西方首席财务执行官（CFO）制度已有80余年的历史。我国国有大中型企业于新中国成立之初沿袭了前苏联模式，建立了“一厂三师制”即厂长、总工程师、总经济师、总会计师，可见总会计师制度在我国由来已久。1985年颁布的《会计法》第一次以法律的形式正式确定了总会计师制度，1987年原国家教委颁布了《高等学校总会计师工作试行规程》。但因多方面原因，只有极少数高校设置了无责无权或有责无权的总会计师。2010年7月，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）指出：“在高等学校试行设立总会计师职务，……公办高等学校总会计师由政府委派。”2011年4月，教育部、财政部颁布了《高等学校总会计师管理办法》，公办高校总会计师的设置工作又被提上了议事日程。教育部虽于2012年、2013年先后公开选聘了16位部属高校的总会计师，但与全国普通公办高校2 100多所的总规模（其中公办本科院校800多所）相比，还很不相称。必须站在建立现代大学制度的高度，积极推动并建立规范的公办高校总会计师制度。
一、中西方国家CFO制度的国际比较
CFO在实务中又称首席财务执行官、财务总监或总会计师，其称谓都是舶来品。这里，重点比较分析一下西方国家的首席财务执行官CFO与我国的总会计师，二者存在的诸多不同之处。
（一）称谓不同，本质不同
“首席财务执行官”的称谓最早可以追溯到1931年美国的财务执行官协会（Financial Executives Institute，FEI），在20世纪70年代西方国家开始流行，是企业地位显赫的高级管理职位。首席财务执行官本质上是代表出资人（股东和董事会）对经营层进行监控，对企业外部资本实施控制，对企业战略等进行管理。“总会计师”的提法源自前苏联的计划经济体制，当时是一个既对国家负责，又对企业行政一把手负责的职位。1990年国务院的《总会计师条例》，要求国有大中型企业设立总会计师岗位，并规定总会计师是单位的最高财务负责人。后来《会计法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等都对总会计师的地位、职责、权限等又作了相关规定。从本质上说，总会计师职位具有浓厚的行政色彩，是一种行政制度的安排，总会计师在企业法人治理结构中的地位、职责和权限等，与当前经济全球化和企业改革的进程都极不相称。
（二）治理结构不同，所处地位不同
公司治理结构（Corporate Governance）最早起源于美国和英国，又称“法人治理结构”。它是指由股东会、董事会、经理和监事会组成的一种制度安排和运行机制，以规制所有权与经营权分离产生的股东与董事会之间的信托关系和董事会与经理之间的关系。
首席财务执行官最早一般由首席执行官（CEO）提名，董事会聘任，对董事会负责，代表投资方对经营层进行监控。美国出现一系列管理层欺诈丑闻后，在2002年出台的《萨班斯—奥克斯法案》明确把“首席财务执行官”提高到与“首席执行官”同等的法律地位，规定首席财务执行官由董事会聘任或解聘，并对董事会负责，进而对出资人或股东负责。综合我国《会计法》、《总会计师条例》等法律法规，可以看出总会计师是根据企业主要行政领导提名，由政府或者企业自己任命，是企业的行政领导成员，代表管理当局，与经营者利益完全一致，协助主要行政领导工作，并对主要行政领导负责。在公司治理中，总会计师的定位在执行层，对行政领导负责，不属于决策层，不对董事会负责。
（三）职责不同，权限不同
首席财务执行官的职责不局限于财务筹划和会计核算方面，主要集中在参与制定和实施企业战略、向决策层提供决策信息支持、参与决策、促使股东财富最大化等方面。首席财务执行官同首席执行官、首席运营官同为董事会中不可或缺的三个内部人，首席财务执行官的权限主要由其在董事会中的地位和在管理层中发挥的作用决定，首席财务执行官管辖首席信息官（Chief Information Officer）、主计长（Controller）和司库（Treasurer），首席财务执行官往往还身兼若干专业委员会负责人。近年来，首席财务执行官的工作重心已经由财务工作，转向了财务、商业和战略计划方面兼顾。美国的《萨班斯—奥克斯法案》明确了首席财务执行官要分别向首席执行官和审计委员会汇报工作，实际上进一步扩大了首席财务执行官的监督权限。
根据我国相关法律法规规定，总会计师的职责类似于西方的主计长，主要侧重于财务管理和会计核算，即集中在预算管理、成本管理、经济活动分析、财务报告、财务制度和财务人员管理等方面。近年来，国内总会计师的职责对企业战略、信息技术、管理会计等虽有一定的涉及，但层次和频率相对较少。总会计师的权限主要在重大财经事项的决策、财经法规的维护、财会队伍建设等方面。在实际工作中，总会计师往往排名在领导班子的最末位，较少成为党组（党委）成员，在党管干部和民主集中制的现实面前，其实际权限大打折扣。
（四）比较的结论
总体上来讲，发达国家的CFO更多地参与了公司战略，在设计财务业务处理流程的同时，领导实现股东的价值创造，参与公司战略决策，从一定意义上讲，西方国家的CFO与CEO是平起平坐的关系。我国的总会计师虽然在实务中也常被称作CFO，但主要发挥的是类似西方国家公司中主计长所履行的基本财务职能（如财务报表编制、财务制度的建立和完善、日常的财务会计核算、公司资产的保值增值、税务管理等），以及司库所履行的部分重要财务职能（如筹融资、资金管理、生产管理、内外部关系的沟通、业绩考核、产品定价等），而在制定公司全面预算、参与重大投资项目和公司战略决策、风险管理等方面的高级财务管理职能欠缺。在大多数情况下，中国的CFO（总会计师）与公司的CEO（执行总裁、总经理）之间是事实上的上下级关系。
二、现代大学法人治理结构问题分析
（一）现代大学法人治理结构的内涵
现代大学法人治理结构，是指对现代大学内部利益关系主体的权利进行合理安排，让各群体之间达到利益均衡，并协调处理好外部利益相关者之间权利机制的治理结构。建立现代大学制度的关键在于构建合理的法人治理结构。
法人治理结构追求的是利益的一致性，各个利益主体都在追求自己的权利，当多种利益发生冲突时，只能通过权利之间的制衡来实现利益的合理分配，这是治理的关键所在。现代大学的法人治理就是将高等教育由单一的政府投资转变为吸收社会多元化的投资，法人治理结构的本质就是用合同关系即以法律的方式规范各利益相关者之间的关系，其功能就是配置责任、权力、利益，构建满足现代大学需要的内部行政管理和学术管理机制。
（二）现代大学法人治理结构的基本原则
以优异的教学质量和先进的教学设备在教育界享有很高声誉的英国著名学府肯特大学，其大学管理委员会认为有效的治理结构必须遵循的基本原则有：第一，“大学的执行治理机构”和最终的决策制定机构必须实行集体决策机制，而不能实行个人决策机制；第二，常设的权力机构要负责大学法人财产安全；第三，要根据学校的需要明确常设权力机构以及其他专业委员会和老师、一般官员的角色权力、责任和职能；第四，大学的一切活动和决策都应该遵循大学的章程及纲领的要求，遵循相关的法律制度；第五，常设的权力机构要像基金委员会一样，有战略计划和全年的财务预算；第六，要建立处理所有合适的增强目标的运行系统；第七，对办学的决策和风险应建立评估、记载和监督的机制；第八，管理的信息应该是公开的、可信赖的、对称的，防止机会主义冒险；第九，各利益和权利之间的沟通应该是有效的。肯特大学的上述治理原则，比较全面和准确地涉及了大学治理应当涵盖的内容和形式。
（三）现代大学法人治理结构的特征
现代大学法人治理结构有如下特征：（1）现代大学法人治理结构的非营利性是区别于其他社会组织的前提。公共经济学理论把高等教育归属于准公共产品，现代大学是介于政府和企业之间的一种特殊的非营利性组织。（2）现代大学法人治理结构建立的基础是要有清晰的产权关系。任何组织治理结构的建立都需要清晰的产权，出资者和大学的产权关系要以法律的形式规定出来。所谓学校的产权，是指学校财产的所有权、支配权、处置权和收益权等权利。而目前我国的大学基本都存在产权结构不合理、不清晰等弊端。（3）现代大学法人治理结构建立的关键是权力的分配问题。现代大学有其自身特殊的权力结构即行政权力与学术权力的二元结构，它体现的是行政权力和学术权力两种不同利益群体之间的关系，是体现现代大学作为特殊社会组织，区别于其他非学术性社会组织的重要特征。学术权力与行政权力的均衡发展将是建立现代大学法人治理结构的关键。
三、建立我国现代大学总会计师制度应考虑的因素
（一）我国现代大学制度和法人治理结构亟待完善
2010年颁布的《教育规划纲要》提出要“完善中国特色现代大学制度”，原国家教育部副部长吴启迪将其总结为十六个字：依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。构建和完善现代大学制度，实现高等教育可持续发展，是社会主义市场经济条件下教育国际化大趋势下高等院校必然的选择。要建立完善中国特色现代大学制度，就必须力克时弊，积极引导和鼓励高校在运行体制和决策机制上探索和创新，必须正确处理好高校党委与行政、高校行政权力与学术权力、高校内部管理与教职工民主参与、高校与政府、高校与学生五大关系。具体来讲，就是要完善党委领导下的校长负责制，制定和完善现代大学章程，建立教授治学的体制机制，改革高校基层学术组织与运行，改革校内行政管理体制，探索民主管理的有效途径，深化人事分配制度改革，建立质量监控和内部自律机制，建立大学理事会或董事会，落实和扩大高校办学自。
建立现代大学制度的关键是构建合理的法人治理结构。正如前所述，有效的治理结构必须坚持集体决策机制而非个人决策机制。目前，我国公办高校存在的最大问题是，由于产权不清晰，“全民所有”等于“无人所有”，导致行政权力与学术权力结构失衡或交叉重叠，具体表现为政府行政管理权与学校办学自、学校内部行政管理权与学术权的失衡。当下中国，由于高等教育资源的稀缺性和准垄断性，高校和国有垄断企业有诸多相似之处。学者张晓提出的“红黄蓝”新利益集团理论认为，资本与权力高度依附，权力资本化进一步延伸，久而久之，形成了逐利权贵、垄断央企、割据外资为代表的新利益集团。以行政性垄断为根本的国企垄断成了腐败的温床，进而影响政府的公信力。“国字号”单位一把手手握大量的国家资源，觊觎之人甚多，可以输送利益的漏洞甚多。高校校长虽不可等同于垄断央企负责人，但其直接的权力和间接可调配的资源也不少。从实际情况来看，目前高校在民主集中制、重大决策、学术评价、财务管理、资产设备管理、科研管理、招生就业、教学管理、文凭发放、基本建设等方面，问题时有发生。以设备采购和基本建设为例，近年来全国高校特别是建设了新校区的高校，成了腐败的高危区。以笔者所在的四川省为例，2013年前后仅仅大半年的时间，就有四所公办高校的4名正厅级、1名副厅级校级干部因新校区建设涉案，其中有一所大学党委书记和校长双双涉案，官媒称此情况“实属近年来全国高校罕见”。所以，公办高等学校要按照《教育规划纲要》要求，进一步明晰产权，完善法人治理结构，健全议事规则与决策程序，建立约束机制，依法落实党委领导下的校长负责制。这样，既保护了国有资产的安全，又保护了高校领导干部，否则身在名利场，“牛不喝水也会被强按头”。
（二）高校领导干部“去行政化”管理尚需时日
按照我国现行的干部管理体制，副厅级以上干部的任用，要由省委组织部任免，自上而下推动。高校校级干部作为体制内的副厅级领导干部，均由政府任免，行政化倾向明显。尽管有众多学者多次提出高校要“去行政化”，但由于我国政治体制改革步履蹒跚，高校“去行政化”显然还尚待时日。2010年7月颁布的《教育规划纲要》指出，“完善教育经费监管机构职能，在高等学校试行设立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平。公办高等学校总会计师由政府委派”。2011年4月，教育部、财政部颁布的《高等学校总会计师管理办法》规定：“……总会计师为学校副校级行政领导成员。”“总会计师由学校主管部门负责选聘、委派，可根据工作需要，实行异校或异地任职，依照干部管理权限任免。学校主管部门对总会计师实行统一管理。”也就是说，按规定高校总会计师必须经主管部门批准或政府委派。
当前高校校级领导干部职数问题又制约了总会计师岗位的设置。按规定，上级组织部门对高校校级领导班子均确定了相对固定的职数，普通公办高校实职一般为7—9人。教育部文件规定“凡设置总会计师的高等学校，在学校行政领导成员中，不设与总会计师职权重叠的副校（院）长”。实际工作中，高校分管财经工作的副校长大都不是财经类专业领域的专家，但其职称一般都是教授。由于目前全国绝大多数省份中，会计系列最高职称高级会计师一般对应高校中的副教授，加之高校人才评价体系中科研权重占比较大等因素影响，同等条件下，在职数受限时，总会计师岗位很难落实。所以，高校总会计师制度的建立，政府（组织部门）、教育主管部门、高校三方必须达成共识，首先解决总会计师的干部职数问题，建立联动机制，“上下齐动”，否则无法较好地落实。
（三）总会计师的地位有待明确和提升
笔者通过对全国多个省份高校的调研发现，目前高校总会计师设置方式有两大类：一类是教育部部属高校全国公选模式。2012年、2013年，教育部已经先后公选了两批共16所部属高校的总会计师，职级为实职副校级干部，异地或异校交流任职。主要程序为个人报名、资格审查、职业综合素养评估、面试、组织考察（德能勤绩廉）、公示任职人选、正式任命上岗等。另一类是省属高校模式，又具体分为两种方式：一是主管部门和组织部门考察委派制，异校交流任职，专职总会计师（实职副校级干部），如陕西省11所省属高校等。从具体操作上来看，高校设置实职副校级总会计师，由省委组织部、省委教育工委及财政厅考核任命，但总会计师必须异校交流任职。总会计师受校长委托，分管财务、国资、基建、产业等经济工作。二是内选制（本校任职），根据是否兼任财务处处长，又分为两种情况：一种是总会计师兼任财务处长，正处级、校长助理或享受副校级待遇（非实职），如天津市、黑龙江省等。目前，黑龙江省大多数高校都设有总会计师（正处级），部分学校为校长助理或享受副校级待遇（非实职），列席党委常委会、参加校长办公会。另一种是专职总会计师（正处级），不兼财务处长，协助校长（或副校长）分管财务工作。上述设置模式中，教育部部属高校全国公选模式和省属高校第一种选拔模式能够较好地发挥总会计师的作用，应是今后全国高校总会计师设置的主流和方向，但因多因素制约，其推进速度缓慢。而上述省属高校第二种模式仍属总会计师设置的大多数，由于总会计师不是副校级实职干部（仅为中层干部），系执行层而非决策层，没有赋予总会计师相应职权，话语权不够，地位偏低，总会计师的作用难以真正发挥。
（四）高校财经管理工作总体水平有待提高
总会计师制度是高校经济管理工作日益发展的内在必然需求，是统筹管理学校财经工作、维护校内经济秩序、落实经济责任制、强化权力制衡与监管、提高财经工作专业化的有效途径。学校财经工作不仅仅指预算决算、收入分配、会计核算、学生财务、工资统计等传统意义上的财务工作，还涉及国有资产管理、物资设备招投标采购管理、基本建设、校办产业、后勤社会化公司、学校出版社、附属学前教育和基础教育投资公司等各类经济实体，辐射面宽，业务范围与内容日趋复杂。近年来，随着高等教育事业和公共财政改革的稳步推进，高校由做大向做强转化，资产、资金规模稳步增加，对外合作交流、联合办学进一步深化，面临的社会环境、经济环境较为复杂，筹融资活动和规模增大，生均财政拨款大幅提高，财务收支总量稳步增加，化解债务、资金规划、风险控制、财务内部控制、二级财务部门监管等难度日益加大，经济决策难度加大。以资金管理工作为例，目前高校资金来源有财政拨款、教育事业收费收入、银行贷款、地方债、联合办学上交的管理费、成人教育及各类培训创收、社会捐赠等，渠道多元化。从债务角度来看，虽然国家近年来出台了一系列化债政策与措施，高校债务总体风险尚属可控，但由于在推进大众化教育进程中长期累积的历史债务基数大，高校目前债务水平仍然较高，化债压力依然较大。某省属高校贷款余额最高峰值超过12亿元，每年付息就需近8 000万元，按学校在职职工人数计算，人均年付息负担近4万元。因此，为实现财务精细化管理与财经重大决策的有机统一，提高学校整体财务管理水平，必须要有总会计师这样的懂专业、会管理、善协调的高级专业人才运筹帷幄，统领财经工作全局，否则高校面临还贷危机和财务困境的可能性极大，这绝对不是危言耸听。
四、未来我国高校总会计师的定位与职责权限
