Abstracts：SincethefoundingofPeople’sRepublicofChina，thesupplysystemofruralcompulsoryeducationexperiencedtheevolutionoffiveperiods，thefirstproblemforruralcompulsoryeducationtosolveiswhoshouldbeinchargeoftheruralcompulsoryeducation.Aftermanyperiodsofreform，however，theinsufficiencyofsupplyanddemandofruralcompulsoryeducationexistsandtheimbalanceofthesupplyisobvious.Intheprocessofthenewsocialismvillagereconstruction，inthefaceofthedifficultiesinthedevelopmentofruralcompulsoryeducation，thechoiceofthemainbodyofthesupplyofruralcompulsoryeducationmustbefurtherclarified.
Keywords：ruralcompulsoryeducation;mainbodyofsupply;government;market;thethirddepartment
一、我国农村义务教育体制演变的路径
新中国成立以来，我国已经了大量关于教育的法律、法规和政策性文件，其中有不少直接涉及农村义务教育体制问题。1985年中共中央的《关于教育体制改革的决定》、2001年国务院的《关于基础教育改革与发展的决定》和2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》是三个具有标志性意义的文件。据此，可把我国农村义务教育经费投入的相关政策的演变过程划分为五个阶段：
第一阶段(1949—1965年)：基础教育体制起步阶段。建国初期，确立了我国的农村基础教育实行国家办学、财政单一供给的管理模式。
第二阶段(1966—1976年)：基础教育体制受到冲击。“”的十年，基础教育体制受到了冲击，并造成严重损失，但是仍然实行国家办学、财政单一供给的管理模式。
第三阶段(1976—1984年)：教育体制尚待重建时期。改革开放后，教育领域改革的重点是重建高等教育和提高教育质量。1984年底国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》，首次提出了“乡人民政府可以征收教育事业费附加”，并将附加率的决定权交给乡政府。农村中小学办学经费的解决思路是坚持“两条腿走路”的方针，即“中央和地方要逐年增加教育经费，厂矿、企业单位、农村合作组织都要集资办学，还应鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学”。
第四阶段(1985—2000年)：“地方负责、分级管理”的办学体制和多渠道筹措教育经费时期。1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。在实践中，这种“地方负责、分级管理”的教育体制转化为“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式。但由于“财政大包干”体制自身的弊端以及20世纪90年代后乡镇企业走向势弱，使得农村义务教育供给面临窘境，“地方负责、分级管理”的教育体制已不能适应形势的发展，逐渐暴露出其弊端。[1]1997年10月1日开始实施《社会力量办学条例》，为民营资本供给农村义务教育提供了法律保障，并使民办义务教育发展迅速，形成了多渠道筹措农村义务教育经费的体制。
第五阶段(2001—2005年)：“地方负责、分级管理、以县为主”体制时期。2001年5月国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，并规定“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任”，同时将“农村中小学教师工资的管理上收到县”。2005年12月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”。这次改革把“明确中央与地方的责任作为重点”，同时提出“经费省级统筹，管理以县为主”，目的是要“构建起农村义务教育经费保障的新机制”。这次政策上的重大调整，深化了“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育供给体制。
2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》，进一步明确了农村义务教育经费省级统筹、县级管理的体制，并进一步鼓励社会组织和个人通过捐赠的方式供给义务教育，为以捐赠为代表的第三部门供给农村义务教育从制度上提供了保障。
二、农村义务教育供给面临的困境
(一)基础教育、高等教育发展不平衡，农村基础教育发展面临困境
近年来教育投入和资源分配不断向高等教育和其他教育形式倾斜，从教育经费的投入来看，义务教育没有得到应有的重视或重视不够。从1998年到2003年，高等教育经费的增速高达213.26%，而普通小学教育经费仅增长了71.32%，初级中学教育经费仅增长了89.11%，义务教育经费投入的增长幅度远远低于高等教育经费的增长。在各类学校教育经费绝对额增长的同时，需要注意到义务教育经费在教育经费中的比重呈下降趋势。1998年到2003年，普通小学教育占教育费用的比重下降了7.8%，初级中学教育占教育费用的比重下降了1.75%；其中农村普通小学教育占教育费用的比重下降了3.8%，农村初级中学教育占教育费用的比重下降了1.74%。[2]
教育投入向高等教育倾斜使义务教育经费增长缓慢，义务教育经费投入向城市倾斜又造成了农村义务教育投入增长难以满足其自身发展需要。农村义务教育办学条件和事业发展经费短缺，供需缺口较大，发展后续动力不足。
(二)义务教育城乡差距大
随着农村义务教育普及，小学学龄儿童入学率不断提高，全国2001年达到了99.1%，城市高于农村接近1个百分点。然而由于学龄前儿童基数庞大，全国应上学而未入学的儿童达到114万人，城市只有13万，农村高达101万人。比较城乡之间义务教育生均经费情况，1996年城市小学生均经费为466.4元，是农村小学生均经费的1.6倍；2001年城市小学生均经费达到971.5元，城市是农村1.7倍，城乡差距进一步扩大。城乡初中生均经费差距大于城乡小学生均经费差距，1996年城市初中生均经费为1267.1元，是农村的1.5倍；2001年城市初中生均经费上升到1708.4元，与农村的比例扩大到1.7倍。政府财政预算对缩小城乡义务教育经费差距起到了一定作用，但预算外政府投资和其他渠道投资扩大了城乡义务教育经费差距。[3]
(三)农村义务教育地区差距大
从小学生辍学率来看，西部省份小学生辍学率明显高于全国平均水平。例如自治区的小学生辍学率接近3%，青海、贵州和甘肃等省的小学生辍学率都在1%以上。2001年初中辍学率超过3%的5个省区为、安徽、广西、海南和甘肃，多数集中在中西部地区，尤其是农村贫困地区。[4]
农村小学和初中的生均经费在地区之间差距更大，中西部绝大多数省份人均教育经费低于全国平均水平。由于投入不足和教育达标形成的债务问题，农村中小学校舍建设及教师工资发放等问题在许多西部地区都难以解决。
三、关于农村义务教育供给主体的几点思考
纵观中国农村义务教育体制制度变迁的历程，可以看出历次农村义务教育改革所要解决的首要问题是由谁来负责为中国农村义务教育供给资金。但是为什么经过多次改革，农村义务教育仍然存在供需缺口，且供给不均衡问题突出，我们不得不对农村义务教育供给主体选择问题进行深入思考。
(一)政府是不是农村义务教育供给的主体？
根据萨缪尔森(Samuelson)给出的公共产品的经典定义[5]——公共产品是具有非竞争性和非排他性的物品，义务教育是具有非竞争性和较强非排他性的公共产品。一方面，从公共产品的性质来看，政府应当供给公共产品，农村义务教育也是如此。在农村义务教育产品提供中，由于农村义务教育的外部性是非排他的，个人无法通过交易的方式把外溢效应内在化，或者组织这种交换(市场)的交易成本太高，导致农村义务教育提供者从其经济行为中产生的私人成本和私人收益与社会成本和社会收益无法对等，农村义务教育因此供给不足，达不到完全竞争市场所产生的帕累托效率状态,即存在市场失灵。另一方面，从各国的实践来看，义务教育的供给是各国政府的重要职责，义务教育的发展对国民素质的提高具有重要作用。作为发展中大国的中国，要使经济有持续发展的动力，政府必须承担起供给义务教育的责任。
(二)哪一级政府是农村义务教育的第一负责人？
按照受益范围分，公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。凡本国的公民或居民都可以无差别地享用其所带来利益的公共产品为全国性公共产品，需由中央来提供；地方性公共产品收益范围局限于本地区以内，适宜由地方政府提供。目前我国农村义务教育的财政责任主要在县级政府，理由是农村义务教育是地方性公共产品。从表面上看，农村义务教育的受益覆盖范围主要在地方区域——县乡，然而由于义务教育并不能给地方带来具体的经济收益，义务教育的收益更多表现为公民社会道德水平提高、文化素质改善等有助于增进社会整体利益的方面，因此它更像是一种全国性的公共产品。即便把农村义务教育视为地方性公共产品，它也是一种外溢性很强的地方性公共产品：一方面，由于我国农村劳动力过剩，城乡差距加大，农村剩余劳动力向城市转移趋势明显；另一方面，享受义务教育的农村学生往往在毕业以后就通过上大学等途径在较大区域内或者在全国范围内流动，且绝大多数农村生源的大学毕业生留在经济发达的城市就业。两方面的原因使得农村义务教育的收益外溢。在这种情况下，地方政府，尤其是较低一级地方政府自然缺乏投资义务教育的积极性。因此，如果义务教育的财政责任主要由地方政府负责，义务教育投资往往会出现以拖欠、减拨为特征的政府责任转嫁现象，其结果就是政府公共服务提供不到位。
从目前的政府间事权划分状况看,县乡政府(财政)承担了主要的农村公共产品和服务的供给。尽管2002年进行了管理体制调整，农村中小学教师工资由乡镇上移到县级财政统一发放，但是农村义务教育仍然实行“分级管理、以县为主”的管理体制，县级财政仍然承担农村义务教育的主要支出责任。与此同时，分税制改革以来,随着县域经济的发展,我国县乡财政收支规模不断扩大，县乡财政总体实力不断增强，但由于种种原因我国县乡财政的困难与日俱增。取消农业税后，虽然中央对基层各类转移支付趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。因此，在县乡财政面临问题的同时让其负责承担农村义务教育的主要责任，使其存在“有心无力”之嫌。根据基本公共服务的最低供应原则，即任何公民无论居住哪里都应当获得同等的最低水准的基本公共服务，当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最低的基本公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。
由以上分析，我们认为，从公共产品的收益范围看，农村义务教育接近于全国性公共产品或者外溢性很强的地方性公共产品，应该由中央政府承担主要责任；从政府的财政承受能力看，在县乡政府面临财政困难的背景下，由中央、省级政府供给农村义务教育更为合理。理论上讲，基层财政最贴近公共产品或服务的消费者，更容易获得农民对公共产品或服务的需求信息，而且这些信息由基层财政使用不会出现因政府间信息传递而可能发生的信息失真，更便于高效地安排公共支出。相比之下，许多公共产品由基层财政供给较中央财政和省级财政安排有明显的优势。因此，从供给效率来看，县乡政府可以具体负责农村义务教育的“生产”，但是农村义务教育资金应该以中央、省级政府提供为主，可以通过农村义务教育专项转移支付的形式交由县乡政府具体“生产”农村义务教育产品。
(三)市场(民营资本)可否成为农村义务教育的供给主体之一？
首先，农村义务教育虽然是具有较强非排他性的公共产品，但是农村义务教育在一定范围和程度上可以实现排他。如果一种产品与劳务同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性，但在技术上可以排他，在排他成本较低的条件下，这类物品或劳务可以通过市场提供。实践证明，民办教育完全可以实现义务教育产品的排他，2005年全国共有民办普通小学6242所，在校生388.94万人；民办普通初中4608所,在校生372.42万人。[6]
其次，农村义务教育供给的政府失灵为市场进入提供了空间。公共选择理论进行了较系统的研究，提出了一套关于“政府失灵”的完整理论，对西方国家市场经济发展过程中政府与市场的关系进行了理论反思，认为政府失灵主要表现在公共决策失误、内在性与政府扩张、官僚机构的低效率和寻租及腐败等几个方面。政府提供农村义务教育时也会产生某些失灵现象，例如，20世纪80年代中期以后，县、乡(镇)地方政府承担了义务教育责任，农村义务教育实施的好坏自然是本级政府的工作目标之一，也是考核、评价下级政府工作目标实现与否的重要指标。与其他工作目标一样，农村义务教育的推行与地方政府官员及工作人员的工作业绩，进而与权力范围、职称、薪金、福利、升迁等直接相连，成为官员和部门发挥其工作职能的重要因素。换言之，在这种内在目标驱使下，县、乡(镇)政府部门及其官员推行九年义务教育，就其决策或实施，都不免从本部门利益(比如争取业务开支预算、上级补贴等)和官员自身利益(比如个人政绩、待遇、连任、升迁等)出发，从这一角度看，某些地方政府发展农村义务教育的目标已经偏离了义务教育的公平、公正、提高国民素质等公益性目标。
因此，由于义务教育供给可以排他，而且政府供给农村公共产品存在失灵现象，这些都为市场成为农村义务教育的供给主体创造了条件。在积极鼓励、大力支持民营资金进入农村义务教育供给的同时，由于民办教育的出发点是盈利，加之民办教育管理者、办学者的水平不一，政府应该依法加强对民办农村基础教育的引导和管理。
(四)第三部门可否成为农村义务教育的供给主体之一？
第三部门是提供公共物品的私营机构。市场失灵论认为，由于公共物品具有不可分割性和排他性，使得购买公共物品的人无法阻止别人享用公共物品；既然“免费搭车”现象存在，那么，愿意花钱购买公共物品的人肯定不多，这样就会造成公共物品的匮乏。可见，公共物品无法通过市场机制来提供。另外，外部性很强的物品、可能产生自然垄断的物品和从收入分配角度观察不应该由市场决定的物品(如住房)，也不应该通过市场机制提供。市场失灵说明政府干预的必要。但是由于公众对公共物品需求差异的存在，政府提供公共物品时往往倾向于满足大多数处于中间状态的受众的选择偏好，而一部分人对公共物品的超量需求和特殊需求得不到满足。在这种情况下，具有拾遗补缺功能的第三部门应运而生，它可以为对某些公共物品需求量较大的人提供额外的补充，为需求特殊的人提供适宜的公共物品。
当今，世界各国第三部门在公共产品的供给中发挥着越来越重要的作用，其中义务教育的供给是其发挥作用的一个重要领域。在我国义务教育的供给中，第三部门也已经发挥重要作用。第三部门可以很好地弥补政府供给农村义务教育资金不足和政府失灵的问题，在中国农村义务教育供给上具有发挥其作用的广阔空间，可以成为农村义务教育供给的主体之一。但是，由于第三部门资金来源的局限性等问题，其在供给公共产品时存在“志愿失灵”的问题，因此，在农村义务教育的供给上不能过分依赖第三部门。
参考文献：
[1]江文涛.改革以来我国农村义务教育相关投入政策回顾与评价[J].农业经济问题，2006(6)：12.
