1.1 《规定》制定的目的。主要有两个：一是“为了建设覆盖人民群众的、内容丰富、结构合理的国家档案资源体系”；二是为了“划定各级各类档案馆收集档案的范围”。这里的“各级各类档案馆”，包括各级综合档案馆、各级部门档案馆、各级专门档案馆和国有企业、事业单位设立的档案馆。
1.2 《规定》制定的依据。主要有三个：一是《中华人民共和国档案法》；二是《中华人民共和国档案法实施办法》；三是《全国档案馆设置原则和布局方案》。
2 各级各类档案馆收集档案的总体要求
2.1 指导思想。以科学发展观为指导思想。《规定》中强调指出的“贯彻科学发展、以人为本的理念”就是这种指导思想的具体体现。
2.2 基本原则。按照“统一规划、分级管理”的原则。这里的“统一规划”，是指由“各级档案行政管理部门”统一规划；这里的“分级管理”，是指由“各级各类档案馆”分级管理。
2.3 操作方式。依法开展档案收集工作。这里的“法”，主要是指《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《全国档案馆设置原则和布局方案》。
2.4 收集范围。属于本馆收集范围的具有长久保存价值的档案。这里的“长久”，是“长期”和“永久”的合称。省级以上（含省级）档案馆接收本馆收集范围的保管期限为永久的档案，省级以下（不含省级）档案馆接收本馆收集范围的保管期限为永久和长期（30年以上，含30年）的档案。
3 各级综合档案馆收集档案的范围
综合档案馆是按行政区划或历史时期设置的，收集和管理本行政区域内多种门类档案的档案馆。在中央设置3个综合档案馆。一是中央档案馆：收集管理党和国家中央机关的重要档案。二是中国第一历史档案馆：收集管理明、清两朝及以前各朝代中央机构形成的档案。三是中国第二历史档案馆：收集管理民国时期中央机构形成的档案。在地方按行政区划分级设立综合档案馆，即地方各级综合档案馆，收集管理本级党和国家机关的重要档案。
具体来说，各级综合档案馆收集档案的范围可划分为“一般接收范围”和“特殊接收范围”两种情况。
3.1 一般接收范围
3.1.1 依法接收本级“中国共产党委员会及所属各部门”形成的档案。中央档案馆依法接收中国共产党中央机关及其所属机构形成的档案；地方各级综合档案馆依法接收本级中国共产党的机关及其所属机构形成的档案。
3.1.2 依法接收本级“人民代表大会及其常设机构”形成的档案。中央档案馆依法接收全国人民代表大会及其常务委员会形成的档案；地方各级综合档案馆依法接收本级人民代表大会及其常设机构形成的档案。
3.1.3 依法接收本级“人民政府及其所属各部门和单位”形成的档案。中央档案馆依法接收国务院及其各部委（包括具有行政职能的公司）和各直属机构形成的档案；地方各级综合档案馆依法接收本级人民政府及其所属各部门和单位形成的档案。
3.1.4 依法接收本级“人民政协及其常设机构”形成的档案。中央档案馆依法接收政协全国委员会及其常设机构形成的档案；地方各级综合档案馆依法接收本级人民政协及其常设机构形成的档案。
3.1.5 依法接收本级“人民法院、人民检察院”形成的档案。中央档案馆依法接收最高人民法院、最高人民检察院形成的档案；地方各级综合档案馆依法接收本级人民法院、人民检察院形成的档案。
3.1.6 依法接收本级“各派机关”形成的档案。中央档案馆依法接收派中央机构形成的档案；地方各级综合档案馆依法接收本级各派机关形成的档案。
3.1.7 依法接收本级“工会、共青团、妇联等人民团体”形成的档案。中央档案馆依法接收全国总工会、全国妇联、等全国性人民团体及其所属机构形成的档案；地方各级综合档案馆依法接收本级工会、共青团、妇联等人民团体形成的档案。
3.1.8 依法接收本级“国有企业、事业单位”形成的档案。中央档案馆依法接收部级国有企业、事业单位形成的档案；地方各级综合档案馆依法接收本级国有企业、事业单位形成的档案。
3.2 特殊接收范围
3.2.1 全部或部分接收本级“中国共产党委员会及所属各部门，人民代表大会及其常设机构，人民政府及其所属各部门和单位，人民政协及其常设机构，人民法院、人民检察院，各派机关，工会、共青团、妇联等人民团体，国有企业、事业单位”等机构下属单位和临时机构的档案。中央档案馆全部或部分接收部级上述机构下属单位和临时机构的档案；地方各级综合档案馆全部或部分接收本级上述机构下属单位和临时机构的档案。
3.2.2 接收“新中国成立前本行政区内各个历史时期政权机构、社会组织、著名人物”形成的档案。中央档案馆接收新中国成立前中国共产党中央机关、群众团体中央机构、派出机构及边区政府形成的档案；地方各级综合档案馆接收“新中国成立前本行政区内各个历史时期政权机构、社会组织、著名人物”形成的档案。
3.2.3 接收“本行政区内重大活动、重要事件形成的档案、涉及民生的专业档案”。中央档案馆接收“具有全国意义的重大活动、重要事件形成的档案、涉及民生的专业档案”； 地方各级综合档案馆接收“本行政区内重大活动、重要事件形成的档案、涉及民生的专业档案”。
3.2.4 接收“本级破产转制国有企业、撤销事业单位的档案馆的档案”。中央档案馆接收“部级破产转制国有企业、撤销事业单位的档案馆的档案”； 地方各级综合档案馆接收“本级破产转制国有企业、撤销事业单位的档案馆的档案”。
3.2.5 收集或代存“本行政区内社会组织、集体和民营企事业单位、基层群众自治组织、家庭和个人形成的对国家和社会有利用价值的档案”。此项工作主要是针对地方各级综合档案馆而言，且需“经协商同意”，也可以通过接受捐赠、购买等形式获取。
3.2.6 接收本行政区域内乡（镇、街道办事处）机构形成的档案。此项工作主要是针对“县（旗、市、区）档案馆”（县级综合档案馆）而言。
4 各级部门档案馆收集档案的范围
各级部门档案馆是指中央和地方某些专业主管部门所属的、收集管理本部门档案的事业机构。部门档案馆设置大致有以下四种情况：
4.1 根据国家外交、安全工作的特殊需要，分别设置外交部档案馆、安全部档案馆。收集并永久管理本部门及其直属单位形成的档案。
4.2 最高人民法院、最高人民检察院、公安部可设置本部门档案馆。收集管理本部门及其直属单位形成的档案。其中具有永久保存价值的档案，在本部门档案馆保存50年后向中央档案馆移交。
4.3 某些形成专门业务和科学技术档案数量大的中央专业主管部门，经部门领导批准，国家档案局同意，可成立本部门档案馆。收集管理本部门及其直属单位形成的有关档案和资料。但其在履行国家行政管理职能活动中形成的党政领导和行政管理等具有永久保存价值的档案，要按规定向中央档案馆移交。
4.4 省（自治区、直辖市）以及计划单列市、特大城市的有关专业主管部门，根据实际情况确需设馆的，由同级档案行政管理部门按照重点加强各级国家综合档案馆的原则，统筹规划并报同级人民政府批准。收集管理本部门及其直属单位形成的有关档案和资料。但其在履行国家行政管理职能活动中形成的党政领导和行政管理等具有永久保存价值的档案，要按规定向省（自治区、直辖市）以及计划单列市、特大城市综合档案馆移交。
5 各级专门档案馆收集档案的范围
专门档案馆指收集和管理某一专门领域或某种特殊载体形态档案的档案馆。专门档案馆设置大致有以下三种情况：
5.1 在中央设置4个专门档案馆。一是中国照片档案馆（已建立）：收集管理全国范围内具有重要历史价值和艺术价值的照片档案原件或复制件；二是中国科学技术档案馆（待建立）：收集管理部级科学技术成果、全国重点工程项目、重点引进项目的档案或档案复制件；三是中国文学艺术档案馆（待建立）：收集管理中央直属艺术团体、全国著名文学家、艺术家及中央各部门所属出版单位形成的有关文学艺术档案或档案复制件；四是中国声像档案馆（待建立）：收集管理中央、国家机关所属音、像出版，影视制作单位形成的音像档案及各电影制片厂汇交的影片、录音、录像档案或档案复制件。
5.2 省（自治区、直辖市）以及计划单列市、特大城市设置哪些专门档案馆，按照重点加强各级国家综合档案馆的原则，由同级档案行政管理部门负责统筹规划，报同级人民政府批准，并报国家档案局备案。收集管理本行政区内某一专门领域或特定载体形态的专门档案或档案副本。
5.3 大、中城市设置城市建设档案馆（简称城建档案馆）。收集管理本城市有关城市规划、建设的档案及城市建设管理方面的具有永久保存价值的档案或档案复制件及有关资料。这里的“大、中城市”，是指直辖市、计划单列市和各省辖地级市。
6 国有企业、事业单位档案馆收集档案的范围
6.1 国有企业档案馆收集档案的范围。按国家统一标准确定的大型企业和部分建立时间长的中型企业，根据实际工作需要经企业领导批准，向同级档案行政管理部门备案，可成立企业档案馆，收集管理本企业及其所属单位形成的档案。
6.2 事业单位档案馆收集档案的范围。中国科学院、中国社会科学院、国家教委直属的院校，经主管部门批准，向同级档案行政管理部门备案，可成立档案馆，收集管理本单位及其所属机构形成的档案。
一、备案目的
对规范性文件实行备案审查，是监督规范性文件制定和施行的一项重要举措。做好规范性文件备案工作，是为了保证我区党的规范性文件同和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，同党内法规和中央、省委、市委、区委文件精神相一致，维护党的规范性文件体系的统一性和权威性。
二、备案范围
区纪委、区委各部门和辖区各党（工）委应按照本意见开展规范性文件的备案工作。本意见所指规范性文件，是指区纪委、区委各部门和辖区各党（工）委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央、省委、市委和区委决策部署，指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。
下列文件不属于备案范围：人事调整、内部机构设置、表彰决定等方面的文件；请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；机关内部工作制度和工作方案；党政联合的、主要用来部署政府管理工作、不涉及党的制度建设的文件；其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。
