二、 环境与资源保护法的成立与变迁历史
（一）环境与资源保护法的成立
环境与资源保护法成立于1989年12月，是以单行环境与资源保护法为基础发展起来的，是法学教育中的重要学业教程。对于中国特色的社会主义发展和中国特色的社会主义法律体系建设有着很大的助益。对国家的资源管理、环境保护具有建设性的意义。
（二）环境与资源保护法的变迁历史
2014年4月24日，十二届人大常委会八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法修订案》（以下简称《修订案》），这部法律是在1989年颁行的《中华人民共和国环境保护法》基础上从试行法到正式法进行了修订。生态环境问题，是人类社会进入近代以来面临的重大生存危机。中国作为世界上现如今一不能被忽视的国家，掌握着巨大话语权的我们，不可能丝毫不顾及这些危害。新中国建成之后，一直遭遇着生态环境问题的困扰。我国的环境立法正是在国际环境保护运动的影响下、伴随着人们对环境问题的认识不断深入而逐渐起步并不断发展的。1949-1979年，环境立法起步，新中国成立之初，国家的一切都在更新发展，脱胎换骨。但是，由于缺乏经济建设经验，制定的经济回复的经济决策出现只能解决一时之需，却对之后的长远发展具有损害。各种高污染、高消耗的工厂迅速发展，经济与环境发展反比发展，社会和人们的生活水平下降，积累成为不可改变的隐患毒瘤，阻碍了社会发展。
1957年以后，中国在国际上的交际关系发生变化，为了更好的发展，我国进行了一系列的方针决策。各种办事方式有利有弊，但是在大跃进时期，生产方式落后，没有环境污染意识没有环境维护措施，使中国的环境遭到了巨大的伤害。胡乱采伐自然资源，破坏地表的各种地貌、生物资源种类和数量骤减，生态平衡破坏，我国的环境污染和生态破坏矛盾愈发尖锐。
文革之后，中国的环境污染和破坏达到了不堪入目的底部：工业片面追求利益带来的是资源浪费和环境严重污染；不采取环境保护和预防措施导致环境质量迅速恶化；许多污染严重的工廠进入深山峡谷发展，污染向山区地区转移，去到恢复时间长的地方，从中心崩坏；城市工业发展使职能转变，破坏生态平衡，导致生态恶性循环；环境污染和生态破坏得面积迅速蔓延。与此同时，中国的人口开始膨胀，人均耕地不断减少，迫使人们更高强度的利用土地，不合理地开发资源。20世纪70年代，中国的环境保护起步。
三、环境与资源保护法成立的重要意义
（一）环境与资源保护法成立的必要性
环境和资源的过度使用使环境破坏严重资源浪费，导致环境恶化与资源短缺。很多浪费的资源都是不可再生资源，破坏国家环境职能的行使，影响人类生存的环境和生活物质的需求及其质量，危害人类的生命健康权与生存权。并且，这种行为侵害了国家社会与人民的权益，在依法治国的国家，是要受到制裁的。从党中央到各地政府都有明确的政府指示，设立各种保护法的法规，一切主体只要有破坏环境与资源的行为，就必须受到惩罚和法律制裁。对于材料的取放，污染指标等等都必须严格按照法律规定，在物质和技术上严格要求，精益求精，对严重的违法犯罪行为进行经济处罚，行政处罚甚至刑事处罚。要对其主体进行严格的审查，对负责人的提高要求提高意识。
（二）环境与资源保护法的重要意义
有利于保护环境，节约资源，使人民拥有更好的生活发展环境和未来的资源利用；有利于国家对环境和资源的管理，对依法发展，注重发展与环境并齐的主体给予表扬与奖励，对于违反法律法规的主体进行惩罚和批评。明确政府职能，规定准许与禁止，法律规范严谨；提高公民的绿色环保的认知，提高素质，维护身边的环境，发展全民环保的一个好兆头，从生活的点滴做起；有利于社会经济的发展，使各企业主体在环境与资源保护法的管理下转变企业发展方式，优化企业结构，提高企业竞争力，完善市场经济；有利于科学技术的发展，提高资源利用效率和环境的环保方式，循环反复，不浪费，将我国建设成为一个环保型创新型的先进国家。
四、环境与资源保护法的主要内容及现状
（一）环境与资源保护法的主要内容
其任务是维护人民群众的生活，防止污染，保证健康。保护和管理各种自然或人文环境，规定了我国环境与资源保护应采用的措施与依据，保护环境资源的要求，义务和权力，规定国家的职能与权限，规定了违反法律的法律责任。
（二）环境与资源保护法的现状
当代人类的发展在很大程度上对自然的损害不可消减，造成生态系统退化，树木砍伐，植被减少造成水土流失和天然湿地大量消失使土地荒漠化面积增大；大肆捕猎获取动植物使数量减少，濒危物种增加；植树造林，次生林无法弥补原生林被砍去后留下的固沙防风的漏洞，植物缺少多样性；人口增多使粮食消耗量增加，使土地质量下降，粮食产量减少，粮食数量与人口数量之间有巨大的矛盾；工业排放超标污气使大气污染，排放超标污水造成水污染，即便不超标也会对水或大气造成伤害；各种垃圾处理不当，污染环境，空气及土壤；大量使用天然不可再生资源矿产资源短缺。工厂资源利用效率低，不能将矿产的资源用尽，造成资源浪费；社会发展需要更多更大量的天然资源，资源需求量增加，加大消耗，污染严重。
但是国家也进行一些措施努力的改善当下的情况，指导使环境保护优化经济发展，将环境的利益与经济发展绑在一起，促进经济的科学发展与绿色发展，提倡污染减排，并将其执行力与法律法规结合，提高主体的自觉性，对特殊区域污染防治进行特殊管理，先主后次，先大后小，依次解决，对人们关心的问题优先排解，并在社会上大力提倡绿色生活，绿色行为，增加影响力，环保规划与实施的有序进行，取得有效成果。
五、环境与资源保护法的法律责任
（一）环境与资源保护法的法律责任
1.法律责任的构成要件：
存在环境违法行为。法律要求做却没有做，法律禁止做却做了，作为与不作为的违法行为。
有危害后果。造成了环境，社会或者对人的身体健康或其他利益的损害。
环境违法行为与环境危害后果之间要有因果关系。行为是造成危害的原因，危害是违法行为的后果。
主观意思。违法行为存在不同的动机，有的是无意的，有的是故意的。
2.行政责任：
指违反环境与资源保护法和国家行政法规所规定的发条的行为而后应承担的法律责任。其行使主要由国家司法机关或有关的行政管理机关进行。具备行为违法、行为人主观、危害结果以及双方具有因果关系确认行为人行为违法当受到处罚。行政违法包括人和法人，对人和法人的行政制裁是不同的。对人进行罚款、行政拘留等，对法人，警告罚款和责令停产等。所以大致可以分为处分与行政处罚。前一种大多存于国家机关企业事业单位等有关法律法规内部的适用；后一种则是对待广泛的公民法人进行的处罚。当然还有其他的细致划分的处罚相应对不同的违法行为。
3.刑事责任：
指行为人因为故意或过失做出了严重危害环境的行为造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，构成了犯罪要承担刑事制裁的法律责任。对于刑事责任来说，已经上升到犯罪行为的地步，即破坏环境资源罪。罪的发生具有复杂性，有诱因，目的，行为，危害结果，主观蓄意而为。并且具有较大的社会危害性，要从各个方面去探讨危害，人体健康，国家利益，环境危害，经济损失等等达到一定的程度，甚至是量变的过程。处罚方式有拘役，罚金，有期徒刑等刑事定罪与惩治。
4.经济责任：
指对犯有环境违法行为法人给予法律规定的赔偿、治理、排除公害、等制裁。主要通过赔偿损失、交纳费用和消除污染损害的全部或部分费用等方式进行承担责任。由于环境危害到的个人或组织，有权要求进行经济赔偿，可以自行解决，也可以进行调解、仲裁或诉讼解决。在决定承担金额时，应其经济负担能力。
（二）环境与资源保护法律责任的缺陷
无法形成独立的一套环境资源保护惩处机制，大部分还是依靠行政处罚，缺乏配套的民事、刑事责任目前环无法和民法刑法形成联动机制。
一些行政处罚的方式需要改进，不再适用的处罚方式不再使用，进行革新匹配。
为受损人民的损失提供申诉请求的机制不完善，缺少配套的诉讼和监督机制。
地方政府不能行使职能，严格依法行使权力，，有的破坏环境保护，是环境保护发展的一大障碍。
（三）环境与资源保护法的解决办法
必须使地方政府、环境资源监管部门认识到他们的法律责任与职责的重要性，剔除政府恶习，督促其积极履行职责。为环境保护发挥力量努力工作。
对责任主体进行严格的管理和法律约束，扩大责任主体的范围，做到无遗漏，无空洞。加大国家政府对环保的投入，在设施技术方面进行投资，支援责任的追溯同时也加大环境恢复的力度。
地方政府对环境资源进行管理保护，对违法犯罪行为进行制裁，但同时政府也是该地环境资源的所有者，这就面对这一个严峻的资源分配和使用的问题。所以要对自己的环境资源负责。
在进行惩罚的同时与舆论压力相结合，对被惩罚的法人的公示公告，不仅惩罚违法人员更警示震慑了他人。
很多企业对于一般的上缴罚款呈积极态度，而不愿意放弃巨大利润治理污染，民事賠偿根本达不到应有的效果，所以在并行罚款发的同时进行行政处罚，对恶意、造成严重后果的行为追究刑事责任。
六、总结
环境资源保护是未来社会重要的课题，对于我们人类的发展有着不可替代的意义。其法律责任各种各样，可以单独适用，也可以并列适用。可以随机组合，按照所使用有效的方法去应对相应的违法或犯罪行为，根据危害大小，主观刻意与否来进行判断，清楚缘由后在进行处理，但是不管如何，其目的是为了人类、地球科学发展，为人类未来创造更美好的生活环境，而我们的法律或法律责任都要与时俱进，在最适当的时刻发挥其最大的作用。
参考文献：
[1]曲格平.中国环境问题及政策.中国人口资源与环境.1991（3）.
[2]陈华.环境公民诉讼制度探究——兼论对我国的启示.全国环境资源法学研讨会.2006（8）.
中图分类号：G423 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2016）03-0119-05
一、法学本科人才教学培养目标与法律职业技能培育
（一）关于法学本科教学人才培养目标的争论
我国法学学术界对法学本科教育应该是通识教育还是纯粹职业教育的讨论由来已久，有泾渭分明的两种观点。第一种观点主张法学教育是通识教育，他们认为法学教育即通过对学生的科学和人文知识的教育、法律职业道德教育等知识的传授，从而塑造优秀的法律人。第二种观点则主张法学教育是纯粹职业教育，他们认为法学教育即传授给学生作为法律职业者最基本的技能和素养，其中最重要的是传授给学生法律职业者特有的思维方式。[1]
结合我国的实际情况，笔者认为通识教育观是与现代大学精神和功能相适应的教育理念，但法学教育仍然是一种专业教育，且具有较强的职业倾向性，这就使得理想的法学本科教育应是在通识教育的基础上，培养学生的法律职业技能，使之在掌握法律基础理论知识、原理和制度的同时，具备法律职业者的技能、素质和法律思维方式。因此，在法学本科教学过程中，培养学生的法律职业技能必须成为其最重要的目标之一。
（二）《环境与资源保护法学》教学设计中法律职业技能培育的必要性
随着环境污染问题的日益严峻、资源的日渐枯竭，国家、社会及民众对环境保护问题的关注和担忧越来越多。与此相呼应，无论是国家层面的环境立法、执法及司法，还是公民层面的环境守法；无论在公民的环境维权领域，还是在企业的环境社会责任领域，对相应人才的需求与日俱增，但高素养的相关应用型法律人才却是匮乏的。因此，培育具备环境与资源保护法律职业技能的人才，可以满足环境友好型社会对此类人才的需要，同时也能拓宽就业途径，有效缓解法科毕业生就业难的困境。[2]然而，传统的环境与资源保护法学教学设计无法满足这样的需求，因此有必要创新其教学设计，使之适应培育法律职业技能的要求。
《环境与资源保护法学》作为2007年教育部增列的高等学校法学专业核心课程之一，是随着环境科学的产生和发展，逐渐与法学融合而产生和发展起来的新兴学科。正因其与环境科学联系密切，使其不同于其他法学学科的特征就是自然科学色彩浓厚。因此，从法学角度研究环境与资源问题及其导致的社会关系和具体应对法律对策，必须以传统法律理念为基础再结合自然科学的原理和方法进行，将多学科研究的成果和方法融会贯通于环境与资源保护法学研究之中，这也是决定《环境与资源保护法学》的交叉、边缘学科地位的主要原因。《环境与资源保护法学》的交叉、边缘学科的独有特点增加了该学科教学的难度。因与其他法学学科相比要求更高，这就要求学生在学习《环境与资源保护法学》时，必须同时掌握环境科学学科的相关知识。同时，《环境与资源保护法学》是应用法学，与理论法学不同，其最大的特点是实践性。环境与资源保护法学的学科特征表现为独特的现实性、制度性、应用性，正是因为这些特征的存在，所以对于法学本科学生来说，仅仅掌握课本所描述的原理和法规是远远不够的，学生需要在掌握更广泛知识的基础上，结合法律思维进行思考，并能学以致用处理现实的环境法律问题。[3]河北经贸大学在2015年将《环境与资源保护法学》设置为必修课程，较其他法学学科，其对环境与资源保护法学教师在教学中贯彻培养学生的职业技能提出了更高的要求，这就需要在进行教学设计时必须与此目标相适应。
当然，法律职业技能的最终获得是全部法学课程教学合力的结果。每一门法学课程，特别是教育部确立的若干门法学教育核心课程的法学教师都应从各自的学科特点出发，为学生法律职业技能的习得而努力，并使这种努力在教学设计中得到具体的体现。如果不对传统教学模式设计进行有益的改革，法律职业技能的培育只能停留在“纸上谈兵”阶段；当然，没有对法律职业技能的正确理解，教学设计也必然带有盲目性和随意性。
二、传统《环境与资源保护法学》的教学设计
（一）传统《环境与资源保护法学》教学设计的基本状况
传统的《环境与资源保护法学》教学与培育学生法学职业技能的要求还有较大距离，在教学设计上，基本上仍局限于传统的灌输模式，忽视实践对法学教学的重要指导作用，教学中虽然涵盖了许多相关案例，但案例通常或者缺少代表性和典型性，或者应用较为简单、机械，只能有助于学生对某一知识点的理解，不利于激发学生进行更深层次的思考和总结。总之，在传统《环境与资源保护法学》的教学设计中，没有完全体现法学教育培养学生的创新、思维与应用综合能力的要求，法律理论、法律伦理与法律实践相育目标的实现仍需努力；也没有全面把握该课程作为应用法学课程的教学特色，不能做到理论与实践的充分结合进而突出应用法学的操作性；还没有充分挖掘课堂教学的引导功能，忽视教学方法的多样性；也没有调适师生的课堂角色，教师没有做到自觉应变，还学生以主体地位。[4]因此，必须对《环境与资源保护法学》的教学设计进行改革，增强对学生综合实践能力的培养，以适应培育合格法律职业人才的要求。
（二）《环境与资源保护法学》教学设计出现问题的原因分析
1. 师资来源结构单一。在我国，传统的环境与资源保护法学师资大多来源于法学的本科、硕士、博士应届毕业生。他们的理论功底相对扎实，但实践操作能力不足，课堂上通常也只能利用一些二手的环境与资源保护法学的案例材料，这就使其所授理论大多缺乏生动性，教师教得呆板，学生学得枯燥。可以说，传统的高校师资来源迅速弥补了法学师资的不足，但教师缺乏职业背景，缺乏法律实践经验，成为《环境与资源保护法学》教学中法律职业技能培育的一个最大障碍。
2. 教育主体单一。我国目前的《环境与资源保护法学》教育师资以学校教师为主体，没有吸纳过多的社会资源参与其中。这种情况极易导致学生的思维方式单一，重判断推理和演绎推理，缺乏对于解决环境与资源社会纠纷中的细节处理及事实分析的技能。因此，应当让社会资源参与到环境与资源保护法学教育中来，丰富师资队伍的构成。
三、法律职业技能培育在《环境与资源保护法学》教学设计中的具体实践
（一）坚决摒弃纯粹理论灌输式的教学设计
与国内其他法学学科的教学设计相同，灌输式教学法一直是《环境与资源保护法学》教学设计中的主要方式。这种教学设计至今未退出主流地位是有原因的，如其授课的信息容量很大、授课内容有体系、教学进度比较容易控制、能够和其他教学方法灵活兼容等，且这些优势不是其他教学方法可以轻易取代的。[5]这也导致像案例教学法、辩论教学法、模拟法庭教学法等教学方法在环境与资源保护法学的教学设计中较少被广泛应用，同时这些教学方法对教师的教学能力要求都比较高，需要教师提前作好充分的准备，比如合适案例的选择、问题的科学设计、思考和讨论的有效引导、较强的课堂驾驭能力等。
法学教育的终极目的应当是使学生学会如何去认知和运用法律，而不是灌输纯粹的、既定的、凝固的“一堆”知识，西方国家法学教育发展的历史轨迹可以作为我们有益的参照对象，其要义就是要避免形式主义，走务实之路。在此种教育理念下重新审视《环境与资源保护法学》，它既有根基深厚的基础理论部分，同时也有枝繁叶茂的应用理论部分，因此《环境与资源保护法学》教师在教学设计中更应注意摒弃纯粹理论灌输式的教学设计。
（二）灵活运用体现职业能力培养的教学设计
学生在有一定责任或任务的角色中学习，学习的动力将会更大，学习也将变得更为主动，这是现代教育心理学家的普遍认识。因此，环境与资源保护法学教师在教学设计上首先要在思想上实现教学思维的转换，在教学过程中尽最大可能地赋予学生以责任，从而促使学生变被动吸取知识为主动学习和运用知识。适应此种变化的环境与资源保护法学的教学设计可以有多种，比如案例教学法、辩论教学法、模拟法庭教学法等。
案例教学法即以教师为主导，学生为主体，就涉及某个具体知识点的典型案例进行分析、讨论的教学方法，通过教师讲授和学生讨论，让该知识点在学生的认知体系中形成一种容知识、实践、理性为一体的立体范畴。为实现该教学目的，教师在讲授每一个重要知识点时，有必要援引一个经典环境案例，或者近期发生的影响重大的环境事件，并对案例进行问题设定，挖掘案例中反映的多层面问题，实现选取案例的利用价值。另外，为揭示知识深刻的理论背景，教师的讲授应穿透知识点的表面语义，将其放在具有学科整体性的参照系统中进行讨论，加强学生学习的系统性和全面性。同样，为揭示一些深层次的社会背景，在理论知识的讲授时，还应结合对相关社会事件和国内外形势的介绍，这样有利于学生理解某些环境制度或者环境法律法规制定背后的精神和意旨，有利于学生更好地理解立法内容，更有利于学生以历史和发展的角度分析环境法律制度的现实作用及其优势和缺陷。同样，在日常教学中就应培养学生自觉关注和跟踪环境立法最新进展的习惯，激发学生的学习兴趣和热情。
辩论教学法主要是就学科内重大学术或实践问题把学生分成正反两方，按照辩论赛的规则，利用课堂时间进行辩论，这是培养学生逻辑思辩能力的有效方法。这种教学设计将学生置身于极具挑战和对抗的思辨氛围之中，从而有效地激发学生学习思考问题的主动性。在这个过程中，学生必须对辩论的议题作充分准备和讨论、查阅大量的相关资料，在无形中促进其对相关知识的积累和掌握。而且，学生通过对如何以最思辩的方式阐明本方论点、充分揣摩并有力反驳对方观点等问题的认真思考和准备，使得这种面临竞争时的讨论与一般课堂讨论相比更具深度、广度和全面性。当前，我国环境与资源保护法无论在理论研究，还是在实务领域都还存在许多争议点，比如环境权、公益诉讼之公益内涵、环保法庭的设立是否具有必要性等，环境与资源保护法学是一个新兴法律部门，在它走向成熟的过程中存在众多需要验证或辨明的问题，这为我们在教学过程中使用辩论教学法提供了沃土。理不辨不明，在课堂辩论的过程中，相信每一个参与其中的学生都会逐渐养成对学习内容进行全面、深刻、具有反向性和多维性的思维习惯。
模拟法庭教学法是指教师在精心选择和设计相关案例的基础上，指导学生对案件开庭审理过程进行实际演练，并在此过程中自觉转换身份进行诉讼的教学方法。环境与资源保护法学采用模拟法庭教学法的目的在于培养学生运用环境法律知识解决实际法律案例的能力，提高学生环境司法职业能力；在着重培养学生职业能力的同时，还可以培育其独立分析、解决问题以及语言表达、思辨等综合能力和素质，学生通过生动、直观的模拟司法行为，加深了对陈列于教科书上抽象的学术理念和法学精神的深刻理解，培养学生经验式学习的能力和凭借经验进行反思的能力；在模拟司法实践的过程中，现代法律意识或者学术理念内化为学生职业人格的构成部分，在环境与资源保护法学实践教学资源有限的情况下，自身创造实践机会，从而将实践教学真正落实到实处。采用模拟法庭教学法应该注意几个问题：教师设计案例应该以真实典型案例为基础，但应对其进行必要的修改和加工，使所用案例既有实践性，又有学术理念和法学精神内涵；模拟法庭教学法虽然隶属于程序法范畴，但教师在设计案例时，必须突出本课程所涉及的实体规则，使该模拟实践过程既有程序法理念，又有实体法精神，这也是各实体部门法学教学的本质要求；模拟法庭教学过程结束后，教师应及时进行总结和评论，这种先学生实践后教师予以评论的模式，是培育学生独立职业思考、实践能力以及职业自信的有效途径，而且教师的评论和总结又可以引导学生对自己先前行为的反思及总结，从而全面提升法律素养。因此，这种教学设计在培养环境与资源保护法学理念、传授环境法律知识的过程中，循序渐进地训练学生掌握并运用环境与资源保护法学思维解决实际问题的能力，为其日后从事环境与资源保护法律实践或研究工作，做好方法论方面的准备，从而真正实现《环境与资源保护法学》的教学目的，培养真正的环境与资源保护法学的专业应用型法律人才。[6]
