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金融市场从广义上理解包括货币市场、资本市场、外汇市场和黄金市场。现代经济已经进入金融经济时代，金融已成为经济的核心，金融市场便理所当然的成为了所有经济活动的中心舞台，无论是理论界还是实业界都已经承认这一观点，同时也认为金融市场是柄“双刃剑”。1929-1933年的经济危机、1997年的东南亚金融危机及日本近年来的经济大衰退都在一个侧面反映了金融市场风险失控时对经济的巨大破坏性。
我国的金融市场随着改革开放步伐的迈开而发展壮大并不断规范着，其对我国经济的发展起到了无可争辩的重大推动作用，但在当前WTO框架下开放金融市场的承诺逐步兑现和不断显现的混业经营的大环境下，各自为政或者说分业监管、多头监管的监管架构制度安排将很难满足市场监管需要，金融风险难以得到有效监控，金融市场的运行效率也将受到相当大的限制。
一、我国金融市场发展及监管现状
经过20多年的建设和改革，我国金融市场的规模日益壮大，金融市场运作、监管等方面的理论研究水平和实践能力不断加强。据相关资料显示，截止到2003年底，我国银行各项存款余额达20.8万亿元，比上年末增长21.7%，各项贷款余额15.9万亿元，比上年末增长21.1%；证券市场融资规模不断扩大，上市公司达1313家，全年股票市场融资额达32115.13亿元，财政部全年累计发行国债6355亿元；基金市场从无到有，各类基金有80余只，全年累计发行各类基金总份数达到1164.8亿份；保险市场也空前壮大，全年各类保险公司实现保费收入3880.4亿元，较上年增长27.1%；外汇市场由封闭到开放，产品由单一逐渐多样，全年银行间外汇交易额达12450.64亿元，国家外汇储备余额截止2004年9月达4700亿美元，如此规模的外汇储备为将来我国外汇市场的进一步繁荣将起到根本的保障和推动作用；黄金市场全年总成交量235.35吨，总成交金额229.62亿元，黄金日均交易量960.59公斤，日均成交金额9372.28万元，交易品种、交易方式、交易主体和成交量不断拓展或放大，进一步繁荣了我国金融市场。
金融市场的健康稳定发展，有力的推动了国家宏观经济的健康稳定发展，但是金融市场和其他产品市场一样是建立在委托——关系的基础之上的，如银行系统是接受客户的存款委托从而运营资金而存在的，证券市场是建立在客户买卖股票、债券进行股权、债权投资的资金委托运营的基础上的。整个金融市场由于依托这种委托——关系，便导致两种风险不断发生，其一是道德风险，其二是逆向选择风险，两种风险的存在或发生均是因为信息不完全或信息不对称发生且难以消除的。同时由于金融市场在整个经济体系中主要担当的是资金融通的作用，其风险的危害程度是依乘数而扩张的，如此金融风险发展成经济发展的根本障碍便具有了极大的可能性。因此，各国政府都力图通过加强监管、信息公开等的方式来解决或者弱化风险的危害问题或程度。我国政府在国内金融市场逐步发展的同时也营造了一个比较稳定、相对有效的金融监管架构。
从图1和表2可以看出，由于我国当前的金融业以分业经营为基本运作形式，因而便当然的出现了分业监管的监管架构，这种监管制度安排很难满足金融发展的需要和金融风险控制的需要，具体包括：
1、由于金融市场各类别市场间关系密切，因而分业监管形式会人为的割断信息交流，不仅不能解决信息不完全的问题反而会进一步加剧这种信息不完全，从而不利于监管应有效能的发挥，同时也不利于金融市场的高效运行。如货币市场（主要以银行为例）和资本市场（以股票市场为例）之间存在着非常复杂的业务和交易上的关联性，股票市场资金存放、资金汇划、结算无不与银行有关；另外由于货币市场资金与资本市场资金在数量上存在此消彼长的关系，因而有存在相当的冲突可能。然而监管方却人为的对市场进行了划分，致使银监会与证监会权力交合，界限不明朗，同时容易出现推诿而致使监管真空，监管部门为了控制风险的发生，便严格限制两市场边缘产品创新行为，这样对整个货币和资本市场都将造成极大的危害，市场的运行效能受到极大影响；或者监管部门对此种边缘产品创新行为不闻不问，这样又必定导致金融风险失控的可能，毕竟边缘性的金融产品引致金融风险的概率是很高的。
此外，由于分业监管，原本各市场的信息不完全和不对称造成的风险监控漏洞由于监管部门的平级运作和直接协调机构缺位而导致信息不完全和不对称的问题加剧，进而出现更大的监控漏洞，这样的监管架构制度安排必将归于低效甚至无效。
2、多头监管模式难以有效支持金融政策的实施。金融政策的制定是为国家宏观经济目标的实现为目的的，而这与金融监管的根本目标即保障金融市场促进经济稳定发展是一致的。财政政策和货币政策的有效运行是以稳定的金融市场为基础的，尤其后者对金融市场的稳定性要求更高，否则就会出现政策与市场运行风险同向乘数扩大的可能。以中央银行的货币政策做具体分析，其为达到政策目标通常可以运用三个手段：法定存款准备金、公开市场操作和再贴现率。很明显这一政策涉及的不仅是政策本身制定这个层面，还要涉及到实际运行中的货币市场和资本市场，然而当前的监管架构制度下的中央银行却对这两个市场没有直接的监管权，这样必定导致货币政策的制定和执行脱节，进而政策目标的实现程度必将受到影响。
3、各行业自律组织名义上是各市场主体的自愿组织，但事实上却带有很浓厚的官方性质，这样的自律组织建设明显有违设立的初衷。政府对这部分自控机构的介入必将给很多原本只需市场主体间协商解决的问题复杂化、扭曲化，不仅政府监管的成本加大，同时市场效率的流失也必将是严重的（市场主体缺乏主动权而致使其市场行为缺乏主动性和灵活性）。
综上，目前存于我国的监管架构制度在对金融风险的控制效能上较低，对金融市场运作上具有较大的负面作用，当然总体的组织要素还是合理的，因而这种制度安排需要优化。
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二、优化的金融监管架构设想
西方国家的金融市场发展得比较成熟，其监管机构设置和具体制度安排相对而言也是比较成熟的、科学的，因而在这方面我们应该借鉴。
（一）、西方主要发达国家金融监管架构及运作简介
1、英国和其他欧洲国家的混业监管模式。英国1986年建立了由财政部领导的三级混业监管架构。第一级是财政部，其负责督察国内的所有银行、证券等金融监管机构的监管活动和对市场主体的资格进行认定；第二级是证券与投资管理委员会（SIB），该机构是一个非政府组织，负责全面监管金融市场；第三级是自律性的各类民间协会组织，负责一些行业内的自律性监督职责。1997年英国成立了金融管理局（FSA，FinancialServicesAuthority），由其负责对金融市场进行系统全面的监管。此外，德国也计划把德意志联邦银行和保险监管、证券监管机构等监管主体进行合并，成立类似于英国FSA的监管组织。在欧洲历史上的和新近出现的混业经营倾向是促成这种监管体制转变的根本动力，如德国历史上就是以混业经营为金融市场运作为基本模式的，另外法国也取消了商业银行、储蓄银行和中长期信贷银行的区别，逐步放松了其他主体间业务范围的限制。
2、日本的大一统监管模式。在1998年日本金融监管体制改革前，金融监管主体是大藏省和日本银行，而且日本银行在行政上接受大藏省监管，所以大藏省成为真正意义上的唯一监管者，这种过于大一统的金融监管模式由于大藏省监管力量和协调能力的限制没能发挥很好的金融监管作用。1997年日本提出“金融监督厅设置法案”，1998年6月金融监督厅开始在总理府直接管辖下运作，证券委也从大藏省划归金融监督厅管辖。1998年12月金融再生委员会成立，该委员会由国务大臣任委员长，是与大藏省平级的行政机构，并且在金融危机时，有首相处理危机的权力，金融监督厅直属于金融再生委。从2000年起，金融厅开始承担原大藏省检查、监督和审批备案的全部职权，大藏省（现财务省）只保留与金融厅对证券市场的合作监管权。
3、美国的混业经营现状和分业监管模式。在1998年以前美国实行的是严格的分业经营模式，这是由其政治组织形式和各州的权限及立法的限制导致的，此种经营模式导致了美国的分业监管，各类市场和各州间的市场被人为的割断。但是随着金融业的迅速发展和金融创新能力的不断增强，金融市场上的分业经营的限制被不断打破，终于导致了《格拉斯－斯蒂格尔法》的破产，新的金融法规对混业经营没有严格的限制，与此种金融市场运作模式相对应的应该是混业一统的监管，但是由于美国联邦制度的存在，致使其监管架构上的制度创新难度较大，但是这只是暂时的，其发展方向必定是大一统的。
（二）、优化后的我国金融监管架构和制度安排
针对前面分析的结果，我国分业监管、多头监管的监管架构是不能满足金融监管的需要的，在借鉴国外金融监管制度安排的基础上，笔者提出了优化后的监管架构和制度安排，如图2。
具体运作安排如下：
第一层次：财政部和中央银行。财政部主要负责对金融市场各机构主体的财务、会计、审计、税收等进行监督；中央银行则主要负责对各类金融机构具体的交易行为的合法性、效率性及行为与货币政策一致性等的宏观监督，具体权力行使包括：（1）对第二层次的各具体监管机构的督察，主要指的是对银监会、证监会等执行监察市场的行为进行监督，以确保市场风险能得到有效控制；（2）对第二层次的监管机构的行为进行协调，促进信息的及时、有效的沟通。这主要指的是对各类具体市场监管者监管过程中需要全面信息及职责明确划分等的问题提出的，中央银行应该负起这方面的职责；（3）全面协调各监管主体的具体监管行为，保持货币政策稳定、统一、高效。中央银行的主要职责是制定和执行货币政策，通过对第二层次的监管机构的监管的实时监控，可以确保金融监管主体的行为朝着有效执行货币政策的方向发展。
第二层次：各类具体的金融市场监管者。（1）银监会负责对银行及其他以信贷业务为主的金融机构的监管，涉及到的主要是货币市场，监管的重点是此类机构的自身运作行为的规范性、合法性、对货币政策的执行情况等；（2）证监会负责对资本市场的全面监管，以保障资本所有者的利益为监管的根本出发点，加强对上市公司经营业绩的考核，确保证券市场能朝着更加健康和更具吸引力的方向发展，同时注重对市场行为主体配合货币政策执行方面的引导；（3）保监会针对保险市场的运作进行全面监督，以确保保险市场资金的安全性为重点；（4）国家外汇管理局依旧负责整个外汇运营及操作方面的监管；（5）金融创新监管局主要负责黄金市场、期货市场及其他边缘性创新产品市场的监管。目前这几个市场的规模还不大，但是他们可能引发的金融风险的危害程度却并不亚于其他市场，尤其创新产品形成的市场更是如此，因而要加强这方面的监管，同时该部门还要负担起鼓励和支持金融产品创新的责任，确保其活力不断增强并对运作风险进行有效控制。
第三层次：民间各行业自律性组织。考虑到政府监管成本和监管效率的问题，这类行业自律性的组织应该负担的是对政府监管机构无法深入监管或监管效率较低的一些业务和一些应该由市场决定的业务运作方式等的业务监管上，如行业服务标准、服务定价等的监督和协调问题等；另一方面是作好市场信息的反馈工作，保障市场动向、市场发展障碍等的信息能及时有效的传递给政府监管部门，使其制定出更好的政策或及时消除发展障碍，促进金融市场的健康发展。三、进行上述优化安排的利益分析
前面已经明确提出了优化的金融监管架构，并且对其具体的运作亦已作了安排，笔者认为这种优化相对于目前我国金融市场现状和发展趋向，在促进社会经济发展方面具有重大意义。