三、备案原则
规范性文件备案，坚持谁制定、谁报送备案，做到有件必备、有备必审、有错必纠。
（一）有件必备。所有规范性文件，都必须严格按照有关规定报送备案，不能不报、迟报、漏报，坚决防止故意瞒报存疑文件的现象。
（二）有备必审。对于报送备案的每一件规范性文件，备案机关都要按照相关规定，及时从合规性、合法性、合理性等方面进行审查。特别是对事关全局、涉及群众切身利益、社会反响强烈的规范性文件，要全面认真审查，及时处理存在的问题。
（三）有错必纠。备案机关在备案审查中发现规范性文件存在的违法违规等问题的，应当按照有关规定进行处理，从根本上保证备案工作的权威性和严肃性。
四、备案承办
党的规范性文件的制发机关应有承担备案具体工作的机构。区委办公室承办我区党的规范性文件备案工作，具体事务由区委办公室法规工作机构办理。区纪委、区委各部门和辖区各党（工）委相应工作机构负责办理本级本单位党的规范性文件备案工作的具体事务。
五、备案材料
报送规范性文件备案，应当提交备案报告、正式文本和制定说明材料，并装订成册，一式3份。在报送纸质文本的同时，还要报送电子文本。
（一）备案报告。备案报告应载明制定机关、印发日期和文件名称。引用的文件名称应当准确、完整。备案报告抬头写“区委办公室”，落款为制定机关办公室，并加盖公章。联合的文件，备案报告落款为主办机关办公室。
(二) 正式文本。规范性文件的正式文本是报送备案的核心内容，是备案机关监督审查的主要材料。正式文本的电子版与纸质版应当内容一致。
（三）制定说明。制定说明是对党的规范性文件制定情况所作的解释，主要包括制定意图、重要内容、起草及征求意见情况、评议情况，以及其他需要向备案机关报告的重要事项，是党的规范性文件后了解其制定意图和条文含义的重要依据。制定说明应当客观准确、重点突出。制定说明引用的文件名称应当准确、完整，落款为制定机关办公室并加盖公章。联合的文件，制定说明落款为主办机关办公室。
六、备案审查
区纪委、区委各部门和辖区各党（工）委制定的规范性文件在签发程序运转结束后可先行，在之日起30日内向区委办公室备案。区委办公室在收到报送区委备案的规范性文件后30日内完成审查。主要包括报送、登记、审查和存档四个环节。
（一）报送。依照本意见应当备案的规范性文件，必须自之日起30日内由指定机关将所有备案材料一并报送区委办公室法规工作机构，联合的规范性文件由主办机关报送区委办公室法规工作机构。对于不报送或者不按时报送应当备案的规范性文件的，区委办公室将责令其限期补报。
（二）登记。从形式上审查文件是否属于报送备案范围，备案材料是否齐全、是否符合规定格式，电子文本与纸质文本是否一致等。
1.属于备案范围且备案材料符合备案要求的，予以备案登记；
2.属于备案范围且备案材料不符合备案要求的，暂缓备案登记，并通知报送机构在规定时间内补正；
3.不属于备案范围的，不予以备案登记。
以上三种结果，都将及时反馈报送机构。
（三）审查。规范性文件符合备案要求、予以备案登记以后，区委办公室对其内容启动审查程序，主要审查以下内容：是否同和党的理论、路线、方针、政策相抵触；是否同宪法和法律相一致；是否同党内法规和中央、省委、市委和区委规范性文件相抵触；是否与其他同位规范性文件对同一事项的规定相冲突；内容是否明显不当；是否违反规定权限和程序。根据实际需要，选择使用以下1—7个审查程序：
1.书面审查。区委办公室法规工作机构在完成登记工作后，将对制定机关报送备案的党的规范性文件进行书面审查，对于一些内容比较简单的党的规范性文件，可以直接形成初步意见；对于一些内容比较复杂或者有疑点难点的规范性文件，将采取进一步措施予以审查。
2.说明情况。区委办公室法规工作机构在办理规范性文件备案审查过程中，需要报送机构说明有关情况的，报送机构必须在规 定期限内予以说明。
3.征求意见。为保证审查质量，区委办公室法规工作机构将充分征求意见。征求意见的时间一般为5至7个工作日，被征求意见的部门和单位必须在规定期限内答复。
4.实地调研。区委办公室法规工作机构在审查中认为有必要与部门和单位进一步沟通，详细了解规范性文件制定的背景、意图等实际情况的，经批准可以赴有关部门和地方实地调研，同有关部门和地方同做好审查工作。
5.提出意见。对于经审查认为存在问题的规范性文件，区委办公室法规工作机构将及时提出书面审查意见，并将审查意见和征求意见、实地调研情况等一并报送办公室负责同志审示。经分管副主任批示同意后，将书面审查意见反馈文件制定机关。
6.自行纠正。制定机关收到书面审查意见后，必须在30日内对存在问题的规范性文件作出撤销、修改、宣布停止执行、制定新文件取代老文件等处理意见并反馈处理情况。
7.提请处理。制定机关在30日内未按审查意见对存在问题的文件作出处理，区委办公室将提出予以纠正或者撤销的建议，报请区委决定。
（四）存档
1.规范性文件存档备查。经审核符合备案条件的规范性文件，由区委办公室法规工作机构存档备查，并及时将备案情况通报报送机构。已存档备案的文件后来又发现存在问题的，将按照有错必纠的原则和有关规定处理。
2.年度目录存档备查。每年1月31日前，区纪委、区委各部门和辖区各党（工）委必须将上一年度制定的规范性文件目录，报送区委办公室法规工作机构备查。年度目录包含上一年度的所有规范性文件的名称、文号、机关、日期等内容，以时间顺序排列。编制文件目录时如果发现漏报情况，应当在文件目录中注明；漏报的文件，另行补报。
七、备案考评
区委办公室法规工作机构要建立备案工作考评制度，考评对象为区纪委、区委各部门和辖区各党（工）委所属负责备案工作的机构及工作人员。考核标准主要依据各报送机构的报备率、报备及时率、报备规范率和本地本部门规范性文件备案审查工作的指导情况，通过具体的细化和量化标准，进行统计分析。区委办公室法规工作机构按照有关规定每年对规范性文件制定和备案工作和成绩突出的单位和个人予以表彰，对备案审查中发现的规范性文件存在以下问题的，在一定范围内通报：
（一）备案审查发现规范性文件存在突出问题的；
（二）不报送或不按时报送应当备案的规范性文件，经告知仍不按时报送的；
（三）提交的备案材料不齐全、不符合规定格式或没有提交电子文本，经告知仍不补正的；
（四）报送备案的规范性文件存在问题，不作出适当处理的；
（五）其他需要通报的普遍性问题。
八、备案衔接
坚持以科学发展观为指导，全面落实党的十七届三中全会精神，围绕县委、县政府社会主义新农村建设中心工作，本着立足实际、突出特色、抓点带面、逐步规范的原则，强化农业农村档案信息网络建设，实现档案信息资源社会共享，为促进社会主义新农村建设提供档案信息和已公开现行文件利用服务。
1 创建范围、内容
创建示范县活动在全县县直涉农部门、镇机关和行政村、农村新型经济组织中进行。主要内容是以点带面，全面开展县直涉农部门、乡镇机关、行政村和农村新型经济组织档案工作业务建设，整合涉农档案资源，建立与农村改革发展和新农村建设相适应的覆盖新农村建设各个方面和全体农民的档案工作体系，为新农村建设提供档案信息。
1.1 县直涉农部门
（1）制定本部门社会主义新农村建设档案工作实施方案，明确领导，落实责任，安排经费，并将此项工作列入本部门工作考核范围。（2）以贯彻落实国家档案局 8号令为切入点，修改完善本部门文件分类方案、归档范围和保管期限表，把本部门涉农档案收集齐全，通过“一网三站”提供给农民，确保涉农政策、技术、信息到镇、村及农户，为农村经济发展提供有利用价值的档案信息和市场信息服务。
1.2 镇机关
（1）创建工作列入镇社会主义新农村建设长远规划和年度计划，成立组织机构，配备专人，建立和完善科学的运行机制。（2）修订镇级文件分类方案、归档范围和保管期限表，把群众普遍关心的重要档案和涉及农民各方面利益的文件材料纳入归档范围，收集齐全，并进行数字化处理，开展面向农民群众的档案信息查阅利用服务。（3）在镇档案室建立农业现行文件查阅咨询站，将已公开的农、林、水、土地、粮食、畜牧等方面的现行文件资料提供给农民，引导农民实现科学的种植和养殖，为维护农民的合法权益、促进农村经济发展和社会稳定服务。（4）开展培训工作，对所属村和农村新型经济组织进行监督指导。
1.3 行政村
（1）制定村级文件材料分类方案、归档范围、保管期限表，把各种门类和载体（党务、村务、民主管理、财务会计、经营承包、土地林地流转、宅基地、集体林权制度改革、农业科技、生产经营、计划生育、户籍管理、社会治安、项目建设、合作医疗、社会保险、特困户救助、重大活动和党员档案、村民档案、健康档案等）的档案资料收集齐全，集中统一管理。（2）具备开展档案工作 “五有”条件（即有档案室、有柜架、有档案、有制度、有人管）的村，建立档案信息和农业现行文件查阅咨询站，为农民群众提供服务。（3）不具备 “五有”条件的村，采用“村档镇管村用”模式，成立村镇联合档案室，将全镇的村级档案进行整理，全部移交镇档案室集中统一管理。（4）所有档案进行编目，有条件的村要利用计算机管理档案，对涉及民生的重要档案进行数字化处理，方便农民的档案利用。
1.4 农村新型经济组织
（1）通过农民建档用档服务指导站，制定文件材料分类方案、归档范围、保管期限表，重点抓好建档工作。（2）有档案室、实物档案陈列室、档案柜架和相对固定的兼职档案人员。（3）各种门类和载体的档案资料（党群、行政、产品生产、供应销售、产品开发、基本建设、设备仪器、社会保险、安全保卫、劳动人事、财务管理等）收集齐全，集中统一管理。（4）对所有档案进行编目，有条件的要利用计算机管理档案，为农村经济发展提供有利用价值的档案信息和市场信息服务。（5）在开展农村新型经济组织建档的同时，要开展家庭建档工作。
2 创建步骤
示范县创建活动在国家和省、市档案部门的指导下，于 2009年6月启动，2010年10月基本结束。示范县创建活动分为创建期和示范期两个阶段进行。