（三）借助外力强化课程的实践性
对于《环境与资源保护法学》课程而言，强烈的实践性特色决定了实践型教学法是其重要的辅教学方法。这就需要在课堂外创造条件为学生学习环境与资源保护法学知识增加实践机会和实践平台，比如请与环保有关的法律人才进校园，在校内设立环境保护公益组织与鼓励学生进行环保调研等。
1. 邀请与环保有关的法律人才进校园。通过聘任法律事务部门业务精湛、经验丰富的资深法官、检察官、律师、公司法务人员等为学校的兼职教师，这对于充实法学师资、加强法律职业化教育、培养技能熟练的法律事务人才而言，是一种易于操作、见效快、比较稳妥的方法。就环境与资源保护法学来说，目前为数不多的案件来源更需要专业部门人员的讲授，从而让学生及时准确地了解相关案情和处理结果。
兼职教师的授课可依以下方式进行：第一，讲授环境与资源保护法学的实务性课程，每学期根据学校的教学计划安排有合作关系的法律实务部门派员以固定学时来校为学生上课；第二，学校于每学期固定邀请法律实务部门的专业人员来校为教师和学生开办相关《环境与资源保护法学》的实务知识和专业技能专题讲座；第三，当地设有环保法庭的，可以聘请环保法庭的法官担任学校《环境与资源保护法学》课程的实践教学指导老师，同时让学校合作单位定期接受和安排学生旁听庭审，指导学生开展模拟法庭活动，让学生在假期见习和毕业实习期间担任见习和实习导师。这样可以解决目前《环境与资源保护法学》教学师资来源单一和教育主体单一的困扰，给学生的学习带来更多的实践机会和实践指导，更好地实现环境与资源保护法学职业技能的习得。[7]
为实现兼职实践教学的顺利开展，邀请与环境有关的人才进校园应做好如下工作。严格选聘兼职教师的条件，规范聘任程序，制定科学的付酬标准，并根据学校的教学要求不断调整兼职教师队伍的构成与数量，使兼职教师真正参与并有助于教学工作，提高教学水平，充分发挥他们对于培育环境与资源保护法学学生职业技能的作用。比如，河北马倍战律师事务所是全国为数不多的仅受理环境诉讼的律师事务所，他们的律师团队经验丰富，专业性强，河北经贸大学可以与之建立长久的合作关系。
2. 在校内设立环境保护公益组织。于2015年1月1日生效的《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提讼，人民法院应当依法受理。”虽然此条规定对于社会组织还是有一定条件要求的，但相对来说较容易实现，学校可以组织成立一个环境公益组织，跟学生社团类似，以此作为各类环境保护有关课程（包括但是不限于环境与资源保护法学课程）教学的一个实践平台。虽然社团成立的前五年不能作为环境公益诉讼的主体，但此期间社团需积极关注各种环境公益诉讼的审理及动态，可为以后进行环境公益诉讼积累经验。因此，《环境与资源保护法学》的教师在教学设计中也要着重对学生进行这方面的教育和培训，为今后进行环境公益诉讼打好基础。
3. 鼓励学生进行环保调研。根据教学计划，可以安排学生对目前最关注的环境问题进行调研。通过调研发现问题、研究问题和解决问题，并通过这个过程来巩固学习和活动开展的成果，从而提高学生的专业素养。同时通过深入调研，梳理出不符合环境保护的相关政策等，从理论和实践上加深对环境与资源保护法的理解。具体而言，在调研中应明确调研课题的具体内容、具体责任人和详细完成时间等，做到学习、调研、讨论以及创新同步进行。因此，环境与资源保护法学的教师在进行教学设计时，也应教授学生调研的方法及注意事项等，有利于调研工作的顺利完成。调研工作结束后教师更重要的工作是要指导学生撰写出调研报告，调研报告要有一定的针对性和可行性，必须符合我国环境保护的工作实际、对今后的环境保护工作具有较强的指导意义。最后汇编调研成果，由教师或者学院对调研成果进行汇编，并评选出1～2篇优秀调研文章。这样做，不仅可以提高学生的实践技能，还可以锻炼学生的紧急应变能力、团队协作、总结能力和写作能力等。
搞好环境与资源保护法学的教学，教师责无旁贷。“这个世界上有两样东西最能震撼我们的心灵，一个是我们头顶灿烂的星空，另一个就是我们内心崇高的道德法则。”康德的这句话对于我们环境与资源保护法学工作者最有启发，特别是对环境与资源保护法学教育工作者而言，更应该重视我们头顶灿烂的星空和传播我们心中崇高的环境道德。即使面对环境与资源保护法学课程地位的约束、课时的限制、学分的分配不均、学生重视程度不够的尴尬等情况，我们更应当修身正己，以独立的学术人格和严谨的学术态度敬业求真、刻苦钻研、不断开拓创新，培养对环境与资源保护法学教育的浓厚兴趣和热情，在高尚的环境伦理和职业伦理指引下潜心于自身环境与资源保护法学理论素养的沉淀，在课堂内外灵活运用各种教学手段和培养方式，为学生法律职业技能的习得贡献自己的力量。
参考文献：
[1]浙江工商大学法学院学生课题组.全国高校法学专业本科教学计划研究[EB/OL].http：//，2014-12-20.
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[6]王婷.法学专业素质培养途径探讨――以“模拟法庭”为视角[J].湖北成人教育学院学报，2004，（3）.
关键词: 环境 资源 保护 法制
引 言
回顾中国改革开放近30年的环境保护工作，我们不可以否认的事实是:尽管我国在环境保护方面做了大量的工作，确立了我国的环境保护法体系和一系列的规章制度。但是，环境问题产生的速度仍然远远大于环境问题解决的速度。中国社会几十年间经历了西方国家几百年发展的同时，环境问题也在这数十年急剧恶化，中国大众深刻体会到“千山鸟已绝，深溪不见蓑笠翁”的环境现实。为什么会这样？现行环境与资源保护法体系究竟有那些不足之处？“保护环境防治污染与促进社会主义现代化”这种目的二元论在实践中是否可以做到协调和平衡？如何实现《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》对主要污染物排放总量相较2005年环境统计结果减少10%和“十一五”期间单位国内生产总值能耗下降20％左右的约束性指标 。虽然2007年这两项指标 首次实现年度双下降，但任重道远，环境与资源保护形势仍然不容乐观。突发性的破坏大事件时有发生，这和我国的环境状况相关联，有一定的必然性。如何理解并坚持同志提出的“保护环境的实质就是保护生产力”的论断？在社会经济发展的同时，不以损害环境与资源为代价。本文试将从以下几个方面逐一具体分析。
一、我国环境与资源的现状
随着我国经济发展和人民生活水平的提高，环境污染问题日益严重。在追求gdp增长的同时，环境一直在默默承受着经济发展所带来的沉重负担。工业污染、洋垃圾的流入和处理、水污染、空气污染充斥在我们的生活中，出现了“沱江特大污染事故”、“福建屏南环境污染索赔大案”、“松花江水流域污染”、“太湖蓝澡”、“塔斯曼海轮污染案” 等一系列危害环境的典型事件。
（一）环境污染日益严重
1，大气污染状况。伴随工业和交通运输业迅猛发展，空气污染日趋严重。由于我国以煤为主要能源，大气污染物中烟尘排放量和二氧化硫排放量大部分来源于燃煤，使得工业和人口集中的城市产生严重的大气污染。2006年，二氧化硫排放量为2588.8万吨，烟尘排放量为1078.4万吨，工业粉尘排放量为807.5万吨。全国酸雨发生频率在5%以上的区域占国土面积的32.6%，酸雨发生频率在25%以上区域占国土面积的15.4% 。经济的发展离不开能源，因此，控制煤烟型大气污染是我国大气污染的重中之重。同时，2006年末全国民用汽车保有量已达4985万辆（包括三轮汽车和低速汽车1399万辆），城市机动车排放污染问题日益突出 。以北京市治理大气污染为例，北京市各级政府大力加强城乡绿化、植树造林，采取各种措施防沙治沙，并率先在全国实施国iv排放标准(相当于欧iv标准)，使得北京“蓝天”纪录不断刷新，空气质量也得到了改善。这是北京市投入大量资金、付出了不懈努力的结果。北京市政府对大气的治理工作可说是一个榜样。然而，相较于首都政治文化中心地位，其它城市却很难复制它的治理模式。大气污染治理只有防患于未然才能以小的代价取得合适的效果。
2，水体污染状况。我国地表水总体水质属中度污染。在国家环境监测网监测的745个地表水监测断面中，i-iii类，iv、v类，劣v类水质的断面比例分别为40%、32%和28%。主要污染指标为高锰酸盐指数、石油类和氨氮。七大水系中，珠江、长江水质良好，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。太湖、滇池为劣v类水质，巢湖为v类水质。2006年，27个国家监控重点湖（库）中，满足ⅱ类水质的湖（库）2个（占7%），ⅲ类水质的湖（库）6个（占22%），ⅳ类水质的湖（库）1个（占4%），ⅴ类水质的湖（库）5个（占19%），劣ⅴ类水质的湖（库）13个（占48%）。其中，巢湖水质为ⅴ类，太湖和滇池为劣ⅴ类，主要污染指标为总氮和总磷 。再以北京市2008年1月大中型水库水质状况 为例，作为饮用水源地－官厅水库水质为ⅳ类;而北京市2008年1月河流水质状况，除潮白河水系大多在ⅱ类外，其它水系基本上处于无水、劣v2类状态 。全国地表水总体水质形势仍然严峻，没有明显好转的迹象。
3，其它污染状况。2006年，全国工业固体废弃物产生量为15.20亿吨，比上年增加13.1%。工业固体废弃物排放量为1303万吨，比上年减少21.3%。工业固体废弃物综合利用量为9.26亿吨。2006年，全国近岸大部分海域水质良好，局部海域污染依然严重；远海海域水质良好。全国近岸海域一、二类海水比例为67.7%，比上年上升0.5个百分点；三类海水为8.0%，下降0.9个百分点；四类、劣四类海水为24.3%，上升0.4个百分点。全国海域共发生赤潮93次，较上年约增加13%，累计面积约19840平方公里 。生态环境恶化的趋势没有得到遏制。
（二）自然资源减少失衡
由于中国人口基数太大，致使人均资源占有量大大低于世界平均水平. 自然资源的人均占有量都在世界平均值以下: 水资源为1/4(总量为2.8万亿立方米，居世界第六。但人均占有量2 200立方米，被列为世界13个贫水国之一),森林资源为1/10, 耕地资源为1/5 (为美国的1/10), 45种主要矿产资源为世界人均的1/2。加之资源的分布不平衡，气候、地形条件的限制，以及多年来开发利用不尽合理、科学，造成资源的巨大损失和浪费.联合国《2002年中国人类发展报告》指出，环境问题使中国损失gdp的3.5---8%。中国作为世界受污染最严重的国家，正处于十字路口，目前的路是“危险之路 ”。
（三）与经济发展的矛盾
保护和改善生活、生态环境与促进社会主义现代化建设发展的目标在实践中相冲突，主要表现以下几方面：
1，社会经济的快速发展与资源的不可持续性消耗。（1）我国工业“两高一资”（高耗能、高污染、低附加值、资源型）特点显著，且产品出口较快增长很快，如2007年上半年，钢材出口量增长97.7％，钢坯增长40.9％ 。由于出口产品中相当大部分是的“两高一资”型产品，如轻工、纺织、冶金、钢铁、机械等行业的产品，都消耗了大量能源，其旺盛的国际需求，进一步加剧了我国的资源短缺和环境恶化问题。（2）产业政策的不合理。《2007年产业结构调整指导目录》中，鼓励类第十三篇明确要加快汽车制造业的发展。而在《外商投资产业指导目录（2007年修订）》中，鼓励外商投资产业篇第十九条交通运输设备制造业（1，2，3，4，5）款也明确了加快汽车制造业发展。对于我们这样一个人口大国，大力发展作为消费主义驱动器的汽车工业，是否可行，有待讨论。而据国家统计局的初步统计显示，截至2007年末全国民用汽车保有量达到5697万辆（包括三轮汽车和低速货车1468万辆），比上年末增长14.3%，其中私人汽车保有量3534万辆，增长20.8%。预计2010年中国汽车数量可达到7167万辆 。若达到美国百人拥有汽车55辆比例，中国还将拥有七亿辆汽车。这相当于现在全球汽车总量，是中国的环境与资源无法承受的。（3）产品过度包装，回收利用少。由于没有针对性的法律规范，引发的资源浪费现象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品礼盒，只有中间位置摆放着几个小巧的瓶状物；一盒大红袍茶叶，包装得更为繁琐，除了外层的手拎袋和雕花木盒，还有内层的两个独立的小木盒以及盒内包衬的黄色绸缎、造型精美的密封罐，最后才是装在塑料包装袋内的茶叶……。以北京市为例，北京市每年产生垃圾近500万吨，包装物含量就占22%。而中国包装联合会2005年统计数据显示，我国包装产品生产总值为4100亿元，其中占70 %、价值2800多亿元的包装物被一次性使用即耗费，而这其中的三分之一就是因过度包装造成的 。而回收利用方面未能建立起了一套分类回收系统，大部分废物没有被回收利用直接排放到环境中，潜在危害很大。2007年8月26日，首次提交审议的国家性法规《循环经济法(草案)》针对过度包装仅做出了原则性确定。
2，节能环保新产品的缓慢发展。节约资源和保护环境，关系民众的切身利益和中华民族的生存发展。我国常规能源资源仅占世界总量的10.7%，人均能源资源占有量远低于世界水平 。2004年，中国超过俄罗斯成为世界第二大能源生产国，同时也是世界第二大能源消费国。2001年以来，中国石油消费高速增长。据海关总署的数据，2007年我国共进口原油1.63亿吨，同比前年增长12.4%；进口成品油3380万吨，以此数据计算，我国石油依存度已近50% 。在能源供应拉响警报的同时，各个城市的“亮化”工程毫无顾虑的美化着夜空。节能灯具、太阳能电池、风能、地热资源、小型水电、生物质能能源的开发和使用进展缓慢，缺乏政府大力支持。而在国外，日本采取了“绿色税制”和补助金政策，对混合动力汽车有高达6万元的补贴；美国也实行一些税收返还政策，计划2006年1月1日到2010年12月31日，给予混合动力车和先进柴油车最高达3400万美金的补贴、补贴价减免 。 在欧洲，4000万人正从风电场获得生活用电 。
3，沿海制造业向中西部转移，可能同时面对的污染大迁移。随着出口壁垒加剧、人民币升值、能源及劳动力成本的上升，自身推进产业升级需要，把那些一般性加工制造业转移扩散出去向成本更低的中国中西部地区转移，成为珠三角地区企业很现实的选择。事实上，实施西部大开发以来，沿海地区约有1万多家企业到西部投资创业，投资总规模达3000多亿元。中西部地区，现阶段自然资源生态环境污染相对较小 。其生态环境却更加碎弱，一旦破坏更加不易恢复。沿海产业向中西部转移需要引导 。产业转移不应该把过剩的、污染的、落后的设备转移到中西部去，而是一种产业升级的转移。中西部不能重复拷贝东部，重复引进，重复20多年前东部沿海对外资“饥不择食”的情况。而作为西进企业也要把握转移契机，淘汰落后的生产能力，加大科技研发投入，促进企业自身的整合升级。
二、环境与资源保护法制现状
（一）环境与资源保护法律体系相关规定
环境与资源保护法律体系是指由国家制定的开发利用自然资源、保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系、互相补充、内部协调一致的统一整体 。
我国的环境与资源保护法体系主要包括下列几个组成部分：1，宪法关于保护环境资源的规定。宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染与其他公害”；第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。2，环境与资源保护基本法。1989年12月26日颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》。规定环境法的目的和任务是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染与其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。3，环境资源单行法规。目前，我国已经颁布单行法律法规主要有《大气污染防治法》及其实施细则、《水污染防治法》及其实施细则环境标准、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、、《水土保持法》及其实施细则、《自然保护区条例》、《城市规划法》等。4, 其他部门法中关于保护环境资源的法律规范。例如，《中华人民共和国民法通则》第83条关于不动产相邻关系的规定；第123条关于高度危险作业侵权的规定；第124条关于环境污染侵权的规定；《中华人民共和国刑法》第六章第六节关于“破坏环境资源保护罪”的规定；此外，我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约、国际公约也是我国环境法体系的有机组成部分。《中华人民共和国环境保护法》第46条明确规定，我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约，同我国法律有不同规定的，除我国声明保留的条款外，适用国际条约的规定。
（二）我国环境职能管理机构缺位
环境管理是在环境保护的实践中产生，发展起来的。自20世纪70年代开始，随着环境问题的严重化，对环境管理提出新的挑战，国家建立和强化了环境管理专门机构—1998年国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，这次全国人民代表大会审议批准改为“中华人民共和国环境保护部”。
环境管理有狭义和广义之分。狭义的环境管理，主要是指采取各种措施控制污染的行为，例如通过制定法律、法规和标准，实施各种有利于环境保护的方针、政策，控制各种污染物的排放。所谓广义的环境管理，是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划使经济发展与环境相协调，达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限。广义的环境管理的核心就是实施经济社会与环境的协调发展 。因此，广义的环境管理是政府在实施经济、社会发展战略中的一个重要组成部分，是政府的一项基本职能。
按环境管理的范围可划分：（1）资源部门管理，各部委在职能范围内的规划和管理。如国土资源部对土地的规划和用途的监督，水利部对水资源的管理，林业部对森林资源管理等。（2）区域环境管理，它主要是指协调区域经济发展目标与环境目标，进行环境影响预测，制定区域环境规划等，包括整个国土的环境管理、经济协作区和省、自治区的环境管理，城市环境管理，以及水域环境管理等。例如，海河管理委员会、准河水利委员会、长江流域委员会。（3）成立部一级专门职能机构，将国家分散的环保职权集中起来。新成立的“环境部”是我国中央环境管理部门;省、市级政府建立了地方环境保护专门机构，工业较集中的县一般也设立了专门机构或由有关部门兼任。在较大的工矿企业里，设有环保科、室或专职人员。
就目前情况来看，我国环境管理部门虽有设置，但具体管理不到位。如：（1）部门分工缺乏合作。我国对“电子垃圾”的管理实行的是分级管理与分部门管理相结合，涉及的部门有发改委、科技部、财政部、公安部、信息产业部、商务部、海关总署、工商总局、环保总局等多个部门。主管部门是不明确的，多个部门皆有职责，而实际后果可能是都可以管都不去管。管理体制的不顺畅致使我国对“电子垃圾”的进口、回收利用处于无人管理的真空地带，洋垃圾危害不容小视。此外，主管部门角色错位，既是“裁判者”，又是“运动员”，以致监管不力不公，甚至以行政手段干预环境执法。（2）经济手段调节作用没有引起主管部门的足够重视。市场经济条件下，“生产者延伸责任（epr） ”制度是关于责任分配的主要制度。各国立法将传统的生产者责任扩展到产品的全部生命周期，包括达到使用寿命后的处理。这种制度可有力地促进生产者在设计产品时考虑其环保性能和可循环利用性或可再商品性。日本2000年颁布的《家用电器再生利用法》规定制造商和进口商负责自己生产和进口产品的回收、处理；荷兰把rohs及weee指令转化为《电器及电子设备废料规定》 。而我国《循环经济法》去年才通过审议。（3）主管部门监管缺位对环境违法问题不作为，仅仅靠当事者的管理和监督是不够的，必须要有第三者的再监督参与，结合国家审计署的职能，施行环境审计。
