20世纪中期以来，伴随着环境破坏和环境污染问题的日益严重，“环境危机”成为威胁人类生存、制约经济和社会发展的决定因素，“环境问题”也骤然成为全球性课题。就我国而言，随着社会主义市场经济的发展，特别是工业化和城市化的大规模展开，由环境污染和生态破坏所造成的环境侵权现象及其救济将成为今后我国的一大社会问题。然而，当前我国的环境法学研究是注释法学或者说伪注释法学一统天下的局面，这对环境法的发展是百弊无一利的，使得环境法学的研究长期处于低水平重复研究状态。[1]环境法学研究需要理论，我国的环境法的理论研究和探索却存在着相对滞后的情况。现实对环境法的迫切要求与理论研究落后之间的矛盾，影响着我国环境法制的建设与发展，并最终制约环境问题的解决，影响着我国可持续发展战略目标的实现。因而，加强环境法的理论与现实问题的研究是摆在法学家面前的重要任务。[2]
相对于传统的一般侵权行为而言，环境侵权作为现代工业社会的一种新型侵权行为，具有其自身的特殊性。由于环境侵权表现出不平等性、不确定性、技术性、潜伏性与复杂性等本质特性，使得无论立法界还是学界对环境侵权在归责原则、因果关系推定、举证责任分担、资格等方面都无一例外的作出有利于受害人的举动。进一步比较，我们不难发现，这是现代新型侵权行为所共有的现象。这不仅是法律之公平正义价值的再现，也是现代社会所倡导的以人为本的人文关怀的体现，而在笔者看来，更为准确的说是弱者保护理念在侵权领域的反映和运用，是通过赋予环境侵权的受害人以弱者地位，通过立法给予受害人特殊保护，补救其弱者地位，维持加害人与受害人之间的利益平衡。弱者保护理念贯穿于环境侵权的全过程，对环境侵权制度的构建发挥着基础性作用，对于环境侵权的立法、司法等具有指导意义。将弱者保护理论切实运用到我国环境侵权领域，是对我国环境侵权法学研究的理论贡献。环境侵权中的弱者保护问题的研究，我国尚未展开深入、系统研究，有关的立法也未直接涉及。诚于有学者所言，环境法学需要理论，没有理论的环境法学研究就像没有灵魂的躯体，而我国现在最缺乏的也就是理论。[3]
一、弱者保护是环境侵权的自身要求
弱者是相对于强者而言的，离开这对范畴，弱者保护也就无从谈起，而弱者与强者之间，本质区别在于两者具有某种不平等性或者不对等性。环境侵权受害人如果想获得弱者身份，换言之，要想将弱者保护理念植入环境侵权领域，就必须要求环境侵权本身具有这种不平等性或者不对等性。
环境侵权作为新型的特殊侵权，与传统的一般侵权具有很大的不同，其中是否具有不平等性就是他们之间的最大区别之一。一方面，加害人往往是在经济、技术和信息上都处于明显优势的大企业、大公司，而受害人大都是弱小的一般民众。另一方面，环境侵权是以环境为媒介发生的财产、人身或环境损害，具有缓慢性、潜伏性和连续性、损害原因的查究往往需要相当科技知识背景的支撑。以上状况的存在造成环境民事纠纷中存在明显的当事人特性上的不对等、法院活动上的不对等、程序上之利益与实体上利益不对等、败诉危险分派上的不对等等诸多对受害人不利的问题或情形。[4]环境侵权的不平等性不仅表现在行为主体地位的事实上的不平等，还表现在环境侵权的当事人的不特定性、环境侵权的价值性、侵权行为的继续性和后发行、侵权行为的地域性和国际性等特征上。
首先，行为主体地位事实上的不平等。在不发达的市场经济条件下，民事法律关系的主体主要是农民、手工业者、小业主、小作坊主，。由于受生产力发展水平的限制，各主体的经济实力相差不大，其作为加害者与受害者的机会也大体相当，因此传统侵权行为人一般在在地位上具有平等性。而环境侵权行为中的加害人多具有特殊经济地位和实力的工商企业，而受害人多为认知能力、防御能力和诉讼能力均较弱的分散的普通公众，二者地位事实上存在很大差异。[5]这种事实上的不平等，以将环境侵权的受害人推向弱者地位，而环境侵权属于民法范畴，而民法又是调整平等主体之间权利义务的法，因此法律必须对丧失平等性的受害人予以弱者保护，对丧失的平等性进行一定程度的填补。
（二）环境侵权的当事人的不特定性
在传统侵权法律关系中，加害人与受害人是特定的，而在环境侵权法律关系中，当事人具有不特定性。着这种不特定性包括三个情形：最常见的是受害人的不特定，其次是加害人的不特定，最后还可能存在加害人与受害人的不特定，甚至出现局部混同的想象。同时这种不特定性不仅体现在代际内，还出现在代际间。当事人的不特定性使得环境侵权的受害人主张权利更加困难，首当其冲的就体现在资格的限制，各国侵权法都要求原告证明自己与要求法院审理的事项有利害关系，这种利害关系的证明就使得受害人望而却步，再加上环境侵权本身的复杂性、继续性和后发行等特点，使得环境侵权的受害人在程序上处于非常不利的地位，这也环境法律难以贯彻，环境侵权事故屡屡出现的原因之一。这种不特定性就要求我们在环境侵权领域运用弱者保护理念进行制度的创新。如美国就确立了环境公民诉讼制度，虽在资格方面仍比较苛刻，但目前有缓和的迹象。[6]
（三）环境侵权的价值性
传统的侵权行为基本都是单纯的致人损害行为，不仅对受害人造成损害，而且往往危害社会安全，违公共秩序。“因而在价值判断上，传统的侵权行为本身就是一种无价值的行为。由于环境侵害始终与经济发展相伴随，诸如排放烟尘、倾倒废物等污染环境的行为往往是各种创造社会财富、从事公共福利活动中的衍生行为，在侵害他人合法权益的同时，还带来相当程度的利益性。因此，在价值判断上，其属于社会生活常规、有价值、有意义的合法行为，甚至是国家鼓励的活动。”[7]环境侵权在很多概况下本身具有合法性，换言之，加害人的行为不具有违法性和过错，而受害人的合法权益却因此受到损害，依传统侵权的过错归责原则，受害人权益是难以得到保障的。无过错的归责原则的引入，是弱者保护理念在环境侵权领域的最大体现，是人们在法制进程中自觉与不自觉的运用。
（四）侵权行为的继续性
所谓环境侵权的继续性，是指环境侵权行为的发生需经过一段时间才能产生损害后果。传统的侵权行为一旦加害人停止实施加害行为，损害后果即告停止。而环境侵权的后果往往是各种因素的积累并经过相当长的时间的作用后才逐渐显示出其危害性，并且其造成的损害是持续不断的。不会因侵权行为的停止而立即停止，往往要在环境持续作用一定时间。也就是说，其危害后果的潜伏期相当长。[8]环境侵权的这种特性对于环境侵权的受害人来说是相当不利的，这种不利不仅表现在环境侵权主体的认定上，还表现在侵权因果关系的判断和举证责任的分配上。因此赋予受害人以弱者身份，是非常有必要的，基于此的制度安排也有更充分的基础支撑。
（五）环境侵权具有极强的技术性
环境侵权中有大量的环境标准，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准。各种环境标准在环境侵权领域中占有极为重要的地位，它既是制定其它环境侵权规范的基础，也是环境侵权司法的基础。这就使得环境侵权行为与损害后果之间的因果关系的证明，变得更加的复杂和困难，这对于社会知识水平一般的民众，是很难依靠自己的力量来完成这些高技术性的证明活动。环境侵权具有极强的技术性同样将环境侵权的受害人推向弱者地位，同样需要我们的法律予以特殊保护。
二、环境侵权的弱者保护的人权基础
一切法律都是调整人与人之间的关系的，环境法也是这样。因而环境法并不调整人与自然之间的关系。但是，追求人与自然关系的和谐是环境法产生的基础，也是环境法的直接目的。环境法可以通过调整人与人之间的关系达到人与自然关系的重新协调。人与自然的关系问题贯穿于人类社会的始终。
人权，是人作为人应当享有并被社会承认的权利。从价值的序列说，人权位于所有权利的最高位阶，失去人权，人也就不再为人。[9]一般来讲，人权的发展经历了三个发展阶段，也就是通常所说的第一代人权、第二代人权和第三代人权。其中第一代人权是法国大革命时代所倡导的公民政治权利，如言论自由、出版自由、游行示威自由等，这类权利的功能主要在于保障公民不受政府的侵扰。这是基于第一代人权的产生背景，当时，新兴的资产阶级已经崛起并不断强大，他们不甘于政治上的无权状态，于是极力宣扬资产阶级的平等自由观，而作为社会最低层的平民，他们饱受封建专制的强权统治，他们渴望政治上的保障，以对抗强大的政府。而第一代人权的提出，正好最低限度的满足了在政治上处于弱者的平民大众。从这个意义上说，第一代人权的产生是对强者的限制，对弱者的特殊保护。第二代人权乃至第三代人权同样反映这一主题，即人权出于对弱者的特殊保护。人权理论通过赋予公民等弱者基本人权的形式来抵御政府等强者的侵扰，通过对弱者给予特殊保护的形式来孜孜以求法律之公平正义。人权的提出是人类文明的巨大进步，是法律巨大进步，是弱者运用人类文明成果即法律捍卫自身基本权益的体现，是人类不同于弱肉强食的动物界的本质区别。从上述意义上说，人权的本质在于对若者的特殊保护。
环境侵权行为是侵害他人环境权益的行为，侵害对象是环境权。[9]那么环境权是否是人权，也就是环境权的属性问题，一直以来是学界争议的焦点之一。但有一可以肯定的是，环境权最初就是作为人权的形式被提出来的。[10]而且是作为第三代人权被提出的。西方发达国家是最早遭受环境危机带来的灾难，因此环境保护运动也最早在西方国家兴起，环境权理论也发源于此，他是环境危机和环境保护运动的产物。1960年，联邦德国的一位医生向欧洲人权委员会提出控告，声称向北海倾倒放射形废弃物的做法违反了《欧洲人权条约》，自此引发了环境权是否是人权的大讨论。
1970年3月，国际社会科学评议会在日本东京召开的“公害问题国际座谈会”，会后发表的《东京宣言》明确提出环境权是一项基本人权，使环境权作为人权的思想在世界范围内，得到了广泛的传播。
1972年的“斯德哥尔摩环境与发展会议”通过的《斯德哥尔摩人类环境宣言》也将人权与环境问题联系起来。提出人类有权生活在“尊严的和福利的生活环境中”这是“人类的基本权利”。
1992年，联合国在里约热内卢召开的“环境与发展大会”重声了1972年的《斯德哥尔摩人类环境宣言》所确立的原则：“人类有权享有与自然和谐的、健康和富足的生活”就这样，环境权作为第三代人权中不可或却新型人权登上历史的舞台。
三、环境侵权弱者保护的本质是实质公平
公平是法律所追求的基本价值之一，是法治的基本精神宗旨和目的要素。以市民社会为基础的私法领域，奉行“人生而平等”的法律格言。考察晚近的私法发展，不难发现在强调抽象人格、主张法律面前人人平等的主流下，还涌动着一股要求突破人格局限，倡导弱者保护的潮流，并且这种趋势日益增强，势不可挡，现在已经迅速渗透到各国私法立法中，体现社会的实质正义和公平。根据罗尔斯在其《正义论》中所划分的形式正义和实质正义标准，我们可以将公平区分为形式公平和实质公平。实质公平与形式公平不同，它是指社会范围内实质性、社会性的公平或正义，是一种追求最大多数社会成员的福祉的公平观，强调针对不同的情况和不同的人给予不同的法律调整。
传统的侵权行为一般在地位上具有平等性，而环境侵权虽属于侵权行为，在其特征上却更多表现为实质的不平等、不公平。这不仅是对传统侵权的公平价值的冲击，更是对公平价值理念的发展和充实。正如有学者认为：环境法则以现实的不平等为基础来建立公平体系，在承认市场主体资源禀赋差异的前提下，给每个主体以“相对特权”，追求结果的大体公平。[11]法律从关注形式平等、机会平等到关注结果平等、实质平等，充分体现了现代社会关注弱者，保护弱者，通过赋予环境侵权弱者以“相对特权”，来追求法律之实质公平，这无疑是法律的进步，更是人类文明的进步。现代社会以抽象人格、实行法律面前人人平等的无身份区别保护为一般原则，弱者身份的提出，是这种一般原则的例外。这种例外的产生并在法律规范中得以体现，是人类文明高度发展的结果。保护弱者是人类高度文明在法律上的显像，是法律规范人性化的反映。将弱者保护理念深入贯穿与环境侵权的始终，这是实质公平在本质要求，这对于我们加强环境侵权理论创新和制度构建具有基础性作用。
四、结语
传统的侵权行为理论面对环境侵权这一新型侵权形式，已经是举步为艰、挑战重重，这首先表现在，传统侵权行为理论对于环境污染的遏止和受害人权益的保护上的不足，第一，传统侵权行为理论要求侵权行为必须是已经造成的实际损害行为。而在环境侵权中，由于其行为具有的继续性，损害往往若干年后才会发生，甚至出现在几代人的身上。这样以实际损害的为要件的传统侵权法并不能切实保护受害人的利益。第二、传统侵权行为理论要求原告必须与案件有关的直接利害关系人。而环境侵权的不特定性，使得越来越多的环境污染行为影响着不特定人利益，换言之，使得公众的利益受到损害。
其次、传统的侵权行为理论强调事后救济，而忽略了事前预防。在环境侵权中，由于其发生的继续性和技术性等特性，且一旦发现损害巨大，使得法律应强调环境侵权的预防功能，赋予极易成为环境污染受害人的一般民众更为宽松的诉讼条件。
最后，传统的侵权所侵害的是财产和人身利益，而环境侵权还包括环境利益，这是传统侵权所保护的财产和人身利益所不能涵盖的。从环境侵权弱者利益的保护的角度，应当将环境权私法化，使之成为一项具体的权利。环境侵权弱者保护的提出，对于革新传统侵权行为理论，创新环境侵权制度将具有指导意义。
注释：
[1]参见刘建辉著.环境法价值论[M].北京：人民出版社2006.第12-14页.
[2]李艳芳.论环境法的本质[J].法学家,1999,(5).
[3]同[1]，第14页。
[4]齐树洁、林建文.环境纠纷解决机制研究[M].厦门：厦门大学出版社,2005.第108页.
[5]杨立新.类型侵权行为法研究[M].北京：人民法院出版社,2006.第798页.
[6]参见陈冬.严格的资格规则—以鲁坚案为中心析美国环境公民诉[J].环境资源法论丛,2004,(4).第146-163页。
[7]吕忠梅.超越与保守：可持续发展视野下的环境法创新[M].北京：法律出版社,2003.第391页。
[8]同[7]，第392页。
[9]张丽君.《论个人环境权》[J].环境资源法论丛,2006,(3).第72页。
[9]同[5]，第798页。
[10]同[4]，第108页。
[11]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社,2000.第22页。
参考文献：
[1]刘建辉著.环境法价值论[M].北京：人民出版社2006.
[2]李艳芳.论环境法的本质[J].法学家,1999,(5).
[3]齐树洁、林建文.环境纠纷解决机制研究[M].厦门：厦门大学出版社,2005.
[4]杨立新.类型侵权行为法研究[M].北京：人民法院出版社,2006.
[5]陈冬.严格的资格规则—以鲁坚案为中心析美国环境公民诉讼[J].环境资源法论丛,2004,(4).
