[中图分类号]D922.28 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2012）07-0181-05
涂明辉（1969-），男，江西省社会科学院法学所助理研究员，主要研究方向为金融与证券法律制度、公司与企业法律制度。（江西南昌 330077）
对问题金融机构在政府实施救济或破产之后责任追究不够，从而加重金融市场道德风险，是世界各国的通病。由于法律对金融机构负责人的忠诚义务规定不详，缺少在经营亏损及案件损失方面的责任认定和资产损失确认的明确依据、清晰的法律界限，使问题金融机构负责人的责任得不到追究。这次金融危机的发生，部分原因可归咎于金融机构负责人缺乏对所属企业的忠诚与责任。
一、金融机构负责人忠诚义务的诠释和基本要求
广义的金融机构负责人包括董事、监事、经理、大股东和对某项交易进行实际控制的人等；而狭义的金融机构负责人仅指董事、监事、经理、大股东。本文为了方便论述，对金融机构负责人的外延进行狭义理解，即不包括直接责任人等。
金融机构的董事、经理以及控股股东对金融机构的效益和安全、稳健经营负有重要的职责，也只有他们才有权采取措施矫正不足，改善金融机构的财务状况。理论上，“如果金融机构的董事、经理和控股股东没有遵守谨慎经营的规则和要求，金融监管机构便可以适用金融机构的相关法律对他们采取矫正措施”。负责人拥有能够依其自身行为来改变金融机构法律关系的权力，这种权力行使的目的不是为了负责人个人的利益，而是为了促进金融机构的利益，保护金融消费者的权益，维护金融市场稳定，最终实现股东财富最大化；负责人的权力不同于权利的另一方面是，权力人拥有的权力是一种职权，负责人负有为金融机构、金融消费者、金融市场稳定而行为的积极义务。“权力必须行使，不得放弃；权力必须适当地行使，不得滥用。”为了确保负责人为金融机构和金融消费者利益正当行使权力，各国公司法或其他相关法律课以董事、经理和监事等信义义务，这种信义义务主要包括注意义务和忠诚义务，统称为忠诚义务。
（一）注意义务
注意义务又称谨慎义务或善管义务。其基本含义是负责人“必须以一个合理、谨慎的人在相似的情形下所应表现的谨慎、勤勉和技能履行其职责”。英国1986年《破产法》、美国《修正标准商事公司法》、1997年《加利福尼亚州公司法》和各种散见于判例之中的规定和解释，负责人的谨慎义务可从以下几方面进行判断：“一是以善意或诚实的方式，按照合理的相信是符合公司最佳利益的方式履行职务；并且以一种可以合理地期待一个普通谨慎的人，在同样的地位上，类似的状况下，能够尽到的注意，履行一个董事和高级职员的职责；二是做出经营判断的董事或高级职员，在符合下列条件时就被认为是诚实地履行了本条所规定的义务：他与该经营判断无利害关系；他有正当理由相信他掌握的上述经营判断信息在当时的情形下是妥当的；他有理由相信经营判断是和公司的最佳利益相符合的。”
现代公司尤其是金融机构，负责人不再局限于董事会或经理阶层，还包括监事、执行业务股东和高级职员等。其中董事分为执行董事和非执行董事。执行董事与非执行董事的最大区别在于，“除了参加董事会决定公司重大事务、监督措施、内部控制外，执行董事还要负责这些决策的实施；非执行董事的职责是参加董事会，对重大事务进行表决，发挥其决策功能，监督执行董事和其他管理人员的执行工作。”在其他的负责人种类中，经理、执行业务股东和高级职员属于公司的管理者；而设有监事的公司，监事是公司事务的监督者，确保公司负责人依法履行职责。无论是公司事务的决策者，还是公司的管理者或监督者，一样要承担注意义务，但是由于各自的职位和职责不尽相同，所以他们的注意义务也有所差别。在公司法的早期，特别是针对一般业务公司，对负责人履行注意义务的标准很低。1925年英国高等法院大法官罗默对“城市公正火灾保险公司上诉案”判决时对董事注意义务所作的阐述：第一，一个董事在履行其职务时，他的技能水平应合理地服从他的知识和经验来判断，他不必展示出比这更高的水平。第二，一个董事不必对公司事务给予持续的注意。他的职责是定期参加董事会议以及在偶尔有安排时，参加董事会下属委员会的会议，其职责有间歇性质。然而他不必参加所有这些会议，尽管他应该斟酌情况尽可能地参加会议。第三，董事的职责，考虑到业务需要以及章程细则之规定，可以适当地下放给其他高级职员。不存在可疑的根据时，一个董事有权信任该高级职员会诚实地履行其职责。随着公司法理论和实践的发展，近期英美和日本等国家对这种传统理解正发生着剧烈的变化，判断标准也从主观标准转向客观标准。1986年英国《破产法》第214条第（4）款规定，公司董事必须具备合理勤勉之人所具有的：一是人们可以合理地期待履行同样职能之人的一般知识、技能和经验；二是该董事实际具有的一般知识、技能和经验。1994年英国法官霍夫曼在审理ReD’Jan of London Ltd案时，援引了上述规定。由于金融机构是公司的一种，只不过在某些方面较为特殊，对社会经济影响更大，所以对金融机构董事等负责人的注意义务要求更高。根据英国普通法的解释，金融机构负责人所担负的注意义务从一般“审慎之人”提高到一般“审慎银行家”所应有的注意义务。
美国法律规定，金融机构负责人应比一般公司企业承担更高的注意义务。虽然在判断负责人是否尽了注意义务时，由于涉及联邦与各州法律之间的差异，适用情况较为复杂，但是联邦法和州法有共同原则：金融机构负责人的注意义务比一般工商企业高，因为他们承担着妥善管理存款人和投资者资金的信义义务。金融机构负责人的注意义务对象不仅限于股东，还包括存款人在内的金融商品投资者，因为现代金融机构不再停留在私营企业性质，而已经成为准公共机关。在美国近期的金融法发展中，削弱了金融机构管理层在批准银行贷款时宽泛的自由裁量权，对金融机构负责人的注意义务提出了加重义务。在司法实践中，针对“担保不充分的贷款，对有风险担保物的过度依赖事先固定利息的条款、没有登记的完善担保权益、对逾期不还的贷款授予展期”等，法院判定负责人违反注意义务，构成普通法上的疏忽责任。
除此之外，金融机构负责人还要为内部风险控制的缺陷负责，管理层一旦规避或降低贷款标准，对贷款或其他投资放松管理，就应受到处罚，即使《联邦存款保险法》第182条规定对金融机构负责人要求存款“重大过失”，但这一项最低标准并不妨碍各州的更严厉责任。
日本、中国台湾以及其他大多数国家和地区基本上都是持上述观点，认为金融机构除了保障存款人及其他金融商品投资者权益的目的外，还因为金融机构对居民、对社区，乃至对国家都负有特殊的社会责任，作为负责人有确保金融稳定的义务，所以对金融机构负责人的加重注意义务责任持肯定态度。
（二）忠诚义务
忠诚义务亦称诚信义务、忠实义务，是指公司负责人在行使职责时，必须维持公司利益，不得使自己的利益与公司的利益发生冲突。但是，金融机构作为一种经营特殊业务的企业，其忠诚义务的含义远比一般公司的负责人更为宽泛。
负责人与公司之间是一种高度结合的依赖关系，负责人对公司的首要义务是忠诚。我国《公司法》第148条规定：“董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。”与普通企业相比，金融机构涉及庞大的资金往来，金融工具和服务品种繁多、流动性强、容易伪造，特别是现在的网络交易，使得损害金融机构和消费者利益的情况更容易发生。
各国法律均对以董事为首的负责人的忠诚义务进行了具体规定，如美国《标准公司法》、德国《股份公司法》、日本《商法典》和我国《公司法》等。因忠诚义务内容抽象，难于判断是否得到遵守，所以法律抽象地规定忠实义务的同时，均在各具体条款中规定了履行忠诚义务的行为标准，如我国《公司法》第21条、第41条、第47条、第50条、第54条等。一般说来，金融机构负责人的忠诚义务可以分为四大类：一是为了金融机构的利益，必须严格遵守法律，为股东利益最大化履行自己的义务；二是不得与金融机构从事抵触利益交易，经过金融机构有权批准机关批准的除外；三是不得与所供职的金融机构进行同业竞争，经金融机构相关机构批准的除外；四是不得篡夺金融机构的商业机会，无论是自己获取或者通过第三人获取，否则将被视为背弃了忠诚义务。
金融机构负责人的义务除上述的注意义务和忠诚义务，并应承担加重义务外，还有与金融机构特征相联系的服从义务和特定的法定义务，这些义务由于各国实行的金融和经济体制不同有所差异。各国金融机构在经济中的重要性表现不同，但也有其共同点：一是金融业是世界各金融大国的龙头产业，金融市场的稳定与发展影响到一国经济的发展；二是各国政府对产业的调整与发展，往往是通过金融手段来进行。所以，金融机构负责人的义务还包括服从政府金融产业政策的义务；抵御风险和稳定市场的义务；保护金融消费者义务等。
二、金融机构负责人违反忠诚义务的法律责任
“法律责任是行为人因违反第一性法律义务而招致的第二性义务”。金融机构负责人的义务是其承担责任的基础，根据违反义务行为的性质不同，其责任性质也不同，但基本可分为民事责任、行政责任和刑事责任。
（一）民事责任
金融机构以董事为首的负责人对金融机构负有受托人的责任，必须为实现金融机构的自身宗旨履行职责。如果金融机构负责人因违反前述义务，致使金融机构重大损失，或造成金融机构破产，构成负责人承担个人赔偿责任的法定依据。
金融机构负责人对金融机构负有忠诚义务和注意义务以及法律规定的其他义务，该义务的履行以法律责任作为保证，包括对金融机构的责任和对第三人的责任。其中对金融机构的责任主要是体现在金融机构尚未达到破产阶段，负有责任的董事、经理和其他高级职员因为故意或过失存在不诚实行为、滥用权力、内幕交易、金融欺诈或未能制定和遵守相关规则与措施，导致金融机构违反相关法律、法规、命令或与监管机构签订的协议，降低贷款标准或同意不提供合格担保的贷款、操纵市场或负责人侵占金融机构资产等。此时，负有责任的负责人应对金融机构承担民事赔偿责任，以补偿其在履行职务时给金融机构造成的直接损失，如未设定抵押而使贷款收不回、因违约或侵权产生的赔偿和违规操作造成投资损失等。
然而，金融机构负责人对第三人责任较为复杂。在传统公司法上，董事等负责人只对公司负有义务，对公司以外的任何人，包括股东个人，并不负有任何公司法上的义务。但是，“由于公司在现代社会中所具有的重要作用，以及公司本身是一个集股东、债权人、雇员、社区等多种利益为一体的现实，为保护第三者免受董事不法行为的侵害，许多国家通过立法规定了董事对第三者的责任”。如中国台湾地区《公司法》第23条规定：“公司负责人对公司业务之执行，如有违反法令致他人受损害时，对他人应与公司负连带赔偿之责。”
第三人具体包括哪些人，各国并没有具体规定，但一般认为第三人为所供职公司之外的单位和个人。如果是金融机构，则包括金融消费者、股东，受到该金融机构侵害的其他单位和个人等。金融机构负责人对第三人的责任既有可能发生在金融机构正常经营阶段，也有可能是在金融机构进入破产阶段之后，负连带清偿责任；其过错形式既可以是故意，也可是过失；行为表现为金融机构负责人的错误投资决策，对金融机构管理不善以及对金融机构未能进行审慎性经营，从而引发金融机构的损失和倒闭等。如金融机构在进入破产程序之前，其负责人知道或理应知道该金融机构破产已成为必然，但仍然进行交易，这种继续交易属于“不法交易”。除此之外，如判断继续交易对金融机构有利而负责人怠于进行交易，或金融机构进入破产时，负责人仍然领取大额薪金费用，或对某批交易的价值严重低估或高估都将构成不法交易，相应的，所造成的损失则应由负有责任的管理人员赔偿。
有关追究金融机构负责人法律责任的条款大部分都体现在非金融法律之中，如破产法、公司法和其他民商法典。英国《破产法》规定，破产法庭有权要求那些在公司管理过程中存在欺诈故意的负责人对公司及其债权人遭受的损失进行赔偿。即使没有迹象表明公司负责人有欺诈行为，法庭仍然有权命令其赔偿损失，但前提是破产公司的负责人知道或应当推断出该公司已经没有避免破产的可能，但他们没有“本当将公司债权人可能遭受的损失降到最低程度的目的，采取适当的措施”。美国则授权联邦存款保险公司作为接管人或破产管理人，对在行使职权中存在个人严重疏忽而导致金融机构破产的董事或经理提讼。
（二）行政责任
如果金融机构负责人违反法律规定，以及不再符合法定任职条件和执业资格，监管部门有权将其免职。因为负责金融机构经营管理的人应具有完善的声誉并确保实施“正当行为”，这是颁发金融执业许可证的基本条件；如果作为金融机构的高层管理人员不能确保实施“正当行为”，监管机构应将其免除职务。
负责人对金融机构负有尽责管理的义务，金融机构的亏损或陷入破产境地大部分是因为负责管理的人员经营管理不善所导致，所以对其免除职务是其应得的惩罚。《德国银行法》规定，如果银行管理者或者董事有危及信用机构向客户履行义务，以及不再符合职业要求和银行法第33条要求的任职资格，德国银行监管机构仅可以暂停银行管理者或董事职务。卢森堡银行法规定，银行监管机构认为银行董事会成员、经理、决策机构或其他任何人，由于他们的行为、疏忽或轻率，引起银行目前的处境；或者他们继续留任，将会损害到恢复或重建措施的执行时，有权将其停职。
美国法律规定，相关金融监管机构在某金融机构职员违反法律规定、最终禁令，或者不符合某项预定条件，违反了金融机构与监管机构之间达成的协议时，可对该职员作出停职或免职的决定。但这种违法行为必须已经或可能对金融机构造成损失，已经或可能损害金融消费者的利益，或给其个人带来经济利益或其他利益。违法行为主要体现于，行为人以不诚信、故意漠视的态度对待金融机构的安全和稳健运营。但在特殊情况下，如果联邦银行监管机构认为采取相应措施是为了“保护金融存款机构或存款人利益”，即可对某个人停职或免职，或根据“迅速矫正措施”制度对“任职超过180天的董事或其他高级职员在金融机构资产不足之前立即免去职务”。英国1986年的《取消董事资格法》规定，监管机构可对负有责任的金融管理人员，包括董事和幕后董事，取消资格；在2至15年的时间内不得直接和间接参与任何公司的发起、成立和管理行为。而2004年日本的《证券交易法》，引入“课征金”，即对负责人在传统的行政责任之外课处金钱负担的处罚，赋予监管多元化的行政执法手段。
（三）刑事责任