1、有利于财政政策和货币政策的统一协调。财政政策主要是政府利用财政的手段如税收、转移支付、财政投资等对宏观经济进行调节；货币政策则是中央银行利用货币供应量的变动来影响经济的运行，具体有三种方式：法定存款准备金、再贴现率和公开市场操作。从优化的架构之第一层次看，财政部和中央银行直属于国务院，在行政上统属一个层次，而且无其他政策制定者（指具体市场监管者）干扰，因而可以确保政策制定上和执行上的协调和统一。（1）财政部和中央银行归于国务院直接领导，有利于意见的统一，在具体政策的制定上容易协调。通常财政政策的效果比较快，运用比较方便，对经济全局的影响可控程度高，因而一般用于经济增长的“助推器”；货币政策直接通过控制市场货币供应量的方法来影响经济运行，而且控制的通常是基础货币，因而其乘数作用明显，容易引起经济大幅波动，一般用于控制通货膨胀。如果这两种政策的制定者不能很好的协调，将极大可能的导致财政政策的运行无效，甚至于导致经济大幅波动、出现严重经济衰退；（2）财政部和中央银行负责制定和执行金融政策，其他市场运行方面的监管者全部纳入中央银行统一协调监管，在没有其他强权监管机构的干扰下，更有利于保证金融政策的稳定和高效。
2、有利于保障货币政策得到统一、完整的执行。由于各具体市场行为监管者统属于中央银行管理，中央银行便有权监督其行为，确保政策的传导机制高效运作，从而保障货币政策能得到统一、完整的执行。第一，法定存款准备金。在现行的监管模式中，调整权掌握在中央银行手中，而具有真正监管银行经营行为的银监会却无权调整，而中央银行又没有市场直接监管权，这种制度安排导致了监管权和调控权的人为分割，不利于市场信息的及时反馈和市场行为的及时调整，一方面是中央银行无权得到第一手资料，及时修正货币政策，另一方面监管部门无权对市场的健康发展提供制度保障，这样一来，货币政策的制定执行效果和监管的效率都受到了影响。而优化后的架构安排有效的避免了这一点，所有市场调节工具运用权统归具体监管部门具体运用，但是又必须在中央银行统一领导下运用，这样上面出现的尴尬问题便得到了有效的解决；第二，再贴现率。这一货币政策运用手段是通过对信贷市场的直接调控从而调节社会资金流量的，其作用的有效发挥基本类似于第一点的分析；第三，公开市场操作。它是中央银行为达到货币政策目标而与证券市场相联系的一种政策手段，依照当前的金融监管架构，证监会除非在国务院直接授意的情形下才有可能主动支持中央银行货币政策的实施，否则资本市场将不会主动协助货币政策的运行，如此货币政策的及时性和效率必定会大打折扣。而优化后的架构安排中，中央银行直接监督证监会的行为，市场信息传递、反馈准确和及时，故而可以确保证券市场能为货币政策的实施提供有效的保障，突显公开市场操作手段的迅捷和可控性强的优势。
3、优化后的监管架构职责安排清晰，通过国务院和中央银行的协调可以确保金融市场监管的完整。各层次、各类市场监管者的职责分工明确，且监管边缘部位由于存在有权机构（金融创新监管局）的协调，可以减少监管效能的漏损，提高监管效率，降低金融市场风险。
（二）通过“业务下沉”和“转型升级”等多种模式开展小微金融服务一方面，秘鲁正规金融机构通过新设专属机构或业务单元等形式涉足低端市场，从事小微金融业务，称之为“业务下沉”。另一方面，有部分的非营利组织转型为受监管的正规银行类金融机构开展小微金融服务，称之为“转型升级”。例如秘鲁的MIBANCO，由非营利组织发展而来，现已成为专业提供小微金融服务的全功能银行。
（三）放宽资金来源，保障非存款类放贷组织的可持续发展小微金融机构的资金来源主要包括公众存款以及第三方贷款，其中公众存款约占全部资金来源的74.5%，是小微贷款的主要来源。EDPYME不能吸收公众存款，其资金来源主要包括本地商业银行贷款，以及秘鲁国家开发银行的贷款等。监管机构将EDPYME外部融入资金上限放宽到自有资本的10倍，并允许符合条件的EDPYME申请更换牌照，变为可吸收存款的金融公司，鼓励EDPYME不断完善经营能力，提高金融服务竞争力。
（四）利率自主定价，促进市场竞争和提高市场透明度秘鲁法律未对贷款的利率作强制性规定，允许小微金融机构自主决定利率水平。监管机构认为只要信息充分披露，客户可以自主选择合适的产品，人为限制利率会降低小额信贷的可获得性，利率通过市场竞争会降至合理水平。同时，由于小额信贷的利率高，但金额小、时间短等原因，能够很好地覆盖信贷风险和市场风险，而相比于高利贷市场，小微金融机构无疑具有较强的竞争力。
二、秘鲁小微金融的监管经验
（一）监管机构由于秘鲁小微金融市场上各类机构并存且相互竞争，因此秘鲁注重对产品和服务的监管，而不是机构本身的监管。秘鲁小微金融的监管部门是银行、保险与年金监管局（简称SBS）。同时，秘鲁还建立了较为完善的征信系统，有4家征信机构，其中3家为私有征信机构，另外1家国有征信机构设在SBS。国有征信机构的系统与秘鲁的身份证系统以及税务管理部门的系统相连，信用信息主要来源于一般金融机构、小微金融机构以及其他机构提供的债务信息。SBS信用系统针对一般债务人和特定债务人设立了两套不同的信用报告系统。设立于2001年的一般债务人信用报告系统记录了债务人的债务余额、信用额度、贷款转让情况以及担保情况。特定债务人是指非零售的信用组合占总信用组合25%以上的债务人，特定债务人信用报告系统设立于2012年，该系统非常详细地记录了那些特定债务人的信用情况，包括信用的设立与退出、风险模式、相关担保和转让情况。
（二）审慎监管内容
1.最低资本和资本充足率。秘鲁对小微金融机构的最低资本要求为27万美元，远远低于银行520万美元和金融公司260万美元的最低资本要求；资本充足率要求为9%，与银行要求一致。
2.不良贷款。秘鲁将逾期天数作为小微贷款分类的主要标准，分为8天以内、9-30天、31-60天、61-120天以及120天以上5个等级。在客户不能按时偿还全部或部分贷款的当天，该笔小微贷款应立即被认定为不良贷款，而小微金融机构应将该笔贷款全部余额（而非仅发生拖欠的额度）记录为不良贷款，停止计算利率收入，为逾期贷款提足拨备，同时在不超过90天时间内，冲销已入账而未实际收到的利息收入，或者为这部分利息收入的逾期损失计提拨备。
3.贷款损失准备金和贷款冲销。根据不良贷款的5级分类，小微贷款的损失准备金比例分别是1%、5%、25%、60%和100%。在贷款确认为最高风险级别被计提100%准备金后，该笔贷款应该认定为完全损失并全额冲销。为了实现财务连续性，冲销的核准需要每月进行，贷款冲销后，应该将客户情况上报给SBS征信系统。
4.关联贷款。禁止小微金融机构为其董事、主要股东和管理层及其亲属提供贷款。对于雇员和小额股东，单一客户关联贷款占净资产的比重不得超过0.35%，而全部关联贷款总额不得超过净资产的37%。同时关联方不应在获得贷款的难易程度上有额外便利。
（三）非审慎监管内容为了规范小微金融机构的发展，SBS对小微金融机构的信贷业务准入、费用收取、信息披露、合同管理、防范过度负债、投诉处理等内容作了全面的规范。
三、秘鲁小微金融监管对我国的启示
（一）建立全面统一的行为监管制度目前我国发展小微金融业务的机构包括：正规金融机构、小额贷款公司、政府部门和非政府组织或国内公益组织等。与秘鲁类似，我国从事小微金融业务的机构中，既有存款类银行，也有小额贷款公司等非存款类放贷机构。但是与秘鲁不同的是，我国小微金融机构的监管体系相对复杂，包括人民银行、银监会、金融办、农工办、扶贫办等多个监管部门，由于秉持机构监管理念而非行为监管理念，对从事相同业务的不同类型的小微金融机构，监管标准差异很大。实践中，由于监管规则差异存在监管套利，大型正规银行和贷款公司等金融机构由于监管成本较高，其小微金融业务发展规模远低于农民资金互助社和小额贷款公司等非银行金融机构。另外我国部分监管部门实施监管的依据是规范性文件，没有法律授权，如农工办对农民资金互助社的监管尚无法可依。为统一监管标准，避免监管套利，促进公平竞争，我国应借鉴秘鲁的监管经验，从机构监管转向行为监管，以小微信贷业务为基点，构建与其业务特征相适应的法律和政策框架，并适用于从事该业务的各类机构。
（二）完善小微金融业务的非审慎监管内容
1.放松利率管制。目前我国金融机构的贷款利率已经放开，但是小额贷款公司等非存款类放贷组织仍然要遵守最高人民法院确立的4倍贷款利率上限，实践中小额贷款公司为了覆盖资金成本降低业务风险，只能发放单笔金额较大的贷款，最终导致“小贷不小”和“小贷不贷”等现象。为鼓励小额贷款公司发放小微单笔贷款，促进金融包容程度，促进市场公平竞争，发挥市场配置资源的决定性作用，我国可以借鉴秘鲁的成熟经验，放开小微金融机构利率管制，最终通过市场竞争利率会稳定在合理水平。
2.培育社会评级机构。完善的评级制度可以为差异化分类监管提供依据，我国可以借鉴秘鲁经验，培育发展社会第三方评级中介机构，不断完善小微金融机构注册设立程序和日常监测程序，建立系统性的小微金融机构评级标准。监管部门可以根据评级结果奖优罚劣实施差异化监管，提升监管效率、降低监管成本。
3.强化金融消费者权益保护。建立法律、行政法规、部门规章、监管指引相互配套、逐步细化的金融消费权益保护法律框架。推广实施合同概要说明表客户签字确认制度，有效解决信息不对称问题，保护客户知情权和决策权。加大合同签订各个环节的审查和监督力度，禁止小微金融机构滥用合同条款侵害客户权益。关注债务人过度负债风险，建立过度负债风险指标体系，要求小微金融机构在发放贷款前进行风险测评，杜绝发放掠夺性贷款。
4.加强征信系统的建设。根据我国《征信业管理条例》，从事信贷业务的机构应当按照规定向金融信用信息基础数据库提供信贷信息，目前央行征信中心正在允许小额贷款公司有序接入征信系统。但是实践中仍有一些小额贷款公司、农民资金互助社等放贷组织尚未与征信中心的数据库相连。同时我国征信行业还处于发展的初级阶段，许多私有征信企业的征信数据覆盖面和数据量还有待提高。建议进一步培育和鼓励征信行业发展，发挥我国互联网金融的后发优势，运用云计算、大数据技术开展征信服务。培育和鼓励社会主体依法建立征信机构，不断拓展征信系统覆盖范围，加强社会信用体系宣传教育，充分发挥征信制度对违约风险的约束作用。
（三）改进小微金融业务的审慎监管框架目前我国小微金融机构的监管框架以审慎监管为主，尤其是金融办、农工办等监管部门的监管框架，基本上是参照人民银行和银监会的银行审慎监管框架建立的，忽视了小微金融机构尤其是非吸收秘鲁小微金融监管实践对我国的启示存款类机构的特点，难以完全适用。因此，在监管框架上，我们应当针对小微金融机构的特征，对现有审慎监管框架进行适当调整。
1.寻找设置最低资本要求的平衡点。首先应根据市场中金融中介的经济规模设定最低资本要求，既要足以应付机构的启动成本和一定的损失准备，也要避免准入门槛过高限制充分竞争。尤其是对非吸收存款类的小微金融机构，资本金门槛不宜太高，避免资金闲置成本过高导致贷款大额化倾向突出。
2.推广运用合理的不良贷款分类标准和损失准备。我国一般对小微金融机构的不良贷款分类和损失准备的设定都是参照银行的五级分类来执行的，银行的标准建立在长期数据分析基础上，这对小微金融机构来说数据量不足而且程序过于复杂，小微金融机构很难掌握。可以借鉴秘鲁的做法，按照逾期贷款的天数对小微金融机构不良贷款分类、设置相应的贷款损失准备，并及时进行核销。
3.打破区域经营限制，促进市场有效竞争。出于防范风险、便利监管的考虑，目前我国的小额贷款公司、农民资金互助社等新型小微金融机构都是哪里审批哪里经营的审慎监管原则，如监管部门要求小额贷款公司只能在审批县域范围内经营，不能跨区域开展放贷业务。但随着互联网金融的发展，阿里小贷等线上跨区域发放贷款的小额贷款公司已经出现，并取得了很好的效果。从促进市场有效竞争，发挥市场配置资金作用考虑，我国应打破小微金融机构的区域经营限制。如允许小额贷款公司获得省级人民政府牌照在省内跨区域经营，鼓励符合条件的小贷公司跨省发放具有公益性和普惠性的小额贷款。