（三）立法中的不完善
自《环境保护法》1989年修改至今近20年。面对日益恶劣的自然环境，主要存在以下一些问题：1，是覆盖领域不全，存在着一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遗传资源保护、核安全等。而据报道，中国的入侵物种占世界危害性入侵物种的50% 。在《环评法（草案）》第四条曾规定，“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，应当进行环境影响评价”，即将一定类型的政策列入环评范围。这本来可以成为我国纳入政策法律环评的契机，但最终被以“缺乏可操作性、缺乏经验、立法条件尚不成熟”等理由而在正式立法中删除 。由于法规、政策的实施作用范围广，影响深远一旦有误将造成不可挽回的损失。2，环境法律配套滞后，不易操作、原则性规定多，影响了法律的贯彻执行。在现行的《环境影响评价法》中虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。大项目或污染重的项目，各级政府可以重视把关，中、小型建设项目却不在“评价”之列。而这些中、小项目不可能都建在园区，有些甚至紧挨居民区，却没有明确标准规定公众参与范围，使基层环保部门难以操作。3，许多新的制度与理念未能体现。排污权交易都没能在法律中规定。4，对当前环境问题针对性不强，缺少一部专门约束政府行为的环境法律。如地方保护问题等。 5,环境法律法规中的处罚力度弱，缺乏强制手段，违法成本低、守法成本高、执法成本高。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《江苏省环境保护条例》的规定，江苏罚款的数额极其有限，最低的仅在1万元以下，而江苏省环境保护行政主管部门最高只可决定20万元以下的罚款，超过20万元的，必须报省人民政府批准。如此处罚力度，对于大的项目犹隔鞋搔痒，客观上甚至有鼓励违法之嫌。
（四）行政上的局限性
我国环境保护法是以政府行政管理为主，公众监督、公众参与为辅的“行政法”、“政策法” 。环境保护法主要内容是确立国家环境基本政策、原则、制度、责任以及与其他相关法律在适用上的关系。然而政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，公众监督和参与制度则更是少之又少。以致政府权力过于集中成为我国现行环境保护制度的积弊所在，出现了以下一系列的问题：
1，环境职能部门的不独立性。环境保护部门防止环境污染和破坏，而经济部门和地方政府往往以经济增长为主要追求目标，双方差异导致冲突发生。如2005年水利部环保局信息权之争 。环境保护部门在人事、财政、社会保障体制上无法独立于地方政府，而各级政府却有足够的冲动去提高gdp速度，确保经济发展，缓解财政压力，往往难以对环境问题采取强硬措施。使得在环境问题刻不容缓的境地下，环境行政部门仍然是名副其实的冷衙门。履行环保职责的权力能力明显不足。以致罚款多少，环保部门竟要和违法企业去商量的地步 。
2，环保部门的权限设置不尽合理，处罚力度太小。例如，限期治理作为我国防治污染的一项重要措施，其限期治理的决定权赋予县级地方人民政府行使。环保部门只可以提出限期治理意见，而地方政府则可能为了某种利益而行政不作为，其结果是放纵违法行为并对环境造成更大的污染或破坏。在法律明确限期治理范围和条件下，既然违法排污企业的行为已经构成了限期治理条件，就应当直接通过法律赋予环保部门决定限期治理的权限；而现行的《环境影响评价法》虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。2005年全国有史以来最大的一场“环评风暴”的结局是一共30个违法开工项目全部接受了行政罚款，但具体数额不等。江苏7个30万千瓦以上的大型火电项目均收到“罚单”，最高的罚款10万元，最低的则为5万元 。尽管“环评风暴”来得轰轰烈烈，但我们不竟要问，对投资数十亿元的特大电站项目，这样的处罚力度对违法行为谈何威慑力？从某种意义上讲，这种执法困局是近年来重特大环境污染事故频发的根源。
3，环境职能部门的垂直管理与区域化合作体制。由于环境具有生态系统的完整性、跨行政区域性特征，所以对环境要求实行更加系统型管理及决策，设立高级别的协调和决策机构。我国环境资源被行政区划分割，由不同的主体行使管理决策权，加上地方利益、部门利益的不同，缺乏对地方利益、部门利益的平衡和限制，最终导致环境破坏严重。环境行政管理体制设置只重视行政区划机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。现有的一些综合治理机构，如太湖流域的综合治理委员、淮河治理委员会、黄河治理委员会等只不过是协调通报监测机构。根本无法监管，也不可能综合治理。作为监督者，要想实现有效的环境执法，环保部门就应该实行垂直管理 。从区域环境资源保护的高度，统一管理环境保护工作。当今国际区域合作的经验值得借鉴，如欧盟、美洲国家组织、2003年11月中欧环境部长级政策对话机制正式启动等。英商6000万欧元购买宝钢600万吨co2减排量就是一个成功的例子 。
三、如何进一步完善我国环境与资源保护法制建设
社会快速发展与污染加剧、自然资源减少相伴随，现有法律没有很好的协调经济与环境的关系。国务院总理在第六次全国环保大会上提出，环境保护要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。只有在法律、财税、金融、信贷等公共管理和服务领域普遍地建立起有利于环境保护的体制，环境保护和环境管理才更能有力和规范，才更能产生持久而深刻的影响。同时，环保部门的各项监管措施才更能有效得到落实并产生强有力的作用。从法制建设的角度可从以下几方面来完善:
（一）加快现有法律体系的完善与顺畅
我国已基本形成的环境体系偏重于污染后的治理，未将“预防为主，防治结合”落到实处。法律上虽规定了环境影响评价、“三同时”、许可证等一些预防性制度，但这些制度本身的规定都不十分完善，缺乏必要的配套法规，并且也有浓厚的末端控制痕迹。如，“污染者负担”原则中对“污染者”的界定就是强调直接排污者，实际也是强调“末端控制”,将环境保护责任施加于“末端”,施加于污染物的处理、处置,不利于“清洁生产”战略的展开,难以把污染控制延伸到对原料、技术、工艺等生产环节。要从根本上解决这种状况，当务之急应着眼于：
1，在现行《宪法》中增加可持续发展的内容。可持续发展以保护自然资源和环境为基础，经济、社会的发展与资源和环境保护是紧密联系的，他们构成了一个有机的整体，应在国家的根本大法中得到体现。1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然》就指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束。人类是自然的一部分，生命有赖于自然系统的功能维持不坠，以保持能源和养料的供应。”
2、重新审视《环境保护法》。我国环境保护法制定已达20多年之久，经过几十年的施行，已与当今环境防治要求不相符合，应尽早修改。（1）立法目的二元化，即既要保护环境、防治污染，又要促进经济发展，两者之间的平衡很难把握，在具体实施过程中，后一目的占据了优势。有鉴于此，应明确环境保护法的终极价值目标是“人与自然和谐”。建议以“人与自然和谐”替换原第1条中“社会主义现代化建设的发展” 。（2） 确立有效的政府环境责任制度体系 ，建立细化、可操作的责任追究机制。（3）健全环境信息公开制度，保证环境政务公开，保障公众环境知情权。（4）建立有效的公众参与和监督机制，扩大公众参与环境事务的范围。（5）赋予公众环境诉权，建立健全环境公益诉讼制度。（6）加大处罚力度，赋予环保部门行政强制权 (限期、限产、停排、查封、扣押、没收)，提高法定罚款上限（最高为100万元 ）。
3，加强环境影响评价法的地位和其它单行法规的修订。（1）环境影响评价法是从源头防治污染的关键，却势单力薄，收效甚微，环评范围狭窄。而放眼国外，自20世纪70年代中期，欧美一些国家开始将该制度扩展到战略层次。80 年代末，战略环评开始为全球广泛接受，作用于战略实施全过程（政策、计划、规划、项目），新的环评体系逐渐形成。如今，美国政府已经编制了好几百部“战略环境影响报告” 。而在我国如影视拍摄、自然保护区及名胜古迹的参观游览活动等，在目前都尚未纳入。不过，在地方法规中曾有一次不错的尝试。如2006 年 5 月，黄山市依据安徽省人大常委会制定的《黄山风景区管理条例》规定，在黄山境内景区拍影视剧必须先进行环境评估和论证，否则将被禁止拍摄。（2）环评法规定的法律责任承担存在不足，客观上有鼓励建设单位违法之嫌。（3）部分单行法规急需修订。如《水土保持法》1991颁布、《矿产资源法》1996年修正、《海洋环境保护法》1982年颁布，都早已不能适应现今生态环境急剧恶化的趋势。
4，环境经济政策。人的环境利益分为经济、资源、生态、精神四大类 ，环境与资源的使用是有价值的，应当实行有偿使用。1992 年，联合国环境与发展大会制定的《21 世纪议程》明确提出：在决策中把环境与发展综合起来（integration of environment and development in decision-making）。因此，环境保护中的经济措施更为必要。具体要重视以下几方面：（1）调整税收政策。对“两高一资”产业高税收，对环保产品给予税收优惠，调整现阶段过低的资源税。（2）资本市场的调节。通过在金融信贷领域建立环境标准提高准入门槛，可以有效地限制高耗能、重污染行业无序发展和盲目扩张。此前，环保总局和中国人民银行、银监会联合推出的绿色信贷政策就是一个有益的尝试 。（3）建立排污权交易市场，将环境外部的不经济性内部化，优化环境容量资源配置。（4）贸易政策调整。改变我国单纯追求数量增长，忽视资源约束和环境容量的发展模式，平衡好进出口贸易与环境保护的利益关系。（5）建立新的国民经济核算体系。改变资源低价、环境无价的认识误区，将环境保护和经济发展进行综合考虑、综合决策。
（二）支持公益诉讼
公益诉讼与公共利益紧密相连，是伴随着罗马帝国的出现而产生于罗马法当中，公益诉讼的实质含义是，“原告代表社会集体利益而非个人利益而” 。
目下中国，以环境权为基础的环境公益诉讼制度仍然处于起步阶段，限制较多，缺乏相关配套制度。例如以个人提起的带有公益色彩的案件一般难以得到受理或被驳回。如2001年10月17日，东南大学法律系施建辉、顾大松两位教师以观景台的建设破坏了“其享受自然景观所带来的精神上的愉悦”为由向南京市中院市规划局，要求其撤销对紫荆山观景台的规划许可，法院未予受理。
环境权的概念一般解释为：公民享有适宜健康和良好生活环境以及合理利用环境资源的基本权利、在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利 。有关国际文件中，关于环境权有不同的具体表达方式。《斯德哥尔摩宣言》（1972）规定：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代人和世世代代的环境的庄严责任”。联合国《世界自然》（1982）规定：“人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时应有办法诉请补救”。1992年，联合国在里约热内卢召开环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》指出，人类处于普遍受到关注的可持续发展问题的中心，应该享有以与自然和谐的方式过健康而富有生气成果的生活权利。在我国关于环境权法律中的依据有：《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，将环境保护确认为一项国家职责；《宪法》第二条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。根据这一规定，我国公民可以广泛参与国家的环境管理。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；《水污染防治法》第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举”；《环境影响评价法》规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。这些公民环境参与权的规定，不仅是确定了环境权的具体内容和行使方式，而且为保障环境权的具体程序规定等制定提供了依据。
在确立环境权基础上，建立环境公益诉讼制度，就有了依据。公益诉讼的产生打破了原有原告需与损害有直接的利害关系的规定，很是契合环境污染广泛性特点。对当下中国有很重要的现实意义，具体表现在 ：（1）推动环境保护法治观念的宣传。中国有息讼、厌诉的传统，致使法治观念淡漠，司法体制不健全、行政权力过于集中，有纠纷找关系的盛行。通过公益诉讼这种近似团体、集体诉讼的方式，由于其自身具有广泛性的，可以最大限度的宣传环境保护理念。（2）公益诉讼可以限制公权力的行使，制约政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位 。（3）公益诉讼有利于预防利益损害、纠纷产生。例如，环境公益诉讼的提出，早于实际损害的发生，一条河流的污染可以影响人们的人身健康，但是，如在实际人身受到侵权发生之前可以通过公益诉讼提取救济，就能充分保护利益避免不应有的损害。据权威部门的统计资料显示，自1998年以来，环境纠纷以每年超过20%的速度递增，光是2006年仅投诉到环保部门的环境纠纷就达40多万件 。
如果相关部门不严格执行环评法，造成大范围污染和生态系统破坏，公民或组织可以通过环境公益诉讼来对抗造成生态破坏的私人以及通过行政公益诉讼对抗渎职的政府部门，从而鼓励和激发公众参与维护环境公共利益的积极性，达到保护生态环境的目的。
（三）倡导公众参与
公众参与可以有效地制约政府的自由裁量权，确保政府公正，合理地行使行政权力。公众参与要求政府机关在做出有关环境的决定之前充分听取公众的意见，并予以适当的考虑。公众的不同意见可以帮助决策机关及早发现问题，提高决策的科学性与准确性，增加政府环境决策和管理的公开性、透明度，使政府的环境决策与管理更加符合民意和反映实际情况；同时公众也将能充分了解政府环境决策的理由和依据，使普通民众的意愿能够得到充分表达，从而能够认同有关行政机关的环境决策，减少公众与政府之间的冲突，使有关决策得到顺利实施。公众参与的方式是多样的，当前主要表现在以下几个方面：
1，民间环保组织ngo（非政府组织）成为政府和社会的桥梁。据介绍，我国目前民间环保组织已有2700多家，近年来这些组织日趋活跃，成为连接政府与公众的纽带。2004年，北京地球村等民间环保组织发起了“26摄氏度空调行动”，倡议企业参与节能行动，该行动影响范围逐年扩大；2007年深圳出台了《民间生态公约》 。国家环保总局副局长周建指出，民间环保组织已经成为推动我国环保事业的重要社会力量。
然而在环境教育宣传方面，缺乏具体的法规对ngo给予支持。根据环保总局宣教司就环保宣传制定的两次行动纲要(《全国环境宣传教育行动纲要》1996年—2010年)和（《2001年—2005年全国环境宣传教育工作纲要》)，要求建立和完善有中国特色的环境教育体系时，却把环境ngo排除在外，没有条款涉及到对环境ngo工作的认同和支持。同时，ngo也面临着身分的尴尬，由于法律法规不健全，不能依法进行登记。而在国外一些国家却赋予了环境ngo的行政参与权。如泰国宪法第56条规定，对于那些有可能会对环境造成重大影响的计划，实施前，须经由环境ngo、高等环境教育机关的代表等构成的独立机关审议;德国对满足一定条件的环境ngo给与自然保护领域的参加权认定(主要包括意见表明权、专门家鉴定书的阅览权)，如果权力遭侵害可提讼 。与国外相比较，我国环保ngo差距依然十分明显，倘有充分的发展空间。
2，新闻媒体对环境的深度关注，使得破坏环境的行为裸的曝露在公从的视野下，为我们所熟知的有影响环境事件中都有媒体的身影。不久前围绕厦门有史以来投资最大的工业项目px项目 之争。最终市政府不仅邀请200名市民代表，面对面征询意见，且遵照了大多数的意见砍掉了巨大的环境隐患，让公众体察了政府对民意的重视。但若是没有媒体的广泛参与，很有可能我们只能在某一次重大环境问题反思中才能知晓px项目。
3，全社会的环境保护意识的提高。开展环境宣传教育、倡导公众参与环保。减少和拒绝一些浪费资源和污染环境的消费行为。如减少和拒绝一次性用品(筷子、杯子、纸巾、袋子)的消费;节约用水、用电、用油; 反对奢侈豪华的生活方式。引导自愿环境管制措施。在企业认证方面，比较有影响的是国际标准化组织的is014000认证，欧洲的emas(生态管理和审核计划)认证等；在产品的生态认证方面种类较多，如德国的“蓝色大使”(blue angel)、北欧的“天鹅标志”(nordic swan)、美国的“绿色印章”(u.s.green seal)等;有的国家还有多个生态标签计划，如瑞典最常见的标签有nvironment choice和nordic swan。
公众参与对环境决策的形成具有重大益处。而我国的公众参与机制并未真正建立，为使其在环境保护管理中发挥应有的作用，应当：1，通过立法，确定公众直接参与和间接参与环境行政管理决策的范围，明确细节。现行的《环境影响评价法》中，缺少明确的法律程序来保证公众参与的有效措施。环境保护需要全社会的广泛参与，不能只有专家、官员、少数开发商参与，因为他们往往有可能因私利达到妥协，公众的利益就会受到损害。2，建立完善听证制度，把公众听证作为决策过程的必要环节。让各方的意愿和利益得以表达，以使环境决策趋于合理。如圆明园铺膜听证会，是公众参与环保的有益尝试。3，保障公众的环境知情权。 完善政府政务公开制度及环境状况公告制度，确立法定的环境与资源监测情况报告制度。调查表明，环境信息公开的指数全国最好的大概能达到60多分，但是全国还有上百个城市得分为零，包括污染非常严重的辽宁、吉林等地 。阳光是最好的消毒剂，环境信息公开办法在2008年内的施行，将有望扭转这种糊涂账境况。
结 语
环境法的基础是人的利益需求的多样性和环境满足人类多种需求的能力，环境问题发产生的本质原因是人类在追求和实现生存和生活质量的利益要求时单纯片面追求经济利益、忽视环境生态利益所导致的。近年来不断发生的环境事件，表明公众基本生存权、健康权日益普遍受到侵害，突出了中国环境法制度体系的缺失和弊端，迫切需要修改现行法律体系，完善法制建设。唯有如此，才可确保每个人享有一种富有自然美的自然资源的权利、享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利 以与自然和谐的方式过健康而富有生活情趣的权利。
参 考 文 献
1.《国家环保局2006中国环境状况公报》 2007-06-19。
2.《国家统计局2007年国民经济和社会发展统计公报》。
3.国务院关于印发《国家环境保护“十一五”规划》通知2007-11-22。
4.金瑞林:《环境与资源保护法学》 北京大学出版社 2006版。
5.董建辉：《环境保护与可持续发展》 西北大学出版社 2003版。
6.沈宗灵：《法理学》 北京大学出版社 2000版。
文章编号：ISSN1006―656X（2014）05-0099-02