对金融机构负责人的法律责任，以追究刑事责任作为最后的保障措施。在20世纪80年代以前，债权人诉诸民事赔偿救济很不发达，更多的是通过刑事和行政手段对负责人进行惩罚性处罚。在近20余年来，随着各国金融业的发展，金融创新和金融网络交易的普通化，金融犯罪也产生新的特点。所以，以美国为首的金融大国在本已复杂而周密的金融刑事法律规范的基础上，扩充新罪名和提升刑罚力度。在针对金融机构内部人员犯罪方面，加大了立法，如1984年颁布了《综合犯罪控制法案》、1989年的《金融机构改革、复兴和实施法案》，1990年又颁布了《储贷机构和银行欺诈检控及纳税人资金偿还综合法案》及配套的《量刑指南》等。这些法案对银行、证券、保险和期货交易中新的金融犯罪表现形式进行了规定。归结起来，以美国为首的西方各国对金融机构负责人进行刑事责任追究的趋势是：一是扩展新的罪名，将以往未纳入刑法调整的，但又严重危害金融安全与稳定的行为加以刑事处罚；二是提高量刑标准，以加强刑罚的威慑力量；三是增加刑罚种类，如在监禁和没收财产之外，对行为人处以刑事罚款措施。
三、我国金融机构负责人法律责任制度的完善
我国法律层面并没有明确规定金融机构负责人的忠诚勤勉义务，有关金融机构负责人在行使管理与决策职责时仅以《公司法》的相关规定作为一般性法律加以适用，仅是中国证监会2007年颁发的《期货公司管理办法》第40条、2001年颁发的《证券公司管理办法》第23条和中国银监会在2006年颁发的《国有商业银行公司治理及相关监管指引》第7条，对董事及高级职员要求“诚实信用、勤勉尽责”。但是，由于该等规定仅为部门规章，法律层级太低，所以难以成为追究金融机构负责人法律责任的依据。在近20余年追究金融机构负责人法律责任的实践中，尽管在加大对金融犯罪的查处方面取得了一定的成效，但重刑轻民的指导思想和路径并没能取得最佳效果。即使追究金融机构负责人的刑事责任，更多的是非法集资、擅自发行股票、内幕交易、操纵证券、期货市场、商业贿赂、挪用资金、非法发放贷款和金融诈骗等罪名，并未能以违反忠诚义务对其课以法律责任。因此，我国应该借鉴国外的相关理论与法律实践，结合现行法律法规，对我国金融机构负责人的忠诚义务及其法律责任予以完善。
（一）明确规定金融机构负责人的忠诚勤勉义务
现行金融业的发展与金融法改革环境下，金融机构负责人忠诚勤勉加重义务要求，使得其与一般公司负责人的忠诚勤勉并不相同。因金融机构业务的特殊性，其风险之高、影响之大，所以对其负责人的忠诚勤勉义务范围的规定更加广泛和严格；在强调对金融机构忠诚和勤勉的同时，还要考虑对国家、对社会、对金融消费者的忠诚和勤勉。在未来制订统一的金融服务法，或在制订统一金融服务法之前对现行的《商业银行法》、《证券法》、《期货法》、《保险法》时，直接规定以董事为首的负责人忠诚勤勉、注意义务，并结合金融机构的特点，列明负责人的服从义务和其他的一些特殊义务，及违反该义务的法律责任。
（二）强化金融机构负责人的民事赔偿责任
在我国，法律和司法实践更关注金融机构负责人的行政责任和刑事责任，如2006年中国证监会颁发的《证券公司董事、监事和高级管理人员任职资格监管办法》和2007年颁发的《期货公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理办法》对负责人的行政处罚进行了规定，具体包括：暂停职务、限制报酬、撤销任职资格、警告和罚款等。相对于刑事责任和行政责任，我国对金融机构负责人的民事赔偿责任一直落后并存在重大缺陷。造成这一现象的原因是多方面的：首先是“重刑轻民”的法律责任思想在金融法律界居主导地位。其次是我国在市场经济转轨时期，更偏好于利用政策和行政手段对金融机构的管理；市场化的民事法律制度不发达，造成刑事和行政责任强，而民事责任弱的现状。最后是有关金融机构负责人的民事责任理论研究较为薄弱，未能成为指引实践的先导。
一、机构改革的指导思想和基本原则
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，高举中国特色社会主义伟大旗帜。深入贯彻落实科学发展观，围绕深化行政管理体制改革的总体目标，依照建设服务型政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，加快形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
（二）基本原则
进一步转变政府职能，1坚持精简、统一、效能。依照科学发展观要求。理顺职责关系，优化组织结构，改进管理方式，完善运行机制，提高行政效能，建设人民满意的政府。
加强对经济社会事务统筹协调的同时，2坚持统筹兼顾、突出重点。正确处置改革发展稳定的关系。更加注重社会管理和公共服务。坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的动身点和落脚点，着力解决制约县域经济社会发展的体制机制问题。
有利于上下协调、政令疏通，3坚持从实际出发、因地制宜。既要与省、市两级政府机构相衔接。又要突出我县的特点，整合优化政府机构设置，积极探索职能有机统一的大部门体制。
二、机构改革的主要任务
（一）着力转变政府职能
把不该由政府管理的事项转移进来，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。
开展行政审批事项集中清理工作，通过推进行政审批制度改革。推进部门内部职能和业务流程整合，规范行政审批行为。加强为企业和公众提供公共服务的职能，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力解决教育、医疗、就业、社会保证等民生问题。
进一步强化相关职能部门执行和执法监督职责，通过完善行政执法体制、规范行政执行顺序。增强突发公共事件处置和社会治安综合治理能力，促进社会公平正义与和谐稳定。
推进依法行政和效能建设，通过改进面向基层和群众的窗口”机构的管理方式和工作作风。不时提高行政执行力和公信力。
（二）理顺职责关系
结合实际确定政府各部门的职责分工，切实解决部门职责交叉和关系不顺问题。着力健全部门间协调配合机制，形成工作合力。坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，分清主办和协办的关系，明确牵头部门。
（三）明确和强化责任
通过“三定”规定，要把明确和强化责任作为改革的重要内容。依照权责一致、有权必有责的要求。赋予部门职责的同时，明确相应承当的责任。推进政务公开、绩效评估、行政问责，强化责任追究，切实解决权责脱节问题。
（四）调整优化组织结构
为县政府工作部门。将县农业委员会的职责、县畜牧水产局的职责、县林业局的职责，1重新组建县农业委员会。整合划入县农业委员会。县农业委员会挂县林业局、县畜牧水产局牌子。
挂县房产管理局牌子。2县建设局更名为县住房和城乡建设局。
为县政府工作部门。将县教育局、县体育局的职责，3组建县教育体育局。整合划入县教育体育局。不再保管县教育局、县体育局。
挂县食品药品监督管理局牌子，4合并组建县卫生局。为县政府工作部门。将县卫生局的职责、县食品药品监督管理局的职责，整合划入县卫生局（县食品药品监督管理局）
为县政府工作部门。将县劳动和社会保证局的职责、县人事局除公务员管理以外的职责，5组建县人力资源和社会保证局。整合划入县人力资源和社会保证局，县人事局承当的公务员管理职责划入县委组织部。不再保管县人事局、县劳动和社会保证局。
仍列县委序列。原与县人事局合署办公的县机构编制委员会办公室单独设置。
为县政府工作部门。将县交通局的职责、原县建设局承当的乡村客运管理的职责，6组建县交通运输局。整合划入县交通运输局，不再保管县交通局。
挂县粮食局牌子，7重新组建县商务局。为县政府工作部门。将县对外贸易经济合作局、原县商务局、县粮食局的职责整合划入县商务局（县粮食局）统一管理内外贸工作，不再保管原县商务局、县对外贸易经济合作局。
将县民族宗教事务局、县外事侨务办公室的职责，8组建县民族宗教和外事侨务局。整合划入县民族宗教和外事侨务局，与县委统战部合署办公。不再保管县民族宗教事务局、县外事侨务办公室。
9县国土资源局挂县规划局牌子。
县城市管理局挂县城市管理行政执法局牌子。10组建县城市管理局（县城市管理行政执法局）为县政府工作部门。将县城市管理行政执法局的职责、县建设局公用事业管理的职责整合划入县城市管理局。
以县政府办公室管理为主调整为以县委办公室管理为主。11县委、县政府局由县委办公室、县政府办公室共同管理。
县政府共设置工作部门24个（县监察局与县纪委机关合署办公，经上述调整。不计入政府机构个数；县民族宗教和外事侨务局与县委统战部合署办公，不计政府机构个数）具体机构设置见附表。
县政府工作机构24个：
县人民政府办公室、县发展和改革委员会、县经济委员会、县农业委员会、县住房和城乡建设局、县教育体育局、县科学技术局、县公安局、县民政局、县司法局、县财政局、县人力资源和社会保证局、县国土资源局、县交通运输局、县水务局、县文化广电新闻出版局、县卫生局、县人口和计划生育委员会、县审计局、县统计局、县环境维护局、县商务局、县平安生产监督管理局、县城市管理局。
以上工作机构均为正科级。
县政府直属事业单位6个：
列县委直属事业单位序列；县残疾人联合会、县科协列群团组织序列。经调整，县档案局与县档案馆一个机构两块牌子。县政府直属事业单位6个。
一个机构，县直机关事务管理局、县旅游局、县地方志编纂委员会办公室（与县党史研究室合署。两块牌子）县投融资管理中心、县招标投标市场管理委员会办公室、县建筑业管理局，均为正科级。
县政府派出机构、驻外机构不作变动。
（五）规范机构设置
今后议事协调机构不再单独设置实体性办事机构，全面清理和规范议事协调机构。不单独核定人员编制和领导职数。对确需设立的议事协调机构，要严格依照规定进行审批。县政府不设部门管理机构。清理归并自定行政机构及承担行政职能的事业单位，严格按中央规定的限额设置政府工作部门，对限额外的行政机构进行全面清理和规范。
（六）完善管理体制
大力推进制度创新和管理创新，依照建设服务型政府的要求。着力消除制约科学发展的体制机制障碍，加快实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。依照财力与事权相匹配的原则，科学配置政府财力，有效增强县政府提供公共服务的能力。
（七）严格机构编制管理
确保机构改革后政府部门内设机构、人员编制和领导职数不突破现有数额。严格依照《安徽省行政机构设置和编制管理规定》制定政府部门“三定”规定，严格实行行政编制总量控制。综合设置内设机构，进一步规范部门人员编制和领导职数的核定。严格执行机构编制审批顺序，加强对机构编制规定执行情况的监督检查，对违反规定的要认真查处，限期纠正。建立健全机构编制与财政预算、组织人事管理的协同制约机制，建立完善机构编制考核、责任追究制度，积极推进机构编制实名制管理。
三、三定”规定的制定要求
组织实施县政府机构改革的重要环节。凡本次机构改革中确定新设立及保留的机构，县政府部门“三定”规定制定工作。都要重新“三定”三定”规定的主要内容和有关要求包括以下几个方面。
（一）职责调整。明确界定新增、取消和加强的职责。新增的职责。包括划出、下放、政府不再管理的职责以及取消的行政审批事项；加强的职责，指部门原来已有但需要进一步强化的职责。
（二）主要职责。全面、具体、清晰、准确地界定部门的主要职责。职权和责任的确定。坚持上下基本对应原则，省市政府有关部门“三定”规定明确的职责，县政府有关部门“三定”规定要作对应明确；省市政府有关部门“三定”规定没有明确，县实际工作中已出现交叉的职责，要依照有利工作的原则，明确由一个部门承担，确需几个部门完成的要明确牵头部门。
（三）内设机构。明确内设机构的数量、名称和职责。内设机构的设置要坚持精简、统一、效能的原则。任务单一或职责相近的内设机构要综合设置。部门内设机构名称应当体现机构承当的主要职责，一般称科或室。县纪检（监察）派驻机构的设置及编制按有关文件规定执行。
（四）人员编制。明确机关行政编制和部门及其内设机构领导职数。重新核定机关行政编制和领导职数。部门和部门内设机构领导职数按《安徽省行政机构设置和编制管理规定》执行。
（五）其他事项。指需特别说明的事项。
（六）附则。明确“三定”规定的解释、调整和监督检查事宜。
四、机构改革的配套政策措施
有关部门要认真做好人员编制调整布置、离退休人员归属管理、事业单位调整划转和国有资产处置等工作。为保证县政府机构改革工作的顺利实施。
（一）人员编制的调整与安排
要从被划转职责单位现有人员编制中调整；成建制划转职责的部门，机构调整和职责整合的单位要按照“人随事走”原则调整安排人员编制。新组建机构的人员编制。人员编制一并划转；局部职责划转的部门，承担划转职责的人员，要连同编制一并划转。机构改革调整变化单位，领导干部作相应安排的领导职数逐步消化到规定职数。
（二）离退休人员的归属与管理
离退休人员仍由原单位负责管理；不再保存的部门，成建制合并到新组建单位的离退休人员由新组建机构管理；局部职责划出的部门。职责分别划归几个单位的其离退休人员由承担其主要职责的部门负责管理。
（三）不再保管部门所属事业单位的管理与调整
要本着先稳定、后理顺的思路，不再保管部门所属事业单位。先明确归属，再按有关规定进行改革。
（四）机构变化部门国有资产、公文资料等处置与管理
按县委、县政府有关文件规定执行，机构变化部门的经费、物资、房地产和公文、资料以及印章管理等。新组建、改变名称的机构挂牌按有关规定规范，由各部门自行制作。新机构挂牌运转后，原有机构的牌子、印章一律停止使用，并交县政府办公室。
首办责任制是指服务对象要求行政机关办理有关事项时，受理或者办理该项业务的首位工作人员、业务机构、行政机关应当按照工作职责负责处理并回复服务对象（包括告知该事项不属于本机关职责范围）的制度。
第三条本办法适用于本市各级行政机关、依法行使公共管理职能的组织（以下统称机关）及其工作人员的有关公共管理活动。