（1）创建期（ 2009年6月-12月底）。全县所有涉农部门、镇机关建立并完善综合档案室建设，达到国家示范点创建标准；行政村和部分农村新型经济组织建立农业现行文件查阅咨询站，达到创建标准。（2）示范期（ 2010年底）。基本建立覆盖全县新农村建设档案信息资源利用服务体系，镇、村两级档案室通过“一网三站”网络可以查阅已公开现行文件和档案信息，实现农村信息资源共享，达到广大农民基本不出村就可查阅利用档案信息和已公开现行文件的目的。
二、人大常委会对规范性文件的主动审查：以广州市人大常委会为例
大致说来，规范性文件备案审查可分为备案、审查和纠正三个阶段。其中，备案是指规范性文件的制定机关应在法定期限内，将规范性文件报送法定机关进行备案的活动；审查是指接受备案的机关依据法律规定的权限，对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查的活动；纠正是指具有法定权限的审查机关，依据法定程序对备案的同宪法、法律、法规相抵触的规范性文件予以改变或者撤销的活动。依据立法法的规定，主动审查与被动审查是备案审查机关开展审查工作的两种主要方式。主动审查是指在没有国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议的情况下，备案审查机关主动履行法律监督职责，依照法定的程序和方式，对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查，确认其是否存在不适当情形的活动。被动审查，则是指因有关国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议，备案审查机关才依照法定的程序和方式开展对报送备案的规范性文件进行审查。较之被动审查，主动审查由于备案审查机关主动性的特点，具有积极作为、便捷高效的优势，如可以及时、迅速地发现并解决规范性文件存在的不适当情形，尽量避免和减少实际中的错误和损失。修改后的立法法第九十九条增加了“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”的规定，改变了以往规范性文件备案审查以被动审查为主的审查方式，将主动审查与被动审查结合起来，使备案审查制度在实际工作中更具针对性、可执行性与可操作性。
目前，部分省市人大常委会已制定专门的规范性文件备案审查主动审查办法，如安徽省人大常委会制定的《安徽省人大常委会规范性文件备案审查主动审查办法》、广州市人大常委会制定的《广州市人大常委会规范性文件主动审查办法》。这里以广州市人大常委会的相关实践为例，分析其在开展规范性文件主动审查工作中的有益经验与遇到的主要问题。《广州市人大常委会规范性文件主动审查办法》自2013年1月1日实施以来，在规范性文件备案审查工作中发挥了重要作用，广州市人大常委会在探索规范性文件主动审查工作的有序开展方面形成的主要做法有：
第一，明确了规范性文件的科学内涵及对规范性文件进行主动审查的范围。由于我国法律法规对于规范性文件尚无全面、统一、明确的规定，因此各地对规范性文件的界定并不一致。2008年，广州市人大常委会通过的《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》对“规范性文件”进行了明确规定，“本规范所称规范性文件，是指本市人民政府的涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决定、命令、通告等和本市各区、县级市人民代表大会及其常务委员会作出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决议、决定。”这就对规范性文件的范围进行了科学界定，是审查机构开展主动审查的前提。同时，《广州市人大常委会规范性文件主动审查办法》对主动审查的工作机构和主动审查的范围和原则等进行了具体规定，为规范性文件主动审查工作提供了明确的规范依据。根据该办法的规定，若规范性文件属于下列情形之一的，市人大常委会可以进行主动审查：规范性文件的内容关系改革发展稳定大局的；涉及市民群众的切身利益，社会普遍关注的；涉及限制或者剥夺公民、法人、其他组织的权利或者给公民、法人、其他组织增加义务的；涉及生态环境保护，社会普遍关注的；在制定过程中存在较大争议，市民群众、专家学者或者新闻媒体高度关注的及其他需要进行主动审查的规范性文件。这既是规范性文件主动审查机制的启动要件，也是后续审查工作得以有序推进的基础。
第二，建立了地方人大常委会对规范性文件进行主动审查的具体工作机制。根据该办法的规定，规范性文件主动审查以合法性审查为重点，以书面审查为主要方式。在审查过程中，作为开展主动审查的工作机构，法制工委负有组织召开专家论证会的义务。参加论证会的专家在常委会立法顾问、立法咨询专家和其他专家中选定；必要时可以采取以下方式征求意见、进行调研论证：召开起草单位、市政府法制办公室、市政府相关部门或者区、县级市人大常委会相关工作机构的座谈会，听取规范性文件制定情况的说明；召开市人大代表、政协委员征求意见座谈会；召开行政相对人或者利益相关人征求意见座谈会；开展专题调研等。同时，法制工委应当在专家论证等前期工作的基础上会同常委会相关工作机构召开审查会议，在召开审查会议和其他各种会议、开展调研时，法制工委还应邀请常委会相关工作机构的负责人参加，根据相关情况通知市政府法制办公室和市政府相关行政管理部门的负责人到会说明情况、回答询问。这不仅有助于人大、政府与行政相对人、利益相关人之间的沟通交流，而且有利于充分讨论和研究规范性文件可能存在的问题，并及时有效地解决问题。
第三，完善了规范性文件备案审查的反馈机制和纠正程序。根据该办法的规定，经审查认为规范性文件不存在不适当情形的，人大常委会法制工委应当按照《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》的规定将相关文件送常委会办公厅存档；若经审查认为规范性文件存在不适当情形的，则应按相关规定做好后续工作：报经秘书长同意后，向主任会议提出审查意见的报告，主任会议认为规范性文件存在不适当情形的，依照规定向规范性文件制定机关发出审查意见书，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件；规范性文件制定机关收到审查意见书后，应当在六十日内研究提出是否修改或者废止的书面意见，并将该书面意见向常务委员会办公厅反馈；若规范性文件制定机关收到意见书后未按规定提出反馈意见或者不同意修改、废止该规范性文件的，依照规定启动向市人大常委会提出撤销该规范性文件的议案的程序。而且，年度规范性文件审查工作结束后，法制工委应当向常委会主任会议报告包括主动审查在内的规范性文件备案审查工作情况，其工作报告应当包括备案审查工作的基本情况；规范性文件的合法性、合理性情况；对存在不适当情形的规范性文件的处理情况等内容。这就使规范性文件的主动审查成为一个环节完整的有机整体，明确了相关单位的工作职责。
第四，注重加强备案审查机构和工作队伍建设。规范性文件主动审查是专业性、法律性和政治性都很强的工作，需要强有力的审查机构和高素质的工作队伍来进行。如为提高备案审查工作人员的业务能力和素质，广州市南沙区人大常委会聘请了部分学者和具有丰富实践经验的实务专家为规范性文件备案审查的顾问。担任备案审查顾问的基本条件是：拥护党的路线、方针、政策，遵守国家法律法规；有较高的政策、法律及专业理论功底，较强的参政议政能力；中级职称以上，有丰富的实践经验等等。备案审查顾问的基本任务是：参与规范性文件备案审查疑难问题的咨询会议和审查活动，并提出解决问题的意见、办法和建议。备案审查顾问表达意见的方式有口头和书面两种形式。在举行规范性文件审查会或咨询会之前，相关机构和部门应提前十日给备案审查顾问发送有关资料或提纲，保证其有足够的时间分析研究并提出问题的解决方案。此外，广州市人大常委会还经常邀请高等学校、科研机构及实务部门的专家学者就备案审查制度进行专题讲座，对备案审查工作人员进行全面、系统的辅导。同时，还以工作经验交流会的形式，让各级人大常委会相关部门的工作人员共同探讨工作中遇到的各种问题，以符合全面依法治国对规范性文件主动审查工作提出的新要求。
结合广州市人大常委会开展规范性文件备案审查工作的实际情况来看，遇到的主要问题是：由于报送备案的规范性文件数量多，且不同内容差异大，涉及的社会关系非常复杂，造成了对所有规范性文件进行全面审查事实上非常困难，要花费大量的人力物力。“事实上，由于报地方人大常委会备案的规范性文件数量较多，如果要对每一件规范性文件都逐字逐句地进行全面审查，以地方人大常委会现有的人力和资源来看，是根本做不到的，也是不经济的。而且，法律科学具有很强的实践性，规范性文件的一些缺陷或不足，往往只有在具体实施过程中才会逐渐显现出来，而只是事前对规范性文件进行字面上的、抽象的、逻辑性的审查，是不可能全面和准确的。”[4]因此，规范性文件备案审查目前大多还是采取主动审查与被动审查相结合的方式，“这种模式比较符合实际，更加切实可行，既能调动地方人大常委会对报送备案的规范性文件进行审查的积极性，又能多渠道发现问题，有针对性地解决问题。”[5]当然，就立法监督的价值追求而言，主动审查应当是法律监督最主要的形式，“因此规范性文件备案审查工作应当做到有件必报、有备必审、有错必纠。”[6]
三、运用法治思维和法治方式完善规范性文件主动审查机制的思考
党的十报告强调，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。“所谓‘法治思维’，是指公权力执掌者依其法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题（包括涉及改革、发展、解纷、维稳等各领域、各方面的相关问题）进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。”[7]法治方式则是运用法治思维来处理、分析和解决问题的行为方式。在全面依法治国新时期，加强备案审查制度建设，从运用法治思维和法治方式的角度完善地方人大常委会规范性文件主动审查机制，可从如下两方面入手：