（四）拓宽非存款类小微金融机构的融资渠道，提升商业可持续性除了银行等正规金融机构外，小额贷款公司等其他小微金融机构都是禁止吸收公众存款的，同时由于自身的非金融机构属性限制，无法获得再贷款融资，导致商业模式难以持续。因此，我们应当借鉴秘鲁经验，采取多种方式拓宽非存款类小微金融机构的融资渠道。
(一)金融全球化的特点。
金融全球化是指金融主体所从事的金融活动在全球范围内不断扩展和深化的过程。它主要表现为这样几个特点：第一，发达国家及跨国金融机构在金融全球化进程中处于主导地位。这主要表现在：发达国家金融资本雄厚，金融体系成熟；调控手段完备，基础服务设施完善；以发达国家为基地的跨国金融机构规模庞大，金融创新层出不穷；与之对应，全球金融规则也主要来自发达国家，这些规则总体上有利于其金融资本在全球范围内实现利益最大化。第二，信息技术的发展，为金融全球化提供了技术通道。当达的电子计算机技术为全球性金融活动提供了前所未有的便利。特别是随着互联网技术的日益成熟、电子货币的普及，网络银行和网上交易将突破国界在全球铺开，全球金融市场越来越被连接成为一个整体，金融市场的同质性进一步提高。第三，金融创新层出不穷。适应新技术条件下竞争的需要，同时亦为规避限制性法规和风险，从20世纪60―70年代开始，在发达国家率先出现金融创新活动。这既包括制度的创新，又包括工具的创新，例如信用制度的创新、股权衍生工具的创新等等。在金融创新的推动下，一方面融资证券化趋势大大加强，另一方面，也带来了新的金融风险和不确定性。第四，金融资本规模不断扩大，短期游资与长期资本并存。在金融全球化进程中，随着参与全球化的金融主体越来越多，全球金融资本不断扩大。在这其中，既有长期投资的资本，也有短期投机的资本。目前，在全球市场中出入的国际投机资本大约有7．2万亿美元，相当于全球每年GDP总和的20％。应该说，长期资本的投入有利于一国经济的稳定和发展，而短期游资的逐利和投机，则易引发一国的金融动荡。
(二)金融全球化对发展中国家产生的二元效应。
金融全球化在对各国经济和金融的影响中，同时具有正负两种效应。出于研究的需要，在这里我们着重分析它对发展中国家的双重影响。对发展中国家而言，金融全球化的正效应体现为：第一，金融全球化有利于发展中国家从国际市场引入外资。发展中国家由于自身发展比较落后，普遍面临着资金短缺的矛盾。随着金融全球化的拓展，相当多的资金流向了发展中国家和地区，这在一定程度上弥补了其经济发展的资金缺口，并带动了技术的扩散和人力资源的交流。第二，金融全球化有利于发展中国家学习发达国家金融运作的先进经验，提高自身的金融效率。发达国家由于市场经济建立较早，金融体系较为完善，金融风险控制机制严密。这给发展中国家提供了很好的学习借鉴之机。同时，金融全球化还提高了国内外金融业间的竞争程度，迫使发展中国家金融机构利用金融创新减少交易成本，提高运作效率。
金融全球化对发展中国家的负效应主要表现在：第一，金融全球化使发展中国家民族金融业的生存面临巨大压力。发展中国家参与金融全球化，符合自身长远利益。但是，由于其金融业处于弱势地位，抵御金融风险的能力还较差。如果外国金融机构大规模进入，势必给其民族金融业造成巨大的生存压力，金融体系遭受冲击将是不可避免的。第二，金融全球化为国际游资制造风险提供了条件。金融全球化虽然有利于资本在国际间自由流动。但是，出于逐利的动机，国际游资会利用发展中国家利率、汇率管制放开后产生的金融产品价格波动，大量涌入发展中国家套利和套汇。加之目前国际上尚未对投机资本提供必要的约束机制，若有风吹草动，国际游资就会从所在国大量撤走，从而引发严重的金融动荡。第三，金融全球化加剧了发展中国家经济的泡沫化程度。在过去20年中，发展中国家从国际市场筹集到的大笔资金被过度投入股市和楼市进行炒作。同时，国际投机资本也乘虚而入。在巨量资金的支撑下，证券、房地产市场逐渐脱离了经济发展的基本面而飚升，并逐步演变为泡沫经济。第四，金融全球化给发展中国家的金融监管和调控带来严峻挑战。金融全球化意味着金融资本在全球范围内自由流动与获利。出于获利的需要，国际上许多金融资源被无序、过度开发，金融投机性凸显。加之现代金融交易工具发展迅速，极短时间内即可完成巨额资金的交易与转移，其去向不确定性很大。这既给发展中国家金融监管与调控带来严峻的挑战，也削弱了其货币政策的调控力度。
二、中国金融业当前存在的主要问题
金融全球化的特点和二元效应有助于我们形成它与发展中国家关系的一般性理解框架。为了将问题引向深入，我们还需进一步分析中国金融业在全球化时代所面临的特殊问题，并寻求相应的解决方法。当前，中国金融业所面临的问题主要集中于三个方面：
(一)金融业整体缺乏竞争力。
从银行业看，主要表现为资产质量恶化，资本严重不足，收益急剧下滑。银行的资产质量是决定其竞争力的关键因素。按国家规定，银行不良资产比重不得超过15％。而我国银行的不良债权已大大超过了这一比例。到1995年，国有银行不良资产比重即达22．3％，与当年商业银行的总准备率21％相当。另据巴塞尔协议规定，银行的资本比率不得低于8％，而我国国有银行的资本充足率距此标准相去甚远，截至1997年6月，四大国有银行的平均资本充足率只有3．12％。虽然1998年发行了2700亿特别国债补充资本金，但依然离所需甚远。银行资产质量下降的直接后果就是经营效益急剧下滑。1996年，国有四大银行净资产利润率只有5．5％，这一指标不但低于国内其他非国有银行，更远低于东南亚国家金融机构。而正是银行不良贷款及低收益率是导致东南亚金融危机的诱因。
从非银行金融机构看，证券业的竞争力问题较为典型。这主要表现为证券业规模偏小，实力有限。众所周知，证券业展开竞争和抗御风险是要以必要的规模和实力作为保证的。目前，证券经营机构和国内其他金融机构相比，规模普遍偏小。工、农、中、建四大国有银行各自资产总额都在10000亿元以上，合计10万亿元。而在证券公司中，截至1999年10月，全部证券公司资产总额约为3500亿元，规模最大的申银万国证券资产仅有300亿元左右。如果再与外国投资银行相比，中国证券的实力就相差更远了。在这种情况下，随着资本市场和证券业的对外开放，随着跨国大型投资银行大举进军中国资本市场，以国内现有证券经营机构的实力，是无法与其比肩相争的，所面临的压力可想而知。
(二)金融创新乏陈。与发达国家相比，我国的金融创新还很落后，且存在两大问题：其一，金融创新过于依赖政府。
由于我国的金融机构还不是真正的企业，金融创新主要依靠政府和金融主管当局，表现为一个自上而下的强制性过程。其二，在有限的金融创新中，各领域进展失衡。例如，金融工具、产品、服务的创新步履缓慢；在业务创新中，负债类业务多于资产类业务；在资产类业务中，真正能够保证受益、转移风险的金融创新寥寥无几。显然，金融创新的不平衡性和行政主导降低了金融资源的效率，削弱了中国金融机构的创新竞争力。
(三)中国金融业的监管存在突出问题。
从中国金融业的内部自律看，金融机构面临着与国有企业一样的困境，即如何真正解决内部激励与约束机制问题。国有银行还不是真正意义上的银行，在追逐利润的动机、风险控制及产权问题上，尚未达到市场经济的要求。如果这些问题不能最终解决，金融业仍然不按商业法则运营，在同具有综合实力优势的发达国家金融机构竞争中就难以获胜。
从外部监管看，首先表现为金融法规建设滞后。我国金融监管长期依靠由上而下的行政管理，法律手段极为缺乏。金融监管的实质是法制管理，而在现实中，金融机构从市场准入、业务运营，到市场退出、违规处理都存在大量的法律问题需要加以明确和解决。其次，监管体制尚未理顺。这主要表现为：其一，证券监督权力分散。从中央管理层角度看，虽然中国证监会是主要监管部门，但包括财政部、央行、计委在内的各个部门都对市场拥有较强的干预能力。从地方角度看，由于地方政府对地方证券管理机构的制约作用，出于地方利益的需要，有时仍会干预证券机构的运营。这就产生了对证券监管的统一协调问题。其二，监管部门缺少评价考核金融机构市场风险的标准，对异常金融变动缺乏及时的预警定位和风险处理。这种情况如不改变，金融开放之后，很难监管全球化下各类金融机构令人眼花缭乱的金融产品和随之而来的风险。再次，对外资监管准备不足。近几年，随着外资金融机构在华数量的增多，其运营安全性已日益与我国金融安全相关联。我们须对少数外资金融机构为逐利而利用监管缺陷违规操作的可能性保持相当的警惕。另外，一旦资本账户开放，国际短期游资定会大量进入，金融监管就会变得更加复杂。而目前，我国金融的对外监管尚处于初始阶段，从监管手段到法律法规都很不完善。因此，当务之急是如何建立起一套规范科学的金融监管体制，对外资金融机构和短期游资进行动态监管，防范所可能产生的金融风险。
三、中国金融的应对策略
(一)培育真正的市场主体和竞争体制，形成与开放环境相适应的竞争能力。
首先，国有银行要建立国家控股的多元化产权制度。建立国家控股的多元化产权制度，必须从外部治理和内部治理两个方向入手：
(1)外部治理。从我国国情看，国企改革和政府行为是与国有银行产权制度改造密切相关的外部条件。外部治理，就是要解决好这两个方面的问题。第一，国有企业必须尽早建立现代企业制度。国有企业产权制度所存在的问题，是造成国有银行(本身就是国有企业)竞争力低下的重要外因之一。由于两者产权同构，导致银行资产质量不断恶化。为此，必须从整体上把握国企改革和金融体制改革的内在联系，遵循产权清晰、权责明确的要求，加快建立公司法人治理结构。这既是企业拓宽融资渠道，立足长远发展的需要，也是实现金融全面对外开放的前提。如果不能真正建立现代企业制度，就没有科学的激励与约束机制，从而无法在微观制度层面根本解决银行业面临的风险。第二，必须切实转变政府职能。在传统体制下，政府为了挽救效率低下的国有企业，经常干预银行的贷款决策。其结果，不但企业的依赖性变本加厉，银行的竞争力也在不断减小。因此，当务之急必须加快政府职能的转变，将工作重心从被动的对企业进行“救火”，逐步转向培育市场竞争机制和竞争能力、维持金融秩序、鼓励金融创新、加大监管力度的轨道上来，让市场机制在金融资源配置中发挥基础性的作用，政府充分运用货币政策工具从宏观对金融运行进行调节。
(2)内部治理。对国有银行内部进行治理，建立国家控股的商业银行，其意义有二：第一，从表层看，有助于解决银行的不良资产，增加资本金，提高防范风险的能力；其二，从深层次看，对国有银行进行商业化改造，建立经营权、所有权和监督权分立的制度框架，可以形成科学的公司法人治理结构，摆脱政府的行政干预，使银行的市场化经营获得制度上的保证。
为此，我们要加快国有银行产权重组进程，充分吸纳社会不同的投资主体，在国家控股的前提下，建立公司法人产权制度。在这一制度框架下，银行才有条件真正实行自主经营、自担风险的经营机制，实现与政策性金融的彻底分离，建立符合实际的资产负债比例管理机制和严格的激励与约束机制，从而规避风险，实现利润的最大化。其次，积极发展民间金融机构，构建金融业竞争体制。改革开放以来，我国的民营经济获得了长足发展。但是，国有银行由于体制上的弊端，一直不能为民营经济提供充分的金融支持。这一方面造成民营经济的金融服务缺失，将其推向并不规范的民间借贷市场；另一方面，由于缺少体制外的竞争，国有银行商业化进程大大减慢，缺少真正的竞争力。因此，积极发展规范的民间金融机构，培育金融业竞争体制，已成为我国金融深化的重中之重。在具体运作方式上，可通过组建产权明确、内部风险约束机制完善的股份制民营银行，来专事为民营经济和中小企业的融资提供服务。此举既有利于民营经济的发展，也有利于营造竞争的体制环境，使国有金融的改革获得必要的压力和动力。第三，培育金融业规模竞争力。培育金融业的规模竞争力，主要通过两个途径：一个是股市融资，一个是资产重组。股市融资主要是凭借股权来融通资本。对于已上市的、符合条件的证券机构，可从制度上为其创造增资扩股的条件；对于未上市的、符合条件的证券机构，也应尽早上市。通过增资扩股和上市，证券机构可获得资本市场的巨大支持，从而解决资产质量和资本金问题。资产重组主要指对现有证券机构的一种资源整合。对于实力较强的全国性证券机构和区域性证券机构，要鼓励强强联合，寻求集团化发展模式，通过相互参股打通以市场为纽带的联合通道。对于中小证券机构，除了可考虑相互合并之外，具有特色和专长的机构很可能以出售、换股等方式被吸收到大的证券机构之中，补充并壮大其竞争优势。当然，在证券业的资产整合过程中，必须相应提高证券机构的管理水平，遵循市场规律，要把提高竞争力作为根本目的。否则，重组过程很可能蜕变成一种行政命令式的盲目扩张。