本办法所称的业务机构是指前款所称机关的内设机构。
本办法所称工作人员是指各级行政机关公务员、参照公务员法管理单位的工作人员以及其他从事公共管理活动的人员。
本办法所约束的对象或者行为，法律、法规、规章以及上级规范性文件另有规定的，从其规定。
第四条机关工作人员应当加强政治、法律、业务学习，明确自己的岗位职责，了解本机关业务分工；强化职业道德意识，树立服务思想；接待或者接听咨询时，应当遵守规定的礼仪规范，做到文明礼貌，热情大方。
第五条接受询问的首位工作人员，为首问责任人；负责受理或者办理某项业务的首位工作人员、业务机构和行政机关，分别为首办责任人、首办责任机构和首办责任机关。
第六条对服务对象的咨询，首问责任人应当根据不同情形履行如下岗位责任：
（一）对属于本人岗位职责范围内的事项，应当一次性告知其所咨询事项的办理依据、时限、程序、所需材料、相关手续等全部内容或者不予办理的理由，必要时应当提供有关资料、表格、收费标准及依据等；
（二）对属于本机构其他工作人员岗位职责范围的事项，应当负责指引其与经办人员联系，遇到经办人员外出不在的，应当及时向上一级领导报告，并尽快给服务对象答复；
（三）对属于本机构职责范围但岗位职责不明的事项，应当尽己所知予以说明，不准推脱首问责任或者敷衍；遇到对政策理解有差异，应当坚持原则，耐心说明，做好解释工作；本人无法说明或者解释的，应当向上一级领导报告，并负责尽快给服务对象答复；
（四）属于本机关但不属于本机构职责范围内的事项或者不属于本机关职责范围内的事项，应当耐心解释，并尽己所知给予指引和帮助；
（五）首问责任人履行岗位工作责任时，应当遵守上级政府或者机关以及所在机关公布的行为礼仪规范。
首问责任人按照岗位职责应当同时履行首办责任的，除依照本条第一款履行首问责任外，还应当履行本办法第七条规定的首办责任。
第七条对服务对象要求办理的事项，首办责任人应当按不同的情形履行如下岗位责任：
（一）对符合有关规定条件能当场办理的事项，应当当场办理；
（二）对符合规定条件不能当场办理，但有办结时限规定的事项，应当开具收件回执，在规定的时限内办结；
（三）对提交的手续或者材料不完备、不符合法定条件或者未按规定程序递交材料而不能受理的事项，应当一次性告知需补办的手续、材料、办理程序及受理要求等；一次性告知应当尽可能采取书面形式。以书面形式告知的，应当填写《*市行政机关一次性告知书》或者相应的书面材料，载明需补办的手续、材料及办理程序等；
（四）对属于本机关职责但不属于本人岗位职责范围内的事项，应当告知服务对象负责承办的业务机构、具体工作地点及办公电话等；
（五）对不属于本机关职责范围的事项，应当告知服务对象，并尽己所知给予指引和帮助；
（六）对涉及多个业务机构或者法律、法规、规章和规范性文件规定不明确等特殊情况，或按业务办理程序本人不得先行受理的事项，应当及时咨询了解或者请示报告，并将结果告知服务对象，不得以不清楚为由不履行首办责任；
对本人岗位职责范围内的业务，应当逐件附《*市行政机关首办流程登记表》。该登记表应详细记录移送、办理、回复等各个环节的内容，做到全程跟踪，去向分明，责任明确。
第八条首办责任机构应当根据不同的情形履行下列责任：
（一）对本机构承办的事项，应当及时指定首办责任人按照有关工作规定办理；
（二）对本机构承办的事项，应当按规定的程序和时限予以办理并答复服务对象；
（三）对本机构与其他机构共同办理的事项，本机构是首办责任机构的，应当按规定或者承诺时限完成自身的职责，同时应当告知和督促相关业务机构按时办理。各相关机构应当按规定的时限履行职责。各相关机构履行相应职责之后，首办责任机构应当负责在规定时限内答复服务对象并按职责办理相关手续。因其他机构原因影响到首办责任机构不能按时办理的，首办责任机构应当自行证明履行了告知和督促的责任。
第九条首办责任机关应当根据不同的情形履行下列责任：
（一）对本机关办理的事项，应当及时指定首办责任机构按照规定办理；
（二）对本机关办理的事项，首办责任机关应当按规定或者承诺的时限予以办理；
（三）对本机关与其他机关共同办理的事项，本机关是首办责任机关的，应当按规定或者承诺时限完成自身的职责，同时应当告知相关机关按时办理。各相关机关应当按照规定的时限履行职责。各相关机关履行相应职责之后，首办责任机关应当负责在规定时限内答复服务对象并按职责办理相关手续。因其他机关原因影响到首办责任机关不能按时办理的，首办责任机关应当自行证明履行了告知和督促的责任。
第十条两个以上行政机关共同办理的事项，主办机关或者牵头办理机关是事项的首办责任机关；不能确定首办机关的，由共同办理机关协商确定首办责任机关；确实难以确定首办机关或者对确定首办机关有争议的，报共同上一级机关指定或者协调解决。
首办责任机关确定后，由首办责任机关负责将首办责任机关和协办机关名单、办理事项等情况报同级监察机关备案。
第十一条首办责任制实行分级管理。监察机关和有关部门负责协调、指导和检查同级政府其他机关或下一级机关首办责任制的落实，首办责任机关负责指导和检查首办责任机构首办责任制的落实，首办责任机构负责指导和检查首办责任人首办责任制的落实。
第十二条违反本办法的首问责任人、首办责任人、首办责任机构、首办责任机关，由所在机关或者同级监察机关和政府公务员主管部门依据本市行政执法责任追究及公共服务行为和投诉处理的有关规定给予相关责任人相应的责任追究；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
政府采购是以政府为主体，为满足社会公共需要，运用财政性资金，按照国家法律、法规及相关政策规定的程序和方式采购工程、货物和服务的行为。政府采购是一个复杂多元的系统工程，涉及到方方面面的利害关系和利益。在政府采购操作过程中，易发、频发侵犯供应商和采购人等主要当事人权益的违法行为，破坏了政府采购市场的正常运行，不利于社会资源的优化配置，并最终损害国家和社会公众的利益，造成社会福利的净损失。如何高效优质地完成政府采购任务，同时贯彻政府政策意图，实现经济效益和社会效益的双赢，亟需优化各政府采购当事人的利益结构，使各主体的权益得到维护和保障，以确保政府采购事业的顺利进行和完成。规范各政府采购当事人的行为，维护政府采购市场公平、公正、公开的竞争秩序，亟需加强监督与管理。如何对政府采购监管主体进行定位，并厘清其职责和权限，需要我们进一步的分析与研究。
一、我国政府采购监管机构职责权限定位的现状与问题分析
我国已初步建立了以“两法”――《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》为主体的政府采购法律法规体系，对政府采购当事人的权利和义务进行了规定，为政府采购事业的良性发展提供了法律保障。同时，“两法”均对政府采购监管主体给予了界定，并明确规定各监管主体的具体职责与权限。
然而，实践证明，政府采购监管机构的职责权限定位存在多方矛盾与问题，影响了采购质量和效益提升，严重干预了政府采购事业的良性发展。政府采购监管机构的职责权限定位存在以下几个方面的问题：
1.“两法”对监督管理权限划分存在矛盾
当前，我国出台了《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规，初步建立了政府采购法律体系，但对监管权限划分存在矛盾和口径不一致的问题。《招标投标法》中规定，有关行政监管部门有权对招标投标活动实施监督与管理，依法查处招投标过程中的违法行为，但并未明确界定谁是真正的监管机构；《政府采购法》赋予了各级政府财政部门作为监管机构的法律地位。
按照“后法优于先法”的原则，《政府采购法》是后法，其法律效力要高于先法（《招标投标法》），但当前“两法”享有同等法律效力。这种对监督管理权限划分的不明确不清晰，必然造成采购当事人难以知晓谁是真正的监管机构，一旦产生矛盾纠纷，便会出现相关部门互相“踢皮球”、推诿扯皮，被害人投诉无门的情形。在“中国政府采购第一案”中，北京现代沃尔公司先告到发改委，其称此事不在其职责范围内不予受理；后告到财政部，又吃了个“闭门羹”；最后，该公司以财政部不作为为由将其告上法庭。在此案中，究竟谁是监管部门，“两法”口径不一，责任人不一致，某些利益相关者被踢来踢去，其合法权益得不到切实有效的维护和保障。
2.“管采分离”工作未落实到位
随着政府采购管理体制改革的进一步推进，“管采分离”体制逐步建立，为政府采购规范发展提供了重要保障。“管”，侧重于对政府采购全过程的监督与管理；“采”，强调具体政府采购操作实践。目前，我国“管”“采”双方权力界限模糊，不少地方政府采购监管与操作机构并未实现真正分离，却在机构设置上“做文章”，如在财政部门内部设立一个政府采购办公室或采购中心，代表财政部门行使政府采购监管和具体采购的双重职能，致使财政部门既是“裁判员”，又是“运动员”，将监督管理与实践操作混为一体，既参与政府采购商业决策，又忙于采购事务性操作，疏忽了对采购预算编制、采购资金支出的监督和管理，造成了监管的严重滞后和越位缺位。
另外，一些地方在实际工作中做表面文章，搞形式主义，虽已实行管采分离，但职责定位模糊，利益关系没有理顺，监管缺乏有效制约机制。“管采分离”工作未落实到位，监管失效的政府采购最终会由分散腐败走向集中腐败，使党和政府在人民群众心中的形象受损。
3.监管机构的权力定位依据模糊
《政府采购法》赋予了政府采购监管部门对采购全过程的监管职权，其中包括对各采购当事人行为、采购程序等的监督和管理等。然而，这种监管权力定位不够明确，使得监管部门的行政裁量权过大，权力在行使过程中缺乏必要的制约。同时，监管机构行使权力的依据比较模糊，如规定可以制定集中采购目录，但对于目录范围、权力行使依据以及权力有无制约都未明确界定；亦可以改变采购方式，如由招标性采购改为竞争性谈判采购或询价采购或其他，但未明确其改变的限制性条件。
一旦监管机关权力过大，且缺乏相应的执法依据和权力制约机制，必然会造成其，谋取私利，使政府采购的社会公信力下降，给国家和社会公众的利益带来巨大损失。
4.负有监管职责的各部门之间权责划分不明确
《政府采购法》明确规定政府采购监管机构的监管权力，但权力在行使过程中缺乏制衡机制。《政府采购法》规定了审计机关、监察机关等政府相关部门以及社会公众均对政府采购负有监督与检查的权力，但是各部门权责划分不够明确。在对工程采购的监管问题上，发改委、水利部同财政部门均负有监管职责，但相互之间职责权限划分并未明确。在货物和服务采购中，负有监管职责的财政部门与监察部门、审计部门等有关综合部门之间分工协作不够明确，致使各机构权责不分，沟通协调性差，造成监管混乱。
同时，各机构对自身职责误解误读，对其监管职责、范围以及各部门之间相互配合的监督事项认识不到位，越俎代庖，使监管缺位越位。另外，在政府采购实际工作中，财政部门作为政府采购主管部门，没有制定完备的监管措施、办法，将各负有监管职责的机构权责明晰，未能充分发挥其统筹协调的作用。
二、政府采购监管机构职责权限定位的依据与原则
通常意义下，我们所说的政府采购监管机构指的是各级政府财政部门，其权力与责任职能定位必须综合考虑多种因素。
1.政府采购监管机构职责权限定位的理论依据
政府采购是一种链条。政府为了实现职能、向公众提供服务而向纳税人征税形成公共资金，同时又将公共资金转交给政府采购部门去采购，由此形成一个典型的链条，即纳税人―政府―政府采购机关―财税机关―政府官员。其中，各级政府官员起着决定性的作用。根据公共选择理论，政府官员作为理性经济人，势必会追求自身利益的最大化。而信息不对称必然导致采购人、供应商与相关政府官员合谋以实现利益最大化，导致权力和资金的高度集中，采购就会由小额资金运作变成大额资金运作，加上监管不到位，容易造成由分散腐败到集中腐败的堕变。由此，在这个委托链里，哪个环节都可能出现寻租和腐败，这就需要加强监督管理，建立权力制衡机制。
政府采购的监督管理追求的是经济效益和社会效益的双赢，故要合理设置采购监管机构，依法对其职责权限进行定位，为政府采购发展提供保障。此外，政府采购监管机构应将社会公众利益作为其权力设置的出发点，以实现经济效益和社会效益的有机统一。
2.政府采购监管机构职责权限定位的实践依据
近几年的政府采购实践证明，监管机构权力与责任的明晰界定显得尤为重要。如果监管机构权力被严重削弱，职能定位太低，极易造成监管缺位失控、寻租腐败等；而如果权力被过度强化，将过多影响采购过程，出现暗箱操作等违法违规行为，侵犯相关采购当事人的合法权益。
目前在政府采购界引起广泛关注的北京现代沃尔公司状告财政部一案就是因财政部作为政府采购监管机构职能定位不清打起的“官司”，此案又被称为“中国政府采购第一案”。事件发生后，该公司先后告到发改委和财政部，均不被受理。最后，一纸诉状将财政部告上法庭，理由是财政部作为法定的政府采购监管机构行政不作为。案子历经七年两审，以财政部败诉告终。《政府采购法》规定各级政府财政部门是政府采购的监管机构，而在《招标投标法》中却规定由各行政部门实行监管，如大项目主要归建设部和发改委等部门管理。可见，政府采购监管机构职责权限的清晰定位直接关系到利益相关者的权益得失，其重要性不可小觑。
3.政府采购监管机构职责权限定位的基本原则
第一，职责权限明晰的原则。权责规定要明确具体，不可含糊。即拥有哪些具体的权限，有多大的权限，把握好“度”，既不能越过也不能低就。
第二，权力与责任对等的原则。即拥有哪种权力，就意味着在行使该权力时存在着相应对等的责任。有权力无责任就会滥用权力，而有责任无权力也显然不当。
第三，监督与管理便利的原则。即哪个行政部门最方便实行监督管理，就应由它负责。如财政部门负责预算支出，由其进行采购监管就容易实现便利。
第四，权力相互制衡的原则。权力无制约，很容易导致寻租和腐败现象的产生，因此应建立相应的权力制衡机制。
第五，根据实际需要适时调整的原则。即应根据实践等实际需要及时做出必要的调整，不可一成不变，应权宜应变。
三、规范我国政府采购监管机构职责权限定位的思路
在吸收借鉴国外政府采购先进工作经验的基础上，结合具体国情，我国可以从以下四个方面对政府采购监管机构的职责权限进行定位。
