“从法律条文来看，转让不动产毛收入减去成本的余额征收20%个人所得税，早有明文规定，并非新政策。新‘国五条’第一次强调其征收，主要是加大执行力度，这是执法层面的问题，不是立法问题。”中央财经大学税务学院副院长张广通对《t望东方周刊》说。
即便业内人士认为不算“新政”，“20%所得缴个税”的政策已然引起舆论对于税收立法权回收的关注。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文曾撰文指出，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征的，剩余的15项税种则全部由国务院制定暂行条例开征，其收入占税收总收入的70%。
“国务院制定税法条例，是目前税收领域受非议的根源所在。”施正文对《t望东方周刊》说，国务院作为征税人和立法者，在立法上必然会强化政府的权限，“他既是运动员又是裁判员”。
目前，18项税种、庞大的分税制构建起来的中国财税体制，只拥有一部程序法律（《税收征收管理法》）和三部实体法律（《个人所得税》、《企业所得税》和《车船税》）。在法律界人士看来，统一法律规范的缺乏致使当下的税收开征和调整难免带有随意性。
对于税收立法权回收全国人大的呼声，目前官方回应尚不明朗。3月9日召开的全国人大新闻会上，全国人大法工委副主任信春鹰对税收法定问题作出回应说：“立法法第八条规定了全国人大专属法权的范围，税收立法是人大权力，但是人大可以授权。对于何时收回，目前没有路线图也没有时间表。”
另一位全国人大法工委下设的法规备案审查工作机构的内部人士亦对《t望东方周刊》透露：“从现有情况看，人大起码最近一年内没有税收方面的立法事项，关于收回税收立法授权问题还没见到纳入日程。”
税种变更回溯
2013年2月22日，国家统计局公布了2012年国民经济和社会发展统计公报。公报显示，全年全国公共财政收入117210亿元，比上年增加13335亿元，增长12. 8%；其中税收收入100601亿元，增加10862亿元，增长12. 1%。
另据国家统计局2013年1月18日的数据显示，2012年全国城镇居民人均可支配收入24565元，全国农村居民人均纯收入7917元；当天国务院新闻办公室举行的新闻会上，国家统计局局长马建堂介绍2012年国民经济运行情况时提及2012年中国城镇人口71182万，乡村人口64222万。
由此，根据“税负工作天数=（税收总额÷居民总收入）×365（闰年为366）”的计算方式，中国人2012年的税负天数约为162. 69天，即中国人一年为税工作162. 69天，占一年总天数的44. 57%。
税负压力近年成为热门社会话题之一，也使得公众对于税种的增减极为敏感。而自改革开放以来，我国税种由多至少，经历了一个渐进改革的过程。
“改革开放初期，要引进外资，就先立了外资的税法。”张广通说，国内企业还是延续计划经济那一套，“涉及外国的事儿单独立了一套法，从1980年9月到1981年12月，第五届全国人大先后通过了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，初步形成一套大体适用的涉外税收制度。”
1983年第一次“利改税”方案，将新中国成立后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。1984年10月起，国务院决定在全国实施第二步“利改税”和工商税制改革，关于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等一系列行政法规。此后，国务院又陆续关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。1991年，七届人大四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。至此，我国工商税制共有37个税种。
1994年启动了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的税制改革，主要包括：全面改革流转税；对内资企业实行统一的企业所得税；统一个人所得税；调整、撤并和开征其他一些税种，如：调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税，取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税和工资调节税，开征土地增值税、证券交易印花税；盐税并入资源税，特别消费税并入消费税。
“1993年搞社会主义市场经济，大幅度地压缩削减税种，为市场经济开路，经过精简合并，税种明显减少了。”张广通说，税种由原来的37个减少为23个，截至2007年底，我国现行税制中的税种设置进一步减少至19种。
自2013年起，现有税种又由19种减少到18种。2012年11月，第628号国务院令公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，自2013年1月1日起施行，该《决定》废止了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》。
据财政部网站，现有的18个税种分别是增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税、资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税、船舶吨税（针对外籍船舶停靠我国港口征收）。
还有新税要开征
“现在还有一些新税要开征，比如社会保障税、环境保护税；有些税种老化了，不适应形势发展的需要，比如房产税就需要修订；有的税种需要合并，比如契税、印花税等。”张广通说。
2013年3月25日，财政部条法司在通报“2012年财政法律制度建设情况”时透露，环境保护税法（送审稿）正在履行会签程序。
这意味着环境保护税立法工作已取得实质性进展。环保税意在用经济手段调整企业环境行为，使企业为排污造成的环境污染损害承担相应成本，是企业落实降污减排的重要环境经济措施。
不过，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受媒体采访时说：“任何增加的税都会遇到企业和民众的反弹。虽然环境保护税的目的符合大家的共同利益，但是在税收很多、税负较重的情况下，再增加任何的税，大家都很敏感，也会给企业带来压力。”
社会保障税、遗产税等税种的提出亦引发争议。
2013年2月18日，财政部税政司司长贾谌在财政部网站刊文提出“研究开征社会保障税，健全社会保障筹资机制”。中山大学社会保障研究中心主任申曙光认为，开征社保税是大势所趋。不过，中国现在实行社保税的条件还没有完全成熟，操作难度非常大。
2013年3月2日，北京师范大学中国收入分配研究院在北京了《遗产税制度及其对我国收入分配改革的启示》报告，认为推进遗产税改革的时机已经成熟，条件也已基本具备。
对此，中国财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文在接受《法制日报》记者采访时认为：“对于遗产税的调节分配功能不可过分夸大。结合目前的情况来看，认为中国已经具备开征条件的判断太过乐观。即便从现在开始启动立法，也难以在‘十二五’期间开征。”
税收立法与部门意志
税收立法的权威性和民主性，决定着社会对税种的接纳程度，而当下税收立法权分散，不同的立法主体，其立法程序的严谨性与公开性差异甚远。
“目前立法存在的法律形式有几种”，中国社会科学院经济学博士后蔡昌对《t望东方周刊》说，“一是全国人民代表大会和常务委员会的立法，一般称为‘某某法’，如《中华人民共和国个人所得税法》；二是由国务院制定的税法实施条例，如《中华人民共和国个人所得税法实施细则》；第三种是对某个问题的答复，一般由财政部和国家税务总局联合下发文件，如‘财税字’这样的文件；国家税务总局独立发文时，称为‘国税发’，此外他们答复一些企事业单位具体操作的问题时也采用‘国税函’这样的文件。”
蔡昌说，财政部和国家税务总局在解释权和细致的执法问题上拥有一定的立法权力，“此外，许多实施细则虽是国务院做的，而真正起草文件草案的一般是财政部和国家税务总局”，蔡昌认为，这里面难免带有部门利益和便利，“且在审议程序上缺乏一套严格的民主审议和决议程序，最后通过的行政法规或规章在原草案上的改动往往不是很大。”
我国现行的18种税中，全国人大及其常委会制定法律开征的个人所得税、企业所得税和车船税等3种税其立法程序延续时间最长，吸纳社会意见的程度最高。
以个人所得税立法程序为例，2011年4月，国务院提请十一届全国人大常委会第二十次会议初次审议个人所得税法修正案草案，将起征点从2000元提高至3000元；此后，全国人大常委会办公厅向社会公布了个税法修正案草案，广泛征求意见。
2011年6月27日召开的十一届全国人大常委会第二十一次会议二次审议草案第二稿，对3000元起征点未作修改，但将超额累进税率中第1级由5%降低到3%。当天下午，常委会第二十一次会议分组审议了关于修改个税法的决定草案。此后28日、29日全国人大法律委员会两次召开会议逐条研究了常委会组成人员的审议意见，全国人大财政经济委员会、常委会预算工作委员会和国务院法制办、财政部、国家税务总局负责同志列席了会议。30日下午，十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了修改个人所得税法的决定。
15个由国务院制定的税种，包括《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》《营业税暂行条例》《土地增值税暂行条例》《资源税暂行条例》等。
根据国务院令第321号关于《行政法规制定程序条例》规定，制定程序包括立项、制定计划、起草、审查、审批、公布实施等环节。立项，一般在每年年初编制国务院年度立法工作计划前，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，向国务院报请。起草，可以由国务院的一个部门或者几个部门具体负责，也可以确定由国务院法制机构负责或者组织。在审查过程中，国务院法制部门可以征求社会公众或者专家的意见。
对于财政部和国家税务总局下发税法文件的程序，宪法第90条规定：“国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，命令、指示和规章。”国务院令第322号《规章制定程序条例》规定，包括立项、起草、审查、决定和公布等程序，部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，且向国务院相关法制部门备案就可。这种立法程序被法学界人士视作是“极可能体现部门意志”的做法。
“准税收权”失控
在当下立法主体多样的局面之下，税收征收随意性有所凸显。
2007年5月29日深夜，由财政部出面一项新政，将股票交易印花税税率由原来的千分之一上调至千分之三。次日沪深两地股市开盘后，股指瞬间出现大暴跌，引起市场强烈不满，由于该政策是在半夜作出的决定，投资者将其称为“半夜鸡叫”。
另一税收征收随意性的实例是南京实施的婚前房产证“加名征税”。2011年8月23日南京市地税部门根据《婚姻法解释（三）》中的“婚前房屋谁付的钱，离婚后房子归谁”的规定，对要求进行婚前房屋产权证加名的房产所有人征收契税。
南京此项新政没有正式通知也没有实施细则，契税征收窗口的工作人员仅口头告知前来咨询的市民：“接到领导电话了，今天（ 2011年8月23日）起开征。”
而2011年1月28日起落地重庆和上海的房产税政策，从公布到施行为4个小时。在还没想明白政策具体内容的时候，两地部分居民就要按照新规为拥有和购买的住房纳税。
房产税暂行条例由国务院于1986年颁布施行，规定“个人所有非营业用的房产免纳房产税”。重庆、上海对部分个人住房征收房产税试点，改革的核心是将房产税征税范围扩大到个人所有非营业用房产，该改革显然需要国务院修改房产税暂行条例，但此前国务院并无此举。
此外，《立法法》明确规定，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。这就是说，国务院不能把全国人大授予的税收立法权再转授给地方政府。
由此，重庆和上海市政府制定的房产税改革试点办法，在现行法律框架中难以找到依据。两市的改革试点，是国务院通过常务会议作出决定，即“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定”。
此外，以往曾出现的“馒头税”、“小姐税”、“月饼税”等亦引起极大争议。
不过，在蔡昌看来，这些叫法有被外界误解的成分。“‘馒头税’，实际上是增值税，像粮食、食用油按照13%的税率征收，如果把馒头蒸熟了就变成17%了，不属于初级农产品了。馒头税不是真正的税种，是增值税一种不规范的说法。”蔡昌说，“‘月饼税’，其实是对个人所得税一种不规范的说法，比如中秋节单位发月饼这样一种变相的福利，尤其对于央企，就把月饼并入工资薪金总额，实际上交的是个人所得税。”