借鉴西方国家CFO制度的先进经验，结合我国高校大学制度和法人治理结构、干部管理、财经管理等现状，实事求是地对未来高校总会计师制度进行研判，科学合理地对其定位，明确其职责与权限。
（一）定位与基本素质要求
关于总会计师的定位，《高等学校总会计师管理办法》中的规定有如下几个方面：（1）建立总会计师的目的是要进一步加强高等学校财务管理工作，提升经费使用和资产管理专业化水平；（2）高等学校总会计师为学校副校级行政领导成员，协助校（院）长管理学校财经工作，承担相应的领导和管理责任；（3）总会计师由学校主管部门负责选聘、委派，可根据工作需要，实行异校或异地任职，依照干部管理权限任免；（4）学校主管部门对总会计师实行统一管理。总会计师参加校领导班子年度考核，并向学校主管部门提交述职报告。如严格按照此规定执行，高校总会计师定位应当比较清晰，地位显著提升。在高校干部管理体制未发生根本性变革之前，为了让总会计师更好地发挥作用，不应单独对其实施“去行政化”，其职级应按规定确定为实职副校级干部。随着总会计师制度的深入推进，可借鉴西方发达国家CFO制度经验，结合高等教育改革发展的实际，总会计师定位可以有规则地拓展，总体定位为以战略为导向，会计核算和资产管理为基础，内部控制为主线，预算作为“指挥棒”和工具，统揽学校经济工作全局。
高校总会计师是实现高校财经工作和资产管理工作专业化管理的牵头人，作为校级领导干部，总会计师要具备德才兼备、人品端正、作风正派、清正廉洁、务实高效等领导干部必备的素养。同时，作为学校的首席财务执行官，要扮演好主计长、司库、战略家、领导者等多重角色，不是“二把手”但一定要有“二把手”思维，要树立全局意识、责任意识、风险意识，并着力提高其基本素质。具体来讲，在组织协调方面，要有政治家的智慧、战略家的风范、领导的艺术、财务团队领头羊的素质和内外沟通协调能力。在预算及成本控制管控方面，甘当资源整合矛盾协调中的“铁公鸡”。在融资策划、资金调度、对外合作投资中，要有扎实的金融知识、资本运作的经验。在纳税策划中要精于“算计”，在业绩评价管理中当好“裁判员”，在危机和风险管理中当好“消防员”，在内外财务沟通中当好“吹鼓手”，在信息化时代要力争“电脑通”。当然，在发生财务违规违纪事件时，还要实事求是，勇于敢于承担自己的责任。
（二）职责与权限
《高等学校总会计师管理办法》中对总会计师的职责与权限问题，规定了八项职责、五项权限。归纳起来有：（1）八项职责包括负责会计核算和财务报告、负责财务管理、参与重大财经决策、财务监管与风险控制、财务会计基础工作和队伍建设及制度建设、资产管理、督办审计整改、其他职责。（2）五项权限包括财经决策权、监督检查权、财务负责人任免考核权、大额资金联签审批权、财经违规违纪行为的处置权。从上述相关规定来看，目前国家对高校总会计师的定位、职责与权限作了明确的约束，主要局限于经费使用与资产管理，辐射面相对较窄。借鉴西方发达国家CFO制度经验，总会计师的职责和权限应不局限于财务筹划、经费管理、资产管理方面，还应向制定和实施学校发展战略、向决策层提供决策信息支持、参与学校所有重大决策等方面扩展。当然，凡事都应当遵循规则，把握好度，总会计师毕竟是协助校长管理财务资产工作的助手，职责权限扩展不能无边界，不能越俎代庖，不相容职务必须分离，相互牵制。否则，易出现权力过大、、角色和定位偏差等问题，给总会计师制度的推进带来负面影响。
五、建立科学合理的高校总会计师选拔培养机制
同志在1938年谈到党的干部政策时就强调指出“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。任何好的制度都需要适合的人来落实。为进一步提高高校财务管理的精细化、专业化水平，发挥总会计师在教育行政决策、省级重大教育财经改革试点、学校内部管理等方面的作用，促进高等教育事业的健康有序发展，推动学校财务管理总体水平的提升，更好地落实总会计师制度，笔者建议教育、财政、组织、人事等主管部门尽快会商，结合各省省情，有计划、分步骤地落实《教育规划纲要》中关于“公办高等学校设置总会计师”的相关规定。
（一）强化财务高管职业培训教育，建立总会计师后备干部储备制度
由于我国高校的功能定位等特殊原因，长期以来，高校财经管理干部队伍建设滞后，整体素质偏低。为改变这一状况，笔者建议：一是建立高级财经专门人才的后续职业教育培训制度。从高校财会队伍建设的长远角度考虑，除财务高管人员自身在职攻读学历学位之外，财政、教育等上级主管部门还应定期不定期地选派高校财务高管人员，到北京、上海、厦门三大国家会计学院进行后续职业教育培训学习，集中充电，更新业务知识，提高理论素养，推动学校和教育系统财务管理水平的提高。2013年由财政部牵头，在厦门国家会计学院组织开展的企事业单位总会计师能力素质提升工程培训班，就是很好的培训方式。在培训中，结合高校总会计师干部任职的特殊性和要求，应当特别注重以下内容：履行领导干部职责所需要的马克思列宁主义、思想、邓小平理论、“三个代表”和科学发展观重要思想的理论素养，共产主义远大理想和中国特色社会主义坚定信念教育；党的基本路线和各项方针、政策、法规，包括各类财经法规、法律条例等相关内容；经济金融、财政财务管理、国有资产管理、审计等专业知识；教育行政管理、战略管理与领导学知识；廉政教育，包括惩防体系建设、违法违纪警示教育。二是全面推行正高级会计师（教授级高级会计师）评审制度和总会计师后备干部储备制度。由财政主管部门牵头，积极开展正高级会计师的评审工作，解决财经管理干部竞争总会计师等领导干部时可能面临的职称偏低的尴尬问题，消除任职考核过程中的学历职称歧视，提升财经高管人员的职称。根据学历、职称、年龄、工作经验资历等多因素，建立动态的总会计师后备干部人才储备库。
（二）建立职业资格准入机制，严把总会计师入口关
笔者建议尽快建立高校总会计师职业资格准入机制。一是推行总会计师资格认证考试制度。中国总会计师协会（CACFO）目前在全国部分省份开展总会计师资格认证考试，就是一个很好的做法，值得全面推开。从其课程体系上看，涵盖了总会计师必备的素质课程；从其培训效果来看，基本能够达到总会计师的执业要求；从培训的结果来看，既提升财务高管人员财经业务能力和综合素养，又培养和储备总会计师后备干部。同时，在总会计师取得任职资格或正式上岗后，要加强对总会计师的职业道德教育与后续教育培训，提高总会计师的综合素质。二是严格总会计师任职资格审查。2010年教育部、财政部颁布的《高等学校总会计师制度实施办法》中具体规定了总会计师的任职条件：必须具有大学本科以上文化程度，同时应具备下列条件之一：具有经济、管理类高级专业技术职务；具有从事财务、审计、资产等相关管理工作经验，担任正处级职务三年以上；具有会计学、经济学、管理类等相近专业背景，取得会计从业资格证书。我国高校在选拔总会计师时，除应严格遵照以上资格条件外，还应着重考察总会计师后备人选的领导干部综合素养、全局观与权力观、党风廉政建设、德才评价、群众基础，考察其高校财经实践工作经验、组织协调能力、文化素养、财务和审计及资产管理专业知识功底、经济金融等知识，考察其看问题是否具有前瞻性、思考问题是否具有系统性、处理问题是否兼具原则性与灵活性，是否具有较好的处置重大突发事件的能力和水平。
（三）选择符合我国高校实际的总会计师遴选方式
目前，高校总会计师的遴选方式，有教育部部属高校全国公选模式和省属高校的委派制（异校交流任职，实职副校级干部）、内选制（本校任职，总会计师兼任财务处长，正处级、校长助理或享受副校级待遇；本校任职，正处级专职总会计师，不兼财务处长）等方式。这一问题本文前面已论及，不再赘述。就总会计师的遴选方式，从具体操作层面，考虑到领导干部任职回避和轮岗交流等因素，笔者建议：
在总会计师的选拔任用上，可结合高校实际，先在所属省份的公办高校范围内，采取组织推荐或个人自荐、组织定向考核任用的方式确定，也可完全采用教育部部属高校总会计师选拔模式，在所属省份的公办高校范围内公选产生。总会计师的职级应按规定确定为实职副校级干部，原则上异地或异校交流任职，特殊情况下亦可酌情考虑本校任职。在总会计师的考核评价方面，要强化监督管理，建立科学的高校总会计师绩效评价体系、轮岗交流机制、退出机制，真正做到能上能下，可进可出。
在总会计师制度实施的步骤和范围上，可先选择部分综合排名靠前、规模较大、有代表性的公办高校进行试点。试点高校的选择，可设定一些具体的评价指标，比如年财务收支总量在3亿元以上、全日制学生总规模在2万人以上等。经两年左右的试点，进一步总结经验，再逐步推广，力争到2016年前后，全国50%左右的公办本科院校设置符合规定的总会计师岗位。全面总结经验后，力争到2018年实现公办高校总会计师岗位“全覆盖”。对于民办高校而言，由于其管理体制和运行机制的特殊性，不涉及干部职数等限制性条件，故可参照公司管理模式，由举办各方共同商定并适时推进财务总监（或总会计师）的设置工作。
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中华全国总工会办公厅下发《工会财务会计管理规范》以来，安徽省各级工会高度重视，采取一系列有效措施，扎实推进全省工会财务会计管理规范化建设，取得了明显成效。目前，全省各级工会正在按照要求按质按量完成了规范化建设任务。 一、认真开展自查，迎接检查验收 全国总工会财务部下发《关于开展工会财务会计管理规范化建设检查的通知》后，安徽省总工会财务部结合我省实际，认真开展自查。一是成立领导机构，协调自查工作。省总工会本级成立了由分管主席任组长，财务部、办公室、事业部、保障部、经济部、机关服务中心等有关部门领导为成员的财务会计管理规范化建设自查领导小组，办公室设在省总财务部。二是按照规范要求，逐条进行评分。根据全总《工会财务会计管理规范》、和省总工会《安徽省实施〈工会财务会计管理规范〉办法》（试行）、《安徽省工会财会管理规范化建设考核标准和评分办法》的规定，对本级工会开展工会财会管理规范化建设情况进行自查评分。三是主动发现不足，及时认真整改。在自查中，我们发现省总工会本级有些财会制度执行时间过长，没有根据情况变化及时修订，省总工会本级资产管理相对薄弱，清查不够及时等。对此，省总工会相关部门及时制订或修改了有关制度，更好地适应了规范管理的需要。四是总结工作经验，加强对下指导。省总工会在自查的基础上，及时下发《关于开展工会财会管理规范化建设检查的通知》，要求各市、县（市、区）、省直、省产业、大企业工会认真按照要求开展自查和抽查。省总工会财务部还专门召开了各市总工会财务部长座谈会，听取各市总工会开展工会财务会计规范化建设工作进展情况、部署全省开展工会财务会计规范化建设工作自查和上级考评要求、讨论省总工会拟定的开展工会财务会计规范化建设工作有关制度。通过认真自查，有效推动了全省工会财务会计管理规范化进程。 二、采取有效措施，扎实稳步推进 （一）领导高度重视，精心组织实施。为落实全总关于用三年时间在全国各级工会全面开展工会财务会计管理规范化建设的要求，省总工会财务部统一思想认识，制定工作计划，明确目标任务，及时制定了全省工会实施财务会计管理规范化建设方案下发至全省各级工会。并专门召开会议进行部署。各市、县工会结合本地实际，利用财务工作会议、对下财务检查、开展调查研究和专门审计等场合对所属县级和基层工会的财会规范化建设工作进行安排部署和检查、指导。芜湖、黄山、宿州、宣城等市总工会还专门成立了以党组书记或分管主席为组长的财会规范化建设领导小组，加强对这项工作的组织领导。淮北市总工会主席钱丹婴还亲自召集财务部、办公室、资产管理办公室等有关部门人员，专门研究部署财会规范化建设工作，并成立了自查整改及迎检小组。由于各级工会的高度重视，目前我省工会财会规范化建设工作正在按计划、有步骤地顺利推进。 （二）认真学习文件，统一思想认识。由于领导重视，全省各级工会及时组织深入学习，并采取多种形式举办不同类型、不同层次的培训班，分别进行培训，并组织省辖市、省直、省产业、大企业、县（市、区）、基层工会分别研究落实措施。通过培训和学习，大家统一了认识，增强了做好工会财会工作的使命感和责任感，明确了实现工会财会规范化建设的具体内容和要求，为我省各级工会落实财会规范化建设打下了坚实的思想基础和业务基础。 （三）制定实施办法，细化规范化内容。为增强规范化建设的可打操作性，在认真总结我省多年来开展财务工作竞赛经验的基础上，省总工会财务部结合实际，经过多次修改和反复征求各级工会意见，印发了《安徽省实施〈工会财务会计管理规范〉办法》（试行）。该办法共十章五十九条，对开展全省工会财会管理规范化建设提出了更加具体而又便于操作的要求。从而确保了到2011年底，全省县以上地方总工会和省直、省产业、大企业工会全部达到财会管理规范化；到2012年底，全省各级工会财务会计管理普遍达到规范化建设要求。 （四）明确具体措施，推进规范化建设。为使我省工会财会管理规范化建设工作落实到实处，各级工会结合自身实际，本着“夯实基础、加强管理、规范秩序、提升水平”的原则，采取了一系列行之有效的措施。 一是建立约束机制。把财会管理规范化建设纳入工会工作综合考评或财务竞赛的重要内容，对规范化建设成效突出的单位在财务竞赛评比中适当加分，对没有达标的单位实行“一票否决”，并减少对其经费补助，形成一级抓一级，一级推动一级的局面。 二是严格自查自纠。对照规范化建设内容和标准，各级工会逐条检查达标情况，对账务处理不当、报销手续不完备、会计手续不健全等较易解决的问题及时进行整改，一些市县工会还针对实物资产账实不符的问题开展了全面的财产清查，使实物财产达到了账、卡、物相符。 三是加强督促检查。结合年度财务检查，上级工会重点对下级工会贯彻落实财会管理规范化工作开展情况进行检查，并直接与所在单位领导交换意见，督促后进单位尽快采取措施认真整改，确保按时按质完成规范化建设任务。 四是制定考核办法。为使我省工会财会管理规范化建设考核评比工作更具有操作性，省总工会专门制定了《安徽省工会财会管理规范化建设考核标准和评分办法》，规定了各级工会财会规范化建设标准总分为100分，经考核验收，总得分必须在80分以上的才能成为达标单位。 五是健全财务制度。各级工会针对自查中发现的制度不健全、不完善等问题，主动按照有关法律政策和规范化建设要求进行了整改。目前，省总工会及各市级工会有关工会财会规范化建设的14项财会制度已基本建立起来，具体包括《岗位责任制度》、《收支预决算制度》、《货币资金管理制度》、《票据管理制度》、《财务收支管理制度》、《补助下级经费管理制度》、《专项资金管理制度》、《债权债务管理制度》、《账务处理程序制度》、《内部会计控制制度》、《经费定额（包干）管理制度》、《财产清查制度》、《财会分析制度》、《会计档案管理制度》等。#p#分页标题#e# 六是严格考核验收。2011年第四季度，省总工会依据工会财会管理规范化建设考核标准，分层次组织对各级工会落实工会财会管理规范化建设情况进行评分和考核验收，对达到规范化建设标准的单位，以省总工会名义向其颁发“安徽省工会财务会计管理规范化建设合格铜牌”，并给予一定的奖励；对暂未达到规范化建设要求的，省总工会除派员上门进行重点辅导外，还责令其作出承诺，限期整改，否则，在当年全省工会财会工作竞赛评比中，不得评为先进单位，如在承诺期内仍然没有达到规范化建设要求，该单位连续三年将不得评为全省工会财会工作先进单位，并建议有关领导调整单位财务机构负责人和有关财会人员。 2011年底，省总工会在表彰全省工会财务工作先进集体的同时，对荣获“安徽省工会财务会计管理规范化建设合格铜牌”的单位，单独授予单项奖，并组织首批荣获合格铜牌的单位代表到外省学习取经，回来后传经送宝，以此激励先进，鞭策后进，带动全省各级工会全面推进工会财务会计管理规范化建设。
Abstract:Inordertoadvancethefinancialreform,strengthensthemanagement,inrecentyears,ourprovinceeachregionwasthesamewiththenation,carriedonmultiformaccountanttodelegatethesystempilotreformandtopassthroughoneafteranothersummarizes,theguidanceandthepromotionunceasingly,accountantdelegatesthesystemreformtohavethegoodtendencywhichwasontherise.