一方面，提升审查机构工作人员运用法治思维和法治方式的能力，建设高素质的规范性文件主动审查工作队伍。推进备案审查工作队伍的专业化和职业化，是保证审查实效的基础；而审查机构工作人员运用法治思维和法治方式分析问题、解决问题是主动审查工作有效开展的重要因素。地方人大常委会可通过组织备案审查的讲座、邀请相关专家进行业务辅导、举办学习培训班和经验交流会等方式，加强对审查机构工作人员的专业培训，以提升规范性文件审查工作人员的法律知识和业务水平，优化审查队伍的人才结构与知识结构，为做好备案审查工作创造必要的条件。尤其是备案审查工作人员应充分运用法治思维和法治方式分析问题，准确把握法律监督的精神实质，熟悉相关法律法规及备案审查的工作流程，注意工作方式和策略，妥善处理审查工作中遇到的各种问题，努力提高规范性文件备案审查的质量。
另一方面，建立完备的主动审查责任机制，以保证规范性文件主动审查工作的审查质量。对主动审查而言，由于其启动是基于地方人大常委会对报送备案的规范性文件依照法定职权进行的，对审查机构依法履行职责的要求相对而言较高，相关工作人员在审查过程中更应充分运用法治思维和法治方式，审查其是否有与宪法和法律法规，以及上级人大常委会决议相抵触等不适当的情形存在，以便及时有效地纠正其存在的不适当问题，保证规范性文件的审查质量。修改后的立法法对审查机构进行主动审查的规定是“可以”而非“应当”，这意味着人大常委会可以结合自身的实际情况来进行具体规定。根据十八届四中全会的决定，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。因此，人大常委会对规范性文件进行主动审查时应突出重点，以合法性审查为主，有针对性地进行审查。为保证审查结果的有效性，对相关工作机构及人员应建立责任追究机制，特别是在其没有依照法律规定履行相关职责时，应明确其应承担的具体责任，以保障规范性文件审查工作的有序、有效进行。
注释：
[1]钱宁峰：《规范性文件备案审查制度：历史、现实和趋势》，载《学海》2007年第6期。
[2]刘武俊：《新立法法让政府不再任性》，载《民主与法制时报》2015年3月24日。
[3]冯健鹏：《红头文件备案审查期待“来真的”》，载《羊城晚报》2015年5月7日。
[4]易峥嵘：《如何完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度》，载《人大研究》2007年第6期。
[5]高秀玲：《加强规范性文件备案审查工作的思考》，载《人民代表报》2012年8月23日。
1中医医案的价值及现代中医医案存在的问题
中医医案是医生对患者诊断、治疗、疗效、预后等中医临证资料的如实记录,它体现了中医理、法、方、药的综合应用,记载了医家辨证论治、遣方用药和治疗疾病的经验,同时也反映了医家的学术思想和他的创新超越之处。历代医案所记录的真实确切的临床疗效也正是中医学具有无限生命力的关键之所在,它不仅是中医理论的有力验证,也是中医理论不断发展的摇篮。
中医医案是中医理论和实践的载体,不仅对中医学术的发展发挥了不可估量的作用,而且为中医的现代研究提供了极其宝贵的信息资料,是中医临床工作者进行经验交流、学术探讨的重要途径。对于挖掘中医宝库、研究医家学术思想、提高临床疗效、升华新的理论具有重要意义。章太炎先生曾给予中医医案很高的评价：“中医之成绩,医案最著”。在现代医学飞速发展、并大力倡导中西医结合研究的今天,现代中医学正处于转型时期,其名词术语、药物计量单位、治疗范畴乃至临床规范、思维方式都与古代有所差异,中医医案亦随之发生了显著变化。如医案的书写由古代的实录式、追忆式演变为病历式医案,运用了现代医学病名、吸收理化检查资料以及疗效客观化等,使医案全面清晰、贴近现实、更为实用。但中医医案强调个案的个性之异,每一个案乃是一个证,即所谓的“辨证论治”。
“辨证论治”是中医的特色和生命,这一观点给予临床中医师极大的临床发挥空间,然而过大的发挥空间是不能规范的空间,也是没有确切依据的空间。因此,现代医案存在以下问题：①中医的病名、证名、证候名称比较混乱,缺乏严格统一的标准。由于其外延、内涵等概念比较模糊,故与西医病名做对照时,存在着实际操作上的困难；②中医收集病史资料的基本方法——“望、闻、问、切”四诊,主观因素占有一定的比例,尤其是中医诊法中两大特色的舌诊和脉诊,从而影响了辨证的准确性；③选方用药等也有一定的出入。中医方剂的组成根据药物作用分成君、臣、佐、使,对药物用量比例也有严格的规定。尽管组成的药物相同,但用量比例不同,其主治功效也就大相径庭,名称也不同。在现代医案中,对方剂的命名、药品名称、用药剂量、比例以及药物计量单位的应用多不规范、不统一,变化多端。
此外,现代的中医医案多注重记录和整理各医家个案证治经验,忽略了中医医案规范化建设,医案书写格式、内容、诊治标准、研究管理等方面出现了混乱和不统一的状态。过于注重个性,则不利于共性的把握,这也是导致现代医案概括结论可重复性甚小的主要原因。因此,中医医案规范化的研究是现代中医文献研究的热点,科学规范的书写、收集整理、利用医案是今后中医师和医案工作者的首要任务。
2中医医案规范化的意义
美国哲学家库恩认为：“规范就是一个公认的模型或模式。”其涵义包括下列意思：首先是指基本假定、理论和定律以及把理论和定律应用到各种情况中的标准方法,必要的仪器和技术；其次是科学共同体共同遵守的某些成规、条例,持有相同的对科学成就评价的约定(价值观)；最后是这种规范必须得到共同体的拥护与认可,它是共同体的信念、价值和方法的集合,决定了这一共同体研究什么和怎样研究[2]。
从对现代中医医案存在问题的分析中可以看出,从事中医学研究和临床医生,对于医案所包括的中医基本理论,如证候的命名、概念和方剂的组成原则与变化规律,以及中药学的基本知识等,无统一的认识,甚至基本观点也不统一,几乎是有一个医者就有一种理论,相互间缺少共同认可的成规、条例、信念、方法和价值观,使现代医案呈现散射、无序、混沌状态的反复重叠,很难有突破性的进展,即使取得了成果,也很难得到学术界的认同与推广。可见,中医医案的规范化是中医学发展的需要,是中医学现代化、国际化的需要。规范化的中医医案更能客观地记录医家用药证治经验、学术思想；规范化的整理研究医案,可以更加科学系统的从个性中寻求共性,由偶然到必然、特殊到一般,有据可依地把实践经验上升为理论再应用到实践,使中医学进一步完善、发展。
3中医医案规范化的设想
3.1树立并提高规范意识
实现中医医案的规范化,首先要充分认识和理解规范在中医医案研究工作中的重要性及其对学科发展的作用。中医医案的规范化能更充分地体现中医医案的严谨性、科学性,也能实现“经验医学”逐步向“实验医学”的过渡,并能严肃科研与临床工作的作风和纪律。其次,不断地提高规范意识。有了规范意识,大家在科研、临床中都能心照不宣地遵守公认的模型或模式,采用公认的方法,依据共同的条例将有限的人力、物力和财力集中起来实现共同目标的突破。
3.2顺应时展,完善规范标准
3.2.1中医术语的规范化
中医术语有它的独特性,进入21世纪,中医现代化和国际化成为中医发展历史上的重要进程之一。而这个过程不仅需要多学科的参与,需要现代科技手段的投入,还需要概念清晰、规范统一的中医术语。在医案规范化的过程中中医术语的规范化也成为关键性问题之一。中医术语的规范化包括：①疾病命名、证候分型的相对规范化。以高等中医药院校全国统编教材《中医诊断学》、《中药学》、《中医内科学》等为蓝本,采用经全国名词委员会中医药名词审定委员会审定的《中医药学名词》进行规范。尽可能使中医病名、证候分型相对稳定化、标准化、规范化,并尽量与现代医学相同或相近的疾病作以参照。②药名和药量的规范化。医案中的药名应该使用药典上的法定药名,以避免用药不清或混淆用药。对于有使用区域限制的地方用药,应对其主要功效进行特殊标注。另外,由于古今度量衡的标准不一致,且折算方法又比较复杂,有必要把医案的药量进行统一处理,按现有的计量习惯一一标出,这样便于掌握和应用。
3.2.2医案格式的规范化
医案书写格式的规范化是提高中医医案质量的重要一步。具体可包括以下内容：①书写格式。当代医案应包括固定部分和正文部分。固定部分有：姓名、性别、年龄、职业、籍贯、住址、就诊时间。正文部分有：病史、病证(包括西医阳性体征和各种检查报告)、病机、诊断(中西医两种诊断)立法、组方用药、治疗经过,结果及按语。②书写要求。现代医案的基本要求应具有科学性、实用性和先进性。医案描述客观真实、资料可靠、记录完整详细,从选题、正文至按语,自始至终遵守逻辑学规则。同时在理论上、方法上要有实际应用价值,对于临床、教学有指导意义。要重点突出,立题新颖,与同类医案相比,采用的方法、技术、效果都具有优越性。按语务求对客观事实作出学术上的评价,并从理论上进一步阐发、论述,对于独特理论、经验应予明确提出,给予重点阐述。自我评价要恰如其分,不可过高。
3.2.3医案研究方法的规范化
医案是承载医理的宝贵资源,中医理论要继承和发展,研究医案是一切实可行的道路。随着科学技术的发展,统计、计算机等技术都不断被引入,客观分析方法中的频数统计、相关关系等分析,从定量分析得出定性的结论更科学,更有说服力。计算机技术中文本挖掘方法的发展与利用,更深层次地挖掘隐藏在大量医案后面的规律。面对这些医案中海量数据的时候,要合理利用这些数据,利用各种先进的技术深度挖掘其中的知识内涵,为中医理论发展开辟新的道路。国家重点基础研究发展计划(973计划)课题,由山东中医药大学研发的中医医案数据库的建立和统计方法[3],以VisualFoxPro6.0为开发平台,编制中文操作界面及相关数据库,用国际通用的SAS6.12统计软件的非条件Logistic多元逐步回归法进行统计,已经取得初步成效。
3.2.4医案管理的规范化