(二)加快金融创新。
针对目前中国金融创新所面临的主要问题，应着力做好以下几方面的工作：首先，要加快政府金融管理职能的转变。今后，政府的金融管理职能要转向创造公平竞争的体制环境和加强调控的有效性上来。政府要创造公平竞争的体制环境，消除歧视性政策，放宽市场进入标准，按照统一的市场监管原则鼓励各类金融机构展开充分竞争，鼓励合法金融创新。对行政垄断、地方保护主义和恶性竞争要依法规范和治理。政府要修正过去主要以行政手段为依托对金融创新所采取的单向驱动行为，代之以宏观间接调控机制，正确引导企业的金融创新冲动，控制金融创新所可能带来的风险。
其次，打造金融创新的微观基础，选准创新的突破口。我国金融机构之所以缺乏自主创新的动力，金融机构本身产权不明晰、缺乏激励和约束机制是重要内因。为此，必须加快国有金融机构产权制度的改革步伐，通过建立以市场为导向的激励与约束机制，形成金融创新的微观基础。当前，金融机构的创新突破口应主要围绕金融工具、金融业务和金融电子信息化展开。针对金融工具的有限性，可利用股票市场的先发优势，适时发展期货、期权等衍生金融工具；针对负债类业务多于资产类业务，积极发展票据和国债回购市场，推进金融资产的证券化进程；针对金融效率对交易和清算手段的依赖性，着力进行金融电子信息化建设，使金融运作基于电子化的平台而获得质的飞跃。
(三)加强对金融业的综合监管。
金融业的综合监管是内部约束和外部约束的有机统一。首先，要加强对金融业的内部约束。(1)完善金融机构的内部监控机制。金融机构需建立有效的内部监督系统，确立内部监控的检查评估机制、风险业务评价机制以及对内部违规行为的披露惩处机制，做到对问题早发现，早解决；要建立严格的授权制度，各级金融机构必须经过授权才能对相关业务进行处置，未经授权不能擅自越位；要实行分工控制制度，确保授权授信的科学有效性，建立对风险的局部分割控制。(2)进行金融业行业自律建设。加强金融业的自律建设，一是要对所属成员定期进行检查，包括业务检查、财务检查和服务质量检查；二是要对成员经常性业务予以监督，包括对业务运作的监督指导，对可能出现的风险和违规行为的预防与处理。具体而言，在银行业，要加强银行同业协会的职能，充分发挥其管理和服务的作用；在证券业，要加强证券业协会的建设，发挥其在公平竞争、信息共享、风险防范和仲裁等方面的协调职能。
一、金融监管体制概述
金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。与之密切相关的基本要素：首先是体制参与者，即由谁监管和对谁监管，核心是金融监管机关的设置、职责职权的依法定位；其次是如何监管，即为实现金融监管目标而采用的各种方式、方法和手段，体制的各种参与者按照一定方式有规律地相互作用，以完成特定的目的。可见，对金融监管体制的研究涉及到对金融监管机关组织构成、职权的分析、金融监管机关对金融机构作用机制的分析等。
根据监管主体的多少，金融监管体制可分为一元化监管体制与多元化监管体制。前者是独家监管型，即只有一家执行金融监管的机关，实行高度集中的单一型监管体制。后者是多家监管型，即执行金融监管的机关为两家或两家以上共同分工负责进行金融监管。实行这种体制的国家根据监管权限在中央与地方的划分的不同，又可分为一线多元监管体制和双线多元监管体制。实行一线多元体制的国家或地区，金融健全权力集中于中央，在中央一级又分别由两个或两个以上的机关负责监管。这种体制实际上是以财政部和中央银行为主题开展工作。实行双线多元体制的国家主要是联邦制国家，以美国和加拿大为典型代表。其基本框架如下：
二、美国金融监管体制
在世界各国金融监管体制中，美国的监管体制被公认为是最健全、最完备、最具代表性的，1999年11月4日。美国参众两院通过了《1999年金融服务法》(FinancialService8Actofl999)，废除了1933年制定的《格拉斯·斯蒂格尔法》，彻底结束了银行、证券、保险的分业经营与分业监管的局面，开辟了金融服务产业的新纪元，美国金融监管也最终形成了现行的双线多元监管模式。这种新的监管体系顺应了金融服务业混合经营、金融集团的发展趋势，在制度上实现了金融监管的创新。由于美国处于世界头号金融强国的地位，因此。对美国现行金融监管体制的考察研究，将在构思我国金融监管体制改革的方向和具体策略等方面提供诸多启示。
美国金融监管体制比较复杂，联邦和各州都有权对银行发照注册并进行监督，即实行双轨银行制度。在联邦一级，有财政部通货监理局、联邦储备系统和联邦存款保险公司三大银行监管机关。在州一级，各州都有各自的金融法规和银行监管机构。现分述如下：
(一)通货监理局
通货监理局是美国资格最老的金融监管机构，它是根据(国民银行法)于1863年建立的。只有向该局注册的银行才能称为国民银行。通货监理局在技术上受财政部指挥。不过实际上它的活动与财政部没有正式联系_保持着相当大的独立性。通货监理局的主要职责是审查国民银行的注册和分支行的设置，审核银行的合并，收集国民银行业务的统计数据，并进行与国民银行体系有关的各项经济调研工作；制订相应的管理条例和法规，并组织贯彻执行；检查国民银行的资本营运、贷款结构和数量、存款安全程度和贷款利率水平等经营情况，对经营管理混乱或违反金融法规要求的，有权命令其停业，进行清理整顿，有权撤换国民银行的正副行长和高级负责人员。通货监理局每年需向国会报告工作情况。
(二)联邦储备系统
联邦储备系统是根据1913年(联邦储备法)成立的，该系统有以下3个机构：
1、联邦储备委员会
联邦储各委员会的主要职能是制定金融政策，此外还要规定金融规章、制度，监督管理下属的联邦储备银行和会员银行的业务。监督货币的投入与回笼：执行有关管制银行控股公司活动的法令，并作为联邦政府的人。
2、联邦储备银行
每家联邦储备银行都是股份有限公司，股份由参加的会员银行认购。所有在联邦注册的国民银行都必须是会员，而在各州注册的银行则可以自由参加或退出。
3、联邦公开市场委员会
该委员会是联邦储各系统中指导公开市场业务的最高决策机构。委员会每四至五周在白宫开会一次，决定公开市场的方针政策，通过买卖政府证券、联邦机构证中国改革券和银行承兑票据以及买卖外汇等办法来调节市场上的银根。此外，还设有供咨询的顾问委员会。
(三)联邦存款保险公司
联邦存款保险公司建立于1933年。其宗旨是为了保险存款。防止个别银行的信用危机扩散到其他银行而设立的。按规定，只要是联邦储备系统中的银行都要求向联邦存款保险公司保险，未参加联邦储备系统的州注册银行是否参加保险可以悉听尊便。该保险公司的职责除了接受存款保险外。还包括审核检查批准投保银行的经营范围。设立分支行等：考虑投保银行送交的统计、报告；帮助面临破产的银行调整经营方向，组织清理和安排银行破产时资产清理。债务偿还等。为了保证在联邦政府支持下的保险存款得到偿付，解除向银行挤提的风险，联邦存款保险公司还享有在紧急情况下向财政部借入资金的权利。
(四)州银行当局
美国各州都有自己的机构负责监督和管理州注册银行。这些机构同时管理州内其他金融机构，如储蓄存款协会、信贷和金融公司等。一般来讲，它们的具体职责范围基本与通货监理局一样，各州之间略有区别，共同责任如下：批准新银行的成立，开设或关闭分支行机构，以及控股公司在州内的业务范围：审核银行和其他金融机构的业务帐册：制定一些规章制度，保障消费者与贷款者的利益。一般州的监督机构对银行的监督采取放松态度，许多银行都愿意向州银行注册，纽约市区银行尽管业务遍及全世界，但它们大部分是州注册银行。基本框架如下：
从上述分析可知，尽管各金融监管机关互有分工，各负其责，各有自己管辖的范围和重点，但各机关职责互相交叉重叠之处是明显的。例如，国民银行须接受通货监理局的监督，但所有的国民银行必须假如联邦储备系统并且参加联邦存款保险，因此，国民银行属于三个不同的联邦监管机关的管理职权范围之内。那些参加存款保险的州会员银行必须同时接受联邦储备理事会、联邦存款保险公司和州银行监督机关的检查和监督，分别向三个金融监管机关上交经营报告和统计资料。
三、中国金融监管体制
我国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管：第二阶段是从1998年开始。对证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来，分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责，形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。2003年中国银行监督管理委员会正式组建，接管了中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制，而中国金融监管也形成了现行的多元化监管体制。我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。按照金融监管的分工，银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行(信用社)、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管，以大银行业为口径，银监会成立了监管一部、二部、三部、合作金融监管部和非银行金融机构监管部，自上而下相应设立了省局，市分局、县(市)办事处体制。而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管；内部设立了相应的监管部室，自上而下则建立了相应会、局(省、市、计划单列)的体制。银监会成立后，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面，选择这种监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平并及时达到监管目标，有利于提高“机构监管”的效率。其基本框架如下：
四、中美金融监管体制比较
中国和美国金融监管体制的异同，可从以下两个方面进行比较：
(一)分业监管和混业监管
因为各国经济、社会、政治体制各异，信用发展程度不同，各个国家的监管模式相当多样化。而且，各国金融经营模式和其监管模式并非是一一对应的关系，实行分业经营的国家可能实行统一监管，采用混业经营的国家也可能继续分业监管。从监管模式来看主要是有分业监管和统一监管。而中国和美国采用的都是分业监管模式，虽然两国的经营模式不尽相同，但监管体制仍然坚持分业监管的模式，也就是将金融机构按金融市场划分为银行、证券、保险三个领域，在每个领域分别设立一个专业的监管机构负责全面监管。美国自1999年的金融服务现代化法案出台，银行业走向了全能化，但是其监管体制仍然维系着令人眼花缭乱的伞状监管，它不仅存在不同金融业务的监管主体还存在着不同级政府设立的监管主体。银行以及储蓄性金融机构的监管由货币监理局、美联储和存款保险公司三大联邦级监管机构和各州监管机构共同负责。证券经营机构主要受联邦政府法的管辖。而证券交易委员会是基于证券交易法设立的证券监管机构。对证券经营机构、证券信息披露、证券交易所柜台交易和证券业协会等履行监管职能。美国的保险机构则由所在各州保险监管局负责。中国的分业监管情况在前面阐述过，这里就不再赘述。