keyword:Strengthensthesupervision;Accountant;Cultivationofcleangovernment
一、会计委派制开展情况
随着改革开放的不断深入，社会经济的发展和社会主义市场经济体制的建立和完善，会计委派制这一新生事物，顺应改革发展的客观要求，从小到大，不断发展，以强劲的生命力，不仅推动了会计改革，而且在加强宏观、微观经济管理方面也越来越显露出重要作用。同时也正逐渐被人们认识和接受。
我省的会计委派制的改革，从90年代初开始，至今可以说大致经/历了以下几个阶段：
第一阶段即1996年以前，是自发式的个别尝试阶段。我省的一些县（市）如巴中市、郎中县、苍溪县等，对县属国有企业进行了直接委派会计负责人为主的会计委派制，中江县还结合厂长经理承包制，推行了会计人员年薪制等办法。这对当时在县以下的多数中小企业实行承包制后出现的国有资产流失、会计信息失真等问题起到了一定的牵制作用。同时，对"一包就灵"提出了质疑。虽然是个别地方和局部的试点，但引起的反响是不容忽视的。
第二阶段从1997年到1998年，这期间主要是总结、认识、引导试点阶段。在这一时期，我省会计委派制在各地的一些国有企业、国有控股企业、集体企业、中小企业等各类企业以及行政事业单位等，逐步推开，形式各异。其间，政府主管部门，特别是各级政府的会计管理部门即财政部门主动地参与了这项改革。全省各级财政部门逐步把会计委派制工作列入了会计管理工作重要的议事日程，并且充分发挥政府管理会计工作的职能，对各地的会计委派制试点进行总结，在充分肯定这一改革的同时，及时地提出了存在的一些问题，而且对进一步深化会计委派制改革问题提出了一些建设性的意见。比如省财政厅专门就全省会计委派制试点作为财政科研课题，专门组织力量进行调研，最后形成了《四川省会计委派制改革调查报告》，对全省的会计委派制情况、问题进行了总结，对今后工作提出一些指导性的意见。这一《报告》得到了省政府主要领导的高度重视，并在省政府主办的《四川政报》上公开发表，省财政厅也将《报告》下发各地，并要求各地认真总结试点情况，因地制宜、稳妥推进。这对全省会计委派制无疑起到了引导和推进作用。这期间，各级党政和纪检监察部门也高度重视和关注这一工作，把推行会计委派制作为反腐倡廉的一项重要工作，督促有关部门落实。全省的会计委派制改革，进展的广度和深度前所未有。
第三阶段为1999年以后，进入了有组织的总结、完善，全面推广阶段。从1999年到现在，随着经济改革的不断深入，全省的会计委派工作在经过多年的实践、认识、再实践、再认识最后又回到实践的过程，对会计委派制改革基本上形成了共识，而且不断地从实际出发，总结完善，朝着规范化、科学化方向努力。特别是中纪委三、四次会议和国务院的有关指示发出后，更为会计委派制的进一步推行指明了方向。目前，会计委派制已经列入了包括省政府在内的各级政府的重要议事日程。全省21个市、州，有12个市政府和近90个县政府专门下发文件，要求全面推行会计委派制，还有如遂宁、宜宾、乐山、南充、达州等市政府还制定了有关委派制的办法。各级政府分管经济工作的领导都亲自负责领导会计委派制工作，各级财政部门也责无旁贷地和纪委监察部门积极配合，把会计委派制作为深化财政改革、推进党风廉政建设的主要任务之一狠抓落实：一是抓了全省的会计委派调研，做到心中有数。省纪委、监察厅联合召开了座谈会，派专人调研，了解全省的工作进程和问题，研讨解决问题的办法；二是交流各地情况，找典型代表介绍工作经验，互通情报，取长补短。省财政厅还于1999年专发会计委派工作简报六期至各地和省级各部门，专门收集了全省各地会计委派制办法，编辑成《四川省会计委派制度专辑》（一）、（二）印发各地，对帮助和指导这一工作的开展起到了推动作用；三是有倾向性地推荐一些行之有效的作法，起到了引导和示范的作用。如省财政厅制定了《四川省省级国有大中型企业财务总监制试行办法》下发各地，引起了各级的重视。又如对长宁县、北川县行政事业单位"零户统管"（会计集中核算）制和简阳市的乡镇"统一集中核算"制等大加推崇，促进了有条件的县、乡实行这些办法；是作为工作任务进行全省安排布置，要求各地予以贯彻落实。2000年1月，省监察厅、省财政厅下发《关于继续试行会计委派工作的通知》文件明确要求，各级财政纪检监察部门根据中央要求，结合各地实际情况把目前适合我省实际的几种会计委派制形式，有组织有计划地积极稳妥地推行。这几种形式和要求是：1、在县及县以上党政机关和财政全额拨款的事业单位实行会计集中管理，统一核算制。2、所有的乡、镇财政所实行综合财政预算会计集中核算，今年要求达到60％的推广面。3、暂不具备条件的县级党政机关实行重点会计委派制。4、国有企业、国有控股的大中型企业以及骨干企业实行财务总监制。5、企业集团内部实行会计集中委派制等。
由于我省会计委派制试点基本上呈现以两头促中间的情形，即基层起步早，纪委督促严，在一段时间省、市本级动作不太大，效果不明显，但进入1999年以后，省、市两级都开始行动，特别是市一级行动迅速，措施有力，这样，会计委派改革在全省已基本形成了热潮。据初步统计，全省有18个市、地、州，90多个县（区、市）近800个乡（镇），2000多个行政事业单位和企业开展了各种形式的会计委派制度。
二、会计委派制的几种形式
我省会计委派制试点，形式多种多样，试点对象有企业、国家机关、事业单位，委派的人员有会计机构负责人，也有全部会计人员，委派的主体有企业主管部门、政府部门，也有企业本身等。但经过多年实践，认识到会计委派制作为政府管理经济的重要措施之一，要不断适应经济改革深化的要求，绝不能一蹴而就，要不为地总结和完善。比如县以下国有中小企业普遍实行了改、转、租、卖、让等以后，企业所有制性质发生了变化，如再治袭国有企业一套管理，无论在法理上，在具体管理办法上显然已不适宜。原来如溪、阆中、中江县等直接向企业委派会计人员的做法已经行不通了。也有的由于企业进行股份制改造后，委派的会计负责人形同虚设。所以，会计委派制要适应市场经济的需要，要为政府宏观经济管理服务。因此，我省会计委派制的形式也经历了不断取舍，优胜劣汰的过程，最终是适应市场经济发展的，有利于加强监管，规范经济行为，维护经济秩序，促进经济建设的，切合实际的会计委派制形式主义会被人们所接受所推崇。经过几年来的磨合，现在适合我省经济管理实际，并取得一定共识，正在积极推广和试点的几种会计委派制形式主要有以下几种：
（一）财务总监制。财务总监的委派对象为国有企业和国有控股企业。财务总监人选通过考试、面试、结合考核，经组织部门批准，从市级综合经济管理部门中选派或向社会公开招聘。财政部门负责聘用委派以及日常工作。
财务总监的职责是代表政府监督企业执行国家财经法律、法规情况，向政府机关提交有关企业财务报告，如重大问题专题报告。不干预企业的生产经营活动。
财务总监的任职与行政级别不挂钩，工资收入比照所在企业经营班子副职执行，由同级财政预算安排。对财务总监工作业绩的考核由财政部门牵头，组织部、经贸委等部门共同负责。考核结论记入本人档案，作为派驻、罢免和奖励和重要依据。
为配合财务总监的试点，将国有企业财务负责人由原同级财政部门备案制改为审批制。国有企、事业单位财务负责人的任免，由所在单位呈报，财政部门审核，组织部门审批。财务总监制主要在我省乐山、达州等市试行。
（二）财务监督特派员制度。财务监督特派员派驻单位为国有大中型企业和国有控股企业。财务监督特派员由市级机关副县级以上干部担任，财务监督特派员办事处设在财政局或经委，负责日常管理工作。办事处内设若干办事组，每个办事组负责2至4个企业的财务监督工作。财务监督特派员任期三年，可以连任，经费列入同级财政预算，并规定了相应的奖惩制度。
财务监督特派员对政府负责，代表政府行使监督权力。主要职责是以财务监督为核心，监督企业贯彻执行国家财经法律法规和方针政策；列席经宫管理等有关会议，但不干预企业经营活动，评价企业主要领导成员的业绩，并对其奖惩、任免提出建议。
财务监督特派员的稽查报告，由财务监督特派员办事外送企业主管部门进行审核，审核后报市政府。市政府根据报告，结合企业领导人的考核情况，实施奖惩、任免。如重大问题，可向政府专题报告。财务监督特派员主要在我省自贡、遂宁等市试点。
（三）会计集中核算。会计集中核算对象目前主要是县、乡（镇）两级行政、事业单位。在保证单位预算体制、资金使用权和财务自"三个基本不变"的前提下，取消各单位账户，统一由会计集中核算机构（会计中心）开设账户，会计核算，管理会计人员。单位设置出纳岗位，负责本单位的具体财务收支。同时建立综合财政预算制度，收支审批制度，审核制度等内部控制制度，实行严格的岗位责任制。
会计集中核算办法已在全省60%以上的乡、镇和部分县、市实行。
省委、省政府决定在总结各地改革试点的基础上，从省级机关的实际出发，结合部门预算改革，决定于2001年在省级党政机关和全额拨款事业单位的一级预算单位，实行国库集中支付、会计集中核算改革，待条件成熟后再推广到各系统所属二级单位。目前，省财政厅已代省政府拟了《四川省省级机关试行会计集中核算支付办法的实施方案》，并正在征求意见。
方案的主要内容是：设立四川省省级机关会计核算支付中心，在保证单位现有预算编制程序、资金使用权、财务自"三个不变"的前提下，取消单位预算内、外银行账户。省财政厅建立国库单一支付体系。取消单位会计核算岗位，保留除会计核算、记账以外的会计职能，实行国库集中收付、委托记账、分户核算。会计集中核算支付的资金为财政拨款、上级补助收入、预算外资金和其他收入等四部分。
（四）企业内部会计委派人员。企业集团公司按隶属关系、管理权限对所属各级子公司委派会计人员。委派工作由集团公司统一管理。会计人员在本单位或集团公司内部选聘。委派会计人员的主要职责是严格执行国家财经法规及集团公司的财务管理规定，办理单位的财务管理和会计核算，向集团公司负责，奖惩考核由集团公司实施。
企业内部会计委派办法主要在我省五液、电信、邮政、石油、川化等大型集团公司实行。
三、会计委派初见成效
我省各地地会计委派制度改革试点，尚处在总结推广阶段，有的还有待于进一步探索并不断完善和提高。但是经过几年的实践，全省会计委派试点进展总体是好的，对建立健全约束机制、防止国有资产流失、促进党风廉政建设、维护各利益主体的合法权益等发挥了积极的作用。
（一）促进了会计工作和会计信息质量的提高。试行会计委制度，将会计人员的人事权、考核权、工资评定权等从各单位中分离出来，使会计人员相对独立，有利于保证会计人员发挥会计核算和监督和基本职能，在一定程度上抑制了编制虚假会计信息的现象，保证了会计资料、会计信息的真实、完整。
（二）有利于加强财政预算管理，提高资金使用效益。行政事业单位实行集中收付、集中核算后，把"收支两条线"管理落到了实处，行政事业性收费、罚没收入、基金、税收等收入可以及时、足额缴入国库或财政预算外资金专户，各单位私设"小金库"情况等到有效控制。单位实行预算内外综合财政计划，使单位预算更加刚性化，支出管理更加严密，有效地提高了资金营运效益。特别是乡镇一级辨会计集中核算后，对农村费改税，减少农民负担，规范基层政府管理行为，促进基层政权建设起到了积极作用。
（三）消极腐败现象有所减少和遏制。试行会计委派制度，使财务监督权与生产经营管理权相对分离或相互制衡，强化了会计监督职能，规范了会计行为，把财务会计监督由事后监督变为事前预防和事中控制，使会计监督能贯穿于财务会计活动全过程，对于国有、集体资产保值增值，从源头上遏制和减少消极腐败现象，制止铺张浪费等起到了积极作用。
（四）稳定了会计队伍，提出了会计人员的素质。试行会计委派制度后，会计人员的委派、考核和管理由政府会计管理部门或主管部门实施，单位领导不得随意更换会计人员，相对稳定了会计队伍。会计人员通过竞争择优上岗，本文来自范文中国网。上岗后严格考核、评定优次，以此确定会计人员续聘或解聘，引入了竞争机制，给会计人员增加了压力和危机感，促使会计人员不断加强学习，提高自身业务素质以适应需要。
四、值得探讨的几个的问题
推行会计委派制试点是改革会计人员管理体制、强化会计监督的一种有益尝试，虽然在特定的条件下有其积极作用，但也不是"一派就灵"的灵丹妙药，目前在理论上也还有许多问题值得探讨：
（一）财务总监、稽查特派员与会计委派制的关系会计人员"委派制"属于会计人员管理体制范畴。体制是一个上层建筑范畴，体现为行政上级对下级的管理。委派的客体是会计人员，委派的主体是财政部门或其他政府部门。对于财务总监，并不陌生，国外早已有之。我国改革开放的窗口城市深圳也早已在国有控股公司中试行，目前全国各地的实行范围更为普遍。但将财务总监作为会计人员"委派制"来认识却有不妥。财务总监属于现代企业制度下所有权对经营权的监督约束范畴，派生于资本的权力，而非行政之权力。从国外的情况来看，公司的财务总监往往由董事会任命。1994年深圳市三家委派财务总监的公司都是深圳市国有资产管理委员会授权的国有资产营动机构，是基层国有全资、控股和参资企业的投资主体（即所有者财务主体，）其向国有全资、控股企业派出财务总监是为了保护大股东的根本利益，加强对经营者的财务监控。但委派财务总监只能由大股东说了算，小股东对此无能为力，这是资本权力使然。国有资本如果只是参资角色，则无权委派财务总监。否则，其他小股东纷纷效仿，委派代表自身利益的财务总监，岂不乱了套？从深圳市和我国其他地区国有资产产权部门委派财务总监的工作性质和内容来看，财务总监不属于会计人员。但不少人仍将财务总监误认为是会计人员，误将财务总监理解为行政权力派生物，这与我国国有资本的产权主体不明晰有关（不少地方财务总监由政府部门派出，而非由国有资本产权部门派出）。由于财务总监是由产权部门派出的，又常住企业，代表所有者对企业经营者进行日常监督，所以监督的威力较大，相应缓解了企业会计人员的工作压力，有利于会计工作质量的提高。
稽查特派员是中央为加强对大型国有企业的财务监督而派出的。地方有的也仿效，对所属大中型企业派出稽查特派员。其工作性质与财务总监基本相同，财务总监也好，稽查特派员也好，都不参与企业的账务处理，不能认为他们是会计人员，其派出源于资本的权力，属于财务机制范畴，而非管理体制范畴。
（二）会计委派制与会计本质问题
会计的本质是什么？会计不是被动地反映企业经营活动情况。会计既有核算职能，又有监督、预测等控制职能。上述两上基本职能，都有助于进行正确的经济决策和财务决策。持"管理活动论"的学者更加强调会计的管理职能，主张"算为管用"，会计要为提高企业经济效益服务。如果不区别情况地向企业委派会计使会计人员游离于管理活动之外，变成"为算而算"的工具。委派制将利益各方矛盾的焦点转移到委派的会计人员身上，会计人员工作的压力加大。委派的会计人员通常三年一换岗（有的仅为一年），对被委派的单位情况不太熟悉，普遍存在"做一天和尚撞一天钟"的心态，无意得罪人，也没有主动参与管理的积极性；被委派单位对委派的会计人员有抵触情绪和防备心理，视会计人员为"客人"，不让其进入决策层。这就意味着会计人员失去了实践主体，成了无源之水、无本之木。其结果，既不利于加强企业经济核算，提高经济效益，不利于会计已有职能的发挥，又不利于调动会计人员的积极性，不利于会计科学的良性发展。
（三）会计委派制与国际会计惯例问题