医案管理包括管理标准、管理手段和管理过程的规范化：①实施ISO9000质量标准对医案管理工作的标准和过程进行规范化。ISO9000标准是国际标准组织在总结世界发达国家先进质量管理和质量保证经验的基础上编制并的一套实用而有效的管理标准,实施ISO9000质量管理体系是科学管理发展的必然趋势。②运用现代信息技术对医案进行规范化管理。现代科学技术的发展为医案的规范化管理带来了曙光。现代信息技术能够大大加强医案的管理力度,提高医案管理的现代化水平,提高中医医案质量管理的标准化、规范化。同时也可大大增强医案的信息性、实用性、科学性,而且还会给查询资料、科研、教学等方面提供准确可靠的依据。对医案的规范化管理,具体的做法可按流程分为收集、整理、装订、编码、录入、归档、供应等基本环节,把多个组织结构的工作流程进行组合,并进行编制计算机医案管理系统和实现网络医案管理。③建立监督检查机制。医案的规范化工作还包括建立完善的监督检查机制。可设全国性的“中医医案规范化领导监督小组”,具体负责中医医案的规范化工作的协调、检查、督促、评审等工作。
3.3建立和健全规范机制
各种规范化过程的最终目标是逐步建立一套完善的规范化管理工作流程,按工作流程进行任务分解,从而建立和健全规范机制。这种规范机制建成的基本要素包括组织结构要合理、健全,人员要广泛,运作要到位、有序、实效。这种机制建设可分为管理和制定两类。管理系统包括规范化工作的领导、规划、协调、检查、督促、评审等,负责制定、规划、论证、完善本专业的规范内容。管理和制定是机制组成的不可分割的统一体,两者要相互配合、互相协调,形成程序化、规范化,确保规范的制定和实施。
4结语
中医的发展需要规范,规范又能促进其发展。中医医案在规范化建设过程中,要始终坚持以科学性、先进性、多元性、实用性和严肃性为基本原则,要符合中医学的理论,紧密结合临床,尊重中医学的自身发展规律。同时还要汲取西医、中西医结合,尤其是一些边缘学科能够为规范所用的一些成果,使规范真正成为中医学发展的一种途径。中医医案的规范化建设是一个不断完善、深化和更新的过程,这个过程将会进一步促进中医学的完善和发展,促进其与国际接轨,实现中医学的科学化、现代化。
【参考文献】
在新的历史时期下，人们越来越注重档案工作的规范化和标准化建设。档案工作的规范化、标准化是实现档案管理现代化的重要中间环节，在搞好硬件建设的同时，做好文书处理工作是实现档案工作规范化、标准化的重要基础工作。实践表明，虽然文书处理工作与档案工作各有不同的工作任务，具有相对的独立性，但由于文书是档案的来源，档案是文书的归宿，所以，两者又是文档工作流程中紧密相关的工作环节。因此，我们要树立文书处理工作规范化、标准化与档案工作规范化、标准化同行的工作指导思想，在实际工作中，对档案工作规范化、标准化工作要任务清楚，目的明确，把住文书处理工作规范化、标准化的入口关，做好实现档案工作规范化、标准化的基础工作。
一、文件与档案的本质区别
《档案法》第十二条规定：“博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物图书资料同时是档案的，可以按照法律和行政法规的规定，由上述单位自行管理。”可见，同样是原始记录，并不影响我们对档案与图书、文物进行区分与管理。也许有人会说，既然原始记录性是档案的本质属性，那么文件与档案的本质属性岂不完全相同?的确，由于“文件与档案记录的内容相同”、“文件与档案的物质形态相同”，因而“文件与档案的本质属性相同。原始性和记录性的有机统一是文件和档案的共同本质属性”，［1］所以，文件与档案从本质上来说属于同一事物。但是，有人据此认为，既然文件与档案本质属性相同，那么“文件与档案属于同一概念”［2］。其实，这是对文件与档案关系所作的错误理解。文件与档案之所以属于同一事物，是由于两者的载体与内容完全相同，这就决定了两者的本质属性相同。但同一事物在根本性质不变的情况下次要性质可以发生变化，而恰恰是这种变化使得同一事物的发展呈现出阶段性。所以说，文件与档案是同一事物，但并不是同一概念。我们通常所说的文件与档案是同一事物在不同阶段的两个名称，也就说明了这一点。
二、做好档案工作规范化、标准化的前提工作
公文是档案的前身，档案由公文转化而来。所以，我们首先要做好公文制发的工作，而公文制发得怎样，不仅仅决定公文本身的质量，同时，也影响着日后档案的质量，决定了档案工作规范化、标准化的质量的问题。因此，我们在公文制发中必须注意解决好规范化、标准化的问题，提高档案实体质量，为档案工作实施规范化、标准化管理打下牢固的工作基础。要做好以下四个方面的工作：第一，公文用纸质量要好应该是前提，要统一幅面尺寸、规格、规范、标准，符合国家的有关规定。排版形式为横写横排，左侧装订。第二，注意检查制发公文是否履行了签发手续，是否符合审批权限，公文标题是否准确，主送单位和抄送单位准不准，落款是否与公文一致，有无日期等。第三，公文字迹要牢固清晰。不论是草拟公文，缮印公文，还是做出的各种记录、报表、签字、批注等，都不应使用容易褪色的笔种、墨水和纸张，保证字迹鲜明、清晰，以利于日后长久保管利用。第四，使用文种要合理，拟制格式要规范，行文不要滥用简称和使用不规范的字，以利于日后标准化、现代化检索手段的实施应用。
三、做好档案工作规范化、标准化的关键环节
相近公文的重复与立卷组合的无序是阻碍档案工作实现规范化、标准化的最大问题。实现档案工作规范化、标准化的根本目标就是要实现档案保管利用价值的最大化和案卷完整化、检索利用便捷化。立卷归档工作是解决问题、实现目标的关键性工作，即归档的文件要以本单位形成的文件为主的原则，不仅是在我国文书立卷归档工作实践中形成并坚持下来的一条原则，而且是推进档案工作规范化、标准化，乃至现代化的一个重要原则。它要求我们在实际工作中，在严格执行国务院办公厅《不归档文件销毁办法》的基础上，要注意解决好三个问题：第一，要准确把握文件立卷归档的时效性，完成现行文件阶段任务的，才能予以立卷或归档，而没有完成的，则不能立卷或归档，否则将会给档案管理造成无序和混乱。第二，明确立卷归档的重点和进行合理的立卷分工。要在以本单位形成的文件为主的原则指导下确立立卷归档的重点，在实际工作中要注意区分文件与资料，特别是要注意区分在内容、形式和作用等方面都具有很多相似之处的文件资料，具体问题具体分析，减少档案管理中的重复度和信息冗余度，从而提高档案利用的效率和效果。第三，在坚持贯彻以本单位形成的文件为主归档原则的前提下，要注意有效地维护卷宗的完整性。在归档工作中既要掌握重点，分清主次，把住全宗的入口关，使不该归档文件不致混入，又要注意防止应归档文件的散失。特别是在立卷中，要把同类并具有内在联系的文件材料组在一个卷内，保持同一问题的完整性，反映同一问题的全部处理过程及来龙去脉，从而在提高档案利用价值的同时，使立卷归档后所形成的档案既完整又不庞杂，为档案的规范化、标准化管理奠定坚实的工作基础。
四、依靠原始材料进行档案立卷，建立电子文件归档制度
除了依靠原始材料设立分管领导和立卷牵头人负责督促检查立卷工作外，还要开展电子文件归档。电子文件归档也要以人为本，形成一支队伍，承担此项工作。由于大多数计算机与信息管理人员对档案工作较为陌生，不像立卷归档人员经与档案部门多年合作，建立了相对稳定的业务关系，容易与档案部门在电子文件归档上达成共识。所以，依靠原始材料立卷，要以各单位计算机与信息管理保同为主体，重新建立归档工作队伍。进行这项工作需要新的知识和技术手段，而现有的立卷队伍尚不适应工作发展的需要，因此，在进行这项工作以前，要对承担此项工作的人员加以培训，通过组织业务学习和技术培训，尽快地使他们掌握信息管理自动化的基本知识和技能，担负起电子文件归档工作的重任。
电子文件来源广泛，形成者不仅有业务管理部门的承办人，还有数据录入员、信息管理与计算机技术人员等。将头绪如此之多的电子文件收集归档，必须靠制度约束，使制度变成归档人员的自觉行动。要将电子文件归档工作纳入本单位的立卷归档制度，并列入信息管理工作程序，在布置、检查、总结、考核信息管理工作的同时，布置、检查、总结、考核电子文归档工作，这样才能逐步实现档案工作规范化、标准化的根本目标。
总之，为促进档案工作规范化、标准化的建设，我们必须一方面要注意解决好立卷方法问题，建立电子文件归档制度，以有利于档案标准化管理中的分类和检索，另一方面要注意解决好案卷装订质量问题，以有利于档案规范化管理。
收集滞后性的特点[2][3]。
文献检索以及管理实践表明，我国当前基建档案管理普遍存在重视程度不够、管理意识不强、资料不全、整理不规范、硬件投入不
足、人员队伍力量薄弱等问题[4][5]，
与欧美发达国家差距较大。以美国为例，美国政府十分重视基建档案收集与保管，档案资料系统、完整、门类齐全、数量丰富，比如西雅图港务局、纽约世界贸易中心除保存有基建相关照片和文字材料外，甚至连产业主最初用钢笔勾画的建筑物意向草图都装入了镜框，妥善保管。
为夯实我国基建档案管理实务工作基础，提高基建档案管理研究水平，本文结合现阶段我国档案管理研究成果和基建档案管理实践，从业主方[6]角度研究了我国基建档案管理工作。
二、研究重点
围绕基建档案管理实务要求，本文着重研究基建档案管理机制、范围管理、归档方法等，力图建立一套相对科学、标准的管理体系。
（一）基建档案管理机制研究
从管理层面分析，基建档案管理是一个闭合循环渐进完善的体系。鉴于此，本文运用“PDCA循环法则”，按照统分结合（“业主方制定管理总体计划―各责任主体制定并实施具体管理计划―业主方验查并总结”）的思路，开展基建档案管理机制研究。
1. PDCA循环法则概述
PDCA循环又被称为“戴明环”，是由美国质量统计控制之父休哈特提出的PDS（Plan，Do，See）演化而来，经美国质量管理专家戴明改进并加以宣传而获得普及。它是全面质量管理计划制订和组织实现应遵循的科学程序。PDCA循环法是按照Plan（计划）、Do（执行）、Check（检查）和Act（处理）顺序依次开展工作，并且循环不止地进行下去的一种质量管理基本方法。经过PDCA循环，成功经验应加以肯定并推广，推进管理的标准化；失败教训要加以总结，以应用到下一个循环，实现基建档案管理能力的阶梯式上升。