1.完善法律制度，明确界定监管机构职责权限定位
首先，健全以《政府采购法》为核心地位的政府采购法律体系，从源头上彻底解决政府采购监管机构职责权限定位不明确的问题。统一口径，明确规定各级政府财政部门才是真正的监管主体，并制定大量的配套法规、实施细则、规定、办法等，以确保政府采购监管落到实处。另外，对争议较大的工程采购也应列入财政部门的管辖范围，从而使政府采购的每个环节都有法可依、有章可循，这是做好政府采购工作，防止、减少寻租发生的基石和前提。
其次，要加快制定与政府采购监管法律相配套的法规，如政府采购招投标程序规定、资金拨款管理办法、违反政府采购行为处罚规定等，以实现与国际政府采购的接轨，为进一步开放采购市场奠定坚实基础。
最后，以《政府采购法》、《招标投标法》、《反不正当竞争法》等法律为准绳，加强在涉及政府采购监管机构的权力与责任问题的立法。明确界定商业受贿行为，对监管不力所应负的法律责任及相应的惩处措施做出明确规定，以促使监管机构有效作为；立法严惩商业贿赂行为，促使供应商诚信合法经营，营造公开透明的政府采购市场大环境。
2.从完善政府采购运行机制及管理模式的角度考虑监管机构职责权限定位
结合我国政府采购实际，对当前采购运行机制及管理模式提出几种创新性思路，来具体考虑监管机构职能权限定位，解决当前存在的诸多问题。
一是由各级政府财政部门全权负责所有采购行为，包括货物、服务及工程采购。即将监管权统一划归财政部门，其他行政部门不再参与管理，这样就解决了“两法”对监管权限划分不明确以及负有监管职责的各部门之间权责划分不明确等问题。
二是货物和服务采购以财政部门管理为主，对于争议较大的工程采购可实行以财政部门管理为主，各部门参与管理为辅的模式，也可实行各部门负责，财政部门参与管理的模式。
三是政府设立一个专门的政府采购监督管理办公室，对所有的招标、投标活动进行全面、综合性管理，作为政府直属机构；地方各级政府成立政府采购监管办公室，不隶属于财政部门。也就意味着财政部门要将政府采购的监管权移交给政府采购监管办公室，不再负责政府采购事宜。
近年来，各地从当地采购实践出发，在政府采购运行机制及管理模式上不断探索和创新，如浙江温州成立政府采购招投标中心，直接负责招投标业务，同时政府下设政府招投标管理办公室，对货物、服务及工程采购全权负责。建议其借鉴第三种模式，即成立政府采购监督管理办公室，具体负责监管所有采购行为。
3.建立责任与权力相匹配的制约机制
首先，对政府采购监管机构进行具体明确的权力定位，将其在政府采购过程中每一环节的职能定位逐一予以明确，并对权力能够发挥怎样的作用以及行使到哪一层面等进行界定。
其次，出台相关规定，如可纳入集中采购目录产品的条件、可享受保护的国产品牌或自主创新品牌等，具体明确政府采购监管机构执行权力的依据，切实做到执法有据、违法可究，维护健康良好的政府采购监督管理秩序。
最后，建立政府采购监管机构权责相匹配的机制，真正实现权力和责任的有机统一。监管机构不作为或乱作为，将承担的法律责任，受到的处罚，应给予明确的问责说明和惩治规定，改变“权力大，责任小”的不良循环，以督促监管机构积极作为，从而有效防治腐败。
4.形成各职能主体权力相互制衡的协调格局
首先，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会可专设政府采购监督管理委员会，负责对同级和下级政府的采购行为实施监督与管理。各级政府可参考国际流行的政府采购委员会制，成立政府采购中央监督机构，如新西兰的物质管理委员会，对全国政府采购工作进行监督管理。
其次，监察部门应切实加强制度监督和过程监督，防止采购中的徇私腐败行为，维护政府采购的公正性和廉洁性。
再次，审计部门除审查政府采购的经费开支是否合理、合法，还要加强对政府采购监管机构的再监督，加大对其履行政府采购监管职责情况的审计监察力度。审查政府采购监督管理部门与集中采购机构是否分离，是否做好按照验收后结算的规定，通过专门账户将采购资金直接拨付供应商，是否做好对政府采购活动及集中采购机构的检查考核工作，审计工作人员在实施检查监督中有无，，问题。
最后，政府采购监管部门定期要向社会公开采购信息，接受社会舆论监督，形成社会监督机制。
由此，人大、纪检、审计等部门及社会公众各司其职，形成权力制衡、相互协调的监督管理格局，必然有利于监督效能的有力发挥。
参考文献：
[1]马海涛，徐焕东等.政府采购管理[M].北京：经济科学出版社，2003
[2]方强.政府采购监督机制建设之我见[J].审计月刊，2005（10）
随着我国经济发展进入新常态，政府行为方式也面临着一系列调整，从重权力到重责任，从重审批到重监管，从重管理到重服务。
1.政府职能从单一经济走向多元其他。新常态意味着告别高速的经济增长，政府最重要的目标也不再是以最快的速度发展经济。因此，政府不再是市场经济的主角，除做好经济调节外，更要重视和加强市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等职能，这也是应对新常态下，随着经济下滑不确定风险和挑战增多的必由之路。
2.政府角色从权力行使走向责任履行。传统管理模式中，政府直接推动经济发展取得巨大成功，导致政府权力无限扩张，却忽视了对权力合法性来源的认识。新常态下，随着简政放权的进一步推进，市场主体和社会个体拥有更多权利来决定自身发展的方向。作为国家权力的承载者，政府必须积极引导市场主体在法律法规基础上按章办事，同时肩负起促进社会公平正义、引导经济持续健康发展以及增进人民福祉的责任。
3.政府体制从传统惯性走向现性。我国经济发展的新形势、新条件、新矛盾，促使政府形成改革新意识，拓展改革新空间，进入改革新境界。政府在提供社会管理和公共服务的过程中，更加注重科学决策和顶层设计，更加注重提高行政绩效，降低行政成本，更加注重兼收并蓄，更加注重以维护公共价值为核心，更加强调法治、民主、回应、公开。一个符合“精简、统一、效能”原则，适应社会主义市场经济体制要求，具有“法治政府”、“责任政府”、“服务政府”特征的现代政府职能体系框架正在形成。
（二）经济新常态下行政机构编制管理困境分析
1.人员编制只减不增和经济社会全面协调发展的困境
经济新常态下，随着简政放权的不断推进，政府从直接推动经济发展中解放出来，主要职能开始转向社会管理和公共服务，各领域改革不断深化。随之而来的，是各部门对机构编制资源需求的急剧增长。因此，探索一套刚柔相济的人员编制核定标准和原则，既要坚守机构编制红线，保证中央和省下达的编制计划在实施过程中的严肃性，又要紧密围绕中心工作，服务发展大局，想方设法满足经济社会全面发展，努力发挥机构编制杠杆调节作用，这是经济新常态下行政机构编制管理面临的新挑战。
2.“三张清单”各有侧重和依法整合形成合力的困境
行政审批事项目录、行政权力清单和政府部门责任清单从不同维度着眼，各有侧重地解决政府行为中存在的问题。但是，单一的清单制度很难做到高效与全面，只单纯依靠某一种清单，在实践中很难实现权责统一、互为补充的初衷。只有通过一定形式的整合形成合力，才能最大限度地发挥其应有作用。同时，“三张清单”的法律效力有限。目前，“三张清单”只是出现在党的十八届三中全会的《决定》及其他非规范性法律文件中，国家尚未以法律形式赋予清单效力，一则缺乏全社会普遍遵守的约束力，二则清单对行政机关的监督作用会大打折扣。因此，将“三张清单”制度纳入法制化轨道尤为必要。
3.部门现行内部机构设置和提高政府行政效能的困境
高效便民是行政管理的基本要求，也是服务型政府的具体体现。但是目前，部门内部机构的设置还存在一定的问题，一是内设机构过多过细，职能相近、相似的重复设置，管理幅度扩展，行政效能降低；二是部门非业务机构占比过多，主责主业不突出；三是决策体系不完善，政策、规划、标准研究制定职责分散在各处室，缺乏统一规划、统一标准、统一程序，影响决策科学化、规范化和法制化；四是内部机构权力配置中，部门内部机构既行使决策权，又行使执行权，既减损决策、执行的专业化程度，也阻碍行政效能的提高；五是行政许可权比较分散，增加了企业和群众办事成本。因此，需要对部门内部组织结构进行细致研究和优化整合。
二、济南市行政机构编制精细化管理的实践
2015年，济南市编办以“细化职责和权力事项+细化内设机构设置+细化人员编制”三位一体的工作思路，通过对部门职责、机构设置、编制配备进行整合优化，提升机构编制资源使用效益和部门履职能力。
（一）济南市行政机构编制精细化管理的主要做法
1.以突出主业主责为原则，精细管理部门内设机构人员编制。2015年7月，济南市办印发《关于开展细化分解市直部门（单位）人员编制工作的通知》，先行启动细化人员编制工作，要求市直党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、派机关和工商联机关、群众团体机关以及纳入机构编制管理的事业单位，以职能为依据，本着精干高效和重点加强业务处室的原则，在总量控制的前提下，将部门人员编制、内设机构领导职数细化分解到每个内设机构，明确各内设机构人员编制和领导职数。
2.以构建权责统一、主体清晰职责体系为目的，精细管理部门内设机构主要职责和权力事项。一是细化分解部门职责和权力事项。2015年12月，济南市编办印发《关于开展细化分解市直部门（单位）职责和权力事项工作的通知》《市直部门（单位）细化分解职责和权力事项工作指南》，要求制定“三张清单”的市直53个部门（单位），结合形势任务变化和相关法律法规调整情况，按照职责法定原则，以部门（单位）原有“三定”规定为基础，以责任清单为依据，修订完善部门（单位）主要职责，同时将主要职责和权力事项细化分解到各内设机构。二是积极探索细化分解工作与“三定”规定工作的有机衔接：将权力事项调整变化情况体现在“三定”规定职能转变部分，将权力清单、责任清单中的内容在“三定”主要职责中以简洁凝练的语言高度概括，将责任清单中部门职责边界部分单独体现在“三定”规定中。
3.以修订政府部门“三定”规定为契机，精细管理部门内部机构设置。2016年7月，根据省编办统一部署，济南市编办印发《关于市政府部门“三定”规定修订工作有关问题的通知》，在市政府工作部门、派出机构、部门直属机构和部分正局级事业单位中开展“三定”规定修订工作。与2009年“三定”规定修订相比，这次修订工作对优化部门内部组织结构提出了更高要求，主要包括：控制非业务机构比例，加强承担部门主业主责的内设机构；将部门行政处罚权和行政强制措施权集中到一个内设机构承担；突出政策法规机构的地位和作用，整合分散在各处室的政策、规划研究制定职责，由政策法规机构牵头负责。
（二）济南市行政机构编制精细化管理的三个着力点
1.着力于巩固“三张清单”成效。2015年，济南市市级行政审批事项目录、行政权力清单、政府部门责任清单陆续向社会公布。“三张清单”均是以市政府办公厅文件印发公布，和法律、法规及规章等相比，法律效力偏低，约束力有限。将行政审批事项、权力事项、责任事项细化分解到部门（单位）内设机构，并以一定形式体现在“三定”规定中，有利于充分形成合力，提升“三张清单”的法律地位，增强法律效力和约束力，更好发挥“三张清单”作用，有效规范部门履职。
2.着力于提升部门履职能力。部门履职能力是地方政府正确履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的基础。细化分解人员编制、职责和权力事项，有利于强化部门责任意识和履职意识，促进每位工作人员更加全面规范地履职尽责，为建立廉洁高效的服务型政府提供体制机制保障。一是部门按照人员编制向业务处室倾斜原则，通过提高业务处室尤其是直接面向管理和服务对象的业务处室人员编制比例，压缩非业务处室人员编制比例，提升部门社会管理和公共服务能力；二是推行部门行政许可权、行政处罚权、行政强制措施权以及政策规划研究制定职能向一个处室集中，为推进政务公开、管罚分离、决策和执行分开、提升行政效能建设奠定基础；三是将权力事项明确到各内设机构，岗位职责更加明确规范，权力主体更加具体清晰，责任追究更加对应到位，为完善行政运行机制提供保障。
3.着力于改进机构编制工作方式方法。随着经济发展进入新常态，机构编制工作方式方法需要由以往的粗放式、单向式、被动式向精细化、互动化和主动化转变。首先，部门内设机构人员编制调整变化情况，是处室职能强化或弱化的“晴雨表”。对部门人员编制的管理，由以往只管理总数到管理内设机构人员编制数，能够帮助机构编制部门第一时间掌握信息，结合形势任务进行分析研究，及时调整部门机构设置，撤并工作任务不饱满、职能弱化以及工作内容有明显阶段性特征的内设机构，防止出现因部门内设机构只增不减而导致的结构性缺编现象，将更多机构编制资源用于全市发展大局和中心工作、社会关注度高以及关系群众切身利益的重要领域和关键环节，从而实现编制资源使用效益最大化。其次，以往对部门的机构编制管理，往往事前审批多，事后问效少；就事论事多，统筹考虑少。人员编制、职责和权力事项细化分解后，部门各内设机构人员编制调整变化情况，为机构编制部门掌握信息、收集问题、统筹分析、研究决策提供第一手宝贵基础资料，达到机构编制部门管理规范和部门自身组织结构优化的“双赢”。再次，以内设机构人员编制为依据，能够改变以往面对部门要机构要编制的被动局面，推动机构编制管理由主观性向法制化转变。
三、新常态下行政机构编制管理的策略选择
济南市对市直部门主要职责、内设机构和人员编制进行精细化管理的管理理念和管理方式，为新常态下行政机构编制管理工作提供了一个创新视角和管理范式。
（一）树立量化管理思维，提高编制核定的合理性和科学性
目前对部门和内设机构人员编制的核定，多是依据职能和比较分析。树立量化管理思维，通过定量分析方法可以使人员编制的核定进一步科学化，更精确地反映编制和各影响因素的关系。比如，可探索一套以职能综合评判为基础的内设机构人员编制定量核定方法。分别确定各内设机构职能强度、职能重要程度、职能执行难度、职能作用对象的管理幅度及与其他内设机构的联系密切程度等5个因素建立总体职能指标，确定各自权重及系数关系，经过加权、评分和量化处理后，根据各内设机构总体职能评分占本行政机关全体内设机构职能评分总和的比例，进行编制分配和调控，提高内设机构编制核定的科学性和合理性。