所谓会计人的国际惯例是指国际上在会计工作方面的一些通行做法。就会计人员的管理来看，大多数国家企业会计人员由企业自己招聘、使用和管理，鲜有例外。只是法国的会计人员管理体制比较特殊，其会计人员分为两大系统，公共会计人员和企业会计人员，前者由财政部实施条条管理，就职于政府部门和国有企业。法国会计人员管理体制的形成是由其法律、文化、历史等因素决定的，法国的特殊做法也不是一般规律。而且，法国是欧盟的成员国，其会计人员管理体制是否会受到欧盟的影响而改变还很难说。另外，法国的国有企业生存受企业效益和国家财政的影响，经常受到"私有化"的威胁，以后在国有企业中是否仍然推行公共会计人员制度尚不得而知。除法国之外，西方各发达资本主义国家也有国有企业，但并未采用委派制的做法，说明非委派制对于国有企业也是适用的。企业会计人员应采用国际上通行的办法，由企业自己管理。至于在党政机关，财政拨款的事业单位以及有政府授权收费或罚没职能的事业单位，可以根据情况进行试点。
五、建议与打算
会计人员管理体制的改革是一项系统工程，会计委派制改革只是会计人员管理体制的改革的一部分，牵一发而动全身，必须谨慎从事。会计人员管理体制改革建议遵循以下原则：
1、确定性原则。是指会计人员管理体制改革要给会计人员的身份一个明确的说法，不宜模棱两可，从而给会计人员的职能发挥创造良好的条件。可以明确行政事业单位会计人员的"外部人"身份，但企业会计人员还是以"内部人"身份出现更为合适。
2、间接性原则。要求会计人员管理体制的改革必须充分发挥国家对会计工作的间接管理和调控指导作用。
3、适应性原则。是指会计人员管理体制的改革要适应建立现代企业制度的需要，应体现出现代企业对会计核算、会计监督、会计管理的要求，并通过对会计工作和会计人员的管理，最大限度地调动会计人员和会计机构为提高各单位经济效益而出谋划策的积极性。
4、普遍性原则。要求会计人员管理体制改革必须考虑矛盾的普遍性与特殊性，从会计发展的高度衡量改革成效。
5、法制性原则。是指会计人员管理体制改革不得与现行和将来可能颁布的法律相抵触。按照上述原则，企业会计人员管理体制改革的目标模式是：会计人员回归企业，强化外部监督，实现国家间接管理。我省的会计委派制度改革将区别情况，因地制宜，试点求精不求多，在积极、稳妥的基础上，稳步推进会计委派制改革试点工作。
（一）加强会计委派制试点工作的组织领导，要在各级党委、政府的统一领导下进行。
（二）与依法建账结合进行。我省实行的建账监管办法是依法建账的重要措施。是会计基础工作的重要内容，会计委派制试点单位首先要抓好依法建账，实行建账监管，避免多套账、造假账的现象发生，提高会计信息质量。
（三）要与稽查特派员制度、总会计师制度和其他现行的会计人员管理制度结合起来，避免委派人员的职责重叠。
（四）积极稳妥、切合实际地推行会计委派制改革。由于会计委派制改革牵涉面广、政策性强，既对社会各行各业，又面对千千万万会计工作者。要充分调查研究，在条件成熟的地区或部门，有选择地进行试点。
我受市总十五届经费审查委员会的委托，向市工会第十五届代表大会第五次会议报告经费审查工作，此报告已经市总经审会十五届九次全体会议审议通过。
20__年全市工会经费审查监督情况
20__年，全市各级工会经审组织紧紧围绕中心，服务大局，履行监督职责，积极开展工作，在工会各项事业发展中发挥了积极作用。
一、对市总本级经费的审查审计监督
（一）对市总本级20__年度经费预算执行（决算）情况的审查审计监督
20__年1月，市总经审会十五届七次全体会议听取了财务部关于市总20__年度工会经费收支预算执行(决算)情况和20__年度经费预算草案的报告，全体委员进行了审议，市总工会经审办按规定进行了审查审计。审计结果如下：
市总工会20__年度实现收入2256.69万元，预算2055万元，完成预算的110%，比上年1847.87万元增长22.12%。其中：
(1)拨交经费收入1673.64万元；
(2)事业收入312.18万元；
(3)上级补助收入105.80万元；
(4)政府补助收入151.81万元；
(5)其他收入13.26万元。
市总工会20__年度全年支出2190.18万元，预算2250万元，完成预算的97%，比上年1547.40万元增长41%。其中：
(1)职工活动支出62.01万元，占本级支出2.83%；
(2)维权支出9.02万元(送温暖等)，占本级支出0.41%；
(3)业务支出213.70万元(组织学习培训、工作会议、对下考核奖励、劳模活动、基层主席退休补贴等)，占总支出9.76%；
(4)本级行政支出803.45万元(本级工会人事费、办公费等), 占总支出36.68%；
(5)事业支出（下拨工人文化宫）623.50万元，占总支出28.47%；
(6)补助下级支出291.14万元，（补助镇局工会和困难劳模援助资金）占本级支出13.29%；
(7)其他支出187.36万元（按规定提取增收留成基金、财务专用基金及扶贫资金等），占本级支出8.56%。
当年经费结余66.51万元，加上年经费结余1113.88万元，至20__年末滚存经费结余1180.39万元。
20__年上缴省总工会经费628.91万元，比上年554.35万元，增长13.45%，超额完成省总下达的上缴任务。
市总工会20__年经费收支预算执行情况良好，全市工会经费收入实现持续增长，超额完成了省总下达的经费收缴指标，工会经费支出控制在省总核定的预算范围内，该年度收支相抵，略有结余。该年度支出比上年增长的主要因素：一是事业支出增长较快，二是对下级工会补助、举办活动、送温暖等各项业务支出比上年有所增加。经费安排保证了重点工作的需要和市总机关的正常运转，并超额完成省总工会年初核定的上缴指标。
（二）对市总本级20__年度经费预算的审查监督
市总经审会十五届七次全体会议，还对市总20__年度工会经费收支预算（草案）进行了审查。
20__年市总工会收入总预算2420万元，其中拨缴经费收入预算1840比上年增长10%；支出总预算2235万元，其中对下服务支出预算600万元；当年经费预算结余185万元。
预算编制紧紧围绕全市工会工作大局，符合我市工会工作的实际情况，做到了统筹兼顾，突出重点，量入为出，符合“三服务”原则。
（三）对市总20__年上半年经费预算执行情况的审查监督
市总经审会十五届八次会议对市总本级20__年上半年经费预算执行情况进行了审查。会议认为，上半年预算执行情况良好。拨交经费收入完成预算的55%，达到了时间过半任务过半的要求。各项支出控制严格、基本控制在预算进度范围内。
二、对下级工会经费审计监督的情况
首先，组织开展了基层工会财务年度会审。从5月份起，经审办会同财务部在全市范围内，开展对基层工会20__年度经费收支情况进行会审；经审办还直接参与花桥、周市、张浦、陆家、淀山湖等区镇组织的基层工会财务会审活动。总体来看，多数基层工会的财务管理较好，会计核算资料能够真实地反映本单位财务收支情况；在经费支出上，坚持了服务重点工作、服务基层、服务职工群众的原则。但部分单位还存在账簿记录不规范、凭证审核不严格、经费收缴不及时和少提少缴经费等亟需解决的问题。对于发现的问题，经审办帮助区镇工会逐一签发审查结果及意见书，责成相关单位进行整改。
其次，市总经审办重点对全市区镇工会20__年度财务收支情况进行了全面审计，并且分别出具了审计意见书，提出了审计意见及建议46条。审计结果表明：区镇工会都能积极采取措施，工会经费收入稳步增长，较好地完成了市总工会核定的收缴任务，会计核算质量有所提高。需要指出的是，工会财务监督管理工作有待加强，经费支出结构有待进一步优化，会计科目使用需要规范和统一；部分单位预算编制过于粗略、不够科学，预算执行不严格，预算调整未能按照预算审批程序进行。
此外，市总经审办还对周市、千灯两个镇下属的机关事业单位工会进行了延伸审计；对__开发区 、花桥经济开发区建筑工人工资保证金进行专项审计；按照年度审计项目计划安排或受区镇工会的委托，对四十多家基层工会经费收、管、用情况进行审计，都出具审计报告或审查意见，并督促有关单位落实审计意见，搞好审计整改，协助催缴工会经费，取得了较好的成效。
三、20__年全市工会经费审查工作的主要情况
20__年全市各级工会经审组织紧紧围绕工会工作大局，深入学习贯彻《中国工会审计条例》，加强工会经费审查制度建设，积极开展审查审计工作，努力提高经审工作成效。
（一）加强经审制度建设
深入学习贯彻《中国工会审计条例》和__省总工会《关于加强新时期工会经费审查审计监督工作的意见》，市总经审会经过调查研究，结合工作实际，制定了《关于加强区镇工会财务监督管理的若干规定》、《关于加强基层工会财务监督管理的若干意见》和《__市基层工会财务管理暂行办法》。年初，召开了全市工会经审工作会议暨经审工作经验交流会，由高新区总工会、花桥经济开发区总工会和__开发区总工会作了交流发言，各自介绍了经审工作的方法措施及先进经验，会议就区镇工会经审工作提出了目标任务、明确了具体要求。
（二）强化审查审计监督
市总工会领导高度重视工会经审工作，经常听取审查审计的情况汇报，按照“上审一年、下审一级”的要求，全市区、镇局(系统)工会，组织开展对所属基层工会经费收支情况进行年度审查；市总工会经审办把工会经费收入二十万元以上的基层工会作为必审单位，不断调整充实全市基层工会被审单位数据库，并给各区、镇（总）工会下达专项审计年度目标任务，全年各区、镇工会共完成审计项目近三百个，超额完成上述目标任务。全市各级工会开展计拨经费审计，共查出漏欠少缴工会经费839.08万元，实际补缴入库182.25万元。同时每次审计都检查上一次审计的整改情况，着力推动整改落实。
（三）推进规范化建设
全市各级工会认真开展经审工作业务培训和服务指导，不断推进经审工作规范化建设。20__年度，全市区、镇以上工会共举办经审工作业务培训五期，共培训了二百多人次。市总工会在全市新上岗工会主席培训班上，统一下发了《基层工会经审工作培训提纲》，宣传工会经费审查工作。市总经审办编写了审计底稿记录内容及样式，下发了审计文书的最新格式及审计程序要求等业务培训材料；组织工会经费特约审计员，帮助审计力量薄弱的区镇实施专项审计，指导被审计单位建章立制、规范管理；在全市开展工会优秀审计项目评选活动，对区镇局(系统)工会经审工作年度目标任务完成情况进行专项考核和奖励，进一步调动各级工会经审人员的工作积极性。
全市工会经审工作还存在一些不足：主要是对下服务指导还不够好，一些单位的经费审查工作处于停滞状态；审计监督作用发挥还不够大，审计意见落实和整改工作没有到位；经审人员的业务能力还不够强，与目前形势任务和工作创新发展的客观要求还存在差距。
2013年经费审查工作意见
按照上级工会的部署和要求，结合我市实际，2013年全市工会经审工作的总体要求是：认真学习贯彻党的十精神，深入贯彻落实《中国工会审计条例》，围绕中心，服务大局，树立审计服务理念，依法履行监督职责，创新工作方法，突出审计重点，努力提高审查审计监督质量和水平，大力推进经审工作的科学化规范化。要着力做好以下几方面：
一、抓好制度落实 完善管理机制
全总颁发的《中国工会审计条例》为经审工作提供了新的科学依据和制度保障，近年来，市总工会结合实际先后出台了《__市工会经费审查审计实施办法》、《关于加强区镇工会财务监督管理的若干规定》、《关于加强基层工会财务监督管理的若干意见》等管理规定，这些都是各级工会开展经费审查工作的方法和要求，必须抓好这些制度的贯彻落实。首先要坚持按制度办事，按原则审计，防止审查审计工作的随意性，增强制度约束力；然后要通过不断创新工作方法，完善管理机制，使制度建设常态化、长效化。
一是完善考评激励机制。要把工会经审工作纳入目标责任管理之中，做到年初有计划，年中有检查，年底有考评。及时推广经审工作先进典型，表彰先进经审组织，奖励经审业务骨干，充分调动经审组织和经审干部的积极性，推动工会经审工作的创新发展。
二是建立调研指导机制。上级工会经审会要充分利用下审时机，了解实际情况，敢于发现和解决问题，指导下级工会经审组织规范有序地开展审查审计工作；还要善于总结先进经验，加大对先进单位工作方法的宣传，典型引路、以点带面，引导全市各级工会争创先进、学赶先进。
三是要坚持审查与帮促并重机制。树立审计就是服务的理念，在履行监督职责的同时提供服务指导，在服务中实现监督，在服务中体现审计价值；要进一步强化“审、帮、促” 相结合的工作方法，加强对审计意见的整改督查，帮助审计对象分析存在问题的原因，提出可操作性的审计建议，完善整改督查制度，提高审计整改率，推动审计成果的转化，避免类似问题再次发生。
二、突出工作重点 加大监督力度
随着我市社会经济事业不断发展，工会经费总量不断增加，资产规模日益扩大，工会经审工作任务更加繁重，要求更加严格。各级经审组织要突出对财政和上级工会拨付的困难帮扶、送温暖、金秋助学、劳模三金两贴等各类专项资金进行全过程监督、全方位审查。这些资金涉及面广、针对性强、社会关注度高，各级工会经审组织要以对工会、对职工高度负责的态度，审查每笔资金的走向和使用效果，确保专项资金专款专用，保证专项资金的安全合规。
区镇工会要继续按照“上审一年、下审一级”的要求，坚持做好对所属基层工会组织财务年度会审；坚持做好对年度经费收入二十万元以上基层工会实施年度财务收支审计。市总工会将对区镇工会和直属单位20__年工会经费收支情况进行审计，以促进建立健全区镇工会财务管理制度，改善对区镇工会财务监督工作方法。
要整合工会审计资源，进一步做好工会经费特约审计员管理工作，建设好一支专兼群相结合的经审队伍；还要积极借助外力，充分利用政府审计、财政、税务等部门和工会内部资源，加强对工会经费的审查审计工作，以解决经审工作面广、量大、人员不足的问题，注意学习借鉴政府审计和社会审计的有效方法，进一步加大工会经费审查监督力度。
三、加强队伍建设 提升经审水平
工会经审工作要向持续、规范、创新的方向发展，就必须有一支政治素质好、熟悉审计业务、思想作风过硬，有能力、有活力的经审队伍。要切实加强对经审人员的思想教育、业务培训，提高工会经审队伍整体素质。
要始终把加强政治理论学习摆在首位。牢固树立政治意识、大局意识和责任意识，坚定走中国特色社会主义工会道路的信念，保持经审工作的正确方向，进一步解放思想、更新观念、 勇于探索、大胆实践，积极开展工作。
abstract: in order to advance the financial reform, strengthens the management, in recent years, our province each region was the same with the nation, carried on multiform accountant to delegate the system pilot reform and to pass through one after another summarizes, the guidance and the promotion unceasingly, accountant delegates the system reform to have the good tendency which was on the rise.
