关键字：问题存在地方编制对策财政预算
2000年以来，地方财政在预算编制方面进行了大胆探索与改革，广泛应用了综合预算、零基预算、标准定额预算和项目预算等先进预算编制方法。但要建立以编制部门预算为核心，预算编制、执行和监督相分离的规范化、科学化预算运行机制仍有一些问题需要解决。一、目前编制地方财政预算存在的主要问题预算编制方式改革是一项系统工程，其涉及面比较广、矛盾比较多、难度比较大、完善和提高的任务比较重，很多问题需要进一步深入研究和探讨。（一）部门预算与功能预算之间缺乏协调。预算编制改革以前，财政资金分配沿用的是按性质归口管理的做法，强调的是预算资金的政策，尽管存在着弊端，但在体现政府的活动范围和政策方向上有长处。预算编制改革以后实行部门预算，是将各类不同性质财政资金统一编制到部门，预算从基层单位编起，财政也将预算直接批复到部门，这样做减少了中间环节，但在具体执行过程中，过份强调部门作用，有些部门职能交叉，在很大程度上忽视了部门预算与功能预算的合理协调关系。使用专项资金安排各类项目时，存在着项目数量过多而单个项目资金相对较少的“撒胡椒面”现象，很多重要项目资金安排不足，从而弱化了财政对社会经济和事业的宏观调控职能。（二）公用经费挤占专项资金。目前人员经费的标准究竟如何确定才科学准确，还缺乏稳定的政策依据和方法；正常公用经费标准定额的分类分档、定额管理的类档划分仍然不够科学合理，现行支出标准定额的测算方法，在某种程度上不能准确测定经费需求量，不能真实反映出各单位的实际支出情况，还存在单位之间、部门之间的财力分布失衡和苦乐不均问题。另外，人员经费、公用经费和专项经费的划分与配置缺乏规范。在预算编制和执行过程中，由于存在着职责不清、各项经费划分不明确的现象，使得一些不合理且名目繁多的支出，由于其客观存在而变得似乎合理了。（三）项目预算管理程序不规范，一次性预算资金安排过多。目前有不少专项资金项目并未经过科学的可行性论证程序，如有些专项资金的分配，在年初采取打捆分配的办法编制预算，为部门在年度执行预算过程中留有很大的机动灵活性，某些专款预算的编制还不能真正落实到具体项目上。另外，一次性专项资金预算安排过多，所占比例偏高，一些项目不断追加。其弊端是年度之间缺乏有机的联系，尤其是与经济周期联系不紧密，进而影响对经济社会发展的可预测性，不利于改善和加强财政宏观调控。对下专项转移支付资金数量较少，而且项目要求过于具体，市县两级财政部门对各类专项资金用于本级承担的财政支出责任事项进行调节的空间过小。（四）预算编制仍然部分延续基数加增长的旧模式。目前项目预算管理程序尚不规范。由于受多年支出基数的影响，各部门的支出预算基本上是在基数基础上只能增加不能减少，旧的支出项目不减少，新的支出项目却不断增加，形成刚性支出的项目越来越多，难以在预算编制全局上使财政资金配置的整体效率得到提高。二、完善编制地方财政预算的基本思路在编审方法上，必须改变原来基数加增减因素后按支出分类切块办法，要突出支出重点和支出项目；在编审程序上，必须改变先切块再落实具体项目的办法，要先确定支出重点和重点支出项目，再根据项目切块并调整细化。（一）横向上要整合资金，优化政府资源结构。在横向上，编制部门预算要实现同类事项资金集中管理，强化部门预算和综合预算，发挥财政部门的宏观管理作用，由多部门管理的同一类事项要尽量减少主管部门个数，压缩专项数量，增加专项资金的相对规模，把有限的财力用于关键的公共项目，实现集中财力办大事的目标；整合地方政府资源主要是为了实现所有形态资源的结构优化，这里的结构优化包涵不同类型地方政府资源的结构优化与同一类型资源内部结构优化两层内容。地方政府资源的结构优化将提高地方政府的综合调控能力，以便全方位地支持地方经济发展。整合地方政府资源还体现在地方政府财力资源的数量集中上，这里的数量集中也包含不同类型资源的合理转化与同一类型资源内部集中两层内容。这里的不同类型资源的合理转化主要是流动性差的财力资源向流动性好的方向转化，提高地方政府资源的可利用性。（二）纵向上要完善转移支付，优化政府间资源结构。在纵向上，编制部门预算要按照财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接的原则，与基层密切的公共经济责任相应的专项资金和工资性转移支付资金要以规范的方式下放到县乡财政管理，以提高公共产品的配置效率。应适当加大一般转移支付的规模和力度，减少对下级财政支出的政策干预和直接领导，缓解县乡财政困难，给基层政府更大的自，用于解决其他项目的缺口问题，更好地在财政体制中体现民主。同时增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以提高财政体制的整体性和综合性。专项转移支付，实际上是上级为了补偿某些公共产品的正效益外溢性成本直接相关的事项，按照应付事项的性质可分为突
发性专项转移支付和经常性转移支付两类。对于突发性专项转移支付资金，应主要由省级财政部门统一掌握，以保证应对全省范围内的突发事件需要；而对于经常性专项转移支付资金，应逐步减少专项转移支付的类别和规模，并将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、公共交通等主要项目上，并建立规范的专项转移支付方案，按照不同用途对专项转移支付方案进行分类设计，提高专项转移支付的效益，并从制度上减少不规范争取专项资金中存在的腐败现象。地方政府还可以制定五年以上专项转移支付规则，对专项转移支付资金的使用进行长期指导和适当调整。（三）规范划分与配置人员经费、公用经费和专项资金。进一步规范划分与配置人员经费、公用经费和专项资金。一是对机关办公设施的建设、维修、改造要制定统一的标准，并结合实际情况，在财力允许的范围内，对目前办公楼内有电梯、空调的部门要适当提高公用经费的支出标准，以保障现有办公条件的正常经费；二是根据部门的职责，结合地方财力情况，应将公安换装支出、枪支弹药购置配备及管理、遣送支出、监控阵地工作支出、护城河工作支出、宣教中心宣传支出等内容逐步纳入年初预算。对财政补助的事业单位，要在界定各类事业单位性质的基础上，实行完整意义的综合预算和零基预算。一是使“吃饭”和“办事”经费彻底分开；二是适应市场经济的要求，优化支出结构，将资金用于急需的项目，提高资金的使用效益；三是提高预算分配的科学性，解决各单位苦乐不均问题。（四）进一步理顺部门预算与功能预算的关系。协调部门预算与功能预算的关系，真正解决目前专项资金管理存在的使用分散等问题，按照集中财力办大事原则，对部门管理的专项资金，按用途进行整合。支持经济发展资金的整合，要实现省级资金的相对集中管理，通过减少同类事项的主管部门个数与压缩项目数量增加专项资金的平均规模，或通过现行各主管部门同类专项资金的整合，把有限的财力用于经济发展的关键项目，以实现集中财力办大事的目标。（五）规范项目预算管理程序，硬化预算约束。一是彻底抛弃基数加增长的旧管理模式，按照公平性、公开性、差别性、科学性、动态性原则，实行真正意义上的“零基预算”，建立标准化的定员、定额和项目预算；二是要提高部门预算编制的准确性，视财力可能，对部门必办事项尽量编入年初预算，防止执行过程中大量的一次性项目；三是硬化预算约束，强化预算的严肃性。除突发性事件造成的必不可少的开支，预算一经确定批复后，严禁随意调整和零星追加。三、完善地方财政预算编制的对策财政预算编制改革以后，在编审方面较以前精细。但目前编制的仍然是年度预算，在反映收支变动、控制支出增长、调整支出结构、协调收支关系及贯彻财政经济政策等方面存在功能缺陷，年度间缺乏有机的联系，尤其是与经济周期联系不密切，进而影响政府对经济社会发展的宏观调控作用。为了弥补年度预算的功能缺陷，促进财政与国民经济的协调发展，根据国民经济五年计划，制定财政发展中长期计划，编制财政三年滚动预算非常必要。即将近三年的预算安排到具体项目上，使财政收支计划成为一个多年度密切关联、相互连续滚动的过程，以增强预算管理的预见性和连续性，使各部门对未来几年财政收支总量心中有数，根据财力安排支出，避免出现各部门争支出指标的问题，也可以增强预算编制的透明度，提高支出效益，防范财政风险，有助于财政稳固和可持续发展。编制财政三年滚动预算的主要内容包括：（一）财政收入滚动预算。1.财政收入总量滚动预算。首先，根据财政收入与经济发展水平的相关性，建立财政收入预测模型，预测出下一年度的财政收入规模，并通过专家咨询估计出突发事件对财政收入总量的影响程度，从而对模型预测结果进行修正。其次，将第一预测年度的财政收入规模预测值假设为该年度的实际值代入预测模型，并经专家修正后预测出第二预测年度的财政收入规模，依此类推，再预测出第三预算年度的财政收入规模。最后，当完成一个新预算年度时，用该年度的财政收入规模实际值，替换原第一预测年度预测值代入预测模型，对原第二和原第三年度预测值进行调整，并预测出原第四预测年度预测值，得出新的财政三年滚动预算的财政收入总量的预测值。每完成一个新预算年度，滚动预测一次，从而建立财政收入总量的滚动预算。2.财政收入结构滚动预算。首先，构建包含增值税、营业税、企业所得税和个人所得税等主税种、地方税收收入和非税收入的地方财政收入指标体系。其次，根据财政收入指标体系的内部结构及其与经济因素之间的相关性，建立财政收入结构预测模型，预测出下一年度的财政收入指标体系的各指标值，并通过专家咨询估计出突发事件对财政收入各指标的影响程度，从而对各指标预测值进行修正。最后，参照财政收入总量滚动预算，建立起财政收入结构滚动预算。（二）财政支出滚动预算。1.财政支出总量滚动预算。根据预
算年度财政支出总体运行状况、财政收入总量滚动预算和财政支出变化情况，建立独立的财政支出预算限额，规定财政预算三年滚动期各年支出相对于上年或预算年度的变动幅度，并限定财政支出总额占gdp的比重不得超出预测比例。2.财政支出结构滚动预算。根据预算年度财政各类支出运行状况、财政收入结构滚动预算、财政支出总量滚动预算和各类财政支出变化情况，分别建立财政支出结构滚动预算。一是人员支出滚动预算。人员支出滚动预算主要受人员支出变动系数的影响，如正常升级、工资补贴政策、奖励政策等工资政策及其变动，职工福利政策、社会保障政策等与人员支出相关政策的变动，机构改革对人员的调整、每年新招录公务员等财政供给人员总量的变动。通过人员支出变动系数分析，测算出财政预算三年滚动期各年人员支出相对于上年或预算年度的变动幅度。二是正常公用支出滚动预算。滚动因素主要有公用支出科目中变量因素，如机构编制变动、公用支出标准、调整、财政支出政策调整和物价水平变动等。通过正常公用支出滚动因素分析，测算出财政预算三年滚动期各年正常公用支出相对于上年或预算年度的变动幅度。三是公用专项支出滚动预算。滚动因素主要有行政机关及事业单位发展计划、公共专项进度等。通过公用专项支出滚动因素分析，测算出财政预算三年滚动期各年公用专项支出相对于上年或预算年度的变动幅度。四是社会经济事业发展专项支出滚动预算。根据国民经济五年计划，按照财政专项资金使用方向分类建立财政中长期发展项目库，并制定各项目所要达到的目标和项目成本，对项目的必要性和可行性进行科学论证。在综合预算、零基预算、标准定额预算、项目预算基础上，着眼于地方经济发展的中长期目标，确定财力分配的重点方向，对进入项目库的项目按轻重缓急程度排序，合理安排资金，实行开放式三年滚动管理，在分析本年度预算执行情况的基础上，调整下一年度的预算计划，做到预算时间的连续，预算内容的滚动，实现经济与财政的协调发展。五是转移支付滚动预算。按照地方各级政府间公共经济责权的纵向配置格局，明确划分地方政府间财政支出责任。在此基础上，建立转移支付滚动预算，形成财政中长期发展比较完整的地方政府间财政体制，达到财政资源未来纵向配置上的最优化。制定一般转移支付滚动预算时，应适当加大对下转移支付的规模和力度，同时增强其测算和分配的科学性。在采用因素法进行一般转移支付滚动预算资金测算和分配时，要对今后三年区域经济及相关财政收支因素进行比较正确的预测和测算。制定专项转移支付滚动预算时，按照应付事项的性质可分为突发性专项转移支付滚动预算和经常性转移支付滚动预算两类。对于地方突发性专项转移支付滚动预算，应主要由省级统一掌握，以保证应对未来三年内全省范围内的自然灾害等突发事项的资金需要；而对于经常性转移支付滚动预算，应逐步减少专项转移支付的规模，并将其补助范围收缩到少数项目上，建立规范的中长期专项转移支付方案，制定三年专项转移支付规划，对专项转移支付资金的使用进行长期指导，并按下级部门资金使用效益情况，对转移支付的力度进行适当调整，实现滚动规范管理。六是机动财力滚动预算。主要根据地方财政未来三年的政策导向和各级政府可用财力状况，建立机动财力滚动预算，对保证各级财政正常运转的机动财力进行中长期规划。