（二）树立整体化管理思维，提高体制机制的协调性和顺畅性
经济新常态下，对职责、机构和人员编制的研究和管理，已经不再是分割的、独立的，而是置于整体大环境、大背景中的综合分析研判。一是将机构编制的调整置于先进政府治理理论模式中。比如，党的十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，对行政部门和部门内设机构的设置来说，如何将这种理论模式，通过机构编制管理的实践转化，变为具体的、现实的制度，按照决策、执行、监督权既相互分离又相互制约的原则，使决策系统、执行系统、监督系统、反馈系统保持适当的比例，合理分配内部权力格局，实现权力结构和运行机制的和谐顺畅。二是将解决单个问题置于实现整体目标中。比如行政审批目录、行政权力清单、政府部门责任清单和部门“三定”规定的有效衔接问题。几项制度都是为了解决行政过程中部门职责不清、越位缺位等问题，明确权力边界，规范权力运行，其侧重各有不同，如何做好“清单”制度和“三定”规定的衔接，将具体性的行政许可、行政权力、部门责任事项和概括性的部门主要职责相衔接，将变动性强的清单动态调整和相对固定的“三定”静态管理相结合，形成有效合力，共同构建职能科学、分工明确、权责统一、衔接有序的部门职责体系。
（三）树立过程化管理思维，提高改革创新的针对性和实效性
不管是机构编制的优化，还是体制机制的调整，任何革故鼎新都是为了实现一定目标。而目标的实现程度，倚赖于改革实施后的及时跟踪和反馈，以便对改革中出现的问题及时纠偏和修正。比如，对“三定”规定修订后部门间协调配合机制的关注和研究。虽然“三定”规定从总体上界定和规范了部门之间的责任与权力范围，但无法一劳永逸地解决因经济社会快速发展而新出现的部门间职能交叉、责任不明等问题。为此，在“三定”之后，应重点建立健全部门间职责分工的协调机制，明确协调的主体、程序、方式方法、仲裁手段等，使之成为“三定”规定的动态延续和必要补充。再比如，制定“三张”清单的过程中，不能止于把权力和责任白纸黑字公开出来，更要关注清单公布后一传导、释放、显现的过程，即实际效果，要不仅通过责任清单强化对行政不作为、乱作为的问责，还要将问责过程公开化，明确问责的主体、对象和后果，增强问责的操作性。
Y公司是2011年底经由Y市政府批准，由两个独立法人机构合并成立的市属重点国有企业，负责路桥收费、桥梁管养维护等相关工作，现有员工500余名，平均年龄37岁。
进入新常态，中国经济面临着较大的下行压力，市场要求国有企业为自己寻找适宜生存的空间和理由，要求国有企业改变其管理模式，以变求存，快速成长为一个具有现代企业管理制度的新企业的呼声越来越高，2015年9月中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见，必将开启国有企业改革发展的新篇章。对Y公司而言，如何进行组织结构变革来适应未来经济的发展需求，就显得尤为重要。而且，对该问题的研究不仅对于Y公司的发展有重要意义，对其他同类型国有企业同样具有重要的意义。
一、组织机构现状与改革思路
（一）组织结构现状
Y公司目前内设办公室、政工（纪监）科、计划财务审计科、经营开发科、工程养护科、生产安全科、工会办公室等7个科室，收费、路政、监控、养护4个一线部门以及4个2级单位。
（二）现行组织机构弊端分析
1.组织机构设置重复。Y公司成立三年多以来，为了保证内部稳定，一直未对组织机构进行整合，合并之后的Y公司由两个独立法人公司平行管理，虽然在2014年对其中一个法人公司进行了注销，但是注销公司的一整套机构被保留了下来，导致现有部门设置重复，行政企业合署办公，人员冗繁，富余人员过多，且公司在合并后，没有实现真正的融合，导致部门与部门之间配合不足，行动力低。
2.现有部门设置及分工不合理。存在职能科室未建立，科室定位不明，科室与科室之间分工不均，个别科室分工较多，个别科室分工较少的情况。
3.现行制度不能适应现代企业人力资源管理体制要求。具体表现在：一是选人用人方面，侧重计划配置忽视市场配置；二是考核与评价机制方面，目前的绩效考评不能很好的体现各岗位职责，还存在简单通过“德、能、勤、绩”，而不是不同岗位不同类别员工运用不同考评标准加以评价的方式；三是激励与约束机制方面，员工薪酬分配中“一锅摊”现象突出，微乎其微的薪酬差距难以调动员工积极性，人才流失现象严重。
（三）改革思路与构想
在相关的组织机构设计原则和国内外同类型企业的先进经验的指导下，结合Y公司的工作职责、主要业务和现有组织机构的实际情况，对Y公司组织结构进行设计整合，提出新组织机构设置方案，并进行评估，确定最终方案。具体实施步骤如下：
1.对Y公司现有组织机构进行评估；
2.根据Y公司的主要业务特点和工作职责，对现有组织机构进行调整，得出新的组织机构框架；
3.对比国内外同类型企业的先进经验，对新得出的组织机构框架进行进一步完善、调整；
4.对新组织机构方案进行评估，确定最终方案；
5.提出机构改革实施意见；
6.提出运营保障措施。
二、组织机构设计
（一）设计原则
1.在保证公司日常工作正常运行的前提下，整合部门，减少结构层次，建立具备快速反应能力的扁平化组织。
2.对内设科室重新定位，去除机构臃肿，人员过剩的情况，理顺各科室职能，并增强强化核心的职能和能力。
3.增加对基层的授权，给予二级单位足够的自利，对二级单位的运营工作只宏观掌控，不再微观调控。
4.完善企业文化建设，提炼独特的企业文化，实现真正的企业融合。
5.构建学习型组织，增强员工归属感，增加公司凝聚力和向心力，保证公司健康稳定持续发展。
（二）结构方案的提出
1.运用现代企业人力资源管理理论对现有组织机构进行评估，结合公司主要职能对科室进行整合，初步确定设置的职能科室名称、职责。
2.对新设置的科室反复思考、研究，确定最终方案，即在新组织机构方案中设置办公室、人事科、财务审计科、纪检监察科、经营开发科、生产安全科、工会办公室七个内设科室以及收费、路政、监控、养护四个一线部门，工程养护科合并入养护部门，其中一线部门职责不变，内设科室具体职责如下：
办公室负责公司行政、信息、法律、公共关系、保密、节能等综合事务，负责制定年度目标责任书并进行考核，负责管理公司及二级单位新闻、宣传工作，企务、厂务公开等工作；
人事科负责公司机构和定员管理、员工录用与调配、绩效考核与工资总额分配管理、员工培训，以及公司思想政治、党建、企业文化、精神文明建设等工作；
财务审计科负责公司财务管理、会计核算、内控管理，编制公司财务预算，制定、上报财务会计报告，审计公司及二级单位资金使用情况等工作；
纪检监察科负责公司党风廉政建设、监督考核、维稳等工作；
经营开发科负责公司经营项目开发、合同及固定资产管理，负责二级单位经营开发项目监督管理；
生产安全科负责组织、协调、监督公司及二级单位落实安全生产责任主体，组织完成公司各部门及二级单位安全生产绩效目标并检查考核，组织或协助进行各类安全事故的调查处理等工作；
工会办公室负责组织召开职代会、困难职工走访慰问、员工维权、组织大型文体娱乐活动等工作。
二级单位依据公司的科室设置自行调整，公司不再出台具体方案指导二级单位的机构设置。
三、组织机构运营的保障措施
1.邀请专业团队或者成立工作小组，对公司制度进行再梳理，查缺补漏，建立一整套完善的企业管理制度。
2.妥善安置因机构改革产生的富余人员，防止不稳定因素的冲击影响。如，重启内退政策，对距离退休年龄不到5年的职工依据本人意愿，准许其退出工作岗位休养；二级单位分流，对不符合内退政策的富余人员，再充分考虑二级单位实际情况的基础上，根据二级单位接纳能力，适当进行分流。
四、结构评价
Y公司组织机构优化，能有效应对公司人力资源欠缺，工作面广点多的实际局面，与原组织结构比较，新方案将各部门职能细化分解，公司各种行政职能由公司职能部门统一管理，从而减少决策层次，化解了原部门职责交叉，推诿的问题，解决了目前的职能部门职责不对等等情况，以便加快组织的运行速度，实现了组织结构的扁平化。同时对二级单位采取抓大放下的策略，增加二级单位的决策权利，增强其自主参与市场竞争能力，从而达到资源的优化配置，实现优胜劣汰。
参考文献：
[1]中国经济50人论坛，关于深化国企国资改革的五个问题.
[2]石金涛，现代人力资源开发与管理，上海：上海交通大学出版社.
[3]高明华，杨丹，杜雯翠，国有企业分类改革与分类治理――基于七家国有企业的调研，经济社会体制比较.
1．监管机构及职能部门设置
首先，监管机构设立方面。目前，我国各地区在食品监管中基本建立起省级到县级的“三级机构体系”，各级政府也设立了食品安全委员会办公室(食安办)等协调机构，统筹协调地方食品安全监管工作。从地方大部制改革涉及的相关监管机构现状看，农业、工商、质监、食药监等部门均设立了食品专门监管机构，拥有较强的监管实力，并体现出一定的组织分工及专业化特点。主要体现在:纵向上，省级监管机构的专职程度高，设置了专门的食品监管机构，如食品安全监管部门，农产品质量安全监管部门、食品生产、流通监管部门等;县级及以下监管机构多为综合性部门(如主要由政策法规部门、综合部门、业务部门等负责);横向上，农业、卫生、质监、工商、食药监等食品监管机构的设置相对完善，但只有农业、工商与卫生等部门在乡镇(区)设有相关责任机构。这些特点必然影响到地方食品监管大部制改革对监管机构的精简与统一的进程。其次，职能部门设置方面。职能部门的设置体现了机构职责的贯彻与实施。大部制改革前，各机构内部根据职能分工情况设立了监管、技术与执法等职能部门。其中，食品监管部门比较独立和统一;技术部门主要集中在卫生、农业与质监等机构，如卫生部门的疾控中心，农业部门的农产品质量安全监督检验检测中心，质监部门的质量监督检测院(所)等;工商等机构拥有完善的执法部门。从职能部门分工来看，纵向上，各机构职能部门的专业化程度从省级至县级逐步降低，综合性逐渐增强。县级机构多数职能部门均为综合性部门;横向上，监管部门的专职程度最高，其次为技术部门，执法部门的综合性最强。职能部门的分工特点对地方大部制改革中各机构整合以及资源剥离产生着直接影响。
2．组织职责界定与职能划分
首先，职责界定情况。大部制改革前，地方食品安全条例及相关实施细则对各监管机构职责给予了明确界定。对监管职责的界定以食品供应链环节的专业分工为主要指导原则，并以此确定具体监管对象(表1)。具体而言，农业等部门负责对供应链前端(食用农产品)，质监等部门负责中端(加工食品)，工商、卫生、食药监等部门负责供应链末端(食品销售、餐饮等)的食品安全监管。大部制改革后，商务部门的食品监管职能归农业部门负责，质监、工商等部门食品监管职能统一归食药监部门负责。对监管职责的重新界定与梳理力求涵盖食品供应链整个过程及每个环节的同时，消除职责交叉，更好体现地方监管机构在食品供应链上的组织分工特点，以有效发挥监管机构的资源优势。其次，职能分工状况。根据职责界定，各职能部门具体履行行政监督、检验检测以及行政执法等职能。其中，监督职能对技术与执法职能的履行起到组织与协调作用;技术与执法职能为监督职能的履行提供了必要的技术与执法支撑(图1)。比较地方监管组织职能划分情况，纵向上，各级机构都需履行监督职能，技术职能的履行主要集中在省级与市级机构，执法职能的执行主要集中在市级与县级机构;横向上，大部制改革前，农业、卫生与质监等部门承担重要的技术职能，工商与农业等部门承担主要执法职能。此外，由于基层监管机构多为综合性部门，职能划分也呈现出综合性、多功能特点。如基层工商所同时承担着监督、快检以及执法等综合职能。大部制改革后，对部门综合职能的梳理与整合，成为新机构面临的巨大挑战。
3．组织协调机制及方式
分工与协调是组织的两项基本职能。美国管理学大师明茨伯格研究指出，实现标准化协调机制(包括工作流程及技能标准化)，是组织规模得以扩张的基本要求［4］。课题组对地方食品监管组织协调机制的调查发现，目前各级地方食品监管组织内部协调水平较高，组织之间协调水平其次，而组织与外部的协调能力较弱，协调水平亟待提高。首先，地方监管组织内部主要通过统一的内部规章、监管制度，以及监管技术进行协调。通过采取规范化行政许可证制度，分级分类标准化管理方式，建设食品追溯体系及风险分析与预警体系，以及建立独立的信息化、动态化监管平台，使各监管组织内部活动的协调性逐步实现有法可依、有章可循，推动了地方各级监管部门内部监管流程标准化，协调手段与内容现代化(表2)。其次，监管组织之间的协调主要根据国家《食品安全法》以及地方食品安全条例关于各监管部门的协调与合作规定实现。如《食品安全法》第7章第71、72、76、80及83条，以及各地方食品安全条例等①＊，对各级政府(省、市、县、区)监管机构之间的协调、合作与沟通等进行了具体规定。各级政府食安办作为主要协调机构，通过工作例会、定期督查和检查等方式，增进了地域间、机构之间监管工作的协商性，提高了信息沟通效率以及协调的针对性及有效性。第三，组织与外部的协调是目前食品监管组织协调的重点领域，也是比较薄弱的环节。由于食品安全的外部性特征与公共品特点［9］，政府食品监管组织的协调(无论是组织内部还是组织之间)必须建立在保障公众基本权益、与公众利益协调一致基础之上。调查发现，目前各地方政府食品监管组织通过开展了各类食品安全及其相关知识的宣传活动，逐步提高了公众对食品安全的识别能力及法律意识;此外，引入合作机制，通过各种激励手段调动民间组织及公众参与食品安全监督活动，发掘食品安全监管中的社会正能量。如设立消费者食品安全有奖举报制度，对发现重大线索的新闻媒体设置奖励和表彰机制等。不仅如此，监管组织还通过协助食品行业协会制定各种激励约束机制，引导、督促行业自律，一定程度上改善了食品行业诚信环境。
4．人员与经费等组织保障能力现状