key word: strengthens the supervision; accountant; cultivation of clean government
一、会计委派制开展情况
随着改革开放的不断深入，社会经济的发展和社会主义市场经济体制的建立和完善，会计委派制这一新生事物，顺应改革发展的客观要求，从小到大，不断发展，以强劲的生命力，不仅推动了会计改革，而且在加强宏观、微观经济管理方面也越来越显露出重要作用。同时也正逐渐被人们认识和接受。
我省的会计委派制的改革，从90年代初开始，至今可以说大致经/历了以下几个阶段：
第一阶段即1996年以前，是自发式的个别尝试阶段。我省的一些县（市）如巴中市、郎中县、苍溪县等，对县属国有企业进行了直接委派会计负责人为主的会计委派制，中江县还结合厂长经理承包制，推行了会计人员年薪制等办法。这对当时在县以下的多数中小企业实行承包制后出现的国有资产流失、会计信息失真等问题起到了一定的牵制作用。同时，对"一包就灵"提出了质疑。虽然是个别地方和局部的试点，但引起的反响是不容忽视的。
第二阶段从1997年到1998年，这期间主要是总结、认识、引导试点阶段。在这一时期，我省会计委派制在各地的一些国有企业、国有控股企业、集体企业、中小企业等各类企业以及行政事业单位等，逐步推开，形式各异。其间，政府主管部门，特别是各级政府的会计管理部门即财政部门主动地参与了这项改革。全省各级财政部门逐步把会计委派制工作列入了会计管理工作重要的议事日程，并且充分发挥政府管理会计工作的职能，对各地的会计委派制试点进行总结，在充分肯定这一改革的同时，及时地提出了存在的一些问题，而且对进一步深化会计委派制改革问题提出了一些建设性的意见。比如省财政厅专门就全省会计委派制试点作为财政科研课题，专门组织力量进行调研，最后形成了《四川省会计委派制改革调查报告》，对全省的会计委派制情况、问题进行了总结，对今后工作提出一些指导性的意见。这一《报告》得到了省政府主要领导的高度重视，并在省政府主办的《四川政报》上公开发表，省财政厅也将《报告》下发各地，并要求各地认真总结试点情况，因地制宜、稳妥推进。这对全省会计委派制无疑起到了引导和推进作用。这期间，各级党政和纪检监察部门也高度重视和关注这一工作，把推行会计委派制作为反腐倡廉的一项重要工作，督促有关部门落实。全省的会计委派制改革，进展的广度和深度前所未有。
第三阶段为1999年以后，进入了有组织的总结、完善，全面推广阶段。从1999年到现在，随着经济改革的不断深入，全省的会计委派工作在经过多年的实践、认识、再实践、再认识最后又回到实践的过程，对会计委派制改革基本上形成了共识，而且不断地从实际出发，总结完善，朝着规范化、科学化方向努力。特别是中纪委三、四次会议和国务院的有关指示发出后，更为会计委派制的进一步推行指明了方向。目前，会计委派制已经列入了包括省政府在内的各级政府的重要议事日程。全省21个市、州，有12个市政府和近90个县政府专门下发文件，要求全面推行会计委派制，还有如遂宁、宜宾、乐山、南充、达州等市政府还制定了有关委派制的办法。各级政府分管经济工作的领导都亲自负责领导会计委派制工作，各级财政部门也责无旁贷地和纪委监察部门积极配合，把会计委派制作为深化财政改革、推进党风廉政建设的主要任务之一狠抓落实：一是抓了全省的会计委派调研，做到心中有数。省纪委、监察厅联合召开了座谈会，派专人调研，了解全省的工作进程和问题，研讨解决问题的办法；二是交流各地情况，找典型代表介绍工作经验，互通情报，取长补短。省财政厅还于1999年专发会计委派工作简报六期至各地和省级各部门，专门收集了全省各地会计委派制办法，编辑成《四川省会计委派制度专辑》（一）、（二）印发各地，对帮助和指导这一工作的开展起到了推动作用；三是有倾向性地推荐一些行之有效的作法，起到了引导和示范的作用。如省财政厅制定了《四川省省级国有大中型企业财务总监制试行办法》下发各地，引起了各级的重视。又如对长宁县、北川县行政事业单位"零户统管"（会计集中核算）制和简阳市的乡镇"统一集中核算"制等大加推崇，促进了有条件的县、乡实行这些办法；是作为工作任务进行全省安排布置，要求各地予以贯彻落实。2000年1月，省监察厅、省财政厅下发《关于继续试行会计委派工作的通知》文件明确要求，各级财政纪检监察部门根据中央要求，结合各地实际情况把目前适合我省实际的几种会计委派制形式，有组织有计划地积极稳妥地推行。这几种形式和要求是：1、在县及县以上党政机关和财政全额拨款的事业单位实行会计集中管理，统一核算制。2、所有的乡、镇财政所实行综合财政预算会计集中核算，今年要求达到60％的推广面。3、暂不具备条件的县级党政机关实行重点会计委派制。4、国有企业、国有控股的大中型企业以及骨干企业实行财务总监制。5、企业集团内部实行会计集中委派制等。
由于我省会计委派制试点基本上呈现以两头促中间的情形，即基层起步早，纪委督促严，在一段时间省、市本级动作不太大，效果不明显，但进入1999年以后，省、市两级都开始行动，特别是市一级行动迅速，措施有力，这样，会计委派改革在全省已基本形成了热潮。据初步统计，全省有18个市、地、州，90多个县（区、市）近800个乡（镇），2000多个行政事业单位和企业开展了各种形式的会计委派制度。
二、会计委派制的几种形式
我省会计委派制试点，形式多种多样，试点对象有企业、国家机关、事业单位，委派的人员有会计机构负责人，也有全部会计人员，委派的主体有企业主管部门、政府部门，也有企业本身等。但经过多年实践，认识到会计委派制作为政府管理经济的重要措施之一，要不断适应经济改革深化的要求，绝不能一蹴而就，要不为地总结和完善。比如县以下国有中小企业普遍实行了改、转、租、卖、让等以后，企业所有制性质发生了变化，如再治袭国有企业一套管理，无论在法理上，在具体管理办法上显然已不适宜。原来如溪、阆中、中江县等直接向企业委派会计人员的做法已经行不通了。也有的由于企业进行股份制改造后，委派的会计负责人形同虚设。所以，会计委派制要适应市场经济的需要，要为政府宏观经济管理服务。因此，我省会计委派制的形式也经历了不断取舍，优胜劣汰的过程，最终是适应市场经济发展的，有利于加强监管，规范经济行为，维护经济秩序，促进经济建设的，切合实际的会计委派制形式主义会被人们所接受所推崇。经过几年来的磨合，现在适合我省经济管理实际，并取得一定共识，正在积极推广和试点的几种会计委派制形式主要有以下几种：
（一）财务总监制。财务总监的委派对象为国有企业和国有控股企业。财务总监人选通过考试、面试、结合考核，经组织部门批准，从市级综合经济管理部门中选派或向社会公开招聘。财政部门负责聘用委派以及日常工作。
财务总监的职责是代表政府监督企业执行国家财经法律、法规情况，向政府机关提交有关企业财务报告，如重大问题专题报告。不干预企业的生产经营活动。
财务总监的任职与行政级别不挂钩，工资收入比照所在企业经营班子副职执行，由同级财政预算安排 。对财务总监工作业绩的考核由财政部门牵头，组织部、经贸委等部门共同负责。考核结论记入本人档案，作为派驻、罢免和奖励和重要依据。
为配合财务总监的试点，将国有企业财务负责人由原同级财政部门备案制改为审批制。国有企、事业单位财务负责人的任免，由所在单位呈报，财政部门审核，组织部门审批。财务总监制主要在我省乐山、达州等市试行。
（二）财务监督特派员制度。财务监督特派员派驻单位为国有大中型企业和国有控股企业。财务监督特派员由市级机关副县级以上干部担任，财务监督特派员办事处设在财政局或经委，负责日常管理工作。办事处内设若干办事组，每个办事组负责2至4个企业的财务监督工作。财务监督特派员任期三年，可以连任，经费列入同级财政预算，并规定了相应的奖惩制度。
财务监督特派员对政府负责，代表政府行使监督权力。主要职责是以财务监督为核心，监督企业贯彻执行国家财经法律法规和方针政策；列席经宫管理等有关会议，但不干预企业经营活动，评价企业主要领导成员的业绩，并对其奖惩、任免提出建议。
财务监督特派员的稽查报告，由财务监督特派员办事外送企业主管部门进行审核，审核后报市政府。市政府根据报告，结合企业领导人的考核情况，实施奖惩、任免。如重大问题，可向政府专题报告。财务监督特派员主要在我省自贡、遂宁等市试点。
（三）会计集中核算。会计集中核算对象目前主要是县、乡（镇）两级行政、事业单位。在保证单位预算体制、资金使用权和财务自主权"三个基本不变"的前提下，取消各单位账户，统一由会计集中核算机构（会计中心）开设账户，会计核算，管理会计人员。单位设置出纳岗位，负责本单位的具体财务收支。同时建立综合财政预算制度，收支审批制度，审核制度等内部控制制度，实行严格的岗位责任制。
会计集中核算办法已在全省60%以上的乡、镇和部分县、市实行。
省委、省政府决定在总结各地改革试点的基础上，从省级机关的实际出发，结合部门预算改革，决定于2001年在省级党政机关和全额拨款事业单位的一级预算单位，实行国库集中支付、会计集中核算改革，待条件成熟后再推广到各系统所属二级单位。目前，省财政厅已代省政府拟了《四川省省级机关试行会计集中核算支付办法的实施方案》，并正在征求意见。
方案的主要内容是：设立四川省省级机关会计核算支付中心，在保证单位现有预算编制程序、资金使用权、财务自主权"三个不变"的前提下，取消单位预算内、外银行账户。省财政厅建立国库单一支付体系。取消单位会计核算岗位，保留除会计核算、记账以外的会计职能，实行国库集中收付、委托记账、分户核算。会计集中核算支付的资金为财政拨款、上级补助收入、预算外资金和其他收入等四部分。
（四）企业内部会计委派人员。企业集团公司按隶属关系、管理权限对所属各级子公司委派会计人员。委派工作由集团公司统一管理。会计人员在本单位或集团公司内部选聘。委派会计人员的主要职责是严格执行国家财经法规及集团公司的财务管理规定，办理单位的财务管理和会计核算，向集团公司负责，奖惩考核由集团公司实施。
企业内部会计委派办法主要在我省五液、电信、邮政、石油、川化等大型集团公司实行。
三、会计委派初见成效
我省各地地会计委派制度改革试点，尚处在总结推广阶段，有的还有待于进一步探索并不断完善和提高。但是经过几年的实践，全省会计委派试点进展总体是好的，对建立健全约束机制、防止国有资产流失、促进党风廉政建设、维护各利益主体的合法权益等发挥了积极的作用。
（一）促进了会计工作和会计信息质量的提高。试行会计委制度，将会计人员的人事权、考核权、工资评定权等从各单位中分离出来，使会计人员相对独立，有利于保证会计人员发挥会计核算和监督和基本职能，在一定程度上抑制了编制虚假会计信息的现象，保证了会计资料、会计信息的真实、完整。
（二）有利于加强财政预算管理，提高资金使用效益。行政事业单位实行集中收付、集中核算后，把"收支两条线"管理落到了实处，行政事业性收费、罚没收入、基金、税收等收入可以及时、足额缴入国库或财政预算外资金专户，各单位私设"小金库"情况等到有效控制。单位实行预算内外综合财政计划，使单位预算更加刚性化，支出管理更加严密，有效地提高了资金营运效益。特别是乡镇一级辨会计集中核算后，对农村费改税，减少农民负担，规范基层政府管理行为，促进基层政权建设起到了积极作用。
（三）消极腐败现象有所减少和遏制。试行会计委派制度，使财务监督权与生产经营管理权相对分离或相互制衡，强化了会计监督职能，规范了会计行为，把财务会计监督由事后监督变为事前预防和事中控制，使会计监督能贯穿于财务会计活动全过程，对于国有、集体资产保值增值，从源头上遏制和减少消极腐败现象，制止铺张浪费等起到了积极作用。
（四）稳定了会计队伍，提出了会计人员的素质。试行会计委派制度后，会计人员的委派、考核和管理由政府会计管理部门或主管部门实施，单位领导不得随意更换会计人员，相对稳定了会计队伍。会计人员通过竞争择优上岗，本文来自范文中国网。上岗后严格考核、评定优次，以此确定会计人员续聘或解聘，引入了竞争机制，给会计人员增加了压力和危机感，促使会计人员不断加强学习，提高自身业务素质以适应需要。
四、值得探讨的几个的问题
推行会计委派制试点是改革会计人员管理体制、强化会计监督的一种有益尝试，虽然在特定的条件下有其积极作用，但也不是"一派就灵"的灵丹妙药，目前在理论上也还有许多问题值得探讨：
（一）财务总监、稽查特派员与会计委派制的关系会计人员"委派制"属于会计人员管理体制范畴。体制是一个上层建筑范畴，体现为行政上级对下级的管理。委派的客体是会计人员，委派的主体是财政部门或其他政府部门。对于财务总监，并不陌生，国外早已有之。我国改革开放的窗口城市深圳也早已在国有控股公司中试行，目前全国各地的实行范围更为普遍。但将财务总监作为会计人员"委派制"来认识却有不妥。财务总监属于现代企业制度下所有权对经营权的监督约束范畴，派生于资本的权力，而非行政之权力。从国外的情况来看，公司的财务总监往往由董事会任命。1994年深圳市三家委派财务总监的公司都是深圳市国有资产管理委员会授权的国有资产营动机构，是基层国有全资、控股和参资企业的投资主体（即所有者财务主体，）其向国有全资、控股企业派出财务总监是为了保护大股东的根本利益，加强对经营者的财务监控。但委派财务总监只能由大股东说了算，小股东对此无能为力，这是资本权力使然。国有资本如果只是参资角色，则无权委派财务总监。否则，其他小股东纷纷效仿，委派代表自身利益的财务总监，岂不乱了套？从深圳市和我国其他地区国有资产产权部门委派财务总监的工作性质和内容来看，财务总监不属于会计人员。但不少人仍将财务总监误认为是会计人员，误将财务总监理解为行政权力派生物，这与我国国有资本的产权主体不明晰有关（不少地方财务总监由政府部门派出，而非由国有资本产权部门派出）。由于财务总监是由产权部门派出的，又常住企业，代表所有者对企业经营者进行日常监督，所以监督的威力较大，相应缓解了企业会计人员的工作压力，有利于会计工作质量的提高。