自新中国成立以来，到1973年全国第一次环境保护会议的召开，成为我国逐步开展环境保护事业，以及我国环境与资源保护法出现和产生时期。1979年，全国人民代表大会常务委员会通过并颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，是建国以来第一部综合性的环境保护基本法，也意味着我国的环境与资源保护法体系开始建立。自1982年以后，全国人民代表大会常务委员会先后通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国大气污染防治法》。1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，并以中华人民共和国第二十二号主席令公布。截至我国《环境保护法》颁布20周年之际，已经初步形成了适应社会主义市场经济的法律体系。我国共颁布了环境保护法律6部，资源保护法律9部，环境保护行政法规35件，环境保护部门规章90余件，环境保护地方性法规和地方政府规章1000余件等。而2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议对环境保护法进行了修改，表决通过了修订后的环保法。这次全国人大常委会表决通过修订后的环境保护法，将条文从原有的47条增加到70条，可以看出国家对环保的重视在不断加强。为了解决环境污染问题，自改革开放以来，我国制定了一系列相关的法律法规，虽在当时发挥了一定的作用，但不能解决长远问题，对于遗留的一些“老大难”问题，不能从根本上根除。同时，我国的经济体制已经从最初的计划经济转变为市场经济，特别是在可持续发展理念确立后，已有的立法已经不能适应当前形势的需要。越来越多的人，为了利益，为了财富，乱砍滥伐，过度放牧，污染物的排放总量已经远远超过了现有的环境容量和治理能力，污染在不断加剧。由于人们不合理的开发和利用，致使我国的自然资源受到非常严重的破坏。生态环境的恶化和自然资源的缺乏，已经严重制约和阻碍了我国国民经济的发展和全面协调可持续发展战略。要想根本解决这一问题，加强自然资源的法制建设迫在眉睫。对于这一现状，随着经济的推进，发展的继续，生态环境恶化的情况尚未得到及时有效的遏制，传统棘手的环境问题未能改善的同时，新的环境问题又层出不穷。本文将从以下几个方面进行浅析。
一、我国环境与资源的现状
（一）大气资源
相信大家都有很深的体会，近几年，我国的大气污染状况非常严重，还没有得到根本改善。我国的大气污染主要为煤烟型污染。主要是我国能源消耗结构中所占比例为能源消费总量的四分之三。众所周知，煤的燃烧会产生大量的粉尘、二氧化碳、二氧化硫等污染物，不但会影响空气质量，对人们的健康也是百害而无一利的。同时，工厂排放的污染物，机动车排放的尾气，都加剧了空气质量的恶化。而我们却只能承受这一恶化导致的苦果。全国多地形成酸雨区，大部分地区出现雾霾天气，口罩成为我们出行的必备物品之一。
（二）水资源
自改革开放后的二十多年来，我国经济迅速发展，人民生活质量不断提高。但环境污染问题日益严峻。我国的江河湖泊普遍都受到不同程度的污染，特别是河流流经的城市地段尤为严重。我国主要水系均受到不同程度的污染。有一半以上的水体质量为劣质。总的来说，北方水资源的污染程度比南方更为严重。而我国的部分湖泊已呈现中度甚至是重度污染的状态。富营养化问题尤为严重，很多地方的居民饮用水问题得不到解决。
（三）森林资源
水土流失，土地荒漠化加剧。盲目开垦，过度放牧，是导致这一现象最根本的原因。而这一现象导致的后果更是让我们无法想象。我国是世界上荒漠化最严重的国家之一。由此引发的沙尘暴，越来越频繁，甚至有些西北地区下起了“泥雨”。
（四）濒危物种逐年增加
植被的破坏，生态环境的改变，栖息地的迁徙和人类残忍地捕杀，由原本的“朋友”，变成现在的步步紧逼，越来越多的动植物濒临灭亡。
二、现行的法律及相关法规存在不足
上述问题的发生，固然有人为方面的原因，但是，法作为规范和约束人们的行为规则，对这一现状的发生也起着至关重要，无法替代的作用。法本身存在的问题使得我国环境与资源保护法必须予以修改完善。
（一）法律责任的划定存在着失衡
我国现行的环境与资源保护法实际上是一部污染防治法，其通篇都在叙述和强调污染的防治与处罚。该法用词简单，语言太过概括和笼统，根本没有深刻表达其立法的真正意思，造成权利和责任的主体，划分不清模棱两可，内容多为原则性规定。例如：《环保法》第1条就明确提出“防治污染和其他公害”，而第四章更是直接称为防治污染和其他公害，却用近十条在表达如何防治污染，对公害的含义，其包含的范围以及其他公害的解释丝毫没有提及，导致真正公害发生时无据可考，无据可查。我国环境与资源保护法极少对环境的主管部门以外其他有关部门的职责进行规定，大多是对环境保护的行政主管机关应对污染环境者负责和管理的规定。而自然人本身的责任也没有详细的规定，其真正的法律效果形同虚设。这就会把人们带入一个误区，他们会认为，所谓的环境保护法中的法律责任，只是污染环境的人对其不合法的污染行为承担法律后果，而负责环境保护的行政主管机关只履行相应的防治职责。目前，我国面临着十分严峻的资源短缺的形势，尽快明确单位和公民对环境与资源保护的权利和义务，对有效遏制资源的不合理理由有重大意义。
（二）根本思想和立法目的方向性错误
《环境保护法》第1条点名了本法的制定目的，即促进社会主义现代化建设的发展。对于这一立法思想，完全可以通过资源高投入、高消耗及环境高污染粗放型的增长方式实现工业的现代化。所以，在立法的目的上就存在着偏差。这种“污染――治理”的立法理念，根本无法发展循环经济，实现可持续发展。且颁布的法律，大多是应急法律，多是规定对资源的利用，而对保护的要求却少之又少。
（三）出现的新情况新环境问题无法可询，无法可依
2001年，加入WTO新成员，获得机遇的同时，也迎来了挑战。。虽然有利于扩大出口，获取更多的外汇，但是其他国家产品的进入，也对我国的产品市场产生不小的威胁，也使我国的环境面临很大压力。据国家有关部门透露，这一改变，让中国有了“世界最大的电子垃圾倾倒场”的“美誉”。同时，有许多西方大国，将其国家禁止生产的高污染项目投向中国，加重了中国环境的问题。而我国的《环境保护法》却没有有效的条例，可以针对此情况加以阻止和制约。针对我国《环保法》中出现的问题，我提出如下建议，希望可以对我国日后的环境治理有所帮助。
（1）改变立法思惟，突出立法质量
重新审视《环境保护法》。《环保法》作为环境保护的基本法，要着重体现出发展循环经济，建设资源节约型环境友好型社会和实施可持续发展的科学发展观。可持续发展要以保护自然资源和环境为根本，发展经济、利用资源和保护环境，三者要相协调。在新思想的领导下，将“预防为主，防治连系”落实到实处。不要再走”先污染后治理”的老路。
（2）加强法制观念，加大惩罚力度
对于违反环保法的处罚力度太轻，使得很多违法者无视法律规定，为所欲为，无法达到约束公民行为，防治污染，保护环境的作用。所以要加强对公民相关法律知识的教育，提高其环保的责任意识，增加处罚的方式和手段，加大罚金的数额，加大刑事制裁力度。
（3）修改并完善相关管理制度
对于环境权，我国的法律规定主要是对公民和企业而言，享有在安全舒适的环境中生存和发展的权利。而我国《环境保护法》的规定中虽然可以享有该权利，但对此并未做明确的规定。希望在对《环保法》进行修改时，对环境权加以明确。
三、结语
总而言之，未来的环境保护之路必定是荆棘丛生困难重重。在当前严峻的形势面前，不可盲目跟从，要从国情出发，结合实际，实事求是，对《环境保护法》的缺陷与不足之处加以修改，使之能更好的为我国的环境保护和资源利用服务，提供更加坚实的法律保障。
参考文献：
[1]官以德.《环境与资源保护法学》，中国法制出版社，2000年1月
[2]何卫东.《环境产业持续发展与中国环境法律政策创新》，上海科技教育出版社，2005年2月
1.D 2.C 3.D 4.C 5.D
6.C 7.B 8.B 9.A 10.B
11.B 12.C 13.A 14.C 15.D
16.B 17.D 18.C 19.B 20. C
二、多项选择题：本大题共8小题，每小题2分，共16分。
21.ABCDE 22.ABC 23.ACD 24.BCDE 25.BCE
26.ABCE 27.ACD 28.ABC
三、简答题：本大题共4小题，每小题6分，共24分。
29.排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理。（2分）
排污费主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：
(1)重点污染源防治；
(2)区域性污染防治；
(3)污染防治新技术、新工艺的开发、示范和成用；
(4)国务院规定的其他污染防治项目。（4分，答对三项即可）
30.(1)企业开发利用环境的一般权利与义务：
①开发利用自然资源的权利和义务。（1分）
②利用环境容量排污的权利和义务。（1分）
(2)企业的环境社会责任：
企业的环境社会责任是指实施开发利用环境行为的企业作为一类社会群体对社会以及其他公众承担的除强制性法律规范外的环境保护义务。（1分）
企业履行环境社会责任的表现：
①通过环境质量体系认证或获得绿色标签认定。（1分）
②推行清洁生产。（1分）
③主动对外宣示企业环境保护守则。（1分）
31.（1）省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。（3分）
（2）禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。违反者，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状，并处5万元以上10万元以下的罚款。（3分）
32.(1)跨界环境损害赔偿的归责原则主要包括过错责任原则和无过错责任原则。（3分）
过错责任原则是指行为人有过错才承担责任的归责原则，无过错就不承担责任。无过错责任原则是指只要存在跨界环境损害，无论行为人主观上有无过错，都应当承担赔偿责任的归责原则。根据加害方是否存在免责事由，又可以分为严格责任和绝对责任。严格责任下，加害方可以以不可抗力、第3方故意、受害方过错等作为免责事由。在绝对责任下，加害方不能诉诸任何免责事由，绝对责任目前仅适用于高度危险行为或活动引起的环境损害。
(2)跨界环境损害赔偿的范围包括二个方面：一是人身伤亡；二是财产损失，通常仅对直接的财产损失进行赔偿；三是预防措施、应急措施和恢复措施的费用与支出。（3分）
四、论述题：本大题共1小题，共15分。
33.《国家突发环境事件应急预案》规定了预防和预警、应急响应、应急保障、后期处置以及责任追究等五项机制。
(1)预防和预警机制要求按照早发现、早报告、早处置的原则，开展对国内（外）有关环境、自然灾害等预警信息或者监测数据的综合分折、风险评估工作。按照突发事件严重性、紧急程度和可能波及的范围，突发环境事件的预警级别由 低到高分为蓝、黄、橙、红四级。当有关信息证明突发环境事件即将发生或者发生可能性增大时，应当按照相关应急预案执行。（5分）
(2)应急响应机制主要包括三方面内容：
①按照属地为主的原则实行分级响应。突发环境事件的应急响应分为特别重大（I级响应)、重大(Ⅱ级响应)、较大(Ⅲ级响应)、一般(Ⅳ级响应)四级。(2分)
②实行突发环境事件报告制度。
a.初报实行1小时报告制，即发现突发环境事件后1小时内上报事件的初步情况。（1分）
b.续报是在査清有关情况后随时上报，主要报告就事件等进展情况及采取的应急措施等情况。（1分）
c.处理结果报告在事件处理完毕后立即上报。国务院有关部门和部级联席会议可以根据需要成立环境应急指挥部，负责指导、协调突发环境事件的应对工作。（1分）
③应急保障机制确立了资金保障、装备保障、通信保障、人力资源保障、技术保障等应急保障的内容，并对宣传、培训与演练以及应急能力评价等做出了规定。（1分）
(3)后期处置机制要求地方政府在做好受灾人员安置工作后，组织专家对受灾范围进行科学评估，提出补偿和对遭受污染的生态环境进行恢复的建议。此外，还要求建立突发环境事件社会保险机制。（2分）
(4)责任追究机制规定，对各种违反突发环境事件应急工作的行为，按照《突发事件应对法》和有关法律和规定对有关责任人员追究法律责任。（2分）
五、案例分析题：本大题共2小题，共25分。
34.(1)木案中F公司的行为违法。F公司保安以必须经过公司负责人同意为由，阻碍市环保局执法人员第一时间进厂检查，构成拒绝执法人员检査，违反了上述规定，应受到处罚。(5分）
(2)根据《环境保*》等相关法律的规定，现场检査制度是环境保护中的一项基本法律制度，本案中，市环保局依法履行法定的执法检査职责，具有强制性。同时，环境保护行政执法部门也应该保守检査中知悉的被检査对象的商业秘 密。F公司作为被调査对象具有协助环保行政执法部门现场检查的义务，应当诚恳接受、配合环保部门的监督检查，不能拒绝或以公司内部管理规定为由对抗。（5分）
一、自然资源概述
1.自然资源的概念
自然资源，顾名思义是指来源于自然界的自然条件、物质和能量。“资源”一词来源于经济学科，是作为生产实践的自然条件和物质基础提出来的，具有实体性。《辞海》把资源概括为“资财的来源，一般指天然的财源”，把自然资源定义为“天然存在的自然物，不包括人类加工制造的原料。如土地资源、水力资源、生物资源、海洋资源等。是生产的原料来源和布局场所”。1972年联合国环境规划署指出，所谓自然资源是指一定时间和一定条件下，能够生产经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。
自然资源具有两个本质属性：有效性和稀缺性。作为资源必须具有社会性的开发和利用价值。即自然资源对于社会的有效性，在形式上表现为人类获取的自然物质和能量。资源又必须有稀缺性。只要是物质和能量，就人类利用而言，它总是在被消耗，无疑就总会是稀缺的。资源的有效性刺激人们为了更好地生活而不断地开发和利用资源，同时消耗资源；而稀缺性则迫使人类不断地发掘新资源，寻求替代资源，探索资源高效利用的途径。有效性展示出资源的功能性和适应性，决定着资源的利用方向和特征；而稀缺性影响着资源的时空组合，在资源配置和产业布局上具有特殊意义。
2.环境与自然资源的界定
环境与自然资源这两个概念是不同的，两者既有相近的特性也有不同的特点。说其有相近性，是因为除了在两者的分类中有着重叠和交叉的地方外，同时无论是环境还是自然资源都是以物质、能量或环境要素的形式出现，都是人类生存、发展所必需的物质条件；其区别性在于：自然资源一般说来是一个侧重于经济的概念，侧重点是它的经济效用、经济价值、经济效益，对资源的保护亦着眼于“量”的状态的维持，其基本状态往往是以单个要素且以物化的形式存在；而环境，则一个侧重于系统平衡的生态性概念，是一个众多要素的综合体，具有整体性、关联性，往往以系统形式存在。作为人类社会共同保护的客体，它的根本目标是维护人类环境系统的平衡，保持生态环境系统的稳定，是保护自然界“质”的状态。所以说，环境与资源是既有相近性又有不同点的两个概念，不能认为资源就是资源，环境就是环境，把两者绝对的区别开来，也不能把环境和自然资源者两个概念交叉使用或相互代替，更不能干脆把环境和自然资源合二为一，而应该用辩证的观点来理解这两个概念。
二、我国环境保护法与自然资源的关系
根据我国《环境保护法》第2条的规定：环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总合，包括大气、水、海洋、土地矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
同环境这个概念一样，目前我国学术界不仅对“环境法”这个概念有多种说法，而且关于它的称谓也是多种多样的。有的学者将其称为“环境法”，表述为：环境法是由国家制定或认可的，并由国家强制保证执行的关于保护与改善环境合理开发利用与保护自然资源，防止污染和其他公害的法律规范的总称。［1］也有的学者认为：环境保护法，是指调整因保护和改善生活环境与生态环境，防止污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。［2］还有学者把它称为：自然资源法，是指调整人们在自然资源的开发、利用和保护的过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。［3］有的学者则称为：国土资源和环境保护法或环境和国土资源法，认为国土资源主要就是自然资源，即能够为人们所利用作为生产资料和生活资料来源的自然要素，一般包括土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、海洋资源、旅游资源等，将国土法和环境法、自然资源法相等同。［4］还有的学者提出生态环境法，认为生态环境法是国家制定或认可的，为实现经济和社会可持续发展的目的，调整有关保护和改善生态环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害的法律规范的总称。［5］总之，现如今的学术界对“环境”没有一个统一的概念，从而导致“环境法”的概念也没有一个定论。
从立法成果来看，自从1978年，我国修改了《中华人民共和国宪法》，首次将环境保护工作列入国家根本大法以来，我国已经制定了以《环境保护法》为首的20余部与环境与资源保护相关的法律、法规，已经形成了一套相对比较完善的法律体系，在该法律体系下还分别形成了环境污染防治法、自然资源法和生态保护法三大类子法体系。
因此笔者认为，我国环境保护法体系与我国自然资源的保护是一个母法体系与子法体系的关系，环境保护法体系不仅规制了环境保护的专门问题，也对我国自然资源的保护进行了规制。
三、环境保护法与自然资源在可持续发展理论下的有机统一
可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁的发展。在党的十六届三中全会中在强调“五个统筹”（即：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放）的同时，已经明确地提出了科学发展观的环境立法思想。
现代环境科学已经证明，环境与自然资源都是人类生活所必需的两种物质，二者相互依存，是一荣俱荣、一损俱损的关系。破坏了环境往往会对自然资源造成破坏，而对自然资源进行浪费与污染也往往会造成对环境的破坏。环境保护法与自然资源法在调整对象，调整方法与立法目的上都有很多相重合的地方。于是理论界中有些学者主张将两法合并，可是其中一个重要的问题是合并立法后往往会因片面强调保护自然资源的环境功能而弱化对其经济效能的保护，从而影响经济社会的发展。这种担心不无道理，也非常有必要，因为法律往往和政策、道德、人的思想认识密切相关，不排除人们在制定法律、政策与执行法律、政策时过分强调生态保护中心主义或者过分强调经济优先主义，这是受到现有的物质文化水平与现实条件制约的结果。目前，可持续发展的思想观念已逐渐深入人心。因此，在可持续发展的基本原则的指导下所制定的环境保护方面的法律，其目的应该在于使经济建设和环境保护协调发展，在保护环境的同时利用自然资源，使环境、资源、经济、人口相协调发展，而不是简单地把两项合并。
在环境保护与自然资源保护有机统一的基础上，笔者建议将我国现行的《环境保护法》更名为《环境与资源基本法》。理由是：（1）“环境与资源”既包含了环境也包含了资源，即把二者相区别开来，又将二者相统一，这符合辩证思维的特点。（2）“基本”，说明了法律的效力等级。既将其与单行法律区别开来，又给人以鲜明的感官印象。并且在我国已经有以“基本法”冠名的先例了，如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。（3）“法”，体现了它的适用范围和性质，即全国范围内普遍适用的基本法。一方面体现了环境法在我国的重要的法律地位，作为一个独立的法律部门，应该有一部法律作为其最基本的法律基础，而环境保护工作又具有综合性和复杂性，国家需要有多方面的政策、原则、制度、措施的宣示；另一方面，作为环境保护方面的核心法律，它又是其他环境法律和法规的立法基础。
四、结语
总之，自然资源既是一个国家经济社会发展的物质保证，也是生态环境的重要组成部分。我国是一个人口众多、自然资源人均占有十分贫乏的发展中国家，自然资源的科学管理和配置关系着国家和民族的命运以及可持续发展。由于我国的自然资源立法受计划经济影响较深，在立法上片面强调国家对自然资源的行政监督管理，忽略了社会主义市场经济条件下有利于环境保护的自然资源的配置作用，因此构建符合我国国情的环境保护法体系对于我国自然资源的合理开发利用，以及对自然资源的生态价值等价值的综合保护具有十分重要的现实意义。
参考文献：
［1］金瑞林.环境法学.北京：北京大学出版社，1999：31.
［2.］韩德培.环境保护法教程.北京：法律出版社，2005：25.
［3］肖乾刚.自然资源法.法律出版社，1992：3.