中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）10-0103-02
由于独特自然条件和国家政策鼓励的影响，海南农村经济在海南经济中占据了非常重要的位置。然而，在海南农村经济发展的过程中，也出现了一系列的制约因素，这就导致了海南农村生态环境被严重破坏，对于海南农村的生态发展有着非常恶劣的影响。为了坚持海南农村可持续发展的道路，推动海南经济的不断发展，海南农村生态文明建设迫在眉睫。
一、海南农村生态文明建设存在的问题
海南农村生态文明建设取得了一定的成果，但是还是存在着较大的问题，比如农村经济结构上的问题等，具体如下所述：
第一，自然资源过度开发，导致了能够直接开采的资源正在急速减少，并且生态环境也在不断的恶化。从地理条件和历史条件上来说，海南处于“南荒地带”，和大陆的长时间脱离，导致了其余大陆其他地区相比，生态环境系统更加的脆弱，经济发展也长期处于发展不快的情况。而且由于海南地理位置特殊，导致其文化传播和大陆其他省份有着较大的差距，导致了海南自然资源开发和利用方式不当，目前部分地区还存在着乱开乱采的现象，也就致使海南部分农村的自然资源损耗严重，生态环境恶化速度较快。
第二，由于海南农村经济结构存在一定的问题，农村的基础建设跟不上经济建设的步伐，也就导致了农村经济结构的转型缓慢，在很大程度上限制了海南农村发展的脚步，同时也造成海南农村生态文明建设的发展缓慢。由于农村的基础建设跟不上，所以道路、水利等设施都不达标，在台风和暴雨天气的侵袭之后，土路被冲毁，田地受到侵害。
第三，主人翁意识的缺失。在海南农村生态文明建设过程当中，海南农村群众没有认识到自己主人翁的角色。在我国，农村人口占着总人口约四分之三的比例，农村的群众是否接受了良好的教育，直接的关系到了农村现代化建设的进程。对于海南来说，农村人口占到了总人口的一半以上，其素质水平直接的关系到了海南省生态文明建设、经济发展的进程。由于海南的独特地理环境，再加上城乡之间的差距，海南人口的教育水平较为低下，生态环境保护意识较差，对于生态文明建设的相关知识的知晓率就更加低了。
二、当前海南农村环境保护的法治分析
（一）缺乏农村环境立法理念
当前，我国的环境立法还是以城市为主，也就是说环境立法首先应该将目光聚焦在工业污染的治理上，而后再去考虑农村生态环境保护的问题，所以城市和农村的立法存在着二元结构问题，因为存在着一些问题，所以导致环境立法在农村中比较缺失。由于我国政府在环境保护问题上，主要将目光集中在工业污染和城市污染方面，所以没有体现城市和农村的平等重视，经常是在牺牲农村的生态环境基础上来改善城市的环境问题，也导致了农村无法得到生态效益的有效补偿，最终使得农村环境更加恶化。在生态环境的相关立法当中，缺乏了农村生态环境保护，不仅对我国的农村环境改善不利，而且也影响了我国新农村建设的步伐。
（二）农村生态环境保护法律不完善
虽然当前我国已经建立起了基于《环境保护法》的环境保护法律体系，但是对农村环境保护还缺乏相应的法律条令。在2007年我国出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》之前，我国没有过任何关于农村环境保护的任何政策。在现行的农村环境保护相关法律规定当中，也有一些法律法规是缺乏原则和系统性的，也对农村的实践情况有所脱离，导致了法律法规没有可行性。例如在《环境保护法》的第三十三条中提到了保护农村环境，要推动农村环境的综合治理；第五十五条当中虽然对各级政府安排资金对农村饮用水和污染防治等治理工作进行了规定，但是没有出台配套的规章制度进行相应规定；在《固体废物污染防治法》第四十九条中，农村生活污染垃圾的防止具体方法有地方性法规进行规定，但是海南省还没有出台相应的地方法规。在农业法的第八章当中对农村环境保护仅仅做了原则性的规定，但是没有进行具体的配套措施规定。可以说当前我国环境法大多都是针对城市制定的，缺乏专门针对农村的环保法律。
（三）农村环境执法存在一定的问题
当前海南省的农村环境问题严峻，究其原因主要有如下几点：第一，海南省的环保部门设置存在一定的缺陷。当前海南的环保部门设置只达到了县区级，而没有覆盖乡镇级，而县区级的环保部门重点是城市环境问题和工业污染，农村环境问题变成了环保工作的盲区。第二，当前我国实行的环境管理体制是统一管理和分部门合作的方式，除了环保部门，水利、农业等部门掌握了农村环境的执法权，由于执法主体多，导致了权责不明，权利分散的问题，这样就会使得环保法律的执行力度不够；第三，地方政府环境责任缺失，当前政府为了经济的发展，对一些环保评价不过关的项目进行批准，法律的执行不到位，尤其是一些环境污染严重、但是经济效益高的企业，政府采取睁一只眼，闭一只眼的策略，这样做的后果严重的损害了环境保护。
（四）环境保护的投入不足
2009年设立农村环保专项基金前，我国的环保投资几乎只用于城市环境和工业污染的治理过程，而且一般只作为环保专项资金的排污费。由于相关法律法规的不完善，导致了在环境污染治理的过程当中，忽视了农村的治理，治理城市的过程是以牺牲农村为代价的。由于农村环保投入严重不足，导致了农村环保设施落后，在海南，很多农村没有建立起排污系统，产生的污水何垃圾等没有经过处理就被排放到了环境中，严重的破坏了农村环境。
另外，由于农村的检测站设备落后，设施不完善，导致了农村环境的情况无法被真实的反应，正是这些问题，导致了我国农村环境治理十分困难。
（五）农村群众的环保法律意识比较薄弱
由于当前收到了经济和生活习惯的限制，海南的农村群众环保意识比较薄弱。当前海南的农业技术并不发达，为了经济的快速发展，无论是政府还是群众都只注重眼前的利益而忽视了落后生产行为会产生的严重环境污染。此外，由于农村的法律教育比较落后，导致了农民的法律观念不强，维权意识也比较差，在环境污染行为的面前，鲜少有人会进行法律维权。在环保的过程当中，必须要认识到，农民才是环境保护的主人翁。对于农村环境的影响是不容忽视的，所以必须要提升农民的环保法律意识。
三、生态文明建设下海南农村环境保护法律制度的完善
（一）树立起生态文明建设的理念，推动相关立法
要意识到生态文明建设需要法律的支持，完善立法是建设生态文明新农村的必要条件。但是当前的实际情况往往是只重视城市环境的保护，忽视了农村。就我国目前农村环境十分恶劣的现状，必须要加强农村环保立法，改变立法过程当中边缘化农村立法的现状。以《立法法》为基础，《环境保护法》应当是当前农村环境保护法律立法的基础。《环境法》提出了以环境保护优先的原则，和“推进生态文明建设，促进经济社会的可持续发展”理念，因此在农村环保立法的过程当汇总，要以环境法确立的原则和理念为基础，摒弃立法服务于经济发展的老旧观念，将农村环境保护立法提升到城市环保立法的同等地位，推动城乡一体化的发展。
（二）完善农村环境保护法律体系
当前我国的环境保护法律中的很多条款和制度都是基于城市、工业环保的要求的，并不能够适用于农村环境保护的实践当中。由于农村的环境保护油这独特的生活背景，因此，应当从立法的层面上给予农村特别的关注。立法机关应当加强农村环保立法的建设，完善法律体系。尽快制定农村保护的相关法律条例，吧农业污染、畜禽养殖污染、农村居民的生活污染等问题作为重点的防范对象。并且将《农村环境保护法》提上日程，将其作为农村环境保护的基本法。可以说，土地是农民的生活基础，当前我国农村的土壤污染十分严重，但是当前海南对于土壤污染的相关防治条例却稀缺。当前应当转进对土壤和畜禽养殖污染进行保护立法，才能够弥补空白。
（三）加强执法力度
加强农村环保执法，首先要建立起农村环保执法的机构。根据当前海南盛环境行政管理部门的设置，笔者认为应当在乡镇设置环保局的派出机构，派遣专门的环保人员，依法对农村的环保行为进行管理。此外，在农村，居民的自治组织在日常食物的管理上有着不可替代的作用，所以可以考虑给予这些组织一定的管理权限，协同管理。其次，要明确环保部门的职责，明确在工作过程当中的分工。在环保的过程当汇总，应当以环保部门为主，其他部门协同管理的方式。同时，也要明确环保法执法的程序和责任，加大执法的力度。最后，要完善政府在环保过程当中的责任。由于环保法当中对于地方政府的责任规定的十分笼统，没有具体的规定乡镇政府的环保职责。现阶段，海南的农村环保工作一定程度上，仍然以来政府的行政力量，因此，要对环保考核体系加以重视，早日建立起完善的环保考核体系，明确管理职责，引导全体农民对于环保的重视。对于由于政府不作为导致的环保问题，应当依法追究责任。
四、总结
海南是我国的“四季生态花园岛”，并且可以向世界亮出中国的生态名片。海南具有得天独厚的自然条件，赋予了海南十分重要的使命。所以当前海南农村环保建设迫在眉睫，我们要不断的进行海南农村环境保护法律建设，推动海南新农村的建设，走可持续发展的道路，不断的改善海南的生态环境，推动海南经济持续的增长。
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关键词: 农村；环境法；政策 内容提要: 我国农业生产的农药化肥污染、畜禽养殖污染、农村生活垃圾污染、废水污染和工业污染等问题越来越严重，农业环境日益恶化，不仅影响到农业经济的可持续发展，而且还严重威胁着城乡居民的身体健康，成农业建设和农村发展中亟待解决的问题。应针对当前农业环境的污染和破坏情况，加强农业环境政策法律建设，完善政府职能，健全环境管理体系，加强环境执法力度、深度，加强环境宣传教育，增强公众环保意识，推进农业建设。 我国正在开展社会主义新农村建设，总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这表明建设的社会主义新农村，是经济建设、环境建设、文化建设、社会建设、政治建设和党的建设协调推进的新农村，也是富裕、民主、文明、和谐的新农村。农业及农村的可持续发展，是我国可持续发展的根本保证和优先领域，也是建设社会主义新农村的重要内容。然而，目前农业与农村环境保护现状不容乐观，农业生产环境污染严重、生态环境退化加剧，农村生活垃圾和生活污水没有得到无害化处理，如何搞好农业环境保护工作，如何防治农业环境污染、逐步改善农村环境，如何提高农民的环境意识，在转变农业增长方式，使农业生态环境由恶性循环走向良性循环，是关系到农业能否持续发展重要问题，是建设社会主义新农村的重要任务。应针对当前农业生态环境的破坏情况，加强我国农业环境政策法律建设，完善政府职能，健全环境管理体系，加强环境执法力度、深度，加强环境宣传教育，增强各级政府工作人员、企业经营人员和农民群众等广大公众环保意识，推进社会主义新农村建设。 一、农业环境存在的主要问题及其成因 （一）存在的主要问题 农业环境保护是我国整个环境保护工作很重要的领域，也是当前我国环境保护的薄弱环节，农业环境破坏及污染不仅严重影响农村居民的生活和身体健康，而且直接制约农业生产和农村的发展的后劲。当前农村环境问题十分突出，存在的问题主要有： 1、土壤污染严重、土地质量退化，制约农业生产发展、给食品安全构成隐患 由于长期的不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质，以及工厂企业“三废”超标排放，导致我国1.5亿亩耕地遭到不同程度的污染，而且呈现重金属与有机物复合污染的复杂情况，土壤质量退化，农产品欠收和有毒物超标的情况屡有发生，农业生产可持续发展受到阻碍。 据统计，我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%。1995～1999年黑龙江、江苏等19个省、自治区、直辖市共发生药害2000多起，药害面积达200多万亩，经济损失达5亿多元。 工业和生活污染导致的环境酸化问题也严重地影响了农村环境。酸雨（pH＜5.6）从1985年的约175万km2扩大到1993年的280万km2，受重酸雨（pH＜4.5）影响的区域由1986年重庆和贵阳等局部地区至1993年扩大到南方广大地区。环境酸化会产生一系列不利影响，如森林、草地的衰亡，土壤酸化板结，农作物减产等。 农膜污染的面积也逐年扩大，1995年已达到64913万公顷，农膜年均残留率约20%，平均每公顷达60公斤。 2、农村水源污染问题突出，治理任务十分艰巨 农业生产以及畜禽养殖导致的水源污染日趋严重，难以有效控制，造成湖泊等水体的富营养化，使之失去生产和生活的使用价值，水源污染还可能造成地下水污染甚至食品污染。 农村化肥使用量逐年增加，全国1995年是1978年的4倍。2003年的每亩化肥投入量从1980年的每亩12.3斤（折吨量）提高到43.1斤，比1980年高出348%。而且，目前盲目偏施化学氮肥，氮、磷、钾比例失调的现象比较严重，且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失，加剧了湖泊和海洋的富营养化，成为水体面源污染的主要来源。 我国农村养殖业排污量剧增，目前畜禽粪便的农业利用减少，畜禽业的集约化程度提高，加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多，大部分未被利用。 湖北省每年畜禽养殖废弃物产生量约2亿吨，其化学需氧量的排放量是工业和生活污水的5倍以上。 农作物秸秆污染。我国每年秸秆产生量约6.5亿吨。由于缺乏能在短时间内大量消耗秸秆的经济实用技术，且产业化水平不高、出路不畅，造成秸秆的大量焚烧和废弃。不仅 浪费了生物资源和能源，而且严重污染了大气和水体，给居民生活和交通安全带来重大影响。 湖北省每年产生约3000万吨秸秆，进行资源化利用的不到40%，很多都直接焚烧，造成严重的资源浪费和环境污染。 3、生态破坏严重，水土流失量大面广 我国是世界上荒漠化、水土流失危害最严重的国家之一，水土流失使4 540万hm2耕地受损，占我国耕地总面积的34.3%。水土流失从黄土高原向其他地区如我国西南地区和长江中下游地区以及华北地区的扩展，使我国可耕地面积进一步减少，从而危及我国粮食安全。 在南方省区的丘陵与山地（母岩以花岗岩、砂岩、砂页岩、红色粘土及碳酸盐岩类为主），以水蚀形成的劣地及石质坡地为标志的土质与石质荒漠化土地，呈小面积斑点状分布的型式，当地群众常以“红色沙漠”、“白沙岗”、“石漠”等名词以形容其土地退化。其侵蚀方式以面蚀及沟蚀为主，在花岗岩地区还有水蚀与重力侵蚀共同作用的崩岗侵蚀，在碳酸盐岩类地区溶蚀是主要的侵蚀方式。 4、农村基础设施建设落后，农村生存环境恶化，威胁农民健康 据有关统计表明：我国农村有3.6亿多人喝不上符合卫生标准的水，每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放；城市工业的转移，导致近郊污染加重；村镇及工业建设无规划或不按规划实施，使得农民生活条件雪上加霜；小作坊式工厂工作环境恶劣且缺少防护措施，严重损害职工身体健康。 据2005年做的典型调查，9省三县74个村105项做了调查，其中40%村庄没有集中供水，60%的村庄没有排水沟渠和污水处理，40%的村庄雨天出行难，晴天是车拉人，雨天是人拉车，90%的村庄没有任何消防设施，90%的垃圾是随处丢放（访谈者认为：“显然这样一种人居环境是不能容忍和接受的）。 5、农村环境污染事故、环境纠纷增多，环境污染引起的矛盾激化 尤其是工厂企业的“三废”排放和污染事故引起的民事纠纷日趋增多，农民往往难以寻求法律途径，而采取一些极端的做法，成为社会安定的隐患。 而且，有关环境纠纷往往涉及者众多，处理困难，例如屏南榕屏化工厂造成屏南县溪坪村环境污染，1700多村民身心健康、财产损害严重，事件、纠纷与诉讼历时十多年难以解决，等等。 （二）造成农业环境问题的原因 农村环境问题是自然因素与人为因素综合作用的结果。自然因素仅为农村环境问题的形成提供了外在条件，而人们不合理的生产活动与生活活动及其他有关社会经济因素，才是导致农村环境问题的主要原因。 1、不合理的农业生产活动造成环境污染与破坏 面广量大的农业生产活动是造成农村环境恶化的主要原因之一，其中尤为突出的是不合理地使用化肥、农药、不可降解的塑料薄膜，以及日益增加的畜禽养殖业排泄物所带来的污染。化肥、农药及其他农业化学物质的使用，在农业生产中使用有见效快、效果高、面广等特点保证了作物的增产丰收，减轻了劳动强度，降低了人工费用，因此，使用种类日益繁多、范围日益扩大、用量增加。但是，由于低效率的或不合理的使用，对环境造成严重污染。 2、乡镇工业污染不断加剧 乡镇工业已成为我国国民经济的重要组成部分，为广大农村地区脱贫致富、安置富余劳动力，作出了很大贡献。但由于农村经济条件的限制，致使乡镇企业在大规模发展的同时，不可避免地暴露出一些问题，如生产技术、方式和生产工艺落后，许多采用土法生产，生产能力低下，设备陈旧，乡镇企业经营管理水平低，从业人员素质低，“跑、冒、滴、漏”严重，资源和能源消耗高、浪费大，“三废”污染严重，给经济社会发展带来了近忧和远患。乡镇工业的主要污染物排放量占全国工业污染物排放总量的比重已接近或超过50%，已成为农村环境保护的一个突出问题。另外，由于受利益驱动和地方保护主义的影响，国家明令取缔关停的“十五小”和“新六小”企业还有反弹现象。 3、农村的贫困伴随着落后的生活方式 不少贫困的农村地区都缺少燃料，由于没柴烧，不少地区挖草根、剥树皮、折树枝甚至乱砍滥伐，在一些地区，森林覆盖率急剧下降，部分地区覆盖率不足5%，甚至在1%左右。由于粮食与燃料的压力，贫困地区人民居住在这一特殊环境中，受环境条件的限制，商品经济难以发展，为了生存不得不以原始落后的生产方式“靠山吃山”，对土地实行掠夺式经营，盲目开发利用自然资源。 并且，随着人口的增加、生活水平的提高、农民传统生活习惯 的改变，农村生活废物的种类、数量都不断增长，包括塑料袋、快餐盒、废电池等许多难以降解的物质，但是，农村环境基础设施建设普遍滞后，生活废物的收集处理设施远不能满足需要，大部分农村既没有垃圾存放点，也没有处理场所，农村生活废弃物随意排放，最终成了污染源，严重地污染了水源和土地，有些农村“脏、乱、差”现象突出。 4、工业和自然资源开发利用活动造成的农村环境污染、城市生活污染的转移 工业和城市环境污染向农村转移加重了农村的环境污染。在农村，工业固体废物占用农田、侵占河道、随处焚烧等现象屡见不鲜。我国固体废物产生量持续增长，工业固体废物每年增长7%，城市生活垃圾每年增长4%；但是固体废物处置能力明显不足，导致工业固体废物（很多是危险废物）长年堆积，而固体废物处置标准不高，管理不严，不少工业固体废物仅仅做到简单堆放，城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右，危险废物集中处置设施建设严重滞后，大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态，不符合安全处置标准，2002年工业危险废物处置率仅为24.2%，1996年到2002年危险废物累计贮存量达到2633.9万吨。 由此而污染的农田已达100万亩，加重了耕地矛盾的突出。 在我国的一些农村地区由于矿产资源等自然资源开发利用不当，盲目追求经济的发展，重开发利用，轻生态保护，致使生态环境受到破坏。少数地方农村的小矿点林立，有的甚至乱采滥挖，采富弃贫，废渣石乱倒乱弃，致使生态环境受到破坏。突出表现为粗放式的资源开发方式导致资源的浪费、植被生态破坏、地层塌陷和水土流失。据有关资料统计，全国万吨煤塌陷率就在1000m2~3000m2 间，平均塌陷率为2000m2。 5、环境保护机制与制度原因 长期以来，我国环境保护工作的重心放在了城市，而极少关注农村，农村环境保护政策法律存在严重问题，使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保证。 （1）在农村存在着重经济发展、轻环境保护的发展观。广大农村的基层领导和基层组织在加快发展农村经济，解决农民温饱奔小康的同时，往往忽视环境建设和生态保护。农民的环保意识比较淡薄，受到的宣传教育的机会较少，缺乏环境资源的保护与可持续性发展的理念，同时也缺乏遏制环境污染的主观能动性和权利意识。 由于贫困和发展落后，使得农村地区对农业的依赖程度较大，贫困率高、缺乏可持续发展的经济增长方式，不良的经济和社会基础，加上机构能力比城市地区薄弱，严重制约农村地区的发展，而长时期的不良土地利用方法和不正确的发展战略，最终导致严重的环境污染与破坏，又加重了贫困。 （2）落后的农村环境，主要是由于城乡之间环境差距不断加大，这是现实制带来的，我们必须要认真对待。由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及不适当的经济发展战略，从而使得我国二元社会结构的表现更为突出，其实质在于城乡不平等。在很大程度上，这种特定的二元社会结构的存在和作用，是农村污染问题日益严重的深层原因。 由于长期的城乡分割，使得我国的城市化进程比较缓慢，大量人口被滞留在农村，从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系；在我国二元社会结构下，城乡差距持续扩大，很多农村居民无论从绝对意义上，还是从相对意义上，都还处于贫困状态，面临着巨大的生存和改善生活的压力，从而无力顾及污染控制；在二元社会结构的作用下，农村的产业结构过于单一，农业是主要产业，相当多的人是以农业为生的。劳动密集型的小规模农业生产增加了面源污染的控制难度；面对差距悬殊的二元社会结构，农村中的精英分子竭尽所能流向城市，从而导致农村中从业人员的素质较低，掌握环境知识的能力较弱，环境保护意识较差。在二元社会结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足，这是农村面源污染失控的一个重要背景。 （3）农村与乡镇建设缺乏环保意识，规划布局不当、基础设施建设滞后，致使环境综合质量低。农村与乡镇在发展中，土地规划使用中考虑环境保护因素不充分，没有合理处理好工业区、居民区、自然保护区和风景名胜区的关系，形成工业区、自然保护区和居民区混杂的局面，致使对生态环境造成破坏，造成难以解决的环境问题。有的农业与农村环境建设缺乏规划。农业用地、农民建房用地随意性大，农业废弃物随意排放，常出现“有新房无新村”、“有新村无新貌”的局面。并且，农村环境基础设施建设普遍滞后。 （4）农村环境管理缺乏有效的综合管理机制和制度，环境监督管理、保障体系不健全。对于量小、面广、变化快、差异性大的农村环境污染源，我国环境法还缺乏有效的防治机制和制度。而且，农村环境治理的范围广，牵涉的部门多，需要社会各界的配合，而按照现行的分部门监管体系，有关职能部门各自为政，没有形成相互衔接的综合管理系统。同时，农村的环境保障体系仍比较薄弱，环境管理机构及其能力建设不足，环境监督管理机构、人员队伍、执法手段、资金都很缺乏，而由于农村地大面广，环境污染与破坏行为发生在广泛地区，发现困难，又不同程度地存在着地方保护主义现象，有关职能部门在监管或执法时往往力不从心。同时在农村也缺乏公众参与环境监督管理的机制、途径与基础。因此，农村的环境保护工作实施困难。 （5）农村环保执法的监督机制需要建立。随着环境执法的发展，监督机制显得更加重要，它是保证环境执法依法进行的必不可少的条件。但环境执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足，公民参与环境保护缺乏制度性保障。 二、我国农业与农村环境保护法律规定 （一）农业环境保护政策法律体系 农业环境保护政策法律体系，是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整保护和改善农业环境所发生的社会关系的各种法律规范和其他法律表现形式所组成的有机整体。它是我国环境法体系的有机组成部分。关于农业环境保护的规定主要由国家和地方关于农业环境保护的法律法规的规定所组成。主要包括： 1、宪法。我国《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”（第二十六条）；国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”（第九条）；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”（第十条）。 2、法律。我国《环境保护法》（1989）对保护农村环境保护作了基本的规定；《农业法》（2001）对农业资源与农业环境保护作了专章规定；《固体废物污染环境防治法》（2004）、《矿产资源法》（1996）等环境资源法律也对农村环境保护作了规定。 3、行政法规。主要有《基本农田保护条例》（1998）、《土地复垦规定》（1988）、《自然保护区条例》（1994）等。 4、地方法规。例如《湖北省农业环境保护条例》（1993年2月13日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，1993年2月25日公布施行）等。 5、部委规章。例如，《畜禽养殖污染防治管理办法》（国家环境保护总局2001）等。 6、地方政府规章。例如，《湖北省农产品基地环境管理办法》（湖北省政府人民政府令第180号，1999年9月1日施行）等。 7、其他政策法律规范性文件。例如，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发展现代农业、改善农村面貌、加强农村环境保护等建设社会主义新农村的措施；《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）等。 （二）农业环境保护政策法律的主要内容 1、保护农业生态环境的规定 《农业法》（2001）规定，发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。各级人民政府应当制定农业环境保护规划，组织农业生态环境治理。 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调加强农村环境保护，规定开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染。防治农药、化肥和农膜等面源污染，加强规模化养殖场污染治理。推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌。禁止工业固体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）规定，以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。要求结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治 理，污染严重且难以修复的耕地应依法调整；合理使用农药、化肥，防治农用薄膜对耕地的污染；积极发展节水农业与生态农业，加大规模化养殖业污染治理力度。推进农村改水、改厕工作，搞好作物秸秆等资源化利用，积极发展农村沼气，妥善处理生活垃圾和污水，解决农村环境“脏、乱、差”问题，创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县域经济要选择适合本地区资源优势和环境容量的特色产业，防止污染向农村转移。 按照党中央、国务院的总体要求，国家环保总局联合国家发改委等部门组织编制了“农村小康环保行动计划”。这项涉及全国农村环境保护的行动计划的目标是准备用15年左右的时间，基本解决农村“脏、乱、差”问题，有效保护和改善农民的生活与生产环境，为社会主义新农村建设提供可持续发展的环境基础。 2、防治农业环境污染的规定 《环境保护法》（1979）各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。 《农业法》（2001）规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。 《水污染防治法》（1996）规定，向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品（第三十七条）。使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药，必须加强管理，防止造成水污染（第三十八条）。县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染（第三十九条）。 《固体废物污染环境防治法》（2004）将农村固体废物防治纳入法律规制范围，关注保护与改善农村环境。1995制定的《固体废物污染环境防治法》规定，使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。2011年修订的《固体废物污染环境防治法》增加了规模化畜禽养殖的污染防治要求，规定从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便；首次将农村生活垃圾纳入管理范围，强化了农村固体废物污染防治的规定，规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”（第四十九条）。既将农业和农村的污染问题纳入法律调整的范围，避免出现法律调整空白；又可以考虑农业固体废物污染法律控制的可操作性和实施条件，通过授权立法方式交由各地自行规定。 3、土地利用规划和耕地保护的规定 《土地管理法》（2004修正）将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地确定为我国的基本国策。规定了土地利用总体规划制度，要求各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划（第十七条）。土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡（第十九条）。《土地管理法》规定对耕地实行严格保护，《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》规定了我国的基本农田保护制度。 三、保护和改善农业环境的政策法律思考 近年来，我国党中央、国务院对农村环境保护工作高度重视。胡锦涛总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上做出了“要启动全国农村小康环保行动计划”的重要指示；曾培炎副总理2005年4月提出，要统筹城乡环保工作，积极推进农村环境污染防治，实施农村环境综合整治。国务院在最近发出的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中专门提出要“结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划”。国家近年加大了农村环境保护的力度，今后在农村环境保护方面将有几项重大举措：第一，启动农村小康建设环保行动计划。用5至10年时间，使农村现在的水源 地、垃圾污染、土壤污染等一些重要环境问题要有比较大的改善。第二，在原有工作的基础上，继续加大生态示范区建设的力度，大力开展生态省、生态市、生态县和环境优美乡镇的创建工作，从而使当前农村环境条件和社会基础比较好的一些地区实现可持续发展、可协调发展。第三，结合我国当前“菜篮子”基地的建设，加大对“菜篮子”基地建设的环境管理，在食品安全方面做好环境方面的有关工作。第四，加强有关法制法规的建设，特别是针对当前规模化养殖以及相关的生态环境的破坏情况，今年要在立法方面加强工作。 旨在解决农村突出环境问题、推进农村全面建设小康社会进程的“农村小康环保行动计划”已在全国各地陆续启动。江苏省、吉林省、宁夏回族自治区、四川省成都市、湖南省常德市、安徽省绩溪县等已不同程度开展了示范试点工作。 为了促进城乡环境的协调发展，应根据农业和农村的特点，加强农村环境保护的政策法律，采取有效措施保护农村环境，推进社会主义新农村建设，实现农村经济社会可持续发展。 （一）提高认识，依法加强领导和监督管理，制定和落实计划 各级政府及其环境保护部门要提高对农村环境保护工作认识，加强领导，协调配合，将农业生产污染和农村生活污染纳入环境保护工作重点范围。结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划，解决农村“脏、乱、差”问题，有效保护和改善农民的生活与生产环境。 各级政府应当按照环境保护法和农业法的规定，把农业环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划，采取有利于农业环境保护的政策和措施，建立环境保护责任制度，落实环境保护资金，采取有效措施，防治在农业生产活动中产生的废气、废水、废液、废渣、粉尘、恶臭气体等对环境的污染和危害。 各级环境保护和农业管理部门，应发挥监督管理作用，将农业生产污染防治纳入管理工作的内容，指导和支持有利于环境保护的农业技术和方法的研究、开发以及示范和推广工作。强化各项农业环境管理制度的执行。 走城镇化发展之路。建立垃圾清运及集中处理系统，按照建设社会主义新农村的标准，加大财政投入力度，有规划、有重点、分期分批帮助农村建立垃圾存放池、公共排水道、生态厕所等，使农村人居环境得到明显改善。 建立健全各级政府政绩考核制度，将农业环境保护工作指标纳入领导年度目标考核中去。 （二）积极发展节水农业与生态农业，走生态农业发展之路 循环经济是生态保护型经济。用循环经济理念指导农村经济发展，对推进农村环境保护，实现农村经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。一是应用循环经济的运作规律来防治农业点源和面源污染；二是以农业循环经济的理念引导传统农业向现代农业转变。通过打造各种循环经济链条，走“优质、高产、高效、可持续”的农业发展道路，从根本上降低经济活动对环境的破坏，保护并改善农村生态环境。各级政府应大力扶持建设集研究、开发、生产、销售为一体的化废为利的生物科技企业；推广养殖场和种植业紧密结合的生态农业模式，促进粪便还田；大力发展农村户用沼气，推行“猪—沼—果（草、渔）”等立体生态种养模式，实现废物综合利用和零排放。 目前，在农村污染中，畜禽养殖产生的污染较为严重，可以说养殖污染已是农村水源污染的主要因素。对此，各地都在积极寻求对策，在国内也已有不少“变废为宝”的办法，如用畜禽的粪便生产沼气，制成有机肥，提高林地单位面积综合效益，发展循环经济，促进农、林、牧协调发展的林农牧复合经营工作等。 （三）完善农业环境保护法规和规章，严格执行农村环境污染防治法律制度 在新的历史条件下，我国农业和农村环境保护的政策、法律规定已经难以适应新形势的需要。针对农村环境保护存在的问题，应将农业和农村环境保护的政策、法律的制订、修订纳入立法规划。在总结近年来我国环境保护与管理实践的基础上，吸收和借鉴了国外成功经验，结合农村环境保护与管理管理的实际需要，对《环境保护法》、《农业法》关于进行修订农业和农村环境保护的规定进行修订，制定土壤污染防治的专门法律。同时，针对农村环境保护的发展，组织制定和修订地方农业环境标准。加强农药、化肥、农用薄膜、植物生长调节剂等农用化学物质的环境无害利用的规范，控制农业面源污染，制订农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。 地方各级环保部门要严格执法，依法行政，环境法律法规规定的各项管理制度和措施，特别是建设项目环境影响评价审批制度和污染防治设施管理制度、强制淘汰工艺设备制度、有关农业环境保护的禁 限制度等，有效预防和控制固体废物等污染物造成的环境污染。对违反该法的各种违法行为，依法严肃查处；对构成犯罪的，及时移送司法机关，依法追究刑事责任。 （四）抓住重点，大力推进土壤污染防治的环境管理 以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。要紧紧抓住土壤污染工作，严格执行相关环境：(1) 申报登记，明了情况。要加强土壤污染源的申报登记与调查工作，摸清农村土壤污染物的产生来源情况，提出相应的管理措施，并对有关污染者依法提出监督管理要求。(2) 规范颁证，严格监督。从事农药等农用化学物质的经营活动的单位，必须依法取得经营许可；对违法经营者，要依法严肃查处。(3) 制定预案，防范事故。应当抓紧制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地县级以上地方环保部门备案；发生事故或者其他突发性事件的，应当立即采取有效的防范措施，环保部门应当及时报告人民政府，由政府采取防止或者减轻危害的强制应急措施。(4) 严格控制工业和城市环境污染向农村转移。要按照法律规定严格控制危险废物、城市垃圾、工业废物的污染；对造成农村环境污染的应依法排除危害、赔偿损失、并采取措施恢复环境原状。 （五）建设机构和队伍，提高监督管理能力，依法保障农民的合法权益 环保部门根据本地区农村环境管理的实际需要，加快推进农村环境保护与管理管理机构的建设，建立较为完善的农村环境监督管理网络，同时培养高水平、高素质的环境管理人员，加快农村环境管理专业队伍的建设，提高农村环境监管能力。 （六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力 结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村
采取联邦与地方政府分类执法的方式，美国环境执法主要由三个部门负责:国家环保局、内政部和农业部。国家环保局主要负责控制污染事件的发生，内政部主要负责联邦自然资源的管理和保护，农业部主要负责农产品、畜牧产品的计划、生产、销售、出口等，负责美化环境、保护环境、农业教育等。美国的环境执法原则上由各州来执行，一方面各州在联邦环保局的同意下制定自己的实施计划，但实施标准不能低于联邦规定的标准。另一方面，如果各州在执法过程中超过了联邦的标准，联邦环保局又会以自己的名义取代该州进行环境执法的地位，从而来确保全国各州的环境执法在一定程度上的统一。美国联邦政府对环境污染按资源进行分类管理，制定单行法律法规，主要有《土壤侵蚀法》、《水质法》、《清洁空气法》、《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法案》等法案，对不同的资源要素制定单独的法律，这样不仅便于有效地立法和高效地执法，同时，也为综合治理农业环境问题奠定了法律基础。
2联邦法律和地方立法相结合
在立法层面上，联邦和州宪法对不同层级的不同职责进行了明确的划分，以确保不同部门执法的合理高效。美国农业之所以取得如此大的成就，很大程度上依赖于健全的法律法规以及强硬的司法力度。例如，1987年美国国会颁布并实施的《水质法》，要求各州对管辖区域内的面源污染进行统一识别，区别不同类型的污染源，要求各洲政府通过合作来预防、阻止以及减轻污染的发生，鼓励政府间制定可行的统一的有关预防、阻止以及减轻水污染的法规，并鼓励各洲政府间签订预防和阻止水污染事件发生的合同，国会对此类协议规定只要不与联邦法律法规发生冲突便给予赞成通过。同时，美国联邦政府还与州以及地方机构合作开展研究、调查、设计以及搜集信息等，来预防、阻止和减轻水污染。联邦政府授权环保署对各州、自治区、州市、各洲间为预防、阻止和减轻水污染的机构提供资金援助的措施来削减面源污染。