稽查特派员是中央为加强对大型国有企业的财务监督而派出的。地方有的也仿效，对所属大中型企业派出稽查特派员。其工作性质与财务总监基本相同，财务总监也好，稽查特派员也好，都不参与企业的账务处理，不能认为他们是会计人员，其派出源于资本的权力，属于财务机制范畴，而非管理体制范畴。
（二）会计委派制与会计本质问题
会计的本质是什么？会计不是被动地反映企业经营活动情况。会计既有核算职能，又有监督、预测等控制职能。上述两上基本职能，都有助于进行正确的经济决策和财务决策。持"管理活动论"的学者更加强调会计的管理职能，主张"算为管用"，会计要为提高企业经济效益服务。如果不区别情况地向企业委派会计使会计人员游离于管理活动之外，变成"为算而算"的工具。委派制将利益各方矛盾的焦点转移到委派的会计人员身上，会计人员工作的压力加大。委派的会计人员通常三年一换岗（有的仅为一年），对被委派的单位情况不太熟悉，普遍存在"做一天和尚撞一天钟"的心态，无意得罪人，也没有主动参与管理的积极性；被委派单位对委派的会计人员有抵触情绪和防备心理，视会计人员为"客人"，不让其进入决策层。这就意味着会计人员失去了实践主体，成了无源之水、无本之木。其结果，既不利于加强企业经济核算，提高经济效益，不利于会计已有职能的发挥，又不利于调动会计人员的积极性，不利于会计科学的良性发展。
（三）会计委派制与国际会计惯例问题
所谓会计人的国际惯例是指国际上在会计工作方面的一些通行做法。就会计人员的管理来看，大多数国家企业会计人员由企业自己招聘、使用和管理，鲜有例外。只是法国的会计人员管理体制比较特殊，其会计人员分为两大系统，公共会计人员和企业会计人员，前者由财政部实施条条管理，就职于政府部门和国有企业。法国会计人员管理体制的形成是由其法律、文化、历史等因素决定的，法国的特殊做法也不是一般规律。而且，法国是欧盟的成员国，其会计人员管理体制是否会受到欧盟的影响而改变还很难说。另外，法国的国有企业生存受企业效益和国家财政的影响，经常受到"私有化"的威胁，以后在国有企业中是否仍然推行公共会计人员制度尚不得而知。除法国之外，西方各发达资本主义国家也有国有企业，但并未采用委派制的做法，说明非委派制对于国有企业也是适用的。企业会计人员应采用国际上通行的办法，由企业自己管理。至于在党政机关，财政拨款的事业单位以及有政府授权收费或罚没职能的事业单位，可以根据情况进行试点。
五、建议与打算
会计人员管理体制的改革是一项系统工程，会计委派制改革只是会计人员管理体制的改革的一部分，牵一发而动全身，必须谨慎从事。会计人员管理体制改革建议遵循以下原则：
1、确定性原则。是指会计人员管理体制改革要给会计人员的身份一个明确的说法，不宜模棱两可，从而给会计人员的职能发挥创造良好的条件。可以明确行政事业单位会计人员的"外部人"身份，但企业会计人员还是以"内部人"身份出现更为合适。
2、间接性原则。要求会计人员管理体制的改革必须充分发挥国家对会计工作的间接管理和调控指导作用。
3、适应性原则。是指会计人员管理体制的改革要适应建立现代企业制度的需要，应体现出现代企业对会计核算、会计监督、会计管理的要求，并通过对会计工作和会计人员的管理，最大限度地调动会计人员和会计机构为提高各单位经济效益而出谋划策的积极性。
4、普遍性原则。要求会计人员管理体制改革必须考虑矛盾的普遍性与特殊性，从会计发展的高度衡量改革成效。
5、法制性原则。是指会计人员管理体制改革不得与现行和将来可能颁布的法律相抵触。
按照上述原则，企业会计人员管理体制改革的目标模式是：会计人员回归企业，强化外部监督，实现国家间接管理。我省的会计委派制度改革将区别情况，因地制宜，试点求精不求多，在积极、稳妥的基础上，稳步推进会计委派制改革试点工作。
（一）加强会计委派制试点工作的组织领导，要在各级党委、政府的统一领导下进行。
（二）与依法建账结合进行。我省实行的建账监管办法是依法建账的重要措施。是会计基础工作的重要内容，会计委派制试点单位首先要抓好依法建账，实行建账监管，避免多套账、造假账的现象发生，提高会计信息质量。
（三）要与稽查特派员制度、总会计师制度和其他现行的会计人员管理制度结合起来，避免委派人员的职责重叠。
（四）积极稳妥、切合实际地推行会计委派制改革。由于会计委派制改革牵涉面广、政策性强，既对社会各行各业，又面对千千万万会计工作者。要充分调查研究，在条件成熟的地区或部门，有选择地进行试点。
第一阶段即1996年以前,是自发式的个别尝试阶段。我省的一些县(市)如巴中市、郎中县、苍溪县等,对县属国有企业进行了直接委派会计负责人为主的会计委派制,中江县还结合厂长经理承包制,推行了会计人员年薪制等办法。这对当时在县以下的多数中小企业实行承包制后出现的国有资产流失、会计信息失真等问题起到了一定的牵制作用。同时,对一包就灵提出了质疑。虽然是个别地方和局部的试点,但引起的反响是不容忽视的。
第二阶段从1997年到1998年,这期间主要是总结、认识、引导试点阶段。在这一时期,我省会计委派制在各地的一些国有企业、国有控股企业、集体企业、中小企业等各类企业以及行政事业单位等,逐步推开,形式各异。其间,政府主管部门,特别是各级政府的会计管理部门即财政部门主动地参与了这项改革。全省各级财政部门逐步把会计委派制工作列入了会计管理工作重要的议事日程,并且充分发挥政府管理会计工作的职能,对各地的会计委派制试点进行总结,在充分肯定这一改革的同时,及时地提出了存在的一些问题,而且对进一步深化会计委派制改革问题提出了一些建设性的意见。比如省财政厅专门就全省会计委派制试点作为财政科研课题,专门组织力量进行调研,最后形成了《四川省会计委派制改革调查报告》,对全省的会计委派制情况、问题进行了总结,对今后工作提出一些指导性的意见。这一《报告》得到了省政府主要领导的高度重视,并在省政府主办的《四川政报》上公开发表,省财政厅也将《报告》下发各地,并要求各地认真总结试点情况,因地制宜、稳妥推进。这对全省会计委派制无疑起到了引导和推进作用。这期间,各级党政和纪检监察部门也高度重视和关注这一工作,把推行会计委派制作为反腐倡廉的一项重要工作,督促有关部门落实。全省的会计委派制改革,进展的广度和深度前所未有。
第三阶段为1999年以后,进入了有组织的总结、完善,全面推广阶段。从1999年到现在,随着经济改革的不断深入,全省的会计委派工作在经过多年的实践、认识、再实践、再认识最后又回到实践的过程,对会计委派制改革基本上形成了共识,而且不断地从实际出发,总结完善,朝着规范化、科学化方向努力。特别是中纪委三、四次会议和国务院的有关指示发出后,更为会计委派制的进一步推行指明了方向。目前,会计委派制已经列入了包括省政府在内的各级政府的重要议事日程。全省21个市、州,有12个市政府和近90个县政府专门下发文件,要求全面推行会计委派制,还有如遂宁、宜宾、乐山、南充、达州等市政府还制定了有关委派制的办法。各级政府分管经济工作的领导都亲自负责领导会计委派制工作,各级财政部门也责无旁贷地和纪委监察部门积极配合,把会计委派制作为深化财政改革、推进党风廉政建设的主要任务之一狠抓落实:一是抓了全省的会计委派调研,做到心中有数。省纪委、监察厅联合召开了座谈会,派专人调研,了解全省的工作进程和问题,研讨解决问题的办法;二是交流各地情况,找典型代表介绍工作经验,互通情报,取长补短。省财政厅还于1999年专发会计委派工作简报六期至各地和省级各部门,专门收集了全省各地会计委派制办法,编辑成《四川省会计委派制度专辑》(一)、(二)印发各地,对帮助和指导这一工作的开展起到了推动作用;三是有倾向性地推荐一些行之有效的作法,起到了引导和示范的作用。如省财政厅制定了《四川省省级国有大中型企业财务总监制试行办法》下发各地,引起了各级的重视。又如对长宁县、北川县行政事业单位零户统管(会计集中核算)制和简阳市的乡镇统一集中核算制等大加推崇,促进了有条件的县、乡实行这些办法;是作为工作任务进行全省安排布置,要求各地予以贯彻落实。2000年1月,省监察厅、省财政厅下发《关于继续试行会计委派工作的通知》文件明确要求,各级财政纪检监察部门根据中央要求,结合各地 实际情况把目前适合我省实际的几种会计委派制形式,有组织有计划地积极稳妥地推行。这几种形式和要求是:1、在县及县以上党政机关和财政全额拨款的事业单位实行会计集中管理,统一核算制。2、所有的乡、镇财政所实行综合财政预算会计集中核算,今年要求达到60的推广面。3、暂不具备条件的县级党政机关实行重点会计委派制。4、国有企业、国有控股的大中型企业以及骨干企业实行财务总监制。5、企业集团内部实行会计集中委派制等。
由于我省会计委派制试点基本上呈现以两头促中间的情形,即基层起步早,纪委督促严,在一段时间省、市本级动作不太大,效果不明显,但进入1999年以后,省、市两级都开始行动,特别是市一级行动迅速,措施有力,这样,会计委派改革在全省已基本形成了热潮。据初步统计,全省有18个市、地、州,90多个县(区、市)近800个乡(镇),2000多个行政事业单位和企业开展了各种形式的会计委派制度。
二、会计委派制的几种形式
我省会计委派制试点,形式多种多样,试点对象有企业、国家机关、事业单位,委派的人员有会计机构负责人,也有全部会计人员,委派的主体有企业主管部门、政府部门,也有企业本身等。但经过多年实践,认识到会计委派制作为政府管理经济的重要措施之一,要不断适应经济改革深化的要求,绝不能一蹴而就,要不为地总结和完善。比如县以下国有中小企业普遍实行了改、转、租、卖、让等以后,企业所有制性质发生了变化,如再治袭国有企业一套管理,无论在法理上,在具体管理办法上显然已不适宜。原来如溪、阆中、中江县等直接向企业委派会计人员的做法已经行不通了。也有的由于企业进行股份制改造后,委派的会计负责人形同虚设。所以,会计委派制要适应市场经济的需要,要为政府宏观经济管理服务。因此,我省会计委派制的形式也经历了不断取舍,优胜劣汰的过程,最终是适应市场经济发展的,有利于加强监管,规范经济行为,维护经济秩序,促进经济建设的,切合实际的会计委派制形式主义会被人们所接受所推崇。经过几年来的磨合,现在适合我省经济管理实际,并取得一定共识,正在积极推广和试点的几种会计委派制形式主要有以下几种:
(一)财务总监制。财务总监的委派对象为国有企业和国有控股企业。财务总监人选通过考试、面试、结合考核,经组织部门批准,从市级综合经济管理部门中选派或向社会公开招聘。财政部门负责聘用委派以及日常工作。
财务总监的职责是代表政府监督企业执行国家财经法律、法规情况,向政府机关提交有关企业财务报告,如重大问题专题报告。不干预企业的生产经营活动。
财务总监的任职与行政级别不挂钩,工资收入比照所在企业经营班子副职执行,由同级财政预算安排 。对财务总监工作业绩的考核由财政部门牵头,组织部、经贸委等部门共同负责。考核结论记入本人档案,作为派驻、罢免和奖励和重要依据。
为配合财务总监的试点,将国有企业财务负责人由原同级财政部门备案制改为审批制。国有企、事业单位财务负责人的任免,由所在单位呈报,财政部门审核,组织部门审批。财务总监制主要在我省乐山、达州等市试行。
(二)财务监督特派员制度。财务监督特派员派驻单位为国有大中型企业和国有控股企业。财务监督特派员由市级机关副县级以上干部担任,财务监督特派员办事处设在财政局或经委,负责日常管理工作。办事处内设若干办事组,每个办事组负责2至4个企业的财务监督工作。财务监督特派员任期三年,可以连任,经费列入同级财政预算,并规定了相应的奖惩制度。
财务监督特派员对政府负责,代表政府行使监督权力。主要职责是以财务监督为核心,监督企业贯彻执行国家财经法律法规和方针政策;列席经宫管理等有关会议,但不干预企业经营活动,评价企业主要领导成员的业绩,并对其奖惩、任免提出建议。
财务监督特派员的稽查报告,由财务监督特派员办事外送企业主管部门进行审核,审核后报市政府。市政府根据报告,结合企业领导人的考核情况,实施奖惩、任免。如重大问题,可向政府专题报告。财务监督特派员主要在我省自贡、遂宁等市试点。
(三)会计集中核算。会计集中核算对象目前主要是县、乡(镇)两级行政、事业单位。在保证单位预算体制、资金使用权和财务自三个基本不变的前提下,取消各单位账户,统一由会计集中核算机构(会计中心)开设账户,会计核算,管理会计人员。单位设置出纳岗位,负责本单位的具体财务收支。同时建立综合财政预算制度,收支审批制度,审核制度等内部控制制度,实行严格的岗位责任制。
会计集中核算办法已在全省60以上的乡、镇和部分县、市实行。
省委、省政府决定在总结各地改革试点的基础上,从省级机关的实际出发,结合部门预算改革,决定于2001年在省级党政机关和全额拨款事业单位的一级预算单位,实行国库集中支付、会计集中核算改革,待条件成熟后再推广到各系统所属二级单位。目前,省财政厅已代省政府拟了《四川省省级机关试行会计集中核算支付办法的实施方案》,并正在征求意见。
方案的主要内容是:设立四川省省级机关会计核算支付中心,在保证单位现有预算编制程序、资金使用权、财务自三个不变的前提下,取消单位预算内、外银行账户。省财政厅建立国库单一支付体系。取消单位会计核算岗位,保留除会计核算、记账以外的会计职能,实行国库集中收付、委托记账、分户核算。会计集中核算支付的资金为财政拨款、上级补助收入、预算外资金和其他收入等四部分。
(四)企业内部会计委派人员。企业集团公司按隶属关系、管理权限对所属各级子公司委派会计人员。委派工作由集团公司统一管理。会计人员在本单位或集团公司内部选聘。委派会计人员的主要职责是严格执行国家财经法规及集团公司的财务管理规定,办理单位的财务管理和会计 核算,向集团公司负责,奖惩考核由集团公司实施。