“‘小姐税’，和个人所得税有关系，这种职业本身有争议，如果要征税，那是否就变成容许这种职业和有关娱乐场所存在呢？这是公安机关和税务部门在执法中的矛盾和模糊地带。”张广通说。
对于上述乱象，西安交通大学经济与金融学院教授李香菊曾公开表示：“从中央与地方的税收立法权限来说，目前地方税的征管权虽然基本上已下划到地方，但立法权、解释权等仍高度集中于中央，地方税立法权有名无实。”
“历史上曾经把屠宰税和筵席税的税权下放到了地方，但在地方上目前基本已取消。除了授权海南省、民族自治区、深圳特区可以做一些地方的立法，其他省和直辖市都无权制定。”蔡昌说。
“有些地方税种，如房产税，资源税，城建税，土地增值税，仅是指收上来的税归地方财政所有。但地方税都要由中央制定，只是中央在某些税收法律中规定，地方可以在某个幅度内规定税率等细则，但并不等于地方也有税收立法权。”施正文说。
“中央与地方政府之间应该是互动的博弈关系，如果缺少激励相容性，就不能形成应有的均衡。”李香菊认为，由于目前地方税立法权缺位，财权与事权不对称，科学、规范的财政转移支付制度尚未建立，地方政府履行其职能所需的财力明显不足，导致不规范的“准税收权”失控，由此出现乱摊派、乱罚款现象。
税收基本法“难产”
张广通认为应该在宪法和单行法之间架一个楼板，“一个二级层次。这个法叫税收基本法，或者叫税法通则。我国建国初期搞过一段，后来被废止了，最近一些年又提出来了。”
目前我国《宪法》与一些单行税法之间的空档现象十分突出，有关税收立法权限、立法程序等最基本和最重要的问题散见于各单行法律规定中，缺乏统帅其他单行税法、规范国家税收立法、执法、司法活动的基础性法律。
《税收基本法》是税收法律体系中的“宪法”，将统领和协调各单行税收实体法、实体法与程序法、税收法律与其他相关法律之间的关系。
《税收基本法》曾列入八届全国人大常委会立法规划。在1995～1997年间，起草组先后拟出多稿，由于认识上的分歧，工作一度搁置。2003年，该法再次列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会、全国人大常委会法制工作委员会会同国务院法制办、财政部、国家税务总局和海关总署等有关部门共同组成了《税收基本法》起草小组，重新启动了这项法律的起草工作。
施正文向《t望东方周刊》透露，与外界想象相去甚远的是，《税收基本法》这部法律不讲税权划分，也不讲中央与地方的财权关系，只讲税收征纳当中的基本程序制度，相当于我国现在税收程序法中的内容，即税务局应当怎么征税，“真正阐述税权划分、税种分享的法律实际上应在财政法典中。这部法律很多国家都有，但中国目前还没有，财政法主要讲财政体制，规范各级政府间的税收财政权限的划分，包括税收的划分和支出责任的范围。”
“税收基本法已经谈了多年，从‘十五’谈到‘十一五’又谈到‘十二五’，一直都没解决。1997年财政部和国税总局就开始着手与税收基本法相关的立法准备工作，完成了一个草稿，但十一届人大没有把税收基本法列入立法计划，这几年相关的工作基本没有进展。”2011年3月，作为历届全国人大《税收基本法》（专家稿）起草组秘书长和国家税务总局《税收征管法》修订工作小组的专家成员，施正文在接受媒体采访时说。
目前是人大收回税收立法权的好时机
当下，税收立法问题导致的税种多样性和一定的随意性，使立法权收回的呼声日益高涨。
“全国人大上世纪80年代才恢复正常工作，当时所有税收立法由人大来制定，是难以胜任的，1984年、1985年有两个税法授权，1984年的已经废止，1985年的还没有废止。”施正文说，目前国务院制定的税法都是根据1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。
“1985年的规定其实是一个空白授权，相当于凡是与市场经济改革有关的，国务院都可以制定条例。”中国政法大学教授符启林对《t望东方周刊》说，而2000年通过的《立法法》明确规定涉及税收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院对其中部分事项先制定行政法规；授权决定应当明确授权目的和范围；被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。
“这意味着《立法法》对此前的空白授权进行了限制，即国务院可以立税收方面的法律，但是人大授权的时候应当限制范围和目的。而目前国务院的做法几乎还是延续空白授权。”符启林说。
十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规划了关于分步实施税制改革的战略，提出了“在统一税政前提下，赋予地方适当的税收管理权”的重要任务。合理划分税收立法权限，适当下放税收管理权，完善税收管理体制也是我国当前制定《税收基本法》（或称《税法通则》）过程中不可回避的重大问题。国家税务总局许善达副局长指出，只有合理划分税收立法权限，才能创制出科学、严密的税收法律规范，为税收执法、司法等活动提供明确、充分的法律依据，确保税收组织收入和宏观调控职能的有效发挥，确保税收行政法律关系始终处于良性的互动状态。[1]
为了完善社会主义市场经济体制，适应分税制财税管理体制的要求，适当下放税收立法权限，适当下放税收管理权限已成为目前大多数学者的共识。但问题是，第一，如何真正统一认识，以法律的形式明确中央与地方的税收权限划分；第二，税收立法权限与税收管理权限下放的范围和程度应如何确定；第三，如何协调中央与地方的税收立法关系和管理权限；第四，如何对地方的税收立法权限、管理权限实施必要的监督和控制。
一、税权的含义与税权划分
由于公共产品所具有的层次性，税收也相应具有层次性，这就涉及到了中央政府与地方政府之间的税权划分问题。
税权是整个税收法律研究的核心问题，也是分税制体制的核心内容，划分财权的关键就是划分税权。所谓税权，是指税收的管辖权，其内容包括两个方面，一是国家与居民间的税权关系；二是国家机构与国家机构间的税权关系，即税收的立法、执法、司法权在国家机构间的配置。所谓合理分权，主要是指这些权力在国家机构间的合理划分问题。[2]税权的具体内容应包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中，税收立法权是基本的、原创性的权力；税收行政权是最大量、最经常行使的权力；税收司法权是必不可少的，是为税法有效实施和税务部门依法行政提供有力保障的权力。
（一）税收立法权。税收立法权是国家立法权的重要组成部分，是国家立法机关或者国家政权机关，依据法定权限和法定程序，制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力。它是国家的一项专有权力，是国家权力体系中的最高权力之一，它的行使在于对整个社会成员制定有关税收方面的行为准则和规范。
（二）税收行政权。税收行政权是执行税收法律、进行税收征收和管理的行政权，是政府的政权机关拥有的税收征收管理方面的权限，包括税收征收权和税收管理权。这些权力对于有效地保障税款的实现，保障社会资源从私人部门向公共部门的移转，有着十分重要的作用。
（三）税收司法权。税收司法权是国家专门的法律机构根据国家意志，按照固定的法律程序拥有的专门审理、判决税务纠纷案件、税务犯罪案件的权限。税收司法权的正确行使和司法保障制度的建立完善，可为税法实施和税务部门依法行政提供有力保证。
从世界各国的制度建设来看，税权的划分，主要包括纵向和横向划分两个方面。
税权的纵向划分，是指不同级次的同类国家机关之间在税权方面的分割与配置。如税收立法权在中央立法机关和地方立法机关之间的划分。纵向划分存在两种模式，即集权模式和分权模式，主要涉及的是中央与地方的关系问题。集权模式强调税收立法权要高度集中于中央政权，而分权模式则强调将税收立法权在各级政权之间分配。集权与分权的程度，以法律秩序里中央规范与地方规范的多少与轻重的相对比例而定。纵观世界各国，无论是强调集权的国家，还是强调分权的国家，其集权与分权都是相对的。
税权的横向划分，是指税权在相同级次的不同国家机关之间的分割与配置。如在中央级次，税权至少要在国会与中央政府（在我国是全国人大与国务院）之间进行划分。
我们通常所说的税收管理体制应涵盖税收立法权、税收管理权、收入分配权等重要内容，涉及的是中央与地方之间职责和财力的划分。
二、税权划分的前提条件和一般原则
从实践看，各国都是根据各自不同的政治体制、法制水平、经济情况及历史文化等具体国情来确定本国的税权划分模式，因而不可能完全相同。因此，在确定税权划分内容时，既要紧跟世界各国制度建设的趋向，看到某些国家税权划分的成功一面，也要具体分析其税权划分的背景，以综合考虑影响税权划分的各种因素。
税权划分应当以下列条件为前提：
（一）政治与经济条件。税收对国力的盛衰、社会的安定、政权的安危，都有重要意义。划分税权必须以维护中央政府在宏观调控中的主导地位为前提，以有利于强调国民收入分配格局为条件。在经济上，税权划分应有利于促进市场经济的健康发展。每一个商品生产者都有自己独立的利益，各个大小不同的区域，也有各自独立的活动要求，独立地决定自身的事务，这就要求有相应的税收权限，税收划分必须有利于市场对资源配置的基础性作用的发挥。
（二）各级政府间事权与财权合理划分的条件。中央与各级政府为实现各自的职能，都负有一定的责任，这就是事责。有了事责，就须履行，就需权力保证，这就是事权。一级政府负有的事责大，事权也相应扩大。相应地，政府为了履行事责，在拥有的各种事权中包含了十分重要的财政权。财权随事权而生，是事权的一个组成部分。当然，税权是财权的一项主要内容，财权的内容也同样不只是税权，还应包括其他获取财政收入的权力，它们同样要在不同级次政府之间进行划分。
（三）法制条件。代表国家的中央政府和既代表国家又代表地方的地方政府之间的各种关系，都需要法律界定，税权划分也不例外。税权划分必须有法可依、有章可循，通过法律形式界定从中央到地方各级的立法、执法、司法机构的税权权限，各级政府各尽其职，各行其事，在一定程度上可以减少税收征管上的随意性、盲目性，避免相互扯皮、相互越权行为，有利于依法征税和依法行政。
由于地方政府相对中央政府而言更了解当地的情况，提供区域性公共产品或地方公共产品更有针对性，因而可以避免由于中央政府提供区域性公共产品需统筹全局而造成的效率损失。鉴于各国的国情不同，其税收管理权限的集权和分权程度也各不相同，但一国总应结合自身的具体状况，合理分权，使得地方能够在不违背中央宏观调控意图的条件下，拥有完成自身职能所应具备的税收管理权限。
税权划分的一般原则如下：[3]第一，财权、税权与事权相一致，政策目标与政策手段之间大致平衡的原则。第二，课税权宜划归中央政府的若干原则，具体包括以下课税权：与宏观经济稳定密切相关的税种的课税权；与公平收入分配密切相关的税种的课税权；与资源流动性密切相关的税种的课税权；辖区间税基分布不均匀的税种和容易导致辖区间税负输出的税种。第三，课税权宜划归地方政府的原则。地方政府要完成其职能，必须有相应的财力保证。将某些税种的课税权赋予地方政府，是保证地方政府财力的必要条件。
地方税是以地方税收收入的归属为标准来划分的，遵循的是居住地原则。对于居民个人来说，公共服务提供的利益是一种最终受益。按照受益原则，要求人们在其受益地付费，受益地指服务消费的发生地，也即居住地。基于受益原则，某些税种的征收对象获得收益大小与当地政府提供公共服务的优劣息息相关，因此，此类税种若税负较重则意味着享受了较好的公共服务，不会出现税基向税负较低的地方转移的现象，适合地方征收。
从理论上讲，应将税基比较固定的税种划给地方政府，地方税一般只能是以居住地为基础的税，这些税只对本辖区居民征收，并且税负最终归属于本辖区居民。从这个角度讲，财产税宜划归地方。
另外，从征管角度讲，某些税种由于自身特点，如税源分散、计税依据或税率的确定较复杂等，地方政府及其部门的协助对税收的征管尤为重要。这类税种由地方征收较为适当，因为这样做可以调动地方政府的积极性，降低税收征管成本，提高征管效率。
三、赋予地方一定的税收立法权和税收管理权
从公共物品或公共产品理论来说，由于政府最主要的职能是提供公共物品，而公共物品是分层次的，从效率的角度说，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。因此，对税权进行有效配置，合理界定各级政府税权范围，有利于政府为社会、为国民提供更好的公共物品，实现国家职能。同时，我国区域经济发展中的不均衡，对不同层次的公共物品也存在着不同的偏好，特别是由于目前我国各级预算主体不能得到足额的财政收入，因而才会通过其他途径来参与社会财富的分配。以上情况说明，税权适当下放的确是必要的。