环境问题的重要特点,在于其“外部不经济性”,即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为主体以外的第三方-他人或后代人-承担。在海洋鱼类、公共牧场以及空气、水等共有资源、公共物品方面,“外部不经济性”表现得非常明显:如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境排放污染物,则从短期来看,每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环境资源或排污行为中获得全部正效益,而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者以及后来者。这样,在获利动机的驱使下,每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源,其结果,从长远来看,多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、污染、毁灭,对全体开发、利用者造成不可挽回的损害,这也就是人们所说的“共有物的悲剧”。
显然,由于环境问题具有“外部不经济性”,使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时,往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益,而对经济活动中所需的环境要素(如空气、水、环境的纳污能力等)的投入和产出,特别是由此产生的广泛的社会后果(如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等),却没有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益,因而不能很好地影响其决策。而且,在竞争的压力下,市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价,只要其行为不受社会的严厉惩罚,也往往置之不理,而是将该环境成本转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担、污染环境的代价不是由污染者承担,他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。由此,保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”,而“外部不经济性”则成为环境问题的重要经济根源。
针对上述情形,联合国《21世纪议程》强调指出:“环境费用应该体现在生产者和消费者的决定上。现在的趋势是把环境作为‘免费品’,并把代价转嫁给社会的其他部分,转嫁给其他国家或未来几代人。这种趋势应该逆转”(注:《21世纪议程》,载《迈向21世纪-联合国环境与发展大会文献汇编》,中国环境科学出版社1992年版,第87页。)。因此,面对市场在环境资源领域的“失灵”,政府必须加以干预,采取有效措施保护环境资源,鼓励环境资源的有效利用,即通过促使外部不经济性的内部化,达到社会所期望的环境目标。这就是“经济发展靠市场,环境保护靠政府”的道理,也是解决环境问题、实现可持续发展的基本思路。至于环境问题中属于“政府失灵”的部分,如在政策(包括部门政策和综合性政策)制定过程中和建设项目决策过程中忽视正当的环境利益,则需要通过司法审查以及民主机制如投票选举、公众参与决策等加以纠正。
为了实现环境问题外部不经济性的内部化而设计的环境政策与法律体系主要有三种类型:“直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。
所谓“直接控制”,即制定和实施环境资源法律法规,包含环境预防法律制度、环境管制法律制度和环境侵权救济法律制度等部分,其主体是环境管制法律制度即“命令和控制”措施,同时也为经济计划、经济手段、宣传手段等措施提供法律框架和基本保障。就应用范围来看,该措施主要应用于污染控制,在自然资源管理中也有一定应用。其突出特点在于其技术性、严格性、强制性,即污染环境者或者开发利用自然资源者必须遵守有关法律法规,否则会经由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美国是采用“直接控制”模式的典型国家,其“命令和控制”手段可以概括如下:确立法规标准-颁发许可证-监督实施-对违法者进行制裁。
在经济计划方面,由于环境问题主要来源于经济活动,而各国政府-无论是在实行市场经济的国家还是在实行计划经济的国家-都对其本国的经济发展施加着巨大的影响,因此各国“政府在制定经济、社会、财政、能源、农业、交通、贸易及其他政策时,要将环境与发展问题作为一个整体来考虑”(注:《21世纪议程》,载《迈向21世纪-联合国环境与发展大会文献汇编》,中国环境科学出版社1992年版,第87页。),“不应当危害支持地球生命的自然系统:大气、水、土壤和生物”,“要求决策者在制定政策时必须确保经济增长绝对建立在它的生态基础上,确保这些基础受到保护和发展,以使其可以支持长期的增长”(注:世界环境与发展委员会编,《我们共同的未来》,世界知识出版社1989年版,第21页,第16—17页。)。而促使中央和地方政府的各种经济计划以及企业的生产计划同时反映生态环境的要求,是保护环境资源、实现可持续发展的重要工具。
所谓“间接调控”即采用经济手段,其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”,通过市场机制,使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价,从而将环境成本纳入各级分析和决策过程,促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身经济利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式,同时也可以由此筹集一笔资金,由政府根据需要加以支配,以支持重点污染源的治理、区域环境的综合整治、污染防治基础设施的建设、救济某些环境受害者以及扶持对环境有益的清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用等,改变无偿或者低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会、他人及子孙后代的传统作法,从而有利于经济、社会、环境与资源协调、持续、健康发展的政策目标的充分实现。
从理论上看,“间接调控”的经济手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任保险制度等,其中每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。无论从理论还是实践来看,环境费以外的其他经济手段、经济制度都以经济刺激为主-表现为促进环境资源(包括环境纳污能力资源以及各种自然资源)的合理配置和利用效率的提高,促使污染者采取污染防治措施、采用有利于环境的清洁工艺技术从而实现环境外部不经济性的内部化等;环境费除具有筹资功能外,在收费标准足够高时则同时兼有筹资与经济刺激功能。
环境费是指根据环境资源有偿使用原则和污染者付费原则,由国家这一所有者授权的代表机构向开发、利用环境资源的单位或个人依照其开发、利用量以及市场供求关系所征收的相当于其全部或部分价值的货币补偿,从整体上可以分为开发、利用自然资源的资源补偿费以及向环境中排放污染物、利用环境纳污能力资源的排污费两种。至于对集中处理的污染物依其性质和处理量收取的用户费,本质上是向处理者如污水处理厂、垃圾处理场交纳的服务费,不属于环境费范畴。
环境税与环境费概念极易混淆,但二者迥然不同。环境税是国家为了保护环境资源而凭借其主权权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人,按照其开发、利用、污染、破坏的程度进行征收,或对保护环境资源的单位和个人,按照其保护的程度进行减免的一个税种。其主要形式有燃料环境税如碳税、硫税、co[,2]税、so[,2]税,污染产品税如含cfc[,s]产品税,产品差别税如含铅/无铅汽油税, 开发利用自然资源行为调节税如土地增值税、矿产资源税、开发森林税以及对污染防治设施、污染防治技术的开发及推广项目等提供税收优惠等。
进一步研究环境费与环境税的关系,可以发现二者是有本质区别但又可以并行不悖的概念:支付环境费是因为从国家取得了环境资源(包括环境纳污能力资源以及各种自然资源)的所有权,特别是使用权,它通过产品价格发生作用,可以发挥筹资、再分配和经济刺激功能。从法律关系的角度来看,它是有偿的、对价的,基本上属于民事法律关系;而缴纳或减免环境税则是国家对开发、利用、污染、破坏环境资源的行为进行调节的需要,它直接影响收入和营利,主要发挥经济刺激功能,即鼓励企业安装污染防治设施,发展清洁生产,实行综合利用,抑制对环境资源不利的经济活动,使遵守环境资源法的企业在经济上得到实惠等。环境税具有一般税收的无偿性、强制性和固定性特点,从法律关系上看属于行政法律关系。环境税具有专项税收性质,只能用于环境保护。作为国家专项税收,环境税原则上应当由税务机关征收,但考虑到其科学技术性等特点,由税务机关委托环保机关代为征收是必要的、可行的。
财政补贴对环境资源的影响也很大。不适当的政策性补贴如因能源价格偏低而提供的补贴会导致浪费严重、利用效率低下,不利于技术进步,会加重环境资源的污染与破坏,因而背离了可持续发展目标,应予以调整。而由中央及地方政府帮助修建污水处理厂等环境保护基础设施,向采取污染防治措施以及研究、开发、推广、应用清洁工艺技术的企事业单位提供赠款、贴息贷款等财政、信贷刺激则是促进污染防治、使面临困难的企事业单位逐步达到环境标准的重要途径。
在市场经济条件下,环境纳污(自净)能力作为一种十分稀缺的特殊自然资源和商品,是国家所有的财富。在实行“总量控制”的前提下,政府通过发放可交易的排污许可证,实质上出卖的是环境纳污(自净)能力资源(注:王明远:“市场经济下的环境法制初探”,载《可持续发展之路-北京大学首次可持续发展科学讨论会论文集》,北京大学出版社1994年版,第246页。)。 环境纳污(自净)能力资源的商品化,可以促使污染者加强生产管理并积极采用对环境有利的先进的清洁工艺技术,以降低能源、原材料的消耗量和排污量,从而达到降低成本的目的。而且,节余的排污指标可以用于扩大生产规模或有偿转让,有利于环境资源利用效率的提高和环境的改善。可见,政府控制下的排污权交易市场,应是市场体系的特殊组成部分,是促进可持续发展的有效方法。在该排污权交易市场中,同一企业集团下属的不同企业,不同企业集团、不同行业的企业,甚至环保组织,均可作为市场主体。
环境标志是一种张贴在商品或其他包装物上的图形,属于证明商标。它在政府、企业和消费者之间架起了一座传递环境信息的“桥梁”,向消费者表明该产品不仅质量合格,而且其生产、使用和处置过程也符合国家环保要求,可以促使广大消费者通过选购商品而间接参与环境保护。
实行环境标志制度,就是根据有关环境标准和规定,由国家指定的认证机构确认并颁发环境标志和证书,从而证明某一产品符合环保要求,对生态环境无害。由于认证标准包含资源配置、生产工艺技术、产品循环利用以及废弃物处理等各个方面,因此该制度的实施是对产品全过程环境行为进行控制管理,是推行清洁生产、落实污染预防原则的有力手段。就企业方面而言,实行环境标志制度可以为其调整产品及产业结构、开发新产品、治理污染等活动提供资源合理配置、清洁工艺技术、最佳处理技术、资源循环利用、污染治理技术和设备等方面的信息和导向,并且有助于持有环境标志的企业树立良好的市场形象、打开产品销路和克服环境标志贸易壁垒,更好地参与国内、国际市场的竞争。总之,环境标志制度已成为实施可持续发展战略的重要工具,在发达国家应用普遍,效果良好,在中国也已开始施行。虽然其常常在国际贸易中成为一种非关税贸易壁垒而受到许多国家特别是发展中国家的批评和反对,在操作中也存在一些不足,但总体上还是应当肯定的。
押金制和执行鼓励金也是较为常见的。所谓押金制是指对可能造成污染的产品如啤酒瓶、饮料瓶等加收一份押金,当把这些潜在的污染物送回收集系统而避免了污染时即退还这份押金;执行鼓励金包括违章费和执行债券两种形式。所谓违章费即对违反环境法律法规的污染者依其违法行为获利的大小而收取一定的金额;执行债券也叫保证金,是政府为了使污染者遵守环境法律法规而预先收取一定的金额,一旦遵守了有关法律法规即退款。此外,政府优先采购环境无害产品以及实行环境损害责任保险等也都具有明显的激励作用。环境损害责任保险只能在环保水平较高、市场特别是保险市场功能完善的条件下才能得以充分运用。
最后一种模式为“自我调控”,即通过宣传、教育、合作与交流等,鼓励公众、非政府组织、工业企业改变其环境行为。一般说来,某一国的直接管制越严厉,经济技术水平越高,人们的环境意识越强,该模式发挥的作用就越大。
就“直接控制”与“间接调控”、“自我调控”的关系来看,应当属于主从关系。以下简要分析之。促使企业技术进步、落实清洁生产和预防性原则,保护环境资源的因素,包括内因和外因两个方面。除了利润最大化这一内在动力外,直接行政控制的强制性和经济手段的强有力刺激等外部条件均起着极为重要的作用。一般来说,行政控制的适用具有普遍性、基础性的特点,而且随着经济技术水平的提高,强制性措施的可行性和效果均会增强。而经济手段的适用则存在一定的局限性和补充性:某些对公众身体健康危害极大的污染物,如有毒化学品、重金属等,经济手段失去了应用的前提,行政手段成为唯一的控制手段;有些经济手段如加速折旧、补贴、税收优惠等,本身并不能使进入环境的污染物减少,也不能使安置污染防治设施有利可图,而只是减少了污染者在防治设施上的开支,使直接行政控制的严厉性有所缓和,如果没有强制性措施作后盾,任何合乎理性的企业都不会因为有此类经济刺激而积极进行污染防治。因此,环境管理中“直接控制”的基础性主体地位是不可替代的,经济手段往往只能使严厉的直接控制方案变得“温和”而有助于其实施,属于“自愿”基础上的经济技术强制措施,是对直接控制措施的有力配合与补充。人们普遍认为环境经济手段和制度有利于提高灵活性和效率,能够为进一步消除污染以及技术进步提供持续不断的压力并刺激创新,因而更加有利于预防性环境政策的实现。至于“自我调控”手段的补充地位,则极为显然。
二 发达国家环境保护法律实践的发展趋势分析
本世纪50年代、60年代以来,全球范围内特别是发达国家环境公害泛滥,促使各国相继制定了大量以污染控制为主的法律法规,确立了“命令和控制”行政管理模式,要求工矿企业的污染物排放在限定的时间内达到排放限额标准(普遍实行污染物的“总量控制”),同时还要求政府机构在作出决定的过程中考虑其决定对环境的不良影响,如美国《国家环境政策法》规定:“联邦政府的一切机构,在采取会对人类环境产生明显的重大影响的联邦行动时,应当编制一份详尽的说明书,其中应包括拟议中的行动将对环境产生的影响”。由于各国污染控制法规大都采用了严厉的“技术强制”处理方式,即强迫现有污染源“重新符合”排污限额,强迫新污染源采用“最佳实用技术”(bpt), “命令的控制”模式发挥了重要作用:西方国家大多数城镇的空气比60年代干净得多;一些原来污染严重的河流、湖泊得到了恢复和保护;有害废物、有毒化学品和农药也得到了有效的管理。在自然资源的开发、保护方面,政府的规划、计划、事先审批以及许可证等行政管理方法也发挥着极其重要的作用并取得了良好的效果。如美国法律确认,应当对某些特殊性质的地域、特殊种类的动植物提供特别保护。这些资源的保护相对于它们的其他用途而言享有优先权,取走或使用这些资源,只有在某些极特殊的情况下才能被允许(注:拉里·麦克唐纳:“美国环境法体系概述”,载《中美环境法学术讨论会论文集》,中国环境科学出版社1989年版,第12页以下。)。
在取得良好效果的同时,“命令和控制”模式也暴露出许多严重的弊端,如导致企业对污染物进行“末端”治理;不能从根本上解决重金属、农药等污染物在环境介质间的迁移转化、气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性锐减、有毒有害废弃物的处理和处置以及非点源污染等;经济代价巨大且效率低下等。种种情况都表明了以推行“清洁生产”、实行污染物“全程控制”和“源头削减”为主要内容的预防性环境政策的重要性以及变革污染物“末端”治理政策的迫切性。正如美国前总统布什在1990年的一次演讲中所指出的:“将重点放在末端或烟囱口,在危害发生后再进行净化的环境计划,现在已经不再适用了。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法,首先是防止污染的产生”(注:鲍强:“全球环境保护战略转移若干新趋势”,载《环境科学进展》1995年第1期第2页。)。
因此,自80年代以来,为了适应可持续发展的要求,实现环境与经济的协调发展,欧美等许多发达国家先后进行了环保战略的重大调整,从实行了20余年的以“末端”处理为主要内容的污染控制政策转向以实行“清洁生产”、“全程控制”、“源头削减”为主要内容的污染预防政策,形成了当前世界环境保护的新潮流。联合国环境规划署(unep)也于1989年制定了清洁生产计划,致力于向全世界推行。而所谓“清洁生产”,目前尚无统一定义,一般“定义为对生产过程和产品实行综合防治战略,以减少对人类和环境的风险。对生产过程,包括节约原材料和能源,革除有毒材料,减少所有排放物的排放量和毒性;对产品来说,则要减少从原材料到最终处理的产品的整个生命周期对人类健康和环境的影响”(注:国家环保局污染管理司:《清洁生产-认识与实践》,中国环境科学出版社1993年版,第28—29页。)。显然,清洁生产的目标就是实现资源消耗与污染物排放的减量化、最小化,其本身是一个不断完善的相对过程。“清洁生产成为21世纪议程-联合国环境与发展大会通过的全球可持续发展战略所确认的实现可持续发展的关键因素”(注:托尔巴:“联合国环境规划署执行主任托尔巴博士在巴黎清洁生产部长级会议上的讲话”,载《世界环境》1993年第2期第13页。)。
为了推行清洁生产,实现污染预防,首先需要制定相应的政策、法规、标准和管理制度,政府部门还必须对企业给予资金扶持及其他经济刺激并提供技术、信息方面的服务。其中最为关键的是科学技术-包括清洁生产工艺技术以及污染物“末端”处理技术,因为“环境问题的最终解决必须依靠先进的科学技术”(注:曲格平:“要重视技术进步在环境保护中的作用”,载《世界环境》1989年第1期第3页。)。
近年来,许多发达国家积极推行以科技进步为先导的清洁生产并已经开始取得成效。美国是世界上最早以立法推行污染预防(即清洁生产、源头削减)的国家,并且特别重视环境技术的发展。1990年,美国国会通过了《1990年污染预防法》,宣布以污染预防政策取代长期采用的以“末端”处理为主的污染控制政策,要求工矿企业必须通过“源头削减”减少各种污染物的排放量,并从组织、资金、技术和宏观政策等方面授权美国国家环保局执行联邦政府的新环境政策。与美国的做法相类似,德国、法国、加拿大、荷兰、瑞典、丹麦等国家也都高度重视科技进步在实施污染预防、清洁生产战略中的核心地位,主要通过法规管制、经济刺激、人才培训、信息交流等途径推行清洁生产。而在企业界,许多公司已经开始转变观念,努力在减少废物排放和减轻对环境的危害的同时达到提高经济效益的目的。
鉴于直接行政控制的种种不足,再考虑到经济手段在实现环境政策目标时能同时兼顾灵活性、效果和效率,能够对进一步减少污染物排放量和采用清洁生产工艺技术产生持续的压力并刺激创新,从而更有利于预防性环境政策的实现,主张利用市场机制、经济手段等非行政手段的呼声很高。但是,即使在目前变革环保战略、强化环境经济手段的新形势下,欧美等国的政府依然普遍认为“命令和控制”措施仍旧是环境管理的主要手段。他们强调必须根据推行污染预防或清洁生产的要求对原有做法中的弊端进行必要的改革,必须充分利用那些行之有效的经济手段、宣传教育等非行政手段,作为直接行政管制的补充,相辅相成,相得益彰,而不是取而代之。这样,无论在污染物的“末端”治理阶段还是在污染预防阶段,“命令和控制”措施一直是发达国家首要的环境管理手段,辅助性的经济手段-包括收费、补贴、税收、押金、市场交易等多种形式-自从早期就得到了较为广泛的运用,且具有强化的趋势。特别是在实行预防性环境政策的阶段,直接补贴、贴息贷款、税收优惠等在技术进步和推广中的作用会显着增强。就应用领域而言,“尽管某些国家也把经济手段应用到自然和资源管理上,但实际上经济手段应用的重点还是在污染问题上,如大气与水体质量、土壤保护、废物管理、噪声控制等”(注:经济合作与发展组织编写:《环境保护的经济手段》,夏光、茅于轼等编译,第2页。)。