2.基建档案管理流程分析
基于PDCA循环法则，将基建档案管理流程分解为计划制定、管理实施、对照检查以及经验总结四个阶段。
（1）计划制定。基建档案管理计划包括总体计划和实施计划两类。总体计划由业主方制定，是基建档案管理的总纲。总体计划制定是基建档案全过程管理的起点，始于项目生命周期中“提出项目概念”阶段，主要内容包括：一是明确档案管理是项目管理的必要组成，要求其他建设相关方[7]必须重视基建档案收集与整理，界定清楚各方管理责任；二是明确其他建设相关方的档案归档范围以及档案移交业主方的时间；三是明确档案管理的组织方式，包括归档程序、移交程序、借阅程序、复印程序等；四是明确档案管理抽检制度、约束制度以及奖惩措施。实施计划是其他建设相关方结合本单位实际情况制定的具体工作计划。实施计划必须与总体计划保持一致。其他建设相关方制定的实施计划须报经业主方批准同意后，方能生效。
（2）管理实施。基建档案管理实施遵循“统一计划、分块实施、集中归档”的原则。统一计划是指由业主方制定档案管理总体计划，明确档案管理的统一目标、统一标准、统一要求；分块实施是指其他建设相关方围绕项目建设管理规划大纲以及基建档案管理总体计划，制定具体的档案管理实施计划，履行各自档案管理职责，完成总体计划的各项要求；集中归档是指项目建设完成后，其他建设相关方按要求将各自档案移交业主方，由业主方进行查验、接收，并依据相关标准和要求，进行分类、装订、归档、移交或备案。
（3）检查监督。基建档案特点要求基建档案管理必须要高度重视过程监督。一是业主方监管。业主方是基建档案管理的主体和核心，具有指导、监督其他建设相关方按照总体计划要求做好基建档案管理工作的责任和义务。项目建设过程中，业主方要将定期检查与不定期抽查相结合，做好基建档案管理的监督检查。二是其他建设相关方的自查。其他建设相关方要对照经批准认可的实施计划做好档案归档以及经常性自查，健全借阅制度、复印制度，保证档案及时收集、完整归档、管理规范。
（4）经验总结。经验总结既是基建档案管理系统中的承前启后环节，也是业主方提升档案管理水平的关键程序。对于管理过程中的好经验、好做法，要及时总结提炼，形成制度，进行推广，做到标准化；失败教训更是弥足珍贵，应引起业主方高度重视，组织研究应对措施，以避免在下一个PDCA循环中再出现类似问题，逐步提高基建档案管理的整体水平。
（二）基建档案范围管理研究
借鉴现代项目管理中范围管理理论，定义基建档案范围管理为项目生命周期内所有有价值档案的综合管理和控制，以及完成档案管理总体计划所规定的必须工作，并且只完成那些必须完成的工作。基建档案范围管理包括初始定义、范围确认、范围变更控制等三个环节，基建档案范围管理主体是业主方以及其他建设相关方，其中业主方是最终责任主体。基建档案范围管理研究基础是档案价值鉴定理论。
1.档案价值鉴定理论概述
档案价值鉴定是现代档案管理中的重要方法和重点内容，是指鉴定主体基于对档案保存价值和利用意义的合理认识，对档案质量、有用性和管理效益做出判断与估价的智力性工作。根据档案价值鉴定三段论，范围管理是现代档案管理“前端控制”的重要手段。
2.初始定义
基建档案范围管理初始定义是指基建档案管理主体依据国家档案管理相关法规、规章、标准和基建程序，进行基建档案管理内容的初始化定义。基建档案范围管理初始定义是档案价值鉴定的前提与基础，也是形成基建档案范围管理成果的最终依据，应在基建档案管理总体计划中予以明确。业主方是基建档案范围管理初始定义的管理主体。
3.范围确认及变更控制
基建档案范围管理的范围确认是指其他建设相关方依据初始定义，并结合各自管理职能，对基建档案范围管理内容予以认可的行为过程。范围确认结果是开展基建档案管理的直接依据，应在实施计划中体现。其他建设相关方是基建档案范围管理范围确认的主体。对于基建档案范围管理初始定义有异议的，有关建设相关方须按基建管理程序向业主方提出变更申请，获得批准同意并调整初始定义后，方能生效。
4.范围管理成果
基建档案范围管理经“自上而下”和“自下而上”双向沟通与确认后，最终形成三项成果：一是工作任务书，明确基建档案管理的主要任务；二是工作说明书，详细解释基建档案管理过程中的相关事项；三是工作分解结构（WBS），确定基建档案管理的工作体系与责任体系。工作任务书、工作说明书、分解结构（WBS）是基建档案范围管理的核心要件，也是进行基建档案验收的最终依据。
（三）基建档案归档方法研究
项目竣工后，业主方需按一定原则对基建档案进行归档、编号。结合管理实践，我们认为基建档案归档需充分考虑“现实使用性”的突出特点，遵循“方便查阅，便于使用，完整保存”的原则进行编号归档。
国家档案行业标准《归档文件整理规则》（DA/T22-2000），要求档案以“件”为单元进行装订、分类、排列、编号、编目和装盒。我们研究认为，基建档案归档要在满足行业标准基本要求前提下，遵循基建文件自身形成规律，保持文件间有机联系，采用“按基建程序各阶段形成文件作为分‘件’单元；‘件’内文件批复在前，申请在后，转发文在前，被转发文在后；项目结束年作为档案归档年”的方法进行基建档案归档，以保证基建档案连续性、整体性和合规性。
三、对策建议
基于上述研究，开展基建档案管理工作，要着力抓好以下几点。
（一）增强意识，重视基建档案管理工作
一是要转变基本建设“重申报建设，轻资料收集”的观念，特别是单位“一把手”要充分认识到基建档案的重要作用，加强档案重要性宣传，营造并形成“人人重视档案资料收集，人人具备档案管理基本素质”的良好氛围，将基建档案管理与合同管理、质量管理、进度管理、资金管理、安全管理放到同等重要位置。二是重视基建档案管理软实力和硬件设施建设。建立健全基建档案管理人员激励与考评机制，注重对基建管理人员的档案知识培训，鼓励开展基建档案专题研究，提高基建档案管理的智力支撑水平；加大资金投入力度，运用新兴科技提高档案设施装备水平，保证档案资料存储安全、使用便捷，实现管理的信息化与现代化。
（二）采取措施，提高基建档案管理要求
随着市场经济的不断发展，档案工作在经济建设和社会事业发展中的重要作用日益显现。与此同时，也对档案工作提出了更高要求。档案工作要适应新形势新任务新要求，实现规范化标准化，必须正视问题，细化措施，强化领导，从注重文书处理入手，扎扎实实的改进档案工作，全面提高档案工作水平。
一、制定考核内容是档案工作规范化、标准化的前提
1.档案工作的管理及考核内容
档案工作管理体制要健全，档案工作渠道要畅通，要配备业务能力强、适应工作、相对稳定的专兼职档案工作人员。同时档案工作要纳入工作计划、目标管理和相关部门及人员的岗位职责要健全，归档文件的质量符合有关规范要求，书写材料适宜档案的长期保存，档号编制科学、规范，定期检查档案。
2.档案工作的管理制度及考核办法
档案工作要有机关负责人分管、综合部门负责人主管档案工作。贯彻执行档案法律法规和相关规章，定期组织档案人员进行《档案法》的学习，建立档案工作管理网络，促进档案业务建设的协调发展。建立档案的收集、整理、保管、鉴定、统计、利用、重大活动档案登记，及时准确填报统计报表。编有档案的案卷目录、全引目录、专题目录等检索工具。
二、公文制发质量是档案规范化、标准化的关键
公文的制发决定着公文本身的质量，同时，也影响日后档案的质量，决定了档案工作规范化、标准化的质量的问题。文书处理工作与档案工作各有不同的工作任务，都具有相对的独立性，但由于文书是档案的来源，档案是文书的归宿看，所以，两者又是文档工作流程中紧密相关的工作环节。可以说，公文是档案的前身，档案由公文转化而来，公文制发的怎样，不仅仅决定公文本身的质量，同时，也影响日后档案的质量，决定了档案工作规范化、标准化的质量的问题。因此，我们要强化系统思维意识，在公文制发中就要注意解决好规范化、标准化问题，以提高档案实体质量，为档案工作实施规范化、标准化管理打下牢固的工作基础。首先公文用纸质量要好，幅面尺寸规格要统一、规范、标准，符合国家的有关规定。排版形式为横写横排，左侧装订。二要注意检查制发公文是否履行了签发手续，是否符合审批权限，公文标题是否准确，主送单位和抄送单位准不准，落款是否与公文一致，有无日期等。三是公文字迹要牢固清晰。不论是草拟公文，缮印公文，还是做出的各种记录、报表、签字、批注等，都不应该使用容易褪色的笔种、墨水和纸张，以保证字迹鲜明、清晰，有利于日后长久保管利用。四是使用文种要合理，拟制格式要规范，行文不要滥用简称和使用不规范的字，以利于日后标准化、现代化检索手段的实施应用。
三、立卷归档是档案工作规范化、标准化的内容
相近公文的重复与立卷组合的无序是阻碍档案工作实现规范化、标准化的最大问题。实现档案工作规范化、标准化的根本目标就是要实现档案保管利用价值的最大化和案卷完整化、检索利用便捷化。而立卷归档工作则是解决问题、实现目标的关键性工作。立卷归档即归档的文件要以本单位形成的文件为主，不仅是在我国文书立卷归档工作实践中形成并坚持下来的一条原则，而且还是推进档案工作规范化、标准化，乃至现代化的一个重要原则。它要求我们在实际工作中，在严格执行国务院办公厅《不归档文件销毁办法》的基础上，要注意解决好三个问题：一是要准确把握文件立卷归档的时效性，完成现行文件阶段任务的，才能予以立卷或归档，而没有完成的，则不能立卷或归档，否则，将会给档案管理造成无序和混乱。二是明确立卷归档的重点和进行合理的立卷分工。要确立立卷归档的重点，在实际工作中要注意区分文件与资料，特别是要注意区分在内容、形式和作用等方面都具有很多相似之处的文件资料之别，具体问题具体分析，以减少档案管理中的重复度和信息冗余度，提高档案利用的效率和效果。三是要注意有效地维护全宗的完整性。在归档工作中既要掌握重点，分清主次，把住全宗的入口关，使不该归档文件不致混入，同时，又要注意防止应归档文件的散失。特别是在立卷中，要把同类并具有内在联系的文件材料组在一个卷内，保持同一问题的完整性，反映同一问题的全部处理过程及来龙去脉，从而在提高档案利用价值的同时，使立卷归档后所形成的档案既完整，又不庞杂，为档案的规范化、标准化管理奠定坚实的工作基础。