3法律制度健全
从农业生态环境保护的立法工作来看，迄今为止美国制定的农业资源法律政策已有11部，涉及土壤污染、土壤侵蚀、水土流失等方面，在农业投入品(农药管理)方面制定的法律政策有6部，地方州、县还根据自己的实际情况，制定适合本地区发展的法律政策。
二我国农业环境所面临的问题
1土壤污染
我国土壤污染种类繁多，主要是不合理地施用农药、化肥以及农膜，还有酸雨等大气类型的污染。土壤污染具有持续性、隐蔽性以及滞后性，所以我国每年因土壤污染而造成的农田减产甚至绝收，是造成粮食危机以及食品安全的重要因素。近年来，我国污水灌溉农田面积约330多万公顷，占全国总灌溉农田面积的7．3%;每年农药、化肥使用量均超过2．3kg/公顷;每年农地用膜年产量50万吨，大约20%残留在土壤中，残留的地膜会造成新一轮的污染;据2010年环境质量状况报告显示，全国酸雨面积约120万平方公里，约占国土面积的12．6%。
2水体污染
水污染是各国共同面临的一项重大难题，根据联合国2008年数据，我国拥有全世界21%的人口，但只占水资源总量的6%，人均水资源量仅为世界人均水平四分之一左右，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。随着污染范围不断扩大，程度不断加深，其质量对人类的影响已经远超数量。据水利部2011年水资源公报显示，我国北方六区2011年水资源总量为4918亿立方米，占全国水资源总量的21．1%，但总用水量却占全国的45．3%。全国七大水系近一半河段污染严重，城市附近的河流大都受到不同程度的污染，能达到2、3类水质的北方河流约有20%、南方约30%。另据近期对全国130个湖泊调查结果分析表明，目前处于富营养状态下的湖泊有51个，占调查总数的39%，占调查面积的33．8%。
3农药化肥使用不合理
我国总体上对农药化肥控制力度比发达国家低，不仅表现在法律制度的制定上，也体现在对农药化肥的使用上。我国每年因农药化肥不合理使用出现大量农药中毒事件，据26个省市1992～1996年5年间的不完全统计，共报告247340例农药中毒，致死24612人，年均病死率为9．95%。另外，据农业部对6个省26个基地县抽样调查，粮食中农药检出率为60．1%，残留超标率达1．12%。一些大城市郊区蔬菜农药检出率超过50%以上。这不但影响我国农业自身健康发展，还导致我国在农产品出口方面遭受其他国家的歧视。
三美国农业环保制度
对我国农业环境问题的启示美国农业环境得到改善主要得益于美国联邦以及州政府根据农业发展趋势，及时制定适合国家发展需要的农业环境保护法案。制度是根本，高效的执行是保障，美国农业之所以走在世界尖端之列，与其制度建设密切相关。虽然我国与美国体制不同，但针对相同的农业环境问题所需解决办法却如出一辙。美国在治理农业环境问题方面所制定的法律政策具有其先进性，值得中国借鉴。法律的制定、政策的维护、意识的培养、科研的贡献、资金的投入是环境保护工作顺利有效进行的重要保障。
1建立土壤环境影响评价制度
建立政府企业环境问责双轨制在党的十号召对官员进行绿色GDP考核以及防止造成土壤污染和生态系统破坏的背景之下，建立土壤环境影响评价十分必要。土壤环境影响评价，即在工矿企业选址建厂之前要做出土壤污染分析报告，由环保部门根据报告分析是否有必要进行专门的污染测试，对于可能造成的环境损害，包括土壤、大气、水、动植物，以及对人体健康的影响等，进行多方位的检验与评估，这应当作为企业选址建厂中的必要环节。只有那些对土壤或生态环境没有或基本没有负面影响的企业，才能建立在市区或郊区。如果对土壤影响较大但又必须建址在市郊附近，且预防措施和治理措施到位，可以允许其建厂。对于污染严重的工矿企业，禁止其在良田、水源地、居民生活区等地建厂。实施土壤环境影响评价制度可以有效地预防土壤污染的发生，高效地节约治理成本。目前，我国土壤污染责任仍以“谁污染，谁治理”为原则，因此建立政府企业环境问责双轨制对预防“点源控制”非常有必要。土壤污染的一个主要来源就是工业三废，其对土壤造成间接或直接的污染。我国现行的法律制度针对企业污染的设计主要是采取个别控制，以污染物“点源控制”为主，而非个别污染大家治理。在责任承担上，现行企业绩效考核中不包括土壤污染所导致的生态价值受损，这足以表明企业已将污染所导致的负外部性外部化，即自身收益外部受损，这对其他企业以及生态环境有失公平。党的十提出要把资源、环境、生态纳入到政府绩效评价体系中，建立以绿色GDP为导向的政绩考核体系，因此在有污染的企业选址建厂时，应先向当地政府提交环境影响评价报告书或报告表，说明其针对土壤环境评价保护措施的设计，以及相关环境科学技术的发展。另外，政府方面针对政府官员实行环境与经济综合考核的办法，即政府在接纳企业在本地区建厂时，未来就要承担各项环境标准抑或某单项环境标准的考核，并根据企业排污状况，确定奖励排污少未对环境造成危害，且与高污染的企业一同承担污染环境的责任，做到经济建设收益与环境保护同负担，以便早日实现环境保护与经济建设同步发展。
2采用综合环境制度解决水污染问题
严格实行污染物排放总量控制与公众参与监督水源区的水质量相结合的制度。国务院为了加强水污染防治工作，规定所有的工业污染源都要达标排放污染物，对于新建的企业要实行三同时制度。工矿企业根据排放污染物的性质决定从严控制还是放宽政策，对于排放有毒、有害、不可降解以及含有重金属的污染物严格控制，排放污染物的总量标准根据各地政府制定的标准严格执行，如果有过量排放的，政府应对其严格执行行政处罚;对于毒性较小、可降解的污染物放宽政策。对于建在离水源区较近的工矿企业，民众要积极监督其排放的物质是否对水源地造成危害，如果造成一定程度的危害，政府应对其采取限期治理或迁出水源地区域的措施，责令其另行选址建厂，并设立水源地保护区，严格限制有污染的企业在水域区附近建厂。在工业生产中，针对废水的处理，政府要加强管控，定期检查废水处理设施的运转以及排放区域，防止其将污水直接排入河流，造成河流以及水源地污染。最后，鼓励群众积极参与监督工矿企业排放工业三废的行动中来，排污即举报，不仅加强政府对排污行为的管控，更应当增强民众参与环保事业的责任感。
关键词: 网络；广播组织；法律保护 内容提要: 新技术的发展对于广播组织的权利保护提出了新的要求，网络环境下的转播问题、重播问题、交互式广播问题、向公众传播广播节目问题、发行广播节目的录制品等新问题都对知识产权制度提出了新的挑战。我国应当在充分研究国内外已有立法的基础上，根据新技术发展的要求，构建新的广播组织权的保护模式，完善我国的广播组织权保护制度，如扩大解释转播的含义，增加广播组织的录制后播送的权利、提供已录制的广播节目的权利、发行被复制的广播节目音像载体的权利，并拓宽向公众传播权的范围。 在20世纪60年代，为了制止日益猖獗的盗播广播信号的行为，国际社会制定了《保护表演者、音像制品制作者和广播组织罗马公约》(以下简称《罗马公约》)，授予了广播组织转播权、录制权、复制权等权利，体现了在当时的技术背景下广播组织的权利要求。这些规定后来被 1994年达成的世界贸易组织《知识产权协定》所采纳。及至20世纪90年代，数字技术、网络技术与广播技术的有机结合，使传统的广播形式发生了天覆地覆的变化，网络广播、数字广播的出现都对现有的广播组织权制度产生了新的冲击。《著作权法》虽然对广播组织权已有规定，但在新技术的冲击下，原有的广播组织权保护制度已不能适应时展的需要，为此，笔者将结合新技术发展的趋势及国际立法的最新动向，对此予以探讨。 一、网络环境下的转播问题 广播组织是有关广播电台、电视台的总称。在20世纪中叶广播组织诞生之初，一些广播组织的节目经常被其他广播组织未经许可而转播，这些行为实际上是一种盗播行为。为了保护广播组织的利益，《罗马公约》第13条第1款规定，广播组织应当有权授权或禁止转播其广播节目，该权利即为转播权。关于转播的含义，该公约第3条第7款将其解释为：“一个广播组织的广播节目被另一个广播组织同时广播”。由此可见，转播具有两个特点：一是转播的广播节目并非实施转播行为的广播组织自己制作的节目，二是转播表现为对他人已有的广播节目的同时广播，即转播行为与其他广播组织的广播行为发生在同一时刻。此外需要指出的是，在《罗马公约》制定时期，广播的手段主要是无线广播，当时还未出现有线广播，因此《罗马公约》所规定的广播和转播的方式主要是指无线广播和无线转播。这些解释后来被《与贸易有关的知识产权协议》第14条第3款所采纳。 《罗马公约》制定时，广播技术采用的是无线广播技术，传播过程易受干扰，信息播放的效果和质量不太好。后来，人们尝试用导线(明线或电缆)组成的传输网络来传播广播节目，此即为有线广播。相比无线广播，有线广播具有抗干扰能力强，稳定可靠，收听设备简单，价格低廉，收听质量高，节目内容易控制的优点。于是，有线广播逐渐推广开来，一些有线广播电台、电视台也相继建立。到了20世纪70年代，人们开始运用数字技术来表达、传输和处理信息。数字技术的优点在于：(1)传播过程不易受干扰，信息播放的效果和质量较好； (2)发射功率低，效率高，覆盖面广；(3)可以节约无线频谱资源，有利于保护环境。正因为如此，数字技术成为现代信息技术发展的核心，并与卫星广播技术、网络广播技术紧密地结合在一起。广播节目数字化后，大大方便了广播节目的传播，许多网站都可以轻而易举地将广播节目录制下来并通过网站进行传播。例如，中央电视台是2008年奥运会中国内地电视直播权的权利人，其下属单位央视国际网站取得了通过互联网及移动平台转播节目的权利。2008年6月，央视国际在一个多月的时间中，先后与PPS、搜狐、新浪等9家网站签订商业转让合同，对新媒体转播权予以转让。尽管如此，在奥运会召开期间，仍然一些网站未经许可而转播了奥运会节目，并在其中插播了自己的广告，从而分流了相当多的电视观众，降低了央视的收视率，减少了其广告收入，损害了央视的经济利益。 有线广播、网络广播的出现，对我国现行的著作权法产生了冲击。《著作权法》虽然在第44条第1款规定广播电台、电视台有权禁止未经其许可将其播放的广播、电视进行转播，但是，该法并未对“转播”的含义进行界定，《著作权法》的实施条例及有关《著作权法》的司法解释也未对此予以阐释。这样一来就产生了如下问题，有线转播是否构成侵权行为？通过网络、移动平台等新媒体进行的转播是否属于《著作权法》第44条所规定的转播行为？如果有网站、移动公司未经许可而对广播、电视节目进行同步转播，这是否侵犯了广播 组织的转播权？ 对于以上情况，我国有学者认为，根据现行法律的规定，尚不能将通过网络进行的转播行为视为《著作权法》第44条规定的“转播”行为。其理由是，《著作权法》第44条主要是参照《罗马公约》及《与贸易有关的知识产权协议》的相关规定而制定的，既然上述国际公约未将网络转播行为视为“转播”，则我们在对《著作权法》进行解释时不应超出国际条约的相关规定，也不能超出我国立法者在制定《著作权法》时的立法愿意。 从其他国家的立法来看，目前已有一些国家授予广播组织对于有线转播的控制权。例如，《日本著作权法》第99条规定广播事业者有权禁止他人将接收的广播信号通过有线广播播出。《印度著作权法》第37条也有类似的规定。由此可见，随着有线广播的逐渐推广，将广播组织的转播权的控制范围从无线转播扩及有线转播将成为未来的一个发展趋势。但是，在网络转播方面，目前对其进行规范的国家并不多见。不过，世界知识产权组织在制定《保护广播组织条约》 (草案)时对此做出了反应。该条约草案的第9条规定：“广播组织应享有授权以包括转播、以有线方式转播和通过计算机网络转播在内的任何方式转播其广播节目的专有权。”从该条有关转播权的规定可以看出，它在内容上突破了《罗马公约》第13条第1款的规定，将广播组织的转播权的范围从无线转播扩展到了有线转播、卫星转播、网络转播等多种转播方式，从而全面反映了当今信息技术发展的动态。对于广播组织而言，如果能在法律上授权它们对于网络转播等多种转播方式予以控制，则对其利益保护十分有利。 对于《保护广播组织条约》(草案)第9条的规定，一些国家提出应当对广播组织的转播权的范围予以适当的限制，以防止广播组织所获得的保护水平过高，他们所提出的建议是：“任何缔约方均可在向世界知识产权组织总干事交存的通知书中，声明将仅对某些转播适用授权或禁止以有线或无线方式转播未加密的无线广播节目的权利，或声明将以某种其他方式对其加以限制，或声明将根本不予适用。”对此，美国代表团在该草案的讨论会中也持类似的看法。尽管如此，多数国家对于扩大转播权的范围的规定还是持支持态度。 我国现行著作权法未对转播的含义予以明确，这对于保护广播组织的利益十分不利，也不利于处理司法中遇到的一些案件。从司法实践来看，尽管现实生活中存在“新媒体转播权”转让行为，但该权利的内涵不清，权利的转让也无法律依据。一旦发生纠纷，很难对广播组织的利益进行保护。因此，必须根据信息技术发展的要求对转播权进行新的解释。笔者认为，著作权法应当对于转播的含义进行扩大解释。首先，从技术特点来看，无论是无线转播、有线转播，还是网络转播或手机转播，其本质上都属于转播行为，都符合同时转播的特点，因此应当将其定性为《著作权法》第44条所规定的“转播”行为；其次，从公平的角度来看，广播组织在节目制作中付出了大量的劳动和投资，在购买节目转播权中花费了大量的资金，如果不允许广播组织对于有线转播、网络转播、手机转播等新的转播方式予以控制，则转播权的控制范围非常小，广播组织的利益难以得到充分的保护；再次，从国外立法来看，目前国际社会已倾向于根据新技术发展的特点来扩大转播的含义，我国应当顺应这一趋势。因此，今后在完善著作权法时，应当在立法中明确转播的含义，将无线转播、有线转播、网络转播、手机转播等新的转播方式都定性为转播行为，授权广播组织对此予以控制，以保护广播组织的正当利益。 二、网络环境下的重播问题 广播电台、电视台通常在某一特定的时间首次播放某一节目，但很多听众或观众往往不能收听或收看到该节目，为此，广播电台、电视台需要重播该节目，其他的电台、电视台也可能会重播该节目。所谓重播，是指广播电台、电视台再次播出已播放的节目。重播显然不同于转播行为，因为转播是指一个广播组织的广播节目被另一个广播组织同时广播，即两个广播组织的广播节目播放的时间一致，而重播则是一种滞后的节目播放行为。此外，要想重播节目，必需利用原始播放的广播节目的录制品才能进行。 《罗马公约》第13条第1款仅规定了广播组织的转播权，而未对重播问题进行规范，我国著作权法对此也未规定。但在现实生活中，一些广播组织往往未经许可而将其他广播组织的节目录制下来，然后通过电台、电视台或网站予以重播并在其中插播自己的广告，这种利用他人劳动成果来牟利的行为显然损害了其他广播 组织的合法利益。 一些国家已在立法中对于重播行为进行规范。《意大利著作权法》第79条第2款规定，广播组织有权利用其广播节目的录制品进行重播。《墨西哥著作权法》第144条第2款也规定广播组织对其节目有重播权。世界知识产权组织在制定《保护广播组织条约》的过程中，美国、阿根廷、埃及等国的代表团都主张对重播行为进行规范，即在重播方面给予广播组织以权利保护。为此，《保护广播组织条约》(草案)第14条规定了广播组织的录制后播送的权利(即重播权)，其中包括两个备选方案。其中，备选方案1规定：“广播组织应享有授权在其广播节目被录制后播送此种广播节目的专有权。”该方案由阿根廷、埃及和美国所提出，其立法例属于一种授权式规范，即以授权的方式来保护广播组织在节目录制后的播送权，其中包括广播、有线广播和通过计算机网络进行的播送。备选方案2规定：“(1)广播组织应享有授权在其广播节目被录制后以任何方式播送此种广播节目供公众接收的专有权。(2)任何缔约方均可在向WIPO总干事交存的通知书中，声明其将规定广播组织不享有本条第(1)款所规定的授权专有权；但规定凡未经广播组织的同意，利用未经授权对其广播节目制作的录制品，播送其广播节目的行为，均应予以禁止，从而为广播组织提供保护。”从中可知，该方案第1款与备选方案1的规定一致，第2款则属于一种禁止性规范立法模式。从第14条的规定可以看出，相当多的国家不仅希望授权广播组织对于重播行为进行控制，而且希望广播组织能够对各种重播方式都进行控制，这包括无线广播、有线广播、网络广播等多种重播方式，从而适应了新技术发展的要求。 广播组织认为它们在制作和播放广播节目过程中投入了大量的时间、精力、技能和资金，广播节目被他人随意播放将会损害其利益，而且也无法保护广播节目中的表演者的利益，所以，广播组织迫切希望对其利益进行保护。既然广播组织的劳动和投资应当得到法律的承认，那么，我们能否将广播组织制作的节目视为一种作品而给予著作权保护呢？笔者认为这种做法不妥。这是因为，广播组织制作的节目可以分为两种：一种是有独创性的节目如春节联欢晚会，对此类节目可以将其视为作品而给予著作权保护；另一种是无独创性的节目如天气预报，对此类节目不宜视为作品。因此，将广播节目视为作品来给予著作权保护的做法并不能解决一切问题。而且，重播行为不仅会损害著作权人的利益，而且也会损害播出该节目的广播组织的利益，只有赋予广播组织单独的对重播进行控制的权利，广播组织才能单独提起诉讼来保护其合法权益。所以，要想彻底解决该问题，应当在立法中应当借鉴《保护广播组织条约》(草案)的规定，明确增加广播组织的录制后播送的权利，以便使广播组织能对节目的重播进行控制。无论是通过广播电台、电视台，还是通过网络进行的重播行为，均应取得广播组织的许可。应当注意的是，广播组织的这一权利不是一种信息网络传播权，因为在重播的情形下，广播组织提供什么节目，则公众只能收看或收听什么节目，而不能自由选择。 三、网络环境下的交互式广播问题 传统的广播方式是一种“点对多”的模式，即广播电台或电视台播出信号，广大公众收听、收看节目的模式。在该模式下，广大公众不能自由选择节目播放的时间和地点，只能被动地接收节目，因此广播的影响范围有限。广播模式除了传统的“点对多”模式以外，还出现了“点对点”的广播模式，即广播行为发生在广播者与请求广播节目的特定用户之间。 “点对点”表现为一种交互式广播，即公众可以根据需要在个人选定的时间和地点向广播组织发出广播某一节目的请求，广播组织则根据请求向该用户提供节目，从而实现了节目的个性化广播。目前，交互式广播可以通过两种方式实现。一种方式是通过广播组织的无线电波、有线电缆或卫星广播来实现，例如有线电视台提供的“视频点播服务”即可实现交互式广播，电视台以菜单形式向家庭用户提供电影等节目的目录，用户可以通过遥控器选择需要观赏的节目，然后该请求会被发送到电视台，电视台即可通过电缆向该用户播放节目。另一种方式是通过网络向公众传播节目，例如一些广播电台、电视台或电视台的网站将已播放的广播节目放在其网站上，供公众自由地选择时间和地点来收听或收看。 “点对点”的广播模式对于传统的广播模式产生了一定的冲击。在该模式下，公众可以通过遥控器、网络等设施对广播组织发出节目播放的指令，自由选择广播节目来收听、收看。有了这些技术，广播节目的互动性大为增强，用户可以广泛使用 点播、录制、回看等互动电视功能。显然，“点对点”模式显然不同于传统的“点对多”的广播形式，这也是人们不习惯将此模式称为“广播”的重要原因。 一些学者认为广播组织可以根据著作权法规定的信息网络传播权来保护其利益。其理由是，如果播放的节目是广播组织自己制作的，则广播组织作为著作权人对节目享有著作权，其他网站未经许可上传广播节目的行为侵犯了广播组织的信息网络传播权；如果播放的节目是广播组织录制的，则广播组织可以以录制者的身份而对节目享有信息网络传播权，从而可以制止其他网站上传其节目的行为；如果广播的节目是通过许可合同从制作者那里获得的，则可基于许可合同而获得法律的保护。