我国是世界上最大的发展中国家，迫切需要中央政府集中财力进行有效的宏观经济调控，以实现政治经济的稳定；另一方面，我国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况差别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系。因此，从总体上看，我国税收立法权的划分，应建立起以中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的立法格局。税权纵向划分的核心问题，是对地方税种的立法权应否下放。笔者认为答案应是肯定的。理由在于：一是赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进地方经济发展，也有助于中央主管部门集中精力，管好大政方针。二是赋予地方适度的税权是有效实现地方政府职能的必要条件。三是适度分权有利于增强税收法律的适应性，如有些小税种适当下放给地方有利于地方因地制宜地开辟新税源，而且也解决了这些税种全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。
地方享有税收立法权符合中央、地方立法权限适当划分的宪法原则。宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大市的人大及其常委会和人民政府，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。地方享有一定的税收立法权也符合《立法法》的具体规定。
为此，我们认为，除了应将那些为保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限作如下划分：
（1）对税源流动性、外溢性较小，不易引起经济波动，适宜由地方独立征收的地方税，允许省、自治区、直辖市在其行政区域内独立开征，如财产税。（2）税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移、对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免征收管理等权限可赋予地方。（3）对全国统一开征、对宏观经济影响较小、但对地方经济影响较大的地方税种，除由中央制定基本法律和实施办法外，税目、税率调整、征收管理等权限可下放给地方。（4）对全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方主体税种，如营业税、个人所得税，由中央制定基本法律法规及实施办法，可将部分政策调整权下放给地方，由地方在中央规定的幅度范围内结合当地经济发展及其他情况自行确定，如对税率、扣除标准等可规定一定的浮动幅度。（5）地方税收管理权原则上宜掌握在省级政府，不能层层下放，属于地方立法的必须经过立法程序的批准，不得由有关部门自行决定处理。按照《立法法》第8条第8款的规定，有关税收基本制度方面的事项属于法律保留的范围，只能制定法律，而法律的制定权限是全国人大及其常委会，地方权力机关只能按照《立法法》第63条、第64条的规定，由省、自治区、自辖市的人大及其常委会以及较大的市的人大及其常委会制定地方性法规。因此，税收立法权下放的范围应该只能是省、自治区、直辖市的地方权力机构以及较大的市的人大及其常委会。（6）建议建立地方税收立法、中央审查备案制度。省、自治区和直辖市根据有关原则，通过税收立法在本行政区域内开征新的地方税种，须经过全国人大常委会审查同意，并于事后报中央备案。
合理划分税收立法权限，在统一税政的前提下，适当下放税收管理权事关重大，应当建立健全相关的税收法律制度对其进行规范，以保证其规范有序地得以实施。为此应加快制定《税收基本法》（或称《税法通则》），以法律的形式明确中央与地方税收权限的划分，并进一步健全地方税制度，规范财政管理体制，完善中央对地方的转移支付制度，坚持依法治税。在我国进一步完善分税制的财税管理体系的进程中，我国税法体系的完善应当是中央和地方各自的税收权限划分明晰化、合理化。为此笔者建议在《税法通则》的设计中借鉴国际经验作出规定，采用中央集权并有效实施宏观调控前提下的适度分权模式。
注释:
如前文所述,税收是国家加之于人民的一种财产性负担,国家的征税行为构成对人民的财产和自由的干预,因此必须征得人民的同意;而征得人民之同意,在近现代代议制民主政治下,主要不是采取直接的方式,而是主要采取间接的方式,即在假定作为代议机关的立法机关确能代表民意的前提下,由其制定法律来表征人民的同意。这样,既使立法机关制定税收法律的立法行为获得了正当性,又将征税主体的征税行政行为严格限定于立法机关制定的法律的范围之内。在西方分权思想的理论脉络中,无论是洛克还是孟德斯鸠,都主张立法权和执行权分立。洛克认为,如果同一批人同时拥有立法权和执行权,他们就会滥用权力,使自己免于服从他们所制定的法律,并在立法和执法时,使法律适于私利,从而违背政府的宗旨(洛克,1964)。[11]孟德斯鸠(1959)则指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[12]根据权力分立与制衡原则,征税权也应一分为三,即征税立法权、征税执行权和征税司法权,并分别由立法机关、行政机关和司法机关行使之。政府作为执行机关,既是征税行为的实施者,又是满足人民对公共服务的需要的实际执行者,倘若再赋予其税收立法权,则必将导致其权力的不合理扩张,而致人民的财产和自由于岌岌可危之境地。故在税收立法上必须采用法律保留,由立法机关保留此立法权,并经由其制定的法律来制约政府的征税行为。为弥补税收法定原则的宪法缺失,全国人大常委会和全国人大在制定《税收征收管理法》和《立法法》时对作为该原则基本内核的法律保留作了相应规定。其中,《税收征收管理法》第3条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。”《立法法》则于第8条规定全国人大及其常委会的专属立法事项时将税收基本制度列入只能制定法律的范围,同时于第9条规定第8条所列事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。上述《税收征收管理法》的规定不仅包含概括性的授权规定,而且仅是从行政征收权的角度体现了税收法定原则的内涵,不能涵盖宪法层面上课税要素法定、课税要素明确等规制立法权的内涵(钱俊文,2007);[13]《立法法》的规定虽然是直接规范税收立法权的,但其授权规定同样使之与税收法定原则的基本要求有所背离。因此,二者并不能完全弥补税收法定原则的宪法缺失。然而,在修改现行宪法确立税收法定原则之前,它们又为实现中国税收立法权的回归提供了一种可行的现实路径。因为从法律解释学的角度看,《税收征收管理法》和《立法法》的上述规定均明确了税收立法权由全国人大及其常委会行使是“原则”,经授权由国务院行使是“例外”。很显然,税收立法实践中的国务院主导税收立法权行使恰恰是将二者之间的关系倒置了。而所谓税收立法权的回归,实际上就是要将被倒置的二者之间的关系矫正过来,改变长期以来国务院主导税收立法权行使的格局,实现全国人大及其常委会主导税收立法权的目的。故此,在税收立法中坚持法律保留原则、严格限制授权立法也就成为解决该问题的既回应现实又合乎逻辑的路径。
二、税收法定原则的发展与税收立法权的回归
税收法定原则的内涵与具体内容并非一成不变的,而是伴随着各个国家经济、政治、社会及文化的变迁处于不断发展之中。其中,最为根本性的变化主要表现在两个方面:其一是授权立法对法律保留原则的挑战;其二是税收法定原则对立法权的制约性。
(一)授权立法对法律保留原则的挑战
就立法机关或立法需求本身的原因而言,主要包括:(1)议会立法时间有限;(2)现代立法内容极具技术性;(3)对于紧急事件急速处理的必要;(4)授权立法面对新情况具有更大的适应性;(5)授权立法有从容实验,不断完善的机会;(6)授权立法是应付紧急情况,保障人民利益的需要(詹宁斯,1959)。[14]授权立法既是政府职能扩张的体现,也是政府职能扩张的产物,它使得传统上仅作为执行机关的政府拥有了广泛的立法权。进入二十世纪后,授权立法在西方国家发展迅速。以英国和美国为例,1891年时,英国的授权立法是议会立法的两倍,而到了1920年,其授权立法的数量增加至五倍于议会立法(邓世豹,2002);[15]在美国,直到1928年,法院才第一次承认授权立法,此后的发展却使得立法的重心由国会转移到政府,以至于政府制定的“法规犹如大海,法律只是漂浮在大海中的少数孤岛”(曾繁正等,1998)。[16]为 了防止政府滥用授权立法,大多数国家对授权立法都设置了严格的条件。例如,根据美国联邦最高法院判例确立的原则,授权立法成立的条件就包括:(1)国会对于授权事项须有授权的权力;(2)国会须明确限定授权的范围———明确授权的主题,定明政策,确定授权立法的标准;(3)国会应于偶发性事件的立法中规定其要决定的范围;(4)国会仅可授权于公务员或行政机关,不得对私人或团体授权;(5)任何违犯法规的处罚须由国会亲自规定(李林,2005)。[17]授权立法的迅速发展,不可能不对法律保留原则构成挑战。就税收立法领域而言,主要表现为绝对的法律保留原则开始向相对的法律保留原则转变。所谓绝对的法律保留原则,是指税法规范只能以立法机关制定的法律为唯一的表现形式,即立法机关是税收立法权的唯一享有者;而相对法律保留原则,则意味着立法机关不再是税收立法权的唯一享有者,政府基于授权法也可以制定税法规范。但是,即便是在相对法律保留原则之下,立法机关对于基本税收事项仍然享有排他的立法权,也就是说政府虽然可以根据立法机关的授权行使部分税收立法权,但无权就基本税收事项立法,而且必须遵守对一般授权立法的限制———在授权法中就授权的目的、范围及时间等做出明确的限定。因为税收涉及公民的财产和自由等基本人权,必须确保立法机关在税收立法领域的主导地位,以防止政府任意设置税种、变更税率、确定课税要件等而危及基本人权。在中国,税收领域的授权立法在前述《税收征收管理法》和《立法法》的授权规定之前就已存在。20世纪80年代,全国人大及其常委会曾对国务院进行了两次有关税收立法的授权。第一次是1984年,全国人大常委会通过了《关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定》(以下简称“1984年授权决定”),授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式试行,再根据试行的经验,加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议。第二次是1985年,全国人大通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》(以下简称“1985年授权决定”),授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以根据宪法,在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例,颁布实施,并报全国人大常委会备案。
正是基于这些授权规定,国务院成为了中国税收领域的占主导地位的立法主体,以至于中国现行有效的18个税种中,只有个人所得税、企业所得税及车船税3个税种是由全国人大或全国人大常委会以法律的形式规定的,而其余15个税种均由国务院以行政法规的形式规定。不仅如此,国务院还在很多时候将税收立法权转授给财政部、国家税务总局及地方政府,从而直接违犯了《立法法》关于授权立法不得转授权的规定(刘莘等,2008)。[18]中国税收领域的授权立法实际上是在改革开放之初税收立法几近空白、税收法律体系极不健全,而经济社会发展又需要税法调整的背景下出现的。也就是说,在作为国家立法机关的全国人大及其常委会基本上没有怎么行使税收立法权的情况下,税收授权立法就已成为了中国税收法律渊源的主体。这显然是和税收法定原则的基本要求相背离的。而且,上述两个授权决定还存在授权事项过于宽泛、授权目的与范围不明确、授权时间无限定等问题,加上对税收授权立法缺乏有效的监督,从而使得税收授权立法在实践中产生诸多弊端。其具体表现主要有:(1)违背了税收法定原则,侵蚀了国家立法机关的税收立法权,不利于约束政府征税权力和维护纳税人权利;(2)造成了严重的法律冲突现象,损害了税制的统一,不利于税法的遵从与执行;(3)冲击了立法民主原则,降低了税法的权威性和正当性,加大了税法社会化的难度;(4)诱发了行政权力的恶性膨胀,导致了部门利益的制度化,延缓了税收法治化进程。“1984年授权决定”和“1985年授权决定”实际上是形成国务院主导税收立法权行使及其所生弊端的根源所在。虽然“1984年授权决定”已被2009年6月27日第十一届全国人大常委会第九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》废止,但适用范围更为广泛的“1985年授权决定”仍然有效。因此,要实现税收立法权的回归,当务之急就是要废止该授权决定。“1985年授权决定”废止后,应当按照税收法定原则的要求处理好法律保留与税收授权立法二者之间的关系。就短期而言,个别试点税种的设定仍然可以授权国务院制定暂行条例予以规定,但应遵循“一事一授权”原则而非概括笼统性的授权,并明确授权的目的、范围及期限等。而从长远考虑,设税权应该是绝对法律保留事项,只能由全国人大及其常委会通过制定法律来行使,国务院不得行使,立法机关也不能授权国务院行使。此外,对于现行有效的税收暂行条例,全国人大或全国人大常委会应当按照轻重缓急的原则逐步将其上升为法律。在此之前,这些税收暂行条例的效力应予维持,国务院若对其进行修改,应当坚持只能减税不能加税的原则(刘剑文等,2013)。[3]