[2]国家统计局.中国统计年鉴[DB].北京:中国统计出版社，1999-2005.
[3]教育部财务司，国家统计局人口与社会科技统计司.中国教育经费统计年鉴[DB].北京：中国统计出版社，1997、2002.
[4]教育部发展规划司.中国教育事业统计年鉴[DB].北京：人民教育出版社，1994、2001.
Abstracts：SincethefoundingofPeople’sRepublicofChina，thesupplysystemofruralcompulsoryeducationexperiencedtheevolutionoffiveperiods，thefirstproblemforruralcompulsoryeducationtosolveiswhoshouldbeinchargeoftheruralcompulsoryeducation.Aftermanyperiodsofreform，however，theinsufficiencyofsupplyanddemandofruralcompulsoryeducationexistsandtheimbalanceofthesupplyisobvious.Intheprocessofthenewsocialismvillagereconstruction，inthefaceofthedifficultiesinthedevelopmentofruralcompulsoryeducation，thechoiceofthemainbodyofthesupplyofruralcompulsoryeducationmustbefurtherclarified.
Keywords：ruralcompulsoryeducation;mainbodyofsupply;government;market;thethirddepartment
一、我国农村义务教育体制演变的路径
新中国成立以来，我国已经了大量关于教育的法律、法规和政策性文件，其中有不少直接涉及农村义务教育体制问题。1985年中共中央的《关于教育体制改革的决定》、2001年国务院的《关于基础教育改革与发展的决定》和2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》是三个具有标志性意义的文件。据此，可把我国农村义务教育经费投入的相关政策的演变过程划分为五个阶段：
第一阶段(1949—1965年)：基础教育体制起步阶段。建国初期，确立了我国的农村基础教育实行国家办学、财政单一供给的管理模式。
第二阶段(1966—1976年)：基础教育体制受到冲击。“”的十年，基础教育体制受到了冲击，并造成严重损失，但是仍然实行国家办学、财政单一供给的管理模式。
第三阶段(1976—1984年)：教育体制尚待重建时期。改革开放后，教育领域改革的重点是重建高等教育和提高教育质量。1984年底国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》，首次提出了“乡人民政府可以征收教育事业费附加”，并将附加率的决定权交给乡政府。农村中小学办学经费的解决思路是坚持“两条腿走路”的方针，即“中央和地方要逐年增加教育经费，厂矿、企业单位、农村合作组织都要集资办学，还应鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学”。
第四阶段(1985—2000年)：“地方负责、分级管理”的办学体制和多渠道筹措教育经费时期。1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。在实践中，这种“地方负责、分级管理”的教育体制转化为“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式。但由于“财政大包干”体制自身的弊端以及20世纪90年代后乡镇企业走向势弱，使得农村义务教育供给面临窘境，“地方负责、分级管理”的教育体制已不能适应形势的发展，逐渐暴露出其弊端。[1]1997年10月1日开始实施《社会力量办学条例》，为民营资本供给农村义务教育提供了法律保障，并使民办义务教育发展迅速，形成了多渠道筹措农村义务教育经费的体制。
第五阶段(2001—2005年)：“地方负责、分级管理、以县为主”体制时期。2001年5月国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，并规定“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任”，同时将“农村中小学教师工资的管理上收到县”。2005年12月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”。这次改革把“明确中央与地方的责任作为重点”，同时提出“经费省级统筹，管理以县为主”，目的是要“构建起农村义务教育经费保障的新机制”。这次政策上的重大调整，深化了“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育供给体制。
2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》，进一步明确了农村义务教育经费省级统筹、县级管理的体制，并进一步鼓励社会组织和个人通过捐赠的方式供给义务教育，为以捐赠为代表的第三部门供给农村义务教育从制度上提供了保障。
二、农村义务教育供给面临的困境
(一)基础教育、高等教育发展不平衡，农村基础教育发展面临困境
近年来教育投入和资源分配不断向高等教育和其他教育形式倾斜，从教育经费的投入来看，义务教育没有得到应有的重视或重视不够。从1998年到2003年，高等教育经费的增速高达213.26%，而普通小学教育经费仅增长了71.32%，初级中学教育经费仅增长了89.11%，义务教育经费投入的增长幅度远远低于高等教育经费的增长。在各类学校教育经费绝对额增长的同时，需要注意到义务教育经费在教育经费中的比重呈下降趋势。1998年到2003年，普通小学教育占教育费用的比重下降了7.8%，初级中学教育占教育费用的比重下降了1.75%；其中农村普通小学教育占教育费用的比重下降了3.8%，农村初级中学教育占教育费用的比重下降了1.74%。[2]
教育投入向高等教育倾斜使义务教育经费增长缓慢，义务教育经费投入向城市倾斜又造成了农村义务教育投入增长难以满足其自身发展需要。农村义务教育办学条件和事业发展经费短缺，供需缺口较大，发展后续动力不足。
(二)义务教育城乡差距大
随着农村义务教育普及，小学学龄儿童入学率不断提高，全国2001年达到了99.1%，城市高于农村接近1个百分点。然而由于学龄前儿童基数庞大，全国应上学而未入学的儿童达到114万人，城市只有13万，农村高达101万人。比较城乡之间义务教育生均经费情况，1996年城市小学生均经费为466.4元，是农村小学生均经费的1.6倍；2001年城市小学生均经费达到971.5元，城市是农村1.7倍，城乡差距进一步扩大。城乡初中生均经费差距大于城乡小学生均经费差距，1996年城市初中生均经费为1267.1元，是农村的1.5倍；2001年城市初中生均经费上升到1708.4元，与农村的比例扩大到1.7倍。政府财政预算对缩小城乡义务教育经费差距起到了一定作用，但预算外政府投资和其他渠道投资扩大了城乡义务教育经费差距。[3]
(三)农村义务教育地区差距大
从小学生辍学率来看，西部省份小学生辍学率明显高于全国平均水平。例如自治区的小学生辍学率接近3%，青海、贵州和甘肃等省的小学生辍学率都在1%以上。2001年初中辍学率超过3%的5个省区为、安徽、广西、海南和甘肃，多数集中在中西部地区，尤其是农村贫困地区。[4]
农村小学和初中的生均经费在地区之间差距更大，中西部绝大多数省份人均教育经费低于全国平均水平。由于投入不足和教育达标形成的债务问题，农村中小学校舍建设及教师工资发放等问题在许多西部地区都难以解决。
三、关于农村义务教育供给主体的几点思考
纵观中国农村义务教育体制制度变迁的历程，可以看出历次农村义务教育改革所要解决的首要问题是由谁来负责为中国农村义务教育供给资金。但是为什么经过多次改革，农村义务教育仍然存在供需缺口，且供给不均衡问题突出，我们不得不对农村义务教育供给主体选择问题进行深入思考。
(一)政府是不是农村义务教育供给的主体？
根据萨缪尔森(Samuelson)给出的公共产品的经典定义[5]——公共产品是具有非竞争性和非排他性的物品，义务教育是具有非竞争性和较强非排他性的公共产品。一方面，从公共产品的性质来看，政府应当供给公共产品，农村义务教育也是如此。在农村义务教育产品提供中，由于农村义务教育的外部性是非排他的，个人无法通过交易的方式把外溢效应内在化，或者组织这种交换(市场)的交易成本太高，导致农村义务教育提供者从其经济行为中产生的私人成本和私人收益与社会成本和社会收益无法对等，农村义务教育因此供给不足，达不到完全竞争市场所产生的帕累托效率状态,即存在市场失灵。另一方面，从各国的实践来看，义务教育的供给是各国政府的重要职责，义务教育的发展对国民素质的提高具有重要作用。作为发展中大国的中国，要使经济有持续发展的动力，政府必须承担起供给义务教育的责任。
(二)哪一级政府是农村义务教育的第一负责人？
按照受益范围分，公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。凡本国的公民或居民都可以无差别地享用其所带来利益的公共产品为全国性公共产品，需由中央来提供；地方性公共产品收益范围局限于本地区以内，适宜由地方政府提供。目前我国农村义务教育的财政责任主要在县级政府，理由是农村义务教育是地方性公共产品。从表面上看，农村义务教育的受益覆盖范围主要在地方区域——县乡，然而由于义务教育并不能给地方带来具体的经济收益，义务教育的收益更多表现为公民社会道德水平提高、文化素质改善等有助于增进社会整体利益的方面，因此它更像是一种全国性的公共产品。即便把农村义务教育视为地方性公共产品，它也是一种外溢性很强的地方性公共产品：一方面，由于我国农村劳动力过剩，城乡差距加大，农村剩余劳动力向城市转移趋势明显；另一方面，享受义务教育的农村学生往往在毕业以后就通过上大学等途径在较大区域内或者在全国范围内流动，且绝大多数农村生源的大学毕业生留在经济发达的城市就业。两方面的原因使得农村义务教育的收益外溢。在这种情况下，地方政府，尤其是较低一级地方政府自然缺乏投资义务教育的积极性。因此，如果义务教育的财政责任主要由地方政府负责，义务教育投资往往会出现以拖欠、减拨为特征的政府责任转嫁现象，其结果就是政府公共服务提供不到位。
从目前的政府间事权划分状况看,县乡政府(财政)承担了主要的农村公共产品和服务的供给。尽管2002年进行了管理体制调整，农村中小学教师工资由乡镇上移到县级财政统一发放，但是农村义务教育仍然实行“分级管理、以县为主”的管理体制，县级财政仍然承担农村义务教育的主要支出责任。与此同时，分税制改革以来,随着县域经济的发展,我国县乡财政收支规模不断扩大，县乡财政总体实力不断增强，但由于种种原因我国县乡财政的困难与日俱增。取消农业税后，虽然中央对基层各类转移支付趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。因此，在县乡财政面临问题的同时让其负责承担农村义务教育的主要责任，使其存在“有心无力”之嫌。根据基本公共服务的最低供应原则，即任何公民无论居住哪里都应当获得同等的最低水准的基本公共服务，当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最低的基本公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。
由以上分析，我们认为，从公共产品的收益范围看，农村义务教育接近于全国性公共产品或者外溢性很强的地方性公共产品，应该由中央政府承担主要责任；从政府的财政承受能力看，在县乡政府面临财政困难的背景下，由中央、省级政府供给农村义务教育更为合理。理论上讲，基层财政最贴近公共产品或服务的消费者，更容易获得农民对公共产品或服务的需求信息，而且这些信息由基层财政使用不会出现因政府间信息传递而可能发生的信息失真，更便于高效地安排公共支出。相比之下，许多公共产品由基层财政供给较中央财政和省级财政安排有明显的优势。因此，从供给效率来看，县乡政府可以具体负责农村义务教育的“生产”，但是农村义务教育资金应该以中央、省级政府提供为主，可以通过农村义务教育专项转移支付的形式交由县乡政府具体“生产”农村义务教育产品。
(三)市场(民营资本)可否成为农村义务教育的供给主体之一？
首先，农村义务教育虽然是具有较强非排他性的公共产品，但是农村义务教育在一定范围和程度上可以实现排他。如果一种产品与劳务同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性，但在技术上可以排他，在排他成本较低的条件下，这类物品或劳务可以通过市场提供。实践证明，民办教育完全可以实现义务教育产品的排他，2005年全国共有民办普通小学6242所，在校生388.94万人；民办普通初中4608所,在校生372.42万人。[6]