事业单位基本支出是事业单位为了保障其正常运转、完成日常工作任务而发生的支出，包括人员经费支出和日常公用经费支出。“财政补助收入—基本支出”补助，是事业单位用于维持正常运行和完成日常工作任务所需要的财政补助经费，包括人员经费和公用经费。期末，应当将“财政补助收入—基本支出”和“事业支出—财政补助支出”科目本期发生额分别结转入“财政补助结转—基本支出结转”科目。一般来说，会形成“财政补助结转—基本支出结转”贷方余额，转入下期，用于维持事业单位正常运转。问题在于能否出现借方余额（即赤字，或负结转）制度并未明确说明，值得思考。事业单位“财政补助收入—基本支出”来源于财政预算资金，是财政按预算安排给予事业单位的补助。事业单位应当按照批准的年度部门预算和月度用款计划申请取得财政经费，并按照部门预算管理要求使用经费。国家对事业单位实行核定收支，定额或者定向补助，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法。事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算；应当严格执行批准的预算；支出必须按照预算执行，不得虚假列支；应当遵循先有预算，后有支出的原则，严格执行预算，严禁超预算或者无预算安排支出，严禁虚列支出、转移或者套取预算资金。根据以上相关规定，“财政补助收入—基本支出”与“事业支出—财政补助支出”应相匹配，以收定支，收支平衡或略有节余，“财政补助结转—基本支出结转”只能为零或贷余（正结转），而不得出现支大于收的情况，以致形成借余（负结转）。要保持财政补助基本支出收支平衡、略有节余的结果，事业单位就必须严格贯彻执行以上相关法规规定，加强部门预算管理，严格执行批准的部门预算，根据预算收入数额控制预算支出，达到一定期间收入与支出平衡或者略有节余目标。
二、财政直接支付“预付账款”管理问题
事业单位“预付账款”指按照购货、劳务合同规定预付给供应单位的款项。在财政直接支付方式下，事业单位发生预付账款时，按照实际预付的金额，应借记“预付账款”，贷记“财政补助收入”，即财政补助收入已经确认。如果月末甚至年末“预付账款”仍未清理结算，并未确认“事业支出—财政补助支出”，则科目结转后，必然形成相应的“财政补助结转”，导致“财政补助结转”增加，与事业单位收支平衡的相关规定相悖，对结转结余资金管理造成不便。新预算法出台后，对单位结转结余资金管理作出严格规定，要求按规定注销或上缴。因此，单位应从严控制或尽量避免财政直接支付方式下的“预付账款”发生。一旦发生，则必须及时清理结算，完善相关程序手续，必须在当月或年内实现支出，并借记“事业支出—财政补助支出”，贷记“预付账款”，实现部门预算执行结果的财政补助收支平衡。
三、关于借款管理问题
“事业单位应当建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保”。也就是说，事业单位经批准可以举借债务，弥补事业经费不足。因此，事业单位应对举借债务高度重视，按相关规定严格管理，先审批，后举债，纳入单位预算管理，按用途专款专用，保证按期归还，不得擅自举债。
计划经济体制下我国竞技体育呈现的是利益一元化、利益主体单一的格局，而转型期我国竞技体育系统出现了利益分解及利益的重新分配。所谓竞技体育利益集团，是指具有基本相同的利益要求，持共同利益态度而结合在一起，具有很强的组织性的竞技体育利益群体。笔者对我国竞技体育利益集团的结构下一个可操作性的定义，将其分为纵向及横向两个维度。由于转型期我国竞技体育仍保持着基层、省级以及国家层次这三级训练体系，而各训练层次以奥运会、全运会及省运会等为利益目标取向的趋势越来越明显，因此纵向结构中形成了上层利益集团(如国家体育总局及各项目管理中心)、中层各省市利益集团(如各省体育局)以及低层次各地市利益集团(如各地市级体育部门及少体校等)。横向结构中则有同层次的地方、项目及其他竞技体育单位等横向相互作用的利益集团等。而转型期我国社会化的竞技体育力量正逐渐加强，利益结构中出现了政府主导以外新的利益集团，如竞技体育俱乐部、投入竞技体育的企业及各种形式的竞技体育实体等。
虽然在转型期我国竞技体育正逐渐走向市场化，但社会主义初级阶段我国竞技体育仍具有鲜明的国家利益及公益事业性质，以及社会主义事业特征。“奥运争光”仍是其最高利益目标。由于利益主体追求利益最大化的特性，转型期利益分化的特征，加之当前缺乏有效的利益协调机制，不可避免地造成集团主体间利益冲突的出现。目前我国竞技体育集团利益冲突主要表现为：纵向各层次之间的利益目标冲突、控制与反控制、集中与分散的磨擦；横向地方之间的封锁与反封锁、垄断与反垄断的磨擦；各项目、各地方间利益差别的过分悬殊，以及政府与社会利益集团的冲突等。虽然利益冲突是改革的必然结果，也是系统重构的动力，但其造成的负面影响也是巨大的。因此整合转型期我国竞技体育系统的集团利益是不容忽视的问题。
1当前我国竞技体育集团利益冲突现状分析
1．1纵向集团利益冲突现状分析
1．1．1竞技体育利益集团问的利益目标分化及冲突
奥运会是我国竞技体育的最高目标，国内的其他比赛如全运会、省运会、各种形式的单项赛事及联赛等，其最终目标都应是为奥运会服务。但由于利益主体多元化的出现，以及下层利益主体对上层利益主体从利益依赖性向利益独立性的转变，在转型期我国竞技体育还未能形成有效的利益制约、分配及协调机制的情况下，出现了目前的纵向利益目标冲突，上层与中层、中层与基层以及政府与社会竞技体育利益集团的利益目标出现分化。造成了许多非正常现象，如：“举国体制”优势难以充分发挥；许多项目竞技水平出现以全运会为最高峰、奥运会年水平下降的不正常周期性现象；国家队建设时难以协调地方利益；社会竞技体育集团主体的无序发展；基层单位为了省运会等低层次利益目标而不顾运动员身体发展规律，服用违禁药物及虚报年龄，影响了整个输送体系的正常运转等。
1．1．2多层次竞技体育利益集团间的控制与反控制
各利益集团主体不当逐利行为的加强，与其权力的不断扩张及管理系统中职能不清是相辅相成的。由于转型期各利益主体的相对独立，而体制改革的进程未能及时适应现实情况，造成当前我国竞技体育多头管理、政出多门、上层管理部门资源调控主体地位下降、政府与社会利益集团关系不清、纵向利益结构中上层常常无法控制下层的行为等现象。
以田径项目为例，最高管理职能部门是国家体育总局田径运动管理中心，中层各省市有自己的田径管理中心或主管部门。这些中层管理部门虽然在许多事务上要接受总局田管中心的管理，但在行政上却服从于各省市体育局，与体育总局形成了条块分割的管理模式。并且造成政出多门的现象，有时上层的政策、指令等在实施过程中遇到种种障碍。而地方及社会利益集团出于追求自身利益最大化的目的，常常做出与上层制定的政策、指令及规章背道而驰的行为。
这种多头管理关系造成我国竞技体育政策施行的有效性锐减，造成行政低效率，并且在各层次间控制与反控制的斗争中耗费了大量资源。
1．1．3集中与分散管理的磨擦
中央与地方的关系是基于一定利益关系基础上的权力关系。从某种程度上看，集中与分散即收权与放权。放权管理是转型期我国管理体制改革的显著特征之一，但纵向结构中多级调控权限一直没有明确。体育总局是最高行政机关，负责制定及下达各项政策、规章、制度。而各项目管理中心主要职责本应是制定宏观政策、规划及管理制度，组建国家队，指导训练及后备人才培养，组织比赛等。但由于职能及权力关系不清，体育总局及各项目管理中心的权力过度集中，将许多精力耗费在微观事务性工作上，如提供大量资金及承担着大量物资分配任务等。而地方体育部门以及社会利益集团需要有正当的权力下放以实现其某些利益目的，需要以充分、合理的自主权以发展自身时却没有得到，缺乏以利益获得形成的激励机制。
另一方面由于缺乏权力下放时的有效制约机制，造成无法对下层利益主体的行为进行正当调控。如某些项目国家队建设采用分散型或集中与分散相结合体制，但许多管理权力过度下放，相应的集中管理及控制措施力度不足，无法控制分散队伍的训练工作，许多投入难以收到应有的效益。
1．2横向竞技体育利益集团间的利益冲突
转型期我国竞技体育横向利益冲突主要表现在各省市间及其他相同层次利益集团间(如各俱乐部)为了争夺竞技体育资源而出现的冲突。由于我国竞技体育资源分布极不平均，有的省市有比较优越的人才数量储备或训练条件等，但为了保护自身利益，宁可采取资源封锁及限制交流等政策，耗费大量人力、物力及财力资源，搞低水平的重复建设。造成难以合理地宏观配置资源、投入——产出效益低下及各种非正当手段交流等现象。而上层主管部门尽管制定了一系列调控政策及管理制度，但由于制定时与现实情况不相配套，或许多时候政策施行时难以平衡各集团主体间横向利益关系，实施效果难以尽如人意。并且出于全运会等自身利益的考虑，各省市间横向利益冲突有愈来愈激烈的势头。
1．3集团利益差别的过分悬殊
转型期我国竞技体育利益差别主要表现在纵向各层次主体之间的利益分配，以及横向各项目之间、各地区之间的利益差别。如国家队获取自身利益时与地方投入国家队建设时的利益获得之间的差别、市场优势较明显的项目与难以向市场转化的项目间的利益差别、水平较高项目与低水平项目间的利益差别、沿海及经济发达地区与边远省份竞技体育集团间利益获得的差别等。
由于利益差别的悬殊，导致“举国体制”优势难以充分发挥，共同发展及公平竞争等方面出现危机，具体表现如：地方在付出与利益回报差别悬殊时不愿投入国家队建设、许多小项目水平难以提高、横向资源配置失调、各地区间竞技体育实力差距加大现象。
2转型期我国竞技体育集团利益整合机制的构建
利益整合及重构是以各个利益主体相对独立性、自主性为前提，通过各种利益主体之间横向的、纵向的、多向的相互作用，达到根本方向和根本利益一致。转型期我国竞技体育集团利益整合机制的构建应重点做好以下几个方面的工作。
2．1对各利益集团主体的逐利行为进行积极导向
仅仅对各利益集团的逐利行为进行制约或控制难以达到利益协调的目的，并且对于充分发挥我国竞技体育“举国体制”优势十分不利。只有合理引导各利益集团的逐利行为，才能充分调动其积极性。
由于转型期各利益集团主体经济独立性的不断加强，而国家对竞技体育投入的总量是相对固定的，不可能无限扩张。以经济投入协调利益关系的难度不断加大，因此应大幅度提高政策投入在利益系统中的导向地位。总局及各项目管理中心应以“奥运争光”的最高目标为前提，以共同利益为出发点，充分照顾中层及基层利益，以及社会利益集团主体的利益，对各项政策的制定及实施加强研究，提高政策投入力度，充分肯定及引导各利益集团主体的正当逐利行为。
2．2应尽快形成及完善利益约束、制衡机制
一种制度作为一整套固定的行为模式，可以视为特定利益关系的凝固化。也就是说制度既是某种特定利益关系的反映，也是对人们追求利益方式的可能性的规定。
面对转型期我国竞技体育利益集团主体的利益分化、冲突，上层管理部门应以合理的制度、规章及政策形成利益约束机制，进行宏观调控。在合理引导各利益集团逐利行为的同时对其进行制约，目的是防止其逐利行为非正当扩张，保证各个竞技体育利益集团主体的行为围绕着“奥运争光”最高目标进行。
以竞赛作为引导及制约手段是竞技体育特有的功能，完善各项竞赛制度是目前的当务之急，目的是使全运会等国内赛事真正发挥为奥运会服务的功能，起到统一全国各方面力量的作用。
除了竞赛制度以外，其他各项制度性规定如协会管理制度、代表队制度、奖惩制度、转会制度等，在制定及调整时应能够积极适应所面临的真实情况。尤其对转型期出现的非政府型竞技体育利益集团主体(如各种俱乐部及参与竞技体育的实体等)，在鼓励其合理逐利行为时应有明确严格的限制及正确的导向。
2．3控制利益差别的过分悬殊
通过利益差异激发追求利益的积极性，以此来促进生产力的发展是市场经济与计划经济体制的显著差别。但控制利益差别的过分悬殊是转型期政府主管部门保持稳定及全局均衡发展的重要责任，也是转型期我国竞技体育充分发挥“举国体制”优势以及顺利实现“奥运争光”目标所必须的。
控制利益差别过分悬殊需要主管部门的政策及资金投入向利益差别中弱势方倾斜。在资金安排上不搞“一刀切”，对边远省份及经济不发达地区应有优惠政策，充分调动这些地区政府及体育部门投入竞技体育的积极性。在项目布局及资金分配上要有长远眼光，对田径、游泳、水上等基础大项加大扶持力度，同时应积极引导市场力量参与弱势项目。
2．4应进行权力划分及职能界定
转型期我国竞技体育管理系统应进行权力及职能的重新界定及划分，完善宏观与微观管理体系。体育总局及各项目管理中心应积极向宏观管理及调控主体转变，特别是各项目管理中心应从大量的微观事务性工作中解脱出来，从“办体育”向“管体育”转变，切实实行“管办分离”。对放权管理加强研究，明确与地方体育部门的职能划分。在进行权力划分时要有科学依据，主要应对共有职能实行分类管理，如运动队建设、比赛管理等，有些职能该下放或委托给地方管理，或适合进行市场化管理时应大胆放手。
但权力划分时宏观调控权力必须集中在体育总局及各项目管理中心。体育总局与各项目管理中心应承担起战略制定、项目布局、目标管理、宏观投入总量平衡、行政结构调整等责任。以使全国范围内竞技体育发展大方向一致，抑制各利益集团的不当逐利行为。
2．5完善利益补偿机制
一、提高认识。
自1982年以来我国实施的第六次机构改革。全县各级各部门要站在战略和全局的高度，这次政府机构改革是一次以大部制为主要特征的改革。深刻认识实施这次政府机构改革的重要意义。