(二)税收法定原则对立法权的制约性
传统的税收法定原则表面上是规范税收立法权的,但从权力制约的角度看,则主要是针对行政权的,即通过强调税收立法必须采取法律的形式来约束征税主体的征税行为。因此,日本学者北野弘久(2001)称之为“形式上的税收法定主义”,即以法律的形式规定税收而不问税收法律的内容,并进而指出:在现代条件下,应当更加注重实质意义上的税收法定主义,即从禁止立法机关滥用权力、制约议会课税权的角度,来构筑税收法定主义的体系。[19]由此可见,税收法定原则从形式向实质的发展,必然提出对税收立法权本身的制约要求。税收法定原则的发展,之所以会提出对税收立法权的制约要求,其根本原因在于立法权作为一种国家权力,自身也存在异化和被滥用的可能。在税收法定原则之下,出于人权保障的需要和人民及法治理念的考量,将税收立法权“保留给”立法机关,乃是基于立法机关确能代表民意这样一种假定,但这仅仅是假定,并不意味着它在任何时候和任何情况下都能真正代表民意。实际上,在代议制民主下,立法权虽然由立法代表集体行使,但是集体也可能作出荒谬的决定,专断也可能在集体中产生。对此,洛克(1964)曾明确指出:“如果假定他们把自己交给了一个立法者的绝对的专断权力和意志,这不啻解除了自己的武装,而把立法者武装起来,任他宰割。”[11]85哈耶克(2000)则告诫人们:“只要我们还以为立法权只有被坏人操纵时才会产生恶果,那么可以肯定地说,它仍然是一种极度危险的权力”。[20]权力始终存在异化和被滥用的可能,立法权也不例外,而且,与行政权和司法权的滥用相比,立法权之滥用的危害是有过之而无不及。①因此,对税收立法权也必须进行必要的限制。税收法定原则对立法权的制约主要表现在内容和形式两个方面。税收法定原则在内容方面对税收立法权的制约主要表现为:要求立法机关在制定税法时应遵循公平原则。但对于“公平”的理解与把握,不同历史时期的学者们有不同的认识。亚当?斯密(1974)认为,应根据个人从政府获得的收益来分配税收,并进一步要求尽量不要干涉社会财富的分配。他指出:“一国国民,都必须在可能范围内,按照各自能力的比例,即按照各自在国家保护下享得的收入的比例,缴纳国赋,维持政府”。 [21]亚当?斯密对税负公平的理解依据的是“受益原则”,可称之为“受益标准说”。其后,以潘塔莱奥尼和马佐拉为代表的奥意财政学者,以维克塞尔和林达尔为代表的瑞典学者以及现代的萨缪尔森、布坎南等人在此基础上继续对如何衡量收益的方法作了进一步的探讨,以期能够发现控制国家税权的好方法。但是,由于实践中根本无法衡量纳税人从政府提供的公共服务中获得的收益到底是多少,因此,受益标准说的适用范围具有很大的局限性(刘丽,2006)。[22]正是基于对“受益标准说”的局限性的认识,在税负公平理论上,又发展出“负担能力说”。该说的代表人物是穆勒和庇古,他们引入相对牺牲的概念,认为凡具有相同纳税能力者应负担相同的税收,不同纳税能力者应负担不同的税收。这种观点被税法学者引进税法的观念中,并发展成税法上体现税收公平原则的量能课税原则(刘剑文,2007)。[23]例如,北野宏久(2001)认为,量能课税是一项立法原则,而不是解释和适用税法的指导原则;如果已成立的税收立法违反了该原则,将导致违宪和无效的后果。[19]中国台湾地区学者葛克昌则认为,税法不能仅仅被视为政治决定的产物,更不能经由形式上的立法程序即取得正当性,相反,它必须受正义等价值观念的拘束,而量能课税正是税法体现伦理要求的基本原则。另一学者陈清秀也认为,量能课税原则从宪法平等原则导出,因此具有宪法上的效力依据。虽然立法者对该原则的内容仍然有相当大的裁量空间,但作为保护原则,其轮廓并不像平等原则那样不确定。如果该原则被破坏,必须经由另一个合乎事理的原则加以正当化,否则即会构成对税收正义的违反(刘剑文,2007)。[23]税收法定原则在形式上对税收立法权的制约主要表现在两个方面:其一是税收立法应尽量做到明确,以免出现歧义;其二是税收立法应遵循正当程序,体现民主原则。
这份由赵冬苓联署其他31位代表提交的议案指出，目前我国18个税种中，仅有3个由全国人大立法确定，其余均由国务院以暂行规定或条例等方式推行。在列举了由此造成的种种弊端后，代表们呼吁，全国人大在2013年底前废止1985年对国务院的相关授权决定，全面收回税收立法权。
这份议案随即成为人代会会场内的热议焦点，并得到包括全国人大常委会副秘书长李连宁在内的诸多代表力挺，认为税收立法权收回人大已时机成熟。
这一现象的一个重要背景是，“两会”前夕，国务院突然推出了调控楼市的新版“国五条”，其中对个人售房计征20%个人所得税的“重税大刀”，以及“扩大房产税征收试点范围”的未来政策预期，霎时搅乱了“一池人心”，引发一片社会争议，许多城市甚至出现了以“假离婚”避税的人间闹剧。而赵冬苓们值此风口浪尖的代表议案，仿佛为坊间质疑相关税政政策的合法合理性，及时提供了一枚“重磅炮弹”。
耐人寻味的是，赵冬苓的职业身份是山东电影电视剧制作中心艺术副总监，编剧出身的她原本对税收问题一窍不通，但在准备今年议案时，一些律师朋友提供了“税收立法权”这一关注点，通过朋友牵线，中国财税法学研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授又帮助她修改了相关议案。最终，这份专业“高手”参与其间的议案，借助人大代表体制内的话语权力量，引爆了意想不到的社会效应。
事实上，近年来对于税收立法权的争议，代表委员屡有提及。2009年“两会”期间，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪就联合天津财经大学财政学教授李炜光提交了《让税收立法权回归人大》的提案，但这份提案，当时似乎并未得到足够的重视和回应。
在学界，相关研讨更是经年已久。围绕税收立法权的多方呼吁，其核心是税收法定原则。“无代表，不纳税”，税收是人民对于自身合法财产的让渡，以换取政府提供的公共产品和服务等等，因而涉及税收的一系列重大要素，必须得到人民的同意和监管，税收立法权应由民意机关而非行政机关行使。从世界各国的税收制度看，税收法定是普遍遵循的“帝王原则”，以约束征税机关的公权力、维护纳税人的私权利。
世界史的一个经典案例是，1295年11月13日，英国国王爱德华一世召集了由400多名教士、贵族、市民组成的新议会开会，就开征新税征求同意。这是人类历史上第一个真正意义的代议性议会，史称“模范议会”，并为世界各国的未来议会确立了一般样式。由此可见，现代议会的诞生，正是从掌控税收立法、监督政府财政发端的，而“无法律无课税”的观念，则奠定了现代国家和公共财政的根基。
一放难收的税收立法权
显而易见，我国多数税种“于法无据”的现实，有悖税收法定原则。而形成这一局面的源头，应当追溯至20世纪80年代改革开放初期。当时，中国亟需推进税制改革，而相关立法技术和条件尚不成熟，全国人大及其常委会以授权国务院的方式，两次下放了税收立法权。
1984年9月18日，六届全国人大常委会第七次会议作出决定：“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式试行”；1985年4月10日，六届全国人大第三次会议再次作出决定：授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。与1984年的授权决定相比，此次授权无特定目标，亦无特定范围，税收立法权自然被囊括其中。
依据这两次授权，国务院制定了一系列税收条例、规定等等，从此形成了行政主导税收立法的格局。
具体而言，目前我国18个税种中，仅有个人所得税、企业所得税、车船税“于法有据”，其余15个税种均由国务院“立规”开征，而其收入却已占税收总收入的70%。尤其是，增值税、营业税、消费税三大主要税种所依据的暂行条例，均是1993年通过的，距今已整整“暂行”了20年。
税收立法权的下放，固然适应了特定历史时期经济开放、税制改革的需要，但由于权限过于宽泛、缺乏有效监管，且长达近30年未能及时收回，也必然衍生出行政权力过度膨胀等负面效应。以房地产调控为例，从前几年上海、重庆等地试点开征房产税，到近期新版“国五条”，均是行政机关的单方政策行为，其透明度、合理性、合法性等等引发坊间激烈争议。
学界的普遍观点是，当初税收立法权的下放，乃是迫于改革形势的权宜之计，随着市场经济的发展和税收立法经验的积累，尤其是为了消除因放权而导致的种种弊端，于法于理，人大都应及时收回税收立法权。
然而，放权容易收权难。税收立法权的回归之路，异常艰难。
2000年出台的立法法明确规定，对国务院的“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，应当由人大及时制定法律”。这似乎让人看到了收回税收立法权的希望，但由于当初的授权决定对范围、时限等未作明确限制，同时对“条件成熟”等亦缺失判定标准，因而收权效应并未如期出现。
2009年全国人大常委会启动的大规模法律清理中，废止了1984年对国务院的授权决定，但1985年的授权决定并未在清理之列，而后者事实上已全面“覆盖”了前者，因而税收立法权的下放状态未能撼动丝毫。
而在现实中，经年累月的放权已经助长了某种“制度惯性”，授权决定成了行政控制税收立法的尚方宝剑，甚至往往以“税制改革试点”之名，行延缓税收立法之实。而人大试图以“一税一法”的方式逐步收回税收立法权的进程，也因此变得十分迟缓。
过去五年中，仅有车船税由国务院行政法规变身为人大立法。而更为重要的增值税等税种，虽然也列入了上届全国人大常委会的立法规划，却因种种原因未能如期完成。这被一些专家视为上届人大立法的最大缺憾，有学者更是直言不讳地指出：税收立法权旁落行政机关已近30年，人大如继续全面弃权，便是失职的表现。
回归路线图
令人欣喜的是，赵冬苓的议案，不仅激起了史无前例的社会支持，也得到了立法机关的及时回应。
2013年3月9日，十二届全国人大一次会议的记者招待会上，全国人大常委会法工委负责人表示，将按照税收法定的原则，不断总结税收领域的改革经验，将现行税收方面的暂行条例上升为法律。而全国人大财经委提交的相关报告，也明确建议加快财税立法进程。
这被视为人大准备全面收回税收立法权的强烈信号，尽管立法机关有关人士表示尚无明确的路线图和时间表，也有个别学者担忧收权过快会影响行政效率，但普遍的共识是，新一届人大的五年任期，应是收回税收立法权的关键时期。
专家学者们提出的种种路线图，大致分为两个方向。一方面，立法机关应当集中力量清理现有税制，使以法规形式“暂行”、“试点”已久的诸多税种尽快纳入法律规制轨道。即便修改相关税收条例时一时无条件上升为法律，也只能以不增加纳税人的税负为底线，否则必须留待人大立法。
其中，1993年起实施至今的增值税暂行条例，尤其应当立法优先。据2007年的统计，当年增值税收入已占全部税收收入的43.67%，企业所得税和个人所得税收入分别占19.56%和6.44%，三税之和为69.67%。由于后两者已经立法，增值税法倘能加速出台，就能成功构建起我国税法体系的主要框架。
而在另一个维度，全国人大应当择机适时废止1985年对国务院的授权决定，从根本上终止税收授权立法，未来任何税种的开征均应做到“一税一法”、“于法有据”。按照这一思路，如今讨论已久、箭在弦上的遗产税、环境税等新税种，都应由人大立法而非行政法规决定是否开征、如何开征。
在我国税收法律制度中，国家税务总局、财政部以规范性文件形式对我国税收法律制度进行频频修改，全国人大及其常务委员会有时也会成为某个税种的税制要素的调整主体。哪些主体可以行使税收立法权，可以行使哪些税种的哪些税制要素的立法权，是创制权还是调整权，必须在法律上予以确认和规范，否则将导致税收立法混乱、制度冲突，侵害民众税收权利和国家税收权力。税收立法主体不同所产生的一个重要影响是，决策集团规模不同，继而导致代表性的差异。合理的决策规模有助于税收立法的有效进行。本文试图通过有关决策规模模型（布坎南和图洛克）的分析来对立法权限的配置进行论述。
一、决策规模模型
布坎南和图洛克模型认为，决策总成本（Ct）包括决策成本（Cdm）和政治外部性成本。决策成本是指个人作为决策集团一员在做出选择时所花费的时间按和精力。如图1表示，当决策者为一个人时，Cdm最低；当决策集团规模最大时，Cdm达到最大。这是因为人类交互活动的复杂性，参与决策的人数越多，决策者之间的利益博弈就越激烈，所花费的时间和精力就越多。故而，决策成本的曲线是递增的。