笔者认为该观点虽然不无道理，但并不全面。这是因为，第一，广播组织所播放的节目既有受著作权保护的也有不受著作权保护的，既有自己录制的也有他人录制的，这在实践中非常复杂，很难分辨清楚。在广播组织自己制作节目的情况下，广播组织可以根据著作权法中信息网络传播权的规定来制止其它网站的传播行为。但是，如果广播组织所广播的节目(如体育比赛实况转播)不能享有著作权，则广播组织无法根据信息网络传播权的规定来保护其利益；第二，如果广播组织在保护自己利益时必须借助于著作权人或节目录制人的帮助来保护，一旦著作权人或录制者不予配合，则广播组织的权利很难实现；第三，目前国际公约及各国著作权法都未规定广播组织对广播节目的信息网络传播权，广播组织对于其他网站传输其广播节目的行为尚难以根据现行规定来获得保护；第四，实践中已有一些广播组织将其他广播组织的节目录制下来供公众点播的行为，这种行为区别于作品在网络上的传播，因此不能简单地根据信息网络传播权的规定来处理此类问题。因此，广播组织作为一种单独的邻接权权利主体，要想对交互式广播的行为进行控制，就有必要从法律上创立一种单独的权利。 从国际立法看，目前仅极个别国家规定了广播组织对交互式广播的控制权。例如，2001年欧盟通过的《信息社会版权与相关权指令》第3条第2项d款规定，成员国应规定广播组织就其广播的录制品享有授权或禁止他人通过有线或无线的方式向公众提供，使公众可以在个人选定的时间和地点获得该节目，无论该广播是以有线还是以无线方式传播的，包括电缆传播及卫星传播方式。此外，《匈牙利著作权法》第80条、《瑞典著作权法》第 48条也有类似的规定。世界知识产权组织在主持制定《保护广播组织条约》的过程中，许多国家都对此提出了建议，希望能授权广播组织对于交互式广播予以控制。例如，《保护广播组织条约》(草案)第15条规定了“提供已录制的广播节目的权利”。该条包括三个备选方案，备选方案1规定：“广播组织应享有专有权，以授权通过有线或无线的方式向公众提供其已录制的广播节目，使该广播节目可为公众中的成员在其个人选定的地点和时间获得。”该方案是根据阿根廷、欧盟及其成员国、洪都拉斯、日本、肯尼亚等国的提议而形成，是以授予广播组织专有权的方式使其拥有在网络环境下向公众提供广播节目的权利。该方案除细节上作必要修改以外，参照了《世界知识产权组织表演和录音制品条约》第10条和第14条的规定。备选方案2规定：“广播组织应有权禁止通过有线或无线的方式，利用未经授权制作的录制品，向公众提供其广播节目，从而使公众中的成员可在其个人选定的地点和时间获得该广播节目这一行为。该方案是根据美国提议的禁止性规范模式来保护广播组织的利益，埃及也建议规定禁止提供录制品的权利，但该建议中没有关于录制品须系“未经授权制作”这一条件。由于代表们对授权式和禁止式立法模式存在争议，所以后来又形成了备选方案3，其内容是将1是2两种备选方案结合起来，[11]以供成员国来选择。 《著作权法》目前对于交互式广播问题未予规定，而在实践中频频发生类似案件，很难从现行法中寻找到处理此类问题的法律依据。如果法律上不对于交互式广播予以控制，那么，要不了多久，公众将可以通过网络轻松地得到被盗播的广播节目，这将大大降低广播节目的收视率，损害广播组织的利益。笔者认为，广播组织的节目是受著作权法保护的对象，一些广播组织或网站未经许可而以交互式广播利用其他广播组织的节目的行为是对他人劳动成果的一种无偿占有，这不符合著作权法所规定的公平精神。为了解决该问题，我国应当学习《保护广播组织条约》(草案)的规定，在《著作权法》中增加广播组织的提供已录制的广播节目的权利，以保护广播组织的合法利益。 四、向公众传播广播节目的问题 所谓向公众传播广播节目，是指影院、歌厅、餐厅等营利性场所播放广播、电视节目的行为。换言之，影院、歌厅、餐厅等营利性场所接收广播组织的信号并向公众播放的行为，即构成向公众传播广播节目的行为。一般来说，如果公众个人或家庭收看、收听广播节目，属于合法的行为。但是，如果营利性场所将广播信号接收下来并向公众传播，则该行为的合法性值得考虑。这是因为，影院、歌厅等场所具有营利性，它们在营业过程中利用了广播组织的劳动成果，因此从公平的角度来讲，它们应当向广播组织支付一定的报酬，以补偿广播组织的劳动投入。特别是在体育赛事的广播中，如果影院、餐厅等场所公开播放赛事节目，将会大大减少赛事承办人的的门票收入，赛事承办人往往会拒绝授权对赛事进行电视播放，除非广播组织能够对节目的公开播放进行控制。 为了解决上述问题，1961年通过的《罗马公约》在第13条第4款规定了广播组织的向公众传播广播节目的权利： “广播组织有权授权或禁止他人向公众传播电视节目，如果此类传播是在收门票的公共场所进行的，行使这种权利的条件由被要求保护的缔约国的国内法律确定。” 根据该规定，如果公共场所营利性向公众播放电视节目，则应取得广播组织的许可。上述规定后来被一些国家的立法所吸收，《加拿大著作权法》第21条、《巴西著作权和邻接权法》第95条都有类似的规定。但是，也有些国家的法律规定与此存在差异。例如，《德国著作权法》第87条第1款第3项规定，广播组织有权许可他人向公众传播广播节目，如果此类传播是在收门票的公共场所进行的。该规定与罗马公约存在一个差别，即公共传播权的客体不仅包括电视节目，还包括广播节目。《荷兰邻接权法》第8条第1款第4项的规定也与此类似。从保护广播组织的利益来看，如果能将向公众传播权的范围从电视节目扩展到广播、电视节目，则对其利益保护较为有利。 世界知识产权组织在起草《保护广播组织条约》(草案)时也遇到了争议。埃及等国的代表认为，向公众传播权的客体应同《罗马公约》一样仅限于电视节目，[12]而阿根廷等国的代表则认为，该权利应当延伸到所有的广播节目的传播行为。[13]后来，《保护广播组织条约》(草案)第10条起草了两个备选方案，备选方案1规定：“如果向公众传播其广播节目是在收门票的公共场所进行的，广播组织应享有授权进行此种传播的专有权。”该方案是由阿根廷、欧盟及其成员国、洪都拉斯、日本、新加坡、瑞士和乌拉圭提议的，[14]其目的是将向公众传播权扩及到所有的广播节目。备选方案2规定：“(1)如果向公众传播其广播节目是在收门票的公共场所进行的，广播组织应享有授权进行此种传播的专有权。(2)行使这一权利的条件应由被要求提供本条第(1)款规定的保护的缔约方国内法律确定。(3)任何缔约方均可在向世界知识产权组织总干事交存的通知书中，声明将仅对某些传播适用本条第 (1)款的规定，或声明将以某种其他方式对适用这些规定加以限制，或声明将根本不适用这些规定。如果某缔约方做出此种声明，其他缔约方则无义务将本条第 (1)款所述的权利给予总部设在该缔约方的广播组织。”该方案由埃及和美国提出，它允许成员国对第(1)款的规定予以限制，这实际上赋予了成员国更多的选择余地。无论采取何种方案，授予广播组织向公众传播广播节目的权利，都将有利于保护广播组织的利益。近年来，我国在社会生活中频频出现类似的案例。例如，在足球世界杯比赛期间及奥运会比赛期间，经常有一些餐厅、酒店、车站等营利性场所利用大屏幕向公众传播上述广播节目，甚至一些录像厅在传播广播节目时还收取门票，这在性质上是一种无偿占有他人劳动成果的行为。对此，我国著作权法并无规定。从公平的角度来讲，广播组织的广播节目是其劳动成果，酒店、餐厅等经营性场所营利性使用他人的劳动成果应当向广播组织支付一定的报酬。这对于保护广播组织的智力投入和经济投资，促进广播事业的发展，都具有非常重要的意义。因此，我国在《著作权法》修改时，有必要增加广播组织的向公众传播权。 五、发行已录制的节目的复制品问题 1961年制定的《罗马公约》第13条规定了广播组织的转播权、录制权、复制权和向公众传播电视节目的权利，但却没有对广播节目的录制品的发行行为进行规范。而在实践中，广播节目播放后，不法分子往往将一些受欢迎的节目刻成光盘销售，例如中央电视台的节目《同一首歌》常常被制成盗版光盘销售，这严重地损害了广播组织的利益。 为了解决该问题，许多国家都在著作权法中规定了广播 组织的发行权。例如，《德国著作权法》第87条第1款第2项规定，广播组织有权将其广播电视节目录制到音像制品、照片上并且对这些音像制品或者照片进行复制与发行，但出租行为除外。在英国和美国，广播节目被看作是作品，广播组织享有的权利类似于作者享有的著作权，因此广播组织对于其制作的广播节目也享有发行权。除此以外，西班牙、荷兰、瑞士、意大利、印度等国的著作权法也规定了广播组织的发行权。 世界知识产权组织所制定的《保护广播组织条约》(草案)的第13条也规定了发行权，该条款有三个备选方案，其中备选方案1规定：“(1)广播组织应享有授权通过销售或其他所有权转让形式向公众提供其广播节目录制品的原件和复制品的专有权。(2)对于在广播节目录制品的原件或复制品经广播组织授权被首次销售或以其他方式转让所有权之后适用本条第(1)款中权利的用尽所依据的条件(如有此种条件)，本条约的任何内容均不得影响缔约各方确定该条件的自由。”该方案由欧盟及其成员国、瑞士和乌拉圭提议而成，它以授权方式规定了广播组织发行其广播节目录制品的权利。该条第1 款规定的发行方式包括以销售或其他所有权转让形式而向公众提供录制品的原件及复制件的行为；第2款则规定的是权利穷竭问题，即关于广播节目录制品的原件或复制品被首次销售或以其他方式转让所有权之后权利的用尽所依据的条件，留待各缔约方确定。[15]而且，权利用尽原则仅仅适用于作为有形物品而进入流通领域的复制品，而不涉及其他权利。备选方案2规定：“广播组织应有权禁止向公众发行和进口未经授权制作的其广播节目的录制品的复制品。”该方案采纳了埃及和美国的提案，是以禁止性规范来保护广播组织的发行权。[16]该方案强调发行权的范围不仅仅包括销售权，还包括其他权利如进口权。为了解决备选方案1和2 的争议，《保护广播组织条约》(草案)的第13条还列举了备选方案3，即允许缔约国可以同时选择适用方案1和2，即提供了采用双重保护的可能性。 《著作权法》第44条规定，广播组织有权禁止他人将其播放的节目录制在音像载体上以及复制该音像载体。但是，该条未规定广播组织有权禁止发行被复制的音像载体。从中可以看出，我国著作权法也未规定广播组织的对于已录制的节目的复制品予以发行的权利，因此，如果有人销售非法录制的广播节目的光盘，广播组织很难从现行法律中寻求到保护。所以，要想使广播组织的利益得到保护，必须对著作权法进行适当的修改，允许广播组织享有通过销售、赠予或其他方式向公众提供广播节目的录制品的原件或复制件的权利。 总之，在新技术发展的背景下，广播组织权的保护是一个疑难问题，以至于有的法学家感叹说：“广播组织的邻接权竟然如此复杂”。[17]世界知识产权组织从1997年起就试图在国际上制定一个《保护广播组织条约》以应当网络环境下的广播组织权利保护问题，但十多年过去了，这一条约都因各种争议悬而未决而未成功。我国作为一个广播节目消费的大国，理应充分认识解决该问题的重要性和迫切性，通过完善我国的著作权法来合理解决该问题，构建适应新技术发展要求的广播组织权保护模式。 【 【注释】 《与贸易有关的知识产权协议》第14条第3款规定：“广播组织应有权禁止下列未经其许可的行为：录制、翻录、以无线广播手段转播，以及向公众传播同一录音制品的电视广播。若各成员方未向广播机构授予此种权利，则应依照《伯尔尼公约》(1971)，向广播内容的版权所有者提供阻止上述 行为的可能性。” 为了解决网络环境下广播组织权的保护问题，世界知识产权组织从1997年开始组织起草了《保护广播组织条约》(草案)，规定了广播组织的若干权利及权利的限制，但该条约目前尚未通过。 WIPO Doc．SCCR /15 /2，article9 (July31，2006)． WIPO Doc．SCCR /12 /2，para．6．05．(October4，2004)． WIPO Doc．SCCR /8 /9．para．19．(November8，2002)． WIPO Doc．SCCR /15 /2，para．14．02．(July31，2006)． WIPO Doc．SCCR /12 /2．，para．12．02．(October4，2004) 《世界知识产权组织表演和录音制品条约》第10条规定：“表演者应享有专有权，以授权通过有线或无线的方式向公众提供其以录音制品录制的表演，使该表演可为公众中的成员在其个人选定的地点和时间获得。” 《世界知识产权组织表演和录音制品条约》第14条规定：“录音制品制作者应享有专有权，以授权通过有线或无线的方式向公众提供其录音制品，使该录音制品可为公众中的成员在其个人选定的地点和时间获得。” WIPO Doc．SCCR /12 /2．，para．12．02．(October4，2004) [11] 备选方案LL规定：“(1)广播组织应享有专有权，以授权通过有线或无线的方式向公众提供其已录制的广播节目，使该广播节目可为公众中的成员在其个人选定的地点和时间获得。(2)任何缔约方均可在向WIPO总干事交存的通知书中，声明其将规定广播组织不享有本条第(1)款所规定的授权专有权；但规定凡未经广播组织的同意，通过有线或无线的方式，利用未经授权制作的录制品，向公众提供其广播节目，从而使公众中的成员可在其个人选定的地点和时间获得该广播节目的行为，均应予以禁止，从而为广播组织提供保护。” [12]WIPO Doc．SCCR /15 /2，para．5．09．(July31，2006)． [13]WIPO Doc．SCCR /12 /2．，para．2．10．(October4，2004) [14]WIPO Doc．SCCR /12 /2．，para．7．02．(October4，2004) [15]WIPO Doc．SCCR /12 /2．Rev．2，para．10．02．(October4，2004) [16]WIPO Doc．SCCR /12 /2．Rev．2，para．10．03．(October4，2004) [17][英]韦尔纳•伦普霍斯特：《广播组织的邻接权竟然如此复杂》，刘板盛译，《版权公报》2006年第3期。
【论文摘要】现行的《中华人民共和国环境保护法》存在价值目标的局限、理发理念的偏差、制度体系的失衡、协调机制的缺失、法律保障的不足等问题。但废除该法并非可取之策，因为，环境保护基本法具有宣示可持续发展战略、明确“权力——权利”配置原则、建立双重协调的法律机制、构筑全力保障体系之功能。因此，应该修改《环境保护法》，提升其法律地位，完善法律制度，以使其真正起到基本法的作用。 【论文关键词】环境保护法；基本法；可持续发展 1989年12月26日七届全国人大第11次常委会通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），这部法律是根据1982年《宪法》第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的要求，结合当时环境保护发展的新形势、新情况、新要求，总结了十多年来中国环境保护工作的经验，吸收了国外环境立法的成功做法，在对“试行法”进行较大幅度修订的基础上重新颁布的。客观的讲，《环境保护法》施行近15年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用。但在该法实施过程中，也的确暴露出其诸多不足。越来越多的迹象表明：这部法律已经不能满足中国社会经济发展的需要，不能适应可持续发展的要求。现实问题的存在，引发了当前对《环境保护法》何去何从的激烈争论。有人认为，中国需要一部环境保护基本法，因此，应对现行的《环境保护法》及时进行修订完善，以适应形势发展的需要；有人认为，我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订，在单行法修订过程中，不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度；同时，现行立法计划中也有更多的环境保护单行法被列入，在单行法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环境保护法》将失去存在的理由；因此，现行的《环境保护法》不仅不应修订，而且应在不久的将来被废止。面对环境基本法的存废之争，人们也有不同态度。有人认为，这仅仅是一部形式意义上的法律文件，有或者没有无关紧要，没有必要劳神费力的去讨论；更没有必要大动干戈，让所有人都来参与争论，立法机关自己决定足矣。我对这种至少是没有学术责任感的态度不以为然。表面看来，这的确是关于一部形式上的法律文件是否有必要存在的争论，其具体对象特指现行的《环境保护法》，如果止步于此，现在的争论似有小题大做之嫌，一部法律文件是否存在并不会引发“地震”或“飓风”，不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过争论的表面，便不难发现：事情绝非形式那么简单。它不仅是一部法律文件的存废之争，其实质是对可持续发展观及环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观的问题。我以为，无论中国未来是否存在环境基本法，此番争论都将对中国的环境法以及中国的可持续发展产生巨大影响，将成为实现科学发展观的一个重要而具体的内容。对于如此重大的问题，不能轻率决策，至少应该在广泛征求各方面意见的基础上，通过科学的论证与周密的分析，得出理性的结论，而不能被一些表面的、感性的认识所迷惑。因此，展开对环境基本法存废问题的透彻讨论、集中各方意见不仅是必要的，而且是必须的。 一、《环境保护法》的缺陷 如前所述，现行的《环境保护法》颁布于1989年。回顾十五年前《环境保护法》从试行法到正式法的修订，理由十分充分：“在执行中也发现环保法（试行）有不够完善的地方，有些内容也已不适应当前形势发展的需要：一是环境保护的立法依据发生了变化。二是对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认。……。三是有些内容已不适应当前形势发展的需要。”“环保法（试行）是试行法，应当在总结经验的基础上，加以修改完善，作为正式法律施行。”该法在修订时，充分考虑了当时国内外成熟的环境保护立法经验，在“协调发展”这一相当先进的立法理念指导下设计了制度体系，体现了当时较高的立法水平，中国的环境保护法及其实践也被世界上誉为“中国式的环境保护道路”，受到国际社会的广泛赞誉。因此，《环境保护法》对于中国环境保护事业的贡献是我们必须承认的客观事实。但是，我们也必须看到，一部法律的生命力与其所依存的“环境”密不可分，在当时诸多限制性条件制约下，《环境保护法》的开放度与适应性都十分有限。在《环境保护法》施行的15年中，