企业内部会计委派办法主要在我省五液、电信、邮政、石油、川化等大型集团公司实行。
三、会计委派初见成效
我省各地地会计委派制度改革试点,尚处在总结推广阶段,有的还有待于进一步探索并不断完善和提高。但是经过几年的实践,全省会计委派试点进展总体是好的,对建立健全约束机制、防止国有资产流失、促进党风廉政建设、维护各利益主体的合法权益等发挥了积极的作用。
(一)促进了会计工作和会计信息质量的提高。试行会计委制度,将会计人员的人事权、考核权、工资评定权等从各单位中分离出来,使会计人员相对独立,有利于保证会计人员发挥会计核算和监督和基本职能,在一定程度上抑制了编制虚假会计信息的现象,保证了会计资料、会计信息的真实、完整。
(二)有利于加强财政预算管理,提高资金使用效益。行政事业单位实行集中收付、集中核算后,把收支两条线管理落到了实处,行政事业性收费、罚没收入、基金、税收等收入可以及时、足额缴入国库或财政预算外资金专户,各单位私设小金库情况等到有效控制。单位实行预算内外综合财政计划,使单位预算更加刚性化,支出管理更加严密,有效地提高了资金营运效益。特别是乡镇一级辨会计集中核算后,对农村费改税,减少农民负担,规范基层政府管理行为,促进基层政权建设起到了积极作用。
(三)消极腐败现象有所减少和遏制。试行会计委派制度,使财务监督权与生产经营管理权相对分离或相互制衡,强化了会计监督职能,规范了会计行为,把财务会计监督由事后监督变为事前预防和事中控制,使会计监督能贯穿于财务会计活动全过程,对于国有、集体资产保值增值,从源头上遏制和减少消极腐败现象,制止铺张浪费等起到了积极作用。
(四)稳定了会计队伍,提出了会计人员的素质。试行会计委派制度后,会计人员的委派、考核和管理由政府会计管理部门或主管部门实施,单位领导不得随意更换会计人员,相对稳定了会计队伍。会计人员通过竞争择优上岗,本文来自范文中国网。上岗后严格考核、评定优次,以此确定会计人员续聘或解聘,引入了竞争机制,给会计人员增加了压力和危机感,促使会计人员不断加强学习,提高自身业务素质以适应需要。
四、值得探讨的几个的问题
推行会计委派制试点是改革会计人员管理体制、强化会计监督的一种有益尝试,虽然在特定的条件下有其积极作用,但也不是一派就灵的灵丹妙药,目前在理论上也还有许多问题值得探讨:
(一)财务总监、稽查特派员与会计委派制的关系会计人员委派制属于会计人员管理体制范畴。体制是一个上层建筑范畴,体现为行政上级对下级的管理。委派的客体是会计人员,委派的主体是财政部门或其他政府部门。对于财务总监,并不陌生,国外早已有之。我国改革开放的窗口城市深圳也早已在国有控股公司中试行,目前全国各地的实行范围更为普遍。但将财务总监作为会计人员委派制来认识却有不妥。财务总监属于现代企业制度下所有权对经营权的监督约束范畴,派生于资本的权力,而非行政之权力。从国外的情况来看,公司的财务总监往往由董事会任命。1994年深圳市三家委派财务总监的公司都是深圳市国有资产管理委员会授权的国有资产营动机构,是基层国有全资、控股和参资企业的投资主体(即所有者财务主体,)其向国有全资、控股企业派出财务总监是为了保护大股东的根本利益,加强对经营者的财务监控。但委派财务总监只能由大股东说了算,小股东对此无能为力,这是资本权力使然。国有资本如果只是参资角色,则无权委派财务总监。否则,其他小股东纷纷效仿,委派代表自身利益的财务总监,岂不乱了套?从深圳市和我国其他地区国有资产产权部门委派财务总监的工作性质和内容来看,财务总监不属于会计人员。但不少人仍将财务总监误认为是会计人员,误将财务总监理解为行政权力派生物,这与我国国有资本的产权主体不明晰有关(不少地方财务总监由政府部门派出,而非由国有资本产权部门派出)。由于财务总监是由产权部门派出的,又常住企业,代表所有者对企业经营者进行日常监督,所以监督的威力较大,相应缓解了企业会计人员的工作压力,有利于会计工作质量的提高。
稽查特派员是中央为加强对大型国有企业的财务监督而派出的。地方有的也仿效,对所属大中型企业派出稽查特派员。其工作性质与财务总监基本相同,财务总监也好,稽查特派员也好,都不参与企业的账务处理,不能认为他们是会计人员,其派出源于资本的权力,属于财务机制范畴,而非管理体制范畴。
(二)会计委派制与会计本质问题
会计的本质是什么?会计不是被动地反映企业经营活动情况。会计既有核算职能,又有监督、预测等控制职能。上述两上基本职能,都有助于进行正确的经济决策和财务决策。持管理活动论的学者更加强调会计的管理职能,主张算为管用,会计要为提高企业经济效益服务。如果不区别情况地向企业委派会计使会计人员游离于管理活动之外,变成为算而算的工具。委派制将利益各方矛盾的焦点转移到委派的会计人员身上,会计人员工作的压力加大。委派的会计人员通常三年一换岗(有的仅为一年),对被委派的单位情况不太熟悉,普遍存在做一天和尚撞一天钟的心态,无意得罪人,也没有主动参与管理的积极性;被委派单位对委派的会计人员有抵触情绪和防备心理,视会计人员为客人,不让其进入决策层。这就意味着会计人员失去了实践主体,成了无源之水、无本之木。其结果,既不利于加强企业经济核算,提高经济效益,不利于会计已有职能的发挥,又不利于调动会计人员的积极性,不利于会计科学的良性发展。
(三)会计委派制与国际会计惯例问题
所谓会计人的国际惯例是指国际上在会计工作方面的一些通行做法。就会计人员的管理来看,大多数国家企业会计人员由企业自己招聘、使用和管理,鲜有例外。只是法国的会计人员管理体制比较特殊,其会计人员分为两大系统,公共会计人员和企业会计人员,前者由财政部实施条条管理,就职于政府部门和国有企业。法国会计人员管理体制的形成是由其法律、文化、历史等因素决定的,法国的特殊做法也不是一般规律。而且,法国是欧盟的成员国,其会计人员管理体制是否会受到欧盟的影响而改变还很难说。另外,法国的国有企业生存受企业效益和国家财政的影响,经常受到私有化的威胁,以后在国有企业中是否仍然推行公共会计人员制度尚不得而知。除法国之外,西方各发达资本主义国家也有国有企业,但并未采用委派制的做法,说明非委派制对于国有企业也是适用的。企业会计人员应采用国际上通行的办法,由企业自己管理。至于在党政机关,财政拨款的事业单位以及有政府授权收费或罚没职能的事业单位,可以根据情况进行试点。
五、建议与打算
会计人员管理体制的改革是一项系统工程,会计委派制改革只是会计人员管理体制的改革的一部分,牵一发而动全身,必须谨慎从事。会计人员管理体制改革建议遵循以下原则:
1、确定性原则。是指会计人员管理体制改革要给会 计人员的身份一个明确的说法,不宜模棱两可,从而给会计人员的职能发挥创造良好的条件。可以明确行政事业单位会计人员的外部人身份,但企业会计人员还是以内部人身份出现更为合适。
2、间接性原则。要求会计人员管理体制的改革必须充分发挥国家对会计工作的间接管理和调控指导作用。
3、适应性原则。是指会计人员管理体制的改革要适应建立现代企业制度的需要,应体现出现代企业对会计核算、会计监督、会计管理的要求,并通过对会计工作和会计人员的管理,最大限度地调动会计人员和会计机构为提高各单位经济效益而出谋划策的积极性。
4、普遍性原则。要求会计人员管理体制改革必须考虑矛盾的普遍性与特殊性,从会计发展的高度衡量改革成效。
5、法制性原则。是指会计人员管理体制改革不得与现行和将来可能颁布的法律相抵触。 按照上述原则,企业会计人员管理体制改革的目标模式是:会计人员回归企业,强化外部监督,实现国家间接管理。我省的会计委派制度改革将区别情况,因地制宜,试点求精不求多,在积极、稳妥的基础上,稳步推进会计委派制改革试点工作。
(一)加强会计委派制试点工作的组织领导,要在各级党委、政府的统一领导下进行。
(二)与依法建账结合进行。我省实行的建账监管办法是依法建账的重要措施。是会计基础工作的重要内容,会计委派制试点单位首先要抓好依法建账,实行建账监管,避免多套账、造假账的现象发生,提高会计信息质量。
(三)要与稽查特派员制度、总会计师制度和其他现行的会计人员管理制度结合起来,避免委派人员的职责重叠。
(四)积极稳妥、切合实际地推行会计委派制改革。由于会计委派制改革牵涉面广、政策性强,既对社会各行各业,又面对千千万万会计工作者。要充分调查研究,在条件成熟的地区或部门,有选择地进行试点。
一、关于对市总三届委员会财务工作报告的审查意见
市总工会三届经费审查委员会第十八次会议审议了市总三届委员会财务工作报告。会议认为，报告列举的市总工会20xx—20xx年经费收支情况符合实际。七年来市总工会财务工作以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，按照以收缴经费为重点，强化管理为手段，用好用活为目的的工作思路，坚持改革创新，服务工会工作大局，认真履行了依法聚财、科学理财、有效用财的职能。特别是在全市推行地税代收工会经费工作，实现了工会经费收缴体制的重大转变，提高了工会经费的收缴率，财务管理和制度建设得到加强和改进，经费支出结构更加合理，突出了为基层、为职工、为工会重点工作服务的原则。七年来，市总工会经费收入34477321元，支出33542187元，其中用于职工活动、送温暖活动、补助下级工会等各项费用11617259元，占总支出的34.5%，为工会履行各项社会职能提供了坚实的物质保障。七年工会经费累计结余935134元，符合全总对财务工作要求“收支平衡，略有节余”的原则，为全市工运事业的发展奠定了一定的经济基础。会议认为，市总财务工作报告所提出的今后五年工会财务工作的主要任务，符合**工会财务工作实际，积极进取切实可行。会议同意这个报告，因此，建议大会审议通过。
二、七年来市总经审工作回顾
市工会第三次代表大会以来，市总工会三届经审会在市总党组和省总经审会的领导下，依法履行职责，加大审查审计监督力度，在健全审查制度、规范审计行为、提升监督能力等方面，取得了显著成绩。
（一）关于对市总本级工会经费的审查审计监督。市总经审会坚持每年对市总本级预算执行情况进行审议。从20xx—20xx年，市总本级经费预算执行情况良好，实现了“量入为出、收支平衡、略有结余”的目标。七年来，经审会对工会经费的收、管、用等方面提出的意见和建议，市总财务认真采纳，及时整改。实践证明，市工会财务能够正确把握经费使用方向，对重点工作经费使用保障有力，为全市工运事业的健康发展提供了有效的财力支持。
（二）关于对市总专项资金使用情况及直属单位收支情况的审计监督。根据《**省工会专项资金审计暂行办法》的规定，市总经审会坚持每年对市总送温暖资金、文印费、招待费、电话费等专项资金的使用情况进行审计，为市总专项资金使用严把了关口，保证了专项资金的合理合规使用。根据《**省工会基本建设项目审计暂行办法》规定，市总经审会先后对市总办公楼装修、困难职工帮扶中心、文化宫活动大厅、市总车库、大门等基建项目竣工决算进行了审计，核减了工程造价，节约了基建开支。同时我们还坚持每年对市总直属的工人文化宫、职工文体协会年度财务收支情况进行审计，对直属单位进一步健全制度、完善管理、规范经济行为、实现工会资产的安全完整和保值增值等方面，提出审计意见和建议并督促整改，促进了工会经济活动的规范运作。
（三）关于对县区总工会经费收支的审计监督。根据全总、省总《关于加强经费审查监督工作的意见》要求，市总经审会坚持每年对所辖的6个县区（含经济开发区）工会经费收支和财务管理状况进行审计。审计表明，县区工会在工会经费收缴、管理和使用方面总体情况较好，经费收入稳步增长，帐面滚存结余逐年增高，工会财力不断扩大。税务代收经费工作稳步推进，经费收入效果明显。但也存在财务管理工作不规范、工会资产管理薄弱等问题。市总经审会有针对性地累计提出126条改进意见和建议,并督促整改，促进了县区工会财务管理的规范化建设。
（四）关于对县区工会主席离任经济责任的审计监督。根据《**省各级工会主席离任审计暂行办法》的要求，市总经审会分别对临颍县、郾城区、源汇区、经济开发区12位原任主席进行了任职期间经济责任审计，并作出了实事求是、客观公正的评价。通过对工会离任主席任期经济责任审计，澄清了单位家底，划清了离任者和继任者的经济责任界限，为继任者提供可借鉴的经验，提高了工会经济工作的透明度。
（五）关于对基层工会经费计拨情况的审计监督。根据全总《关于加强工会经费审查监督工作的意见》，市总经审会坚持每年对基层工会经费进行审计。七年来，通过对374家基层单位的审计，审查出行政少拨、漏拨、欠拨工会经费 304.9万元，补解基层工会经费182.94万元，地方工会收回入库经费121.96万元，不仅为工会增加了财力，更重要的是宣传了《工会法》和《**省工会条例》，维护了国家法规的权威性和工会财务制度的严肃性，增强了基层单位依法拨缴工会经费的意识，使工会计拨审计工作走向了 法制化轨道。
三、七年来市总经审工作的新发展
七年来，工会经审组织切实加强组织建设、制度建设、业务建设，拓展工作领域，提升审计质量，实现了工会经审工作创新与发展。
（一）领导重视有新举措。市工会第三次代表大会以来，市总领导将经审工作放到工会全局工作中来把握，统一研究、统一安排、统一部署，提出了工会的所有经济活动都要接受经审会审查监督的要求。实行了领导班子听取工会经审工作情况汇报、工会委员会听取经审工作报告、工会经费支出的重大事项有经审人员参与等一系列举措。做到人员配备、办公设施配备、工作经费保障“三到位”，形成了全会重视工会经审工作的良好局面。各级工会都提高了对经审工作的认识，把经审工作纳入重要的议事日程，加强领导，强化措施，有力地推进了经审工作的有效开展。