征收环境费是最重要的经济手段,其中的排污费主要应用于污水和噪声控制,而资源补偿费应用较少。就排污费而言,排污收费、超标违法并加重收费已成为美国、日本、德国、挪威、荷兰等许多国家通行的作法。除污水和噪声外,澳大利亚、比利时、荷兰、美国等还对固体废弃物征收排污费,日本和法国还对大气污染物征收排污费。此外,各国基本上都对集中处理的污染物收取用户费。总地看来,收费的筹资功能正日益提高而其经济刺激功能却不甚明显,甚至有所减弱。
税收调节同样是较为常用的经济杠杆。英国、德国、丹麦、荷兰、瑞士、瑞典等国都对含铅和无铅汽油实行差别税;芬兰对含碳燃料征收碳税,对某些污染产品征收特别税,对某些无污染产品则实行免税;奥地利为抑制co[,2]排放而对购车者征收相对于车价12%的环境税;美国为控制co[,2]而征收碳税、碳结合税,并对采用环保局长规定的先进工艺建成的设施5年内不征税;日本对法定污染防治设施免征不动产税,并采取加速折旧的方法减少企业纳税,规定污水处理设施、重油脱硫设施等第一年便可折旧50%,对“低公害”车辆减免产品税,对进口的已脱硫的原油退回关税以及为私营公司的技术研究和开发提供税收优惠;德国、比利时、日本还分别准备开征co[,2]税、生态税、垃圾税等。正在走向市场经济的东欧国家也已经或正准备实行环境税收政策,如波兰对so[,2]征税,匈牙利对汽车用油征税“石油环境税”等。此外,加拿大、澳大利亚、意大利、挪威以及新加坡、印度、韩国等也都不同程度地采用了环境税收政策。
对企业的污染防治设备、技术研究及开发项目,世界各国大都提供财政补贴、贴息贷款或优惠贷款。如日本《公害对策基本法》规定:“国家和地方政府应努力采取必要的金融和税收措施,鼓励企业修建和改进公害防治设施”。自1970年以来,该国一直以低于市场利率1—2%的优惠利率,向企业提供偿还期在10年以上、用于修建污染防治设施的贷款。据统计,日本仅1975年就发放此类低息贷款3,000亿日元, 使企业获利360亿日元, 而中央和地方政府给企业提供的修建污染防治设施的财政补贴则高达14,850亿日元,此外还为企业技术开发项目提供优惠贷款;美国《清洁水法》规定:“凡修建经环保局长批准的污水处理工程,可自联邦政府得到相当于总投资额的75%的联邦补助金”;而原西德仅在1974年为帮助修建184个污水处理厂就提供了9亿马克的补助资金,在1975年向企业发放了800亿马克的低息贷款以帮助其修建污水处理厂。
由于补贴的目的是促使污染者对其环境行为承担更大的责任,而为清洁工艺技术的开发、推广发放补贴可以加快实施与政府目标相一致的各种法规并有利于新法规的实施,因此人们正把注意力转向这种对清洁工艺技术的补贴。这也反映了由“末端”治理向污染预防政策的转变。
对啤酒瓶、饮料瓶等实行押金制一直有着广泛的应用,特别是在荷兰、瑞典、丹麦、芬兰、挪威、澳大利亚、加拿大、法国、瑞士、美国、德国等国家。由于该制度有助于减少垃圾的产生量以及能源、资源的消耗量,能缓和废物处理问题,是典型的污染防止手段,因此各国政府试图强化之,如准备实行高额押金,而挪威、瑞典还对小汽车车体收取押金。
取得安全饮水是人类得以生存的基本条件，也是维持基本的生产生活活动基础。随着当今世界经济的快速发展和科学技术的飞跃，人类在享受物质文明带来的便捷服务时，也在遭受着环境恶化、生态失衡、能源枯竭等一系列重大挑战。目前世界各国都不同程度地出现了饮水问题，要么是水资源安全问题，要么是水资源分配不均衡等等。同样的，我国也存在着巨大的用水问题，在人均占有量和水资源分配上处于劣势。本文通过对农村饮水安全建设进行全方位的研究，提出在法律层面上解决农村饮水安全的必要性和可行性，以期对农村社会建设和社会和谐发展提供帮助。
一、农村饮水安全现状分析
（一）农村饮水安全的概念及内涵
农村饮水安全是指农村地区的饮用水在水质、水量、取水方便度等方面符合一定的标准和规定。它的具体内涵包含三个方面的内容：第一是农村饮水安全的自然属性。也就是指农村饮水的供给影响因素首先是自然界的水资源在“质”上的优劣和“量”上的多少以及在地理空间的分布情况。这是进行水资源调配和管理的先决条件，也是决定农村饮水安全的直接因子；第二个方面是农村饮水安全的社会经济属性。对用水安全进行管理是社会和经济因素作用的结果，涉及到了相关领域内物质资源和人力资源的调配；第三个方面是农村饮水安全的人文属性。这一方面主要指水安全管理的受众即农民的心理感受，水安全是对人自身的生命和生产生活活动产生重大影响的因素，因此，当出现饮水安全问题时，农民的心理承载力是需要考虑的一个重要问题，此外，农民对于饮水安全以及水资源的总体认识也是人文属性的一个内容。
（二）我国农村饮水安全工作发展概况
我国的农村饮水安全工作起步较晚，涉及面狭窄，基础设施薄弱，总体上造成了现阶段我国农村安全饮水的一些重大弊病。首先我国开展农村饮水安全工作的重点放在了供水工作上，而对农村水污染治理、取水基础设施和水资源再分配等方面投入较少。在新中国成立以前，农村根本上就没有供水设施，农民的饮用水和生活用水都是直接从江河湖渠中获取，不能保证用水安全。
从20世纪50年代至60年代，党和政府投入了大量的人力物力进行农村沟渠改造，兴建农田水利设施，在发展农业的同时部分地解决了农民的饮水问题。但真正系统地对待农民的饮水安全问题还是在20世纪70年代至80年代，这一时期国家把解决农村饮水问题列入政府工作议事日程，通过相应的技术投入和制定相关文件规范农村饮水管理工作，使农村的饮水问题逐步得到改善。至20世纪90年代，我国正式将解决农村饮水问题纳入国家规划中，从宏观层面给予了指导和支持，累计解决了2.16亿人的饮水困难。2005年，我国对农村饮水工作做了战略上的转移，实现了从“饮水解困”到“饮水安全”的转变，无论是在理论上还是在实践上都创立了全新的理念，更加符合现代社会发展的需要。从2006年我国全面实施农村饮水安全工程，预计到2015年，将基本上解决我国农村饮水安全问题。
二、环境与资源保护法视野下的农村饮水安全规范
针对我国农村饮水安全存在的诸多问题，光靠技术上和支持和资源的调控措施还远远不够，还要在法律层面给予农村饮水安全工作以依据，树立起法制理念，切实保障农村饮水安全工作的平稳有效进行。
（一）环境与资源保护法视野下的农村饮水安全的法律意义
环境和资源保护法是环境法和自然资源法的总称，是规范人与自然和谐发展的有力法律武器。近些年来世界范围内出现的环境破坏和自然资源遭遇破坏式掠夺的现象使各个国家纷纷出台关于环境、资源方面的法律法规，切实保障人类社会的可持续发展。我国根据自身实际情况，制定了相应的法律。环境与资源保护法能够运用强大的国家权力来保证在进行经济发展时合理利用自然资源，友好对待生态环境，改善生产生活方式，大力整治污染行为，从而实现人与社会，社会与自然和谐相处，共同发展。
从环境与资源保护法的视角研究农村饮水安全是将水资源作为一种自然资源和环境要素进行分析的。水既是人体延续生命的保证，又是人类社会发展的基本要素，这就使水具有了不同的属性。农村饮水安全问题是水安全的一个重要内容，所谓水安全是指社会在发展到一定程度时在用水上的一种状态。这种状态是使每个人都有取得安全用水的能力和条件，所获得的水达到一定的清洁卫生标准，同时人类在取用水资源时不会对自然环境和生态循环造成破坏。显而易见的是，农村水安全不光涉及农村范围内的水问题，同时还涉及到全社会的水问题，关系到水资源和自然资源的保护与利用，对整个自然环境均能产生一定的影响。
要保证农村饮水安全问题的顺利解决，首先就要处理好农村用水中的主体和客体的关系，所谓主体即是指农民，客体即是指水资源。处理好这一对具有辩证关系的矛盾体就要做好对农民用水、水对农民的影响这两方面的研究和管理。在具体实践中，就要正确分析可能对农村饮水安全产生影响的资源、社会、政治、生态等要素，并且对这些要素进行全方位的认识，考虑到某些要素的随机变化以及由这些随机变化带来的信息不准确甚至是对整个系统产生的连带效应。
通过对农村饮水安全问题影响要素的分析，采取科学有效的方式予以调控治理。通过技术的革新可以大力提高农村供水和水利设施的可靠性。运用社会上的成熟管理模式对水安全进行高效的管理，节约用水成本，杜绝水资源浪费。此外，运用文化的、政治的等多种手段建立起适应农村饮水安全要求的供给保障机制、需求保障机制、交易保障机制和政策保障机制等，对水安全进行全面的管理和控制。
以上各种应对措施都能起到不同程度上的作用，通过协调合作可以为农村饮水安全提供最大程度的保障。但是，上述各种方式或者各个流程的进行都需要相关法律的支持，法律制度是其他制度建立和运行的基础和依据，同时也是保证其他制度能够顺利实施的前提条件。法律的基本功能是通过立法的形式将各种利益诉求和调节手段固定下来，为农村饮水安全奠定合理和合法性基础。环境与资源保护法的建立就是通过水资源管理体系的设立将农村饮水安全的政治安排法定化，为国家进行水资源调控和管理提供合法来源。环境资源保护法通过设定相关权利为饮水安全保障中的经济手段提供权力基础和行为规则，通过对利益进行重新分配来推进饮水安全技术的提高和推广，通过法律原则的设定使人们建立起安全用水的意识。
（二）我国农村饮水安全的法定化
建国之后我国政府对农村饮水问题展现出持续的高度关注。1984年国务院批转了《关于加快解决农村人畜饮水问题的报告》和《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》，为解决农村饮水困难进行了规范。1991年国家制定了《全国农村人畜饮水、乡镇供水10年规划和“八五”计划》，将解决农村饮水问题正式纳入国家发展规划。1994又把解决农村人畜饮水困难纳入《国家八七扶贫攻坚计划》，在相关规范的基础上，国家投入了大量的财政资金用于解决农村饮水问题。2006年国务院颁布了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，确定了我国在“十一五”期间计划解决1.6亿农村居民的饮水安全问题。随着相关工程的进行，我国的饮水安全制度建设也在日益完善，我国相继制定了《水法》和《水污染防治法》等法律法规，为用水质量规定了检测指标，并且保障了农村用水相关卫生指标体系的建立和运行。通过国家的政策性支持，可以看出我国农村饮水安全法制建设已经完成了基本框架的设立，但是还没有实现具有正式意义的法定化。
通过对相关法律的研究可以发现，已经颁布的法律，如《水法》和《水污染防治法》等都没有将保障农村饮水安全作为立法的目标，这种现象直接反映了立法群体缺乏水安全意识，将会对我国用水相关行为的立法和制度选择留下遗憾。我国现今的法律体系仍采取将水资源立法与水污染立法相脱离的立法方式，不能进行整体性的考虑，使水资源、水环境、水生态问题的法律依据彼此脱节，带来了管理和调配上的冲突，很难有效地进行生产生活用水的合理配置，给农村饮水安全管理工作设置了障碍，影响了工作效率。此外，主体性缺失是当今法律法规对农村饮水安全问题不重视的立法表现，具体指现行的法律并没有明确的界定农村饮水安全工程项目的实施主体，这在很大程度上造成了职权的划分不明，引起相关利益者行使权力时的混乱，极大地降低了其实际效应。
三、农村饮水安全法律保障机制的构建
任何活动的进行都要在法律允许范围之内，为了使活动顺利进行，就要借助于法律提供的权利。农村饮水安全也应该逐步走向法定化，使政策上的引导转变为法律上的主导。饮水安全关系到每个人的切身利益，对人的健康自由发展具有重要意义，能够保证人们身体素质的强健，是实现国家振兴，民族兴旺的基础。增强饮水安全管理是全体国人的意志，这种集体意志应该以庄严、规范的形式表现出来，也就是用立法的方式予以实施。根据前文分析的农村饮水安全内涵的不同属性，应该建立相应的保障机制。这些保障机制的建立要能够涵盖农村饮水安全从环境到市场、从人文到制度、从教育到引导等各方面的要求。
（一）构建健康的饮水供给需求机制
构建这一机制的出发点是农村饮水安全的自然属性。饮水安全的自然属性具有水资源有限性和空间分配流域性等特征。水资源的有限性限定了在进行用水和调控水资源时要遵守水源产生分布的自然规律，从总体上把握水资源的总储量和需求，运用科学的方式调配水源，节约用水。在法制建设上就要求建立农村饮水安全的供给与需求的法律制度，为农村供水用水提供有效地供给需求制度环境。
总体上说，在我国水资源已属于一种稀缺资源，特别是质量达到标准的水资源可以在市场上进行交易。从水资源的经济属性出发，保证农村饮水安全就要建立起有效地市场运作机制，通过立法规范水在经济市场上的正常价值尺度，平衡相关利益者的既得权益，使市场运行有序平稳开展，行成符合饮水安全目标的供求机制。
（二）构建高效的饮水安全管理机制
农村饮水安全内涵中有特色的一点就是其人文属性，这就使法律机制的建立要适应农民的心理感受，促进农村饮水安全社会效益的提升。水资源具有个体权利和社会公共权力并存、经济效益和生态效益共生等特征，在这种涉及不同层面的管理机制建设上，就需要法律效力来协调双方的权力配置，维护双方共同的价值需求。农村饮水安全工作涉及到多个职能部门和行业领域，需要财政、卫生、环境、工程等多方面共同参与，协调开展工作。工作的繁杂性和多头管理就需要权利配置制度、司法审查制度、公众参与制度的监督和管理，形成一个以政府为主导、多部门合作的、群众广泛参与的农村饮水安全管理机制。
（三）构建农村饮水安全教育机制
在构建农村饮水安全保障机制的同时，还应注意在具体实施环节采用科学有效的工作方式，重点是对农民进行有针对性的教育和饮水安全调节措施，使农民充分理解建立饮水安全保障机制的重要性和必要性，在主体方面打好基础，为实施农村饮水安全工作顺利进行提供保障。在进行农村饮水安全的法制建设中，既要考虑整体性又要突出重点，既要实现人民意志的充分体现，又要具有实践上的可操作性。建立农村饮水安全的目的并不是单纯实现用水的有效利用和调配，保证农村用水安全，而是在宏观上把握我国水资源状况，使其与环境保护、生态建设相联系，为建设环境友好型、资源节约型社会打好基础。因此，农村用水安全立法的一个重点内容就是要完善对环境、生态、资源的教育机制，使人人树立起可持续发展的用水观念。
（四）构建区域间安全用水自愿机制
我国幅员辽阔，地理环境千差万别，水环境也存在很大差异。因此，国家在实行农村饮水安全时不能按照统一标准进行处理，更不能面面俱到，法律的约束力又具有一定的限度，这就要求农民自愿自发地建立起安全用水体系，在政府技术和资金的支持下做好安全用水工作。同时注意将现代管理学中的激励机制运用到解决农村饮水安全管理中，从管理方式上增强农民的自愿性。激励机制是充分调动农民安全用水积极性的有效手段，可以通过国家优惠补助和农民用水信用记录等行政措施鼓励农民参与到安全用水相关机制的建设中去，充当惜水护水卫士，充分发挥主体的巨大能动性。
（五）综合性机制
农村饮水安全涉及面广，协调性要求高，关系到多方利益，需要按照环境与资源保护法进行综合考虑，避免由于片面单一的运行机制引发农村饮水安全责任事故。在进行农村饮水安全立法建设和实行时，要考虑到农村情况的复杂性和特殊性，综合采取法律的、行政的等多个层次的手段，不光对农村水资源进行调控，同时还要对农村周围环境的生态状况和农村相关文化要素予以考察，建立起综合性的农村饮水安全机制。
参考文献：
[1]朱慧杰，王红强，史乐君，张艳芳，严凤英.系统论视角下的农村人畜饮水安全对策研究[J].安徽农业科学，2011（19）
[2]周波.西部地区农村饮水安全问题研究[D].昆明：云南财经大学，2011
[3]冷文涛.环境污染侵权视角下的农民权益保护[D].长沙：湖南大学，2012
[4]王颖，郑鱼洪.综合决策模型在饮水安全应急预案评估中的应用[J].水电能源科学，2011（04）
[5]王云.乡镇集中供水饮水安全存在的问题与防治措施分析[J].价值工程，2013（11）
[6]吴双，储楚，胡阳，张力，孙伯明.农民对饮水安全水价承受能力的研究[J].安徽农业科学，2012（34）
基金项目：本文是广西壮族自治区教育厅立项课题：“旅游环境法律保护研究—以广西北部湾经济开发区旅游业的发展为视角”的阶段成果。项目编号为200803lx168。
作者简介：罗亚萍，广西大学行健文理学院法学，讲师，华东政法大学2010-2011年度访问学者，研究方向：商法、经济法。
中图分类号：c913 文献标识码：a 文章编号：1009-0592(2011)03-210-03
一、引言
广西的旅游资源丰富，特别是自然资源，如桂林山水就是享誉国内外的旅游胜地。随着经济的发展，人们的生活水平大幅提高，特别是城市人口，越来约追求精神享受，把回归自然，体验乡村生活和少数民族风情，欣赏田园风光作为逃避城市紧张生活的替代。广西是农业大省,有着得天独厚的自然风光和独特的地域风貌；浓郁的少数民族风情，跨境旅游资源，以及历史遗迹，这些正符合了现代旅游发展趋势。因此，近些年广西的旅游得到了迅速发展，从最初的自发性的、小规模的经营发展到现在的规模化经营，范围也越来越广，使广西的旅游业成为广西经济发展的支柱产业。
乡村旅游主要依托农村的自然风光与农村人文活动等资源，以城市居民作为目标市场，满足消费者观光、休闲、度假、体验、购物等各种消费需求。该类旅游活动对自然资源的依赖尤为重要，由于无节制的消耗，环境污染和环境破坏严重，因此，环境问题显得尤为突出。而农村的环保一向投入甚少，很多地方甚至没有投入。在自然资源变得越来越紧缺，开始成为制约经济发展的阻碍因素的情况下，人们也越来越关注乡村旅游的发展与环境保护的和谐统一。
但我们也不得不面对的一个现实是，目前我国关于旅游环境的法律非常欠缺。当前关于环境保护的法律是以“市场失灵”①作为理论基础的，因此相关法律法规多是从行政管理的角度来规制，以期通过政府干预的手段解决环境保护的“外部性”问题。但是，由于政府部门也有自己的私利，在保护与治理环境上总显得动力不足，特别是乡镇政府，有着更为强烈的脱贫致富的愿望，单纯发展农业在大多数农村都很难实现这一目标。因此，吸引外资，发展工业，如乡镇企业就成为乡镇政府的优先选择。在发展经济与保护环境发生冲突时，政府肯定会牺牲环境而选择发展经济。尽管有人建议把环境保护作为官员政绩考核的重要指标，可是官员们除了有谋求政绩外，更有谋求经济利益的愿望。这就是所谓“政府失灵”。现有的法律体系不能很好地满足发展旅游与环境的矛盾冲突，需要寻找新的路径解决发展乡村旅游与环境保护的和谐问题。
二、广西乡村旅游的基本情况与主要问题
近年来，广西乡村旅游得到较好地发展，截止2009年底，广西建成常态性经营的乡村旅游点达300多个，“农家乐”500多家，创建农业旅游示范点192个，分布在广西14个市80多个县（市、区），其中部级农业旅游示范点34个，广西创建的部级农业旅游示范点数量排全国第9位，西部省区第2位。广西旅游局与农业、建设等部门合力打造了15条农业生态旅游精品线路，培育了一批特色旅游名镇名村。目前广西主要的乡村旅游开发模式有以下几种:1.农家乐(渔家乐等)；2.现代农业新村；3.民俗（族）文化寨或古村落；4.集观光、体验、购物于一体的农园；5.高科技生态农业观光园；6.依托乡村名胜开展乡村旅游；7.乡村红色旅游。
虽然广西的乡村生态旅游有了长足的发展，但是，由于起步晚，基础薄弱，缺乏整体科学规划，暴露出很多问题，制约了广西旅游业的进一步发展，体现在一下几个方面：
1.对乡村生态旅游的本质、内涵、资源条件和客源市场认识不足，不能够准确把握和认识自由资源，及资源的开发，也没有很好地针对目标客源进行开发。
2.宏观管理力度不够，缺乏整体规划，体现为分散、小规模无序经营。
3.基础设施较差，如交通不便，卫生条件较差等，影响乡村生态旅游的进一步发展。
4.旅游服务整体质量不高，从业人员素质有待提高。
5.由于法律缺位，监管不力，规划欠缺，出现生态环境质量下降，人文环境特色弱化甚至恶化等问题。
广西已提出将旅游也作为广西的支柱产业，打造旅游大省的口号，而乡村旅游又是广西旅游业发展的重要方式。对于当前已出现的问题，已对方兴未艾的乡村旅游造成阻碍作用，使乡村旅游处于较低层面的发展，而消费者对旅游服务的要求却越来越高。要解决这样的矛盾，以及上文谈到的“市场失灵”和“政府失灵”现象，我们需要重新设计符合当今经济与环境关系发展规律的法律制度，从根本上解决旅游发展与环境保护的矛盾，而且使两者能够相互促进，和谐发展，以达到“可持续发展”的目标。
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中国三、构建乡村旅游业发展的环境法律制度的理论基础
（一）当前农村环境问题的严峻性