内容论文摘要：本文立足于环境权理论、动态社会契约论及利益相关者界说对环境保护公众参与制度的基础性考察，以相对宏观的视角对域外环境保护公众参与的立法实践进行了审视，提炼出对我国具有借鉴意义的经验，并在对本土立法图景缺陷性分析与深刻审思的基础上，构造了相对系统的环境保护公众参与制度框架。 论文关键词：环境保护 公众参与 域外镜鉴 本土构造 公众参与作为环境保护的社会根基，是当前我国环境保护这一社会系统工程的重要一环。域外环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。公众参与并非法律科学上特有的概念，在资源与环境保护法学架构内，我国有学者将其界定为：在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。 环境保护公众参与的理论基奠 （一）环境权理论 “人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。环境权的具体主张是联邦德国的一位医生在1960年首先提出来的。1969年，美国学者Josph Sax以法学中的“共有财产”和“公共委托”理论为依据，提出了系统的环境权理论。环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境美学权、环境知情权、环境事务参与权、环境请求权、公众监督权等权益。随着公众环境意识的提高，环境权的范围呈扩张趋势，环境权作为人类权利谱系中的第三代权利是公众参与环境保护最坚实的内核。 （二）动态的社会契约论 霍布斯在近代第一个全面阐述了社会契约理论，尔后经洛克、卢梭等人的进一步推演，社会契约理论不断丰硕起来。但随着人类社会经济结构的变化，这种古典的契约自由理论开始滑向崩溃的边缘，有人追循福柯的后现代话语，高呼“契约死了”。在古典社会契约论不断受到挑战的环境下，人类交往安全的维持必将在个体交互性选择中升华一种新的替性实践，即动态社会契约论应运而生。郑少华教授认为：所谓动态的社会契约理论是指在公民—国家—社团之间，权利的让渡不是静态的，也非一次性，它随着时代的变迁进行动态的、多次的、连续性的让渡，在这个过程中，社团的出现一定程度上也调节了契约缔结的机械单向格局。动态的社会契约理论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，有利于弥补社会契约理论的不足与契约自由的流弊，在这样的“非一次性”的社会契约达成进程中，公众积极参与谋划环境保护这一现代性事业契合国家与个人动态协商民主缔约关系网格。 （三）利益相关者理论 Gunton和Vertinsky（1991）就曾经提到被某种决定直接影响到的群体，亦即利益相关者，应该直接并且有效地参加到决策制定的程序中来。Jackson（2001）随后指出利益相关者应该是那些自己认为受到影响的群体，而不应该是相关机构认定的受影响群体。对利益相关者分析是很有益处的，具体表现在：帮助了解复杂的问题；帮助发现可能存在的相互影响。它是决策制定中的一种管理和预测可能发生冲突的工具。利益相关者分析旨在研究和区分受到影响群体的立场，越来越多的关于环境问题的冲突，促使人们重视对于冲突的管理研究，而利益相关者分析，尤其是利益相关者参与决策制定过程，已经成为一种很常见的现象。 域外环境保护公众参与的法制实践与经验 （一）环境保护公众参与在国际法律文件中的展现 公众参与作为21世纪环境保护的必然趋势，为国际社会高度重视。许多国际文件如《人类环境宣言》、《里约宣言》、等都对公众参与提供了国际法依据。公众参与的思想形成于20世纪六七十年代，1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。该条规定指出了公众个人参与权的内容。而公众参与环境保护的权利首次在国际环境法律中得以确认是在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约宣言》中，该宣言第十项原则宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。自此以后，公众参 与原则在有关的国际环境保护法律文件中相继得到确认。 （二）环境保护公众参与在域外国内立法中的展现 美国立法：1969年美国制定的《国家环境政策法》（NEPA）第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护”。并于该法案的102条中首开公众参与环境影响评价制度之先河。美国环境立法中还明确规定了公民诉讼，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用包括合理数额的律师费和专家作证费由诉讼双方的任一方承担。这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。 日本立法：《日本公害对策法》赋予了公众环境异议权，实现了公民参与环境决策的有效法律保障；在其《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序，并于该法18条1项规定：“从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告草案有意见的人，第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以文件的方式给项目发起人明确其意见”等。 欧盟立法：确立了公众参与的法律地位，规定了多样的公众参与方式，成立了专门机构—欧洲环境局，独立负责收集和提供准确而可比较的环境信息。欧盟理事会1997年3月制定的《关于制定公共和私人项目环境影响评价指令修正案》对公众参与问题作了明确规定；瑞典也将公众参与作为一项环境法的原则写进法律；而英国法规定公众可参与国家环境管理预测和决策的全过程，一切感兴趣的人均可参与。除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容，如乌克兰共和国的《自然环境保护法》第九条规定：“公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面可靠的全部信息”。泰国的《国家环境质量法》（1992）也有相似的规定。公众参与在域外环境保护实践中具有重要的地位。 （三）域外环境保护公众参与经验积淀的初步概括 考察以上国家环境保护公众参与立法的例子，可以得知：以宪法法律性文件立法明确规设了公民环境权，为公众参与环境保护提供了最高法律依据；建立了完善周密的环境信息公开制度，确保公民的环境知情权，避免参与的“在场失语”；明确规定民间环保团体（NGO）在环境保护中的地位、作用及参与环境保护的方式；规定了多种公众参与方式，建构了“环境公益诉讼”、“公众参与环境影响评价”、“公众参与环境立法”以及“立法、执法听证会”等具体的法律制度；建立了相关减免诉讼费、设立公益律师等配套鼓励制度；明确规定了公众环境保护的“全程参与”。 域外国际国内的制度规设，普遍形成了激发公众参与环境保护机制，从制度层面保障公众能有效地参与到环境保护活动中来。这些经验将可能成为我国本土环境保护公众参与法律制度走向理性化的镜鉴，值得我国环境法学理论与实务界的深入发掘研究。 本土环境保护公众参与制度图景的现实展开与价值反观 （一）环境保护公众参与制度立法图景的现实展开 环境参与权是公民享有的一项重要权利，因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“三十二字方针”中就有“依靠群众，大家动手”的要求，从此出发开启了我国环境保护公众参与的新局面。 我国《宪法》第1条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是我国公众参与环境保护的最高权源。而在我国《立法法》第58条与《环境保护法》第6条均在各自的立法阶层上具体化了这一公民宪法性权利。 2002年九届全国人大常委会第三十次会议通过的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。首次以法律形式在我国环境立法中使用“公众”一词，明确了公众在环境保护中的法律地位。2006年国家环境保护总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。2007年4月，随着我国《政府信息公开条例》的施行，国家环境保护总局适时制定颁布了《环境信息公开办法 （试行）》，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，明确了环境信息公开的责任，规定了环境信息公开的方式，为公众参与环境保护提供了知情保障。 （二）本土立法实践的价值反观 以域外经验比照我国本土立法现状，环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多制度性缺陷：从立法价值趋向考察，我国高位阶环境立法没有明确的环境保护公众参与，环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性；当前的公众参与，主要限于少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众的信访。而这些方式基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的反映，是一种消极被动的末端参与，它与真正的公众参与，即除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与四个参与有机结合的要求相比，还有很大的差距。对于行进中的我国环境保护公众参与制度，正视内在缺失是进一步制度再构的必要前提。 我国环境保护公众参与制度构造的路径选择 （一）确立环境权的宪法性权利地位 环境权作为权利递嬗演进中的第三代，强调的是以人为本，被普遍视为一种新型人权。列宁有言：宪法就是一张写着人民权利的纸。环境权作为公民的一项基本权利入宪，将在整个环境法体系中起到提纲挈领的作用，为相关制度的顺利推进提供“合宪性”依据，保证制度的“合法性”，使环境保护裁判获得直接的宪法保护依据，获至公民环境利益的充分救济。 （二）强化环境保护公众参与法律意识的生成与培育 我国环境保护事业起步较晚，公众对环境问题还缺乏了解。加强环境知识的宣传教育，增强公众的环境危机感，提高公民的环保参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。通过举办风格多样的展览、环境科普讲座、利用众多环境保护纪念日等多种环保教育形式，多渠道地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，公民作为环境的“第一受益人”（当然，从另一个侧面讲也是最直接的受害者），保护环境是个人的责任，也是对社会的一种贡献。 （三）赋予公众充分的环境信息知情权 环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策有关的信息权力。这里的环境信息包括公共信息和个别信息；前者指向社会公布的信息后者指只有在公众提出要求的情况下提供的信息。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。为此，环保部门应该严格依照我国《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的要求建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息及与公众有关或将产生影响公众利益诉求的生态环境信息披露体系，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”。 （四）设置环境公益诉讼机制 人类的权利自从其“脱母”的那一刻起就走上了一条不断被侵犯（甚至是野蛮的）的不归之路。而权利最终能否作为权利被人民真正享有不在于权利的神圣，毋宁说有一套救济的机制。公益诉讼是指为了保护社会公共利益，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。我国当前要注重立足于现实国情，循序渐进，构建一套既关注环境保护的特殊要求又能保持法律相对稳定、安全性的新型环境公益诉讼机制。 （五）积极发展环保社团 环保社团（NGO）活动以维护环境公益为目的，通过将“原子化”的公民个人组织起来，成立各种民间环境保护团体和组织，参与环境法律法规、政策的制订、监督、检查等；开展环境公益诉讼等维权活动；集中开展环境保护宣传、环境学术交流、环境知识咨询、环境科技成果推广等，为公众参与环境保护提供多种途径。国家应鼓励、支持并积极引导成立环境保护社团体（NGO），降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。 参考文献： 1.方炼勇.环境保护中的公众参与[N].湘潭日报，2005 2.汪劲.中国环境法原理[M].北京大学出版社，2000 3.吕忠梅.环境法新视野[M].中国政法大学出版社，2000
内容论文摘要：本文立足于环境权理论、动态社会契约论及利益相关者界说对环境保护公众参与制度的基础性考察，以相对宏观的视角对域外环境保护公众参与的立法实践进行了审视，提炼出对我国具有借鉴意义的经验，并在对本土立法图景缺陷性分析与深刻审思的基础上，构造了相对系统的环境保护公众参与制度框架。 论文关键词：环境保护 公众参与 域外镜鉴 本土构造 公众参与作为环境保护的社会根基，是当前我国环境保护这一社会系统工程的重要一环。域外环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。公众参与并非法律科学上特有的概念，在资源与环境保护法学架构内，我国有学者将其界定为：在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。 环境保护公众参与的理论基奠 （一）环境权理论 “人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。环境权的具体主张是联邦德国的一位医生在1960年首先提出来的。1969年，美国学者Josph Sax以法学中的“共有财产”和“公共委托”理论为依据，提出了系统的环境权理论。环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境美学权、环境知情权、环境事务参与权、环境请求权、公众监督权等权益。随着公众环境意识的提高，环境权的范围呈扩张趋势，环境权作为人类权利谱系中的第三代权利是公众参与环境保护最坚实的内核。 （二）动态的社会契约论 霍布斯在近代第一个全面阐述了社会契约理论，尔后经洛克、卢梭等人的进一步推演，社会契约理论不断丰硕起来。但随着人类社会经济结构的变化，这种古典的契约自由理论开始滑向崩溃的边缘，有人追循福柯的后现代话语，高呼“契约死了”。在古典社会契约论不断受到挑战的环境下，人类交往安全的维持必将在个体交互性选择中升华一种新的替性实践，即动态社会契约论应运而生。郑少华教授认为：所谓动态的社会契约理论是指在公民—国家—社团之间，权利的让渡不是静态的，也非一次性，它随着时代的变迁进行动态的、多次的、连续性的让渡，在这个过程中，社团的出现一定程度上也调节了契约缔结的机械单向格局。动态的社会契约理论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，有利于弥补社会契约理论的不足与契约自由的流弊，在这样的“非一次性”的社会契约达成进程中，公众积极参与谋划环境保护这一现代性事业契合国家与个人动态协商民主缔约关系网格。 （三）利益相关者理论 Gunton和Vertinsky（1991）就曾经提到被某种决定直接影响到的群体，亦即利益相关者，应该直接并且有效地参加到决策制定的程序中来。Jackson（2001）随后指出利益相关者应该是那些自己认为受到影响的群体，而不应该是相关机构认定的受影响群体。对利益相关者分析是很有益处的，具体表现在：帮助了解复杂的问题；帮助发现可能存在的相互影响。它是决策制定中的一种管理和预测可能发生冲突的工具。利益相关者分析旨在研究和区分受到影响群体的立场，越来越多的关于环境问题的冲突，促使人们重视对于冲突的管理研究，而利益相关者分析，尤其是利益相关者参与决策制定过程，已经成为一种很常见的现象。 域外环境保护公众参与的法制实践与经验 （一）环境保护公众参与在国际法律文件中的展现 公众参与作为21世纪环境保护的必然趋势，为国际社会高度重视。许多国际文件如《人类环境宣言》、《里约宣言》、等都对公众参与提供了国际法依据。公众参与的思想形成于20世纪六七十年代，1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。该条规定指出了公众个人参与权的内容。而公众参与环境保护的权利首次在国际环境法律中得以确认是在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约宣言》中，该宣言第十项原则宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。自此以后，公众参 与原则在有关的国际环境保护法律文件中相继得到确认。 （二）环境保护公众参与在域外国内立法中的展现 美国立法：1969年美国制定的《国家环境政策法》（NEPA）第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护”。并于该法案的102条中首开公众参与环境影响评价制度之先河。美国环境立法中还明确规定了公民诉讼，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用包括合理数额的律师费和专家作证费由诉讼双方的任一方承担。这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。 日本立法：《日本公害对策法》赋予了公众环境异议权，实现了公民参与环境决策的有效法律保障；在其《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序，并于该法18条1项规定：“从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告草案有意见的人，第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以文件的方式给项目发起人明确其意见”等。 欧盟立法：确立了公众参与的法律地位，规定了多样的公众参与方式，成立了专门机构—欧洲环境局，独立负责收集和提供准确而可比较的环境信息。欧盟理事会1997年3月制定的《关于制定公共和私人项目环境影响评价指令修正案》对公众参与问题作了明确规定；瑞典也将公众参与作为一项环境法的原则写进法律；而英国法规定公众可参与国家环境管理预测和决策的全过程，一切感兴趣的人均可参与。除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容，如乌克兰共和国的《自然环境保护法》第九条规定：“公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面可靠的全部信息”。泰国的《国家环境质量法》（1992）也有相似的规定。公众参与在域外环境保护实践中具有重要的地位。 （三）域外环境保护公众参与经验积淀的初步概括 考察以上国家环境保护公众参与立法的例子，可以得知：以宪法法律性文件立法明确规设了公民环境权，为公众参与环境保护提供了最高法律依据；建立了完善周密的环境信息公开制度，确保公民的环境知情权，避免参与的“在场失语”；明确规定民间环保团体（NGO）在环境保护中的地位、作用及参与环境保护的方式；规定了多种公众参与方式，建构了“环境公益诉讼”、“公众参与环境影响评价”、“公众参与环境立法”以及“立法、执法听证会”等具体的法律制度；建立了相关减免诉讼费、设立公益律师等配套鼓励制度；明确规定了公众环境保护的“全程参与”。 域外国际国内的制度规设，普遍形成了激发公众参与环境保护机制，从制度层面保障公众能有效地参与到环境保护活动中来。这些经验将可能成为我国本土环境保护公众参与法律制度走向理性化的镜鉴，值得我国环境法学理论与实务界的深入发掘研究。 