四、案卷质量是档案工作规范化、标准化的保证
提高案卷装订质量是推进档案工作规范化、标准化的可靠保证。不断深化的工作实践证明，案卷材料收集的是否完整是决定和影响档案价值的重要因素，而立卷方法问题与案卷装订质量问题则可能是决定和影响档案工作规范化、标准化质量的操作性因素。因此，在推进档案工作规范化、标准化的工作进程中，我们必须一方面要注意解决好立卷方法问题，以利于档案标准化管理中的分类和检索，另一方面，要注意解决好案卷装订质量问题，以有利于档案规范化管理。
问题是现代科学研究与社会实践首先必须解决的重要基础性问题。其重要性在于，范式决定着科学研究与社会实践的方向、路径与成果的取得。尽管如此，对于什么是范式？如何表述范式？至今没有一个统一的结论。作为范式问题研究的核心人物，托马斯•S•库恩在《科学革命的结构》一书中对“范式”给出了不同的表述，如“范式就是一个公认的模型或模式”，是科学共同体“普遍承认的科学成就”，并且是“一定时期内进一步开展活动的基础”，是“科学集团所共有的信念，是指导具体消除疑点的范例”等。基于库恩的思想，从管理实践的角度出发，我们似乎可以把管理范式理解为：管理范式是指导和规范管理思维与实践的一种路径或模式，管理范式提供了管理思维与实践的基本工具，包括管理理念或管理理论、管理机制、管理实践路径与方法等。管理范式是个有机体，其中既有思想、思维层面的东西，也有实践层面的内容。两部分内容有机统一组成了支撑管理实践的精神内核与实践手段。其中，前者体现了管理的价值取向与思考问题的逻辑基础，规定着后者的选择。后者是实现前者的基本载体，是实现前者的现实“工具”。具体到档案管理范式，其所要解决的是档案管理的出发点、社会责任及其实现的有效路径问题。作为社会实践之一的档案管理，其存在的合法性基础———公共性的体现决定了其公共管理范式的基本内涵，即档案管理必须奉行人本理念（以人的生存与发展为本），将满足全社会各类组织与个人的档案需要作为自身工作的基本出发点，从促进社会全面发展和最广大人民生存与发展质量普遍提升对档案信息资源的需要出发，通过实施开放战略，利用各种社会力量推动档案信息资源建设与档案信息资源开发实践的开展。
2公共管理范式———现代档案管理的基本范式
2.1公共管理范式的档案意蕴在前资本主义社会，档案工作的非独立性或依附性———对政治的依附决定了档案工作的基本功能被定位于“资政”，其范式表现为政治工具性，即档案工作被作为统治阶级进行阶级斗争的工具。档案的种类单一、数量有限。档案对社会是不开放的，服务对象限于统治阶级内部，档案工作呈现明显的简单性。进入资本主义社会，档案工作取得了独立性，档案工作作为一项社会事业出现在社会实践领域。同时，档案利用权作为人的一项基本权利被确立下来，档案工作范式实现了首次转型，即由政治工具转为社会服务性。这一时期，现代基本档案管理制度诞生了，如档案开放制度、信息自由权法案等。随着资本主义各项事业的发展，档案的内容越发丰富，数量激增，社会对档案的需求量也大幅度增加，档案服务的复杂性明显增强。随着信息技术的广泛应用，档案管理的信息化程度明显提升，档案服务的网络化程度不断提高，服务效率与便捷性明显增强。后发的社会主义社会所追求的最广大人民自由全面发展本质决定了我们的档案管理范式必须以公共性为基础，立足于最广大人民的自由全面发展，从经济、政治、文化、社会建设发展的现实需要与未来发展趋势出发，从广大人民追求个性化生活的现实与未来需要出发，进行档案信息资源建设和档案服务体系建设，最大限度地满足社会档案需求。现代档案工作的社会公益性决定了其范式的公共管理性，即基于最广大公众，包括各类社会组织与个人的现实与潜在档案需求进行档案信息资源建设，提供全面、充分的档案信息服务。为了理解公共管理范式的涵义，我们有必要对公共管理的档案意蕴作必要的阐释。“公共管理”一词对档案管理的意蕴体现在：首先，档案管理是一种管理实践。既然是管理活动，就必须遵循管理活动的一般模式，即档案管理必须有自己的理念和与理念相适应的管理机制、原则，必须有规范的工作程序，必须有明确的目标追求，必须有可行的工作评价体系。特别重要的是必须有开放的工作心态来应对社会环境变迁给档案管理带来的影响，并从环境提供的可能性出发调整档案管理对策，推动档案服务水平的提升；其次是现代档案管理的公共性。“公共性”强调的是工作出发点与工作目标的公共责任与公共价值问题。这里的“公共”指的是社会各类组织和最广大人民。作为一项社会公益事业，档案管理承担着为全社会提供公共产品与公共服务的责任，这里的公共产品指的是为社会实践的开展提供档案依据和为公民个人维护自身利益提供档案证明，公共服务指的是为社会实践提供参考、咨询乃至为个人休闲提供素材的档案信息服务。档案公共管理范式最终要解决的问题是档案资源体系建设以及档案信息资源服务的全面性问题。前者要求我们扩大现行的档案资源建设视野，将反映现实社会经济建设、政治与社会管理建设、文化与教育建设、环境建设，尤其是反映社会思想观念变迁、社会结构变化、广大人民自身各方面建设历程及其所取得的成果的档案文献收集到公共档案部门中来，满足社会全面发展对储备档案信息资源的需要；后者则要求我们在完善服务理念的同时，丰富档案信息资源服务渠道与方式，为社会提供多元化、便捷、高效的档案服务。公共管理范式要求我们用公共性诉求指导和规范档案管理实践，使公共性成为档案管理的基本精神和价值追求，实现公共性成为档案管理实践的基本特质与目标追求。为此，应从公共性出发来选择和设计构成档案管理范式核心内容的档案管理理念和档案管理机制。
2.2公共管理范式的理念基础在档案管理理念方面要确立公共责任理念、全面发展理念和公平服务理念。
2.2.1公共责任理念社会责任是档案管理存在的基础，是档案管理发展的内在动力，履行社会责任是实现档案管理合法性的基本前提。现代档案管理的社会责任无论是责任范围还是责任程度都明显有别于传统档案管理。就责任范围而言，传统档案管理承担的主要是政治责任，现代档案管理承担的是全面的社会责任，包括促进社会事业发展的责任和广大人民发展的责任，前者包括经济责任、政治责任、文化责任、社会责任，后者表现为为最广大人民的全面发展提供档案信息保障的责任。就责任履行程度而言，现代档案管理承担着越来越大的责任，表现在所需提供的档案信息门类不断扩展、数量不断增大、系统性越来越强、时效性不断增强、成本相对低廉、便捷性不断提高等。
2.2.2全面发展理念档案管理应立足于社会各项事业的全面发展需要来进行档案信息资源建设和档案信息服务，而非针对传统的政治与行政管理、历史研究与编史修志等服务领域来展开档案信息资源建设与信息服务。在具体工作对象上，应面向最广大人民，而非传统的政府工作人员、研究者的需要展开档案管理工作。为此，要求档案管理将服务范围扩大到整个社会各项建设事业。后者则是社会主义社会的本质诉求———以保障和促进最广大人民全面发展为基本宗旨的国家与社会建设目标要求将满足最广大人民工作和生活对档案的需要作为档案工作的基本出发点与根本目标。
2.2.3公平服务理念公共服务均等化是公共性的本质诉求。作为公共服务的组成部分，档案服务均等化旨在消除档案服务中的歧视现象，即档案管理必须严格执行档案开放制度，对应该开放的档案适时开放，并允许各类社会公众基于自身需要自由地利用。在向公众提供开放档案服务时，必须遵循同样的原则、政策与标准，不搞差异化服务，即使是档案信息的核心利用群体，也不可以享有特别权利。面向公众个人提供档案服务的标准与面向社会组织提供档案服务的标准应是同一的，在具体服务过程中，对各类利用者提出的利用要求或限制必须是等同的。对于暂不不开放的档案，除了国家和社会管理的特殊需要外，对中外各类公众一律拒绝提供利用服务，不可以搞内外有别，尤其是限制国人利用，而对外国人给予特权的做法。
2.3公共管理范式的机制选择公共管理范式要求档案管理选择开放机制、互动机制和公众参与机制。
二、多方培训，统一规范。在试点的第一阶段，本局采用多种形式、多渠道地组织执法人员学习培训。除派员赴外地考察、学习外，本局还培训，邀请人民法院的专家讲解行政法律文书在程序内容、证据的运用、自由裁量权的运用和约束等方面的规范性要求，邀请上级法规处领导阐述实施说理性处罚决定书的依据和作用，并结合实例对说理性处罚决定书的制作进行实务指导。同时，在分局局域网开辟专栏，登录司法文书及相关部门或兄弟单位的处罚决定书和案件调查终结报告，供执法人员学习、借鉴和讨论。分局法规科则根据本局《推行说理性处罚决定书实施方案》的具体要求，结合说理性处罚决定书范文起草、修改中发现的问题，对执法人员进行如何制作说理性行政处罚决定书的培训，统一规范。各办案单位也分别采用集中培训、分组讨论的方式，对执法人员进行有针对性的动员、培训。通过动员、学习、培训，执法人员不仅在思想上对推行说理性处罚决定书试点工作有了高度理解和重视，在理论和实际操作上对说理性处罚决定书的制作也有了进一步的理解和把握。
Abstract： As an important link of maintaining the market order and social relations， contract is not only the important document of economic activities of enterprise， also the important evidence to solve various disputes. Therefore， it is particularly important to manage the contact archives and bring its role to effect under the modern enterprise system. Basing on analyzing the existing deficiency of managing the contract archives， the article describes several methods to improve the management.