首先，人员配置状况。一支数量有保证，行政经验丰富、法律法规熟悉、业务技术精通的优秀人才及专家队伍，对确保地方食品监管工作正常有效开展至关重要。通过对贵州省省、市、县三级食品监管机构人员编制及结构情况的调查发现，人员编制上，调查地区2013年按所监管对象计算的监管部门人员配置比率，质监部门为7%(不包括小作坊)，食药监部门不到1%;按全省人口计算的监管人员配置比率不足万分之一。职能结构上，职能部门人员配置呈现明显的技术力量重心上移(集中在省级部门)，监管与执法力量下移(集中在县级部门)的特点。在监管人员的年龄、学历与职称结构上，省级部门情况明显优于市级与县级部门。如46岁以上人员比重，省级部门为20%，县级为30%以上;本科及以上学历人员比重，省级为80%，县级仅为39%;中级及以上职称人员比重，省级为44%，县级仅为17%。其次，经费保障能力。食品监管机构的各项工作，包括行政监督、检验检测，以及行政执法等，都需要稳定的经费支持与保障。目前，调查地区90%的地方政府已将食品安全工作经费纳入财政预算，为日常监管工作提供了必要经费支持。纵向比较来看，省级、市州级监管部门的经费保障能力强于县级监管部门。2013年县级监管部门人均预算经费仅为市州级部门人均预算经费的1/3。职能部门预算经费结构上，技术部门的预算经费比重达到65%以上，显著高于监管部门与执法部门(见图2)。
二、推进地方食品监管大部制改革面临的主要组织问题
1．监管机构纵向配置不足与横向设置低效
首先，地方食品监管机构纵向设置不足，特别是缺乏乡镇(区)级监管部门。同时，机构设置欠缺对监管区域人口规模及食品行业特征及复杂性的全局统筹，使基层食品安全问题得不到及时、有效处理，加重了上级监管机构压力和负担;其次，职能部门横向设置低效，监管及协调部门设置不稳定，专职与综合管理部门并存，导致机构协调与整合难度大等。在职能部门设置中，存在技术部门重复建设，执法部门严重不足，技术与执法缺乏专职部门等问题。大部制改革后，尽管机构重复建设问题有望在一定程度上得以解决，但由于大部分县级基层监管机构的技术与执法部门均为综合性部门，同时执行多重监管任务，给大部制改革提出的剥离、集中与整合相关监管资源带来相当大的难度。
2．大部制改革后监管职责划分不清，职能分工缺乏整体性的问题仍然存在
首先，食品多样化经营日益普遍，使责任边界划分与识别难度不断加大。如一些大型超市等食品销售部门同时提供加工食品;宾馆、酒店等提供餐饮服务;分散、隐蔽的小餐饮、小作坊等游离于市场准入监管范围边缘，更加大了责任识别难度及成本。其次，目前我国食品安全法律法规对监管责任的认定存在交叉，导致职责划分不清。如我国《农产品质量安全法》第52条、《贵州省农产品质量安全条例》第38条等关于农产品质量安全责任的规定，既按供应链环节又按技术规范划分农业与工商部门监管责任，无形中造成责任交叉，使职责划分模糊。大部制改革后，地方食药监部门承接工商部门相关食品监管职能后，与农业部门职责划分模糊的问题仍没得到根本解决。此外，由于商务部门仍承担宾馆、连锁店、特许经营店、物流配送等食品监管，与食药监部门职责交叉仍然存在。再次，职能分工缺乏科学性与整体性考量，使资源优势得不到充分发挥。如一些拥有优势资源的基层监管部门(如基层动物卫生监督机构等)却没有被赋予相应职能及权利(如执法权)等问题仍然存在，削弱了监管效力。
3．组织协调机制不完善，协调能力弱、协调方式单一
首先，地方食品监管组织之间，特别是监管组织与外部公众之间的协调机制仍很不完善，协调能力弱。如目前各县级政府食安办多为临时性机构，缺乏稳定的行政资源保障，权威性不足，导致协调能力弱。其次，协调方式单一。当前，各级地方监管组织之间主要通过会议纪要、报告、函告、告知等传统方式进行沟通与协调，缺乏资源共享与信息互通平台。与外部公众的沟通也主要采取告知等方式，对话机制与合作机制尚不完善，公众参与度不高。例如，调查地区2012年由公众举报立案查处的食品安全违法违规案件，仅占当年全省立案查处经营单位数量的不足2%。由于现代食品安全问题的复杂性及关联性，传统协调方式已经不能适应和满足现代监管要求，对大部制改革中监管组织协调能力提出了新挑战。
4．人员与经费保障能力低，缺乏稳定保障机制
首先，监管人员不足是目前地方食品监管组织普遍存在的突出问题，特别是基层监管部门。调查数据显示，2013年贵州省食品监管部门人员缺编率①＊，省级机构为12%，市州与县级机构均超过23%。比较各机构职能部门缺编情况，县级执法与技术部门缺编情况尤为严重，如县级农业执法部门缺编率达到35%，县级质监机构技术部门缺编率高达50%。结构上，监管人员结构不合理，特别是基层监管部门，由于对青年人才引进与培养的动力不足、激励不足(即“引不来、留不住”人才)，导致人员年龄老化、学历与职称偏低。其次，监管组织缺乏稳定的经费保障。一些地区过度依赖中央和省级财政，或部门领导的“公关能力”，对食品监管经费未单独预算，预算经费来源单一，导致地方缺乏稳定的经费保障机制。此外，地方监管经费分配不平衡现象十分严重。通过比较调查地区市级与县级监管部门单列经费的地区差异水平②＊＊，2013年市级为85%，县级则达到116%，县级地区差异表现得尤为突出，个别地区甚至存在有编制无经费等现象。这些问题已经成为阻碍地方食品监管大部制改革顺利推进的主要制约因素。
三、推进地方食品监管大部制改革的组织完善对策
1．加快推进地方食品安全立法工作，为大部制改革中监管组织再造保驾护航
加快推进地方食品安全基本法规、条例的建设工作，促进部门内部针对各项食品监管举措的实施办法、方案、规范、指南等的协调与整合，以便为机构及职能部门的整合提供完善的法律依据及指导。通过立法赋予各级地方政府确定食品监管组织职责的权利，以增强地方政府做好食品监管工作的责任感与使命感。此外，在地方立法中进一步深入贯彻企业作为食品安全“第一责任人”的监管理念，从法律上完善奖励与举报制度，明确企业、媒体、协会及公众等社会监督力量的法律地位。
2．推进地方食品监管组织机构渐进式改革及职能部门整合
采取分层次、分阶段渐进式改革步骤:省级机构按照国家对农业、食药监局以及卫生机构改革方案，确保与上级主管部门有效对接，加强对大部制改革协调性与整体性把握;市、县级根据具体情况，采取从机构整合到内部职能部门整合的分阶段渐进式改革，以及一般推广与典型地区实验探索双层推进的模式。加快监管机构服务职能的剥离，建立食品安全社会公益或经营性检测机构，以及覆盖全体食品经营者(包括加工、销售、餐饮)的证照受理与审核的综合服务机构。
3．科学界定与划分食品安全监管职责范围，推动政府职能转变
首先，根据地方监管组织分工及专业化特点，农业部门应加快推进地方农产品产地标识、安全标识等食用农产品市场准出制度建设工作［10］;食药监部门在整合质监及工商等部门相关监管职责基础上，加强与商务部门在餐饮以及食品销售、物流等领域的沟通与合作，全面深化食品市场准入监管;食安办领导两家单位成立综合协调部门，负责协调、沟通、信息传递工作。其次，加强各机构内部职能部门资源及任务的整合。根据大部制改革，探索将行政监督、行政执法等职能进行整合，使食品监管部门内部职能及任务分工更加明确。再次，加快推进地方监管机构职能转变，由直接监督或干预，向提供专业化服务、规范及标准化指导、信息及网络化管理宣传培训等服务型职能转变，使政府监管与企业自我管制形成合力，提高监管绩效。
4．完善食品监管组织机构协调机制，推动协调方式创新
整合各种管理制度与管理方式，不断提高组织内部工作流程、监管人员技能以及计划和控制系统的标准化、规范化水平，从而有效降低食品安全监管工作的复杂性与不确定性。实施统一的市场准入许可证管理制度以及分级分类标准化管理制度。强化各级政府食安办直接监督的协调方式，加快建立部门之间资源共享与信息互通平台。对处于市场准入边界的大量小规模食品经营者(如自产自销小农户、小餐饮、小作坊等)的监管，应加强食安办、农业与食药监部门三方的沟通与协作，成立联合监督协调部门共同负责监管。加快建立并完善对话机制与合作机制，采取更加实惠、便捷方式鼓励公众积极参与地方政府食品安全各项监督和管理工作。
(一)现有安全生产监管体制对安全生产综合监管部门的职能定位不尽清晰，直接影响了《安全生产法》实施的公正性。《安全生产法》第九条规定县以上各级政府负责安全生产监督管理部门承担安全生产综合监管职能，但并没有明确综合监管主要应监管哪些内容。在《安全生产法》大量的条款中，除了少数几个地方再提及“负责安全生产监督管理的部门”外，其余地方均提“负有安全生产职责的部门”，这样，实际上又把负责安全生产综合监管的部门摆进了负有安全生产监督职责的部门之列，没有将综合监管与专门部门的专项监管之间应有的职责分工层次区分开来。在各级安全生产监督管理部门的三定方案中，安全生产监督管理部门的职能大致可分为三个层次：第一个层次是监察执法，主要是矿山安全方面的工作；第二个层次是监督与协调，主要是监督负有安全生产监管职责的专门部门管理的安全工作，同时行使各级政府安委会办公室的日常工作职能；第三个层次是管理、指导没有行业管理部门的工业商贸企业的安全监管与指导工作，这一块工作理论上由各级地方政府负责，但安全生产监督管理机构是政府或经贸综合部门的一个机构，自然必须承担这一工作。第一、第二层次属于执法、监督职能，是“裁判员”的职能，第三层次属于经济社会管理职能，是“运动员”和“教练员”的职能。再从安全生产工作格局的变化看，原来我国的安全生产工作格局是“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”，根据安全生产工作面临的新情况，现在提出要着力构建的格局是：“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众监督参与、社会广泛支持”。两者相比不难看出，原来承担安全生产综合监管职能的劳动部门对安全生产工作主要定位在行使“国家监察”职能上，而在新的格局中则将负责安全生产综合监管的安全生产监督管理部门主要定位在行使“部门依法监管”的职能上，显然对安全生产工作综合监管、监督、监察的色彩显得更虚、更淡。可见，目前的安全生产监管机构实际上是一个集监察、监督、管理、指导职能于一身，兼具“裁判员”、“运动员”和“教练员”身份的机构，在《安全生产法》的实施中，既要管理又要监督，既要监督别人又要监督自己，很难处在一种超脱、中立、公正的地位，必然大大影响执法的公正性。
(二)分块负责的安全生产监管模式客观上增加了安全生产工作中的“内耗”，极大地影响了《安全生产法》实施的统一性。目前我国的安全生产监管采取的是分块负责的模式，即安全生产监督管理部门负责安全生产的综合管理和矿山、危险化学品的监管工作，质量与技术监督部门负责锅炉、压力容器等四种特种设备的安全监察，劳动和社会保障部门负责女工、未成年工人保护、工时保护及工伤鉴定等，卫生部门负责职业病防治的监督管理。相关部门在监管过程中，部分职能交叉引发了不少的问题，最令人头痛的是各部门都依据自己系统的有关规定开展检查、检测、培训等，造成重复检查、重复检测、重复培训，这种政出多门的状况让生产经营单位无所适从、苦不堪言，也导致了相关部门之间的摩擦和矛盾日益明显和公开化，工作中的内耗增大。《安全生产法》第九十四条关于“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定……”的规定，确立了负责安全生产监督管理的部门的综合执法地位，但同时，在《安全生产法》中对众多“负有安全生产监督管理职责的部门”如何开展安全生产监督管理、行使职责也做了明确具体的规定，这样，其他众多“负有安全生产监督管理职责的部门”实际上也可以依据《安全生产法》的规定开展执法活动，由于这些部门并不是《安全生产法》所规定的行政处罚的决定部门，在对同一性质的安全生产违法行为实施处罚时，这些部门只能以有关专门法律法规的规定作为执法依据，由此可能出现这样的情况，即不同执法部门所依据的法律法规不同，处罚的标准也不同，造成执法的宽严不一，从而影响了执法的统一性。
(三)规格相对较低的安全生产监管机构设置，加大了安全生产日常综合协调的难度，也影响了《安全生产法》实施的权威性。按照《安全生产法》的定位，负责安全生产监督管理的部门实际上是各级政府对安全生产工作实施专门领导的机构，安全生产工作涉及众多的部门，涉及方方面面的关系，涉及相关主体的利益，日常的协调工作量非常大，尤其在安全生产工作重大部署出台、涉及若干个相关部门都有关的安全生产工作安排时，安全生产监督管理部门经常要负责牵头、协调。由于绝大部分的安全生产监督管理机构规格比承担专项安全监管的部门和政府有关的部门、机构低半格，难以和这些部门“平起平坐”，牵起头来或进行协调时常常感到份量不够，特别是当牵头、协调的事项涉及需要相关部门出钱、出人、承担工作任务时，更是左右为难、难上加难。在安全生产工作实行属地管理原则的情况下，市、县两级安全生产监督管理机构行政执法的任务最为繁重，机构规格偏低的问题给正常执法带来了不少的困难，如在对同级政府相关部门、机构履行安全生产法职责情况进行监督、检查时，一些部门、机构不愿意认真配合，其直接原因是安全生产监管机构规格比自己低、不对等。在对生产经营单位贯彻执行《安全生产法》规定的安全生产各项保障制度进行检查监督及对相关单位有关的安全生产违法行为进行调查、处罚同时，有些生产经营单位也因为安全生产监督管理机构规格比其它专项安全监管部门低，认为安全生产监督管理部门不如其他部门有权威，不大愿意接受安监部门的处罚。可见，安全生产监督管理机构作为《安全生产法》最主要的行政执法主
体，如果其规格偏低的状况没有改变，安全生产行政执法的力度及权威性是很难得到有效提高的。
(四)分级负责的安全生产工作管理体系在很大程度上影响了《安全生产法》实施的独立性。在现有的体制下，安全生产工作采取分级负责制，县以上各级地方人民政府设立安全生产监管机构负责同级安全生产工作，从《安全生产法》实施以来的情况看，地方保护主义对执法的干扰与影响，常常让地(市)、县(市、区)级安全生产监督管理机构左右为难。个别地方片面理解“创造良好的投资环境”，片面强调“加快发展”，为了“净化投资环境”反“三乱”，以体现对企业的“保护”，为此，极个别地方要求安监部门不要到企业去检查，有的规定对生产经营单位的各种检查(包括安全生产检查)必须报地市或县(市、区)政府批准，对于这种做法．同级的安全生产监督管理机构无可奈何、无力改变。此外，一些有一定规模的生产经营单位，尤其是非公有生产经营单位的负责人，也自认为对当地经济、社会发展有贡献，对安全生产监督管理部门进行的日常监督检查活动不以为然，甚至加以指责，有的甚至拒绝接受检查，当安监机构对这类单位的安全生产违法行为准备进行处罚时，企业主则千方百计动用其关系，对安全生产监督管理机构施加压力，极个别地方领导甚至以要求安监部门“更新观念、转变思维方式”为名，不要实施处罚，否则“不换脑筋就换人”。在安监管理机构负责人连自身位置都难保时情况下，要求他们公正、独立开展安全生产执法的难度可想而知。