但是，分业监管模式也存在很大的弊端，如各监管机构之间的协调性差，容易出现监管真空地带：监管机构庞大，监管成本较高，尤其针对全能银行进行的分业监管，容易产生重复监管问题。
(二)机构监管和功能监管
按照监管主体的标准划分，金融监管模式可以分为功能监管和机构监管。功能监管按不同金融业务的种类进行监管，如银行业务、保险业务、证券业务分别由一个监管主体的不同职能部门或由不同的监管主体按照不同的业务领域进行监管。对一个给定的金融活动均由同一个监管者监管。目前实践中的功能型监管模式表现为三种模式，即统一监管型、牵头监管型和伞形监管。1999年11月美国国会通过了《金融服务现代化法案》，该法案允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务，如存贷款、保险承销和经纪以及投资银行等。但金融控股公司本身并不开展业务，其主要职能是向联储申请执照、对集团公司及子公司进行行政管理。对应金融控股公司这种伞状结构，美联储被赋予伞型结构监管者(UmbrellaSupervision)职能，并且与财政部一起认定哪些业务属于允许金融控股公司经营的金融业务。在伞型监管模式下。金融控股公司的银行部分由财政部货币监管总署、美国联邦储备委员会、联邦存款保险公司监管，证券部分由证券交易委员会监管，保险部分由州保险监管署监管。证券交易委员会和州保险监管署被统称为功能监管者(FunctionalRegulators)，如图4所示。
机构监管则按不同的金融机构进行监管，中国目前主要采用的就是这种监管模式。这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面，选择这种监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平并及时达到监管目标。有利于提高“机构监管”的效率。就我国现行金融监管体制而言，从其实际运行以来所取得的成效来看，在总体上是值得肯定的，它不仅统一了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效的制定与执行货币政策。但是，近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的发展迅猛，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的问题也逐渐显露出来。
一、实施金融监管的必要性
金融监管是指金融主管当局对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以此来促使金融机构依法稳健地经营、安全可靠和健康地发展。金融监管的首要目标是维护金融体系的安全与稳定，具体目标是保护存款人和投资人的利益。
（一）实施金融监管是实现国民经济健康发展的需要
金融业是以货币信用、证券及保险业务等为主要经营内容的特殊行业，与国民经济整个运行息息相关。一旦金融机构经营失败或发生金融危机，就会对整个社会经济生活产生不良影响。随着国民经济的迅速货币化和经济关系的信用化，以货币信用制度和银行制度为主体的金融结构具有极其广泛深刻的渗透性和扩散，金融体系成为国民经济的神经中枢和社会经济的调节器，它具有影响社会全局利益和社会政治经济发展等特殊的公共性和全局性。因此，只有加强对社会金融业的监督与管理，才能引导和促进金融业发挥其对社会经济生活的积极影响作用，推动国民经济的良循环。
（二）实施金融监管是维护社会经济稳定的需要
市场经济条件下，金融机构之间不可避免地要进行激烈的竞争。这种竞争如果失去调节、监督、控制，会偏离正确方向，形成破坏性竞争或垄断，从而影响整个金融业的健康发展，破坏了社会的安定团结。因此，为了维护社会经济稳定，为经济发展提供一个宽松的金融环境，避免过度竞争，有必要对金融业实行监督和管理，督促金融机构向着适度竞争、规范竞争的方向发展。
（三）实施金融监管是正确贯彻国家货币政策、认真执行金融法规制度的需要
无论是在贯彻落实国家金融、货币政策方面，还是在实施和执行国家金融法规制度的过程中，随着实现货币政策目标和执行国家金融法规制度难度的不断加大，不同的政策目标之间很难只依靠传统的货币政策手段协调，大量的金融关系以及各种矛盾和问题也很难只依靠司法机关来调整和评判，还必须辅之以金融监督管理，使金融业的发展方向、经营活动等符合国家货币金融政策意图和金融法规制度的要求。
二、我国金融监管面临的问题分析
（一）金融机构存在的问题
当前我国国有商业银行在金融监管方面存在的问题主要表现为内控机制滞后，首先是各级管理层重国家计划，轻自身管理，重速度和规模，轻质量和效益，在资金管理方面，表现为资金审批程序不健全，对资金使用的监控不严；贷款审查不严格，手续不全，没有真正做到贷前调查、贷后检查，使得信贷风险加剧。其次是人事控制机制不完善，商业银行的员工队伍规模庞大，层次结构不合理，没有建立起一套行之有效且完善的员工业绩考评和激励竞争机制。然后是上下级缺乏有效的约束，由于分支机构不具有法人资格，其行为所产生的一切后果均由总行承担，分支机构的违规或不审慎行为都可给整个系统酿成大祸。再次是职能监督岗权威性缺失，职能监督部门实行“既向本级行行长负责，又对上级行政职能部门负责”的管理模式，致使其监督工作实际上陷入一种无序和无效的状态；内审监督机构不健全，有些商业银行没有单独设立内审机构。证券市场和保险市场存在的问题，由于我国证券市场目前是非自由的市场，它除了市场本身特有的因素外，还受政治体制、传统观念、偶发事件和随机因素的影响，我国证券市场仍处于走向规范化的初级阶段，发育程度低，而且不规范。在证券市场主要表现在以下几个方面：首先是市场主体行为扭曲；其次是定价机制扭曲；再次是市场处于分割状态；最后是缺乏有效的市场退出机制。在保险市场表现在：市场发展不完善；计划经济体制对人事制度影响较大；内部管理不严、竞争力不强，没有建立真正意义上的现代企业制度，在经营理念上重保费规模、轻经营效益；重保单数量、轻保单质量，导致企业经营效益下降，在经营环节上，重承保、轻理赔，严重损害了保险公司乃至整个保险业的信用。
（二）金融监管本身存在的问题
我国金融监管的时间较短，在金融监管的方法手段、技术条件以及信息披露等方面，我国还存在许多问题，主要表现在以下几个方面：首先是金融监管有效性不足，金融监管内容过于狭窄，我国目前的监管内容主要是市场准入监管中还存在着重审批轻管理、重传统的存贷业务轻表外业务及其他创新业务、重国有银行轻其他银行和非银行金融机构等问题，不能实现完全有效地监管。其金融监管仍偏重于合规性监管，严格的管制极大地遏制了金融创新的有效空间；对金融机构日常经营的风险性监管涉及不多；监管措施的效能未得到充分发挥，对金融机构违规行为的处罚不够严厉，违规处罚中缺乏严厉性，对违规行为的处罚缺乏有效性。其次是金融信息披露滞后，信息披露滞后于监管和外部市场约束的需要，我国金融机构关于信息披露的法制观念不够，数据资料编报的随意性较大，信息披露缺乏强制性和规范性；金融信息披露的范围小，内容比较单一，信息不完备，缺乏专门的金融信息开发和传播中介机构，使得金融信息在低水平上传播和利用。
三、完善我国金融监管的措施分析
（一）完善金融机构内控机制
完善金融机构内控机制就必须深入到金融机构内部的组织、结构、观念、管理等各个环节，建立起有效的内部控制机制，以达到规避风险（包括经营风险、业务风险、非系统性市场风险等）、维持安全的目的。
首先，要提高对加强内控机制建设的认识，金融机构的各级管理人员要充分认识内控建设的重要性，把它作为经营管理工作中的关键一环，常抓不懈，落到实处，这样才能有助于金融机构内控机制的建立健全和充分发挥作用。
其次，要完善法人治理结构，应着力于打破现有的银行业垄断，引进市场竞争机制，实现银行运作机制的转换，推进产权改革，建立有效的公司治理结构，完善内控制度，生发出市场对银行监管的力量，通过实施国有银行的产权制度改革与创新，将国有商业银行改造成为治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好，具有较强国际竞争力的大型现代商业银行。
然后，建立风险管理体制，要完善授权授信制度，实行分级授权、分类管理制度，推行以独立尽职调查、民主风险评审、严格决策纪律和问责制为核心的“三位一体”授信决策机制，要健全决策约束机制和责任人制度。建立和完善以审贷分离为核心的贷款决策风险约束机构，对行长的决策行为进行有效约束。实行岗位约束，建立贷款决策责任人制度，把风险贷款责任分解到个人；建立风险责任制，董事长、董事、行长等高级管理人员的任免、奖惩直接与银行的经营风险挂钩。建立常规的审计检查制度，履行对银行内部各部门的审计监督，对重大案件和银行行长的审计可以会同银监会组成联合审计组来进行。
最后，完善市场化用人机制和分配机制，金融机构应将引入竞争机制作为干部管理制度改革的切入点，实行中层干部公开竞聘制度和末位淘汰制度、员工内退制度，通过竞争上岗、岗位交流、末位淘汰，实现员工与岗位、能力与需要的最佳结合。引入有效的激励和处罚机制，在内部控制制度的运作过程中，要坚持奖惩分明。
（二）完善金融监管体制
鼓励金融创新和加强风险监管。金融监管当局要对金融创新进行相应的技术和政策指导以及制定有关的规章制度，适当放开对金融创新业务的限制，除了对一些超出目前监管水平的业务创新进行限制外，应鼓励银行机构进行业务创新和加强风险管理。配合金融机构改进公司治理结构，监管当局应制定一套具有可操作性的公司治理结构和内部控制的评价标准与办法，在日常监管中，将银行治理结构和内部控制制度的建立与执行情况作为监管的重要内容。加强对金融机构表外业务的监管；实现从机构性监管向功能性监管转变；要根据各金融机构不同的现状实施差别监管，监管部门要建立统一的监管框架体系，完善金融机构市场准入制度，对金融机构业务经营实行审慎监管，对金融机构实施有效的市场退出；实现工作重心由合规监管向风险监管的转变，完善金融监管人员素质体系。
另外，为了规范监管行为，实现金融监管连续稳定，我国必须遵守入世的承诺，参照国际准则，加快对金融法律、法规的制定、修改和完善，建立健全与国际金融法规接轨的金融法律体系。健全信息披露制度，增强监管部门政策透明度。政策调整应向金融参与者公示，以保障每个金融市场参与者对当局政策变动的知情权；构建多层次的信息披露体系；完善金融信息的强制披露制度；充实信息披露内容，根据金融业具体活动的特点，加强会计信息、统计信息和非量化信息的信息披露；建立金融监管资料信息共享制度，培育信息披露的基础条件。此外，针对从事混业经营的金融集团，监管部门还应对其需要向监管部门报告的内容以及需要向公众披露的信息做出尽可能明确的规定。
参考文献：
2金融经济周期对金融监管的启示