一）深化我县政府机构改革。要探索建立职能有机统一的大部门体制，加快推进行政管理体制改革。十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见》提出了2020年，建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”总体目标。2008年3月，中央制定出台了关于地方政府机构改革的意见》标志着地方政府的行政管理体制和机构改革进入实质性推进阶段。去年6月，省政府机构改革正式启动，并下发了关于市县政府机构改革的意见》明确了深化市县政府机构改革的基本要求、主要任务及组织实施工作。今年3月23日，市委、市政府召开了全市政府机构改革工作会议，并下发了相关文件，对市县两级政府机构改革工作进行了周密布置和安排。目前，县乡镇农业服务站等事业单位的分类改革在探索中挺进，做法赢得了市编制部门的肯定。医疗卫生体制改革和乡镇政府机构改革将适时展开。因此，县这次政府机构改革，贯彻落实中央精神和省、市部署的重大任务，实现行政管理体制改革2020年总体目标的重要方法，必需认真组织、全力推进、确保实效。
二）深化我县政府机构改革。县依照中央和省市决策安排，不时创新行政管理体制机制，推进政府机构改革、转变政府职能上取得了一定效果。但是与科学发展观的要求相比，县现行行政管理体制中一些不相适应的问题日益突出，如：政府职能转变尚未完全到位，管理越位、缺位和错位的现象并存；组织结构及其权力、职责的配置不尽科学，职能交叉的问题还没有得到根本解决；依法行政、依法办事的能力和水平还有待提高，等等。要实现嘉禾经济社会新的科学跨越发展，就必需深化政府机构改革，解决好制约科学跨越发展的体制机制问题。
三）深化我县政府机构改革。县掀起了建设开放型政府的热潮，推动了政府职能的转变，有力地促进了经济社会的科学和谐发展。但是目前我县政府的公共管理和服务水平还不够高，与人民群众的要求还不尽相适应。这次深化政府机构改革，就是要通过进一步转变政府职能、优化政府组织结构、创新公共服务机制，提高政府的公共服务和公共管理效能，加快建立公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，从而全面提升政府的执行力和公共服务水平；就是要把政府机构改革的过程，变成建设人民满意和支持的开放型政府的过程。
四）深化我县政府机构改革。已经成为全县人民的普遍共识，并且正在全力推进。城乡一体化发展要求我必需在更高层次、更广领域、更深水平上解放思想，深化政府机构改革，加强政府自身建设，提高政府行政效能，高效组织和最大限度地动员一切力量，投身城乡一体化先行区建设的伟大实践。要通过深化改革，从体制上合理配置政府资源，提高施政效率，更及时、更高效地服务基层、服务企业、服务群众，为我县经济社会科学和谐发展发明更好的政务环境。同时，要以政府机构改革带动全县各项改革，全面推进经济、政治、文化、社会等各个领域、各个环节、各个方面的改革，为实现新的科学跨越发展注入强大活力和强劲动力。
二、突出重点。
县这次政府机构改革总的指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，根据中央和省市确定的原则精神。深入贯彻落实科学发展观，围绕深化行政管理体制改革的总体目标，着力解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设人民满意的政府，促进全县经济社会科学跨越发展，为实现建设城乡一体化先行区的宏伟目标提供体制保证。总的要求是以政府职能转变为核心，着眼促进科学跨越发展和保证改善民生，着力加强和改善宏观调控，着力加强社会管理和公共服务，调整完善行政管理体制和运行机制，优化整合职能相近的机构，探索实行职能有机统一的大部门体制。主要任务概括起来就是4句话、16个字：转变职能、优化结构、强化责任、严控编制”
一）转变政府职能。行政管理体制和机构改革的核心。这次政府机构改革，要在政府的机构设置、职能定位、责任界定、管理体制和层级分工等方面，体现政府职能转变的要求，推动政府全面正确履行职能。一要坚持“四个分开”即推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，理顺政府与市场、与企业、与社会的关系，把不该由政府管理的事项转移进来，把该由政府管理的事项切实管好。进一步下放管理权限，减少行政许可，更加有效地提供公共服务。推进体制机制创新，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。二要突出履责重点。突出县政府履行职责的重点，更加注重有效贯彻执行中央方针政策、国家法律法规，更加注重对外地区经济社会事务的统筹协调，更加注重强化社会管理和公共服务，更加注重着力解决民生问题，更加注重强化执行和执法监管职责，促进社会公平正义与和谐稳定。县发展和改革局要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，着力抓好产业转型和结构调整。县财政局要改革完善预算管理，健全财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。三要强化直接服务。深化行政审批制度改革，减少行政许可，规范行政审批，提高行政效率，进一步优化发展环境。深入推进“两集中、两到位”改革，整合行政审批职责，集中行政审批行为，健全办事制度和程序，简化办事流程，进一步加强和改进“窗口”机构的服务与管理，提高工作透明度和服务水平，提升政府的执行力和公信力。
二）优化组织结构。进一步规范机构设置、优化组织结构，改革中体现科学性和创造性。这次政府机构改革，市委、市政府批准县政府设置工作机构21个，机构总数减少3个、精简12.5%新的县政府机构框架体现了四个特点：一是控制限额，合理设置。县政府机构总数控制在21个以内，力求在整体上与市政府机构改革坚持一致，确保政令贯通、上下协调，确保改革平稳推进、工作正常运转，确保理顺职责关系、优化组织结构。二是突出重点，综合设置。加强了对农业和农村工作、工业和信息化、交通运输、城乡建设、人力资源和社会保障、医疗和食品药品管理等政府职能的统筹协调，探索建立符合嘉禾实际的大农业、大工业、大交通、大建设的管理和服务模式，着力解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，解决人民群众“最关心、最直接、最现实”问题。三是清理精简，规范设置。规定的限额内，设置县政府工作部门。从实际出发，适当加大整合力度，确定政府机构的具体设置形式、名称、排序等。清理和规范议事协调机构、部门管理机构、超限额自定行政机构和主要承担行政职能的事业单位，该撤销、合并的坚决撤销、合并。议事协调机构不设实体性办事机构，确需保留的要在机构限额内设置。整合现有局部承担行政职能的事业单位，不再新设承担行政职能的事业单位。
三）强化责任落实。要进一步界定职能、明确责任、完善体制、理顺关系。总的要求是既要理顺同级部门之间的横向关系，也要理顺各级政府之间的纵向关系。对一些长期存在职责交叉的事项，要逐项研究，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的要明确牵头部门，分清谁主办、谁协办，建立部门之间信息共享、协商协作的机制，确保执行顺畅、运行高效。对一些部门存在或有权无责、或有责无权、或权责不对称的问题，既要赋予权力，更要明确责任，力求权责一致。二要建立完善考评问责机制。探索强化责任的途径和办法，积极推进政务公开、绩效考评、行政问责等有效机制，增强责任意识，落实责任追究，严格依法行政，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。三要积极探索创新管理体制。要抓住“省直管县”财政管理体制转变的机遇，依照省委、省政府的要求，加强对政府管理体制机制改革和创新的研究，积极探索新形势下增强县级政府公共服务能力的新途径和新办法，不时提高政府社会管理和经济管理效能。
四）控制机构编制。这次改革必需坚持精简、统一、效能的原则，加强机构编制的监督检查，切实维护机构编制管理的权威性、严肃性和有效性。要严格机构编制审批顺序和备案制度，对同层级的人员编制，可实行动态管理。全面推行机构编制实名制，进一步完善机构编制管理与组织人事、财政预算管理的配合制约机制。具体实施过程中，必需做到四个不得”一是不得超机构限额。严格依照中央规定的限额来设置机构，不得擅设机构、擅自升格，严禁规避限额，严禁将行政机构改为事业单位。严格控制“合署办公”和“加挂牌子”机构设置模式，鼓励将承担行政职能的事业单位，限额内改为政府工作机构，或与政府工作机构整合。二是不得超编制总额。这次改革，行政编制总额不得突破，事业编制总量不得增加。对未作调整的单位，编制不增减；涉及职能划转的单位，实行“编随事走，人随编走”机构变化较大的单位，编制可在总额内微调。同时，要采取切实有力的措施，拓宽渠道，鼓励符合条件的公务员提前退休，逐步消化党政机关和参照管理事业单位的超编人员，确保今年完成“消超”任务。三是不得超配领导职数。中央规定，县（市、区）政府工作部门正副职设2-3名，工作任务较重、管理幅度较宽、所属单位或机关编制较多的极个别部门，可增设1名副职。除确因工作需要、经上级组织批准外，一律不得实行党政领导分设。四是不得增加内设机构。这次改革中，部门内设机构要进一步综合设置，规范规格和名称。未作调整的部门，原则上不新增内设机构；合并后新组建的部门，其内设机构要加以整合、有所减少。总之，要全程严控机构编制，确保改革后县政府的实设机构数得到精简，本级行政编制总量不突破，各部门内设机构和领导职数总体上不增加。
三、精心实施。
涉及面广，这次政府机构改革政策性强。社会关注度高。各级各部门要高度重视、精心组织、统筹布置，抓细、抓实、抓好各项工作，确保改革平稳推进、取得实效。
一）切实做好“三定”工作。县政府机构改革工作全面铺开。参照国务院和省、市政府机构改革的做法，这次改革，无论是变化的还是保存的政府工作机构，一律重新制定“三定”规定。三定”规定的拟订出台，必需依法依规、有根有据，依照协商、协调、裁定的顺序操持；职能配置上，原则上对比国务院、省政府、市政府各部门“三定”规定进行相应调整。任何部门和单位不得利用“三定”之机，片面强调本部门的重要性、特殊性，或违背法规和顺序去争职权、争利益。县委编办要集中力量和时间，分批审核，尽快按程序报批。各部门要在新的三定”规定批复后1个月内实施到位，并按新的机构和职能运转。对无特殊原因而没有按要求完成任务的要追究部门主要负责人的责任。
二）认真做好调整组建工作。有的部门进行了归并，有的不再保存，有的调整了序列。这次调整变化，形势发展的需要，希望同志们正确对待。新组建的部门要抓紧完成组建，尽早挂牌运转，特别是由若干部门整合成的部门，摊子大、任务重，领导班子要迅速进入状态，抓紧做好职能划转、人员定岗和工作交接等工作，确保新机构尽快运转起来；撤并的部门要树立大局观念，深入细致地做好思想教育工作，善始善终地做好职能划转工作，防止出现工作脱钩断档，防止出现不稳定因素；调整序列的部门，要坚持工作效率、工作质量、工作水平不降低，以良好的精神状态开创新的工作局面。整个改革期间，各部门领导班子特别是主要负责同志，要以良好的态度和作风抓改革、抓落实、抓运转；相关职能部门特别是县委编办，要及时掌握工作进度，加强政策指导，解决好各种问题，确保机构改革实施落到实处。
三）着力强化机构编制“三化”管理。要有重点地逐步完善规范体系，力求在经济发展重点领域，社会重要行业，公众服务重要系统的机构编制规范化管理上取得更大突破。要大力推进机构编制精细化管理。将机构改革同消化党政机构超编工作有机结合，加大消超力度，确保新机构精简高效。
一、对实施稳健货币政策有效性的几点认识
2011年我国实行稳健的货币政策和积极的财政政策，这对于保持我国经济持续平稳较快增长是非常及时和十分必要的。实施稳健的货币政策要从过去较为宽松的货币信贷条件向常态回规。因此，稳健货币政策要取得预期效果，必须与其他宏观政策相互协调，把握好力度。迫切需要加深对货币及其相关配套政策的再认识，以适应当前不断变化的宏观经济形势。
（一）实施稳健货币政策，必须发挥信贷政策的特殊作用。稳健货币政策是通过中央银行运用各种政策工具调节货币供应量，影响利率及经济中的信贷供应程度来间接影响总需求，以达到总需求与总供给平衡，进而实现稳定币值、物价和控制通货膨胀的最终目标。信贷政策则是按照扶优限劣的原则，以实现信贷投放结构不断优化，促进经济结构调整、科技进步、社会资源优化配置为主要目标。然而，两个政策既有联系又有区别，它们是相辅相成，相互促进的关系。从调控内容和目标看，货币政策主要着眼于调控总量，通过运用利率、汇率、公开市场操作等政策性工具借助市场平台调节货币供应量和信贷总规模，促进社会总供求大体平衡，从而保证币值、物价稳定、抑制通胀。信贷政策主要着眼于解决结构问题，通过引导信贷投向，调整信贷结构，促进产业结构调整和区域经济协调发展。从调节手段看，货币政策调节工具更市场化一些。而信贷政策的有效实施，不仅要依靠经济手段和法律手段，必要时还须借助行政手段的调控措施。货币与信贷政策的紧密关系，决定了当前我国在间接融资占绝对比例的融资格局下，信贷资金的结构配置和使用效率很大程度上决定着社会资金配置结构和运行效率。因此，信贷政策的实施效果，极大影响着货币政策的有效性，对于疏通货币政策传导渠道，提高稳健货币政策效果发挥着积极促进作用。所以，在实施稳健货币政策背景下，要正确处理好稳健货币政策与信贷政策的辩证关系，不仅要运用稳健货币政策去管理通货膨胀，更要擅于运用信贷政策来调解产业结构，积极主动发挥信贷政策的特殊作用，进而实现稳健货币政策目标。