(五)安全生产监督管理机构设置逐级衰减的状况影响了安全生产各项工作的落实到位，也影响了《安全生产法》实施的严肃性。目前我国安全生产监督管理机构设置呈倒“金字塔”结构，国家安监局的人数约为省级安监机构人数的4～5倍，省级安监机构人数为地市级安监机构人数的2～3倍，地市级安监机构人数为县(市、区)级安监机构的1-3倍，县市安监机构工作具体、任务重，但人员编制最少，通常只有3～5人，有的仅2～3人，这种设置状况甚至连开会、发文件、组织安全生产大检查等起码的工作都难以应付，安全生产执法活动就没有精力开展了。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十六条、二十九条的规定，凡作出责令停产停业整顿、吊销有关证照(与《行政处罚法》第四十二条“吊销许可证或执照”的规定相比，是否扩大了范围?矿长资格证、特种作业人员操作证是否属“有关证照”?)、较大数额罚款等处理处罚决定前，当事人要求听证的，安全生产监督管理部门应当组织听证。听证参加人由听证主持人、听证员、案件调查人员、当事人及委托人、书记员组成。听证主持人、听证员、书记员必须是非本案调查人员。为了严肃执法程序，听证主持人最好不是安全生产监督管理机构的一把手，如果再考虑到安全生产监督管理机构工作人员中可能涉及回避的情况，按照维持《安全生产法》行政执法最低要求算，县(市、区)级安全生产监督管理机构至少要有6～7人。由于目前县(市、区)级安监机构人员严重不足、缺乏相关的设施，在《安全生产法》的执法过程中对有关单位安全生产违法行为的调查、事实认定及处罚程序不尽规范，有的显得随意，缺乏严肃性。
针对以上问题，本文就理顺安全生产监督管理体制，消除《安全生产法》实施过程中的体制性因素，推进《安全生产法》的有效与规范实施，提出如下建议性对策：
(一)进一步深化安全生产监管理体制改革、理顺职能、理顺关系。有人认为，今年初十届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，将原国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构后，安全生产监管体制已基本理顺。其实不然，安全生产监督管理体制的改革不仅要调整部门隶属关系，更重要的应在于理顺职能、理顺部门关系，这次的体制改革基本上没涉及这方面的内容，因此，应按照安全生产工作面临的新情况、新特点与新要求，进一步加快以理顺职能、理顺关系为重点的安全生产监管体制的改革步伐，将特种设备安全监察、职业病防治、女工、未成年工人保护等职能合理归并到安全生产监督管理机构，解决职能交叉、多头管理、政出多门的问题。
(二)建立层次分明、运转有序的安全生产工作新格局，实现安全生产监督管理机构自身职责的准确定位。按照“经济管理职能与执法监督职能分开，安全生产日常管理与监督监察分开”的原则，沿着“企业负责、部门监管、国家监察、群众监督、社会支持”的思路，将目前由安全生产监督管理部门承担的属于安全生产管理的事项逐步移出交由相关的专门监管部门或企业承担，把安全生产监督管理部门定位在行使安全生产的监督与监察职责上，解决安全生产监督管理机构包揽过多、职责范围不清、责任无限扩大的问题，切实树立起安全生产监督监察的权威。
二是纵向理顺市县执法管理体制，着力推动执法力量下沉。按照“市区只保留一个执法层级”的要求，理顺市与市辖区的执法管理体系，在市级设立市交通运输执法支队，为市交通运输局所属副县级综合行政执法机构，负责市及市辖区和临沂境内高速公路的交通运输综合行政执法工作，实行市与区统一执法。在县级，参照市一级做法，推动调整县级交通运输行政执法职责，由县交通运输主管部门统筹负责本辖区内交通运输综合行政执法工作，并接受市交通运输执法支队的业务指导和监督，进一步理顺市县执法管理体制，充实县区执法力量。
三是建立协调配合工作机制，凝聚改革推进部门合力。交通运输综合行政执法体制改革的政策性强、涉及面广，加强组织领导和部门间的协调配合尤为重要。为此，临沂市专门成立了由常务副市长任组长的市交通运输综合行政执法体制改革领导小组，组织、财政、人社、审计、法制、交通运输、公路等部门单位为成员，负责改革工作的统筹协调和指导，并以市政府文件的形式明确了各小组成员的职责分工。同时，在交通运输部门内部，建立职能部门、行业管理机构与综合执法机构间的协调配合、信息共享和业务协作机制，加强工作会商，及时研究解决管理与执法工作中的问题，形成事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制，提高交通运输行业的行政管理效能和公共服务能力。
四是科学配置执法支队机构编制，充分保障综合执法工作力量。改革中，临沂市注重加强综合行政执法体制改革的编制保障，根据“编随事走、人编同调”的原则，涉及专门执法机构的，整建制划转编制和人员；涉及承担部分执法职责机构划转的，按照职责承担比例划转人员编制，根据执法工作实际需要，综合设置了7个科室、13个大队、4个定点监察机构，确保有足够力量开展执法工作。考虑到改革涉及单位的人员身份不同，新组建的交通运输综合执法机构实行人员统一使用、编制分类管理，批准为参照公务员法管理的，其原参照公务员法管理工作人员的身份和职级不变；其他符合参照公务员法管理工作人员登记条件的人员，由组织、人社部门按有关规定和程序组织过渡。执法工作所需的辅、技术性工作岗位，可由交通运输主管部门根据实际工作需要，通过政府购买服务的方式予以解决。
改革过程中，结合实际情况，我们认为需要注意如下四个方面问题。
一是坚持改革在前、分步推进，有助于减少改革阻力。交通运输领域的综合行政执法体制改革，需要整合运政、路政、地方海事、交通工程质量监督等多方面执法职能，必然涉及执法机构性质不同、人员编制身份不同等问题。从外省市综合行政执法体制改革实践来看，有的省市自定了行政执法专项编制，人员按照公务员对待和管理；有的省市在改革完成后，涉及事业分类、参公问题暂未得到解决，仍采取人员统筹使用、人员分类管理的方式。对此，改革的推进应坚持改革在前、人事配套在后，不能因噎废食，阻碍改革步伐。具体可采取分步推进的方式，先将要整合的队伍整合起来，人员管理上可采取人员统一使用、编制分类管理的方式，再视实际情况逐步予以规范。
二是科学厘清职能划转的边界，有利于最大化凸显改革成效。推进交通运输综合行政执法体制改革，在职能划转范围的把握上，应坚持“以整体划出为原则，选择性划出为例外”的标准，将行政执法权及相应职责一次性划入新组建的综合行政执法机构，避免出现划出部门“选择性”划出、划入部门“挑肥拣瘦”的现象，减少职能划转的无意义争论，提升改革成效。在职能划转过程中发生的行政处罚及相关的行政行为，除职权划转前已经立案但尚未结案的案件外，划出部门不得再行使已划由综合行政执法机构行使的行政处罚权及相关的行政强制权。
对同级所属机构（指与档案行政管理机关同级的专业主管机关所属的具有独立法人地位的机关、团体、企事业单位。以下简称“同级所属机构”）涉及档案事务的行政管辖，档案单行法律法规做了一些明确的规定，理论上来说，对此问题已没有再探讨的必要。但在具体的档案行政执法实践中，对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖问题，仍然存在着理解上的偏颇和监管上的空隙。事实上，对同级所属机构涉及档案事务由谁监管，并不是一个非此即彼的政策取向问题，有必要对“同级所属机构涉及档案事务违法行为日益增多与档案行政管理机关监管乏力”的现象进行反思，以理清对同级所属机构涉及档案事务行政管辖的基本思路和行政管辖模式的构建。
1 档案单行法律法规规定与存在问题
对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖，实际上是涉及各行政主体行政权、行政管辖权划分的问题。行政管辖权是一种程序性权力，由单行法和程序法赋予；而行政权则是一种实体性权力，由宪法和组织法赋予。[1]
1.1 档案单行法律法规对同级所属机构涉及档案事务行政管辖权的规定。档案单行法律法规对同级所属机构涉及档案事务行政管辖权的规定包括两个方面：一是档案实体法的规定。对同级所属机构涉及档案事务“实行统一领导，分级管理的原则”。县级以上档案行政管理机关主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督、指导，依法查处档案违法行为。机关、团体、企事业单位和其他组织应根据本专业的管理体制，负责对所属机构涉及档案事务的监督、指导和检查工作，并受同级和上级档案业务管理机关的指导、监督和检查。[2]二是程序法的规定。县级以上档案行政管理机关负责组织、协调各自管辖范围内的档案执法监督检查工作。各机关、社会团体、企事业单位和其他社会组织违反档案法的案件，由同级和上级档案行政管理机关查处，必要时，会同其上级主管机关查处。档案行政处罚由违法行为发生地的档案行政管理机关依照职权管辖，法律、行政法规另有规定的，从其规定。档案行政管理机关依照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可。[3]
1.2 两个管辖主体实施行政管辖的差异。从上述法律法规规定来看，对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖涉及两个行政主体：一是同级档案行政管理机关；二是同级专业主管机关。从行政管辖的形式和内容上来看，两者是存在差异的。档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖是全面的，不仅负责对其涉及档案事务的监督、指导和实施行政许可，同时还具有对其档案违法行为依法查处，实施档案行政处罚的权力。也就是说，档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖，既是一种职权性权力，又是一种程序性权力。而专业主管机关对所属机构涉及档案事务的行政管辖只限于业务监督、指导和检查，是一种不完全的事务管辖。也就是说，按照档案单行法律法规规定，专业主管机关对所属机构涉及档案事务的行政管辖只是一种职权性事务权利，不具备档案行政许可和档案行政处罚权。
1.3 对同级所属机构涉及档案事务行政管辖中存在的问题。对同级所属机构涉及档案事务的双重负责、双重监督的现有行政管辖形式，形成了宏观方面的统一领导和微观方面的业务管理双管齐下的严格管理体制。这种管理体制，在设立之初对于规范、推动所属机构涉及档案事务的发展确实起到了一定的积极作用。但由于两个行政管辖主体之间互不隶属、互不制约，由它们对同一管辖客体进行监督，实践中必然会引发管辖权的冲突，尤其是随着行政监管体制改革的深入开展，其暴露出的缺陷日益明显。
1.3.1 专业主管机关对所属机构涉及档案事务的监管职责缺乏具体化。档案单行法律法规虽然规定专业主管机关有“对所属机构的档案工作实行监督和指导”的职责，但对此职责都是一些原则性的规定，没有具体化的内容范围和措施，导致一些专业主管机关对所属机构涉及档案事务时无所适从，只能依赖于同级档案行政管理机关的监督和指导。专业主管机关的这种惯性依赖，使档案单行法律法规规定的由专业主管机关对所属机构的档案工作实行监督指导的职责形同虚设，成为一纸空文。同时，在实践层面上，监管职责缺乏具体化，也为专业主管机关对其所属机构涉及档案事务的消极管辖提供了理由空间。
1.3.2 未明确专业主管机关疏于监管的法律责任。档案单行法律法规虽然规定专业主管机关有对所属机构涉及档案事务的监管职责，但却未规定其不履行监管职责时应承担的法律责任。这种没有责任承担的职责，既不利于档案行政管理机关对专业主管机关疏于监管职责时的责任追究，更不利于督促专业主管机关对所属机构涉及档案事务的监管。
1.3.3 未明确两个管辖主体之间的沟通协调机制。由两个互不隶属的管辖主体对同一客体进行管辖，虽然档案单行法律法规规定了两个主体的各自职责，但并未明确二者之间的相互沟通协调机制，这样很容易形成职责的相互推诿。当一方或双方均怠于行使管辖权时，就会造成管辖的漏洞，导致对同级所属机构涉及档案事务的日常管理处于“真空”状态。
1.3.4 疏于对同级所属机构涉及档案事务的日常管理。在对同级所属机构涉及档案事务的监管实践中，由于两个管辖主体相互依赖对方，管理的随意性较大，日常监管经常处于“真空”状态。一方面，由于专业主管机关对档案行政管理机关的惯性依赖，加之缺乏对其不履行监管职责的法律责任追究，其对所属机构涉及档案事务的监管，要么是不管不问，要么是以不具备档案行政处罚权为由，将监管责任全部推向同级档案行政管理机关；另一方面，档案行政管理机关由于监管面大，人员有限，对同级所属机构涉及档案事务的监管，要么是蜻蜓点水、走马观花，要么是以专业主管机关负有监管职责为由，将其推给专业主管机关。至于专业主管机关是否行使监管职责，档案行政管理机关则很少跟踪监督。这种由两个管辖主体之间的相互惯性依赖所形成的监管“真空”，正是导致当前大量档案违法行为发生和监督、查处不力的最直接原因。