2.1强化宏观金融监管意识就现阶段而言，我国在金融监管方面还是比较侧重于微观监管，尚且比较缺乏宏观监管的意识，我国面临着严重的金融经济周期问题，此后一定要强化宏观金融监管意识。宏观监管理论是新提出的一个理论，目前我国金融监管机构的宏观监管意识不强，同时金融监管机构很少研究金融周期以及实体经济周期，不像国际货币基金组织（InternationalMonetaryFund，IMF）那样，定期公布金融经济周期研究结果，由此可以看出，我国的金融监管机构还停留在合规性监管阶段，只是依据技术性指标和管理办法来进行监管，在市场经济快速发展的今天，这种监管模式已经不再适用，已经无法满足金融市场风险放空的需求，因此我国金融监管机构的当务之急，就是要强化宏观金融监管意识，革新监[2]管方式。
2.2建立金融经济周期监测体系想要切实做好金融宏观监管，前提就是要准确把握经济周期问题，进而把握金融对经济周期的放大作用，把握好金融经济周期，因此笔者认为，我国金融监管机构应该构建研发部门，建立金融经济周期监测体系，这样一来便于把握金融经济周期，可以为宏观金融监管提供依据。不得不认识到，目前我国金融监管机构在这方面还存在欠缺，只有一些商业性金融机构重视金融经济周期的研究，在以后的发展中，为了做好金融宏观监管，我国的金融监管机构也一定要建立金融经济周期监测体系，深入研究金融经济周期。
2.3强化金融反周期监管金融宏观监管中存在着很多难点，而金融反周期监管就是典型的难点之一，目前我国金融监管机构在面对金融经济周期时，由于缺乏金融经济周期的检测，因此不能把握反经济周期的力度、频率、节奏，例如在应该降低经济“虚热”时，我国金融监管机构有时会刺激经济热度，导致金融风险大大增加。未来我国的金融监管机构一定要建立金融经济周期监测体系，强化金融反周期监管，这样才能切实提高金融宏观监管的总体水平。
2美国金融监管的新变化
在当今世界主要国家金融监管改革的浪潮中，美国的改革力度之大引人关注。2010年3月美国国会通过《2010年重建美国金融稳定法案》（RestoringAmericanFinancialStabilityActof2010），在第10章规定拟在美联储体系下建立金融消费者保护专门机构，与其他金融监管机构的协调合作；同年7月，《多德———弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（简称多弗法）出台，该法案对监管部门进行重构，成立金融稳定监管委员会（FSOC）和消费者金融保护局（CFPB）。根据法案第1011条，在联邦储备体系下设消费者金融保护局，目的在于保证消费者在金融服务消费中，获得及时、准确的信息从而保护消费者的利益，“依照联邦消费者金融法对金融产品的供应与提供进行监管”。②根据多弗法该条规定，金融消费者保护局设依照联邦相关法律监管金融产品的供应，局长在参议院批准后由总统任命。在金融消费者保护局内部有诸多部门：研究部从市场收集数据，为制定政策提供依据；投诉处理部设立多种渠道接受消费者的投诉并做出回应，也可将相关投诉转给各州金融监管机关。社区事务部为金融服务水平低下的社区消费者提供指导和帮助。③金融教育办公室，主要负责制定方案以提高消费者的知情权以及合理决策的能力。此外，美国老年公民金融保护办公室，专门向年龄在62岁以上的老年人提供信息，防止老年人在购买金融商品中权益受到损害。次贷危机后，美国对金融消费者的保护采取专门机构保护的模式，通过专门立法明确金融消费者保护局的保护金融领域消费者的职权和责任。
3英国金融监管改革的新发展
庶几与美国近期的金融监管改革同时，2010年4月，英国议会批准了《金融服务法》（FinancialServiceAct2010），该法案更加强化了金融服务监管局（FSA）的消费者保护职能，新法对作为FSA权力来源和运行基础的2000年《金融服务和市场法》进行了修改和补充，FSA的规则制定权大大扩展。在英国，自成立FSA以来，其职能范围不断扩大，并逐步形成为综合性的监管部门。改革后，FSA可以制定有利于“实现其任何监管目标”的规则，相比从前只能制定有利于“保护消费者利益”，其制规权的空间提升；其信息收集权也同步扩大，FSA可以要求受监管组织以外的机构或个人提供与金融稳定有关的信息；赋予金融服务监管局强制信息披露及一定的惩罚权，FSA的纪律处分权提升，即为了保证金融体系的稳健发展，FSA可以通过某些行政途径强行获得某些重要信息，对拒不提供信息者可处以行政惩罚，如暂停或限制违规金融机构一年以内的经营许可权、禁止违规操作机构的相关责任人2年内的从业资格等等。回顾英国金融监管改革，自二十世纪中期以后，英国金融业高速发展，在金融产品不断创新下，消费者面临琳琅满目的金融产品和服务，缺乏专业知识和风险意识，这导致消费者权益愈来愈多的受到来自金融机构的侵害，仅仅靠金融市场自律难以保障金融消费者的权益，社会强烈要求政府加强对金融机构的监管。在此背景下，英国议会于1986年颁布了《金融服务法案》，在该法案的授权下，英国成立金融业监察机构，对各类金融产品和服务的提供予以监管。在金融混业经营模式盛行的趋势下，为了加强对消费者的保护、减少金融犯罪以维护大众对金融市场的信心，英国议会于2000年出台了《金融服务与市场法案》，此后于2001专门成立了对金融业统一监管的机构———金融服务局，根据新法案的规定，金融服务局整合了以前的各金融部门下的监察员组织，成立了金融监察员服务公司（FinancialOmbudsmanServiceLtd.以下简称FOS），该公司的设立为解决金融领域消费者纠纷提供了一个替代性的争议解决机制。FOS的设立旨在保持监察员的独立性、快速、低成本地处理消费者对金融机构的投诉。FOS的管辖对象有两种：强制性管辖和自愿性管辖。强制管辖适用于那些《金融服务与市场法案》明确规定的必须接受监管的公司；自愿性管辖涉的金融机构，没有被《金融服务与市场法案》明确规定一定要接受监管，但为了增强其公信力与美誉度而自愿接受FOS管辖。从其运行本质来看，FOS是一种替代法院诉讼的争端解决机制。与其他替代诉讼争端解决机制相比，FOS凸显出其独特性：首先FOS覆盖所有英国境内的金融领域消费纠纷，范围广阔；其次，FOS仅仅具有单向约束力，这种单向约束力是指FOS的裁决对消费者不具有约束力，而仅仅对金融机构具有约束力；再次，FOS纠纷处理程序安排科学，整个处理纠纷的过程是透明的。FSA要求FOS对纠纷解决的过程和相应做及时、完整、正确的披露，使裁定过程和结果接受当事人和社会大众的监督，从而保证FOS制度的公正性。
一、美国金融监管改革相关分析
1．美国金融监管体系改革的缘起———忽略的葛兰里奇警告体现对政府干预作用漠视2008年的金融风暴使我们看到，美国原有的“双重多头”金融监管模式使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险，最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝，因此，普遍认为正是这些监管重叠和调控失灵缺陷的暴露直接引发了美国金融监管体制改革的动机。
然而回溯美国金融风暴缘何祸起，我们更应深层次的关注到，与效率优先的美国金融监管机制的相对应的是以格林斯潘为代表的一代美国金融家们所拥戴的典型自由市场经济思想和主张，他们认为，“政府干预往往会带来问题，而不能成为解决问题的手段”，“只有在市场自我纠正机制威胁了太多无辜的旁观者的那些危机时期里，监管才是必要的”，他们认为，监管往往或总是会妨碍市场的发展和创新[2]。也就是说，究其更深入的原因，过度相信市场的自我调节作用，相信任何从事放贷的金融机构都有能力控制他们的风险这一理念对美国金融风暴祸起至关重要。
曾经被美国金融监管当局忽略的葛兰里奇警告就是最好的例证。早在2000年，美国经济学家、美国联邦储备委员会前委员爱德华·葛兰里奇（EdwardM．Gramlich）就已经向当时的美联储主席格林斯潘指出了快速增长的居民次级住房抵押贷款可能造成的风险，希望美国有关监管当局能够“加强这方面的监督和管理”。其在2002年、2004年和2007年也曾多次拉响警报，并且明确揭示出美国金融监管存在着严重的空白和失控问题。然而非常遗憾的是，他的警告并没到美国主要货币和监管当局高层的重视[3]。究其原因，因素很多，其中非常重要的一点正是上述提到的漠视政府干预作用的典型自由市场经济思想作祟。
因此，与其说普遍认为美国监管重叠和空白之结构性缺点是危机的祸根和金融监管改革的动因，隐藏在这种结构性缺点之后的政府干预缺失更应是危机深层次的缺陷。就连美联储前主席格林斯潘也不得不承认：“我原来想当然地认为银行和金融机构的自利性（交易的另一方为自身利益将严格把关，形成金融业内互相监管的机制），能够在最大程度上保护股东利益和公司资产安全。现在看来错了，必须加强政府对金融体系的统一监管力度。”
2．美国金融监管体系改革理念变化———呼吁调整政府干预具体方式并要求加深力度正如格林斯潘所说，“必须加强政府对金融体系的统一监管力度”，美国的金融监管改革动向的确反映了美国监管者对于市场和政府关系的不断反思，并明显地建议调整政府干预的具体方式和加深力度。从未雨绸缪角度来看，华尔街金融风暴不但证明了政府应当对处于危机中的金融机构和金融市场进行干预和救助，实际也证明了为预防危机，一国的金融监管中适度的政府干预是绝对需要的。“自由主义经济理论”和“政府干预论”的差异主要不体现在要不要政府干预，而在于干预“度”的把握，在于干预的“范围、手段和方式”等方面。而度的判断离不开具体国家的金融市场发展程度和监管需求。回顾美国1929年金融大崩溃以来的金融监管演变可见，伴随着经济的起伏，先后经历了“自由放任—加强管制—金融创新—加强监管—放松监管”等多次转折。此次呼吁加强监管也是这样的规律使然。而对于中国的政府金融监管是否适度性的思考也应从中国具体的金融市场发展和监管需求出发。
二、中国金融监管政府干预适度性分析
1．金融监管价值滞后于金融运行价值，中国当前金融运行态势决定，目前金融监管应当以金融安全为首要的价值目标从过度论者的理由不难看出，其重点在于强调中国金融体制及金融监管体制限制自由竞争、不利于金融市场的安全和效率的问题。笔者认为，这一观点主要从中国金融运行价值角度出发作出判断，但实际上，同一时段，金融运行和金融监管具体价值观的具象内容是不同的：金融运行主要体现人和金融机构在金融市场中的具体行为及其效果，其效果和价值观的判断往往具有自利性和缺乏系统性；而金融监管是通过法律授权对金融运行的监督和管理，是对某种偏离既定规则的行为实施的某种干预，其侧重于对行为的评价，因此，其效果和价值观的判断具有滞后性但相对较宏观；因此，金融监管的价值观必须随金融运行态势的效果而定，不能简单地附随于金融运行本身：即当金融运行态势处于金融安全时，金融监管主要体现为对竞争机制的维护，自由竞争成为主要乃至唯一的价值追求；随着风险的不断增加，当金融运行出现不安全的状况，金融监管则主要表现为对金融安全的追求，通过限制金融机构的权利，较大程度地赋予监管机关权力来实现金融的稳定；如果金融风险未能得到控制，出现严重的货币危机和银行危机，金融崩溃、经济倒退、社会动荡，那么金融安全将成为唯一的价值追求。因此，金融监管的价值判断要滞后于金融运行价值判断并取决于金融运行的效果。
结合当前中国具体的金融运行态势，尽管中国金融改革的确取得了一定的成就，金融自由化并没有对中国金融安全产生实质性影响，但正如政府干预过度论者所担忧的一样，由于中国金融市场一些旧有的痼疾，其间蕴藏的金融风险不可小觑，中国金融运行的安全基础还并不牢靠，因此，中国金融监管作为保障金融运行的后盾决定了其当前应以保障金融安全为首要价值。
如此看来，中国金融监管机构着力保护国有金融机构是有其“苦衷”的，也是忍阵痛而顾大局之必须。