再看政治外部性成本（Cpe），它是指强加于不被代表的个人身上的成本。如图1所示，Cpe是条递减的曲线。它表示，政治外部性成本是随着决策规模的扩大而减少的。这是因为在只有一个人决策的时，决策每个人都会预期决策者在做出决策时会给自己造成成本；当决策集团是由几个特殊人物组成时，他们也会造成外部成本，但避免了一个人专断独行的情况，所以外部成本有所降低。以此类推，决策者人数越多，政治外部性成本越低。直至采取一致同意规则时，外部成本为零。
个人对决策集团规模的选择取决于预期收益和成本的分析。只有决策集团在规模上介于N0和N2之间时，他才会加入。在这个范围外，或因外部成本过高或因决策成本过高，而导致预期成本都高于预期收益。
布坎南和图洛克模型解释的是，为什么有人会同意非一致同意规则，一个人为什么会让他自己一开始成为受害者。图2与图3就用较为极端的情况来解释了不同情况下，不同决策规模的适用。
图2表示，决策集团每增加一个人，其决策成本增量大于外部性成本的减量，总成本不断增加，所以会形成一个小规模的决策集团。比如，保安制服的种类和颜色就适用小决策集团。因为对于保安制服的种类和颜色这样的议题，对每个人来说，即使通过的不是自己的想要的方案，每个人所承担的外部成本都是很低的。而决策成本却仍会随着决策集团的扩大而大幅度上升，所以这种情况下，一个人或一个小团体很可能会按照多数成员满意的方式来解决这个问题，这时参与决策的人数越少越好，否则会造成福利的额外损失。
图3表示，决策集团每增加一个人，其决策成本的减量大于外部性成本的增量，总成本不断减少，所以会形成一个大规模的决策集团。如果议题是如何在使用者间分配保护成本，那么每个人都希望自己的意愿得意表达，否则外部成本会是巨大的，比如一个N-1的决策集团也许决定让他们之外的这一个人支付全部成本！因此这种情况下大家都会倾向于选择大决策集团，一致同意是最有效率的。
从以上两个模型的对比中可以得出，在进行选择时，理性的个人面临一种计算，一种不同于他在做出各种日常经济选择时必须面对的计算。当他赞成包括的人数更多的决策集团时，它便是在为了更多地防止不利决定的形成而接受追加的决策负担。而当个人朝着相反方向，向包括人数较少的决策规则靠拢时，他是为了降低决策成本而出卖他对外部成本的部分防备。也就是说，一个人可能喜欢不同的情形选择不同规模的决策集团，而这种选择与个人的偏好和议题的种类及重要性有关。
二、横向分析
我国现行宪法是 1982 第五届全国人大通过并颁布施行的，1988 年、1993 年、1999 年和 2004 年四次修正，与税收有关的内容主要是"中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务"。税收法律是全国人大和全国人大常务委员会制定通过的税收法律规范。税收行政法规是国务院根据全国人大及常委会的授权，依据宪法和税收法律，通过一定法律程序制定的规范性文件。我国现行的税法体系中除了个人所得税、企业所得税以外的其他税种，都是由国务院制定的单行条例。税收部门规章是财政部、国家税务总局、海关总署根据其职权和国务院的授权，依据有关法律法规制定的行政解释及实施细则。在我国税收法律解释中，基本是国家税务总局与财政部做出的行政解释，行政解释是税法解释的主体。
从决策规模角度来分析，诸如国务院、财政部、国家税务总局等行政机关对税收立法做出决策时，其成本状况可看作图1中的决策规模为1的时候。因为在税收立法过程中，行政部门只能代表政府这一方，其决策大都从自身考虑出发，多方博弈的情况在决策时即使存在，约束里也不大。因此，在这种情况下，决策规模可看作为1。而人大税收立法时，决策主体的身份不再单一，不同代表有着不同的利益，决策规模就在图1中的1到N*之间。再根据图2与图3的对比分析，重大的、涉及面较广的议题，其外部成本要大于决策成本，大决策集团才能进行有效决策。税收立法其实涉及利益的再分配问题，涉及每个公民的切身利益。若是一些大税种仅由行政机关立法规定细则，尽管决策成本下降了，但是就有可能出现政府将所有的成本都施加到公民身上这样极端的例子。这种情况下公民所要承担的政治外部性情报就是巨大的。因此，行政决策有可能导致总成本大于收益，决策无效率的产生。
另外，行政机关"过分"地行使了税收立法权，它还导致了现行税法体系中税收法律与税收行政法规的比例失调，大量的税收行政法规成为主体部分，致使税法的整体效力层次较低，权威性和稳定性较弱①。虽然宪法规定全国人大及其常委会可授权国务院进行行政立法，但从实际看，这种授权显然被过多使用，而且缺乏约束。
三、纵向分析
我国税收立法权高度集中在中央政权机关，纵向划分模式属于集权式。地方政府没有独立的税收立法权，不能针对地方特点与具体情况开征新税种，与其政府职责不匹配，只是对一些税收收益归属于地方的税种在中央统一立法的前提下，制定实施细则；对于中央税或共享税基本没有任何权限。
如，1993年国务院《关于实行分税制财政体制的决定》规定，"中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央"，《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》规定，"中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央"等。这些规定构成了我国中央与地方税收立法权划分的制度框架，即主要税种的立法权集中在中央，省级权力机关对工商税收并不享有独立的税收立法权，省级以下根本就不享有税收立法权。
从上文的分析可知，布坎南和布洛克模型认为，决策成本和决策人数呈正相关关系，政治外部性成本高呈与决策人数呈负相关。我们将决策人数变量转换成政府决策数变量，就可以得出这样的结论：政府的合理纵向分权可以减小决策总成本②。我们将个人变量变成决策的组织变量，我们就可以将这个结论应用于中央和地方税收立法关系的分析之中。从理论上讲，参与税收立法决策的层级越多，不同层级间的协调成本就越大；而如果就只有有中央制定税收发，那么外部成本就会很大。
如图1所示，决策集团为1时，表示就由中央行使税收立法权。如果地方政府在税收立法上没有参与权，那么中央立法的政治外部性成本将会很大。因为地方政府的缺位，使得不同地区、不同行业、不同阶层公民的意志无法得到表达。比如我国的"分税制"改革涉及到不同地区、不同阶层的切身利益，但是这项改革并没有在全国范围内进行广泛的讨论，从而使这项改革直接导致部分地区财政匮乏，经济发展缺乏后后劲。另一方面，如果任何一级的地方政府都能参与到税收立法上，或者任何税种的立法决策都有地方政府的参与，即图1中的N*点时，那么中央的决策总成本也将会非常大，其表现形式是决策成本巨大。这种情况下，中央将会丧失自己的权威，出现诸侯经济和国家财政困难的状况。若要是决策规模保持在1到N*点之间，就要合理安排参与税收立法的政府层级数，具体问题具体分析，不同税种按不同标准划分。
四、建议
由于上文的分析是从决策规模角度展开，故对于税收立法权的配置，笔者分别从横向和纵向两个放方面提出。横向上规范授权立法的举措是必要的，而纵向上则要赋予地方一定税收立法权。
（一）规范授权立法行为
税收立法权在立法机关与行政机关之间进行横向分配时，税收立法权应主要由立法机关行使，行政机关主要根据立法机关的相关授权进行税收立法。必须经过正式授权程序将授权对象、目的、范围与期限明确规定在授权文件中，如果不满足这些要求，授权立法将会因为违反"税收法定主义"而无效③。全国人大及其常委会还要对被授权的行政机关的授权立法程序进行全程监督。
（二）赋予地方一定税收立法权
适当下放地方税立法权，有利于理顺中央、地方收入分配关系。地方享有税收立法权符合中央、地方立法权限适当划分的宪法原则。地方享有一定的税收立法权也符合《立法法》的具体规定。从总体上看，我国税收立法权的纵向配置，应建立起以中央立法为主、地方立法为辅的立法格局。税收立法权纵向划分的基本思路为：第一，全国统一开征、对宏观经济影响较大的地方税种由中央统一立法和解释，税收管理权也相对集中在中央。第二，全国统一开征但区域性特征比较明显的地方税种，如资源税、房产税、城市维护建设税等，基本的税收法规由中央负责制定，具体的实施办法、税目、税率的调整、税收减免以及征收管理等权限，赋予地方。第三，零星分布、征收成本较高的地方税种，如城镇土地使用税、车船税、印花税、契税等，其立法权、征收权、管理权全部划归地方。第四，省级地方政府根据本地区经济和社会发展的需要，以及经济资源优势和税源情况，在报请中央批准之后，可以开征某些具有地方特色的税种。④
注释：
①刘剑文：《税法专题研究》，北京：北京大学出版社，2002年版，第139页
②胡叔宝："府际关系的公共选择理论分析"，《山西大学学报》，2006年7月，第4期
③刘剑文：《走向财税法治---信念与追求》，北京：法律出版社，2009年版，第40页
④安体富："我国税权划分现状及其改革思路"，《中国财政》，2006年，第4期
参考文献：
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[3]刘剑文：《税法专题研究》，北京：北京大学出版社，2002年版
十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规划了关于分步实施税制改革的战略，提出了“在统一税政前提下，赋予地方适当的税收管理权”的重要任务。合理划分税收立法权限，适当下放税收管理权，完善税收管理体制也是我国当前制定《税收基本法》（或称《税法通则》）过程中不可回避的重大问题。国家税务总局许善达副局长指出，只有合理划分税收立法权限，才能创制出科学、严密的税收法律规范，为税收执法、司法等活动提供明确、充分的法律依据，确保税收组织收入和宏观调控职能的有效发挥，确保税收行政法律关系始终处于良性的互动状态。
为了完善社会主义市场经济体制，适应分税制财税管理体制的要求，适当下放税收立法权限，适当下放税收管理权限已成为目前大多数学者的共识。但问题是，第一，如何真正统一认识，以法律的形式明确中央与地方的税收权限划分；第二，税收立法权限与税收管理权限下放的范围和程度应如何确定；第三，如何协调中央与地方的税收立法关系和管理权限；第四，如何对地方的税收立法权限、管理权限实施必要的监督和控制。
一、税权的含义与税权划分
由于公共产品所具有的层次性，税收也相应具有层次性，这就涉及到了中央政府与地方政府之间的税权划分问题。
税权是整个税收法律研究的核心问题，也是分税制体制的核心内容，划分财权的关键就是划分税权。所谓税权，是指税收的管辖权，其内容包括两个方面，一是国家与居民间的税权关系；二是国家机构与国家机构间的税权关系，即税收的立法、执法、司法权在国家机构间的配置。所谓合理分权，主要是指这些权力在国家机构间的合理划分问题。税权的具体内容应包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中，税收立法权是基本的、原创性的权力；税收行政权是最大量、最经常行使的权力；税收司法权是必不可少的，是为税法有效实施和税务部门依法行政提供有力保障的权力。
（一）税收立法权。税收立法权是国家立法权的重要组成部分，是国家立法机关或者国家政权机关，依据法定权限和法定程序，制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力。它是国家的一项专有权力，是国家权力体系中的最高权力之一，它的行使在于对整个社会成员制定有关税收方面的行为准则和规范。
（二）税收行政权。税收行政权是执行税收法律、进行税收征收和管理的行政权，是政府的政权机关拥有的税收征收管理方面的权限，包括税收征收权和税收管理权。这些权力对于有效地保障税款的实现，保障社会资源从私人部门向公共部门的移转，有着十分重要的作用。
（三）税收司法权。税收司法权是国家专门的法律机构根据国家意志，按照固定的法律程序拥有的专门审理、判决税务纠纷案件、税务犯罪案件的权限。税收司法权的正确行使和司法保障制度的建立完善，可为税法实施和税务部门依法行政提供有力保证。
从世界各国的制度建设来看，税权的划分，主要包括纵向和横向划分两个方面。
税权的纵向划分，是指不同级次的同类国家机关之间在税权方面的分割与配置。如税收立法权在中央立法机关和地方立法机关之间的划分。纵向划分存在两种模式，即集权模式和分权模式，主要涉及的是中央与地方的关系问题。集权模式强调税收立法权要高度集中于中央政权，而分权模式则强调将税收立法权在各级政权之间分配。集权与分权的程度，以法律秩序里中央规范与地方规范的多少与轻重的相对比例而定。纵观世界各国，无论是强调集权的国家，还是强调分权的国家，其集权与分权都是相对的。
税权的横向划分，是指税权在相同级次的不同国家机关之间的分割与配置。如在中央级次，税权至少要在国会与中央政府（在我国是全国人大与国务院）之间进行划分。
我们通常所说的税收管理体制应涵盖税收立法权、税收管理权、收入分配权等重要内容，涉及的是中央与地方之间职责和财力的划分。
二、税权划分的前提条件和一般原则