其次，农村义务教育供给的政府失灵为市场进入提供了空间。公共选择理论进行了较系统的研究，提出了一套关于“政府失灵”的完整理论，对西方国家市场经济发展过程中政府与市场的关系进行了理论反思，认为政府失灵主要表现在公共决策失误、内在性与政府扩张、官僚机构的低效率和寻租及腐败等几个方面。政府提供农村义务教育时也会产生某些失灵现象，例如，20世纪80年代中期以后，县、乡(镇)地方政府承担了义务教育责任，农村义务教育实施的好坏自然是本级政府的工作目标之一，也是考核、评价下级政府工作目标实现与否的重要指标。与其他工作目标一样，农村义务教育的推行与地方政府官员及工作人员的工作业绩，进而与权力范围、职称、薪金、福利、升迁等直接相连，成为官员和部门发挥其工作职能的重要因素。换言之，在这种内在目标驱使下，县、乡(镇)政府部门及其官员推行九年义务教育，就其决策或实施，都不免从本部门利益(比如争取业务开支预算、上级补贴等)和官员自身利益(比如个人政绩、待遇、连任、升迁等)出发，从这一角度看，某些地方政府发展农村义务教育的目标已经偏离了义务教育的公平、公正、提高国民素质等公益性目标。
因此，由于义务教育供给可以排他，而且政府供给农村公共产品存在失灵现象，这些都为市场成为农村义务教育的供给主体创造了条件。在积极鼓励、大力支持民营资金进入农村义务教育供给的同时，由于民办教育的出发点是盈利，加之民办教育管理者、办学者的水平不一，政府应该依法加强对民办农村基础教育的引导和管理。
(四)第三部门可否成为农村义务教育的供给主体之一？
第三部门是提供公共物品的私营机构。市场失灵论认为，由于公共物品具有不可分割性和排他性，使得购买公共物品的人无法阻止别人享用公共物品；既然“免费搭车”现象存在，那么，愿意花钱购买公共物品的人肯定不多，这样就会造成公共物品的匮乏。可见，公共物品无法通过市场机制来提供。另外，外部性很强的物品、可能产生自然垄断的物品和从收入分配角度观察不应该由市场决定的物品(如住房)，也不应该通过市场机制提供。市场失灵说明政府干预的必要。但是由于公众对公共物品需求差异的存在，政府提供公共物品时往往倾向于满足大多数处于中间状态的受众的选择偏好，而一部分人对公共物品的超量需求和特殊需求得不到满足。在这种情况下，具有拾遗补缺功能的第三部门应运而生，它可以为对某些公共物品需求量较大的人提供额外的补充，为需求特殊的人提供适宜的公共物品。
当今，世界各国第三部门在公共产品的供给中发挥着越来越重要的作用，其中义务教育的供给是其发挥作用的一个重要领域。在我国义务教育的供给中，第三部门也已经发挥重要作用。第三部门可以很好地弥补政府供给农村义务教育资金不足和政府失灵的问题，在中国农村义务教育供给上具有发挥其作用的广阔空间，可以成为农村义务教育供给的主体之一。但是，由于第三部门资金来源的局限性等问题，其在供给公共产品时存在“志愿失灵”的问题，因此，在农村义务教育的供给上不能过分依赖第三部门。
参考文献：
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所谓农村义务教育财政投入立法预测，就是采用科学的方法和手段，探索未来一定时期内农村义务教育财政投入立法状况和农村义务教育财政投入立法发展的趋势，以揭示出农村义务教育财政投入的发展对法律、法规的宏观要求，从而为立法机关提供有关立法规模、内容、方法等方面的信息，为制定最佳农村义务教育财政投入立法方案服务。
具体地说，农村义务教育财政投入立法预测应包括：
第一，农村义务教育财政投入法规达到预测效果的程度，对社会需求满足的程度，以及在今后的可行性如何，测算出目前和今后在制订、修改、补充和废止农村义务教育财政投入法规方面的任务。
第二，测算由于社会的进步和社会关系的发展可能会促使农村义务教育财政投入立法理论、农村义务教育财政投入立法制度、立法技术发生哪些变化，如何使立法适应这些变化，适应和推动农村义务教育财政投入法规的发展。
第三，揭示今后农村义务教育财政投入立法的发展规律，使立法尽可能合乎规律。
2.农村义务教育财政投入立法规划
所谓农村义务教育财政投入立法规划，就是立法机关依据农村义务教育财政投入立法预测提供的信息，而做出的关于具体的农村义务教育财政投入立法措施、步骤和农村义务教育财政投入立法目标的部署和安排。农村义务教育财政投入立法规划的主要任务和目的在于使立法工作有计划、有步骤、有目的地进行，从而使立法工作科学化、系统化。
二、农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的意义
建国五十年多来，我国农村义务教育财政投入立法工作相对滞后，仍存在诸多问题。如至今没有制定专门的农村义务教育财政投入单行法规、农村义务教育财政投入预算法等。产生这些问题的因素很多，但缺乏科学的农村义务教育财政投入立法预测与立法规划不能不说是一个很重要的原因。因此，当前及今后一段时期，加强农村义务教育财政投入立法预测与立法规划就成为必然。
1.只有进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，才能使农村义务教育财政投入立法发挥其最佳社会控制效果
通过预测，了解现行农村义务教育财政投入法规的社会效果，通过立法规划组织和利用立法预测提供的信息，适时进行法规的立、改、废工作，从而使农村义务教育财政投入法规在发挥社会作用方面达到理想化的程度。
2.进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，是实现农村义务教育财政投入立法科学化、完善化的重要途径
由于我国农村义务教育财政投入法规目前还非常滞后，而农村义务教育财政投入中的许多关系又需要以法律、法规的形式来予以规范，这就要在全国教育的大背景下全面考虑农村义务教育财政投入立法的内容、速度、层次等基本问题，既要尽可能避免农村义务教育财政投入法规的重复、分散或者遗漏现象，限制不必要的立法活动；又要避免走一步看一步和头痛医头、脚痛医脚的农村义务教育财政投入立法格局。要达成上述目标，使农村义务教育财政投入立法合乎规律，臻于科学化、完善化，唯有通过农村义务教育财政投入立法预测与立法规划这条途径。俄罗斯学者萨莫欣科曾将立法规划的作用归纳为：一是立法活动取得预定的社会效果；二是研究法律制定过程，并使立法工作致力于具有重要社会意义的法律文件；三是需要法律创制活动；四是各种机构有准备地参加法律创制工作；五是法律创制工作中的重复或分散现象；六是不同等级国家机关的工作计划一致起来；七是机构的工作同立法发展计划一致起来；八是法律创制工作中的匆忙现象，为高质量的工作创造条件，进行各种需要很长时间的准备工作、调查研究和分析工作。
3.进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，可以调整和完善农村义务教育财政投入法规体系的内部结构
合理、科学的农村义务教育财政投入法规结构可以使农村义务教育财政投入法规的整个体系更加稳定，和其他法律部门的关系更加密切和协调一致。进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，可以将为数众多、内容和形式各异的种种农村义务教育财政投入法律规范，根据各自不同的调整对象、层次和类型进行科学的分类，从而揭示它们之间的内在联系及其自身的逻辑性，把它们组合成一个完整统一、和谐一致的整体。
三、农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的原则
农村义务教育财政投入立法预测与立法规划要顺利进行，必须体现以下几条原则：
1.从实际出发的原则
从实际出发是辩证唯物主义思想在我国立法工作中的体现，它也是我们党一贯的优良传统和作风。而作为社会主义法治建设一个重要方面的义务教育财政投入法制建设，更加需要坚持从实际出发的原则，只有这样，才能保证农村义务教育财政投入立法预测与立法规划符合我国的国情，真实反映广大人民群众的共同意愿，保障和促进农村教育事业的顺利发展。为此，需要做到：
第一，农村义务教育财政投入立法预测和立法规划必须从我国的国情出发，从我国社会主义初级阶段的实际出发。我国目前生产力水平较低，文盲半文盲大量存在，人口素质极为低下(从总体而言)，而各地经济、文化、教育发展又极不平衡，存在着农村之间、学校与学校之间的差别，农村义务教育财政投入立法预测和立法规划者需要通过调查搞清这些差别有多大、性质如何，然后概括出其共性作为农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的依据。这些都是我们在制定农村义务教育财政投入法规时必须考虑的实际情况。
第二，农村义务教育财政投入立法预测和立法规划必须兼顾需要和可能。要根据经济、政治、文化等各方面的条件积极立法预测和立法规划，不断完善农村义务教育财政投入立法预测和立法规划，既不能脱离客观实际，主观主义地为完备农村义务教育财政投入法制而随意立法，也不能在客观条件已经具备和成熟的条件下消极等待，拖延农村义务教育财政投入立法的时机和进程。因此，农村义务教育财政投入立法预测和立法规划工作必须与现代化建设和改革开放的进程相适应，不失时机地完善农村义务教育财政投入立法预测和立法规划。
2.遵循宪法及国家教育法律的基本精神和一般要求原则
宪法规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。”《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”社会主义法制统一原则，是指法律由国家统一制定、统一实施，在国家范围内对各地区、各部门和全体人民具有普遍的约束力。法制统一原则包括立法、司法、守法等方面。从立法上讲，法制统一原则表现为国家的立法权由国家权力机关行使，不允许各立其法、法出多门的现象存在，以维护社会主义法制的统一和尊严。
同时，我国宪法确定国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。我们进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划就是要预测完成这一任务，需要制定、修改、废止哪些农村义务教育财政投入法规，以保障农村义务教育财政投入的发展方向，同时做出科学的规划来促使其实施。3.遵循农村义务教育的发展规律并符合农村义务教育自身的特点原则
进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划要符合农村义务教育财政投入的发展规律，要看到农村义务教育财政投入的特殊性，要将农村义务教育财政投入的发展与国家政治、经济、文化、科技的发展综合起来考虑。
因此，农村义务教育财政投入立法预测与立法规划首先要遵循农村义务教育发展规律和教育投资发展规律，才能在制定过程中将其在法律上具体化。实践证明，只有遵循农村义务教育发展的客观规律，农村义务教育事业才能取得成功，否则，必将遭受一定的损失或失败。对于代表广大人民群众共同利益的我国农村义务教育财政投入立法预测与立法规划来说，正确反映农村义务教育发展的客观规律是其本质的必然要求和表现，而利用农村义务教育发展的客观规律，则是我国农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的重要使命。同时也要区分农村义务教育财政投入法规与一般教育法规的不同之处，在进行立法预测与立法规划时充分体现农村义务教育财政投入法规的特点。
4.保证重点全面安排原则
进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，要兼顾各方面的实际情况，同时应保证重点，先着手解决主要问题并以此协调其它方面。既要反对平均使用力量，又反对只盯着重点不顾一般的倾向，要将“锦上添花”与“雪中送炭”兼顾起来。当务之急，是要尽快制定《农村义务教育财政投入法》、《农村义务教育经费预算条例》等一些重要的法律法规，因此，我们在进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的过程中，就要突出这几个重点，并以此促进其它有关的教育法规建设的开展。
5.统观全局，坚持法规的衔接配套和协调一致原则
在进行农村义务教育财政投立法预测与立法规划时，要有全局观点和发展观点，既从宏观上对立法的发展趋势做出整体性的预测，又从微观上对立法发展的各个局部有具体的认识；从法律体系上讲，既从纵向上研究不同层次的法律、法规、规章之间的衔接配套，又从横向上研究它们之间的协调一致；既注意制定新的法律、法规，以适应农村义务教育财政投入的发展需要，又要充分考虑随着社会的进步和教育的变化发展，对现有的教育法规适时进行修改，使立、改、废有机地结合起来。
【摘要】从农村义务教育财政投入立法预测和立法规划概念入手，提出了农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的意义，最后探讨了农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的原则。
【关键词】农村义务教育财政投入立法预测立法规划
参考文献：
[1]沈宗灵.法理学.北京：高等教育出版社，2004.
[2]周旺生.立法学教程.北京：法律出版社，1995.