（二）实施稳健货币政策，必须以优化信贷结构为核心。2011年稳健货币政策内涵为，“增强金融调控的针对性、灵活性、有效性，把稳定价格总水平放在更加突出的位置。要按照总体稳健、调节有度、结构优化的要求，综合运用多种货币政策工具，把好流动性这个总闸门，引导货币信贷向常态回归，实现合理适度增长。要把信贷资金更多投向实体经济特别是“三农”和中小企业，促进经济结构战略性调整。要健全多层次资本市场体系，提高直接融资比重，保持社会融资总量的合理规模。要进一步完善人民币汇率形成机制，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。其中信贷结构优化是核心要件。只有切实调整信贷结构，严格控制高污染、高能耗以及产能过剩行业等国家产业政策和信贷政策限制领域的信贷，大力增加国家产业发展的重点领域和经济社会发展薄弱环节的信贷支持，才能在控制信贷规模的同时，确保经济社会发展的合理信贷需要，才能真正确保信贷总量适度，也才能真正有效地防控金融风险。只有对不同的部门实施差别化的信贷结构调整，才能避免稳健货币政策在传导过程中偏离目标，从而保证稳健货币政策的执行效果。在落实稳健货币政策时，对于过度投资、投资低效、风险较大的部门，比如高耗能行业、投机性房地产需求等，人民银行和银行监管部门要通过各种工具和手段，抑制商业银行贷款投放。对于战略性产业、经济中薄弱环节，比如低碳经济、民营经济和农业，则要引导商业银行加大信贷支持。
（三）实施稳健货币政策，必须保持宏观政策相对稳定。2008年以来的两年多时间内，我国的宏观经济政策经历了前所未有的大起大落。2008年上半年为防止过热实行了从紧缩货币政策，随着8月份金融危机全面爆发，财政、货币政策转为极度宽松，宏观刺激政策持续了大约一年之后，2009年保增长的目标得以实现。到2010年，随着世界经济逐步复苏和我国经济回升向好的势头不断巩固，国内出现了通货预期强化和通胀压力上升的苗头，宏观政策开始逐步收紧，转以抑制潜在的过热风险，货币政策也由适度宽松调整为稳健货币政策。以上宏观政策的不断变化，虽然是应对宏观经济形势不断变化的需要，同时却加重了各方面政策执行的难度。在当前通货预期强化和通胀压力上升下，宏观政策当然要因时而动，但更应该保持相对稳定。要从长远的视角来观察我国的问题，摸清我国的实际情况，兼顾眼前与长远，才能够作出比较准确的判断，才不会出现频繁的、过度化的政策调控。尤其是对一些战略性问题，更要从长计议，探索出一套适应我国国情的、持续的、相对稳定的稳健货币政策。
（四）实施稳健货币政策，必须有宏观政策部门主动配合。实施稳健货币政策特别是优化信贷结构，需要差别化金融调控工具和监管、财政、税务、产业多部门的协调配合。人民银行可以通过差别化的法定存款准备金率、定向票据、再贴现、公开市场操作等工具，选择性地放松或收紧商业银行贷款的资本约束和流动性约束，以此引导商业银行的信贷行为。银行业监管部门要主动协调货币政策目标和监管目标，灵活使用监管工具。在金融结构调整体系中，银行监管作为商业银行贯彻执行中央银行货币政策调整的一个重要外部环节，其职能不仅要在事中和事后发现纰漏和纠正错误，还应在事前有效配合稳健货币政策，积极发挥约束和导向作用。
二、货币政策转变后基层银行经营的主要特点及中小企业面临的新困难
（一）基层银行经营的主要特点。从2010年四季度至今，央行已四次上调存款准备金率并三次加息，加快了货币政策回归稳健步伐。随着宏观调控力度的逐步加大，主要银行经营及风险管理政策出现调整，引发基层行经营呈现出新的特点：一是营运资金较紧，揽存压力加大。稳健货币政策背景下的信贷规模适度控制、存款准备金率上调、加息和通胀预期，使银行面临信贷规模下降和利润空间收缩的压力，不得不调整业务结构，寻求新的收入和资金来源。2010年10月以来，央行五次提高存款准备金率，法定存款准备金率的不断调高，主要银行系统内部资金集中的力度也在加大，基层分支机构的流动性收缩来得更快、更猛。目前我国负利率的问题依然存在。在负利率导致的社会储蓄意愿低迷的情况下，仅维持现有存贷比，银行就要付出更多的揽存努力。导致部分银行不断推出带有明显存款性质的各类理财产品，通过基层行吸引市场资金，缓解银根抽紧后可能面临的流动性困难。二是信贷规模压缩，额度控制加强。2010年12月以来，国家实施了积极的财政政策和稳健的货币政策，各银行机构总行普遍对授信规模和信贷增速实施了一定控制，由此导致部分银行分支机构前期签订的一些授信协议、承诺难以按原有额度、期限、利率等条件兑现。2010年底开始，各大型银行已普遍开始收紧信贷，进入今年年初，规模从紧趋势显现。信贷规模收紧，银企博弈格局发生变化，根据借款企业综合贡献状况采取差别化的信贷政策，原先的非核心客户、边缘客户将面临“被压缩”、“被清退”的局面。另一方面，基于银行发展战略、风险防控的角度考虑，将紧缺的信贷资源主要投向于目标核心客户、大规模集团型企业，并且要求借款企业落实足值的不动产抵押，提供与贷款规模相匹配的资产支持，进一步推高了信贷政策的准入门槛，原先游离于信贷准入政策边缘的借款企业将会面临“出局”的尴尬境地。信贷规模的收缩导致借款人甚至部分重点优质中、小企业客户的信贷需求较难满足。三是市场转向卖方，信贷门槛抬升。信贷规模控制，使信贷资金成为市场稀缺资源，银行在贷款风险定价中处于有利地位，在客户选择上得以实行更严格的行业限制、更高的担保条件、更高的利率以及更多附加条件，有的贷款品种利率不断上浮仍然供不应求，贷款定价中的额度溢价飙升迅猛。信贷市场转向卖方，一方面给银行带来了超额收益，另一方面也为银行调整客户机构，筛选优质客户，特别是发现有增长潜力的中小企业客户创造了条件，对促进转变经济增长方式，优化以有效利用信贷资源配置，弥补因规模受控可能带来的收益减少产生重要影响。四是管理面临压力，潜在风险滋生。随着货币政策从适度宽松转向稳健，银行信贷规模收缩，使银行经营管理面临更多不确定性，对风险管理提出了新的挑战。面对目前国际国内形势的复杂多变，各类风险交织的情况下，任一风险应对、处置不力，都可能影响银行形象和声誉，引发声誉风险。此外，在难以正常融资的情况下，由于借款人的资金需求难以适时得到持续满足，在信贷宽松条件下长期依靠借新还旧和滚动贷款维持经营资金链正常运转的个人和公司客户可能面临资金断链的风险。部分资金链紧张的企业很可能铤而走险，利用银行漏洞获取资金。而一旦发生案件极易使公众对银行管理能力产生怀疑，动摇市场信心，引发声誉风险。
（二）中小企业面临的新困难。我国货币政策由适度宽松转为稳健后，中小企业将面临三方面的困难：一是供求矛盾加剧，中小企业获取贷款难度增加。总量规模收紧，信贷资金供求缺口扩大已成不争事实。值得关注的是，贷款规模收缩比例在大、中、小型企业之间存在明显的差异性。基于风险、收益、成本等方面考虑，银行往往采取“保大压小”的结构调整策略，使得中小企业获取贷款的难度增加。多数中小企业面临贷款难、资金保障压力大的同时，还面临招收员工难、原材料涨价、汇率波动大等困境，“大单、长单”的接收意愿下降，经营导向趋于短期化、投机化，将对制造、外贸等实体产业产生深远影响。二是融资成本上升，中小企业财务压力明显加大。信贷供求关系偏紧导致借贷利率走高，民间借贷利率进一步上升。银行短期贷款基准利率上升，中小企业贷款利率上浮已呈常态化，个别贷款甚至上浮幅度更大。利率上浮的贷款品种主要集中于与中小企业高度关联的个人经营贷款、小企业贷款等品种，广大中小企业成为融资成本上升的“聚焦点”、“重灾区”，成为货币政策转向、贷款规模收紧形势下的主要“被调控对象”，与政策基调相违背。多数中小企业财务实力弱、盈利空间小，难以承受长期的高息成本，容易出现资金链断裂和案件风险。三是融资压力传导，行业中游企业将面临更大的资金压力。规模收紧下，行业上游企业基于市场优势地位，以延期付款方式，将财务成本转嫁至中游企业。处于行业下游的中小企业基于目前的融资困境，也通过原材料、配件等供销渠道向中游核心企业传导融资压力，致使行业中游企业面临上、下游企业的双重资金压力。
三、货币政策转变后基层银行应对策略
（一）把握实施稳健货币政策的宏观政策取向。2010年中央经济工作会议指出：“2011年宏观经济政策要积极稳健、审慎灵活，重点是更加积极稳妥地处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，加快推进经济结构战略性调整，把稳定价格总水平放在更加突出的位置，切实增强经济发展的协调性、可持续性和内生动力”。宏观经济政策是建立在对我国基本国情准确判断后提出的，应当认真贯彻落实。一是实施稳健货币政策的宏观政策取向是我国经济社会发展的客观要求。中国是一个发展中的大国，经济、社会、文化、民生以及快速发展的工业化、城镇化进程，都需要大量建设资金，在间接融资占绝对比例的融资格局下，实施稳健的货币政策就显得非常重要。面对地方政府难以抑制的发展冲动，以及全面完成节能减排、房地产调控、清理地方融资平台贷款和淘汰落后产能等任务，只有实施严格的信贷政策，才能规范信贷投向，优化信贷结构，促进产业结构调整和区域经济协调发展。对于不符合国家政策支持方向、产能过剩的行业尽管其有信贷资金需求，银行要执行严格的信贷政策，在信贷上予以控制，积极主动配合国家宏观政策，严格控制“两高”行业和产能过剩行业的贷款。二是坚持信贷政策和有效监管相结合。实施稳健货币政策的宏观政策取向，是巧妙运用“看的见的手”和“看不见的手”进行宏观调控的具体体现。几年来，作为一只“看不见的手”的货币政策承担了太多职能，包括总量调控和结构调整的职能。然而，由于货币政策传导机制不畅通、市场主体不健全、政府管理经济目标考核不科学，尤其是缺乏像信贷政策这样一只比较严格的“看的见的手”的积极配合，常常出现一“松”就乱、一“紧”就死的局面。这说明严格的信贷政策和有效监管，是实施稳健货币政策真正的关键，否则，政策设想再美好，实施起来可能只会是徒劳，一定程度上信贷政策和有效监管的成效决定货币政策执行的成效。所以，要改变过去单向调控货币供求的方式，巧妙运用“看的见的手”和“看不见的手”进行宏观调控，消除由于过紧或过松对经济产生的消极影响，确保2011年的银行信贷增长恢复到平常水平又不对经济增长造成负面影响。
（二）为基层银行执行稳健货币政策创造良好的外部环境。一是政府部门要加大政策扶持力度。完善担保机制，建议各级政府按照中小企业上缴税收的一定比例计提专项资金，注入政策性担保公司，补充“临时还贷扶持基金”，形成以“担保支持—中小企业发展—税收增加—担保增强”主线的循环互动机制。控制融资成本，在推进财政贴息制度基础上，建议人行对中小企业贷款的上浮幅度作适当限制，防止宏观调控政策“误伤”中小企业。加强财政扶持，加大中小企业贷款利息收入的税收减免力度，强化差异化核销政策，进一步调动银行信贷支持的积极性。深化信用体系建设，整合中小企业在人行、工商、税务、司法机关的各类信息，实现信息共享，加大违约成本，优化区域金融环境。二是加大监管推进力度。加强监管引领，促使银行及时转变思想理念，提高发展小企业贷款的积极性和主动性；加大考核力度，将中小企业贷款发展要求纳入监管考核体系，考核结果与监管评级、准入审批、检查频率等管理措施相挂钩，进一步增强监管激励效果；强化集中度风险监管，进一步加强大户贷款、集团授信监管，加大违规贷款、超限额贷款的处罚力度，纠正银行“垒大户、傍大款”的不当倾向；加强舆论引导，持续开展“送金融知识下乡”活动，帮助中小企业主增强信用意识，全面了解信贷政策，落实诚实申贷、用贷原则，为中小企业贷款发展创造良好的社会环境。三是中小企业要强化“自主管理”能力，提高经营管理水平。中小企业贷款持续、快速、稳定发展需要银企双方共同努力。当前环境下，中小企业要围绕“提升自主管理能力”，着重做好两个层面的工作。一方面，要摆正经营发展理念。坚持长期稳健经营理念，加强融资风险管理，配合银行落实贷款新规，以实际行动体现企业方面的合规意识、诚信意识、合作意识，增强银行支持的信心。另一方面，要提高内部管理水平。优化产供销运营体系，规范财务核算制度，加强账户和资金往来管理，完善经营管理信息的披露机制，尽快扭转信息不对称的现状。严格做到三个“不”，即：不提供虚假报表蒙蔽银行，不利用关联交易套取贷款、不利用同名划转挪用资金，增强银企合作的基础。
（三）基层银行要尽快适应货币政策调整的要求。针对货币政策转向条件下基层银行经营活动的特点，各上级行和银行监管部门必须保持高度关注，帮助基层行尽可能平稳地适应货币政策调整的要求，在新的货币政策条件下平稳健康运行。一是增加商业银行内部规模调度的弹性。要在统一规模和资金调度的框架下，更多地运用经济资本占用考核等更具有弹性和灵活性的考核与调控手段，根据不同机构和地区经济及银行业务发展情况，总量从紧下，分层、分区系统内调控把握信贷投放节奏和力度，防止银行系统内部规模管理“一刀切”给基层行资金运营管理和正常信贷业务活动带来严重不良影响。二是用好卖方市场下银行信贷结构优化的机遇。各级银行要抓住信贷额度阶段性趋紧的机遇，重点支持节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车七个产业，重点满足符合产业和信贷政策导向、综合收益好、忠诚度高的客户的合理需求，重点支持中小企业，对中小企业贷款规模实行专项管理、单独控制，以权限下放、单列考核为重点，大胆尝试供应链融资、小额保证保险贷款等新型融资模式。会同有关政府部门打通存货、知识产权、特许经营权抵质押业务运行链条，加大担保方式创新力度为中小企业贷款平稳、较快发展提供资源保障。同时，对存在潜在风险和重点调控行业的存量客户，认真研究制定清收和退出计划，以此缓解增量计划不足的矛盾，加大平台贷款、集团客户和房地产贷款的管控力度，加大不良贷款清退力度，腾出资源支持实体经济发展和用于补充小企业贷款规模。三是适时开拓新的利润增长渠道。信贷规模的严格控制对基层银行主要依靠利息收入的发展模式形成了较大的挑战。要维持近年来利润快速增长的势头，必须加快基层行的金融创新步伐，根据当地金融服务的实际需求推出更多的、新的金融产品，大力发展涵盖企业和个人的理财、基金、国内信用证、国际结算等资本占用较少，收益水平较高的中间业务，提高产品渗透度，用多样化的金融服务代替单一的信贷支持，推进收入多元化，缓解宏观调控对银行盈利水平的冲击。