本土环境保护公众参与制度图景的现实展开与价值反观 （一）环境保护公众参与制度立法图景的现实展开 环境参与权是公民享有的一项重要权利，因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“三十二字方针”中就有“依靠群众，大家动手”的要求，从此出发开启了我国环境保护公众参与的新局面。 我国《宪法》第1条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是我国公众参与环境保护的最高权源。而在我国《立法法》第58条与《环境保护法》第6条均在各自的立法阶层上具体化了这一公民宪法性权利。 2002年九届全国人大常委会第三十次会议通过的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。首次以法律形式在我国环境立法中使用“公众”一词，明确了公众在环境保护中的法律地位。2006年国家环境保护总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。2007年4月，随着我国《政府信息公开条例》的施行，国家环境保护总局适时制定颁布了《环境信息公开办法 （试行）》，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，明确了环境信息公开的责任，规定了环境信息公开的方式，为公众参与环境保护提供了知情保障。 （二）本土立法实践的价值反观 以域外经验比照我国本土立法现状，环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多制度性缺陷：从立法价值趋向考察，我国高位阶环境立法没有明确的环境保护公众参与，环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性；当前的公众参与，主要限于少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众的信访。而这些方式基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的反映，是一种消极被动的末端参与，它与真正的公众参与，即除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与四个参与有机结合的要求相比，还有很大的差距。对于行进中的我国环境保护公众参与制度，正视内在缺失是进一步制度再构的必要前提。 我国环境保护公众参与制度构造的路径选择 （一）确立环境权的宪法性权利地位 环境权作为权利递嬗演进中的第三代，强调的是以人为本，被普遍视为一种新型人权。列宁有言：宪法就是一张写着人民权利的纸。环境权作为公民的一项基本权利入宪，将在整个环境法体系中起到提纲挈领的作用，为相关制度的顺利推进提供“合宪性”依据，保证制度的“合法性”，使环境保护裁判获得直接的宪法保护依据，获至公民环境利益的充分救济。 （二）强化环境保护公众参与法律意识的生成与培育 我国环境保护事业起步较晚，公众对环境问题还缺乏了解。加强环境知识的宣传教育，增强公众的环境危机感，提高公民的环保参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。通过举办风格多样的展览、环境科普讲座、利用众多环境保护纪念日等多种环保教育形式，多渠道地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，公民作为环境的“第一受益人”（当然，从另一个侧面讲也是最直接的受害者），保护环境是个人的责任，也是对社会的一种贡献。 （三）赋予公众充分的环境信息知情权 环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策有关的信息权力。这里的环境信息包括公共信息和个别信息；前者指向社会公布的信息后者指只有在公众提出要求的情况下提供的信息。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。为此，环保部门应该严格依照我国《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的要求建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息及与公众有关或将产生影响公众利益诉求的生态环境信息披露体系，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”。 （四）设置环境公益诉讼机制 人类的权利自从其“脱母”的那一刻起就走上了一条不断被侵犯（甚至是野蛮的）的不归之路。而权利最终能否作为权利被人民真正享有不在于权利的神圣，毋宁说有一套救济的机制。公益诉讼是指为了保护社会公共利益，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。我国当前要注重立足于现实国情，循序渐进，构建一套既关注环境保护的特殊要求又能保持法律相对稳定、安全性的新型环境公益诉讼机制。 （五）积极发展环保社团 环保社团（NGO）活动以维护环境公益为目的，通过将“原子化”的公民个人组织起来，成立各种民间环境保护团体和组织，参与环境法律法规、政策的制订、监督、检查等；开展环境公益诉讼等维权活动；集中开展环境保护宣传、环境学术交流、环境知识咨询、环境科技成果推广等，为公众参与环境保护提供多种途径。国家应鼓励、支持并积极引导成立环境保护社团体（NGO），降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。 3.吕忠梅.环境法新视野[M].中国政法大学出版社，2000
作者简介：杜维超，男，博士，南京师范大学法学院讲师、博士后研究人员，中国法治现代化研究院研究员，江苏高校区域法治发展协同创新中心副研究员，从事法社会学研究。
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）06-0087-09
一、问题的提出：中国环境法学对西方权利话语的移植
中国经济社会飞速发展，但环境问题也日益突出。党的十提出，要大力推进生态文明建设，特别是要“加强生态文明制度建设”，努力走向社会主义生态文明新时代；2015年中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“加快建立系统完整的生态文明制度体系”，在这一背景下，环境法理论应当为生态文明建设提供充足的理论支持。然而我国环境法学对西方环境权利理论的盲目移植，导致学科内部的范畴混乱及体系不融贯，伤害了环境法理论的可实践性。
由于历史原因，中国法学理论传统几经中断，而改革开放后，法学各学科之歇绝复振，多由译介乃至移植西方理论开始。通过对我国环境权研究的早期文本之分析可知，我国环境法理论中的“环境权”（Environmental Right）概念，也是对西方概念的移植。我国早期的环境权研究源自对西方环境权概念的介绍，学者们花费较大篇幅描述了美、欧、日等发达国家主导的关于环境权利的国际法主张、国内法实践以及相关理论构建，学者们指出，环境权作为一项人权已经为各种国际文件所肯定，自然可以由此得出中国环境法学也应当引入“环境权”概念的结论，而从法律上提出和充实环境权，是搞好我国环境保护工作的重要保证。1
当前我国主流环境法理论体系，也是以环境权概念为核心搭建起来的，许多学者认为，环境权概念是环境部门法理论的基础，环境权问题是环境法部门的核心问题，也是环境立法和执法、环境管理和诉讼的基础[1]，而对环境相关法律问题，学者通常也会适用以权利为基准的解释框架。以环境权为中心的话语体系直到现在仍占据我国环境法学主导地位，直到2013年我国修订《环境法》时，理论界所讨论的主要问题之一，也还包括是否需在环境法律中确认“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”，并且这一观点显然得到了环境法理论界多数学者的支持。[2]环境法理论界进一步尝试推进“环境权”概念在法律实践中的应用。具体而言，我国环境权理论呈现出“宪法化（私法）法律化司法化”层层推进的发展形态。
环境权的宪法化观点认为，应当在宪法中将公民环境权作为公民基本权利予以规定，使其从应有权利转化为法定权利，甚至应通过宪法诉讼或违宪审查制度创立其救济途径[3]，环境权的宪法化，被认为是环境立法、执法、司法、守法的逻辑起点[4]；环境权的法律化则要求对现有法律进行发展或扩张解释，以在实体法中植入作为请求权基础的环境权利，这通常是一种私法话语范式，要求确立独立于人格权、相邻权、准物权等传统民事权利之外的私法环境权[5]，甚至绕开法律位阶考量，直接将宪法环境权赋予民事权利性质，将其私法化，例如学者们对“环境相邻权”制度和“环境人格权”制度的构想[6]；上述逻辑继续延伸的结果就是环境权的司法化，有研究从权利主体角度将其转化为可诉性问题，要求建立预防权救济理论和新型私权，以对环境公益损害提讼[7]，有学者认识到“环境权”直接推出诉权存在的逻辑断裂，但仍然坚持以环境权作为构建起点，推导出“国家保护环境义务”，再推出作为义务问责形式的公民公益性诉权。[2]
然而，这种“西方―中国”的概念移植尚存在很多问题。实际上环境权在西方之法律实践的实效性仍有待检验，作为所谓第三代人权内容的一部分，它其实仍是西方左翼平权运动的余绪，而这些新型权利首先是一种政治话语而非法律话语，虽然各级公权机关由于文化舆论压力甚至政治利益考量而对其表示支持，甚至立法者有时也因此而将其纳入法律系统，但也通常仅作为宣示性条款而存在，它们要从修辞性的政治主张落实到法律实践，也还面临政治博弈和法律技术等等多重困难。[8]莫里斯・克莱斯顿也认为，只有生命、自由和财产这些公民权利和政治权利才是绝对的道德权利，而人权范畴的扩张及普遍化，仅仅是乌托邦式的期望，权利概念的普遍性要求和新型“权利”的特殊化使其在逻辑上自相矛盾。[9]（P31-32）环境权概念引入之初，对其是否能否较为融贯地进入我国法律体系、是否能有效地适用于我国政法制度下的法律实践，也未进行深入的考察，其最大动力庶几可称之为“原教旨”式的权利崇拜。诚然，“权利本位论”的兴起对我国公民权利保护及法治意识觉醒具有重大作用，但正如陈林林教授所指出的，将权利作为社会秩序达成之核心工具，离不开一套权利形成、配置、实践、反馈的具体方法，而不少权利论者欠缺此类工具，只关心权利的“可欲性”，而缺少“可行性”考量，不严谨的权利设置导致“权利泛化”，并使权利设置的目标与实效发生冲突。[10]权利工具是否适用，其根本在于其是否适应本土法律文化土壤，但我国学界的“权利崇拜”通常还与“西方崇拜”相联系，桑本谦教授对此的评论极为精准：“权利问题的研究者大都对我国是否具备保障某种权利的社会条件漠不关心，但他们对英、美、法、德、日等经济发达国家保护这种权利的法律制度却是倍加关注……其隐含的逻辑是，既然这些国家的法律制度都明确承认并保护这种权利，那么中国也不应例外。‘权利话语’经常流露出其使用者的一种类似攀比的心理。”[11]如果不考虑中国社会现实、法律制度及其实践机制，而一味照搬西方的时髦理论，则不仅其效果可疑，甚至可能干扰本国法律体系的良性运作。
四、环境法学话语体系之公法化
作为权利泛化与西方中心产物的环境权概念亟须反思，如何构建一个替代性的理论解释体系是个难题。我国学界对环境权概念替论的研究，大致分为以下三种类型：
（1）国家权力论。有学者认为，各国宪法和环境基本法律中规定的公民享有良好环境的权利不应被视为实体性基本人权，而应当看作是揭示环境保护的政策、理念的宣示性条款，其真实意图不在于设置一种新兴的权利，而在于为国家环境管理权的确立寻求依据。他进而认为，所谓的环境权实则可以为民法上的环境物权所包容，这实质上否定了环境权作为独立权利形态的必要性。1
（2）公民义务论。也有学者提出，公民环境权论者所论述的以对环境要素和环境功能的使用为内容的环境使用权，实际上都可以归入财产权和人身权，而公民环境权也无法对抗造成环境污染的其他权利，环境权与环境义务的不对称性决定了环境权不能通过诉讼或救济活动来实现。应当通过对影响环境的所有主体普遍设定义务并要求他们履行义务来实现环境权。2
（3）环境法益论。有学者提出环境权概念存在着泛化现象，应当用环境法益概念取代之，其中既包括实定法上已经有所规定但还没有上升为权利的环境法益，也包括并没有明确规定在私法中而具有公法意义的环境法益，这些环境法益更接近于环境权论者所称的宪法环境权或基本环境权。法益理论具有系统的功能结构，能为环境刑事法益、环境民事法益甚至环境行政法益提供统一的理论解释框架。[33]
以上三种观点都仍有未尽之处，笔者拟提出第四种替代性理论――“国家义务论”。前文的论证揭示，环境权概念要么无法实现其本来目标，成为传统民法理论的冗余重复，要么受限于其原初目标的特性，成为政治修辞及虚假法律概念，而笔者认为，真正有效的法学话语应当是“国家保护环境的公法义务”，前述三种理论都是这一根本内容的不同表象而已。国家义务必须借由国家职能才能实现，这一义务自然在表面上就表现为国家权力；而国家权力相对公民具有优越性和强制力，这自然也就反应为公民义务；而环境利益则是各种权利义务背后的最底层驱动机制，这里的环境利益可以等同于前文中所谓“前实定法”的且无法实定化的环境法益。这样，以上三种理论实际上都可以成为本文核心论点的佐证。
在以环境权概念为核心构筑的理论体系中，国家的作用被低估了。许多学者都使用“共有地悲剧”（tragedy of commons）理论解释环境污染问题：产权不清晰会导致负外部性，而正是由于环境是一种“共有变量”或曰公共产品，具有不可分割性，方才导致了环境污染这一负外部性。而外部性的解决方法主要有市场和政府行为两种，而市场经常是失效的，此时就必须通过政府的命令或控制政策等直接管制行为来消除外部性。[34]（P239-342）实际上，这一现代经济学分析有一个更为我们熟知的古典政治学解释：关于权利让渡的社会契约理论。按此理论，正是由于在无政府的自然状态下各种权利难以得到保障，所以人们才让渡自己的权利，授权国家运用强制权力来保护私权利。权利让渡的过程实则是公权力扩张的过程――虽然公权力的根本目标仍然是私权利。将本应属于公法领域和权力事项的环保事宜反而交付给私权和私人，看起来是紧追潮流的时髦，其实质反而是一种法思想的返祖现象。而一些发展中国家对环境权的鼓吹乃至在司法中对环境权的直接适用（如菲律宾儿童案），实际上很可能是其法治不成熟的体现――虽然有时这种司法任性被美其名曰“能动司法”[35]。回到中国，在我国立法尚大有潜力可挖、司法理论不成熟、法官水平良莠不齐、司法独立性不足甚至腐败问题横行的现状下，轻易放弃形式主义法治理想，转而鼓吹违背权力分立和人民原则的所谓能动司法，意义何在？
综上，笔者认为，“环境权”要成为一个有效的概念，应当将其严格地限制在前立法或宪法领域，作为一种政治宣示或政治说服的修辞性工具适用。而在立法和司法的具体法律实践中，应当以“国家保护环境”的公法义务为核心进行展开。环境法律体系应当是以监督“国家保护环境义务”完成情况为核心任务，其中法律关系主体有一方代表国家或公权力，而虽然其最终归宿是保护公民的环境权利，但该体系的逻辑起点和运行中心都是以保护环境为目标的公权力。
首先，在宪法层面，有学者提出可以由我国宪法概括性人权条款推导出环境权，该条款即第24修正案规定“国家尊重和保障人权”，并认为此种概括性条款可以配合社会变迁需要，对其具体内容进行扩充，而环境权应当成为其所包括的人权之一种。[36]笔者认为，宪法人权条款或许可以作为呼吁保护环境之政治话语工具，但法律实践只能基于对国家施加义务的宪法基本国策条款，即宪法第9条第2款和第26条第1款，其中前者规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”，后者规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。陈海嵩将此国家义务条款的内涵阐发为现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务[37]，这两条宪法条款背后指向的虽然仍是公民环境权利，但其具体形态是一种国家公法义务，从而使其可以有效克服环境公共性难题，从而进入法律实践。
其次，在实体法层面，仍然是以环保基本国策和国家义务为核心展开的，环境权概念是与其不兼容的。以新《环境保护法》为例，在第一章总则第四条中再次确认“环境是国家的基本国策”，为了强调国家强制力之正当，第六条又提出“一切单位和个人都有保护环境的义务”，而总则中分别对国家基本环境政策、地方各级人民政府、国务院环境保护主管部门乃至教育行政部门和学校所应执行的政策和责任提出了要求，而没有采用任何公民权利的提法；而在各分则中也仅规定了各级政府部门的监督管理职责、各级政府推进环保工作的具体制度手段等，全部是以对政府部门的义务赋予为核心。其中仅在第五章“信息公开和公众参与”部分提及“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，而这正是前文我们讨论过的所谓程序性环境权，是一种宣示性和修辞性条款。
最后，在法律适用和诉讼层面，仍然应当以国家保护环境义务为核心展开。其一，就普通民事环境侵权诉讼而言，其侵权行为基本构成要素仍然未超越传统财产权或人格权范畴，而体现其特殊性的举证责任倒置，恰恰是国家为了履行环保义务、维护社会公平而以强制权力设置的；其二，就公益诉讼而言，我国《环境保护法》第五章第五十八条规定了提起公益诉讼的适格主体，即符合下列条件的社会组织“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”或“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”，如果按照传统权利理论，这里的诉讼主体和权利主体出现了错位，反而造成了理论困境，一种更好的理解方式是将其视为“权力社会化”的一种体现，即由于国家权力能力的不足，将部分政府职能通过委托或授权赋予某些社会组织，这里经过法律认可的公益组织其实代为承担了部分国家保护环境义务；其三，有关环境权保护的行政诉讼应当是这一体系中的关键一环，是人民监督国家保护环境义务之履行状况的主要手段。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼”，第12条则列举规定了“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”等若干种具体行政行为作为提起行政诉讼的前提，这就使公民得以针对具体环境行政行为提起撤销之诉，或针对环境行政机关的不作为提起课以义务之诉、管制措施请求之诉，也就使公民避开环境公共性难题带来的诉讼困境，而支持其以国家义务为根据寻求国家救济，在我国司法实践中，如在扬州市朱兴华等居民诉该市规划局、劳动局、环保局和消防支队，请求撤销被告核发给第三人建设工程规划许可证案，以及平顶山市李兴芳等居民诉该市环保局不履行法定职责案等案例中，这一构想也获得了法院的支持，充分证明了其可行性。[7]
总之，应当拒绝西方中心和权利崇拜的迷思，谨慎对待各种新型权利观念，坚持形式主义和谦抑的法律观念，结合中国实际考察其在法律实践中的可行性。因此，应当将环境权概念限制在政治性宣示和修辞领域，而在我国法律实践中，应当以国家保护环境义务为核心，构建公法化的理论话语体系。
参 考 文 献
[1] 蔡守秋：《论环境权》，载《金陵法律评论》2002年春季卷.