2．金融监管市场化应以培育良好的金融市场化为前提，中国尚不具备该前提当然，金融监管的滞后性本身并不值得提倡，完善的金融监管需要人为能动地提高先验性、事前性和灵活性，但这种效果单纯靠市场化是无法达到的，而且其效果提高需要一个阶段和过程。何况就中国的金融市场化而言，除了经济货币化比率，中国市场化程度的其他指标与美国、日本、英国等发达国家还存在较大差距：如在2000年，中国的金融化比重为229％，远低于同期美国（364％）、英国（356％）、日本（312％）等金融市场发达的国家，也低于新加坡（319％）这样的新兴国际金融中心；另，在银行竞争格局中，国有商业银行垄断格局虽然在弱化，竞争因素在增强，但还未形成完全开放自由竞争的格局；中国利率市场化改革仍面临着一些需要解决的问题，人民币汇率形成机制的市场化程度还有待于提高，在中国资本项目的汇兑管理力度和对政策的掌握尺度上看，中国仍保持较为严格的管理[5]。
著名的发展经济学家刘易斯指出：“一个国家的金融制度越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”，上述转轨体制背景下的金融市场运行，状况决定了中国金融系统自身不具备完备的自我稳定机制，因此，必须依靠政府的非经济力量予以干预，才能保证金融系统的平稳运行，否则有可能加大金融系统的累计性风险，陷入金融危机的困境，这也违背了中国金融体制改革的初衷。
3．市场机制、行业自律，目前，还不能有效解决中国市场失灵问题，凸显政府监管的优势中国目前的市场机制还不够完善，在逐步完善的过程中政府干预必不可少；而培育行业自律监管组织虽然也的确刻不容缓，但由于目前行业自律组织发展伊始，不平等的谈判力量将使监管效果微乎其微，此种情况下政府恰恰应起到培育市场机制和行业自律组织的作用而不是退出干预，而且其相对优势是明显的：其一，富有权威性的政府监管机构对金融机构的信息披露进行严格的规定，并且直接实施检查，有助于缓解信息不对称的矛盾，减少个人在交易中要负担的交易费用，以及道德风险和逆向选择发生的可能；其二，由政府出面维护金融体系的有效和稳定，能够避免因免费搭车造成的公共物品提供不足的困境，填补了市场失灵形成的真空和行业自律组织的缓慢。政府得天独厚的优势与市场失败和自律不完善形成了鲜明的对比，在金融这一特殊领域尤为如此。实际上二战后，英国、德国等发达国家也都还实行了政府干预的较为严格的金融监管制度。美国的金融改革也正朝这个方向迈进。
综上所述，尽管中国目前的政府监管作用无法与上述这种理想化描述相比拟，也的确会带来若干负面影响，但以政府为主导的金融监管却是中国特定阶段金融发展的监管需求使然，局部缺陷可以通过调整具体方式和范围来达到完善。相形之下，强调干预过度论者“打烂一个旧世界建立一个新世界”的激扬论调则显得缺乏理性。当前，中国监管机制的政府主导地位和作用是不容否认和忽视的，此次美国金融风暴和监管改革提示我们，冒然仓促的追求金融监管市场化显然不现实。
1.1次贷危机中我国的金融经济周期
早在2007年10月，美国次贷危机就已经初现端倪，并且很快影响到了我国大陆的经济发展，在次贷危机的影响下，国际金融机构资产情况开始一步步恶化，再加上我国采取了紧缩的货币政策，因此国内金融市场紧缩现象十分严重，例如我国的证券市场就受到了严重干扰，2007年10月16日，我国最高的上证指数是6124.04点，到了2008年10月28日，股市严重回落，我国最高的上证指数为1664.93点，跌幅高达70%以上，股市市值严重缩水，公允值持续降低的问题影响到了很多上市企业及其股东，2008年上半年我国经济呈现“过热”现象，到了下半年，我国经济开始呈现“大衰退”现象，2007年10月~2008年10月我国企业景气指数如表1所示。与经济下行相比，证券市场下行周期提早了8个月，并且与经济波动幅度相比，证券市场的波动幅度严重加大，由于上述问题的出现，我国为了应对次贷危机的干扰，2009年时大力防范股市崩盘，时任国务院总理的同志在2009年的第一个交易日就呼吁股民进行投资。
1.2我国2009年以后的金融经济周期
为了有效应对次贷危机，我国采取了一系列措施，在2008年年底，我国实施了积极的财政政策，货币政策也有所放宽，通过一系列政策来刺激实体经济，刺激证券市场，2008年年底，我国证券市场的供求关系发生明显变化，到了2009年1月，我国金融市场率先回升，2009年8月4日，我国证券市场最高上证指数提高了3478点，而此时的实体经济仍然处于低迷状态，金融市场的反弹，帮助实体经济逐渐站稳，2011年全年中，我国的股市一直不是十分乐观，而实体经济在2011年上半年出现了通货膨胀，2011年10月之后实体经济开始回落，与实体经济相比，2011年我国股市回落提早6个月左右，通过上述现象可以看出，我国存在较为明显的金融经济周期问题。
2金融经济周期对金融监管的启示
2.1强化宏观金融监管意识
就现阶段而言，我国在金融监管方面还是比较侧重于微观监管，尚且比较缺乏宏观监管的意识，我国面临着严重的金融经济周期问题，此后一定要强化宏观金融监管意识。宏观监管理论是新提出的一个理论，目前我国金融监管机构的宏观监管意识不强，同时金融监管机构很少研究金融周期以及实体经济周期，不像国际货币基金组织（InternationalMonetaryFund，IMF）那样，定期公布金融经济周期研究结果，由此可以看出，我国的金融监管机构还停留在合规性监管阶段，只是依据技术性指标和管理办法来进行监管，在市场经济快速发展的今天，这种监管模式已经不再适用，已经无法满足金融市场风险放空的需求，因此我国金融监管机构的当务之急，就是要强化宏观金融监管意识，革新监[2]管方式。
2.2建立金融经济周期监测体系
想要切实做好金融宏观监管，前提就是要准确把握经济周期问题，进而把握金融对经济周期的放大作用，把握好金融经济周期，因此笔者认为，我国金融监管机构应该构建研发部门，建立金融经济周期监测体系，这样一来便于把握金融经济周期，可以为宏观金融监管提供依据。不得不认识到，目前我国金融监管机构在这方面还存在欠缺，只有一些商业性金融机构重视金融经济周期的研究，在以后的发展中，为了做好金融宏观监管，我国的金融监管机构也一定要建立金融经济周期监测体系，深入研究金融经济周期。
2.3强化金融反周期监管
金融宏观监管中存在着很多难点，而金融反周期监管就是典型的难点之一，目前我国金融监管机构在面对金融经济周期时，由于缺乏金融经济周期的检测，因此不能把握反经济周期的力度、频率、节奏，例如在应该降低经济“虚热”时，我国金融监管机构有时会刺激经济热度，导致金融风险大大增加。未来我国的金融监管机构一定要建立金融经济周期监测体系，强化金融反周期监管，这样才能切实提高金融宏观监管的总体水平。
美国的次贷危机引发全球性的金融危机,其传导过程本身提供了一个审视金融体系内部关联的良好视角,同时,传导过程中暴露的制度漏洞和监管缺失也是对我国金融监管的有益启示。
一、金融危机的传导与缺陷
(一)危机的传导机制
2007年2月13日,美国新世纪金融公司(NewCenturyFinance)发出2006年第四季度盈利预警暗示着此次次贷危机的开始,而由此引发的全球性金融危机通过多种方式和渠道传导到经济的各个领域以及全球多个国家,造成了全球性的经济大衰退,它的传导机制。
1.次贷危机的起源。从上世纪80年代开始,美国为了刺激经济,一些从事房屋信贷的机构开始降低贷款门槛,大幅度降息的同时将贷款人的收入标准调低,甚至大范围出现“零首付”,进而形成了比以往信用标准低的购房贷款,“次贷”也因此得名。据IMF的统计数据:美国次贷占美国整个房地产贷款的14.1%,大约在1.1万亿到1.2万亿美元,而其中的坏账据高盛的测算是4000亿美元①。2006年,美国的GDP为15万亿美元。但如果仅仅限于美国的次级抵押贷款企业出了问题,规模是可以计算的,并不会导致一场传播范围如此之广的危机。
2.金融创新推波助澜。金融创新中资产证券化衍生出的次级债券将单一信贷市场的风险扩大到了更大范围的资本市场,使更多的金融机构和国家参与进来,从而使得全球性金融危机的爆发成为可能。
美国的抵押贷款企业为了分散次贷高回报的背后的高风险,将单体的次贷整合包装,制作成各种高固定收益,并标注着信用评级公司的AAA的高等级标号的债券(例如资产抵押债券ABS)出售给其他金融机构。资产管理公司、对冲基金、保险公司、养老基金等金融机构面对这样的“稳定而高回报的产品”,在利益最大化的驱使之下纷纷加入购买次级债的行列。从根本上,产生这些债券的原始动机是美国的抵押贷款企业为了降低本身面临的风险,但金融创新产品却通过杠杆效应进一步制造出了更大规模的新的次级贷款。同时,危机也开始向全球金融市场转移,普通居民一旦无力还款,整个金融系统都将遭受损失。
(二)次贷危机中存在的监管漏洞
1929年的美国经济萧条正是由于对金融自由主义的盲目崇拜而导致的,为了有效的防范与控制风险,1933年美国颁布的《格拉斯-斯蒂格尔》法案、《证券法》以及《信托契约法》等要求现代金融业实行分业经营。1988年以后,金融自由化的浪潮在全球再次蓬勃兴起,混业经营再次成为金融业的主流趋势。
混业经营的模式下,金融机构在业务上趋同,业务相关性增强,从而一旦金融危机爆发,其在各类金融机构、各类金融市场之间的传导更加容易,连锁反应剧烈,给整个金融体系带来很大的破坏。就金融监管而言,由于混业经营中业务的复杂性和交叉性,很容易因金融监管没及时跟上而形成监管空白或监管重叠造成的效率低下。从上述分析中可看出,传导过程中暴露的制度漏洞和监管缺失主要有以下几方面。
1.本位主义导致监管空白。美国的监管体系最大的特点是“双线多头”,这种分散制约型的监管体系虽然有利于防止金融监管权力过于集中,但各个监管机构只关注自己的监管领域,自身利益为上,并支持金融机构通过金融衍生品将风险转移到其他领域。另外,整个监管系统存在盲点,对于金融创新的衍生品如ABS、CDO、CDS等的监管归属美联储并未给出明确规定,而这类产品本身具有高杠杆、高风险的特点,一旦有损失,波及的范围和深度都难易度量。
2.重复监管成本昂贵。美国的混业经营机构通常有2个以上独立的监管机构对其进行监管,由于各自的指标体系、操作方式等不同,其相互的协调和沟通难免产生矛盾,很难达成一致。另外,美联储虽然在名义上拥有至高无上的权利,但只能起到总体的纲领作用,实际的制约作用非常小。重复监管带来高昂的监管成本的同时,导致了监管效率的低下。
3.过度依赖市场自我调节。西方的金融业崇尚自由,相信市场这只“看不见的手”能自动对金融市场进行调节使之达到帕累托最优,政府少干预甚至不干预,给予金融市场足够创新的空间。但垄断、信息不对称、市场参与者的非理性等因素都会使市场失灵,市场的“自然监管滞后”和政府的“主动监管滞后”导致了大量的无效监管。
二、金融监管的新理念
经历此次金融危机后,美国就金融监管架构改革提出了短期、中期和长期目标,就全球各国而言,金融监管的理念也在随时代而发生变化。
(一)从规则监管转向目标监管
目标监管打破了银行、保险、证券和期货四大行业分业监管模式,将市场稳定监管、审慎监管和商业行为监管三个层次监管目标和监管框架紧密联系,使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准,大大提高监管的有效性。它的最大优势是可以整合监管责任和发挥监管合力,构建最优金融监管体系,更好地应对金融发展中出现的各种问题。目标监管的重点是金融监管的权力必须集中,只有这样才有利于提高监管效率。将银行、保险、证券和期货几大行业的日常监管事务集中到单一监管机构,精简机构设置,减少协调沟通成本同时提高监管效率[1]。
(二)从机构监管转向业务监管