1.3.5 对同级所属机构涉及档案事务的违法违规行为查处不力。专业主管机关对所属机构的档案工作有监督、指导的职责；档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务有监督、指导和依法查处其档案违法行为的职责。档案单行法律法规虽如此规定，但实践中许多同级所属机构涉及档案事务的违法、违规行为却未受到惩处。查处不力，除有档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务疏于监管，没有或不能及时发现其档案违法、违规行为以及档案法律法规规定的法律责任不具体等原因外，更重要的原因是专业主管机关因涉及自己部门利益，对档案行政管理机关给予所属机构涉及档案事务的惩处不予支持；或者是对发现的所属机构涉及档案事务的违法、违规行为不向档案行政管理机关通报，从而导致其所属机构涉及档案事务的违法、违规行为未受到相应的惩处。
2 对同级所属机构涉及档案事务管辖权划分的考察维度及理论依据
2.1 两个监督机关监督的差异性――管辖权划分的横向考察维度。按照档案单行法律法规规定，对同级所属机构涉及档案事务的监督、指导，由同级档案行政管理机关与专业主管机关共同管辖。从传统的角度来看，档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务的监管是宏观和总体性的，是主管。专业主管机关的监管是个别和具体的，是分管。分管在主管的监督指导下行使监督管辖权，主管在行使监督管辖权时也需要分管的支持与配合，不能代替分管。[4]但是，如果考虑行政监管体制改革和管辖权设置应符合行政效率原则的话，在划分同级所属机构涉及档案事务管辖权时，就应该从二者在监管目标与任务、时间、基本手段及方法，权力、程序与频率，专业性及独立性等六个方面的内核性差异来考虑，因为这些差异决定了由谁管辖更符合行政监管体制改革的要求，更符合行政管辖权设置的行政效率原则，也因此成为考察二者管辖权划分的横向考察维度。
2.1.1 监管目标与任务。档案行政管理机关总体而言更关注于档案作为一种信息资源的形成、积累与统一管理，并且此目标明确地优于其他目标。专业主管机关则更多地关注于档案作为一种信息的应用和节约管理成本，甚至将档案工作作为专业工作的组成部分，容忍档案信息的分散状态存在。在监管重点上，专业主管机关多注重对所属机构涉及档案事务的个别行为的监督和矫正上，而档案行政管理机关的监管则倾向于保证档案信息资源整体完整性构建和档案工作整体目标实现的整体制度设计和纠正上。
2.1.2 监管时间。专业主管机关的监管多是一种事先、事中的持续性的干预行为，而档案行政管理机关的监管通常是事后的干预行为。由此可以看出，专业主管机关的事先、事中监管，更有利于改变所属机构涉及档案事务行为的不确定性，及时发现并纠正存在的问题，减少档案违法行为的发生，弥补档案行政管理机关事后监管的不足。
2.1.3 监管手段和方法。档案行政管理机关的监管是以落实档案法律法规规定，排除或者矫正不利因素和违法行为的间接手段，来达到监管目标的实现。专业主管机关的监管是在将档案事务作为业务工作环节的前提下，把目标要求纳入各业务工作环节，以直接介入业务工作各环节管理的形式来确保监管目标实现。二者相比来说，专业主管机关的监管手段和方法更直接，效果更佳。
2.1.4 监管权力、程序与频率。按照组织原则，专业主管机关是所属机构的直接上级，在监管所属机构涉及档案事务上比档案行政管理机关拥有更广泛的权力。其对所属机构涉及档案事务的监管程序已纳入各业务环节，更直接具体，更具有操作性。同时，由于专业主管机关将所属机构涉及档案事务纳入了各业务环节，其监管的主动性、频率与细微度上也高于档案行政管理机关，更重要的是能对所属机构涉及档案事务持续监管。
2.1.5 监管的专业性。相对于档案行政管理机关而言，专业主管机关的专业性体现在对其所属机构涉及档案事务的非常了解，而档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务的了解只限于与档案法律法规相关的一般性知识，特别是专业主管机关对所属机构各工作环节档案的形成、流转、积累、管理、利用情况非常熟悉，其实现有效监督管理的优势非常明显。
2.1.6 监管的独立性。如前所述，专业主管机关由于是所属机构的直接上级，在对所属机构涉及档案事务实施监管时，出于部门利益因素的考虑，更易受到所属机构不利因素的影响。而档案行政管理机关的监管是全局性的，则很少会受到同级所属机构不利因素的影响，其独立性更强。
上述档案行政管理机关与专业主管机关监管职能的差异，决定了其各自作用范围的理论必然性，因此，在判断对同级所属机构涉及档案事务究竟由谁监督管辖时，就要充分考虑其职能差异，以实现监管成本和监管成效的最佳结合。
2.2 专业法律法规涉及档案事务的完善与适用原则――管辖权划分的纵向考察维度。“分级管理”就是充分发挥各专业主管机关的专业管辖优势、特性和能动性，做好专业主管机关所属机构涉及档案事务的自律和监管。“分级管理”的前提，是各专业主管机关依据档案单行法律法规规定精神，完善并积极地实施本专业涉及档案事务的法律法规。专业主管机关只有具备完善的涉及档案事务的相关法律法规，才能有效地对所属机构涉及档案事务进行自律和监管，才能达到相关法律法规规定的应然效果。
在专业主管机关具备完善的涉及档案事务的相关法律法规后，如其所属机构违反专业法律法规中涉及档案事务规定的义务时，是否也同时构成违反档案单行法律法规中规定的义务？是适用其专业法律法规或是档案单行法律法规呢？按照行政法学“特别法优于一般法”的原则，应适用其专业法律法规，由其专业主管机关行使行政管辖权。因为这些特别法和特别法律规范条款对各专业领域档案违法行为的惩处、行为描述和条款适用更高、更具体，更易于操作。也就是说，对同级所属机构涉及档案事务豁免适用档案单行法律法规是为了对其适用更高、更严的管制，而不是为了逃避档案单行法律法规的管辖，因为专业法律法规中涉及档案事务的规范已符合档案单行法律法规规定的精神和原则，并高于档案单行法律法规对同级所属机构涉及档案事务所规定的义务。因此，划分档案行政管理机关与专业主管机关对所属机构涉及档案事务管辖权时，应将专业法律法规涉及档案事务的规范是否完善与适用作为划分的纵向考察维度。
2.3 对档案法律法规的贯彻程度――管辖权划分的个别考察维度。如前所述，当专业主管机关具备涉及档案事务的完善的法律规范时，其所属机构涉及档案事务应适用专业法律法规，由专业主管机关管辖。但在具体的行政执法实践中，还应考虑专业主管机关对档案单行法律法规的贯彻程度。由于我国法律法规立法的多元性，专业主管机关出于部门和专业利益的需要，在制定和实施具体的方针政策时，难免会过多地考虑本部门、本专业的利益，设置一些垄断或者限制性条款。这就需要在确保“分级管理”的前提下，档案行政管理机关在涉及国家档案资源建设总体目标，如档案的流转与定期向国家综合档案馆移交、档案的无歧视利用等方面保留排他性的管辖权，最次也要保留在这些方面的共同管辖权。现实中，档案行政管理机关与建设专业主管机关有关建设业务档案流转、移交的争议，已充分证明了保留某些关键事项管辖权的重要性。
3 同级所属机构涉及档案事务行政管辖的模式构建
综合上述对同级所属机构涉及档案事务行政管辖权划分的横向、纵向和个别考察维度，结合当前对同级所属机构涉及档案事务行政管辖中存在的问题，笔者认为，对同级所属机构涉及档案事务的管辖，应摒弃以“档案行政管理机关为主，专业主管机关为辅”的共同管辖模式，构建以“专业主管机关优先管辖为主与档案行政管理机关有效介入”的共同管辖模式，以利于“同级所属机构涉及档案事务违法行为日益增多与档案行政管理机关监管乏力”矛盾的解决。
3.1 专业主管机关优先管辖为主。如前所述，对同级所属机构涉及档案事务进行行政管辖的最佳状态，是专业主管机关在专业法律法规中纳入促进档案事务合法、合规发展的规范，并由专业主管机关发挥其专业力量进行持续性的监管。这种最佳状态，是由前述的档案行政管理机关与专业主管机关监管的内核性差异所决定的，有其合理、合法性。但这种最佳状态有一个非常重要的前提，就是专业法律法规中涉及档案事务的法律规范的完善，构建起了对所属机构涉及档案事务的详细义务和监管计划，并足以为档案单行法律法规规定的档案管理目标的实现提供保障。具体来说，实行以专业主管机关优先管辖为主时，专业主管机关应符合以下三个条件：一是实行以专业主管机关优先管辖为主，必须在档案和其他专业法律法规中明确、直接、具体地规定。目前，档案单行法律法规中由专业主管机关“监督、指导所属机构档案工作”的规定太笼统，既不能表明对同级所属机构涉及档案事务以专业主管机关为主，拥有优先管辖权，也没有排除档案行政管理机关对其涉及档案事务的优先管辖，容易造成对所属机构涉及档案事务的消极管辖，形成管辖空隙。二是专业法律法规中涉及档案的违法行为有不与档案单行法律法规立法旨意相违背的具体规范性条款，并有对具体违法行为如何处理的相关责任性规定。三是专业法律法规对涉及档案违法行为的相关规范已完善，能够制止和防范所属机构档案违法行为的发生，并为所属机构档案工作发展提供制度保证。专业主管机关只有同时满足上述三项条件时，才能拥有对所属机构涉及档案事务的优先管辖权。
3.2 档案行政管理机关有效介入。对同级所属机构涉及档案事务实行以专业主管机关优先管辖为主，并不是无原则地排除档案行政管理机关的一般管辖权。根据“统一领导，分级管理”原则，在专业主管机关没有尽到监管职责，对档案违法行为处理有失偏颇，或者其专业法律法规和具体行政行为与档案单行法律法规的立法精神、主旨相违背时，就应启动档案行政管理机关的有效介入机制，发挥档案单行法律法规的一般性规范作用。档案行政管理机关的有效介入包括以下四个方面：一是定期对专业主管机关的监管情况实施执法监督检查。二是行使对查处同级所属机构涉及档案违法行为的督办、交办职责。三是对同级所属机构重大档案违法案件的直接查处。四是对专业法律法规中与档案单行法律法规立法精神与主旨相违背的规范，启动行政协商机制或行使排他性管辖权。
3.3 建立共同管辖的沟通协调机制。要实现以“专业主管机关优先管辖为主与档案行政管理机关有效介入”共同管辖模式的有效运作，还须建立一套行之有效的相互沟通协调机制，而且这一机制必须在双方或者至少在档案行政程序法律法规中予以明确规定。至于沟通协调机制的具体形式与内容，可参照《档案管理违法违纪行为处分规定》第十八条，由档案行政管理机关与专业主管机关双方视具体情况确定。
4 结束语
从文献检索情况看，目前还没有相关的文献研究成果可供借鉴。笔者提出的上述最佳管辖模式，虽是一己之见，但无论从理论或实践上来说，都是可行的。为实现上述最佳管辖模式，国家档案行政管理机关可以先行一步，在专业主管机关不具备上述条件时，通过修订档案单行法律法规，以赋权的形式，倒逼专业主管机关对所属机构涉及档案事务行使优先管辖权。一是在档案单行法律法规中规定专业主管机关对所属机构涉及档案事务的具体职责与任务。二是具体规定专业主管机关不履行其监督职责应承担的法律责任。三是在档案单行法律法规中增加专业主管机关依照相关条款，对所属机构档案违法行为行使行政处罚的权利，使专业主管机关对所属机构涉及档案事务的管辖，既符合职权性要求，又符合程序性要求。四是在档案行政程序法律法规中明确双方沟通协调机制的形式与内容，便于档案行政管理机关对专业主管机关行使行政管辖权情况的监督与管理。
本文为2013年度国家社会科学基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段性成果之一。
参考文献：
[1]肖登辉.行政管辖略论[J].长沙理工大学学报（社会科学版），2009（3）：46～49.
[2]参见《档案法》、《档案法实施办法》、《机关档案工作条例》，各省、直辖市《档案管理条例》相关条款，各级政府组织法、条例及档案行政管理机关“机构三定方案”等。
调整工商、质监管理体制，改革完善食品药品监管体制，是党中央、国务院做出的重大决策。统筹完成食品药品、工商、质监管理体制改革，对于更好地推进政府职能转变，履行市场监管、社会管理和公共服务职责具有重大意义。
一要确保职能下放整合到位。工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理，食品药品监管职责下放整合，有利于进一步理顺权责关系，从体制上解决食品药品安全监管的突出问题。市、县（市、区）政府处在市场监管的最前沿，只有将分散在食安办、食品药品监管、工商、质监部门的食品安全监管和药品管理相关职能进行整合，加大对生产、流通、消费环节的食品安全和药品安全性、有效性实施统一监督管理，切实解决好分工不合理、权责脱节以及协调制约机制不健全等影响政府运转效能的突出问题，才能实现新机构发挥全流程监管的目的。
二要确保机构组建按时到位。为组建新的食品药品监管机构，中央要求省、市、县各级工商部门及其基层派出机构要划转相应的监管执法人员、编制和相关经费，省、市、县各级质监部门要划转相应的监管执法人员、编制和涉及食品安全的检验检测机构、人员、装备及相关经费。目前，全国省一级的食品药品监督管理机构的组建已基本完成，市一级的改革工作正在推进。市、县（市、区）两级必须拿出改革的勇气和敢为人先、不怕吃亏、勇于探索的精神，尽早完成机构合并、职能确定、职责划分，人员划转，推动新的食品药品监督管理局的成立。防止出现名义上加强、实际上削弱的局面，确保新机构及时有效地快速运转。
三要确保人财物划转充实到位。将“多龙治水”改成“一龙独挑”，明确和强化了地方各级政府职责。“工欲善其事，必先利其器”，要保证监管能力增强，要完成工作任务，就需要充足的力量。这必然涉及工商、质监部门食品安全的检验检测机构、编制、人员、经费、非税收入、资产和债务的划转，这方面中央已有明确的要求。各级各部门要协同合力，讲政治，讲大局，讲责任，按照“跟随职能走”的原则，保证人、财、物的及时划转到位，并做到资金、技术力量、机构设置等重点向基层倾斜。同时，要探索政府购买服务的有效方式，集中资源，提高基层监管能力和公共服务水平。
四要确保职责落实到位。食品药品、工商、质监管理体制改革是地方政府职能转变和机构改革的重要内容，时间紧，任务重，必须高度重视，明确责任。各级组织、编制、财政、人社、工商、质监、食品药品监管等部门，要本着对党负责、对人民负责的精神，严肃纪律，遵守规定，狠抓落实，切实做好工作，共同推进改革顺利进展，如期完成中央确定的任务。