1农村免除义务教育学杂费政策的制定
1.1政策制定的主体
党中央和国务院是这次农村免除义务教育学杂费政策制定的主体，正因为有了党和中央政府的高度重视，以及财政部、教育部等各机构的相互协调与合作，才有了农村免除义务教育阶段学杂费政策的出台和实施。
政府在这方面的努力的具体行动可以追溯到2005年，2005年11月10日，教育部《中国全民教育国家报告》，报告中的措词虽与现在出台的政策内容稍有不同，但也体现了政府对农村教育问题所作的努力；2005年11月16日，全球CEO领袖年会在北京举行期间，财政部部长金人庆透露，中央财政将全面支持农村明年真正实现九年制义务教育。2005年12月23日召开的国务院常务会议正式提出了农村免除义务教育学杂费这项政策，以及总理在主持国务院常务会议时，决定发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。随之，此项政策才真正在中国大地上按计划、有步骤地实行起来。
1.2政策制定的内容
国务院在2005年底就决定：“一是从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。二是根据农村中小学公用经费支出的合理需要，提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持。四是对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，确保农村中小学教师工资按照国家标准及时足额发放。”
1.3政策制定的意义
众所周知，中国的义务教育梦可以追溯到1901年，时任大清头等专使大臣张百熙出使英国归来，被派为管学大臣。此后的百年中，一直努力贯彻义务教育“免费”的观念，只是到真正落实下去的时候，各种名目的收费源源不断，使得百姓仍旧没有享受到义务教育带给他们的优惠，更多的是需要忍受严重的剥削和贫苦的生活。直到新中国成立后的一段时间内，这个现状仍未改变，中间虽有过基本“免费”的时期，但这种好时期很快就过去了。并且，在20世纪90年代初的义务教育法实施细则中，“实施义务教育的学校可收取杂费”的口子固定下来，从那时到现在，杂费以各种名目在学生们的缴费单上出现，成为农村乃至城市居民的主要开支之一。所以，此项政策的出台，是一个历史的突破和创新，是新中国真正体现人民当家作主，党和政府真正实现为民服务的思想的体现。
同时，农村免除义务教育学杂费政策的制定也有着深刻的现实意义。是党和政府根据现实情况，实事求是办的一件惠及广大农民的好事。坚持了从人民群众的根本利益出发，从农民的现状和农民子女的受教育状况的现实出发，使农民真正“减负”了。更重要的是，农民的子女也有了一个公平接受教育的平台。
2农村免除义务教育学杂费政策的执行
2.1农村义务教育经费保障机制改革的必要性
首先，对农村义务教育经费保障机制的改革是实现农村免除义务教育学杂费的关键环节。现要改变过去教育经费由乡镇县承担大部分的现状，到现在的按照国务院确定的“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的改革基本原则，使得中央和省市政府承担起更多的责任，使政策有力地落实下去。
其次，对农村义务教育经费保障机制的改革是社会教育公平的体现。由于国情的原因，地区经济的不平衡导致了城乡之间、沿海和边远地区的教育水平的巨大差异，使得贫富差距和全民素质水平参差不齐，这不利于中国整体文化水平、经济水平和综合国力的提高，也是十分的不公平的。再次，对农村义务教育经费保障机制的改革是我国农村义务教育健康持续发展的必然要求。党和国家十分重视发展农村义务教育，把农村义务教育作为新时期教育工作的重中之重。近年来，国家出台了新增教育经费主要用于农村的重大决策，大幅度增加了对农村义务教育的投入，旨在使我国农村义务教育健康持续发展。
接着，对农村义务教育经费保障机制的改革是建设社会主义新农村的必然要求。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。进一步加强农村义务教育已经成为推进社会主义新农村建设乃至整个现代化建设的一项十分紧迫的任务。
另外，对农村义务教育经费保障机制的改革是推进公共财政建立，减轻农民负担的重大举措。农村义务教育是最大的公共事业，深化农村义务教育经费保障机制改革是进一步完善公共财政体制的体现，是推进财政体制改革，建立公共财政体制的重要方向。
最后，深化农村义务教育经费保障机制改革，将为农村义务教育持续健康发展奠定坚实的基础。新机制建立后，农村学校公用经费将有较大提高，一些制约农村义务教育发展的突出问题将得到根本解决，广大校长和教师可以集中精力抓好教育教学改革，提高教学质量，农村义务教育的普及水平将得到进一步的巩固和提高，农村义务教育将向更高水平迈进。
2.2农村义务教育经费保障机制改革的措施
（1）明确政府责任是关键。在教育经费的数额和用途上，明确各级政府的责任，使中央地方共同负担，并加大中央财政的投入力度。实行中央和地方分项目、按比例的分担办法，明晰了中央和地方的经费分担责任，确保由各级政府完全承担起农村义务教育经费投入的责任。
（2）经费到位。继全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议确定，未来五年各级财政将新增农村义务教育经费约2182亿元，中央财政的预算资金到达地方后，将进入专门为农村义务教育经费而设置的专户，实行“专款专用”，地方在使用预算资金时，应先将方案上报国务院，再按照国务院的命令执行。对于地方财政需提供的新增928亿元经费预算能否如数到位，如果地方财力紧张，中央财政会通过资金调拨、转移支付等手段来保证这部分经费到位。
（3）提高教育教学质量，尤以师资队伍素质和水平的提高为主。各级教育行政部门和学校要加快推进教育综合改革，大力提高农村教育质量。要抓住建立新机制的有利时机，优化农村教师队伍结构，提高教师素质。
（4）坚持制止乱收费现象，强化学校的管理。新机制的建立从制度上和源头上为规范农村中小学收费行为，坚决治理乱收费提供了根本保证，并加强对学校的管理力度。
（5）严格管理，使内部制度的程序合法化。要认真做好规划，精心制定工作方案。加强监督检查，对改革资金建立科学、规范的管理制度，确保资金专款专用。>（6）强化外部监督力度。除了有国务院的管理、人大对预算的审核批准以及政协的监督，还应呼吁全社会都参与到对这部分预算资金的使用监督当中。
2.3农村义务教育经费保障机制存在的问题
尽管如此，我们也清醒地看到，目前农村义务教育的普及，依然是低水平、不全面和不巩固的。在农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在着各级政府投入责任不明确、总体保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题。这些都制约了农村义务教育的持续健康发展。
另外，一些地方政府不仅对中央部委的相关规定置之不理，连取消教育附加费都在暗中抵制，并且，农村中小学乱收费金额已占涉农乱收费的一半，大大加重了农民的负担。对农村义务教育经费保障机制的改革迫在眉睫。
3农村免除义务教育学杂费政策的评估和监控
农业是国民经济发展的基础，农村问题是全国实现小康的关键，农村教育发展状况与农村经济社会发展问题的解决息息相关；如今，农村教育状况虽然已经得到显著改善，但仍然存在许多问题。本文重点探讨生源流失问题。
一、学生流失的原因
（一）外部原因。1、农村经济发展水平的制约。农村经济整体水平低下，农民收入不高，支付子女上学的费用可谓一大开支，经调查表明，经济原因是导致学生失学的第一因素。2、家庭环境的影响。家庭是社会的细胞，是学生赖以生存和依附的经济实体，是与社会发生交换、收入、支出关系的最基本的经济单位，家庭在学生是否接受教育方面的职能主要体现在两方面：一方面是支付教育费用的能力及这种能力的大小；另一方面家庭成员（主要是家长）的教育价值观对儿童是否受教育和受多大程度教育的支配和决定作用。3、打工潮流的干扰。由于国家允许并鼓励个体劳动的存在和发展，特别是私营经济的发展对打工人员需求增多，再加上读书回报周期过长的影响及教育自身原因，使得大批初中甚至小学生纷纷拥入打工仔行列。4、人口压力。一般农村家庭平均有2.3个孩子，家庭规模大，子女多，要同时供养几个学龄儿童，往往造成家庭经济负担过重，一般家庭难以承受，从而影响子女的入学。
(二)教育自身的弊端。1、农村教育投入不足，办学条件差。虽然国家已经加大了教育投入力度，农村学校的基础设施已有了质的飞跃，但相对于城镇及发达地区，仍然普遍偏低，办学条件在不同地区的农村也不平衡。2、教师队伍不稳定，整体素质偏低。教育发展的核心问题是要有一支待遇较优，素质较高的教师队伍.由于我国农村基础教育长期投入不足，因此伴随着办学条件差的另一个严重问题，就是教师待遇偏低、队伍不稳；教师工资虽有了很大改善，但是有些贫困县市却经常出现拖欠教师工资的现象。民办教师是我国农村中小学教师队伍的重要组成部分，但其待遇总体不高。因此，教师队伍流失严重。3、应试教育的种种弊端。片面追求升学率作为一种办学倾向已偏离了我国基础教育是提高全民素质教育这一正确轨道。虽然“减负”工作已经有了很大程度的进步，但现实中中小学生的作业量仍有待减轻。4、单一的课程体系。由于课程多以升学为主要目标，因此课程缺乏多样性、灵活性和实用性，由此造成一旦升学无路，即使在本地致富亦无术。
失学问题不仅造成了本来就十分有限的教育资源的极大浪费，而且还严重影响了我国教育发展战略目标的实现和阻滞了社会现代化的进程，因而我们必须采取有力措施尽快解决。
二、学生流失问题的对策
（一）科教兴国战略的坚持。人类社会进入“地球村”时代后，国与国、地区与地区之间的距离拉近了，各种竞争变成了面对面的军事竞争、经济竞争、科技竞争、教育竞争……各类竞争的实质是综合国力的竞争，从根本上说，就是教育的竞争。联合国教科文组织发表的《世界科学报告》指出，发达国家与发展中国家的差距是“知识差距”。强大的科技实力是国家经济发展的重要保证，而强大的经济实力是以深厚的教育积累为基础的。作为一个农业大国，提高农村基础教育的整体水平是实现科教兴国的重中之重。实践证明教育积累是以教育投入为基础的，投入越多，回报就越丰厚；反之则越少。
（二）加大农村教育投入力度，改善办学条件。我国普及农村基础教育中遇到的最大困难，就是教育经费严重不足，教育经费的分配结构不尽合理。近几年来国家加大了投入力度，但我国部分农村地区的基础教育设施仍有待进一步完善。
（三）重点关注农村欠发达地区和弱势人群。教育发展具有不平衡性，这是一个客观存在的现实，就地区而言，西部比东部、中部严重；就城乡而言，农村比城镇严重；所以要实行倾斜政策，向不发达的农村倾斜，同时向弱势人群倾斜，向女童倾斜。因为农村还存在重男轻女的倾向，所以宣传、贯彻义务教育法，破除旧的传统习俗；优化社会环境，综合治理；家长培训，双向交流，优化家庭环境；实行倾斜政策，为适龄学童提供经济补助确是一些有益的做法。
一、国及湖南省有关农村义务教育发展历史脉络
（一）义务教育概念在我国的提出与特点
义务教育在我国首次出现是在民国元年（1912年）。民国建立后，民国元年的《湖南暂定学制大纲》根据政府文件规定初等小学为义务教育。1914年月12月，民国教育部提出《整理教育方案》，认为“民初之厚薄，为国力强弱之比例差”，“人民向学为国家第一之生命”，“历行强迫教育而强国。”因此建议大总统以命令明白宣示：“确定初等小学四年为义务教育。”建国后直到1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共各国义务教育法》。1991年8月15日湖南省通过《湖南省义务教育实施办法》。2006年6月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议终于通过了对旧《义务教育法》的修订，并于2006年9月1日起正式施行。从新的《义务教育法》可以得知义务教育是指由国家规定强迫每个适龄儿童和青少年都必须接受法定年限的教育。单从此定义就可看出义务教育的基本特点如下：一是强迫性。即指由国家法律规定的、强制执行的教育。二是普及性。这是指义务教育的针对人群是每一个适龄儿童和青少年。三是时效性或者说学制明确性。指义务教育有其法定的学制年限。
（二）湖南省农村义务教育发展简述