从实践看，各国都是根据各自不同的政治体制、法制水平、经济情况及历史文化等具体国情来确定本国的税权划分模式，因而不可能完全相同。因此，在确定税权划分内容时，既要紧跟世界各国制度建设的趋向，看到某些国家税权划分的成功一面，也要具体分析其税权划分的背景，以综合考虑影响税权划分的各种因素。
税权划分应当以下列条件为前提：
（一）政治与经济条件。税收对国力的盛衰、社会的安定、政权的安危，都有重要意义。划分税权必须以维护中央政府在宏观调控中的主导地位为前提，以有利于强调国民收入分配格局为条件。在经济上，税权划分应有利于促进市场经济的健康发展。每一个商品生产者都有自己独立的利益，各个大小不同的区域，也有各自独立的活动要求，独立地决定自身的事务，这就要求有相应的税收权限，税收划分必须有利于市场对资源配置的基础性作用的发挥。
（二）各级政府间事权与财权合理划分的条件。中央与各级政府为实现各自的职能，都负有一定的责任，这就是事责。有了事责，就须履行，就需权力保证，这就是事权。一级政府负有的事责大，事权也相应扩大。相应地，政府为了履行事责，在拥有的各种事权中包含了十分重要的财政权。财权随事权而生，是事权的一个组成部分。当然，税权是财权的一项主要内容，财权的内容也同样不只是税权，还应包括其他获取财政收入的权力，它们同样要在不同级次政府之间进行划分。
（三）法制条件。代表国家的中央政府和既代表国家又代表地方的地方政府之间的各种关系，都需要法律界定，税权划分也不例外。税权划分必须有法可依、有章可循，通过法律形式界定从中央到地方各级的立法、执法、司法机构的税权权限，各级政府各尽其职，各行其事，在一定程度上可以减少税收征管上的随意性、盲目性，避免相互扯皮、相互越权行为，有利于依法征税和依法行政。
由于地方政府相对中央政府而言更了解当地的情况，提供区域性公共产品或地方公共产品更有针对性，因而可以避免由于中央政府提供区域性公共产品需统筹全局而造成的效率损失。鉴于各国的国情不同，其税收管理权限的集权和分权程度也各不相同，但一国总应结合自身的具体状况，合理分权，使得地方能够在不违背中央宏观调控意图的条件下，拥有完成自身职能所应具备的税收管理权限。
税权划分的一般原则如下：第一，财权、税权与事权相一致，政策目标与政策手段之间大致平衡的原则。第二，课税权宜划归中央政府的若干原则，具体包括以下课税权：与宏观经济稳定密切相关的税种的课税权；与公平收入分配密切相关的税种的课税权；与资源流动性密切相关的税种的课税权；辖区间税基分布不均匀的税种和容易导致辖区间税负输出的税种。第三，课税权宜划归地方政府的原则。地方政府要完成其职能，必须有相应的财力保证。将某些税种的课税权赋予地方政府，是保证地方政府财力的必要条件。
地方税是以地方税收收入的归属为标准来划分的，遵循的是居住地原则。对于居民个人来说，公共服务提供的利益是一种最终受益。按照受益原则，要求人们在其受益地付费，受益地指服务消费的发生地，也即居住地。基于受益原则，某些税种的征收对象获得收益大小与当地政府提供公共服务的优劣息息相关，因此，此类税种若税负较重则意味着享受了较好的公共服务，不会出现税基向税负较低的地方转移的现象，适合地方征收。
从理论上讲，应将税基比较固定的税种划给地方政府，地方税一般只能是以居住地为基础的税，这些税只对本辖区居民征收，并且税负最终归属于本辖区居民。从这个角度讲，财产税宜划归地方。
另外，从征管角度讲，某些税种由于自身特点，如税源分散、计税依据或税率的确定较复杂等，地方政府及其部门的协助对税收的征管尤为重要。这类税种由地方征收较为适当，因为这样做可以调动地方政府的积极性，降低税收征管成本，提高征管效率。
三、赋予地方一定的税收立法权和税收管理权
从公共物品或公共产品理论来说，由于政府最主要的职能是提供公共物品，而公共物品是分层次的，从效率的角度说，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。因此，对税权进行有效配置，合理界定各级政府税权范围，有利于政府为社会、为国民提供更好的公共物品，实现国家职能。同时，我国区域经济发展中的不均衡，对不同层次的公共物品也存在着不同的偏好，特别是由于目前我国各级预算主体不能得到足额的财政收入，因而才会通过其他途径来参与社会财富的分配。以上情况说明，税权适当下放的确是必要的。
我国是世界上最大的发展中国家，迫切需要中央政府集中财力进行有效的宏观经济调控，以实现政治经济的稳定；另一方面，我国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况差别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系。因此，从总体上看，我国税收立法权的划分，应建立起以中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的立法格局。税权纵向划分的核心问题，是对地方税种的立法权应否下放。笔者认为答案应是肯定的。理由在于：一是赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进地方经济发展，也有助于中央主管部门集中精力，管好大政方针。二是赋予地方适度的税权是有效实现地方政府职能的必要条件。三是适度分权有利于增强税收法律的适应性，如有些小税种适当下放给地方有利于地方因地制宜地开辟新税源，而且也解决了这些税种全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。
一、税收授权立法的合法性来源
税收法定原则是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律为前提，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。依据此原则，税收的开征必须由立法机关制定法律，其他任何机关没有立法权，也不得修改立法机关制定的税收法律。在现实社会中，由于受到时间、技术等因素的限制，立法机关常常无法有效履行税收立法职能，税法的复杂性也决定其在制定之前需要经过试验和评估，因此税收授权立法常成为一种补充立法手段。
基于税收法定的要求，授权立法应受到严格的程序上和实体上的限制。立法机关应当为主要的税收立法机关，不得由行政机关行使大部分的立法职能；对于税法中的“基本事项”，例如税种的开征、税法的四个要素，应该坚持税收法定原则，由立法机关制定法律规定，只有那些“非基本事项”，才可授权行政机关制定行政法规，并且授权内容应当具体；明确被授权机关立法的程序要求，对授权事项进行程序上的监督；禁止被授权机关转授权。这是“法律保留原则”在税法领域的体现，也是税收授权立法最重要的合法性来源。
二、税收授权立法的合法性危机
（一）行政化严重
我国税收法律体系突出的特征是整体效力层级低，以税收行政法规为主、税收法律为辅，国务院为主要的税收立法机构。这违反了法律保留原则，超出了授权立法理论的范围。因为即使在实行征税权分享模式的情况下，也必须强调立法机关作为税收立法主体的地位，而不能由政府及其职能部门越俎代庖，否则与依法治国或依法治税的精神背向而驰。从我国《立法法》的规定及各国通例来看，国家立法机关应当是重要的税收立法主体，我国行政主导性的税收立法显然与这一点相违背。
（二）授权内容不规范
在特定情形下，授权行政机关进行税收立法是合法的，但此种授权也必须受到授权法的严格控制，并不得与税收法定原则相抵触，否则，此种授权则属无效。人大对国务院的两次授权，几乎把所有税收事项都授权给行政机关，并没有限定授权的范围，既无具体、明确的授权事项，也没有表明授权的理由和目的，属于“空白授权”；缺乏有效的监督机制，导致了行政权力的恶性膨胀，使立法被部门利益所影响。
（三）违背不得转授原则
“不得转授原则”是授权立法的一个基本的原则。为了防止授权立法的过度行政化、部门利益化倾向，《立法法》第十条规定，“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”。但目前有些部门规章是经过国务院的转授权，由财政部或国家税务总局制定的，还有的税种是由国务院授权地方政府进行细化规定，这不符合“不得转授原则”。
三、完善税收授权立法的建议
（一）解决现行授权的合法性问题
首先要废止1985年人大对国务院的授权，对现行的税收行政法规、规章进行体系化整理。对于根据“暂行条例”或“条例”等行政法规的规定已经开征的税种，应当根据试行的经验加以修订和完善，在此基础上提请立法机关审议通过，使之上升为法律；对于与上位法相抵触的低位阶规章等，应予以废止，改善税法体系混乱、复杂的现状。
（二）限制人大对行政机关的授权
继续采用税收立法权的分享模式，立法机关和行政机关都享有税收立法权，但严格限制行政机关税收立法权的行使。尽快制定一部税收基本法，明确规定哪些重要事项属于法律保留，应禁止立法授权，不仅在原则上确认了税收法定，更要防止税收法定原则成为形式；在基本法中规定授权明确性原则，授权时要明确授权的理由和依据，明确授权范围，包括事项的明确和授权时间的明确；确立“一事一权”的授权原则，禁止“空白授权”、禁止转授权。
（三）加强授权立法监督制度
加强授权立法监督制度，要求立法机关定期对授权立法进行审查，可以向行政机关提出质询；立法机关对超出授权范围、违背授权目的的行政法规及时予以废除；对于制定时违反授权立法程序的行政法规，可以要求被授权机关予以修改或废除。
（四）加强纳税人对授权立法的监督
授权立法应坚持民主与公平的价值取向，公开立法过程，保障公众参与立法的讨论和建议环节。加强纳税人对授权立法的监督，首先要从宪法上规定纳税人的税收监督权，建立纳税人对税收立法的监督机制；其次，要建立税收立法听证制度，立法前公开征集纳税人意见，召开听证会，为纳税人提供方便有效的意见表达渠道；此外，要完善纳税人的司法救济途径，真正实现税收法治。
参考文献
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经济法责任的内涵
凯尔森说：“法律责任的概念是与法律义务相关的概念，一个人在法律上对一定行为负责。或者他再次承担法律责任，意思就是，如果做相反行为，他应受到制裁。”①对经济法责任的定义，有将经济法责任直接表达为某种后果，或者将后果表述为义务或代价，再或者将后果表述为责任。笔者认为，作为经济法范畴体系的最后一环，经济法责任是体现经济法立法目的，完成经济法作用和体现经济法价值的必由之路。经济法责任应当指经济法主体违反经济法法律法规的规定，应当承担的不利后果。
税法是经济法的重要组成部分
经济法是国家为了克服市场失灵而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称。②国家适度干预是经济法的逻辑起点和本质属性。税收是国家凭借国家权力依法、无偿征收公民财产的一种政府行为，税收收入也是国家财政收入的主要来源。税法作为规制国家税收征纳和公民缴纳税行为的法律规范，与经济法拥有天然的共性，其从国家、社会和纳税人的利益出发，体现了国家对社会生活的干预，本身既具有对国家征缴公民财产权力的认可，又具有对该种权力认可的限制，是对国家适度干预原则的根本体现。同时，税收从古至今都是与民生息息相关的一种制度，社会生活中的每个人都无法与税收脱钩，国家在依法征税的过程中也必须运用自身的权力，在国家正常运作的前提下达到维护纳税人整体利益的目的，税法明确体现了社会本位的经济法理念。税收同时也是国家参与社会分配的典型体现，是作为一项社会法律政策而制定的，税法的制定不是为了谋求形式正义，而是追求符合现代经济法特征的实质的正义。因此，税法因其与经济法具有相同的逻辑起点和本质属性而成为经济法的重要组成部分。
税收授权立法与经济法责任创新
税收授权立法概况。我国税法目前没有一部统帅性的基本法，只是以单行法的形式规范每一税种的征税标准和方式，以一部《税收征管法》统一涵盖所有税种的征收管理等程序性工作。即便是以名目不同的单行法对税收实体问题进行规制，单行法之间也存在立法机关各不相同，相同性质的法具有不同的效力层级的问题。之所以产生此种问题，正是因为我国税收授权立法状况混乱，具体来说，各地税收情况复杂多变，《立法法》相关规定笼统，从最高立法机关到地方立法部门对于税收立法可授权/受权范围认识模糊，税收授权立法的监督纠责机制一片空白。
税收授权立法对传统经济法责任的挑战。第一，税法责任的种类和责任主体。纵观现行各项税收法律规范，尽管税种、税率各不相同，但是就违反税法规定的违法行为的处罚方式几乎相差无几，我国税收法律规范主要分为实体和程序两大部分，税法责任主要规定于《税收征收管理法》，不外乎是刑事责任或者行政责任。我国税法责任的承担主体主要为税收征缴机关、税收征缴人员、纳税人以及代扣代缴人。
第二，税收授权立法中存在的盲点。目前我国税收立法除了《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等个别规范性文件是由全国人民代表大会或者常务委员会审议通过的之外，其他税种的具体立法工作均由国务院或国务院各部委或者地方人大及政府制定完成。由于对税收基本法的认定存在较大的争议，加之社会生活逐渐复杂多变，税收立法体系逐渐松散，为了适应经济多变性的税收立法的授权和受权行为的扩张已经展现出重大的弊端，使得税收这样一种涉及个人财产权利的政府行为逐渐失去规制，从而走向对经济生活的任意干预和消解。