（四）执行稳健货币政策基层银行需防控声誉风险。稳健货币政策下使银行面临信贷规模下降和利润空间收缩的压力，不得不调整业务结构，寻求新的收入和资金来源。这一过程中，若营销宣传不规范、信息披露不充分、消费者利益保护不到位，极易引发声誉风险。为此，银行要适应货币政策调整的要求，加强声誉风险管理。一是完善声誉风险管控体系。银行要把加强声誉风险管理提高到战略高度，纳入全面风险管理体系，统筹加以考虑，科学制定商业银行声誉的战略规划和行动方案。建立健全声誉管理机构，完善声誉风险管理机制与流程，适时、全面监测银行声誉状况，提升声誉风险管理水平。加强声誉风险文化建设，强化全员声誉风险意识，提升风险应对能力，营造声誉风险管理的良好氛围。二是强化市场纪律的自我约束。坚持诚信经营原则，进一步完善服务程序公示制度，诚实、正确介绍服务产品，审慎做出授信承诺和实施授信行为，出现确实无法实现服务承诺情况时，应给予满意、诚恳的答复，避免因盲目承诺难以兑现而产生的声誉风险。注重互利互惠、长远发展，合理简化服务程序，整合收费项目，减少短期行为，并充分履行对金融消费者的告知义务，充分尊重消费者的消费意愿。完善客户关系管理，完善客户投诉处理工作机制，及时向利益受到损害的消费者提供便捷、快速的协商渠道，防止消费者极端行为，避免负面舆情。三是加强合规管理。以强化合规建设为依托，进一步完善合规风险管理机制，有效识别、监测、评估、报告合规风险，从而提高合规管理和业务规范化水平，有效避免声誉风险。四是加大舆论引导力度。加强舆情监测，关注并及时引导正确的公众舆论。加强与各类新闻媒体的沟通，积极回应媒体，引导媒体客观公正地报道事件，避免误导公众。
参考文献1 胡晓炼，关于准确理解和实施稳健货币政策的建议[J]，当代金融家杂志2011.02
中国特色社会主义行政管理体制的研究意义，可概括为四方面：第一，研究中国特色社会主义行政管理体制是深入研究中国特色社会主义建设理论和实践的有机组成部分，是深刻把握中国特色社会主义总命题的必要构成环节，是深切认知我国社会社会主义现代化和政治建设及其发展规律的重要达成途径。第二，中国特色社会主义行政管理体制承接着中国社会政治经济文化发展的方向，承担着中国政治体制的运行和实施，尤其承担着我国执政党即中国共产党执掌政权、运行治权、治理国家和社会的重要职能。它是作为执政党的中国共产党在社会主义现代化建设和改革开放新的历史条件下，适应政治、经济、社会发展的要求，实现科学执政、依法执政、民主执政，提高党的执政能力的重要体系和治理抓手。中国特色社会主义行政管理体制的特定地位和功能，决定了中国特色社会主义行政管理体制研究，具有中国社会政治发展的重要现实意义。第三，研究中国特色社会主义行政管理体制，也是深入贯彻科学发展观，适应政治、经济、社会科学发展的要求，建设与完善中国特色社会主义行政管理体制，推进和深化中国行政管理体制改革的迫切需要。按照党的十七大的精神和要求，我国行政管理体制改革的重要任务和目标在于：转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。这些要求，既体现着科学发展的治国战略，又规定了中国特色社会主义行政管理体制改革的总体方向。因此，深入研究中国特色社会主义行政管理体制，正是贯彻落实十七大精神和要求，推进我国行政管理体制改革和深化的题中应有之义。第四，研究中国特色社会主义行政管理体制不仅具有社会政治经济发展的现实和历史意义，而且还有学理、学术的世界和国际意义。深入发掘中国建国六十年来，尤其是改革开放三十年来我国行政管理体制建设、改革、完善和发展的经验，在中国发展道路和模式的总体命题下，运用科学方法论，总结、概括、提炼和上升，形成中国特色行政管理体制的相关原创性理论，对于我国行政管理学科提升自己在国际学术界的学术地位，传播中国特色社会主义政治发展道路和治国理政的经验，打破西方世界对于国际学术界的话语霸权，强化中国行政管理学的世界话语权，验证世界各国在现代化过程中发展道路和行政管理体制特色多样性的世界历史命题，无疑具有重大学术和历史意义。
中国特色社会主义行政管理体制，是伴随着中国改革开放和现代化进程出现的研究命题。对于这样一个兼具总体宏观性、整体系统性、高度政治性、强烈实践性和高端学术性，蕴含国际学术和发展意义的重大命题，首先需要有一个认知和定位问题，即把中国社会主义行政管理置放于中国社会结构和历史发展过程的特定方位上，才能准确把握其中国特色。根据中国的国情、政情、社情和民情，对于中国特色社会主义行政管理体制，可以按照六个坐标进行定位：一是国家社会主义现代化建设和改革开放、科学发展的总体战略，即在这个总体战略下研究中国特色行政管理体制；二是行政管理与经济和社会发展的互动关系，即从政府与公民、政府与市场、政府与企业、政府与事业、政府与社会的关系中把握中国特色行政管理体制；三是中国政治与行政的现实形态，即从中国社会发展过程中形成的政治与行政现实形态出发，研究中国特色社会主义行政管理体制。十一届三中全会以来，中国政治从阶级斗争形态，逐步演进发展成为公共政治形态，实现这一政治形态要求的是公共行政形态，是公共性优先的治权运行形态，是治理优先的政治与行政关系形态，这一形态，构成了把握中国特色行政管理体制的重要政治依据；四是我国社会发展和执政党面临的经济、政治、社会、文化、生态和党建等六项建设的路径和目标，即从六项建设的总体任务和目标及其联系中考虑和研究中国特色社会主义行政管理体制，而不仅仅限于行政管理体制建设和改革谈行政体制，限于行政管理实际问题谈行政体制问题；五是当前中国社会总体转型和变迁，中国的社会主义现代化建设和改革开放伟大事业，中国全面建设小康社会与社会主义和谐社会的历史进程，使得中国社会处于重要转型和变迁过程中，因此，在纵向的历史进程方向上，应该把中国特色行政管理体制放置于这一历史进程中予以认识；六是中国特色社会主义核心价值体系。中国特色社会主义行政管理体制，既是制度和规则的体系，也是中国特色社会主义行政管理和公共价值的汇集，因此，关于中国特色社会主义行政管理体制研究，应该深入中国特色社会主义行政管理体制所具有的核心价值及其相互关系，这就是说，既应深入分析和把握行政管理的效率和效能价值，也要分析和阐明社会主义必然具有的公平和正义价值，还要切实解析公共理性和公共现代性的价值，分析这些价值在中国特色社会主义行政管理体制的价值取向和价值基础方面的相互关系，研究这些价值之间的统一和均衡。
按照这些基本坐标，可以把中国特色社会主义行政管理体制的特征初步概括为六个方面：第一，以中国特色社会主义理论作为指导思想；第二，以我国基本政治制度和社会主义市场经济体系为政治经济制度基础；第三，坚持和贯彻中国治国理政的总体战略，即党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；第四，体现治权运行的高效性、效能性、公共性、公平性、公正性和服务性；第五，体现人民对于政府治权的主导型，政府决策权、执行权、监督权的相互协调和制约性；第六，中国特色社会主义行政管理体制既已形成，又在不断发展之中，因此，它既具有形成过程的诸多阶段性，又具有改革发展的历史连续性。
二、中国特色社会主义行政管理体制的建设原则和发展路径
改革开放30多年来，党和国家从初级阶段的基本国情出发，逐步形成了建设中国特色行政管理体制的指导思想、战略目标、基本原则和步骤方法，并坚定不移地推进和深化行政管理体制改革，从而逐步形成了中国特色社会主义行政管理体制。
就其基本过程来看，中国特色社会主义行政管理体制的建设和改革贯彻了政治性与行政性紧密结合的原则。人民共和国的要求，治权必须切实深入贯彻政权的意志和要求，因此，在实际运行中，中国特色的行政管理体制体现出政治与行政紧密结合的特点，其具体体现在国家政治重心和政府治理内容转变的紧密结合、国家职能与政府职能转变的紧密结合、政治体制机制与行政体制机制改革和转变的紧密结合、政治权威与治理权威运行方式优化和转变的紧密结合、政治体制与行政管理体制建设目标取向的紧密结合，比如和谐政治建设与服务型政府建设的结合，效率、效能、公平、正义等价值要素均衡发展的有机结合。
中国特色社会主义行政管理体制在改革、稳定和发展的协调平衡中，贯彻了适应改革和推进改革的双重作用原则。这种双重作用原则体现着行政管理体制与社会之间的辩证关系，一方面，行政管理体制适应中国特色社会主义政治经济社会文化建设的要求，以“围绕中心，服务大局，统筹兼顾，循序渐进”为基本改革理念，以“立足国情，渐进改革，逐步改善，适时革新”为改革的总体思路，不断调整完善改革创新，在中国特色社会主义形成发展过程中形成了行政管理体制的中国特色。另一方面，在社会主义市场经济、民主政治和民生社会的建设和发展过程中，不断发展改革创新的行政管理体制，对于中国社会现代化建设和改革开放事业，发挥着国家治权和政府行政特有的巨大能量和力量，发挥了引领、推进和贯彻改革开放和建设发展的巨大作用，构成了中国特色社会主义建设和发展模式的特色。
中国特色行政管理体制的结构功能是遵循强化行政能力、责任和绩效的原则进行调整、建设和发展的。从中国行政管理体制发展和建设的过程看，其内部结构功能的配置，并不是简单地按照所谓“有限政府、有限责任”理念进行的，也不是抽象地在结构的“合理性、科层性或者扁平性”之间进行选择的，而是按照中国经济社会改革发展的实际要求，遵循强化行政能力、行政责任和行政绩效的原则进行的。正是在这一原则下，中国特色行政管理体制以政府职能转变为着眼点和基础，逐步精简政府机构，优化组织结构，建立现代公务员制度，改进政府管理机制，改善公共行政管理模式和服务方式，实施绩效管理，构建了行政管理体制内部权责能结构。
中国特色社会主义行政管理体制在建设和改革中贯彻了集中行政体制与民主行政机制的结合原则。在社会经济改革发展和政治建设过程中，中国行政管理体制按照民主集中制的国家机构组织原则运行，集中统一配置行政权能和职责，积极克服，提高行政效率，形成了强大的行政运行力和制度执行力。与此同时，随着社会主义民主政治建设和依法治国进程的深化，中国行政管理的机制调整和改革，更多地体现着中国民主政治建设、政治体制改革和民主行政的特色，中国的可治理民主、协商民主和参与民主在中国行政过程和机制设置中得到强烈的体现，而政务公开、行政问责、服务行政、协商决策、参与决策、行政监督都是其典型标志。
中国特色社会主义行政管理体制在建设、改革和发展中，体现了制度建设与政策调整有机结合的原则。中国特色社会主义行政管理体制的建设、改革和发展通常从现实具体行政管理问题出发，从制定或者改革相应公共政策着手，逐步上升到相关行政管理体制和机制的改革调整和发展完善，进而再通过相关公共政策予以实施和落实。这一发展路径，构成了中国行政管理体制过去三十多年的发展轨迹，构成了中国特色社会主义行政管理体制发展形成路径。
三、中国特色社会主义行政管理体制研究的重点和焦点
无论从中国行政管理体制运行的现实任务来看，还是从中国行政管理学科的属性和特点来看，中国特色行政管理体制研究这一命题，都使得我们面临双重任务：一方面，在实践中进一步推进中国特色社会主义行政管理体制的建设、改革和完善。另一方面，从理论上概括中国特色社会主义行政管理体制，总结、分析和提炼形成理论形态的中国特色的治权运行模式。
在中国特色行政管理体制运行的实践方面，随着我国改革开放进入新的历史阶段，社会经济文化政治发展和建设产生了若干新情况、新问题和新矛盾，行政管理体制作为治国理政的治权体系依托，又面临着新的任务，其主要体现在：一是政府职能的转变尚未到位，微观干预仍然较多。同时，在政府职能转变方面，除了经济职能外，社会公共服务职能需要进一步强化；二是政府部门职责交叉、权责能脱节、行政效率不高等问题比较突出；三是政府机构设置的合理性有待提高，尤其是政府的决策机制、运行机制和管理机制的完善和创新问题；四是有法不依、多头执法，执法者责任、素养与公民权利发展不相匹配的问题；五是中央与地方的府际权力关系需要进一步调整，地方的财权、事权和用人权需要进一步规范；六是公共权力的监督制约体系需要进一步完善。这些问题的解决和改进，必然推进中国特色社会主义行政管理体制的进一步完善发展。
在这一过程中，中国特色行政管理体制除了需要进一步贯彻其建设形成和改革发展的既有原则，遵循其既有优势路径之外，需要进一步完善和创立其新的完善和发展取向和原则要求，这其中，较为突出的是：