农村义务教育的办学条件与城市截然不同。许多农村人散住、交通不便，因此不利于校舍的建立；农村义务教育的经费分摊也是一个重点与难点；农村义务教育的教师培养以及课程的安排也是日益突出的实在问题。由于湖南书院一向发达，所以清末时期湖南的教育注重中学和师范教育的发展，而小学教育相对要落后一些。但是湖南人口密集，地处内陆，是中西部结合地带，是全国基础教育大省。湖南的教育能在一定程度上反映我国三种类型地区教育发展的基本特征，本省有教育比较发达的城市各滨湖地区；大湘西处在西部接壤的地区，教育仍比较落后；全省大部分地区则具有我国中部地区教育的一般特征。湖南省的农村义务教育发展史几乎就是我国的农村义务教育发展史。湖南省的义务教育施实情况是在1992年全省普及初等教育。九十年代的十年，我省基础教育以“普九”为目标。截至2002年，湖南省134个县市区全部通过“普九”。根据国务院2001年、2003年关于农村教育工作的文件精神，在国务院领导下，地方正府负责、分级管理、以县这主的农村义务教育管理体制开始确立，多数地区逐步实现了农村义务教育投入上由农民较多承担向以政府为主承担、管理上以乡镇为主向以县为主的根本转变。2005年开始，我国农村义务教育由西部开始逐步实行“两免一补”（免杂费、书本费和补助家庭贫困的寄宿制学生）政策；由“人民教育人民办”的方针转变到“义务教育国家办”。纵观湖南的义务教育发展，采用的是分阶段实施“普九”和统一规划，区域推进，分批实施九年义务教育的方法。即八十年代先实施初等义务教育，然后再达到“普九”；地域上由城市向农村进军。 转贴于
二 、湖南省农村义务教育发展由量到质的转型的要求与实现的可能性
湖南省农村义务教育在2002年达到全部“普九”的前提下，具备了把发展重心由追求农村义务教育的数量达标向质量达标转移的要求与实现的可能性。许多调查显示，湖南省农村义务教育存在着严重的“辍学率反弹”现象。尤其是2007年“两免一补”政策全面实施和农村义务教育投入“公共财政”机制的确立，农村义务教育经费的矛盾得到极大缓解，农村儿童“有学上”的问题基本得到解决，但是“上好学”的矛盾依然突出。在此基础之上出现的辍学问题的主要原因：
1、就是农村义务教育质量低下问题。湖南省位于华中地区，政治并不像边疆地区存在分裂分子的破坏；经济持续发展，自上个世纪八十年代初推进的改革开放之风吹进湖南之后，湖南的经济同样要求湖南的教育跟上改革的步伐。经济要发展，教育要先行。教育落后于经济就会拖经济的后腿；湖南的文化的氛围较浓。所以积累了大量的人力、物力、财力来发展农村义务教育。并且湖南省在2002年全省所有县市全部通过“普九”之后为义务教育求质量奠定了扎实的基础。
2、湖南省素质教育的开展和新一轮基础教育课程改革的不断推进为提高农村义务教育质量提供了理论与实践的支持。素质教育与新课改的动力是社会对教育培养的人才的质量的规格发生了变化。随着我国城市化的进程，农村义务教育培养人才的目标不仅是为高一级学校输送人才，而且还具备了为农村人口培养进入城市生活所需具备的生存与生活技能。即要求人的全面发展，整体素质的提高而不再仅仅专注于人才数量的增长。进行素质教育的目的就是提高教育的质量。虽然在实践中出现了许多不可预料的结果，但是这就为提高义务教育的质量积累了丰富的宝贵经验。每一次的进步都体现在教育质量的提高问题之上。
3、其它学科领域对教育的关注、教育界自身研究的深入及对自身的反思促进了农村义务教育质量的提高。教育社会学、教育经济学、教育管理学等等学科都关注教育的发展；教育内部的课程与教学论、教育心理学、教师教育、职业教育、高等教育、教育研究方法等等的发展都为教育出谋划策；教育界本身也不断对自身反思以提升其理论的可行性。例如，教育心理学为农村义务教育教学活动提供了科学教学法的依据；课程与教学论为农村义务教育的科学教材编制做出了贡献；教师教育为农村义务教育科学小学教师的培养提供了经验；教育经济与管理的涉入为农村义务教育的经费投入解决了难题。从外部来看，湖南省农村义务教育发展比西部整体要好，但比东部发达地区又有一段差距。从内部来看，省内的农村义务教育发展水平不致，省内西部欠缺，中部一般，而东部发展相对较好。
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[作者简介]刘发明(1972―)，男，江西石城人，赣南师范学院学生工作处讲师，硕士；严盈芳（1975―），女，江西泰和人，赣南师范学院工管理系讲师 。(江西赣州341000)
九年制义务教育的推行和普及使我国广大的农民受益匪浅，人均受教育年限不断提高，文盲率也在不断下降，有效地促进了我国农村经济的发展，也为广大农民的收入增长奠定了良好的基础。但我国农村义务教育体系仍面临一些问题，这些问题的存在将成为构建和谐社会的一大障碍。
一、当前农村义务教育面临的主要问题
（一）农村义务教育资金缺口仍在继续扩大
我国农村义务教育的经费投入体制是1985年开始实行的“地方负责，分级办学，分级管理”形式，办学经费的来源主要有乡级地方政府财政收入、农村教育费附加、农村教育集资、学生学杂费和中央财政拨款。而乡级政府没有稳定的财政收入，其中农村义务教育经费主要由农民自身承担。目前义务教育经费投入体制改为“地方负责，分级办学，以县为主”， 义务教育投资的重任落在了县级政府身上，而农村税费改革，取消了乡统筹、农村教育集资等专门面向农村征收的行政事业性收费和政府性基金集资，县级政府的负担加重，随之而来的逐步实行的免除农业税政策，使县级财政收入再次受到冲击。主要由农民负担的农村义务教育经费失去了经费来源，县级财政收入减少，负担加重，虽然中央和各省加大了对农村义务教育的支持力度，但县级财政无法从根本上解决农村义务教育经费投入问题，农村义务教育的发展面临新的困难。
1、教育经费总投入没有得到有效增长。农村义务教育目前基本上只有财政经费投入，学校收取的学杂费只能是“一费制”，短缺的经费不能向家长收取，并且，县级财政对义务教育的投入比例也没有客观的投入依据，县投入的义务教育经费支出额随意性较大。大多数县级教育投入经费使用中，人员经费所占的比重都占半数以上，公用经费和基建投资比较少，而多数公用经费和基建投资都投入于培养重点学校，农村教育事业仍处弱势。不仅如此，有些农村地方还把按规定应留给学校作公用经费的学杂费的一部分用于发放教师工资。由于财政拨款严重不足，我国目前不少地区为达到“普九”目标而使地方和学校背负的巨额债务仍未清偿，还有不少的危房急待改造。
2、教师的基本工资基本能保证按时发放，但有些政策性工资如误餐费、生活补贴费、地区差、班主任津贴、代课教师工资等由于农村学校经费少无法兑现。另外，教师的住房基金、养老保险金、医疗基金等财政也没有安排到位。
(二)教育管理的难度加大
原有的教育管理责任归属于乡镇政府，而现在由县统筹管理，乡镇管理机构被撤销了，乡镇把发展农村义务教育的责任完全推给县级政府，基本上不再过问。农村义务教育的学校多，教师数量大，布局分散，由县管理增加了难度。一些偏远山区学校管理较松散，对教师约束力较少，教学质量也难保证。
（三）存在比较严重的失学、辍学现象
2005年年初，中央党校的一份报告指出，近几年农村学生的辍学率、流失率偏高，初中生辍学率上升，有的地方农村辍学率高达10％以上。而且，“就许多地方的实际观察，农村学生的辍学率比统计数字要高得多”。
(四)农村教师的专业素质有待提高
我国农村教师的学历水平普遍较低，学校的民办教师和代课教师占有相当比重，教育思想观念普遍比较落后，完善自身知识结构，促进信息技术与课程整合的意识淡薄。大多数农村教师的教学工作缺乏教育教学理论的指导，主要凭借经验进行教学。由于农村教师的理论水平不足，加上农村教师开展教育科研缺乏相关科学研究方法的指导，很难深入分析和研究问题。由于资金，设备及专业教师等方面原因，很多农村教师使用现代化教育教学手段几乎是不可能的，多数信息技术教师本身就是由其它学科转行而来。
(五)我国义务教育阶段宣传的是“要提高国民素质”，而行的还是“应试教育”
由于对学校的评价仍以升学率为主，农村学校在教学设施和师资力量与城市学校存在较大差距的前提下，农村学校更加注重应试教育而忽视学生的全面发展；只重视对学习成绩好的学生而不重视大多数学生的学习积极性和主动性的培养。
(六)农村家庭教育不足
家庭教育对少年儿童的成长有着决定性意义。农村家庭父母普遍受教育程度较低，很多家长不了解家庭教育的重要性，缺乏相应的专业知识对子女进行有效地教育和指导。受传统教育思想的影响，家长看中的只是简单的考试分数，不注重子女全面素质的培养。
二、主要措施及建议
（一）尽快建立规范的义务教育财政转移支付制度，使义务教育经费投入规范化、制度化、法律化，确保义务教育经费有稳定来源
加大政府义务教育财政投资是促进我国义务教育均衡发展与迅速发展的重要财力保障，伴随着税费改革和农村经济政策的实施与落实，县级财政收入来源和规模受到一定限制的情况下，保障我国义务教育发展的最重要的措施应该是改革义务教育财政投资体制，将义务教育发展责任上移“实行以中央为主的财政义务教育投入”新机制。应用法律的形式规范教育经费的投入、使用和监督过程，确保是农村义务教育经费恰当使用，而不被挪用。准确核算儿童平均年义务教育政府投入经费额，为政府确定投资额提供重要的依据。根据东、中、西部经济发展水平，合理确定中央、省、地区及县级政府义务教育投资分担比例，富裕地区投入主体可适当下移，而贫困地区投入主体应适当上移。
(二)建立规范的义务教育经费使用监督制度，使义务教育经费发挥最大效用
要建立规范的义务教育经费使用监督制度，并确保制度有效执行，确保农村学校的教学设施到位。同时，要改善农村教师的工作生活条件。应经常选派教师外出学习培训、到兄弟学校学习交流，提高教师的综合素质。
（三）在农村义务教育中加入职业教育，使形式公平教育转变为实质公平教育
传统的义务教育理论认为只有普通的义务教育能够提高学生的素质，所以农村义务教育至今仍实施与城市义务教育相同的普通教育，实行的是形式的公平。但对于农村地区特别是边远的贫困地区，经济发展水平决定了结束义务教育的学生大部分不能继续升学，而要直接就业，因此在保证农村义务教育的基础教育性质不变的前提下，进行一定的职业教育或职业导向的教育是十分必要的。从个人来说有利于将来出路，而对社会来说可以提高教育投入的收益。
(四)各地区可以根据当地实际情况开设一定的“地方特色课程”
农村教育应根据具体情况设置“地方特色课程”，满足农村经济发展的要求。“地方特色课程”不同于国家课程体系中的学科课程，它不刻意追求理论知识的系统性、连贯性和深刻性，特别强调课程内容的时代性和实用性。在内容上，主要向学生传授参与农村生活和农村发展应具有的思想意识、价值观念、关于农村的一些基本知识，根本目的是培养学生的社会责任感，以及参与农村生活的能力，培养和发展学生适应地方或农村发展的基本素质。通过参与农村生活、生产等各种活动，在实践中培养学生参与农村实践活动能力，以及培养学生热爱农村生活的情感。
如西方发达国家和我国台湾设计的综合实践活动课程所涉及的领域相当广泛。主要包括三大领域：主题探究或课题研究、社会实践学习和生活学习。我国可借鉴设置综合实践活动，增进学校与社会的密切联系，培养学生的社会责任感。通过亲身实践，在“做”、“考察”、“实验”、“探究”等一系列的活动中发现和解决问题，体验农村生活，发展农村实践能力和创新能力。
(五)农村义务教育阶段逐步实行全免费教育
朱永新委员提议应在农村实行全免费教育，采取这种办法可使受学杂费困扰而辍学的那部分学生重新回到学校。在此之后，应逐步尝试给予贫困地区上学期间学生一定的生活补助费，降低家庭机会成本，使家长打消让孩子辍学的念头。国家已经承诺在近两年实现农村义务教育学杂费全免。
(六)提高农村教师的学历层次，并建立不断学习、不断创新的机制
农村教师必须意识到在信息化环境中实施新课程改革的挑战和自身发展的内在需求，主动通过远程教育、在职进修、自发研修等方式不断学习，充分利用学历教育的机会提高自身的教学实践能力。应根据农村教育的实际情况，合理规划农村基础教育的信息化建设，加强对教师和管理人员的培训，为农村教师的终身学习、专业发展和信息化教学提供支持和服务。农村学校要大力鼓励信息技术教师攻读教育技术学专业的在职本科、硕士，不断提高信息技术教师的教育技术能力和教育科研能力，促进现代教育技术和现代远程教育在农村教育中的应用，加快农村教师教育观念的更新和农村教师教育的改革和创新，大力推进农村教师教育的信息化进程。农村学校应结合本校的教学实践，对教师进行有关教育理论和教育科研方法的培训，应促进理论和实践的结合发展自身应用现代教育技术的能力和解决教学实践问题的能力。
制定对创新教师绩效的激励机制，提高进入教师的“门槛”，可以有效提高农村教师专业素质。
(七)引导家庭教育的介入
政府、学校要加强对家长的法律意识教育，使他们意识到保证和敦促子女完成九年制义务教育是自己的义务。使家长转变自己文化水平不高无法引导子女的思想，加强家长自身的教育，营造良好的家庭氛围，塑造健康人格，增强子女求知欲。并且，要使家长意识到言教不如身教，以无声的行为引导和教育子女。家长与子女应与学校老师保持紧密联系，及时了解子女的学习生活情况。子女与父母生活在一起是家庭教育的最好途径，面对我国大量外出务工农民，有关部门应采取有效措施尽量保证外来务工农民子女随父母就地就近入学。