Key Words： Enterprise contracts； Contract Achives； Achives Management
1 引言
在现今社会大环境下，企业为了维护自身的权益，都越来越重视合同的签订。合同作为维系市场秩序和社会关系的重要纽带，不仅成为了企业进行经济活动的重要文件，也是解决各种事务纠纷的重要凭证①。正因如此，注重企业合同档案的管理，发挥其在现代企业管理体制下的作用，就显得尤为重要。据此，本文根据合同建立的必要性，结合目前企业合同管理中存在的问题对企业合同档案的管理进行阐述。
2 企业合同档案建立的必要性
企业合同是指该企业合同承办部门为了实现某种经济目的，依照合同法及其有关法规和规定，代表该企业与平等民事主体之间签订的设立、变更、终止民事权利与义务关系的书面协议。企业合同档案是企业在经济活动中为合同的签订、履行、终止而形成的、作为原始记录保存起来，以备查考利用的文件材料②。提高企业合同档案管理水平，保证合同档案的完整性及保密性，有利于保障企业合法权益，防范法律风险。作为一家核电企业集团下的二级子公司，涉及的合同大多数是以核电技术服务合同为主，与核电厂的运行和服务工作都密切相关。因此，做好本企业的合同档案管理工作，其重要性是不言而喻的。
2.1 外部环境的影响
随着经济的迅速发展，全球大环境日新月异，市场竞争力的日益增强，近年来，国家提倡大力发展核电，对本企业的发展势必带来重大影响。国家引进、消化、吸收AP1000和发展CAP1400第三代核电，作为承载着第三代核电任务的本企业，管理层在顺应时展潮流，尊重客观规律，增强法制法律观念，处理国际关系时，需要取长补短，汲取精髓，遵循规则，增加自身合同风险化解能力，提高企业核心竞争力。而企业为维护自己的利益， 在生产经营，提供技术服务时会签订许多合同协议。众多的合同文本需要保存， 势必会产生合同档案， 因此，企业需建立完善科学的合同档案管理机制③。
2.2 内部发展的需求
企业每一项经济活动都离不开合同的签订，合同是由签约双方或数方根据国家法律和行政法规，遵循平等互利、协商一致的原则，为实现一定的经济目的和明确相互间的权利义务而订立的一种契约，它只适用于合同当事人，对合同当事人之外的任何单位和个人都不具有约束力，也不受任何限制④。本企业的合同主要以技g服务为主，当然也有采购合同，租赁合同、劳动合同等其他合同种类。不论是哪类合同，一旦出现任何纠纷或问题，当事方都需要通过利用合同档案进行处理和解决。为此企业要发展，要保持稳定，遵照合同规章履行相应条款，必须要建立合同管理办法⑤。
3 企业合同档案管理中存在的问题
3.1 合同收集归档不及时
目前，企业合同中技术服务合同是由负责商务活动的部门进行管理，而采购合同是由业务需求部门自行负责。基本上，合同审批流程是由合同承办人负责，在起草、审核、审批以及履行合同时，需要经过一系列复杂的环节。这样，合同文件管理就相对比较分散，且在走流程时所花的时间不确定，周期长短不一，易出现文件遗失或保管不全等现象，从而导致后期合同文件收集归档就比较困难。企业合同归档是是由合同管理部门按年度向档案部门进行移交的，但往往移交归档不及时，甚至发生两年后才归档的情况出现。
3.2 合同档案的管理不规范
现国家对合同档案的管理没有制定专门的管理规范和办法，也就是说，对企业的合同档案的管理缺乏相应宏观性的依据文件和具有指导性的工作指南。企业对合同档案的管理范围、内容、要求及开发利用工作等没有形成明确的规章制度，企业现仅对合同文本进行了管理，而且归档的合同文本也是各式各样，有正本，有副本，还有的加盖了印花税，究竟应该归档哪个文本，没有明确的说法。至于与之相关的合同前期谈判文件、合同审批文件、要约书、意向书、承诺书、担保书、抵（质）押书、资质证明书、法人授权委托书、合同书、鉴证书、公证书、合同变更、转让、终止文件材料及合同的调解书、判决书、执行书、会议纪要、信函、备忘录等这类文件，尚未进行收集整理归档，也就是合同档案的完整性还远远不够。
3.3 合同档案质量有待加强
现阶段，企业对文件的管理没有专门的机构进行把控，虽然企业有设置质量管理机构，但其职责并不对企业的文件模板、格式、内容进行负责。部门里设置的质量工程师岗位，是兼职身份，而且其职责范围和工作要求企业没有文件对岗位进行明确描述。所以，部门里形成的文件，有的是五花八T，书写不规范、格式不齐全，合同编号出现重复等现象，也使得合同文本生成质量大打折扣。
4 深化企业合同档案管理的工作思路
4.1 建立完善的合同档案管理制度
企业合同档案管理是企业生产、经营和管理等各项活动正常运转的重要保障，也是当事人重要的法律凭证⑥。企业根据档案相关规定，需制定一套与本企业相符合的合同档案管理办法和实施细则，构建和完善企业档案管理体系，提高合同档案管理的规范性。合同档案管理规定需明确合同文本格式、所包含附件清单、合同编号原则和合同档案归档范围、合同档案归档要求等，以保证企业合同档案收集完整性、规范性和准确性。
按照国家对档案工作实行“统一领导、统一管理”的基本原则，把合同档案纳入到综合档案管理的轨道，实行集中统一管理⑦。合同档案不仅是合同管理活动的原始记录和凭证，更是企业的宝贵财富，是体现企业技术水平、经济实力、资质、信誉的有力证明和充分反映。通过建章立制，使合同档案管理有章可循，有据可依，明确合同档案收集范围、归档要求、提供利用等要求，使之成为企业文档管理体系中重要组成部分，不断完善规范。
4.2 规范企业合同档案科学管理
现企业里的合同档案是作为企业档案中的一个专门的独立类别来管理，对已要求归档的合同文本要加强质量把控，明确文本格式和归档符合规范要求外，还需要加强管控合同前期谈判文件，审批文件等一系列与合同有关的附属内容，以确保合同档案的成套性、内容完整性和准确性。
在需要得到企业领导大力支持时，档案部门也要因地制宜采取有效措施，确保合同档案的齐全完整规范，并能有效利用，使管理层认识到企业合同档案的重要性。在实际工作中，若在发生事务纠纷或问题时，通过利用合同档案时，使其合同档案的特性能充分发挥出来，能为企业在维护自身权益时起到关键性的重要作用，也就能让领导管理层体会到合同档案管理好坏所带来的意义和结果会大不相同。为此，需要企业档案管理部门对合同档案的整理、保管和利用等规范化，有明确的管理要求和保障措施，以便需要时，能准确、快速查找和安全利用⑧。
4.3 加快信息化建设，提升合同档案管理的网络化和信息化水平
“信息的价值正在于传播，而不在于储藏。”在信息化快速发展的今天，通过档案信息化建设，把分散的信息以信息化的形式存储起来，实现档案信息处理计算机化、信息存储数字化、信息采集实时化、档案利用网络化、使信息接收、传递、存储和利用一体化。以这种标准化的方式进行管理，利用网络连接手段提高资源利用率，实现信息资源共享。同样，在企业合同管理工作中，采用先进的信息化技术，对合同的起草、审查、审批、签署和盖章、履行、变更和解除、纠纷处理、编号及档案管理工作都实现网络平台的在线处理和管理，完成实现合同管理一体化的目标，保证合同档案信息的齐全、准确，也有利于合理开发和利用合同档案⑨。
企业在办公平台上纳入了合同管理系统，从合同准备、订立、执行和合同关闭等都实现了文件追踪查询，但其基础信息录入还待加强，合同变更或取消后，引起的一系列变化，都要进行更改；另外，对纸质文件也要按照合同管理要求同步管理。
4.4 加强宣传，树立档案意识和法律意识
近年来，企业加大了对部门兼职文档员和档案人员的培训力度，但对企业合同档案方面的培训相对比较少，争取在今后的工作中，增加合同档案方面的培训。一方面可以让大家了解合同档案的重要意义，掌握相关的法律知识和签约技巧，增强企业经营合同档案管理人员的合同法律意识与工作责任感；另一方面加强业务部门经办人员的档案意识和法律意识，为企业合同档案的管理奠定良好的基础。除此之外，努力推进档案宣传的常态化，将宣传渗透到日常工作中。
4.5 处理好合同档案利用与保密的关系
《合同法》规定：当事人在订立合同中知悉的商业秘密，无论合同是否成立，不得泄露或使用。泄露或不正当地使用该商业秘密给对方造成损失，应当承担损害赔偿责任。许多合同档案不可避免地会涉及当事人的一些重要机密，如商业秘密、技术秘密、资金秘密，对合同档案中这些信息，要根据法律法规或交易规则，自觉遵守保密原则，严格履行合同档案利用的审批权限和正确界定合同档案的利用范围，在此基础上大力开发合同档案资源，服务于企业的各项工作⑩。
5 结束语
在经济快速发展的新背景下，合同管理有助于信用档案体系的形成和完善。加强重视企业合同档案管理，建立完善的管理机制，增强企业经营合同管理人员的效率意识和效益意识，才能有效提高企业经验合同档案的管理水平，最终提升企业业务纠纷法律抗风险能力。如果纠纷一旦发生，我们可以及时运用合同档案记载的内容和原始依据，依法维护企业的合法权益，将企业发展壮大。
参考文献
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[4]李玮 《企业合同档案管理问题浅析》 黑龙江档案 2013（01））
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[7]中华人民共和国DA/T42-2009，企业档案工作规范 [S]. 国家档案局
[8]陈健静 李珉俊 《关于企业合同档案精益化管理问题与分析》商情 2012（32）
[9]樊抒婷 《论档案信息化建设》 长安学刊 2010年第1卷第1期