对于发展乡村旅游，自然资源是最为重要的条件，特别是对于乡村旅游更多地依重农村或山区自然资源。可是现实是，政府对环境保护的投入几乎全部投入到城市，对农村几乎没有投入。虽然自去年起，政府相关部门已经开始重视解决突出的农村环境问题，甚至中央财政安排了10亿元的专项资金，进行农村环境综合整治“以奖促治”政策的实施，但是在具体的防治工作当中还是存在着一系列的问题。例如，目前我们的环境管理体系基本是针对城市和重要点源污染的，导致其在解决农村环境问题上适用性不强；同时由于我们在开展农村环保工作中普遍存在重工程、轻制度的现象，使得农村环境治理政策措施滞后于农村现代化进程等。再加上农村地广人稀，污染太过繁杂分散，农村环境保护的机构队伍薄弱、基础能力薄弱、法规制度薄弱、管理手段薄弱、技术支持薄弱，农村环保问题严重。
（二）传统环保法律制度的弊端
在我国，在传统劳动价值论的影响下，自然资源是没有价值的，更谈不上将之作为资本来看待。长期以来，中国资源行业的发展一直是行政权力为内生变量的，包括对自然资源的配置，也大多是通过无偿的行政委授实现的。从法律上来说，自然资源只是行政管理的附属，其自身的价值或是资本属性无从谈起。在这样的理论框架下,环境只是经济的一个子系统,市场机制的目标是人造资本的最大化,并以此实现经济在总量上的增长,环境要素在此仅是作为生产对象存在,市场机制对人造资本最大化的推进同时意味着对自然资源消耗的无限扩张。由此也形成了“环境保护与市场机制天然排斥”的普遍观念。对应到旅游业的发展与环境的关系，也同样如此：旅游开发程度越高的地方，往往自然环境，乃至人文环境破环越严重。就是由于传统理论下，自然资源等环境要素是排斥在市场之外的公共资源，没有资本化，无法通过市场机制运作。由于公共产品的“外部性”，市场主体不愿意付出成本进行环境保护。不仅如此，由于使用自然资源不用付出任何成本，再加上监管不力，经营者往往无节制的地消耗环境。对于行政监管，由于认识上的不足等原因，也显得力不从心。
（三）环境资源资本化的转变
人类发展到今日，人类已面临着资源紧缺制约经济发展的严峻环境局势。因此，有学者提出“生态经济理论”。在该理论下，宏观经济被视为一个包含内容更多，更有支撑能力的生态系统的一部分，即经济只是生态经济的一个子系统，而将环境保护提到比经济发展更优越的地位。以生态规律影响和支配经济发展的进程。在生态经济的理论基础下，要求立法将自然资源作为自然资本的基本构成，并不断提高其生产效率和通过投资扩大供给。
基于生态经济理论，法律应将生态环境等资源纳入到物权理论框架中。在传统的物权理论框架中，土地和海域早已纳入物权中，对除所有权以外的他物权构建的较为完善。其他的生态旅游资源，也可以按照使用权等他物权的创设②，赋予自然资源一定的权利，按照物权制度，将这些权利市场化，通过拍卖，由经济实力强，开发最为合理者获得使用或开发的权利。旅游环境资源不再是无偿的公共资源，而成为“自然资本”。如果要获得自然资本的使用权或利用权，需要通过市场交易。
通过环境资源的资本化设计，将原来视为公共产品的自然资源等环境资源“内部化”，使环境资源的利用不再是“免费的午餐”。一旦环境资源权利成为资本，纳入到投资者的成本之中，对环境资源的合理利用和保护就成为他们的必然选择。另一方面，政府通过自然资源的使用权或利用权的拍卖，而获得资金，专款专用与当地旅游环境的治理与保护。这样既解决了政府在环保上资金投入不足和“政府失灵”的问题，也可以真正实现“谁使用谁治理”的原则。
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四、对广西乡村旅游环境保护制度框架的构建
针对广西乡村旅游发展的特点及所面临的与环保发生冲突的困境，基于环境资源资本化的制度设计，我们可以从以下几个方面入手，构建相关法律制度：
（一）制定地方乡村旅游发展法规
目前有不少地方盲目开发乡村旅游项目，无序经营，没有对环境污染的评估，造成环境资源的破坏与浪费。要避免这样的恶性循环继续发展，应根据当地旅游资源的特色，制定符合旅游发展与当地自然环境保护协调发展的地方法规。法规应制定当地乡村旅游的目标和宗旨，对环境保护的措施和手段；禁止性行为；法律责任等。在地方法规的指引下，地方各级旅游部门应制定乡村旅游发展规划，引进投资及项目开发应符合规划要求。中国
（二）旅游环境资源资本化
对于自然资源，可以根据其所有权的不同，设置不同的权利，如开发利用权，使用权等。乡村旅游所依托的自然资源所有权有两类:国家所有权和农村集体所有权。而经营者也有两类：外来旅游企业和本地农户。将旅游环境资源资本化，就是要经营乡村旅游服务的经营者有偿使用青山、绿水等传统上属于公共产品的资源。对于旅游企业，如果使用属于国家所有的资源，应按照法律的规定支付自然资源使用费，这个制度可以按照土地使用权的制度设计；对于农村集体所有的资源，应与该地的农村集体组织签订承包协议，有偿使用。而经营者是当地农户的，由于经济能力弱，他们经营旅游也是在其传统的生活习惯基础上进行的，原则上不需要象旅游企业一样付费，但应当缴纳适当的，相当于环境保护的保证金。
（三）设置较高的进入门槛
目前广西的农村生态旅游规模化经营的不多，很多都是当地农民自行个体经营。分散式、小规模经营往往经济实力较弱，没有长远规划，比较急功近利，带有较强的“靠山吃山”的心态，很少关注环境问题。对此，应制定地方法规，规定较高的进入门槛，引进具有先进开发与管理经验的旅游经营企业进行整体性开发。这样可以对当地的自然环境较为有效、协调的利用。地方政府在进行招标引进旅游项目时，应重点考核其对当地环境保护的措施的可行性，使环境资源合理利用及环保纳入经营企业的运营成本之中，从而达到旅游开发与环境和谐发展、经济发展与环保双赢的局面。
设置较高的进入门槛并非指仅投资多的旅游企业才能经营乡村旅游产业，而将当地农民排除在旅游发展之外。这里所指的高门槛，更大程度上是指对环保的贡献。对于当地农户经营旅游行为，更多的要靠行政力的约束，如收取排污费等。
（四）有效地将农村生态旅游目的地农民纳入旅游产业中
对于风光秀丽的生态旅游景区，往往也是相对贫困的地区，如广西的大化县、田东县、东兰县、巴马县都是有名的贫困地区，近几年由于大力发展旅游业，当地的经济与农民生活得到一定的改善，但是，仍然有相当数量的贫困人口。如果鼓励当地农民从事旅游，农民分散的、小规模可能对旅游产业发展与环境保护都不利。引进外来投资，又可能将当地农民排除在旅游发展所带来的经济利益之外，而他们还很有可能要承受因为开发而带来的负面效应。如何让当地农民参与旅游业，享受到开发当地旅游资源所带来的实惠，同时又不会造成不经济、不环保的效果呢？
这需要当地政府在引进投资时，要求旅游经营者做好规划，将当地农民作为其经营的有机组成部分。双方的合作可以是多种形式的：
1．农民可以通过村委会等集体组织与经营者签订协议，以他们集体所有的自然资源作为资本入股。这要求首先将集体所有的自然资源他物权利划分成股份，并且作价，转化成资本。这种方式的合作，恰恰与上述制度设计相吻合，也是当地农民最深的参与旅游开发的一种方式。通过自然资本入股，农民成为股东，可以参与开发与经营决策，对当地资源的开发、利用具有表决权，这也遵循了环保民主原则。
2．无论当地农民是否有自然资本入股参与，都可以加入旅游服务、甚至经营管理行业之中去。当地农民世代居住在本地，与当地资源形成天然一体，其实他们也是当地旅游资源的有机组成部分。这一点，在以民俗资源作为开发旅游的重点的地区，显得尤为突出。例如，广西融水苗族自治县，主要是苗族风情，消费者除了欣赏秀美的山水风景之外，更是想要体验当地的民族风情。当地农民的生活和民俗，通过旅游企业的良性包装，呈现给消费者。而当地农民可以在保持自己的生活传统和习俗，同时又不离开家门的情况下，改善自己的生活。参与的方式有二：第一，受雇于旅游经营企业；第二，与旅游经营企业签订协议，将具有当地特色的旅游项目承包给农户或农户联合体。协议中明确约定承包项目与范围，旅游经营企业统一管理，指定服务标准，由经营者就农户经营项目对消费者承担责任。这里需要注意的是，在开发民俗资源的时候，法规应做适当的引导，避免将民俗风情展示舞台化、商品化。在开发的同时，注意外来文化对当地传统文化的破坏与冲击。经营者应配合文化部门对当地的民俗文化的研究与保护。
3.对于不愿意或者没有劳动资源的农户，可以通过两种途径分享利益：第一，通过所在农村集体组织所有的自然资源入股方式获得分红；第二，在当地政府的协调下，按照与经营者的协议，从旅游经营者处获得补偿款。该补偿款是用于弥补因开发乡村旅游使其遭受到对原有安宁生活破环的损失或容忍。
（五）当地政府成立专门的监管组织
通过将自然资源资本化后，环境与资源通过市场机制调节得以有效利用与保护，政府的环保压力大大减轻。但并不是说政府对此就可以无所作为，而是要转变职能，从执行者变为监管者，保证市场的良性、有序运行。针对农村生态旅游发展的特点，政府监管组织的主要有以下几个方面：1.制定乡村旅游服务标准；2.按照相关法规，通过公开招标的方式引进旅游开发经营企业；3.监管自然资本权利交易过程；4.监管经营企业与农户的行为，如果他们有破坏环境与资源的行为，依法采取行政手段；5.对农户分散经营进行必要的组织与培训。
在进行行政监管时，要特别注意防止行政权的过分膨胀。从目前的状况来看，政府常常喜欢当场上的“运动员”而不是“裁判员”，因为直接参与经济，可能会得到更多的经济利益。立法就是要政府回归本位，成为市场的监管者，防止恶性竞争或破坏竞争的行为。对于难以资本化的，具有较强公益性的公共资源，难以用市场手段调节的，需要政府投入加以保护。
五、结语
良好的资源是发展乡村旅游的有利条件，但如果没有好的制度，优势可能难以发挥，最终成为制约产业发展，乃至整个经济发展的障碍。笔者试图跳出传统环境保护的思维，在生态经济的视角下，构建一个农村生态旅游产业发展的法律制度，将原本作为无偿使用的自然资源资本化，从而将“外部化”的问题转为“内部化”，以解决“市场失灵”和“政府失灵”的问题。制度的具体构建仍需不断探索，本文只是做了一个初步的探讨。
注释：
①所谓“市场失灵”是指市场机制不能使资源的配置达到最优化的状态，特别不能按最优化原则提供公共产品和服务。自然资源一直以来作为公共产品，存在产权不明的状态，市场运作无法组织和实现自然资源的提供。自然资源被排除在市场交易之外（外部性），市场交易主体不会为消耗自然资源而付出成本；对自然资源的掠夺性开采和对生态环境的严重破坏等，这类外部性和搭便车一般不能通过市场价格反映出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。
②对于自然资源的所有权，我国的法律已做出了明确的规定：自然资源国家和集体所有。这样的制度设计也是基于我国公有制和当前的政治体制，具有其正当性与合理性，这一点已达到基本共识。所以这里讨论的权利为非所有权的他物权。中国
参考文献：
[1]余小军，马融.广西乡村旅游发展综述．桂林旅游高等专科学校学报．2007(8).
[2]走进新农村“2010广西乡村旅游”正式启动.人民网广西视窗.people. com. cn/gb/179409/179464/10817241.html.2010-1-15.
[3]谢晓岗.广西乡村旅游开发研究—以百色市为例．中国优秀硕士学位论文全文数据库.
基金项目：本文是广西壮族自治区教育厅立项课题：“旅游环境法律保护研究—以广西北部湾经济开发区旅游业的发展为视角”的阶段成果。项目编号为200803lx168。
作者简介：罗亚萍，广西大学行健文理学院法学，讲师，华东政法大学2010-2011年度访问学者，研究方向：商法、经济法。
中图分类号：c913 文献标识码：a 文章编号：1009-0592(2011)03-210-03
一、引言
广西的旅游资源丰富，特别是自然资源，如桂林山水就是享誉国内外的旅游胜地。随着经济的发展，人们的生活水平大幅提高，特别是城市人口，越来约追求精神享受，把回归自然，体验乡村生活和少数民族风情，欣赏田园风光作为逃避城市紧张生活的替代。广西是农业大省,有着得天独厚的自然风光和独特的地域风貌；浓郁的少数民族风情，跨境旅游资源，以及历史遗迹，这些正符合了现代旅游发展趋势。因此，近些年广西的旅游得到了迅速发展，从最初的自发性的、小规模的经营发展到现在的规模化经营，范围也越来越广，使广西的旅游业成为广西经济发展的支柱产业。
乡村旅游主要依托农村的自然风光与农村人文活动等资源，以城市居民作为目标市场，满足消费者观光、休闲、度假、体验、购物等各种消费需求。该类旅游活动对自然资源的依赖尤为重要，由于无节制的消耗，环境污染和环境破坏严重，因此，环境问题显得尤为突出。而农村的环保一向投入甚少，很多地方甚至没有投入。在自然资源变得越来越紧缺，开始成为制约经济发展的阻碍因素的情况下，人们也越来越关注乡村旅游的发展与环境保护的和谐统一。
但我们也不得不面对的一个现实是，目前我国关于旅游环境的法律非常欠缺。当前关于环境保护的法律是以“市场失灵”①作为理论基础的，因此相关法律法规多是从行政管理的角度来规制，以期通过政府干预的手段解决环境保护的“外部性”问题。但是，由于政府部门也有自己的私利，在保护与治理环境上总显得动力不足，特别是乡镇政府，有着更为强烈的脱贫致富的愿望，单纯发展农业在大多数农村都很难实现这一目标。因此，吸引外资，发展工业，如乡镇企业就成为乡镇政府的优先选择。在发展经济与保护环境发生冲突时，政府肯定会牺牲环境而选择发展经济。尽管有人建议把环境保护作为官员政绩考核的重要指标，可是官员们除了有谋求政绩外，更有谋求经济利益的愿望。这就是所谓“政府失灵”。现有的法律体系不能很好地满足发展旅游与环境的矛盾冲突，需要寻找新的路径解决发展乡村旅游与环境保护的和谐问题。
二、广西乡村旅游的基本情况与主要问题
近年来，广西乡村旅游得到较好地发展，截止2009年底，广西建成常态性经营的乡村旅游点达300多个，“农家乐”500多家，创建农业旅游示范点192个，分布在广西14个市80多个县（市、区），其中部级农业旅游示范点34个，广西创建的部级农业旅游示范点数量排全国第9位，西部省区第2位。广西旅游局与农业、建设等部门合力打造了15条农业生态旅游精品线路，培育了一批特色旅游名镇名村。目前广西主要的乡村旅游开发模式有以下几种:1.农家乐(渔家乐等)；2.现代农业新村；3.民俗（族）文化寨或古村落；4.集观光、体验、购物于一体的农园；5.高科技生态农业观光园；6.依托乡村名胜开展乡村旅游；7.乡村红色旅游。
虽然广西的乡村生态旅游有了长足的发展，但是，由于起步晚，基础薄弱，缺乏整体科学规划，暴露出很多问题，制约了广西旅游业的进一步发展，体现在一下几个方面：
1.对乡村生态旅游的本质、内涵、资源条件和客源市场认识不足，不能够准确把握和认识自由资源，及资源的开发，也没有很好地针对目标客源进行开发。
2.宏观管理力度不够，缺乏整体规划，体现为分散、小规模无序经营。
3.基础设施较差，如交通不便，卫生条件较差等，影响乡村生态旅游的进一步发展。
4.旅游服务整体质量不高，从业人员素质有待提高。
5.由于法律缺位，监管不力，规划欠缺，出现生态环境质量下降，人文环境特色弱化甚至恶化等问题。
广西已提出将旅游也作为广西的支柱产业，打造旅游大省的口号，而乡村旅游又是广西旅游业发展的重要方式。对于当前已出现的问题，已对方兴未艾的乡村旅游造成阻碍作用，使乡村旅游处于较低层面的发展，而消费者对旅游服务的要求却越来越高。要解决这样的矛盾，以及上文谈到的“市场失灵”和“政府失灵”现象，我们需要重新设计符合当今经济与环境关系发展规律的法律制度，从根本上解决旅游发展与环境保护的矛盾，而且使两者能够相互促进，和谐发展，以达到“可持续发展”的目标。
转贴于中国论文联盟 .2010-1-15.
[3]谢晓岗.广西乡村旅游开发研究—以百色市为例．中国优秀硕士学位论文全文数据库.
中图分类号：F46 文献标志码：A 文章编号：1008-5831(2012)01-0118-07
当代社会的环境与资源保护问题对各个国家和地区的法律体系、各个法律部门以及不同的法律制度和法律规范构成了全方位、多层次的理论与实践的挑战。在应对日益严峻的环境与资源保护问题现实挑战的法律体系中，环境与资源保护法处于不可或缺的核心地位，其基本社会功能在于调整和规范环境与资源保护的各种社会关系，以建立社会中的当代人与当代人、当代人与后代人之间公平、合理的社会秩序，以及人类社会与自然之间和谐共处的生态秩序。环境与资源保护法体系是环境与资源保护法的一个基本理论与实践范畴，它既是一个国家或地区环境与资源保护法不断成熟的标志，又是推动环境与资源保护法整体化、系统化发展的一个重要法律话语。笔者以系统论方法为基础，对中国环境与资源保护法体系涉及的法律部门划分标准，环境与资源保护法体系的系统认知功能，以及环境与资源保护法体系的系统内部结构等几个基本问题进行分析、检视和梳理。
一、环境与资源保护法体系的系统论方法
“系统”(system)的英文一词源自于古希腊文，其原意指由部分组成的整体。现代自然与社会科学中的系统，则是指由相互联系、相互作用的要素(或部分)组成的具有一定结构和功能的有机整体。在法律理论与实践中，法律体系实质上就是法律系统，它是指一个国家或地区的全部有效法律规范组合成不同的法律部门，并进而以法律部门为基础形成的法律规范的有机统一体。法律体系是法律发展与演变的整体化、系统化的产物，它具有两个基本特征：其一，法律体系是由法律部门所组成的一国现行法律规范的系统结构；其二，法律部门之间，法律部门与法律规范之间，以及法律部门内部不同位阶的法律规范之间相互联系、相互影响、相互制约，共同构成一个具有特定逻辑结构和系统功能的有机整体。法律部门的法律体系属于国家法律系统的子系统，它位于国家法律体系的下一层级，是由特定法律部门的有效法律规范或法律规范性文件共同构成的一个具有目的统一性、结构关联性、逻辑自洽性和功能协调性的法律子系统。
系统论(system Thinking)是以系统的整体观、统一观和协调观为核心的科学认识理论和理性思维方法，它强调要素与要素、要素与系统、系统与环境等方面之间的相互联系、相互作用和相互制约。根据系统论创始人路德维希・贝塔朗菲(Ludwig von Bet-talanffy)的观点，任何系统不是各个要素(部分)的机械组合或简单相加，而是一个有机的整体，其整体功能具有各个要素在孤立状态下所没有的性质。系统论不仅是认识和描述客观规律的科学理论，而且为人类理性思维的科学方法开拓了新的路径，它为应对和解决现代社会中的各种复杂社会问题提供了一个重要的分析、描述和理解的方法。
纵观人类社会科学研究方法的历史轨迹，勒内・笛卡尔倡导的实证经验主义研究方法开创并奠定了近、现代自然科学的基本研究方法，这种方法将所研究的客观事物分解成若干部分，并抽象出其中最基本的要素，然后再通过要素、部分的性质去认识、描述和理解客观事物。这种方法着眼于客观事物的部分或要素，崇尚经验分析的归纳方法以及单项的因果决定论，其缺陷在于，它难以全面、准确地认识、描述和理解客观事物的整体及其部分、要素之间的相互关系。随着人类对自然客观世界复杂性认识的加深，以及社会现象的日益复杂化，人类需要更多地运用整体、系统的思想和方法来认识、描述和理解自然和社会问题，以系统为核心的系统论思想和方法因而应运而生。
法律体系的系统论方法是指自觉地运用系统论的整体主义科学理论和方法对法律系统及其子系统进行分析、研究和建构。作为法律的系统论方法和整体性思维方式，将系统论方法运用到环境与资源保护法体系的分析、研究和建构之中，就是将环境与资源保护法作为一个系统，从该系统的要素与要素之间、系统与要素之间、系统与外部环境之间相互联系、相互作用、相互制约的有机整体关系中综合地分析、研究和建构环境与资源保护法，以达到公平、有效地解决和应对当代社会所面临的环境与资源保护法律问题的目的。
在20世纪80年代中国环境法形成和发展的早期阶段，学者们就敏锐地意识到，环境法律体系是影响到环境法发展的一个重大问题，并提出把各种有关环境保护的法规联系起来进行系统分析、综合研究。学者们认为，只有研究整个环境法律体系，才能使环境法学研究提高到一个比较高的水平，从而推动环境法的发展。尽管当时的环境法学者们对于环境法体系研究产生了一定的自觉意识，但是，受苏联法学思想和理论中僵化的法律教条主义的限制，这种法律体系研究在当时并没有采用真正意义上的系统论方法，而且，相关的法律部门的划分也仅仅以法律调整的社会关系或者调整方法为标准和依据。
与西方发达国家相比，中国的环境与资源保护问题的形成和发展有着不同的时空特征。西方发达国家自产业革命以来数百年间，环境与资源保护问题呈现出渐进演变的历时性特征，其环境与资源保护法的演变也因而具有渐进的历史演进特点。相比而言，中国的环境与资源保护问题则明显地呈现出各种问题之间相互牵制、彼此纠葛的共时性特点。改革开放以来三四十年时间内，各种环境与资源保护问题随着经济的快速增长而以爆炸式的方式集中地爆发。与此同时，除了地方层面、国家层面的环境与资源保护问题之外，日益突出的区域性的、全球性的环境与资源保护问题同样对于中国环境与资源保护法制构成了挑战。由于中国环境与资源保护法制形成和发展的这种特殊历史背景，环境与资源保护法形成和发展因而具有很大程度上的应对性和建构性特征，并呈现出明显的法律借鉴与法律移植的印记。随着中国环境与资源保护法理论和实践的迅猛发展，环境与资源保护法体系涉及的领域和范围迅速扩大，法律规范性文件和法律规范也急剧增加。当前，自觉地运用系统论方法对中国环境与资源保护法体系进行分析、研究和建构，其理论价值和实践意义已经日益凸显。