税收授权立法引发的对经济法责任创新的思考。其一，税收授权立法责任的创制。具体到税收立法问题上来，税收作为一项涉及公民根本人权的制度，人民代表，大会及其常务委员会作为中国政治体制中全体人民的代表，其立法权限毋庸置疑，然而部门或地方立法机构，从形式和实质上都更倾向于制定有利于本地发展的税收政策，如果对部门或地方立法机构赋予制定全国性的税收法律制度的权力，其权威性和专业性都将受到质疑和挑战。
笔者认为，在授权/受权行为业已产生，而我国现行行政诉讼对抽象行政行为（或者称为法规类文件）又限制单独提讼审查的情况下，宜于规范性文件的制定方面采取集体负责的责任模式，作为现行混乱的税收授权立法的追责方式。具体的责任模式可以设定为：以受权主体为主，以授权主体为辅，承担集体责任。当然，这是作为一种承担授权/受权立法否定性社会效果的设计模式，并不排除先期程序化、规范化的授权过程的正确履行，即拥有授权权利的立法机关将不属于“立法保留”的部分立法权在正当需要的情况下以目的明确、范围明确为原则授予依法享有被授予权的立法或行政机关，由该机关采取公开听取民众意见、广泛进行可行性调查、综合评估考量的方式，制定出切实可行的规范性文件。而笔者所说的集体责任的承担则是建立在以上正规程序均完成的前提下出现不利于社会发展后果的情况下承担责任的一种模式。至于违反前述正规程序进行的立法操作，则应当由违规主体承担责任，这种违规责任较易寻找到责任承担主体。以下主要就遵循正规程序导致不利后果的责任承担方式进行详细论述。
以受权主体为主，授权主体为辅，承担集体责任的责任模式首先应当定性为是一种法律责任，既区别于传统的民事责任、行政责任和刑事责任，又区别于国外政治制度中的政治问责制，是一种专门针对经济授权立法的新型的法律责任，是一种在中国经济发展多变、立法机构松散的情况下维持社会稳定、保障公民财产安全的创新性的法律责任。
该种责任承担模式要求，在受权立法机关进行立法活动的过程中，以受权立法单位为主体，包括但不限于草案起草单位、草案审议单位和草案批准单位等，承担集体责任。而集体责任的承担模式并不是所谓的“人人有责”的均摊式模式，而是以主要负责人或签字负责人为首的主次式模式，具体的惩罚措施则视规范性文件产生的不良后果综合采取行政、民事或刑事的惩罚措施。以受权立法机关立法单位为主并不意味着排除授权主体的责任，授权主体在此依然要承担一种“不完全连带责任”。即，授权立法主体本身依照法律规定应当承担某种事项的立法责任，该种立法责任是以公众为权利主体，立法机关为义务主体，而立法机关因为种种现实考量将立法权依法授予受权立法主体，此时，受权立法主体就承担了授权立法主体的立法责任，但是该种承担并未替代授权立法主体对公众的立法义务，因此，形成了两种立法义务的交叉，即，授权主体立法义务与受权主体立法义务的双重交叉。基于以上原因，在受权立法主体承担责任的同时，授权立法主体理应承担相同的责任。但是，基于授权立法在运行中实际立法主体单一的客观现实，让授权机关和受权机关在相同范围内重复承担相同责任不但不具有可操作性，而且易于限制授权立法的正面运行空间，人为阻碍授权立法对社会产生的积极效用。因此，笔者认为，授权机关应当承担辅助责任，即在承认授权立法机关与受权机关责任性质相同的前提下，由授权立法机关的直接授权部门（以主要负责人为主，以部门单位为辅）对受权机关的立法行为承担补充责任。
需要特别强调的一点是，虽然在措辞上使用的是授权立法机关承担辅助责任，但是该“辅助”的用法只是针对授权机关未直接进行立法而是将立法权授予受权机关的这样一种法律行为，并非指授权机关和授权机关责任轻重的划分。至于授权立法机关承担责任的方式，除了传统民事、行政和刑事的责任外，当然也可以参考使用政治责任或其他责任模式，不管采取何种模式，授权机关承担的都应该是法律责任而非其他性质的责任，这也是依法治国的题中之义。
其二，税收授权立法责任纠责的程序性安排。在采取前述责任承担模式的情况下，我们需要进一步考虑责任的追究机关即纠责主体的确立问题。我国四级法院的司法审判体系均无法对上述授权立法责任进行追究，这不但使得我国司法责任追究方面产生空白，而且会进一步恶化授权立法的随意性和对社会经济发展的不良影响。笔者认为，税收授权立法的责任追究归根到底是一种对授权立法的监督问题，当前我国没有，也未建立完善的违宪审查机制，因此，对于税收授权立法的责任方式不易采取颠覆式模式，而应首先在现行民事诉讼、行政诉讼和民事诉讼中完善立法、行政机关规范性文件附加审查机制，逐渐引入以受权主体为主，以授权主体为辅，承担集体责任的责任承担模式，最终在司法制度中建立健全的规范性文件审查体制。（作者为西南政法大学经济法学院博士研究生）
我国现行多部税收法律中均有很多授权条款。当然我国《立法法》中对授权立法也作出了相应的规定，如第8.9.10条。《立法法》的出台是我国第一次以法律的形式规定了税收授权立法，但是它的规定很是含糊，没有对相关的事项作出具体的规定更加没有形成一个制度。
我国税收立法中的这种行政主导立法体制，即我国主要是税收授权立法体制，这在根木上是与税收法定主义悖逆的，而且在实践中其导致了诸多流弊。
二、我国税收授权立法存在的问题
税收授权立法是适应我国当时的现实需要而产生的，也发挥了一定的作用，但是也产生了不少问题，具体包括以下方面:
(一)从实体上讲:法律规范对税收授权立法的规定不足
1.在授权法方面，空白授权。1984年和1985年全国人大的两次授权就是空白授权的实例。第一，授权没有说明理由。上述两次授权是在全国人大不能立法而情况紧迫的时候采取的立法形式，但是并没有说明授权理由。第二，授权范围过于宽泛。1984年的授权将全国人大的大多数税收立法权概括地授予国务院，1985年一次性多数授权国务院使得国务院几乎垄断了经济方面的立法权，两次授权立法的范围都不明确。第三，授权没有规定期限。授权决定中没有对期限作出明确的限制，使得1984年和1985年的授权决定到现在还在沿用，这是不符合授权法的规定的。这使得授权机关事实上丧失该项立法权。
2.从行政机关根据授权制定的税收法律规范方面来看:行政法规广泛出现，越权立法现象严重。国务院制定的税收法律规范，在整个税收法律体系中数量过多，比例过高，并且国务院税收立法超越了授权范围。1984年及1985年的授权都对某些事项作出了一些限制，但是国务院就在条例颁行的当年发布了一些违反条例规定或超出条例范围的法律文件，并且大部分法律文件发石J的程序都是违反相关程序要求的。例如发布的《关于经济特区和沿海四个港II城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》。还有就是发布暂行条例够并没有遵循要求提请全国人大常委会审议。这些都是违背法律规定的行为。
3.税收保留事项的立法缺失。2000年颁布的《立法法》第八、九条规定了税收法律保留制度和相关的授权事项。第九条包括了授权立法的绝对保留事项是与公民人身、政治权利等有关的内容。这些都是公民的宪法性权利，那么我们可以这样这样理解对于剥夺公民财产权和自由权利的税收立法事项也应该是授权立法不能涉及得范围。如果把属于议会或代议机关的专有立法事项授予其他机关来制定，那么就会破坏国家的主权和法律的权威。我们可以想象作为税法的制定者又是税法的执行机关，那么它将无法保持自己的公正，并可能制定一系列的侵害公民权益的执政措施。这显然是非常严重的问题。应该说各国都没有这种制度的存在，这也是严重破坏法治建设的行为。
(二)从程序上说，授权立法存在严重的缺陷
1.税收授权立法程序不民主。作为纳税人的公民也是信息缺乏的一方。而市场经济同时给我们营造了这样一种氛围，那就是交易的双方都是在信息对称的前提下，自愿的行使权利，履行义务。但是我们可以税收授权立法，它是一个相对来说还不够公开的立法行为。纳税人并没有在法律保障其知情权和参与权的基础上来让自己自愿接受某些税的征收。这显然也是违背税法制定的程序性原则的。纳税人不能亲身经历税收授权立法法律文件制定的过程中去。因此，我国税收授权立法从税收起草到审议通过，都是行政机关内部操作，人民不能行使他们的知情权参与权，更没有监管立法的可能性。
2.缺乏监督。我国税收授权立法没有一个比较系统、完整的监督体系。税收授权决定的评判标准缺失，相关立法机关都不可能对这些专业的待授权事项进行界定，何况是那些利益将可能被涉及并遭受侵害的公民。税收授权立法文件的制定过程甚至审议通过后的一些监督机制都被荒置。如我国对授权立法的审查时通过备案来实现的，但是我国的备案制度并不完善，备案的时间、条件和形式等细节问题没有答案，形同虚设，缺乏实用性和强制力。甚至我国还没有出现有备案的记录。这样使得我国授权机关也不能对被授权机关的立法行为是否是按照授权决定进行的立法行为来进行监督以及立法行为当中的一些程序性错误进行纠正。这也常常导致我国立法混乱。
3.转授权现象十分的突出。国务院习惯在其制定税收条例中，通过法条授权的形式将全国人大及常委会的授权转授予财政部、国家税务总局、各省、自治区、直辖市的人大及其常委会和人民政府。如《营业税暂行条例》第2条规定，娱乐业的税率为5%~20%，同时规定纳税人经营娱乐业的税率，由省、自治区、直辖市在木条例规定的幅度内决定，在现行的税收条例中，几乎每一部都规定了大量的转授权条款，如《车船使用税暂行条例》仅10条，涉及转授条款就有6条。这种做法导致税收部门规章和行政规章大量出现，依法治税成了依规章治税。而税收部门规章和行政规章有以下不足:首先，税收部门规章和行政规章的称谓非常杂乱，规章、办法、通知、补充规定、补充通知、实施细则等都曾出现;其次，部门利益地方利益过多掺杂其中，部门规章和行政规章之间缺乏必要的协调与沟通，它们之间的内容相互冲突，并经常与上位法(行政法规和授权法)的内容和立法原意不一致。这与授权立法的法理精神相违背，使纳税人无所适从，有损税法的权威性和严肃性，破坏了法制的统一性。
三、我国税收授权立法存在问题的原因
(一)对税收木质的误解
由于受传统思想影响，我国公民的权利意识很淡薄。而且在后来我国接受马克思主义观点建设社会主义社会，我国一直都采纳的是马克思主义的税收理论，突出个人利益应该服从国家利益的观念。马克斯和恩格斯认为税收的木质起源于国家，税收是政府机器的经济基础，对现存政权的存亡起着决定作用。税收是社会再生产中国家参与分配的方式。税收根据国家公共权力和职能进行分配。那么国家为了实现其政治经济等职能必须向公民征收税收来作为坚实的基础。为了实现国家的税收，国家机关便理所当然地运用权力行使征税权。但是随着经济和社会的发展我们逐渐发现，国家与公民在税收关系中是一种平等的关系。税收木质上是人民为了维护自己的人身财产免遭侵害，获取国家提供的和平与安宁及其他公共产品，而让渡一部分财产权给国家，从而使国家能够具备提供公共服务需要能力的活动。税收关系中的双方达成了一定的契约。由此可以看出国家征税的正当依据是全体自由人为了使人身、财产免遭侵害而通过相互合意的方式让渡一部分权利的行为所结成的社会契约，并且征税的范围、权限都应以全体让渡的权利为界。这种观点囊括了国家和公民的各自的权利及义务。但是我国最近才慢慢接受这样的观点。对于税收木质的认识错误，造成了国家机关的权力意识强烈义务意识淡薄，公民的义务意识强烈权利意识淡薄。
(二)制度方面的原因
从政治体制来看，我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，行政机关和司法机关都是由其产生并受其领导和监督，三机关不是独立存在的，作为立法机关的全国人大与行政机关、司法机关是领导与被领导的关系，缺乏严格的权力分立与制衡，不利于对公民权利的保障。而且我国自占就有重实体轻程序，重权力轻权利的传统，我国政治体制更在乎的是权力实现的结果，而并不在乎过程中对公民权利的保护。在我国法律中，全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限划分不明确，国务院实际行使的税收立法权范围过大。造成行政权在立法权中的扩大。
目前,由国务院及其相关部委根据授权制定的税收条例、规章构成了我国税收法律体系的主要组成部分,我国税收立法实际上形成了以行政机关为主导的立法模式。诚然,行政机关的立法具有因时因事制宜的优点,然而其同时作为征税人和立法者,在立法上必然会强化政府的权限。行政主导的税收立法因缺乏公民参与、法定程序和权力机关的有效制约,极易造成部门和地方利益肆意扩张、侵蚀公民权益的后果。
一、税收授权立法和我国税收授权立法的历史及现状
(一)税收授权立法概述依据税收法定主义原则,税收立法的职能应当专属于国家立法机关,但随着社会、经济的高速发展,税法专业化、复杂程度日益增强,因此各国在坚持议会税收立法为主导的同时也将一定的税收立法权授予行政机关。税收授权立法的出现弥补了议会立法的缺陷,使税法更具操作性和适用性。