1.中国特色社会主义行政管理体制的进一步发展、改革和完善，需要深入贯彻政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与事业合理分离又合理结合的原则。一方面，行政管理体制需要进一步清楚划分政府与社会、市场、企业、事业以及社会组织之间的权责利能关系，使得政府运行区域和权责利能更加合理。另一方面，作为社会组织和改革权威的行政管理体制和机制需要与市场机制、社会机制合理结合，形成互相补充的社会公共领域共治结构和互相结合的公共服务供给体系。
2.中国特色社会主义行政管理体制发展、改革和完善，需要进一步强化公共价值及其实施机制建设。在进一步贯彻我国行政管理体制改革与机制治理设置结合、行政管理体制与公共政策发展结合的基础上，尤其需要强化中国特色社会主义行政管理体制与社会主义核心公共价值的结合，在进行行政管理制度和规则改革、组织和机构建设的同时，进一步注重行政管理中的人的素质的提高，从制度与价值的结合上，把握和设定政府行政管理的取向和运行标准，提升行政管理的运行效率，体现社会主义的核心价值和中国特色。
3.中国特色社会主义行政管理体制发展、改革和完善，需要进一步贯彻渐进推动，逐步深化，集中改革，分类推进的原则。要循序渐进、逐步改善，进行总体规划、整体安排，集中实施，逐级展开，分门别类，优化具体行业和系统的行政管理方式。
就当前来看，推进中国特色社会主义行政管理体制发展和改革的具体和重点问题，凸显为如下方面：
1.强化政府的全面职能转变。需要清楚认识到，全面转变政府职能，是全面推进小康社会建设的政治路径，也是推进中国特色社会主义行政管理体制改革的核心。对于中国特色社会主义行政管理体制来说，职能的进一步定位是一个综合性问题，职能的进一步创新是机构创新、体制创新、机制创新、流程创新的前提和基础，因此，根据全面建设小康社会和科学发展的要求，政府职能的转变和实现职能的方式需要全面转变和创新；
2.合理确定各级行政机构、人员和支出规模，建立廉政、实干、高效的公务员队伍。目前我国政府机构和人员规模存在结构不合理现象，管理层级偏多、中央政府人员偏少、公共服务人员不足及公共服务意识欠缺，这方面的问题迫切需要逐步加以解决；
3.全面加强服务型政府建设。服务型政府建设是深入贯彻落实科学发展观，建设社会主义和谐社会的根本要求，也是多方面推进中国特色行政管理体制改革的总体纲要和目标，因此，按照服务型政府建设的要求，实现中国特色社会主义行政管理体制进一步转型，使得政府的公共性得到进一步实现，使得服务行政和民主行政得到进一步落实，是中国特色社会主义行政管理体制改革和发展的总主题，其内容涉及中国特色行政管理体制改革的方方面面。在这其中，就当前来看，尤其需要关注的内容包括理顺政府层级和部门之间权、责、能之间的关系，强化政府公共管理和社会服务能力和制度执行力，提高政府服务的水平和效率，理顺决策、执行和监督之间的关系，规范行政流程，实现政府服务和管理方式的创新，推行政府绩效管理，降低行政成本，加强电子政务和电子治理，进一步优化公务员队伍建设等等；
4.全面推进依法行政，把依法行政作为政府工作的基本准则，建设责任政府和法治政府；
服务型政府的概念是我国学者上世纪90年代后期提出的，随即引起理论界和学术界的广泛关注，同时也引起中央和政府的高度重视。2004年2月总理在中央党校“树立和落实科学发展观”讲话中提出了“建设服务型政府”，2006年10月党的十六届六中全会明确提出了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”改革任务，尤其是2007年总书记在党的十七大提出要“加快行政体制改革，建设服务型政府”，将其定为社会主义民主政治基本要求后，服务型政府理论的研究达到繁荣阶段，形成了百家争鸣的研究氛围，研究成果层出不穷。通过对服务型政府研究文献的收集、阅读、整理，了解到学者们对服务型政府的基本内涵、发展历程、服务型政府建设的必要性及推进中国特色服务型政府建设方面进行了探索和研究，对服务型政府的建设起到了积极地推动和指导作用。
1.服务型政府发展历程
1.1服务型政府的释义
服务型政府是我国行政改革发展历程中的产物，是行政改革不断深化过程中国内学者提出的一个新概念，因此，要正确地理解和准确地把握服务型政府的精髓和要义。施雪华（2010）[1]从内涵角度阐述了服务型政府管理与服务的关系，两者有机关联，服务是主体满足客体利益和需求的事物、行为及其过程，而管理又是为满足主体和客体共同利益和需求的，同时限制各自利益和需求的事物、行为及其过程。何水（2010）[2]从服务型政府的外延分析了服务型政府是一种全新的政府管理模式，这种模式是相对于我国计划经济条件下高度集权的管制型政府，它是运用全新的行政理念、制定战略目标、转变政府职能、改变组织形态，按照一定的行为准则和运行方式，能够适应并且有效推动社会主义市场经济的新型政府管理模式。王扩建（2009）[3]着重强调了公共利益在政府服务中的中心地位，因为服务型政府的理论基础是新公共服务理论，而新公共服务的核心原则之一就是首先肯定公共利益在政府服务中的重要性。薄贵利（2012）[4]将服务型政府定义为在以人为本的思想和执政为民的理念指导下，将公共服务职能提升为政府的核心职能，把公共利益作为政府的中心任务，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，来不断满足城乡居民、企事业团体等日益增长的公共需求的政府。
1.2服务型政府建设的进展情况及现状
经过将近30年的渐进式行政管理体制改革，政府逐渐从管制到服务、从权力到责任的转变。尤其是近10年来，服务型政府的实践和探索从未停止过，主要特征已经发生变化。何霜梅（2011）[5]从以下几个方面总结出积极的、建设性的局面：①政府部门有所精简，从小部制已经转为大部制，大部制功能得以显现；②政府职能开始转变，从管理到服务，服务性特征已经凸显，同时问责制更加明确；③政府决策更趋民主，从单一决策到多元参与，网络问政、参政正在形成；④政府运行机制趋于公开透明，从现场办公到电子政务，信息公开正在普及。
目前，政府行政改革已见成效，服务型政府的雏形已经形成，在有些方面正在发挥积极作用。但是，从社会反映的情况和服务效果分析，还离服务型政府的目标有一定差距，或者说仍面临一些困境。比如认识还不足，认为管理型政府就是服务型政府，简单理解为管理即服务，其实沿袭过去管制型政府的工作作风，还保留着全能政府的痕迹，雷建奕（2008）[6]剖析了全能主义政府的弊端及其影响，在特征方面还有与服务型政府不匹配、格格不入的现实状况和问题，其惯性必然会对服务型政府的建设推进形成阻碍和制约；观念转变不到位，从近期媒体公布的突发性、，政府在处理和解决问题的态度和方法来看，有些政府并没有从百姓利益和公共利益出发，导致官僚作风或说一套做一套，与其说是职能转变不到位，不如说是思想上还没有根本性的转变。
总之，服务型政府是我国经济社会发展到一定阶段的必然产物，也是中国行政改革的必然结果。服务型政府建设不是一蹴而就的，有时还会影响其他方面或受到制约，从它的提出、成形与发展将需要一个漫长的、渐进的过程，而且在发展中要不断地扩充和完善。
2.建设服务型政府是新时期行政改革的重点
2.1建设服务型政府是行政管理体制改革的方向
总书记在党的十七大报告中指出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，这很明确地提出，深化行政管理体制改革的方向就是建设服务型政府。高小平（2010）[7]认为建设服务型政府就是破旧立新的过程，既要破除那些与社会主义市场经济不适应的陈规陋制，改革原有的行政管理体制，又要创新行政管理体制、建立与发展社会主义民主、构建社会主义和谐社会相适应的新体制机制。
〔摘要〕非时政类报刊的转企改制是近期我国报刊业体制改革的重点，这项改革被认为是近年来文化体制改革的“重磅之举”，标志着我国的新闻出版体制改革进入一个新的阶段。本文对非时政类报刊转企改制的基本背景和主要特点进行了梳理，并深入分析了在非时政类报刊转企改制过程中需要着力解决的几个关键问题。
〔关键词〕非时政类报刊；转企改制
〔中图分类号〕G237.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2012）06-0119-03
非时政类报刊的转企改制被认为是近年来文化体制改革的“重磅之举”，标志着我国的新闻出版体制改革进入一个新的阶段。
一、非时政类报刊转企改制的背景
我国非时政类报刊出版单位的转企改制是在特定的背景下展开的。这项改革所针对的主要问题是我国报刊类媒体30多年来“事业单位、企业化管理”的双重身份。近年来媒体“双重身份”的特征得到了高层决策者、业内人士、专家学者的普遍关注，其弊病也被剖析得相当透彻。李长春同志曾经谈到：“过去报社、报业集团能不能称市场主体？还是不能够。过去都是事业单位性质，企业化管理，一方面享受事业单位的优惠政策，同时以企业方式经营，没有授权国有资产经营；没有资产出资权就没有办法参与市场竞争。重塑市场主体是我们报业发展的需要。”12004年10月2日，李长春在视察辽宁出版集团讲话时指出：“发展文化产业最大的障碍就是体制弊端，再具体说就是事业单位性质是文化产业发展的最大体制弊端。这种事业体制没有办法市场化运作，只能靠国家；需要的人进不来，不用的人出不去，大锅饭、铁饭碗；没办法融资，不是经济法人，不是企业法人，无论是直接融资还是间接融资都实现不了。”2此番讲话的七年之后，我国报刊业的非时政类报刊转企改制全面拉开序幕，是对非时政类报刊成为真正市场主体的“企业身份”的“正名”，是对报刊业改革瓶颈性问题的积极突破，其风向标意义十分明显而重要。
同时，在此次非时政类报刊转企改制全面铺开之前，从政策出台到实践准备都酝酿已久。在政策层面，2003年文化体制改革试点工作展开以来各项配套政策措施相继推出，文化体制改革试点单位的确定、试点工作实施方案，以及《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（[2008]114号）等一系列相关配套政策的出台都为非时政类报刊的转企改制奠定了坚实的基础。而在实践层面，此次非时政类报刊转企改制之前，既有国有文化资产授权经营的系列尝试，又有一批试点单位完成改制的个案突破，以及出版社全部完成转企改制的行业变革经验；既有为数不少的报业集团公司组建“集团有限公司”实践“剥离转制”，又有此前已经完成了的已占总量1/6的1251家非时政类报刊完成转企改制。这些充分的政策准备与实践探索为非时政类报刊的大范围转制奠定了基础。
二、非时政类报刊转企改制的特点
1.延续“两分开”的基本政策思路
非时政类报刊转企改制首先必须区分的一个概念是“时政”与“非时政”。正如新闻出版总署署长柳斌杰所称：现在报刊体制改革中第一个难点是“时政类报刊和非时政类报刊的区分和认定。作为报刊，大部分都刊载时政新闻，但这不代表它一定是时政类报刊。我国时政类报刊是指承担党和国家时政宣传任务的，有指令性要求，有首发、首评国家时政资格的报刊。非时政类报刊可以刊载重要时政新闻，可以自愿宣传，但不具备首发、首评党和国家时政的资质。非时政类报刊可以通过市场来配置资源，主要是为特定的读者服务。”3
由此可见，时政类报刊和非时政类报刊的体制改革继承了文化体制改革“事业”与“企业”两分开的传统思路，“两路并进”。这一方面有利于将以党报党刊为代表的时政类报刊和为数更多的非时政类报刊的功能和管理机制进行有效划分，同时也为非时政类报刊的转企改制提供现实可能性。
2.改革目标多元
与以往的传媒业政策措施相比，非时政类报刊的转企改制更具有调整“生产关系”的综合性改革的特征，改革目标既明确又能够充分地周延。
此次非时政类报刊转企改制的总体目标指向明确：即通过一系列转制程序，“分期分批按照规范的程序转制，在清产核资的基础上，核销事业编制，注销事业单位法人，进行企业工商登记注册，与在职职工全部签订劳动合同，按照企业办法参加社会保险”，使得非时政类报刊成为真正意义上的市场竞争主体。同时在这一总体目标之下，一系列改革目标也明确提出。
第一，通过转企改制“理顺关系”
长期以来我国传媒业的资产所有者、经营管理者、主管主办单位、行业管理机关关系复杂。在原有“事业单位，企业化管理”的框架下，责任、权利、利益关系不明确，因此“所有者缺位”、“内部人控制”等问题非常突出。而非时政类报刊的“清产核资”除了理清资产状况，更要理清传媒业产权关系；非时政类报刊“建立法人治理结构”即是要完成资产所有者、管理人、主管主办单位之间的新型关系。因此，理顺传媒业的“生产关系”已成为非时政类报刊转企改制的题中应有之义和重要目标之一。
第二，通过转企改制“优化结构”
此次非时政类报刊转企改制的系列文件中时常提到这样一个目标：“将转企改制与治理报刊散滥相结合，与整合资源相结合。”这一目标一方面彰显了非时政类报刊转企改制的综合效应，而另一个方面，也说明改革设计者拟通过“转企改制”这一剂猛药去解决长期以来我国报刊业产业集中度不足、产品结构趋同、整体实力不强、传播能力较弱、缺乏强有力的骨干企业等深层次问题，从而达到优化市场格局的改革目标。
第三，通过转企改制“健全市场机制”