二、环境与资源保护法体系的实践系统论
人类文明发展过程中，社会日益呈现复杂化的特征，因实践功能的区别社会分化为不同的系统，其中，法律是现代社会功能分化所形成的一个社会子系统，它通过调节自身规范结构来实现对社会的调整。按照系统论的思想和方法，环境与资源保护法体系可以被视作一种自组织的社会系统，它作为国家法律系统的一个子系统，经历着从简单到复杂、从无序到有序的发展轨迹。在这个系统中，各个要
素不是孤立存在的，它们彼此之间相互联系、相互影响和相互制约，并有机地结合而共同形成系统结构。环境与资源保护法体系作为一个不可分割的有机整体，它具有特定的系统功能，其系统整体功能大于各个要素的功能之和。运用系统论方法分析和研究环境与资源保护法体系的根本目的在于，在系统论的整体观、统一观和协调观的指导下，确立系统各个要素及其相互间的关系，确定要素与系统整体相互间的关系、优化系统内部的结构并发挥系统的整体功能，从而保障环境与资源保护法保护人体健康，促进社会、经济和环境可持续发展的系统目标的实现。
在中国传统法学理论的视野下，没有独立的法律部门地位，也就无所谓以法律部门为基础的部门法体系④。换言之，环境与资源保护法体系形成的前提在于环境与资源保护法是一个独立的法律部门。而根据法律部门划分理论，法律部门的独立地位是由其调整的社会关系的特殊性或调整方法的特殊性所决定的，作为独立法律部门，环境与资源保护法调整社会关系的特殊性，成为其区别于其他法律部门的基本标志。现实中，环境与资源保护问题涉及到几乎所有的法律领域，在很多情况下，其法律关系不仅为环境与资源保护法所调整，而且同时为民法、经济法、行政法、刑法等其他法律部门所调整。就环境与资源保护法本身而言，其涉及的领域和范围广泛、调整的社会关系复杂、法律关系的主体和内容多样、法律调整的方法和手段灵活，如果在理论上简单地以法律所调整的社会关系或调整方法作为法律部门的划分标准，既难以对环境与资源保护法律部门进行齐整的划分，也无法保持其内在逻辑的自洽性和涵盖范围的周延性。因此，有学者认为，如何更有利于法制建设和现实问题的解决，更有利于理论研究和法律适用为判准，不仅调整对象、调整手段等客观因素为部门划分的考虑因素，法律目的、价值功能、社会需求这样的主观因素也应被纳入考量范围。笔者赞同此种观点，对于环境与资源保护法这个新兴的法律部门，需要在法律部门的划分标准方面破除理论意义上的教条主义束缚并改变单一划分标准的做法，采用更加开放、务实和灵活的实践意义上的法律部门划分标准。
在一定的自然空间范围内，生物因子和非生物因子通过物质循环、能量流动的自然过程形成相互影响、相互作用的自然生态系统。物质循环和能量流动是生态系统的基本功能，生态系统具有保持或恢复自身结构和功能相对稳定的系统整体的自我调节能力，生物与环境、生物与生物之间通过物质循环和能量流动形成了一个相对稳定、相对平衡的独立运转的开放系统。由于自然生态系统存在的整体性、关联性特点，人类的生产、生活活动所造成的各种环境与资源保护问题因而具有相互联系、彼此影响的关系，这种特点为环境与资源保护法的系统整合及其体系化发展奠定了自然基础。因此，尽管环境与资源保护法涉及范围广泛、涵盖领域庞杂，但是，由于担负着应对和解决环境与资源保护问题的共同社会实践使命，各种环境与资源保护法律之间及其法律规范之间并非是孤立、分割的，而是具有内在的目的一致性和实践统一性。
当代环境与资源保护法以可持续发展为其共同的法律价值追求及其统一的立法目的，它形成了全面应对和解决生态环境与资源保护问题的专门性法律领域和实践性法律部门。确保空气、水、土壤等自然生态环境要素的健康和安全，保护自然生态系统的平衡和良性循环，以及维护当代和未来世代人类社会赖以生存和发展的基础――环境与生态的可持续性，是环境与资源保护法的基本法律价值和目标。与传统部门法立足于绝对人类中心主义的价值观和法律理念不同，环境与资源保护法以生态人类中心主义为其价值观和法律理念，其根本目的在于保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，并最终实现促进社会、经济和环境可持续发展的目标。在这个意义上，环境与资源保护法律规范无疑构成了社会法律系统中应对和解决环境与资源保护问题的一个特殊的法律子系统。
环境与资源保护法作为一个独立的法律部门，其建立起比较完备的法律体系的时间要比其他一些法律部门晚得多。20世纪60年代开始，一些西方发达国家和地区率先出现了大气、水、海洋、固体废物、土壤、核放射等污染防治方面的专门立法，以及土地、水资源、森林、野生动植物、自然保护区等自然与自然资源保护等方面的专项立法，从而推动了现代法治意义上环境与资源保护法的产生和发展。在环境与资源保护法形成的初期阶段，环境与资源保护法体系并不是一个突出问题，随着环境与资源保护法律、法规数量的急剧扩大及其彼此之间有机联系的增强，特别是一些国家和地区环境综合法、环境基本法或环境法典的制定，使环境与资源保护法律的系统化、体系化发展成为一种必然要求和理性选择，环境与资源保护法体系也日渐成为一个重要的法律理论与实践问题，
环境与资源保护法产生于现实社会环境与资源保护法律实践的客观需要，环境与资源保护法律规范性文件和法律规范的大量涌现及其体系化发展已经成为一个不争的事实。基于这个前提，笔者认为，环境与资源保护法律部门及其体系应当建立在法律社会实践的客观需要的基础之上，而不应当建立在抽象的、模糊的、甚至矛盾的法律理论上的调整对象的划分标准的基础之上。因此，从环境与资源保护法的实践系统论出发，环境与资源保护法体系研究所需要解决的关键问题不仅在于认可和接受环境与资源保护法的独立法律部门地位，而且，更在于自觉地运用系统论方法来构筑一个具有相互联系、相互协调和相互补充的环境与资源保护法律有机整体。事实上，将环境与资源保护法作为国家法律系统下一层级的一个独立的法律子系统，除了需要考虑环境与资源保护法调整对象的因素之外，还需要考虑自然生态系统的整体性、环境与资源保护法立法目的的统一性、环境与资源保护法法律原则的共通性、环境与资源保护法法律规范的关联性等多重因素。这些因素同样应当成为判别环境与资源保护法独立法律部门地位的标准和依据，而不是仅仅以调整社会关系的特殊性作为其判别唯一的标准和依据。需要指出的是，虽然我们将这些因素都作为判别环境与资源保护法的独立法律部门的依据和标准，但是，环境与资源保护法的法律部门地位及其法律体系，归根结底还是要以环境与资源保护社会法律实践的客观需要为基本出发点和根本依据。
确定环境与资源保护法所涵盖的实践领域和范围，是对环境与资源保护法体系的概念进行明确界定的前提。一种有代表性的观点认为，环境与资源保护法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。随着中国环境与资源保护法理论与实践的发展，环境与资源保护法所涵盖的领域和范围在实践中不断扩大，从环境与资源保护法律实践系统论的角度出发，笔者将环境与资源保护法体系界定为：以环境与资源保护法律实践及其形成的法律部门为基础，由
特定国家有关防治环境污染和其他公害，保护自然环境与自然资源，以及预防、减少与应对自然灾害的有效环境与资源保护法律规范所组成的相互联系、相互协调、相互补充的有机整体。根据这个定义，环境与资源保护法所涵盖的实践领域和范围不仅包括防治环境污染和其他公害，还包括保护自然生态环境与自然资源的法律领域，以及新兴的预防、减少与应对自然灾害的法律领域。
三、环境与资源保护法体系的系统认知功能
系统论方法作为环境与资源保护法体系分析、研究和建构的基本方法，它在环境与资源保护法的理论与实践中具有重要的系统认知功能。主要表现在如下几个方面。
其一，运用环境与资源保护法体系的系统论方法，可以将分散而庞杂的环境与资源保护法律规范分门别类、有目的地整合成为系统化的环境与资源保护法体系，从而提高对环境与资源保护法的理性认识以及对其法律秩序的整体把握。中国环境法学者在环境法形成的早期阶段已经意识到：环境与资源保护法律秩序离不开体系思想，体系化是推动法制建设的需要；是否存在健全的环境法律体系，是衡量一个国家的环境法制建设和环境保护工作发达程度的重要标志。20世纪90年代以后，各国环境与资源保护法律规范文件及其法律规范都已经变得极为庞大。由于环境与资源保护法是在一个分散的基础上发展起来的，有关政策制定过程的组织与执行的法律规定的统一性的缺乏进一步使分散的环境与资源保护法变得复杂。法律数量多、法律规定内容重复，数量庞大和凌乱的环境与资源保护法律，使其难以被清晰地把握。法学体系化研究有助于客观及实际的工作；它也成为借助那些――透过体系才清楚显现的――脉络关联以发现新知的根源，因此也是法律秩序继续发展的基础。环境与资源保护法体系能够促使其法律规范以一种整体、有序、系统的法律形态，面对现实社会的环境与资源保护法律实践需要，并为环境与资源保护法立法及其实施提供有效的立法参照和实施依据。
其二，环境与资源保护法体系的系统论方法有助于明确其法律规范涵盖的领域和范围，从而促使其形成一个目的一致、结构合理、层次分明、功能协调的法律规范系统结构。中国环境法学界在20世纪80年代就有“大环境法”和“小环境法”两种不同的主张。持“大环境法”观点的学者认为，环境法的概念应当是广义的，它是指污染防治、资源保护以及开发利用自然等涉及环境要素的法律规范的总和，包括环境保护法(狭义)、资源法、土地法、森林法、水污染防治法、水法等；持“小环境法”观点的学者则认为，环境法是指污染防治和自然保护的法律规范的总和，它只包括资源法、土地法等法中有关资源保护的内容。目前，尽管学界对于“大环境法”的观点已基本形成共识，但是，如何统合环境与资源保护法所涉及的不同领域和范围，使之成为一个有机的法律整体，仍然是环境与资源保护法律理论和实践部门需要关注和解决的一个重要问题。
其三，通过对环境与资源保护法体系的系统分析和研究，有助于提高对环境与资源保护立法的认知水平，推动立法的科学化、规范化和系统化发展。在20世纪80年代的中国首次环境法体系学术研讨会上，环境法学者就形成了一个基本的共识：只有建立健全环境法律体系，才能制定出切实可行、科学合理的环境立法规划，有计划、有组织、有步骤地开展环境立法工作，提高环境立法的效果，方便环境法的适用，以及对环境法作出科学的解释。通过环境与资源保护法体系的系统论方法，可以识别其法律规范的缺陷和空白，确认其结构性问题之所在，以及指导法律解释和法律规范的适用等。例如，中国环境与资源保护立法目前的一个缺陷就是环境与资源保护基本法的缺失，无论是选择制定环境与资源保护基本法，还是未来制定环境法典，都离不开环境与资源保护法体系的分析和研究。法典化作为法律体系化的最高形式，根据欧洲一些大陆法系国家的立法经验，法典化是使环境与资源保护法获得部门化、体系化发展的一种积极选择。它能够更为集中、系统地反映或表现立法者、决策者、者的意志、利益和政策，也便于社会公众更集中、更系统地了解、理解和遵守现行法律制度。法典总则的制定，能够将分散规定于不同环境法律中的属于环境法律共通的部分，统一起来予以规定，从而精简相关的法律条文；法典分则的制定，通过将环境法律集中编纂在一起的方式，可以使人们对环境法的组成部分形成清晰的了解。
其四，环境与资源保护法的系统分析和研究，有利于明确环境与资源保护法律部门与相关法律部门的关系，以及确立其在中国法律体系中的地位和作用。环境与资源保护法既是中国法律体系的有机组成部分，又是其中的一个重要法律子系统，明确环境与资源保护法体系及其与其他部门法相关法律规范之间的关系，是构筑中国环境与资源保护法制屏障的重要基础和前提。
四、环境与资源保护法体系的系统内部结构检视
法律始终处于一个致力解决新问题并试图将旧问题处理得更好的动态过程之中。在这个动态过程之中，法律体系内部法律规范结构的调整、完善和优化无疑发挥着重要的作用。从系统论的视野出发，环境与资源保护法体系应当是一个内在统一的有机整体：在系统总体方面，贯穿于环境与资源保护法各个领域、各个部分、各个要素之中的共同的法律概念、法律价值、法律目的、法律原则等，共同构成了环境与资源保护法体系的系统内在统一结构的基础；在系统纵向关系方面，环境与资源保护法律规范性文件、法律规范具有等级关系和从属关系，低层次的法律规则是高层次的法律目的、法律原则的具体展开，它们共同构成环境与资源保护法体系的系统纵向结构；在系统横向关系方面，环境与资源保护法律规则之间相互联系、相互协调、相互补充，共同构成环境与资源保护法体系的系统横向结构。
当前，以系统论方法为基础，客观地分析、检视和梳理中国环境与资源保护法体系，发现其结构、要素等方面存在的问题和不足，探求调整、完善和优化其内部法律规范结构的法律进路和途径，是构筑目的一致、层次分明、结构有序、功能协调的中国环境与资源保护法体系的重要基础和必要前提。具体地，以系统论方法为基础分析、检视和梳理中国环境与资源保护法体系，可以分别从环境与资源保护法律规范体系和环境与资源保护立法体系两个不同的角度入手。
(一)环境与资源保护法律规范体系
环境与资源保护法律规范体系是以相关法律规范作为系统的构成要素，对环境与资源保护法体系进行系统分析和研究。根据环境与资源保护法律规范的性质及其涵盖领域的不同，环境与资源保护法律规范体系可以分为环境与资源保护基本法律规范、污染防治法律规范、自然资源保护法律规范、自然保护法律规范以及自然灾害预防与应对法律规范等不同法律规范构成的五个子体系。
其一，环境与资源保护基本法律规范子体系。该子体系包含环境与资源保护的法律目的、法律原则、国家环境与资源保护基本政策、宏观行政监督管
理体制、基本法律权利与义务、基本法律制度、基本法律责任等方面的法律规范。
其二，污染防治法律规范子体系。该子体系由针对各种污染因子和环境要素污染防治，并以环境污染防治和公害控制、保护人体健康和生态环境为目的的法律规范构成。它主要由水污染防治、大气污染防治、土壤污染防治、海洋污染防治、噪音防治、放射性污染防治、有毒有害化学物污染防治、电磁波辐射污染防治、光污染防治等方面的法律规范构成。
其三，自然资源保护法律规范子体系。该子体系主要由合理开发、利用与保护自然资源为目的的法律规范构成，它以促进自然资源的可持续利用与生态环境保护为宗旨，囊括了各种不同类别的自然资源保护法律规范，包括水、土地、海洋、矿产资源、森林、草原、渔业、清洁生产与循环经济、能源与气候变化等方面的法律规范。
其四，自然生态保护法律规范子体系。该子体系的法律目的在于以保障和促进生态环境及其功能的保护，其法律规范调整社会关系涉及的自然生态环境要素包括野生动植物、生物多样性、自然保护区、自然与文化遗产、自然景观，以及土地沙漠化防治、水土保持、转基因生物体控制等方面。
其五，自然灾害预防、减少与应对法律规范子体系。在传统意义上，自然灾害因其发生的自然属性及其不可预见性、不可避免性和不可抗拒性，而没有被纳入到环境与资源保护法所涵盖的法律调整范畴。但是，随着当代法律观念和意识的进步，面对越来越频繁发生的自然灾害的威胁，各国普遍认识到，通过有效预警、适度干预和积极救助等法律措施，可以在一定程度上避免和减少自然灾害造成的社会经济损失和生态环境破坏。目前，自然灾害的预防、减少与应对的社会行动，已经逐步成为环境与资源保护法的一个重要内容。自然灾害法律规范子体系主要包括防灾与减灾、自然灾害的应急与救助、防洪与抗旱、地震、气象等方面的法律规范。
(二)环境与资源保护立法体系
环境与资源保护立法体系是以相关法律规范性文件作为系统的构成部分，对环境与资源保护法体系进行系统分析和研究。国家立法机构在法律体系’形成和发展过程中发挥着主导作用，法律部门的体系化建构通常是通过规范性法律文件的制定与颁行为基础的。环境与资源保护立法体系就是按照规范性法律文件的效力等级而构成的法律效力层级分明、结构有序的规范性法律文件体系。相对于环境与资源保护法律规范体系，环境与资源保护立法体系通过对环境与资源保护规范性法律文件的层级化、类型化和序列化，使环境与资源保护法体系结构更为直接、更为明了。目前，中国已经初步形成了以《宪法》有关环境与资源保护条款为依据，以《环境保护法》为基础，以单项环境与资源保护法为依托，以环境与资源保护行政法规、地方性法规、规章等法律规范性文件为补充的环境与资源保护立法体系。
1 宪法中的环境与资源保护条款
宪法是国家根本大法，它在一个国家法律体系中处于最高位阶。宪法中环境与资源保护的规定对于一个国家的环境与资源保护法体系的形成和发展具有举足轻重的作用。中国《宪法》规定了自然资源权属体制、环境与资源保护的国家职责等方面的内容，从而确立了环境与资源保护法的宪法依据。
2 环境与资源保护基本立法
在环境与资源保护基本立法方面，各个国家采取了环境基本法、环境政策法或环境法典总则等不同的立法体例，其主要内容均是规定国家环境与资源保护的总体目标与总括性法律目的、国家环境与资源保护基本政策、宏观环境与资源保护行政监督管理体制、基本法律原则、基本法律制度、基本权利与义务、主要法律措施等方面的内容。环境与资源保护基本立法的法律地位和效力位于宪法之下，但高于其他的一般综合性环境与资源保护法、环境与资源保护的单项法律。在环境与资源保护基本立法方面，中国目前还处于空缺状态，这是未来环境与资源保护立法需要关注和解决的一个重要问题。
3 综合性环境与资源保护法
中国1979年通过了《环境保护法(试行)》，并于1989年正式颁布《环境保护法》。虽然一些学者将《环境保护法》作为中国的环境基本法，但严格意义上讲，它只是一部具有一定综合性的污染防治法，而不是环境与资源保护立法体系中的基本法。根据中国《立法法》的规定，《环境保护法》是由全国人大常委会而不是全国人大通过的，其法律等级只是一般法而不是基本法。同时，受到立法时的时代观念和客观条件限制，《环境保护法》的立法宗旨及其基本内容停留在污染防治的法律层面，并不能总括环境与资源保护法的各个范围和不同领域，因此，它在中国环境与资源保护立法体系中只是一部综合性的污染防治法律。需要指出的是，随着中国环境法制实践向纵深的推进，近年来，中国已经制定或者正在起草一些新的综合性环境与资源保护法，如2008年颁布的《循环经济法》，以及正在起草的《能源法》等，这些环境与资源保护综合性立法扩大了中国环境与资源保护法的调整对象和范围。此外，综合性环境与资源保护法还应当包括《清洁生产促进法》《环境影响评价法》等具有综合性、基础性地位的环境与资源保护立法。
4 环境与资源保护单项法
环境与资源保护单项法是指针对环境污染的防治，生态环境要素的保护，自然资源的合理开发、利用和保护以及自然灾害预防、减少和应对的单项立法。中国环境与资源保护立法体系中，在环境污染防治方面，颁布了《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》等；在自然资源的合理开发、利用和保护方面，颁布了《森林法》《草原法》《渔业法》《矿产资源法》《水法》《土地管理法》《海域使用管理法》《可再生能源法》《节约能源法》《石油法》《煤炭法》《电力法》等；在自然生态保护方面，颁布了《防沙治沙法》《水土保持法》《野生动物保护法》；在自然灾害预防、减少和应对方面，颁布了《防洪法》《防灾减灾法》《气象法》《防震减灾法》等。目前，需要在立法中予以考虑的单项法主要包括《原子能法》《生物安全法》《危险化学品管理法》等。
5 环境与资源保护行政法规
环境与资源保护行政法规是指由国务院依照宪法和法律的授权，依据法定程序颁布的具有强制性约束力的环境与资源保护行政法律文件。国务院颁布的环境与资源保护行政法规数量非常多，几乎涵盖了环境与资源保护行政法律监督的所有领域和范围。
6 环境与资源保护法律的法律解释
针对环境与资源保护法律在实践中存在的一些漏洞、空白、模糊、不确定等法律适用问题，法律授权的机构可以依据法定程序作出法律解释。环境与资源保护法律规范的法律解释主要是指国家立法机关对适用环境与资源保护法律的立法解释，以及国家最高司法审判机关对适用环境与资源保护法律的司法解释。国家立法机关立法解释的法律效力等同于法律，国家司法机关的司法解释对司法活动具有法律约束力。
7 国家环境与资源保护行政主管部门颁布的环境与资源保护行政规章
国家环境与资源保护行政主管部门颁布的环境与资源保护行政规章在现实中大量存在，虽然这些部门性行政规章主要是针对相关行政机构内部行政行为的规范，属于准法律规范性文件，但是，在很多情况下，这些规章仍然可能对行政行为相对人的权利义务关系产生实质性影响。
8 地方性环境与资源保护法规与规章
环境与资源保护具有很强的地域性特征。地方性环境与资源保护法规与规章已经成为中国环境与资源保护国家立法的一个重要补充。
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