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收稿日期：2006―11― 06
作者简介：王瑞武(1978―)，男，河南开封人，中央民族大学教育学院200 4级硕士研究生，研究方向：教育学基本理论及文化传承。
农村义务教育在我国基础教育中占有很重要的地位，农村义务教育现阶段主要任务之一是保 质保量地完成九年制义务教育。随着国家对农村教育的政策和财政投入不断加大，我国农村 绝大部分地区已经逐步开始实施免费九年制义务教育。但在实施免费义务教育的同时，也面 临着很多急需解决的问题。
一、农村义务教育现阶段所面临的主要问题
我国农村人口占全国总人口的65%，全国有2亿中小学生，其中有15亿在农村。目前， 农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差近3年。在15至64岁农村 劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1%，比城市低13个百分点。 全国现有8500万文盲 半文盲，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和部级贫困县。当前农村义务教育面临 最大的问题是资金问题，其次是师资力量不足，由于资金不足加上教师数量有限，给农村义 务教育带来的问题是辍学率居高不下，再加上部分农村地区小范围流行的“上学无用论”而 带来的知识贬值，更是加剧了农村适龄儿童不愿意入学的现状。改变农村义务教育需要从根 本上解决存在的问题，最重要的是改变当前义务教育体制，给农村义务教育注入新的活力。
1资金问题。“根据《中国教育报》2004年夏天对174个地市和县教育局长的问卷调查，超过50％的农村 中小学‘基本运行经费难以保证’，超过40％的小学仍然使用危房，缺少课桌凳的小学接近 40％，超过30％的农村小学‘粉笔论支有限发放’，接近40％的农村小学‘交不起电费、有 电不敢开电灯’。” 在2000年“义务教育基本普及”之前，许多大中城市已经普及了高中 教育，但是到2004年，仍然有至少10％的农村地区尚没有普及九年义务教育，有的县甚至没 有普及小学教育，其主要原因是资金投放不足。“最重的担子在贫穷的肩上”，用这句话形容目前的教育资金分配问题上一点也不为过。我 国农村义务教育的投入构成，78%由乡镇分担，9%由市财政分担，省级政府分担11%，中央政 府分担不到2%。 这种义务教育投入体制在新一届党中央的正确领导下，得到迅速的改变，2 006年中央对义务教育共投入资金2000亿，这批钱有效缓解了农村教育经费长期投放不足的 情况，但是我们还要清醒地看到，由于义务教育长期缺乏投入，农村义务教育存在的问题并 不会在短时间解决。
2师资问题。农村教师水平低下，也是一直影响农村义务教育发展的重要因素，随着市场经济的发展，有 能力的教师逐步跨级向上流动，更加剧了农村教师的缺乏。据一份统计资料表明，1995～19 99年，全国小学教师流失195～249万人，约占小学教师的4%，中学教师流失141万人，占 中学教师总人数的524%。 就上海市在1992年就流失中小教师1500人，1955年达到30 00人，到1999年达到了5000人。到2006年，流失教师的数字应该是1999年的一倍以上。目前，我国农村小学师生比例为23∶1;城市小学师生比为19∶1;此外，统计资料表明，2002 年全国各类学校数80 067所，其中县镇和农村65 269所,农村教育的学校数占全国总数的81
5% 。但在全国高中15 406所中，县镇和农村只有9 410所，仅占总数的61%，城乡教育层次结构 的资源配置比例严重失调。
农村学校教师的医疗、进修、生活福利没有得到很好的落实，特别是一些贫困地区。根据全 国总工会2003年在内蒙古地区的一项调查表明，在很多地方教师的生活条件非常艰苦，老师 自己的孩子考上大学连去学校报道的路费都凑不够，有很多地方的农村教师一辈子也没有一 次出去进修学习的机会。在有些地方，经济发展了，教育却出现了下滑，教师比原来更加辛 苦，生活也更艰辛，这是值得我们认真反思的问题。
3辍学问题。
在中西部贫困地区中小学生辍学率一直居高不下，据“教育部2004年第十五次新闻 会”上公布的数据，我们可以进行下述换算：就小学毕业率而论,到2003年底,小学的在校生 11 689 74万人，小学学龄儿童入学率达到9865%，那么尚有135%的适龄儿童,大约15997 万人未进入小学读书；034%上了小学又辍学的人数，大约为3975万人。这就是说，有199 72万的适龄儿童未完成小学教育。 就九年义务教育完成率而论,初中在校生达到669083万 人 ,毛入学率达到927%，那么有73%的学生,大约52689万人未进入初中学习；284%进入初中 学习又辍学的人数为19002万人 。
以上数字表明，中小学生辍学率比较高的地方大部分是贫困地区，仅经济贫困一项原因就占 到失学率的543%，因为自己不愿意上学或没有考入更高一级学校而失学占273%，因为对学 校不满意和离校太远占45%。 虽然国家不断加大对农村教育的投入和资金支持，农村孩子 辍学问题仍然突出，女童的辍学率比男孩要高一些，这说明在一些贫困地区重男轻女的现象 还普遍存在。
4体制问题。体制问题是一直困扰农村义务教育发展的瓶颈，国家也在一直进行改革，试图找到一个符合 中国国情的、具有中国特色的农村义务教育发展道路，确立了以县为主体农村义务教育体制 ，以县级人民政府做为农村义务教育的主体是借鉴了西方发达国家的成功经验。教育立法是充分保证农村义务教育健康发展的法律保证，并且具有长期、稳定和高效的特点 。我国的教育立法虽然取得很大进步，但是有很多地方需要去完善，特别是在细节方面需要 补充。西方发达国家教育法规定社会力量参与办学的公平性，而在我国这方面立法还比较缺 乏。义务教育阶段的办学主体应该是政府而不是社会。
评估制度是促进学校的正常发展和国家对办学质量考核的重要制度，我国政府目前对农村义 务教育的投入很大，也希望改变受教育不平等的现状，提高农村孩子受教育的年限，增 加他们的文化知识。我国在2000年实行的普九还存在着很多问题，造成了老文盲还没有完全 消除，新文盲又产生了，国家需要重新投入资金进行培训和教育，这样势必增加国家财政负 担，造成教育资源浪费。所以，建立一整套完善的评估体制对我们的基础教育和高等教育都 有很大的促进作用。
二、农村教育发展过程中的几点建议和对策
1加大财政支出力度。2004年1月，农业部软科学委员会历时一年半的一份调查结果显示，要想实现农村义务教育 的全部免费制，每个县须增加投入的教育经费底限为4300万/年。如果全国有2/3的县要由中 央和省级财政来支付，大致推算政府从一开始就要增加的财政投入为688亿元左右。 农村义 务教育存在问题很明显，就是需要大量的资金来推动农村义务教育的发展，这也是世界发达 国家改变本国义务教育普遍采用的方法。
2005年2月26日，国家西部地区“两基”攻坚工作会议在北京召开。3月5日，国务院总理温 家宝在政府工作报告中提出，中央财政将先投入100亿元专项用于农村寄宿制学校工程建设 ，从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费 ，并补助寄宿学生生活费，到2007年，全国农村普遍实行这一政策。我国西部地区将基本普 及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。总理的这一庄重承诺，把中国义务教育推到 了一个全新的历史阶段，2005年也当之无愧地成为中国免费义务教育的“元年”。
国家这几年对农村教育的投入在不断地增加，但是农村教育资金缺乏问题不是一下子就 能解决的，需要国家财政长期、稳定的增加教育专项资金投入，并建立有效的保障机制，保 证资金足额到位，切实改变农村教育长期资金不足的局面。
2解决师资缺乏问题。农村教育如何才能保证教育质量，如何解决教师整体素质不高问题，保证农村教师各项福 利待遇，成为解决农村师资紧缺的主要任务。
华中农业大学2003届本科毕业生徐本禹给我们开了一个好头，徐本禹“弃研支教”的事在华 农引起轰动。22岁的他被提名为今年央视“感动中国”人物20名候选人之一。如何解决大 学生长期、有效地支持到农村、到西部、到祖国最需要的地方去，需要国家加大对支教大学 生的长期支持，同时给予更多的优惠政策和资金补助，形成一个良好的、可以循环发展的格 局，这样不仅可以缓解当前大学生就业难的问题，还可以解决农村教育中师资不足的问题。农村教师进修是解决教师水平不高的重要环节，在很多地方，虽然有教师进修的机制，但是 由于各方面的原因，很多农村教师知识更新较慢，跟不上信息化时代的发展步伐，应该利用 国家大力发展农村义务教育的同时，加大贫困地区教师进修力度，培训内容以新课程、新知 识、新技术、新方法为重点，以提高教师实际教学能力和接受计算机基础知识为主要内容， 保证国家对农村地区教育投入的设备和仪器能够被充分地应用。
在江苏省徐州市推行的“无差别教育”为我们解决农村师资问题提供了一个范例，“无差别 教育”是徐州市委书记徐鸣提出的，主要目的是通过政府来解决区域教育发展不均衡结果， 缩小地区之间、学校之间的办学条件、师资配备等方面的差距，定期选派城镇教师到农村中 小学去任教，农村教师到城市中小学接受培训和进行教学，在支教和培训期间，所花的一切 费用由市财政来承担，并给予相应的补贴。 教育部副部长陈小娅视察以后给予了很高的评 价。我们希望徐州的试点改革能够取得成效，并建立了一套完整的教师流动机制，来解决农 村教育中的教师问题。
3完善义务教育体制。我国现行的义务教育体制是以中央、省、市、县负责的格局，其中农村义务教育阶段主要是 在县级人民政府负责，义务教育阶段主要是指九年制义务教育，农村义务教育的成败关系到 整个义务教育是否能够正常健康的发展，也关系我国经济发展是否有强大的发展动力。首先，我们国家教育属于中央集权与地方分权相结合的管理体制。由于我国人口众多，国土 面积很大，各个省份的发展情况也各不相同，东部一些省份发展速度很快，中部偏慢，西部 最慢，而且差距正在被扩大，这样就决定了不同的地方农村义务教育发展的情况各不相同， 加大地方政府教育权限，扩大地方学校的办学自是当务之急。中央政府在教育方面给予 宏观调控就足够了，制定一个框架，把权力放到每个省，每个省根据自己情况来制定各自发 展目标和资金投入，最后报到国家教育部审核报批。这样就可以避免教育政策制定过程中出 现的水土不服问题，同时也有利于教育的健康发展。
我国目前义务教育年限是九年，只能满足于最基本的扫盲任务，扩大义务教育年限，建立长 远的发展机制，义务教育应该扩充到高中阶段和职业高中，这样不仅可以解决目前初中生缀 学率比较高的问题，还可以为国家培养初、中等实用人才，以解决我国目前面临的技工困境 。由于目前我国高中数量严重不足，在很多地方，每个县城一般只有两个公立高中，职业高 中也很不景气，远远满足不了日益增长的文化需求，也无法解决大量初中生毕业以后出路问 题，扩大民办教育，吸收社会资金投入到教育中来，弥补国家对教育的投入不足，应该给予 更多的政策和资金支持，这样也能调动农村孩子上学的积极性，同时也能为国家经济持续快 速的发展提供强大的动力。
4建立有效的评估监督机制。建立有效的评估监督机制是关系我国教育朝着正确道路上发展的重要保证，同时也为国家对 教育大量的投入有没有回报，回报率是多少做一个分析，为下一步的发展提供重要的参考。 西方发达国家都有一套完善教育监督和评估制度，可以为我们提供借鉴。
我国目前也有教育监督机制的存在，但是无法满足教育发展的需要，监督和考证是从不同角 度对国家的教育政策和资金的使用情况，并对教育投入和产生做一个评估，看看是不是达到 了预期目标。建立评估监督，也有利于预防教育腐败。
我国现行的教育法中没有明确规定教育监督的具体方法和目标，所以要加快立法进度，尽快 制定一部教育监督和评估的法律制度，并且培养一批评估和监督人员，这需要在大学中设立 这一专业，以满足教育发展的需要。在目前没有立法保证的情况下，教育监督应和地方政府 的评估考核挂钩，在国家对各级政府的成绩考核政策应不断地优化，不能光看GDP的发展数 字，而且还要看到高速发展的背后有没有环境污染问题和可持续发展问题，把教育监督与评 估制度也纳入地方官员政绩考核，来决定地方官员的任命，这样就可以解决教育监督与评估 问题出现的一系列问题。
总之，农村义务教育的成败关系到整个国家的命运和前途，也关系到农民本身自己的命运， 农村义务教育需要全社会的共同参与并被放到一个较高的位置，农村义务教育才能够不断完 善，才能够实现中国教育的和谐发展。