我国《立法法》第8条规定:税收的基本制度属于只能制定法律的范畴。第9条规定:本法第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规。同时第10条规定:授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力且不得将该项权力转授给其他机关。因此,从《立法法》的规定来看,我国也已经从形式上建立了授权立法制度,并对其做出了一定的要求。
(二)我国税收授权立法的历史和现状全国人大及其常委会与1984年、1985年两次通过专门授权将税收立法权授予国务院,分别是《关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定》(已废止)和《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,国务院据此制定了大量的行政法规,形成了以行政机关为主导的税收立法模式。
但上述两则授权文件属于空白授权。首先,其授权的范围过于宽泛。尤其是1985年的授权使国务院垄断了国家在经济方面的立法权,国务院可以“任意地制造法律”;其次,授权没有期限的限制;最后,这也与《立法法》第10条确立的授权明确性原则相违背,据此有学者认为《立法法》实际上已经废止了1985年的授权,甚至引发了学界税收立法权收归人大的呼吁。
二、当前税收授权立法存在的主要问题
(一)违背税收法定原则,侵蚀纳税人权利税收法定原则是民主和法治等宪法原则在税法上的体现。它是指征纳双方的权利义务必须由法律加以明确规范,税法的各类构成要素必须由法律予以明确规定,尤其强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内,政府只能严格依法征税而不能任意扩张其征税权,以此来限制行政机关的公权力,保障纳税人的合法权益。
一方面目前我国是行政主导的税收立法,国务院因税收授权立法取得几乎所有税种的立法权,由于对授权的范围、期限等因素缺乏明确规定,实践中空白授权、越权立法、转授权等现象普遍存在。立法机关不仅税收立法数量少,而且对行政机关的授权立法也起不到监督制约作用,这些都背离了税收法定原则;另一方面行政机关是税法的制定者,也是税法的执行者,双重身份使其极有可能不合理的滥用其征税权侵犯纳税人合法权益。
(二)税收立法主体多元化,影响税法的权威性和稳定性首先,税收授权立法往往具有“过渡性”的特征,大多以“暂行”的方式出现,相对法律其层级也较低,缺少按严格法律程序立法带来的稳定性和以议会等国家立法机关为主体制定法律文件所形成的权威性竖;其次,国务院制定的税收条例往往再授权由财政部或者税务总局制定规章加以具体化,地方还可根据财政部的授权制定和颁布补充规定豏.人大和行政机关共享税收立法,而行政机关还往往将权力转授,税收立法主体多元,法出多门,影响着法制统一和税法的权威和稳定;最后,人大、国务院及其部门、地方政府层层立法,出于各部门、各地区不同的利益考虑,其制定的规范极易发生矛盾和冲突,这些都极大地影响了税法的稳定性和权威性。
(三)立法程序封闭,透明性与公开性不足,缺乏有效的监督一方面,我国税收授权立法制定程序处于封闭状态,公开性和透明度上存在缺陷,封闭、垄断的立法模式使公众很难有参与和表达意见的机会,税收授权立法缺乏必要的民意基础;另一方面,我国对授权立法的监督主要是通过备案来实现的。《立法法》89条规定:“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案”,但对备案程序和审查方式、标准以及审查结果未作具体规定,因此缺乏可操作性。行政机关制定税收法规后可以长时间不向人大常委会备案,某些违反宪法、法律的行政立法便可长时间逃避监督和控制,备案监督在实践中基本流于形式。
三、对我国税收授权立法的改革和完善
(一)坚持税收法定原则,构建以税收法律为主、税收行政法规为辅的税法体系授权立法在现代国家己成为必要,使我们不能“从税收法律主义产生之初的特定的历史环境出发对其作严格的理解,其含义应随着历史的发展而有所变化”。但税收法定主义的精神不能变,必须坚持税收法律为主,税收法规为辅,授权立法在税法体系中只能处于辅助地位。
首先,坚持税收法定原则,就必须在宪法上规定“议会保留事项”,明确规定税收立法权为全国人大及其常委会所有,同时区分议会保留与授权立法的税收事项,明确哪些属于绝对保留事项,如税收要素和税收程序方面的立法权必须由全国人大及其常委会保留,不得由行政机关以行政法规、规章等行政立法来规 范豑;其次,对必要的税收授权立法采取谨慎的态度,尽可能地减少授权立法的数量和范围;最后,我国现行税法大多是通过授权立法形成的暂行条例,其中一些已经比较成熟和完善,可以由全国人大及其常委会制定的法律予以取代,不能再任其暂行或试行无期限。
总之,针对当前“以税收行政法规为主、税收法律为辅”的税收体系,我国必须加强全国人大及其常委会的税收立法权,实现税收立法由行政主导向立法主导的转变。
(二)坚持授权的明确性税收立法权为议会保留事项的主张并不完全排斥对非重要性的课税要件进行谨慎的授权,但要坚持授权的明确性,同时禁止转授权豒.首先,全国人大及其常委会必须就授权的期限和范围加以严格限定,实行具体、个别的授权而非概括性的授权。《立法法》第10条规定授权决定应当明确授权的目的、范围;其次,禁止转授权,因为原本全国人大常委会可以通过备案的方式对税收授权立法进行监督,而税收立法权转授后,涉及税收立法权实质内容的行政规章和部门规章便逃离了全国人大常委会的监督视野,其越权滥权现象出现的可能性大大提高豓,所以应禁止国务院进行转授权;最后,授权之后仍须跟进立法步伐,待时机成熟时将授权立法上升为法律,防止税收行政法规长期放任实行架空立法机关的税收立法权。
(三)强化税收授权立法的监督机制1.建立完备的备案审查制度。首先,必须明确专门的备案审查机构,如全国人大常委会法工委;其次,要规定具体的备案程序、方式、期限等内容,使备案具有可操作性;最后,单纯的备案是无用的,重要的是备案后的审查,“授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规,必要时可以撤销授权。”对经备案审查后不具有合法性与合理性的税收行政立法应及时予以修正或者撤销。完善后的备案制度可以保证税收授权立法始终在授权方的监督控制之下。
2.建立报批制度。对于比较重要的税收授权立法应当建立授权机关的批准制度,将授权机关的批准作为重要的税收授权立法的生效要件。备案制度是事后的一种监督制度,而报批制度则是事前的一种监督制度。通过备案制度和报批制度,可实现人大对税收授权立法的有效监督。
(四)提高税收立法的公开性与透明度,扩大公民有序参与1.注重立法公开。“只要不是法律规定应予保密的,均应向社会公开,公民掌握相关的信息不仅有利于保护自己的合法权益,而且有利于监督和制约行政机关滥用权力”。税收授权立法是行政主导立法,本身就缺乏民主性,但又关系大部分公民的切身利益,因此公开是必须的,这也是保障公民参与权和监督权的基础。
1994年我国实行了分税制改革，把有限的税收资源在中央和地方政府间重新配置，然而改革过分强调了中央财政的宏观调控地位，忽视了地方的财政利益，造成税权高度集中，地方几乎没有任何税收立法权，妨碍了税收政策的灵活性和调控力度。严重影响了地方配置资源和提供基本公共服务的效果。我国作为单一制政体的发展中大国，理应强调税权划分上中央集权的重要性，但随着经济的发展，适度分权才能适应社会主义市场经济发展的需要，这也是贯彻党的十六届三中全会《决定》精神的一项重要任务。
一、赋予地方税收立法权的必要性
(一)地方政府的事权财权不对称
所谓事权是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事物的权利。地方政府所应承担的事权包括：维护社会秩序服务；提供地区内的基础设施和公共事业服务：在本地区内有效配置资源，实现经济增长和社会稳定。各级地方政府基本上承担了绝大多数的发展重任，然而国家留给地方的财权却相当有限。到目前为止，只有民族自治区、海南省有权制定有关税收的地方性法规。据统计数据显示，“2001年到2005年地方政府预算收入占全国各级政府预算收入的比重大约在45.1％到47.7％之间，而地方财政支出占全国各级政府总支出的比重大约在69.5％到74.1％之间”。导致地方政府无法利用现有的财权去完成相应的事权，造成了一个巨大的资金缺口，给经济发展带来很大的压力和阻力。
为了弥补这个缺口，地方政府变相征收了名目繁多的、具有税收性质的费用和基金，如车船使用税，但这一税款远远不能满足地方交通建设的需要，因此又先后出台了养路费、交通管理费、过路费等等，据统计，一年征收的上述费用比车船使用税超出50倍之多。
如表1显示，地方预算外资金占全国预算外资金的90％以上。而2001年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50.66％，近年来。此比重有所下降，但仍然高达36.56％。保守的估计，全国每年至少有2万亿的巨额收支游离于预算管理之外。而预算外的资金不受各级人大监督，这也使国家分配政策权日益分散，腐败现象愈演愈烈。因此，有必要给地方的税收征管开一条合理合法的路径，使其事权、财权相匹配，形成和谐进步的发展模式。
(二)财税立法层次不高，财税法律体系中以行政法规为主体，法律效力较低
据统计。在我国的现行税法体系中，由全国人大及其常委会制定的法律仅有《个人所得税法》、《税收征管法》(2008年1月1日起，新的《企业所得税法》生效)、《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》等4个以及2006年废止的《农业税条例》，由国务院(包括原政务院)制定的税收行政法规有26个，由国务院财税主管部门制定的部门规章有28个。这种立法体系导致税收立法权高度集中在中央，地方不具备税收立法权，导致征管的疏漏和税收收入的部分缺失。
(三)地方区域性差异大
我国地域辽阔，东部沿海地区与中西部地区生产力水平悬殊，并且差距呈扩大趋势。经济、社会发展的不平衡造成了各地区税源的差异。市场经济制度建立之后，经济形势更加复杂。中央无法根据地方的税源充裕情况和经济社会发展水平来制订适合的政策。所以赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收政策措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进地方经济发展，也有助于中央主管部门集中精力，管好大政方针。
二、赋予地方税收立法权的国际做法
从国际上看，实行分税制的国家地方税按规模分为三种类型：一是地方分权型，地方税收入约占70％－80％，美国为其典型代表。二是中央集权型，地方只有很小的税权，地方税收约占全部税收收入的10％－20％，法国为其典型代表。三是适度分权型，中央和地方均享有一定的税收立法权，地方税收入占40％－50％，但中央对地方税收立法权的具体行使有一定的限制，以加拿大为代表。
总的来说，国外的地方税制有几个共同特点：第一，实行分税制的国家，一般都比较重视地方税制体系的建设，有的甚至通过宪法明确规定了地方税收的独立地位。第二，每级政府都有自己的“当家”税种，即1―2种收入比较稳定的主体税种，各级政府的征税各有侧重，避免了一些税收征管漏洞。第三，从效率原则出发，清晰合理地划分税收层次，把各级政府的权利义务相结合，使征收的主体有自我监督的作用。
三、赋予地方税收立法权在法律上的可行性
赋予地方税收立法权符合我国《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的有关规定，在法律上具有可行性：
(一)授予地方税收立法权符合地方拥有一定立法权限和调动地方积极性的宪法原则
根据《宪法》第一百条规定：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。《宪法》第三条还规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下。充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
(二)授予地方税收立法权符合《立法法》的有关规定
《立法法》第八条规定：下列事项只能制定法律：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。第九条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、司法制度等事项除外。第六十三条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。
四、赋予地方税收立法权的建议
我国是单一制的社会主义国家，地区间差异的悬殊性和多维性决定了我国税收立法权应建立起以中央立法为主、地方立法为辅的立法格局：
(一)加快人大立法进程，明确地方政府税收收益权的权利主体地位