“转企改制”的直接目标在于赋予非时政类报刊独立市场主体的地位，但此项改革同样没有忽略的是通过打造市场主体的契机同时推动市场机制的完善。“实行严格的报刊市场准入机制，从主管主办资质、内容导向、资本来源、资产规模等方面制定具体的市场准入条件，同时建立健全市场退出机制，关停并转一批不符合市场准入条件、不具备报刊出版资质和违规出版以及严重亏损、资不抵债的报刊出版单位，切实提高报刊出版业的集中度。”从这一表述上看，此项改革也力图打破报刊业严重依赖行政资源的状况，建立市场准入机制和市场退出机制，更大程度地发挥市场对资源配置的作用。
3.分类分批稳健推进
对于如何推进非时政类报刊的转企改制，此次改革一如既往地采取了稳健的方针。将非时政类报刊分成了以下四类：4
第一， 积极推进先行转制的非时政类报刊
对于省级、副省级和省会城市党委机关报刊所属的非时政类报刊出版单位，文化、艺术、生活、科普等非时政类报刊出版单位，专业技术性较强的行业性报刊出版单位和隶属于企业法人的报刊出版单位这四类报刊，由于“非时政”性质较为明显，在此次改革中，是转企改制的主体部分。
第二，给予支持但谨慎推进的非时政类报刊
由于晚报、都市类和财经类报刊不同于一般非时政类报刊，承担着重要的舆论引导职责，此次改革特别规定：中央各部门各单位所属的都市类和财经类报刊，省级和副省级及省会城市党报党刊所属的晚报、都市类和财经类报刊等出版单位，经批准可进行转制。这就意味着，对于省级以上晚报、都市类和财经类报刊的转企改制方案将采取更加审慎的态度，需要进行单独报批。
第三， 予以撤销的非时政类报刊
对于非时政类报刊出版单位中不具有独立法人资格的报刊编辑部原则上不单独转制，区别不同情况，并入其他新闻出版传媒企业或予以撤销。
第四，需另行制定改革办法的非时政类报刊
此次改革也划定了例外，主要是针对学报、学刊等科研部门和高等学校主管主办的非独立法人科技期刊、学术期刊编辑部，对于此类报刊政策规定将另行制定具体改革办法。
同时，这种稳健的态度也体现在对非时政类报刊出版单位的资本准入要求上。依然坚持《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干规定》的有关规定，这也就意味着，除了批准上市融资外，非时政类报刊的转企改制在资本准入方面依然将社会资本、境外资本和职工个人持股等排斥在外。
4.留存政策空间
非时政类报刊的转企改制是非时政类报刊未来发展的第一步，而当非时政类报刊成为了市场主体，很可能会面临每一个企业都会遭遇的问题，如企业重组、股份制改造、投融资活动等重大资产变动事项，对于这些事项，政策预留了较大的空间，但也同时强调相关主管部门的把控。例如政策规定：报刊出版单位转制或改制中涉及资本结构变更、合并或分立等行政许可事项，须由报刊出版单位主管部门报新闻出版总署审批；企业重组、股份制改造、投融资活动等重大资产变动事项，须由报刊出版单位主管部门报新闻出版总署审核，经同意，并报同级财政部门批准后实施。凡经批准予以退出或撤销的报刊出版单位，全部资产由主管部门和财政部核准处理。5
三、非时政类报刊转企改制需要解决的关键性问题
1. 转企改制的规范性和多样性的关系问题
借鉴出版业转企改制经验制定的统一规程，使得非时政类报刊的转企改制具有了较强的规范性以及整齐划一的时间表和步骤，这固然具有重要的意义，但同时不能忽略的一个问题是报刊业不仅比出版业具有更强的意识形态属性，而且涵盖面更大、分布面更广，不同的报刊由于原有基础、人才、体制等多方面因素的影响差异性巨大。目前参与到非时政报刊转企改制的报刊，既有已经在“两分开”框架下上市的报刊，有面向市场、企业化管理水平很高的报刊，也有完全依靠行业行政资源，经营能力较差，管理水平较低的报刊。
非时政类报刊的体制改革要取得实效，还要关注到非时政类报刊的多样性和复杂性，对一些关键性问题给予更为详尽的政策安排。例如，对于已在“两分开”思路下“剥离”上市的报刊出版单位，其转企改制应如何完成，编辑业务和出版权能否纳入上市公司，又将如何进入上市公司，这些问题具有高度的复杂性和政策敏感性，需要认真研究、区别对待。
2.主管主办制度与出资人制度如何有机衔接的问题
“探索建立主管主办管理体制与出资人管理体制有机衔接的工作机制”是此次推进非时政类报刊转企改制工作提出的一项工作原则。而事实上这两项制度在建构机理和运行机制上却存在着根本性的不同。
我国报刊业的主管主办制度，是我党长期革命宣传工作的产物，是党管媒体这一重要管理原则的体现，是部门主管制的具体实施，是一项通过“叠层架屋”的制度架构，来确立媒体与党、政府、社会之间关系和管理层次的一种综合管理制度。同样的，这一制度也是计划经济时代的产物，强调“体制内”和“身份制”，对于保证我国新闻出版业的文化安全和意识形态安全具有重要的意义。因此，此次非时政类报刊的转企改制要求：“加强和完善转制后的非时政类报刊出版单位主管主办制度。”
出资人管理体制一般而言是针对国有企业“所有者”缺位的问题，通过一定的制度安排，使得相应的人或机构对国有资产切实负责。这一制度的基本逻辑是按照权利、义务和责任对等的原则，出资人以对资本负责的态度，以股东方式行使权利，成为企业真正的“老板”，使得“管资产和管人、管事相结合”。
因此要完成主管主办制度与出资人制度真正的“有机衔接”需要认识主管主办制度与出资人管理体制这两项制度对我国媒体管理制度的意义，以及对现代媒介企业的意义，找到二者有机衔接的关键节点，对二者如何结合的组织设置、相关职能界定、人员构成、管理办法、运行规则等进行全面的制度创新，才能真正使非时政类报刊的转企改制取得切实的效果。
3.现代传媒法人治理结构建立的实效性问题
从企业层面上看，非时政类报刊获得企业身份后，要真正建立现代企业制度才是此次改革的最终目标。正如《中央非时政类报刊出版单位转制规程》中明确指出，“报刊出版单位转制后，要按照《公司法》的要求，尽快建立健全现代企业制度和法人治理结构”6。
非时政类报刊如何建立现代企业制度和法人治理结构，这既需要在宏观上处理好主管主办制度与出资人制度的关系，更要遵循建构现代企业法人治理结构的一般性原则，同时也要在微观上处理好改制后党委与董事会、监事会的关系，这样才能真正解决现代传媒企业利益相关者之间的权责分配和利益分配的问题，解决对传媒管理和从业人员的激励和监督问题，给中国传媒业带来新的发展动力。
〔参考文献〕
〔1〕杨步国.体制——报业改革不能不越的障碍（见该篇文章的“小资料”）〔J〕.中国报业，2005，（1）：25.
〔2〕中国人民大学传媒管理研究所编.李长春重申事业单位体制是文化产业发展的最大障碍〔J〕.传媒经济参考，2004，（30）：2.
石油化工企业行政管理工作很容易形成奇怪的现象，那就是“平时不烧香”、“临时抱佛脚”；如果发生小摩擦，行政会及时处理，但在排查的过程中，只是针对于事故摩擦点进行局部的探讨研究，并没有进行横向的联系和综合的研究，致使小摩擦频频发生，他们却“见怪不怪”“、处事不惊”，一旦发生了较大的问题，便就慌了手脚，不知道如何处理。任何石油化工企业都有各自的规章制度，但是由于企业追求的效率化生产，对生产强调的多一些、对行政管理相对要少一些，这也致使一些员工在思想上不由自主的松懈下来；企业一般会在单位宣传栏上粘贴有关国家政策和行政管理的事例，这都是企业行政管理层精心挑选和组织的材料，但是一方面企业员工由于工作经历不足或者文化水平不高、理解能力不强，所以对宣传资料的公示不闻不问，另一方面由于管理系统“错位”而被“冷落”一边。
1.2行政管理职能需要承担的风险
转型期间行政管理职能变化内容划分总起来是两个方面的变化：一是政治体制结构方面的变化，二是经济体制方面的变化；按照事物质变和量变的哲学思想，政治体制的转型属于质的跳跃，而经济体制的转型只是附属在质的变化之下量形式的变革；石油经济的发展大多是依赖型经济产业，产业结构极不规范，一些低端制造业、高消耗、高污染、低附加值产业比较多，这使得企业没有自主创新能力，在市场上处于劣势地位，核心竞争力并不强，看似问题严重的经济发展背后还隐藏着更深层次的问题，这就是混乱行政管理的结构体系体系和民主体系问题，对此，行政管理职能需要承担管理思路和管理手段的风险。
1.3行政管理职能转变面临的机遇
对石油企业行政管理职能的优化方面有很多话题，虽然我们不可能面面俱到，毕竟管理也是动态化的事物，但是石油行业是国家经济的支撑之一，任何有关石油化工企业生存的事情都事关国民经济发展的大事情；在当前我们深化经济体制改革的形式下，很多陈旧、迂腐的东西值得我们去改进和提高，所以，风险和机遇欲并存，我们要善于总结本企业行政管理的经验，研究并把握石油企业行政管理职能转变面临的机遇。
二、转型期石油企业行政管理职能转变的思路
2.1行政管理职能转变所遵循的基本原则
究竟行政管理职能的内容是什么，职能形式是沿袭老套还是别出心裁进行创新；如何开展行政管理职能转变才能的要取得相应的效果，这是我们行政管理者值得研究的问题。就目前而言，本研究认为：思想沟通交流、批评和自我批评、约束监督的三个方面原则，是我们转型期石油企业行政管理职能转变所要遵循的基本原则。
2.2行政管理职能转变的关键
思想产生于实践活动，沟通思想也在于沟通实践活动的细节，对工作实践活动的发生、发展的过程进行细节详述和分析，也是行政管理工作思想沟通交流的基础；这既便于相互思想交流的通畅性又便于相互之间评判实践活动思维运行的正确性；从思想的原点说起，在细微之处详述，对思想沟通的彻底性起着积极地推动作用。批评和自我批评是“利器”，是“砍杀”不正之风“、斩除”歪门邪道、震慑党内丑恶现象蔓延的有力工具；批评和自我批评形式的运用，能将问题表露出来，有助于组织内部认识能力的提高。维护民主监督机制的执行力，保持民主监督机制的有效性，我们行政干部一般都有人们赋予的权力，这些权力是用来为了人们服务的，而不是为了个人利益来“为所欲为”的；我们要在在约束监督机制下，进行有效防范行政管理权力的滥用，确保企业环境下的公平与公正。
2.3行政管理职能转变的内容
行政管理职能的内容涉及行政系统对石油化工企业进行管理的全部活动，它们构成行政管理的工作范围；行政管理职能转变就是对整体的行政系统进行重新的思索，针对于转型期间企业所面临的新情况、新问题进行行政系统新的总结、新的调整。在转型期内，我们行政管理人员要竭力接受现代社会发展带给我们的历史发展契机，以大无畏的开拓精神搞好行政管理工作；从历史宏观发展的阶段上看，我国处于千载难逢的发展变革期，因此行政管理职能如果沿用老套的思想、方法，是不合时宜的，我们必须借助改革的历史发展的机遇，在思想意识上、运作的方法上、行政管理的手段上进行创新和改造。事实求是不仅是马克思主义、思想以及邓小平理论的核心，在实施石油企业的行政管理过程中，利用事实求是的行政理念指导自己的实际工作，也是行政管理职能转变的要求。从管理型到服务型的转变是行政管理职能最主要的体现，企业要着眼现实、正视风险，忠实履职、规避风险，规范程序、降低风险，合理配置、分担风险，利用全面服务管理的思想，多探索总结经验，敢于做前人没有做过的事情，使行政管理变成专注于企业发展的服务体系中坚力量。
（一）外在表现：总会计师和CFO的聘用方式、角色定位、职责作用、目标导向各异
《总会计师条例》中明确予以规定：总会计师是单位领导成员，协助单位主要领导人工作，直接对单位主要领导人负责。总会计师作为单位财务会计的主要负责人，全面负责本单位的财务会计管理和经济核算，参与本单位的重大经营决策活动，是单位主要领导人的得力参谋和助手。CFO（Chief Financial Officer），财务总监即首席财务官，是指由企业的所有者或全体所有者代表决定的，代表企业所有者利益，以实现公司价值和股东价值最大化为目标，全面负责对企业的财务、会计活动进行全面监督与管理的高级管理人员。
总会计师和CFO在某种程度上都属于企业的财务管理人员，但是两者的聘任方式、职责、地位、目标导向、任职资格等外在表现存在较大差异，由此也对企业管理的效果造成不同的影响。总会计师与CFO角色差异外在表现如表1所示。
通过外在表现的对比可以看出总会计师和CFO在企业中角色、地位、职责、目标等差异明显，从大的维度上看总会计师和CFO同为企业的财务管理人员，但差异却如此明显。究其原因在于两者产生和发展的制度环境的差异，即计划经济体制下政企合一的经济环境和市场经济体制下制公司治理模式，这一内在原因也是接下来要分析的内容。
（二）内在原因：总会计师和CFO根植于两种不同制度
正所谓“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”同为企业的财务管理人员，产生与发展的环境不同造成了两者表现形式和作用效果不同。
1. 总会计师――源起于计划经济，现存于市场经济，有悖于现代企业管理模式
总会计师制度和总会计师是我国计划经济体制的产物。计划经济体制下，国家为了加强对国家资源和国有企业的控制，在大中型国有企业中设置总会计师一职参与管理和监督。所以究其本质，总会计师不是一种专业技术职务，也不是会计机构的负责人或会计主管人员，而是一种行政职务。相关规定中总会计师在企业中的地位较高，但在我国现代的企业治理结构中，企业总会计师在领导班子中的排名一直居于末尾，即使已享有领导班子成员待遇的党员总会计师，往往也不能成为党组成员，而且有的还把总会计师师置于副总经理的领导之下，造成总会计师地位的尴尬。在现代企业股东价值和企业价值最大化的经营管理理念下，计划经济体制下产生的油田（炼化）企业总会计师在企业管理中显得有些“错位”――行政职能有余，专业职能不足，这也是计划经济体制下政企不分的历史遗留问题。