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关键词：
义务教育；农村；公共产品；有效供给
中图分类号：
G4
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2014）18-0155-01
1 农村义务教育的产品性质
“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”这是2006年新修订《义务教育法》对义务教育性质的界定，该法明确指出义务教育是一项免费的公益性事业，国家应在义务教育实施中发挥主导作用。
关于义务教育产品属性问题，学界尚未形成共识，有“纯公共产品”论，有“准公共产品”说。结合萨缪尔森公共产品理论，本文认为义务教育不是严格意义上的纯公共产品，具有一定竞争性和排他性。但由于其具有很强的正外部性，国家强制无偿地保障九年义务教育实施，这种特殊制度形成了农村义务教育的公共产品性质。农村义务教育接近纯公共产品，具有外溢性，单靠市场自主提供会带来许多问题。作为公共利益代言人，政府需在农村义务教育供给中承担主导责任，保障各项政策和经费投入，促进农村义务教育事业健康发展。农村义务教育供给的政府责任集中体现为：提供法律保障；加大经费投入，提供充足资金；明确各主体责任，保证事权财权对等；引导多元参与，提高供给质量和效率。
2 农村义务教育供给的现状及经济学原因
农村义务教育是准公共产品，其供给应由政府主导并直接或间接参与。我国农村义务教育供给长期由农民自己负担，各种教育费附加、教育集资和学杂费占相当比重，财政性教育经费支出远不足，政府职责严重缺失。农村义务教育实现免费后农民彻底摆脱沉重负担，政府通过财政预算保障义务教育投入。
2.1 农村义务教育供给瓶颈
随着《义务教育法》重新修订，各级政府在农村义务教育发展中的职能分工不断完善，义务教育管理体制和经费保障机制日益健全。义务教育供给由农民回归政府。经费投入机制由“地方负责，分级管理，以县为主”转向“国务院和地方政府分项目、按比例共同分担”。有了国家财政的坚强后盾，农村义务教育迅速发展，但也面临诸多困境，表现为：（1）供给主体责任不合理。我国农村义务教育大多由政府直接提供，市场参与有限。公办学校基础设施落后，民办学校数量少收费高，农民负担不起。政府和市场供给混乱造成资源浪费，损害社会公平。各级政府间事权不清、责任不明，中央财政转移支付力度弱，县乡负担过重。（2）供给筹资渠道单一。税费改革后农村义务教育筹资几乎全部依赖政府财政性支出和转移支付，民间和私人投资力量微弱。1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”，但4%的宏伟目标直到2012年才首次实现，而且4%的教育经费远未满足农村教育事业的发展。（3）供给数量不足，效率低下。当前我国农村义务教育资源短缺，有效供给不足，管理水平、办学条件和师资力量都与城市差距大。政府财政性教育经费总量投入不足，且在义务教育和非义务教育之间分配失衡，基金捐款等社会性资金贡献率低，这些都导致农村义务教育供给数量严重不足。政府垄断义务教育供给，公办学校之间缺乏竞争和激励，提供的教育产品质量低劣，造成资源配置低效。
2.2 农村义务教育供给不足的经济学分析
从经济学角度分析农村义务教育供给不足主要是探讨公共选择理论下政府失灵。公共选择理论是关于非市场决策的经济学研究，从“经济人”前提假设出发，研究政治市场中选民、政治家和行政官僚的决策行为。
农村义务教育供给是政府决策过程，在这一公共选择中，政府决策成败直接关乎广大农民利益。作为追求私利最大化的政府和教育主管部门，在农村义务教育投资和管理中相互推诿卸责，将义务教育供给的主导责任层层下移至基层政府，却不为基层政府提供充分财政扶持。义务教育投资大、周期长、收益慢且溢出明显，政府官员为了出政绩、获升迁并不关心农村义务教育事业，减少甚至非法挪用义务教育专项经费。新《义务教育法》修订前，中央政府几乎不承担农村义务教育经费，各项支出由县乡直接承担。2006年新法虽明确了各级政府共同分担原则，但由于缺乏实施细则和有效监督，各级政府决策、执行和监督等各环节都存在失灵，造成义务教育经费投入不足，学校数量和质量严重滞后。政府失灵的另一表现是城乡义务教育资源配置失衡。农村义务教育缺乏强有力利益集团，无法与城市集团力量相抗衡，在博弈中处于弱势，无法从“经济人”决策者教育主管部门手中获得充足教育资源，造成城乡义务教育资源配置失衡。
3 促进农村义务教育有效供给的对策
经过税费改革，农民负担大大减轻，普九事业取得重大突破。2001年实行“以县为主”投资管理体制，2006年实行农村义务教育全免，新《义务教育法》修订通过，农村义务教育事业获得各方支持。但由于历史和现实原因，农村义务教育供给仍存在诸多问题，亟需进一步完善。
3.1 明确划分各级政府职责，完善农村义务教育管理体制
新《义务教育法》对义务教育管理体制的规定是“以县为主”，强调县级政府对义务教育经费预算的管理，与以往县级财政直接负担经费筹集有很大不同，经费筹集责任逐渐上移，中央和省政府投资比重加大。但义务教育是全国性公共产品，“以县为主”的地方投资和管理体制不能满足农村义务教育长远发展，需进一步明确各级政府在农村义务教育管理和投资中的事权财权，划分各自分担的经费比重。中央和省级政府应做好整体统筹规划，扩大财政性教育经费预算，单列义务教育经费预算，在资金筹集上承担主导责任，县级政府则负责具体资金管理和使用及学校具体教育事务的规划，政府间相互协调、各司其职，共同保障全国农村义务教育有效供给。当前农村义务教育经费中有相当部分是通过中央财政转移支付尤其是义务教育专项转移支付实现的，因此要进一步规范政府间财政转移支付制度，加强资金管理，确保专款专用，为农村义务教育经费提供稳定来源。
3.2 积极统筹城乡发展，优化城乡义务教育资源配置
长期以来城乡分立的二元格局造成了城乡之间差距拉大，城市基础设施健全、公共服务水平高，农村各项公共事业和公共服务严重滞后，义务教育发展也远落后于城市，农民基本需求无法满足，这种差别国民待遇对农民而言极不公平。近年来国家提出城乡一体化、城乡公共服务均等化等战略，表明国家已深刻认识到城乡发展的巨大差距。因此在义务教育供给中政府要积极统筹城乡发展，合理配置城乡义务教育资源，为农村地区义务教育发展提供政策倾斜和资金支持，尤其要加大对边远贫困地区投入，提高农村义务教育发展整体水平，缩小城乡差距。优化城乡义务教育资源配置要不断加大农村义务教育生均经费投入，改善农村教师福利待遇，加强学校基础设施建设，优化教育教学环境等。但优化农村义务教育供给不能仅加大资金投入，要利用城市优质教育要素反哺农村，以城乡联动造就城乡一体化义务教育发展新局面。
3.3 正确引导市场社会参与，实现农村义务教育多元供给
农村义务教育是准公共产品，政府在其供给中发挥主导作用毋庸置疑，但正确引导市场和社会参与义务教育供给对于拓宽筹资渠道、改善资源配置方式、提高资源利用率意义重大。当前我国义务教育阶段学校多为公办，民办很少。公办学校缺乏改善教育教学质量的积极性，部分民办学校教学先进但由于缺乏规范管理，高收费让许多农村家庭望而却步。因此要改变当前政府垄断义务教育供给模式，放宽市场准入门槛并加强监管，鼓励民间资本参与合作，实现义务教育多元供给。义务教育私人供给需政府加以引导，在为其提供便利的同时确保义务教育公共性。社会组织具有志愿性公益性，参与义务教育供给更多考虑公共利益，但其独立性规范性不强，政府要加强培育。农村义务教育供给要努力构建起政府、市场、社会和个人共同参与、多元合作的新机制。
参考文献
[1]阳斌.当代中国公共产品供给机制研究―基于公共治理模式的视角[M].北京：中央编译出版社，2012.
[2]吴宏超.我国义务教育有效供给研究[D].武汉：华中师范大学，2007.
[3]周军.从公共经济学角度审视我国当前农村义务教育经费保障新机制[J].成都中医药大学学报（教育科学版），2009，（4）：7-10.
[4]赵全军.中国农村义务教育供给制度研究（1978-2005）―行政学的分析[D].上海：复旦大学，2006.
[5]刘细玫.我国农村义务教育供给困境与对策研究[D].长沙：中南大学，2007.
(一)教育服务:人才培养与技能培训
教育服务职能是高等农业院校服务社会主义新农村建设的首要目标，为现代农业培养创新人才队伍，为农村基层干部和农民提供专业技能培训。社会主义新农村建设涉及农村经济、教育、科技、卫生、文化的综合发展，要求农业专业人才具备宽广的理论知识面和多样化的操作技能，具有较强的理论研究能力、操作实践能力、开发创新能力、团队协作能力、基层适应能力和人际沟通能力等。高等农业院校通过培养本科生和研究生，以及对农村干部和农业从业人员提供专题教育和技能培训，为新农村建设输送理论专家和实践工作者。
(二)科研服务:科技研发与成果推广
社会主义新农村建设中高等农业院校通过发挥科研服务职能，为现代农业提供先进技术研发成果并推广应用，将农业科技转化为现实生产力。一方面，高等农业院校在研发基金和课题专项基金的资助下，通过建设科技研发中心、重点实验室和科研基地等形式，组建研究项目团队进行技术创新;另一方面，高等农业院校通过政府主导、校企联合等产学研合作模式，依托政府财政支助和政策扶持，发挥高校与企业各自的技术优势和人才优势，吸纳社会资源，通过创办科技成果推广实体机构，解决农业生产流通领域技术难题。
(三)社会服务:决策咨询与社区建设
高等农业院校的社会服务职能，既包括为农业产业布局发展和农业企业经营管理提供市场调研和发展规划等决策咨询服务，又包括在农村地区宣传新观念和传播新知识，促进城乡文化交融，改善人文氛围，构建和谐社区，提升农民的整体素质。
二、社会主义新农村建设中高等农业院校的服务要素
在教育服务、科研服务和社会服务目标的统率下，高等农业院校应充分调动自身的积极性，为社会主义新农村建设提供优势资源和支撑保障。概而言之，高等农业院校服务社会主义新农村建设的要素包括人才、科技、信息、物资、观念和环境。其中，人才、科技和信息直接服务于社会主义新农村建设，有助于促进现代农业产业升级和结构优化、提升农民文化素质，是高等农业院校服务社会主义新农村建设的核心要素;物资、观念和环境间接服务于社会主义新农村建设，有助于提高农村社会福利水平并改善农村社区环境，是高等农业院校服务社会主义新农村建设的支持要素。
(一)“人才”是基础
人才是社会主义新农村建设的生力军，培养创造型、创新型、创业型科技和管理人才是高等农业院校的首要任务，为各地农业和农村发展培养复合型的人才队伍，为农民提供专业技能培训是高等农业院校服务新农村建设的基本内容。高层次、高素质人才是推进农业产业升级和农村经济发展的主体力量，高等农业院校应积极适应各地区、各时期农业人才的市场需求，制定灵活的人才培养目标、教学计划和培训模式，培养满足社会主义新农村建设需要的高素质人才。
(二)“科技”乃关键
科技是社会主义新农村建设的催化剂，科技创新、科技传播及科技应用是高等农业院校服务新农村建设的重要途径。随着社会经济的发展，高等农业院校已从传统单一的教育教学中心向科学研究中心和社会服务中心转变，在农村经济社会发展中的作用日趋重要。农业现代化的实现和农村福利水平的提升主要取决于科技进步及其成果应用孵化。高新技术研发和传统技术革新既是高等农业院校科技服务的体现，也是服务“三农”、创造经济效益的关键。
(三)“信息”创平台
信息为社会主义新农村建设创造网络平台，“三农”信息的搜集、整理、加工、共享与运用是高等农业院校整合资源，联系政府、企业、协会、农户和消费者等新农村建设多方参与主体的现代化手段。高等农业院校依托现代信息技术构建农业企业数据库平台、农产品质量安全可追溯平台、农产品交易拍卖平台和涉农电子商务平台等，为社会主义新农村建设提供市场供求服务信息，在战略联盟、行业协会和农业企业之间传播分享理论成果和实践经验，从而扩大农产品流通范围，协助政府管理决策参考。
(四)“物资”成支撑
物资为社会主义新农村建设提供硬件和软件支持，高等农业院校可将图书资源、体育场所、医疗设施、教学设备、计算机及网络等物质和设备为当地农村和农民服务。高等农业院校的硬件设施设备和软件等在社区的共享为农村地区福利提升提供了良好的公共产品，在社会主义新农村建设中发挥着重要的支撑功能。
(五)“观念”为先导
观念是社会主义新农村建设的风向标，倡导“科教兴农”理念，帮助农民树立现代农村文化观念，推广普及科学文化知识，是高等农业院校促进社会主义新农村精神文明建设的重要举措。通过组织师生下乡实践，建立农村教学实习基地以及农村远程教育等形式，高等农业院校推动城乡文化交融，全面提升农民素质。
(六)“环境”作保障