[2] 蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，载《现代法学》2013年第6期.
[3] 张力刚、沈晓蕾：《公民环境权的宪法学考察》，载《政治与法律》2002年第3期.
[4] 陈伯礼、余俊：《权利的语境变迁及其对环境权入宪的影响》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2009年第6期.
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二、环境法律文化构成要素对环境保护所发挥的作用
（一）环境法律思想为环境保护提供了指导思想。环境法律思想是系统化、理论化的环境保护法律观念，作为环境保护法律观念的可持续发展观、法制观、科学发展观和生态文明观依次出现，在环境保护方面发挥着指导作用。1、以可持续发展观指导环境保护。可持续发展观所蕴含的观念就是把经济、社会、资源和环境保护放在一个相互联系的系统中，强调发展经济，同时要保护环境，实现人类及其子孙后代的永续发展。环境保护工作是经济和社会可持续发展的基础。党的十七大用“必须”来强调坚持可持续发展的必要性。以可持续发展观指导环境保护，能“使人民在良好生态环境中生产、生活，实现经济社会永续发展。”接下来的党的十更加关注可持续发展观对环境保护的深入指导，要求“坚持以人为本、全面协调可持续发展”“，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。2、以法制观指导环境保护。法制观对于环境保护的指导在于所有的环境保护活动皆应依法而行。立法者制定环境保护法律，既关注人类本身的健康，关心后代人的发展，又促进经济和环境的可持续发展。在有法可依的基础上，有法必依、执法必严，严格执法以保护好人类所赖以生存的环境；公正司法，维护环境利益。指出“：在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。3、以科学发展观指导环境保护。科学发展观与环境保护之间的联系就在于环境与发展的协调关系。以科学发展观指导环境保护，就是要全面落实科学发展观，转变环境保护观念，在保护环境中求发展。强调，“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。”4、以生态文明观指导环境保护。生态文明观强调人与自然环境的共存、共处、共融的和谐状态。以生态文明观为指导的环境保护反映在政治制度、物质生产、精神领域等层面，具体从政治方略上规划生态文明建设蓝图，从物质生产上改造传统的物质生产模式，发展循环经济、绿色产业、低碳经济，在精神领域保障环境权益，增强生态环保意识，树立环保理念。生态文明观以新的环境保护理念，实现生态文明建设目标，即以“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，“努力建设美丽中国”“，努力走向社会主义生态文明新时代”。
（二）环境法律规范为环境保护提供了行为依据和行动指引1、环境法律规范为环境保护提供了行为依据。“法”总是以法律的形式出现，人们把法律理解为国家机关颁布的法规范。这些法规范依立法程序而制定，按位阶顺序排列为宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章。其中，宪法、法律、行政法规、部门规章在全国范围内发生法律效力；地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章在特定区域内生效，尤其是自治条例、单行条例，只在民族区域自治地方实施。除以上位阶中的法规范外，还有一种也属于“国家机关颁布的法规范”，那是非根据立法程序制定出来的“规范性法律文件”，仍然在立法之外对人的行为予以规范。环境法律规范是法规范在环境保护中的具体化，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章以及规范性法律文件在内的系统化、专业化的环境法律。这些环境法律规范为环境保护提供着行为依据。2、环境法律规范为环境保护提供了行动指引。环境法律规范通过规定人们享有的环境权利、履行的环境义务和承担的环境责任来指引人们的环境保护行为。当人们行使环境权利时，是在法律的鼓励下，从事法律所允许的环境保护行为。比如《环境保护法》第六条规定了一切单位和个人“有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这条法律规定赋予了环境保护主体“检举权”和“控告权”“，一切单位和个人”可以在法律的指引下，选择为检举行为和控告行为。当人们履行环境义务时，是在法律的强制下，完成法律所要求的环境保护行为。比如《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”。保护环境是大家共同的“义务”，“一切单位和个人”应当在法律的指引下，必须为环境保护行为。假如环境保护主体没有按照法律的指引正确行为时，将面对“承担责任”的法律后果，比如《环境保护法》第四十一条规定了，环境污染主体因污染环境须承担的“损坏赔偿责任”。责任条款让法律的指引具有强制的效力，包括对环境权利行使排除干扰的效力和对环境义务履行必须实践的效力。显然，法律的指引是十分必需的。
如果让可持续发展能够可持续,环境法治建设能够变得更纯粹,人们的幸福指数更高,那么公民环境权的入宪问题必然是我们当下面临的一个非常现实的重大课题。本文就围绕公民环境权的入宪问题作了初步的思考,希望在当我们的环境权受到侵害时在宪法上能找到依据。
一、公民环境权的基本理论
(一)公民环境权的理论界定密执安大学教授约瑟夫·萨克斯于1970年发表了其着名的论文-《为环境辩护》。萨克斯教授提出的环境“共有说”和“公共委托说”豍得到了推崇。进而,有人在“共有说”和“公共委托说”的基础上提出了环境权的观点,认为每一个公民都有在良好的环境下生活的权利,这种权利应该受到法律的保护。1960年,原西德的一位医生向欧洲人权委员会提出控告,认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定,从而引发了是否要将环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。
这方面的讨论,有的学者使用的是“环境权”,有的学者使用的是“公民环境权”。本文认为,之所以有这样的划分,是因为存在概念的广义与狭义之分。具体到笔者是这样看待这个问题的,公民环境权是指公民享有的在良好的环境中生存及利用环境资源的基本权利。可以将良好的环境概括为:一个适宜人类健康的、满足人类生存和发展需要的、令人身心愉悦的、舒适和满足的、与自然相和谐的、有利于人类各方面发展的、符合人类尊严的自然环境。
(二)公民环境权的宪法理论基础1.基本人权思想在人类思想史上,第一次明确提出“人权”概念的是意大利的伟大诗人但丁(1265-1321)。他指出:“公民不为他们的代表而存在,百姓也不为他们的国王而存在;相反,代表倒是为公民而存在,国王也是为百姓而存在的。……人们遵守法令,不是为了立法者,而是立法者为了他们。”经过了文艺复兴运动之后,其人权思想和人权要求有了进一步的发展。西方人权观也已初步形成,古典自然法学中的人权理论体系也更为系统、更为全面,这主要表现为“天赋人权论”。对人来说,最重要的人权是生存权和发展权,而当人们的生存环境变得非常糟糕并足以影响人类的生存时,生存权和发展权就会变得豪无意义。那么,宪法为什么要规定公民的基本权利?在现代社会中,宪法的作用主要体现了两种价值取向:对国家权力的限制和对公民权利的保障。在人民选择不得不需要政府的情况下,人民在授予政府权力的同时,宣告基本权利是公民最重要的权利,是政府不可侵犯的,而且当这些权利受到侵害时,政府有保护和救济的义务。同时也意味着这些权利不可剥夺,即在任何情况下都不容否定。
2.正义原则什么是正义?柏拉图认为正义是法的内在生命力,正义存在于社会有机体各个部分间的和谐关系之中。正义的经典定义,则是古罗马法学家乌尔比安所表述的,“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”然而,不同的法律制度所追求的正义并不是完全相同的。环境正义是用正义的原则来规范人与人之间的社会关系和人与自然的关系,始终贯彻着自由和平等的理念。它作为一个全新的正义概念,是随着环境问题的突出而被提出来的。蔡守秋认为“环境正义是环境立法的指导原则,即从环境正义的角度对环境资源法律和政策的正义性进行评价,既要考虑环境实体法又要考虑环境程序法方面的正义性、公平性。”
二、公民环境权的比较研究
(一)国外公民环境权立宪状况据魏伊斯教授统计,目前有41个国家或地区的宪法规定了个人所享有的清洁、健康的环境的一般性权利,有62个国家或地区在宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务豓.另据统计,有60多个国家的宪法确认了环境权或者将环境保护作为国家的责任艳.因为笔者能力有限、时间有限等原因,本文仅就几个典型国家有关公民环境权进行立宪考察。
1.美国美国联邦宪法是近代世界史上出现的第一部成文宪法。它自1787年制定以来历经26次修正,均未涉及环境保护的规定,更不用说环境权的规定。自上世纪70年代以来,有人试图通过环境诉讼使法院以司法解释的方式从现行宪法及宪法第五、九、十四修正案引申出作为私权的环境权,但都被法院判决否定。与联邦宪法不同,面对严峻的生态危机,美国各州宪法则显得异常活跃。据统计,美国目前至少有16个州宪法涉及广义上环境保护的条款,其中纽约、华盛顿、马萨诸塞、得克萨斯、弗吉尼亚、宾夕法尼亚和新墨西哥等州宪法还对公民享有宪法保护的适宜环境的权利做了规定。
2.韩国韩国《宪法》自1948年7月颁布以来,前后经过9次修改。其中,最引人注目之处在于1980年经修订后的《宪法》首次确立了“环境权”,把一项宣布公民享有环境权利的新条款列入了国家宪法。在第六共和国《宪法》中该环境权的概念又从原来的自然环境扩展到社会环境,这在当代环境法的立法中不能不说是一项具有全球性意义的创举。尔后,经过第8次修正的韩国《宪法》除规定公民能够享有健康而舒适的生活和清洁的环境权之外,还对国家赋予了促进环境保全对策的义务。根据韩国现行《宪法》第10条,即“宪法确保所有公民作为人的价值和尊严,以及追求幸福的权利。国家有责任确认和确保个人拥有基本和不可侵犯的人权”。此后,1987年《大韩民国宪法》第35条第1款又进一步规定:“所有公民有在健康、舒适的环境中生活的权利,国家以及公民应当努力保护环境。”豖第2款规定:“环境权的内容和行为由法律规定。”为了避免地方政府忽视环境管理,韩国政府又把环境影响评价审批权赋予了环境部下属的地方环境厅,使之可以依照法律的规定对环境影响评价项目进行审批,从而力求事前控制地方自治政府直接进行或许可的建设项目 可能引起的环境污染,这不能不说是韩国政府依法行政手段的高明之处。
(二)我国公民环境权立法实践我国自20世纪70年代以来,经过三十多年的立法实践,已经初步建立了比较完备的社会主义环境法律体系,对公民环境权的保护具体体现在:《宪法》第11条规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”以及第9条第2款、第10条第5款等等豗《环境保护法》第1条就指出了其立法目的:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设,制定本法。”第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这一规定明确赋予了公民检举权和控告权,是公民为了保护其生活环境而享有环境权的一种体现,实际上已经暗示了公民环境权的基本内容,这说明我国是承认并保护公民环境权的。单行环境法律比如《水污染防治法》明确规定了在建设项目环境影响报告书中应当有建设项目所在地居民的意见,赋予了公民环境参与权,这是公民环境权程序性权利的体现,其他的还有《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律也作了类似规定。民法、刑法、经济法、劳动法、行政法等法律中均有大量体现公民环境权的法律规定。
2004年11月19日至25日,国家法官学院、中华全国律师协会和中国政法大学联合举办了第4期全国环境法律实务研习班,在这期研习班的结业式上最令人鼓舞的是律师学员自发地起草了《律师环境保护宣言》。该宣言指出:“环境权是与生俱来的人权,应当得到尊重和保护。……环境权是现代法治国家的基本公民权,应当得到保障和维护。”
在2006年十届全国人大四次会议期间,辽宁省政协副主席、全国人大代表赵新良建议国家加强公民环境权立法,将公民环境权作为基本人权列入宪法。
在2011年2月25日,中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案(八)》对原《刑法》第338条原“重大环境污染事故罪”做了较大修改。修改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”
已存在的具体规定足以说明未来环境权利的立法趋势,这些规定对中国公民环境权立法的进一步发展具有重要的意义。
(三)公民环境权的比较分析通过以上对宪法中环境保护规定的考察,不难发现,其发展过程本身就是环境保护的一个认识过程。宪法环境法律规定的历史过程大致经历了从无到有,从少到多,从简到繁的不同阶段豛.在各国宪法中,依照各国宪法的特点和对环境保护认识的差异,大体可以分为如下几种模式:
一是通过宪法层面明确规定公民环境权。比如《伊利诺斯州宪法》第11条第2项规定:“任何人均有健康环境之权。任何人均得循适当的法律程序……实行此权以对抗任何政府或私人。”
二是在宪法中宣誓对环境进行保护,即以政府负有保护环境义务的形式或者是把保护环境作为国家的政策和目标的方式体现公民环境权。比如我国《宪法》(1982年)第26条等是通过在宪法中明确规定保护环境和维护生态平衡是国家的一项基本职责。
三、构建公民环境权制度的设想
(一)将可持续发展理念写入宪法加强可持续发展立法是可持续发展国家战略定型化、制度化的基础,而其立法的实施者是把可持续发展国家战略付诸实现的保障豜.环境权利的法律化正是以可持续发展理论作为其基础平台和原发动力的,缺少了可持续发展理论的支持,法律上的环境权利将是无源之水、无根之木。可持续发展理论否定以破坏和污染环境、牺牲后代环境资源为代价的传统发展模式,强调人类对环境资源的开发利用必须限制在其承载力以内,必须把环境保护与社会经济活动全面、有机的结合起来,从而达到人与自然的共存荣。因而,可持续发展理论是环境权保障体系的理论基础和前提,是宪法关于环境权保障规范的重要组成部分。
(二)确立公民环境权的宪法地位正如我们在本文前几个部分所列举的案例那样,严重的环境污染和破坏使我国人民面临着严峻的生存危机。对此,作为保护公民生存权的宪法应做出积极的响应,将公民的环境权升格为最基本的权利,以宪法明确规定保护公民环境权。这将会使环境权的法律保护获得更为具体、明确、直接的宪法依据,并为其他部门法更细致地规定公民在环境方面的权利和义务,强化环境侵权救济,保证公民充分实现环境权提供了指导。
(三)保障公民对环境的知情权公民环境知情权作为知情权的一部分,不仅是保障公民环境权的需要,更是环境保护事业的需要。但是在我国,环境信息公开制度还很不完备。我国《环境保护法》第11条第2款虽然对环境保护行政主管部门定期环境状况的义务予以确立,但是,并未直接赋予公民环境知情权。随着各种各样环境污染侵权事件的出现,保障公民环境知情权,提高全民族的环境资源意识就显得非常的重要。
(四)构建公民参与环境影响评价的制度机制公众参与环境影响评价机制的制度设计的最终价值取向就在于保障公民资格在民主体制中可以有充分的发展空间,保障环境领域公民参政权利和环境利益的实现与满足豝.通过机制的构成为弱势群体的环境利益表达和实现提供专门的渠道和空间, 促进公共权威在环境公共资源的分配中能够考虑弱势群体的主张,使环境公共资源的分配趋向正义的价值理念追求。从而实现公众整体和政府之间的密切高效合作。所以,也只有我们的公民积极配合及参与,才能激发其在国家和社会生活中的积极性和主动性,促进环境问题的解决,更好的享受环境权作为一种基本权利。