2. CFO――源起于市场经济，服务于现代公司治理模式
CFO制度的产生有其深刻的历史根源，随着现代公司治理结构的发展，导致公司所有者需要有一个高效的监督机制来对职业经理人进行监督，而CFO制度就是营运而生的，CFO制度产生以后，公司内部就出现了董事会主导，CFO和总经理“双轨”运行的格局，这就大大加强了对职业经理人的监督。CFO是现代企业制模式下的一种契约关系。
在现代企业经营模式下，CFO既能对企业进行专业化的财务管理，为企业战略决策提供有用的信息，同时也可以参与到企业的战略决策中，实现企业价值创造和维护股东利益。CFO在企业中具有重要的战略地位，是企业财务工作的最高负责人，有权调配企业的一切财务资源，是企业的高层管理者之一，是企业内部仅次于CEO的第二号人物，不仅是企业价值的主要创造者，还是企业战略的主要推动者。由此可以看出，现在公司治理结构下的CFO具有独立性强、专业水平高、决策权大的特点。
通过上述总会计师和CFO角色外在表现和内在原因的对比分析，结合现代经济环境、企业治理结构以及国有企业特点可以得出以下结论。
（1）经济环境变化要求公司治理结构及总会计师角色变化。在建设社会主义市场经济形势下，我国国有企业需适应经济发展的需要，应对国际化挑战，在经营管理上与国际接轨，在企业治理上引入现代企业治理模式，更大程度上实行政企分开，保证企业经营的独立性和理性人行为。与此相适应的总会计师角色也应该相应调整，不仅要为为企业经营和管理提供更有价值的信息，而且要更大程度上参与到企业战略决策中来。
（2）总会计师角色向CFO转变是立足本国国情的转变，而非拿来主义的生搬硬套。由于各国国情不同，以及我国计划经济体制下的遗留问题，使得我国国有企业总会计师角色向CFO转变也具有中国特色。
（3）总会计师角色向CFO转变是一个漫长的过程。政策、制度从来都不是“慈眉善目”的东西，任何政策、制度的调整都是血淋淋的利益关系。各方利益的博弈和均衡将是角色转变的关键，但是从长远看，角色转变的结果将是有利于国家长远利益的。
二、立足现在：“道、法、术”三个层面总会计师角色向CFO转变
“道、法、术”本是中国古代道家思想，简单的说来“道、法、术”分别代表“规律、规则和技巧”。国有企业总会计师角色向CFO转变不仅仅是一种称呼的转变，也不是仅仅停留在工作量多少、职责轻重、权利大小上，而是一种自上而下，由内到外的制度转变和升级，如若只是换汤不换药、治标不治本的隔靴搔痒那么将不能从根本上为企业治理和战略发展提供有价值的帮助。本文将“道、法、术”的思想应用于国有企业总会计师角色向CFO转变问题上，自上而下从三个层次来解决这一问题。
顶层设计层面――道，是规则、自然法则，上乘，强调的是规律。规律是最上乘的艺术也是最根本的基石。经济发展和企业治理亦是如此，就具体国有企业而言应该顺应经济发展的规律，遵循市场规律，适应国际经济形势变化。根植于计划经济体制下，政企不分的总会计师制度已经不适应企业发展的需要，那么就需要适时而动、因势利导，引入现代企业管理制度。首先，政企分开，改变原有行政干预经济的状态，还原企业经营的独立自主性，参与市场竞争，优胜劣汰。其次，建立契约理论下的企业，还原企业管理人员的独立性，以理性人的身份参与企业管理，在实现企业价值最大化的同时也就维护了利益相关者的权益，也保全了国家利益。最后，结合中国实际情况，建立政府对关系国家命脉的国有企业的监督机制，但是不同于以往的直接干预，而是对企业所处的市场环境、企业经济行为的合法性进行监督，确保国家经济安全。只有在更大程度的政企分开，实施现代企业治理模式，才能使得总会计师角色向CFO的转变有法可依、有制可循。正所谓“根深才能叶茂，源远才能流长”，只有根基准确牢靠，大厦才能稳如泰山，这也是总会计师角色向CFO转变的制度根基。
制度保障层面――法，方法、法理，中乘。具体到国有企业总会计师角色向CFO转变，就是设计一种具有可操作性的总会计师角色向CFO转变的方法体系。主要包括以下三个方面：首先，名正则言顺，言顺则事成。总会计师角色向CFO转变不是称呼的变化，而是参与企业管理的职能和作用的变化，而能够确保这一变化得以实现的基础是给总会计师名实相副的企业地位和决策权利。原有的国有企业总会计师职能弱化、位置尴尬的原因就是总会计师在企业中既背负行政职位的枷锁又缺少名正言顺的地位。要想增强我国国有企业总会计师的作用，发挥其专业知识和才能就要使总会计师在企业中占据较高的地位，能够影响到企业的战略决策，可以将财务知识和信息作为决策有用信息反映到公司战略决策中，在这一点国外CFO就是如此。《中央企业总会计师工作职责管理暂行办法》也对其出资企业的总会计师职责做出了明确规定：一是企业会计基础管理;二是财务管理与监督;三是财会内控机制建设;四是重大财务事项监管。四个方面的内容共涉及到总会计师履行职责的相应工作权限共计二十二项，归纳概括为四句话就是：对企业重大事项的参与权;对重大决策和规章制度执行情况的监督权;对财会人员配备的人事建议权;对企业大额资金支出的联签权。其次，在其位谋其政。总会计师角色向CFO转变之后，其地位、职责就发生了巨大的变化，也就需要总会计师自身做出相应的调整，站在企业整体的高度进行财务管理和战略决策，提高自身专业素质，对财务人员的工作进行指导和监督，并且要与CEO进行有效地沟通和配合，坚持股东利益，维护国家利益。最后，纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。总会计师角色向CFO转变的关键还是实施的过程，因此在转变方法和制度设计上也应考虑到实施的可行性。凡涉及到利益调整的实施都会有较大的难度，要保证实施的最好方法就是设计监督和奖惩制度。通过自上而下的立法来支持总会计师角色向CFO的转变，并通过国有企业内部和外部的监督确保实施，此外还要对总会计师职责的履行效果和国有企业治理效果进行绩效评价，设置管理层薪酬的奖惩机制。
操作实施层面――术，是技术、方式，下乘。总会计师角色向CFO转变落实到具体的操作实施将会涉及到管理层、监督层以及企业相关人员等各方工作调整，但其中最核心的问题是企业总会计师的角色胜任。在国有企业总会计师角色向CFO转变中，总会计师不仅是企业财务和会计工作的最高主管，而且是企业全面运营、全面发展的最高策划者、决策者与组织者之一，是企业最高领导层的核心成员。国有企业一直以来是我国国民经济中的中流砥柱，是我国支柱产业的重要支撑，是抗衡跨国公司的主力军，但在经济全球化大环境下面临着诸多国外企业的竞争，在资源、资金、技术、公关等多个方面都面临重大挑战，这也客观上增加总会计师角色向CFO转变的难度，总会计师角色向CFO转变中着力要做好企业战略规划、价值管理和信息化三方面的工作。关于企业战略规划：第一要素是领域，第二要素是发展路径，第三要素是差异化，第四要素是如何获取利润和保持企业的核心竞争力，即通过规模效应和资源共享实现成本最低，通过特别服务和产品的特性获取较丰厚的利润。关于价值管理：价值管理活动是一个由目标设计、预测、计划、监督、报告和分析等阶段组成的管理循环。在国有企业进行好的价值管理，要做到“三懂”，即懂事情、懂财情，懂人情。懂事情就是要求总会计师对所在企业的生产流程、产品类型以及生产周期有较为熟悉的了解，而不是简单的财务工作;懂财情就是要求国有企业总会计师对企业内部的经营状况、现金流量有充分的掌握，同时要了解资本市场上资金融通信息，及时调整企业的融资规模和结构;懂人情，企业管理的核心是以人为本，结合中国的具体国情和国有企业在产业链和国际竞争环境中所处的位置，协调各方的利益。在中国政治经济背景下，有身处关乎国家经济安全的关键职位，国有企业的总会计师更为不易，需要处理多方的关系，一是和政府各部位的关系。国有企业对外需要处理与财政部、发改委等与财务有关的国家部委的关系，取得他们的支持与理解，有些问题处理不好，会直接影响到企业的运行和形象。二是处理资本市场和海外监管机构的关系。要想拓宽海外市场，必须遵守国外的监管机构的监管要求，恰当地回答他们对公司年报的疑问，加强市场监管。三是处理对内和管理层以及业务部门的关系。对内要与一把手和企业管理层成员进行有效沟通，使大家尽可能减少矛盾，形成合力;取得企业内部其他部门的理解和支持是成功的关键。四是处理集团公司和基层企业之间的关系。要与基层企业积极沟通，掌握他们的境况、心理、动态、思想和困难，作为总部机关为其提供支持和帮助。关于信息化：新经济环境下，信息成了现代企业管理和内控体系的眼睛、鼻子、耳朵和嘴巴及双手，管理信息化成为提升企业竞争力、决定企业生死存亡的关键所在。转型后的国有企业总会计师要与其他领导做好沟通，从企业的战略出发，关注内外部信息动向，敏锐地发现企业管理中最为紧迫的信息化需求，围绕企业战略来设计规划环境下企业的财务管理框架，进行财务管理模式创新，使企业财务和业务在业务层、控制层和决策层之间协调，提高企业的市场应变能力和竞争力，实现企业价值增值。
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是改革的全新视角和方法论框架，突出了改革的系统性、整体性和协同性，为进一步深化行政体制改革，加快政府职能转变，全面正确的履行政府职能指明了方向。
1 十八届三中全会对于深化行政体制改革，转变政府职能提出新要求
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。《决定》对深化行政体制改革，转变政府职能提出新的内涵和要求。
（1）十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。
突出了改革的系统性、整体性和协同性，强调在经济、政治、文化、社会、生态等领域的改革要更注重系统性、整体性和协同性。强调政府与社会、政府与公民，合作治理、共赢善治。
（2）《决定》提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
从市场在资源配置中起基础性作用，到市场在资源配置中起决定性作用。是《决定》做出的重大理论创新，是向现代市场经济迈进的决定一步。同时，更好发挥政府作用，以有效的市场和有为的政府，推动经济社会的健康有序发展。
（3）十八届三中全会描绘了中国总体改革的路线图，其中，行政体制改革在总体改革的路线图上占据举足轻重的地位。
《决定》提出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革。行政体制改革作为政治体制改革的核心，对于政治体制、经济体制、文化体制、社会体制改革和生态文明制度建设具有保障和支撑作用。而深化行政体制改革的关键环节是转变政府职能。过去我们对政府职能的标准表述是：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。更好地发挥政府弥补市场失灵的作用，做到既不越位、也不缺位，把该管的事情管好。
2 深化行政体制改革，转变政府职能面临的主要问题
1982年以来，经过多轮改革，我国基本构建了适应社会主义市场经济体制的政府职能体系。但从总体上看，面对经济社会发展的新形势、新要求，当前我国行政体制改革，政府职能转变过程中还面临着诸多的矛盾与挑战。
2.1 传统的政府主导型模式形成强大的体制惯性，成为阻碍市场体系成熟和政府角色转型的巨大障碍
目前，相对于社会主义市场经济体制的要求，我国政府治理模式的转型依然滞后。政府主导甚至掌控市场经济的运作方式，以强制性权力配置资源，以直接或间接的方式对经济主体进行管制和干预，逆转了政府与市场关系，阻碍了市场机制配置资源功能的发挥和政府角色的转型。
2.2 政府自身改革不到位，政府职能转变滞后
由于改革环境、体制转轨的复杂性和改革的渐进性，目前的政府自身改革还不到位，政府职能转变严重滞后。政府主导的全能主义依然是中国公共治理中最典型的表现。政府直接干预微观经济活动和社会生活，直接配置资源，设立过多的行政许可、行政审批事项，严重制约了经济社会的快速健康发展。
2.3 简政放权面临较大阻力
在政府现有的管理模式下，权力与利益总是密切相关的，而改革势必触及既有的权力格局与利益格局，简政放权，必然要削减一些部门的权力，权力下放意味着利益下放。让既得利益者放弃现有的势力范围，必然是一个复杂的博弈过程，职能转变，简政放权，对社会和民众来说是好事，但是对于拥有权力的政府部门和公职人员来讲，从管理到服务，从握有权力到削减权力，必然存在抵触心理，历次行政改革实践证明对于权力和利益的调整面临的矛盾和困难都是最突出的。
3 转变政府职能，建设法治政府和服务型政府的基本思路
3.1 构建现代政府治理模式，推进政府治理体系和治理能力现代化
十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府治理体系是国家治理体系建设的关键环节，政府是国家治理最重要的主体，政府治理的效率直接决定着国家治理的绩效。因此，要推进国家治理体系和治理能力现代化，首先要推进政府治理体系和治理能力现代化。行政体制改革的目标和方向，是实现政府职能范围的合理化，政府治理能力的提升和政府合法化基础的优化。通过深化行政体制改革，实现政府治理模式的转型，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的法治政府和服务型政府。
3.2 加快政府职能转变，全面正确履行政府职能