环境是社会主义新农村建设的保障因素，高等农业院校在农村地区政策制度环境、基础设施环境和人文氛围环境建设中发挥着重要的辅助和促进作用。通过整合优势资源，高等农业院校为改善农村社区经济环境和社会文化环境献计献策，为社会主义新农村建设提供环境保障。
三、社会主义新农村建设中高等农业院校的服务路径
高等农业院校服务社会主义新农村建设是一项长期的系统工程，需要依据服务目标定位，有机整合服务要素，因地制宜、统筹兼顾。高等农业院校应充分考虑自身的办学基础、学科特色和科研实力等因素，立足各地区、各时期社会主义新农村建设的实际，合理选择并组合各种服务路径，以实现教育效益、科研效益和社会效益的整体最优。
(一)树立服务“三农”办学理念
高等农业院校首先要树立“服务‘三农’”的办学理念，必须始终把科教兴农、科教兴国作为第一社会责任，以科普为载体，注重培养高层次应用型人才，培养面向基层的技术、经营和管理的农业复合型人才。将服务“三农”的办学理念渗透到校史、校训和校园文化中，通过举办征文、摄影、书画、歌咏比赛等主题的文娱活动加强对师生进行思想政治教育，借助新闻媒体宣传高等农业院校服务社会主义新农村建设的重要职能和社会影响力。
(二)创新农业人才培养模式
结合社会主义新农村建设对创新人才的能力要求，高等农业院校应创新人才培养模式，明确创新人才培养目标。一是培养知识基础宽厚、素质能力协调发展、具备较强的实践和科研能力的优秀本科生;二是培养高素质的能够胜任交叉学科研究任务的优质研究生。高等农业院校应以传统农科专业为核心，实施创新人才的个性化培养方案，实施“学校+农业企业”、“学校+农村”、“学校+农业协会”等人才培养模式。通过制定科学的培养计划，综合运用互动教学法、情景教学法、案例教学法等课堂教学模式，创新实践教学环节，从而提高高等农业院校学生的整体创新能力。
(三)构建以农为本课程体系
高等农业院校应着重在学科专业和课程体系设计中体现“以农为本”的学科和课程特色，通过创办农业经济管理、农村金融、农产品营销和农业旅游等特色学科专业，采取创新人才培养实验班等形式，综合考虑农业特色、社会需求、学生兴趣和国际办学经验等因素，构建公共必修课程系统、农科专业课程系统、交叉学科特色课程系统以及创新素质与能力训练课程系统，加强学生的基础理论学习和实践能力锻炼。与此同时，高等农业院校应结合地方特点和时代特色全面开设综合课程体系，开展对农业企业员工和农民开展专业技能培训，着重为现代农业和社会主义新农村建设输送具备理论知识和实践技能的高素质人才。
(四)发展农企教学实践基地
社会主义新农村建设要求高等农业院校培养具备较强的操作能力和实践技能的专业人才，为此，高等农业院校必须改变“重理论、轻实践”的传统思路，坚持素质教育和能力训练并重，携手农业企业探索产学研合作新模式。农业企业是社会主义新农村建设的重要主体，其既是农业创新人才的需求单位，又是现代农业技术研发推广经验和经营管理实践案例的提供者。因此，高等农业院校应坚持“互惠互利，合作双赢”的原则，携手农业生产企业、农产品流通企业、农业旅游企业等，构建人文素质与创新能力培养并重的教学实践基地，采取课程实践、专业实习、科技活动周、学科竞赛、调查研究等具体形式，加强对学生的专业实践能力锻炼和科研实践能力培养。同时，农企教学实践中获取的研究成果也可为相关农业企业提供理论指导和决策依据。
(五)实施技术研发推广机制
高等农业院校应大力开展跨领域、跨产业的研究与合作，引领农业科学技术创新及新产品研发，促进科技成果迅速转化。具体而言，高等农业院校可通过实施具有激励约束功能的技术研发推广机制，组织科教人员定期下乡调研，鼓励科研专家深入基层讲学，成立如农村经济研究中心、农业企业研究中心、农业技术创新及推广中心等以农为本的科研项目小组，加速高等农业院校科研成果的实际推广应用。同时，在薪酬设计、科研论文奖励、课题立项和职称评定等方面，应着重向对农业技术研发推广有突出贡献的教师倾斜，从而调动教科人员服务新农村建设的积极性，使高等农业院校的科研成果在社会主义新农村建设中发挥产生更大的经济效益和社会效益。
中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）04-0104-02
《说文解字》中，“均”解释为“平”，“衡”解释为“衡量”或“准则”，均衡即为平衡。《辞海》中把“均衡”解释为矛盾的暂时的相对的统一或协调。平衡是相对的，它与不平衡相反相成，相互转化。当前我们关注的“义务教育均衡发展”，具体指我国不同地区之间，同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题[1]。最基本的要求是社会在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额，到达教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的支配和使用上[2]。义务教育投入均衡是义务教育均衡的重要内容，是指国家及地方政府在义务教育资源投入方面实现的区域之间、城乡之间、校际之间以及群体之间的相对均衡。现实背景下我国农村义务教育面临着严峻的投入不均衡形势。
一、农村义务教育均衡发展的财政投入问题
现阶段“以县为主”的教育财政体制下，我国农村义务教育财政存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面：
（一）农村义务教育经费投入不足
根据《中国教育经费统计年鉴》数据，2010年国家财政性教育经费投入为14 670亿元，据国家统计局数据显示，2010年我国国内生产总值是397 983亿元，相比之下，2010年我国国家财政性教育经费支出占GDP的总量仅有3.69%，比国家4%的预定目标少了0.31个百分点，2010年农村义务教育财政性教育经费投入仅占GDP的1.3%。直到2013年才实现国家财政性教育支出占GDP比重4%的目标，但这与发达国家及一些发展中国家相比都差距甚远。
（二）地域间教育经费投入不合理
政府对于义务教育的财政性教育经费投入，在城、乡之间与区域之间都显示出了不合理。2008年，我国东、中、西部初中生均事业费与全国初中生均事业费的比值分别为1.85、0.89与0.97，初中生均基建经费与全国初中生均基建费的比值分别是3.49、0.45与3.86。相比之下，我国中、西部地区，特别是中部地区的教育投入显得尤为薄弱。
（三）三级教育间经费投入不合理
从生均教育经费的角度来看，2004年，预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1：4.3，预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1：4.8[3]。以江西省为例，以小学的生均经费为基准，2003～2005年，普通大学生均经费大约是农村小学生的11倍、12倍和7倍；以农村初中的生均经费为基准，普通大学生均经费大约是农村初中生的10倍、9倍和6倍[4]。
二、构建农村义务教育均衡发展的财政投入体制的理论诉求
（一）新公共产品理论对教育的诉求
1.新公共产品理论下迫切需求农村义务教育均衡发展
公共产品尤其是纯公共产品相对于私人产品而言，具有非排他性和消费的非竞争性双重特性。排他性是指只有对商品支付价格的人才能够使用该商品；竞争性指如果某人已经使用了某个商品，则其他人就不能再同时使用该商品[5]。教育是非竞争性和非排他性不完全的产品，被称为混合产品或准公共产品。具有外溢性的特征。
2.新公共产品理论下需要重构农村义务教育均衡发展的财政投入体制
“以县为主”的义务教育财政体制下，农村义务教育投入的主体为县市级政府。教育投入的最终目的是优秀人力资本的输出，经济的外部诱因及受教育者对经济利益的追逐，受过较高教育的农村人力资本大都并没有回乡工作，而选择城市，因而农村地区教育人力资本外流的现象普遍存在，教育的外溢性，在农村地区则表现为利益的外流。地方而言，高额的义务教育投入，换取的有可能只是高素质人才的普遍外流，从一定程度上体现了投资与回报间的不相对称，必然会挫伤地方发展农村义务教育的积极性，就需要更高层政府的控制和调节，因此，这种形式下迫切需要进一步调整农村义务教育的投资格局，建构促进农村义务教育均衡发展的财政投入体制。
（二）公共选择理论对教育的诉求
1.农村义务教育的均衡发展是公共选择的取向
公共选择关注的是那些与政府行为有关的集体选择问题。公共选择理论体制下提出集体选择的多种方式，包括多数规则、加权规则及否决规则。通过否决规则筛选后留下来的集体选择方案将是帕累托最优的。
农村义务教育财政政策，关系集体的利益，各种决策的制定应该遵循公共选择理论，适用最优规则。优化义务教育资源配置原本是政府官员运用公共权力为社会提供公共服务的基本职责。然而，现实中义务教育财政政策的制定，往往从决策者自身利益为出发，以见效快、显政绩为衡量标准。“在义务教育资源配置过程中，政府官员往往将公共权力做非公共利用，以谋求个人利益。”“在义务教育资源配置过程中，‘扶持政策’往往向县城重点学校倾斜，最终产生‘锦上添花而非雪中送炭’的怪象。”[6]因此，政府的义务教育财政决策中，为了追求义务教育整体发展这一最终目的，农村义务教育均衡发展才是政府决策中符合公共选择的取向。
2.公共选择理论下需要重构农村义务教育均衡发展的财政投入体制
我国是一个多贫困县的国家，对于贫困县而言，已有的财力很难支撑义务教育的优质发展，因此，区域间的义务教育存在着严重的均衡问题。从公共选择理论这一角度考虑，“以县为主”教育政策的执行显然不符合加权规则。“以县为主”这一决策的主要利益攸关方是县级政府，关键要看县级政府的意见，很多县级部门都是硬着头皮来办义务教育，存在很多困难，正因为这样区域间义务教育财政不均衡现象显著。另外，“以县为主”义务教育财政体制也不符合否决规则，一些教育研究者就“以县为主”的现实弊病，提出不同意见，范先佐曾提出要构建“以省为主”的农村义务教育财政体制，事实上，“以县为主”的教育财政决策并未为农村义务教育的均衡发展带来帕累托最优。因此，公共选择理论下，要求重新审视“以县为主”的义务教育财政体制，以构建有利于义务教育均衡发展的教育财政新体制。
三、构建农村义务教育均衡发展的财政体制的政策建议
（一）建立返乡奖励、扶助机制
农村义务教育的发展，必须更加关注其产出。投入和产出的相对应，才能激发投入的活力，保持投入的源源不断。当下情境较大的困难在于农村义务教育正外部性的外流，规避这些外流现象，还要从教育的投入着手，农村义务教育人才外流的主要原因是对经济利益的追求，因此，提供经济上的支持可以从一定程度上遏制人才外流的现象。要将教育的投入延伸到工作补贴上，即设立地方专项基金，用于对返乡工作人才的专项补贴。资金的来源从地方教育资金中定额提取一小部分，再由地方财政中拨付一部分，这一部分资金由地方教育部门统筹安排，由财务处负责建立账户，建立财务公开，形成该项资金的公共监督体制。
（二）建立评审、监督机制
构建农村义务教育均衡发展的财政体制，还需要遵照公共选择理论。财政体制制定的过程中，政府官员要避免自身利益或小群体利益高于公共利益的倾向，避免重在追求见效快、效益高的部分学校的发展，忽视普通学校，甚至是克扣挪用普通学校的发展资金。眼下必须建构既发挥重点学校的“领头羊”作用，还能激发普通学校发展活力的财政体制。首先，建构一整套完善的教育财政评审机制，使决策最大可能地照顾到各学校和学生的利益。其次，建构严密的监督评价机制。财政监督机制包括自我监督和公众监督两方面。自我监督属决策层次内部的监督，以避免决策中的腐败现象，保证义务教育财政体制决策过程中能真正做到代表广大群众的利益。公众监督是指形成义务教育财政体制的社会监督，教育财政公开化的基础上成立专门的部门，接受全社会对义务教育财政体制的制定及执行的监督。
（三）构建转移支付机制
保证农村义务教育的经费投入，还需要建立“地市级财政收支缺口”为标准，多种模式并存的转移支付制度。具体思路是：第一，以全国义务教育经费最低保障线为依据，以地级市为基本单位，按照因素法测算本地区农村义务教育经费的标准支出和标准收入，通过计量经济模型的客观测算，确定地级市农村义务教育财政收支缺口[7]；第二，中央和省级政府共同承担起转移支付的重任，根据地市级农村义务教育的财政收支缺口，以及其所在省份的经济发展水平，由中央和省级政府按比例承担转移支付的额度。第三，针对农村义务教育中存在的各种财政收支缺口，中央和省级政府设立各种形式的专项转移支付基金，如图书设备添置资金、学校危房改造资金和人才引进资金等，建立以一般转移支付为主多种转移支付模式并存的转移支付制度。
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[4]邱小健.江西省农村义务教育投入的实证分析与政策建议[J].继续教育研究，2008（7）.