以美联储为例,要使美联储成为金融稳定的中坚,就必须赋予美联储以综合、跨业协调监管的实质性权限,使之能够集中处理与金融系统稳定相关的问题。在机构监管模式下,一家金融机构所能从事的金融业务直接由归属的监管部门授予,而在业务监管模式下,一家金融机构从事哪些金融业务并不直接由某一监管部门直接认定。只要不违反相关法律法规,金融机构可以根据自身发展和金融市场的状况自主选择经营多种金融业务。但当一家金融机构同时经营若干种金融业务时,其业务活动分别归对应的监管部门监管。显而易见,在混业经营的大趋势下,业务监管的监管效率的力度大于机构监管,并在一定程度上能避免监管真空,控制金融风险。
(三)从局部监管转向全面监管
随着国际金融市场的深化,金融的交易对手未来能否履约,越来越体现为内生性风险、外生性风险共同作用的结果,而且各类风险之间的界限不再泾渭分明,呈现出“你中有我,我中有你”的状态。金融机构内部单纯按照风险归属设置职能机构进行管理的做法,不可避免地遇到“管理交叉和管理真空”问题,客观上要求金融机构对整体风险进行全盘度量,统筹管理。而要做到这一点,就必须要求金融监管机构效能够监测金融市场的局部风险的同时,能在更高的层次上把握系统性风险,实施全面性的监管。
三、次贷危机对我国金融监管的启示
在这场次贷引发的金融危机中,我国所遭受的损失和受到的影响远远低于欧洲、日本以及许多新型经济体。在我国,国家金融监管的首要目标是确保金融安全和社会公平利益,不让国家监管机器优先成为资本牟利的服务者。
虽然中国在金融产业整体水平上无法与美国相比,但是公有制和资本市场对外开放的限制使得我国从根本上避免了资本对金融监管政策的冲击。尽管如此,我国仍能从此次金融危机中得到启示,以更好的利用本国先天的监管优势对金融业进行监管。
(一)结合中国具体国情建立监管体制
中国目前金融业的混业经营程度相对较低,采取的是“一行三会”监管模式。在混业经营的浪潮下,可以考虑在“一行三会”的基础上强化联席监管会议机制,使之上升为国家金融监管局,协调各个监管机构的职能,并对金融控股公司实行综合监管[2]。在中国金融监管局的监管能力逐步成熟后,可将证券监督管理委员会、银行业监督管理委员会和保险监督管理委员会转变为它的内部分支机构,从而避免较高的监管成本,也利于提高监管效率。当然,监管权力过于集中于中国金融监管局容易产生道德风险,因此,应当设立专门的审计部门专门负责监督和检查监管部门的监管水平。
(二)加强对金融创新的监管
金融创新无疑可以活跃一国的金融市场,带动经济迅速发展。美国以占世界不足5%的人口,每年创造出超过全球GDP四分之一的社会财富,金融创新是其巨大生产力的重要组成部分。但金融创新的正效应只有在完备的金融监管下才能发挥出来,美国此次的次贷危机正是金融监管缺位演绎的金融创新盲目发展的结果。主要应从以下几方面加强对金融创新的监管。
一是加强金融机构的社会责任。金融危机的爆发与金融机构盲目追求自身利益直接相关,应考虑让金融机构承担“特殊社会责任”,对金融衍生产品做严格的信息披露,从源头上堵住或减少风险隐患。二是加快合格投资者队伍的建设速度。即要确立市场准入标准,要求投资人有相应的资金能力、产品识别能力、风险承受能力、市场判断能力等等,把投资者教育、服务、监管有机结合起来。三是加强金融衍生品的专门立法。现实中,许多国内企业并未向监管机关申请许可,依然能够与境外金融机构缔结衍生交易合约。法律上的不确定性给金融衍生品交易市场增加了很多不安定因素。通过对金融衍生品的专门立法,对上述违规行为进行惩处,可有效控制金融系统的风险。
(三)有效丰富监管手段
我国金融监管的方式大致有三种,即金融部门的行政监管、金融机构的自我监督以及社会监督。目前我国金融监管的方式较为单一,主要是以行政监管为主,但金融机构的自我监督约束以及行业自律行为还远远不能满足要求,社会监督主体的作用没有充分发挥。同时由于我国的相关法规和实施细则尚不健全,因此造成在具体的监管操作中时常出现无法可依、执法困难、操作随意性大等现象。
会计师、审计师事务所、评级机构等社会监督部门发挥效能时在从业道德、从业水平和独立性等方面都存在问题。早在美国“安然事件”爆发时,人们即对美国的民间审计以及信用评级机构提出了质疑。此次金融危机全面爆发后,这种质疑已从对中介机构的指责引发出对会计制度的反思,所以我国在完善社会监督的工作中不仅仅要从中介机构本身去研究,还有包括法律法规和行业政策乃至会计制度等多方面着手进行改进,这样才能从监管方式和手段上取得预期的改进,满足经济发展和金融监管的需要。
(四)扩大金融监管的国际合作
由于历史原因,我国金融监管体系相对于国际金融体系具有较大独立性和封闭性。随着经济全球化的进一步深入,单靠一国自身的力量不可能完全的抵御风险,国际金融监管的合作是必不可少的手段。例如,为了控制次贷危机的蔓延,美联储与全球主要国家央行联手行动,向金融系统注资,以增强市场的流动性,对全球股市的调整起到了非常积极的效果。虽然中国已加入了WTO、世界银行、IMF等国际金融机构,但从我国自身监管体系和监管水平来看,对于这种国际合作的快速发展还缺乏足够的心理和实力上的准备。我国应当善于利用金融监管合作机制,获取信息,采取联合行动以更好地防范和化解国际金融风险。
随着市场化进程的逐步推进，金融监管体制的改革成为目前的热点之一。但是由于受到过去计划经济的影响，我们对金融监管体制的认识还存在着很多误区，这严重地影响了金融监管体制改革的顺利进行。因此，我们必须紧跟国际金融监管理念新的演变趋势，并引进新的金融监管理念，以保证改革持续推进。
国际金融监管理念新的演变趋势
1金融监管更强调市场力量
从国际范围来看，在二十世纪八十年代以前，市场机制与政府监管之间的关系实际上被理解成一种平行替代关系，金融监管力量的强化也就意味着市场机制力量的弱化，从而形成金融监管对金融市场压制性特征。随着全球市场化趋势的发展，金融监管不再是替代市场，而是强化金融机构微观基础的手段，金融监管并不是在某些范围内取代市场机制，而是从特有的角度介入金融运行，促进金融体系稳定高效的运行。重视市场机制的理念在即将在全球金融界正式实施的巴塞尔新资本协议中得到了很好的体现，例如，新资本协议提供了可供金融机构选择的难度不同的风险管理体系，同时，那些选择难度更大的风险管理体系的金融机构，其所需配置的资本金要少，从而在金融市场的竞争中更为主动，这种监管理念较之1988年巴塞尔协议所采用的单一的8%的资本充足率要求，显然是更好地协调了金融机构的经营目标和监管机构的监管目标。另外，巴塞尔新资本协议不仅强调监管机构的外部监管约束，还补充强调了金融机构的自我约束，以及通过信息披露引入市场约束，有效的信息披露是加强市场约束的必要条件。各国的金融监管当局越来越强调市场约束对保证金融体系安全的重要作用。美联储认为：未来监管者不得不更多的依靠市场纪律─—通过有效的公开信息披露─—来更多地分担监管任，减少对政府监管的需要。
2金融监管更鼓励金融创新
对待金融创新，成熟市场经济国家的监管机构也经历了一个从严格抑制到积极鼓励的过程。实际上，在那些具有浓厚行政管制色彩的监管环境下，不少金融创新可能都是以绕开行政法规审批规定等为最初目的，但是，这并不能构成监管者消灭这些创新的理由，而应当成为改进监管方式的推动力，因为这些来自金融机构的创新，往往反映了市场的金融服务者的新需求，往往反映了金融体系发展的新趋势。例如，通过绕过税收法规等产生的金融创新，可能本身就反映了经济体系存在的一些问题，税收部门据此可以改进税收体系加强管理，这就是一个良性的互动过程。为了促进这一良性的金融创新互动过程，保持一套清晰透明公开的金融创新监管规则和程序最为关键，减少金融创新过程中的人为干预和随意性也最为重要，这样才会给金融创新主体一个清晰的创新预期和稳定的创新环境。
3金融监管更强调成本收益分析
金融监管在过去计划经济条件下，往往只注重监管的收益而忽视成本，使监管决策建立在非科学的基础上。金融监管的成本包括直接成本——金融监管机构日常运行的行政成本和金融机构为了满足各种监管要求所产生的成本；另外还包括间接成本——金融监管对国民经济体系运行带来的效率的损失，如过度的管制抑制了竞争，使优胜劣汰的机制得不到实现，导致资源配置不合理而带来的效率的损失。监管的收益主要包括金融体系安全稳定有效的运行和维护投资者的利益，增强公众的信心。科学的监管措施应对监管的收益和成本进行权衡考虑，只有监管的预期净收益达到最大时，才是理想的监管强度。因此，监管并不是越严越好。英国的《金融服务与市场法》要求金融服务局在推出任何监管法规和指南时必须同时公布对它的成本收益分析，证明该项措施的收益大于成本。
我国金融监管体制面临的挑战和问题
第一，在金融市场进一步开放形势下，外资金融机构大量进入，我国金融机构如何来应对国际金融机构的挑战成为一个现实而紧迫的课题。众所周知，在影响金融机构经营的众多因素中，金融监管体制是最为关键性的因素之一。从全球金融市场竞争看，不同国家和地区的金融机构之间的竞争，往往也是金融监管效率的竞争。因此，如何提升我国金融机构的竞争力也同时是我国金融监管体制面临的挑战之一。
第二，外资银行将在我国经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品；国内金融机构出于市场压力，也将加快金融创新。金融监管体制如何在监管与创新之间进行权衡是一个崭新的课题。
第三，随着我国金融服务领域不断开放，各类金融机构的竞争将更加激烈，速度和范围，金融衍生产品的大量使用，也加大了金融风险。如何对各类风险进行有效的防范，保持我国金融的平稳健康发展，是我国的金融监管部门迫切需要解决的问题。
完善我国金融监管体制的对策
第一，在当前的金融监管中应当引入重视市场机制的理念。如何确保市场机制得到有效运行，除了法律和制度上的要求外，在这里强调两点：首先，制定监管目标必须和金融机构的商业目标保持一致和协调。仅仅根据监管目标，而不考虑金融机构的利益和发展的监管，必然迫使商业银行为付出巨大的监管服从成本，散失开拓新市场的赢利机会，而且往往会产生严重的道德风险。其次，监管措施必须保证市场机制运行的效率，促进优胜劣汰。从整个金融组织体系的发展来看，重视市场机制的监管应当是从整体上促进经营管理状况良好的金融机构的发展，抑制了管理水平底下的金融机构的发展。
第二，金融监管要改变目前过度的抑制金融创新的状况。目前我国存在着严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况。在目前的商业银行法中，就存在着许多直接干涉商业银行自主经营和自主创新的条款。例如，《商业银行法》第七条规定：“商业银行开展信贷业务，应当严格审查借款人的资信，实行担保，保障按时收回贷款。”但是从商业银行的实际运作来看，是否提供担保，完全取决于商业银行的风险决策。对金融创新采用管制堵塞的办法最终是行不通的，创新是时时会发生的，这一点甚至不以监管部门的规定而有所改变。只要市场有需求，存在赢利空间，创新产品就一定会被供给出来。那些不理性的禁止，只能改变创新主体的成本，而不能取消创新本身，所以堵塞不能解决问题。只能用疏导的办法，理解创新，理清创新线索，促使监管目标和创新目标一致。
第三，要建立金融监管的成本收益的问责机制。在我国行政管制色彩比较浓厚的监管体制下，金融监管行为具有较大的主观性和随意性。往往为了追求监管的收益而执行过严的监管措施，这不仅会带来过大的金融监管成本，还会抑制金融创新和市场竞争。因此，我国金融监管机构必
须尽快对监管措施进行成本收益分析，只有监管预期收益大于成本的监管措施才能够实施，同时接受社会公众的监督。
随着经济的全球化、科技力量的推动、管制的放松，金融机构之间竞争的空间拓展至全球并日趋激烈，我们必须清醒地认识到，在金融机构之间的竞争的背后，同时也是各国金融监管体制和理念的竞争。因此，摈弃过时的监管方式，引进新的金融监管理念刻不容缓。
参考资料：