（二）组织建设有新突破。加强组织建设是经审工作的基础。各级工会组织在组建工会的同时，做到了经审会与工会委员会同时考察、同时报批、同时选举产生。市、县区总工会都配齐了经审会主任，设立了经审办公室，配备了经审干部。基层工会经审组织得到了加强，全市已建基层经审组织1265个，规模以上企业经审组织组建率达100%。各级工会经审干部得到不同层面的培训，市县两级经审干部均已获得省级岗位资格证书，经审组织建设的加强和经审干部素质的提升为开展经审工作打下了坚实基础。
（三）制度建设有新发展。一是从审计依据方面出台了《关于加强工会经费审查监督的意见》、《关于对下级工会经费审计监督的暂行办法》、《工会基本建设维修改造工程竣工决算审计暂行办法》、《工会企事业单位财务收支审计暂行办法》等7个法规性文件。二是从审计程序方面转发了全总的《工会审计操作规定》等8个文件，制定了《工会审计通知书》、《工会审计意见书》等12个格式文本。三是从经审工作制度方面出台了《工会经费审查工作规范化建设标准》、《经审会职责任务》等10个规章制度，这些文件的出台为依法实施审查审计，提高审查审计质量和工作水平提供了依据。
（四）业务建设有新加强。一是通过开展经审工作竞赛，实施经审工作目标责任制，全面提升了经审工作水平；二是贯彻市级经审工作规范化建设标准，制定实施县区工会经审工作规范化建设标准，市县两级工会经审业务建设得到加强；三是开展了优秀审计项目评选活动，狠抓了审计“一本卷”工程，探索了税务代收工会经费后经审组织计拨审计的路子，规范了审查审计程序，保证了审计质量的提高；四是开展了经审工作理论研讨和优秀论文评选活动，用理论指导经审工作，把理论转化到具体的工作实践上来，促进了经审工作水平的提高。
（五）实务审计有新成效。积极参与了税务代收工会经费工作，开展了劳动模范、五一劳动奖章、奖状和模范职工之家等“评先表模”活动的专项审计，开展了对我市规模以上企业工会经费计拨情况的审计，建立了工会与国家审计机构对工会经费实施审计的长效机制，把基层工会经费拨缴情况统揽到经审工作的范围之中。通过一系列的实务审计，促进了基层工会财务管理和经济活动的规范运作，有效防止了工会资产的流失，维护了工会组织的经济利益。
七年来，市工会经审工作连年被上级工会评为特等奖、一等奖。这些成绩的取得是各级工会组织重视和有关方面支持的结果，是各级经审组织和经审干部开拓进取，勤奋工作的结果。在此，我代表市总工会三届经费审查委员会，向重视和支持工会经审工作的各级工会领导和有关部门表示衷心的感谢！向为经审工作作出贡献的工会经审干部表示崇高的敬意！
在肯定成绩的同时，我们还应看到工作中存在的问题，如：市总经审会分类指导力度不够，非公企业经审组织还不健全，部分经审组织对同级工会财务的审查监督制度还没有落实到位，基层工会经审组织还没有发挥应有的作用，审计结果的执行还有折扣现象，经审干部的业务能力还须加强。这些问题有待于在今后的工作中切实加以改进。
四、今后五年工会经审工作的建议
今后的五年，是全市各级工会组织动员广大职工，为**全面建设小康社会而努力奋斗的五年，是工运事业全面发展的关键阶段，也是各级工会经审组织在工会全局工作中进一步发挥作用的五年。面对新的形势和任务，今后经审工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，按照上级经审会的部署，围绕市总四届工会委员确定的工作目标，强化工会经费审查监督工作，推进经审工作规范化建设，提升经审监督能力和审计监督质量，进一步提高我市经审工作水平。为此建议四届经审会今后要抓好以下几个方面的工作：
（一）努力学习，提高认识，进一步增强做好新时期工会经审工作的责任感和使命感。各级工会经审组织和经审干部一定要认真学习、深刻领会总书记关于共建共享和谐社会的重要思想和充分发挥工会组织“四个作用”的重要指示精神，紧紧围绕党和国家工作大局和工会的重点工作找准定位，不断增强做好新形势下工会经审工作的责任感和使命感。通过依法审查审计，确保工会经费的支出使用向重点工作、向基层和职工倾斜，继续推动在工会经济活动中坚持依法守纪的原则，促进收好、管好、用好工会经费，促进工会资产的保值增值，在工会全局工作中充分发挥作用
（二）拓展领域，扩大范围，进一步以科学发展观统领工会经审工作。近年来，工会经济活动的范围不断拓展，审查审计领域不断拓宽，力度不断加大。目前，工会系统内部审查审计的范围已由财务收支审计，拓展到经费预算、经费计拨、专项经费、基建维修、经营绩效、经济责任和离任审计等多个方面，因此，各级工会经审组织要在全面审计上下功夫，要坚持工会工作开展到哪里，工会经审工作就延伸到哪里；工会经济活动运行到哪里，工会经审工作就监督到哪里，将工会的全部经费和资产置于有效的监管之下。
（三）突出重点，履行职能，进一步提高审计质量加大工会经审工作力度。一是要继续强化同级工会财务的审查监督，特别是加强对预算的审查，促进建立科学的预算管理体系标准，使预算的制订更加符合实际。要通过审查审计，提高预算的执行水平和效果，增强预算执行的严肃性。二是要加强对专项资金的审计监督，确保资金专款专用，严格遵守国家的财经法纪。特别是对工会送温暖资金、劳模补助资金、职工教育资金、金秋助学资金以及帮扶中心的财政拨付资金等进行重点审计，严格规范专项资金的收入、支出、管理、使用情况。三是强化基建工程审计，从立项到竣工决算要全过程介入，坚持没有经过审计就不能结算的原则，确保工程质量和节约基建开支。四是坚定不移地对县区工会及直属单位财务收支情况进行审计，对工会干部实行离任经济责任审计，并形成制度化，从而更好地推进工会组织党风廉政建设。五是依法加强对基层工会经费的计拨审计监督，坚持不懈的推进市总经审会提出的：审计程序要依法，审计取证要科学，审计评价要准确，审计结论要真实的原则。严把审计质量，提高审计结果执行的严肃性。六是要认真研究工会经费实行新的收缴方式后出现的新情况，积极探索在税务代收、财政集中划拨情况下开展工会经费计拨审计的新办法，找准工作切入点，探索建立工会经费收缴划拨的监督制约机制，进一步促进工会经费的稳步增长。
（四）加强监管，发挥效能，进一步实现工会资产的保值增值。随着经济发展和社会进步，工会自身的资产总量也在不断加大，各级工会经审组织要对照《物权法》的有关规定，积极开展工会资产监督审查工作。既要开展对工会经营性资产的审计监督，也要加强对工会行政性资产的监督；既要开展对工会资产经营的绩效监督，也要推动完善各级工会资产台帐的管理，进一步完善内部控制制度。推动和督促工会不动产的产权登记工作，努力促进形成来源可靠、增长有力、管理有序、督促到位的工会经费资产管理体系。确保工会资产的完全完整和保值增值。
几年来，全省各农牧场按照各自的产业优势，行业特点和管理模式，在推行责任会计方面逐步摸索出一套较为完整的作法，概括起来有以下几点：
（一）确定责任实体实行原则性、实践性相结合。
1．原则性主要是指：
（1） 能促进企业内部层层关心"总体效益"，层层承担经济责任。
（2） 有利于改革企业的经营机制，给予责任单位一定的管理自。
（3） 有利于将市场经济的概念引进企业，有正确的责任行为、准则、规范。
2．实践性主要是指：
（1）被确定的责任实体，必须能够"相对独立"的承担一定的经济责任，拥有一定的管理控制权。
（2）确定的责任实体，必须能够创造规定要求的经济效益和业绩，做到能核算、能考核能操作。
根据上述要求，各农牧场在推行责任会计过程中，实行了"逐级承包"、"层次核算"。逐级承包是指：总场把直属工厂或分场确定为责任实体，直属工厂或分场再把所属的车间、或工副业单位定为责任实体，层层承担经济责任。层次核算是指：农牧业实行家庭联产承包以后，没有搞逐级（总场、分场、生产队、家庭农场）责任核算，而是把责任核算有重点的落实在确有核算任务的场属工厂和分场属工副业。这样不仅不影响总场和分场财务汇总，且有利于总场、分场两级财务部门制定政策，调查研究，加强对责任实体的管理，控制和监督。
（二）合理划分经营权，实行集权、分权相结合。
权力是履行责任的条件和保证。在逐级承包，层次核算中，应体现集中统一领导下的"分权制"。各场根据企业法的规定和农场实际，对场级和责任实体的经营权限，大体做了如下划分：
1．场级（含分场）的经营权。凡是涉及企业总体和宏观调控的权力，仍应集中， 如制定企业总体规划和责任目标的计划；制定工资调整和资金分配方案；决定企业行政机构的设置；提请任免副厂级和中层以上领导干部；以及审定计划价格、核定资金、费用定额，控制产品质量，审核财务决算等。
2．责任实体的权力。凡是不触及企业总体和有利于微观搞活的权力， 可以下放到责任实体，如：责任实体在完成上级下达任务的前提下，可承揽对外加工任务和开发社会需要的小商品；确定在总额内的职工岗位工资等级和奖金分配形式；确定内部专业人员的设置和生产组织形式；对职工给予记大功以下的奖励和开除厂籍以下的处分（实施中向场备案）；调度使用企业核拨的固定资产和流动资金；确定对外加工小商品和劳务的价格；按照农场财会制度办理具体的财务结算业务等。
几年来，各场通过实行分级分权管理，对落实承包经营，推行责任核算起到了很好的保障作用。
（三）在核算经营成果上，实行两种目标相结合。
两种目标系指企业的"总体目标"和内部单位的"责任目标"，实现结合的特点是：
1．首先企业会计（财务会计、责任会计）要搞好协调， 互相配合，通过预测、分析、选择、决策、制定出企业的"总体目标"。
2．企业的"总体目标"经场（厂）务会研究确定后， 按责任归属和管理层次分解下达，形成责任单位的责任目标。
3．责任会计对已下达的责任目标进行核算跟踪，实施过程控制，包括"定额控制"、"成本控制"、"质量控制"和"资金费用"控制。
4．定期对责任单位的工作实际与预定的目标相比较,并通过约束、调节、激励等手段，促使责任单位达到目标，进而保证企业总体目标的实现。
（四） 在核算总体上，实行两种管理相结合。
两种管理系指企业的"目标管理"和"基础管理"，两种管理同步加强。
1．"目标管理" 。是对企业的生产经营的全过程进行全面综合性管理，它以预定最优的最佳效果为目标，促使企业的各项管理都围绕的"目标值"的实现而统筹运动。
2．"基础管理"。只有加强企业的基础管理，才能使目标管理有准确的数据来源。 为了实行目标管理，确保企业（各级）目标值的实现，应重视发挥企业会计事前预测、事中控制，事后调节的功能。同时还要跟上基础工作，包括加强计量、整顿原始记录、完善定额管理，修定计划价格、及健全与此相配套的制度、措施等。同时为了实施责任会计核算，企业财会部门应及时制定出分级核算方案，对各级核算的方法、内容、程序、凭证和结转手续，都做出具体规定，严格制定统计、计量、检测、验收、考核等制度，并把企业计划指标、目标成本指标、定额管理指标、经济责任制指标归纳成统一指标体系，综合下达，同时制定出奖惩考核办法，做到奖惩严明。
（五）在核算体制上，实行两种会计相结合。
两种会计，是指企业的财务会计和责任会计。实现结合的特点是：企业的财务会计核算和责任会计核算，是在企业同一厂长或总会计师领导下进行；是在企业同一财会部门进行或在同一财会部门监督指导下进行；是在逐步加强和完善厂部（部门）车间、班组同一核算系统中进行；使用的是同一原始凭证，记账凭证和账簿；使用的是同一结账时间、同一结转方向和同一结转程序。
（六）在核算技能上，实行多种方法相结合。
多种方法，通常包括量本利分析、厂内银行、目标成本、标准成本、质量成本等，其中，与责任会计结合最多的是"目标成本"和"厂内银行"。
1．责任会计与目标成本的结合。 为了加强对责任成本的控制，企业要首先制定出车间目标成本和产品目标成本。基本程序和作法是：
（1）首先要严格制定出产品在生产过程中所耗用各种材料，各种工时的计划单价（基础计划价格）。
（2）按"工序"和"部件"计算出产品生产中各种材料，各种工时的标准耗用量。
（3）按工时、材料的耗用量乘以计划价格，组成产品的"工序单价"和"部件单价"。
（4）各工序或部件定额单价相加之和， 组成产品的计划单价（注：各工序定额单价相加之和等于产品） 计划单价：各部件定额单价和总装工时费相加之和也等于产品的计划单价，也是产品的车间成本。
（5）产品的车间成本加上责任核算与财务核算的价格差异，即是产品的工厂成本（目标成本）。 制定产品的目标成本，是为了定期检查生产部门的绩效，实际成本比目标成本增加即为超支，比目标成本降低即为盈利（或节约）。
2．责任会计与内部银行的结合。为了加强对责任成本的控制，扭转到月末才知道经营结果的被动局面，一些企业把责任核算，事中控制的重点放在内部银行，并采取了以下步骤：
（1）制定标准成本。根据目标成本的分解指标，按产品的工艺步骤（责任单位）， 单位产品工时，材料的耗用量，各种计划价格和有关单耗定额，首先核定出单位产品的"工序标准成本"作为核拔定额资金的依据。
（2）核拨定额资金。月初， 按照厂下达的产量计划和工序标准成本， 核定出各责任实体的月份"资金定额"，通过内部银行划拨、控制，对非生产部门核定"限额费用"，通过费用限额卡加以控制。
（3）控制产、耗进度。内部银行通过内部结算、划转，随时观察各责任实体定额资金的"耗费值"和"产出值"，促其产耗平衡，争取资金增值（盈利或节约）。
（4）调整执行差异。 通过日清日结，如发现某责任实体消耗高、产出低，出现了责任预算的执行差异，内部银行要随时汇报，并通过领导迅速采取措施，调整差异，限期达到目标，并对超耗的资金进行罚款加息。
（5）做好上下勾通。每到月底（规定的对账日）， 内部银行要及时与财会部门、责任实体核对财务，使三方账目（内部银行账、财会部门账、责任实体账）相关指标达到一致，而后，填制有关的责任报表。
通过上述控制，对各责任实体提高产量、质量，降低消耗、成本，节约费用、资金等，起到了很好的作用。
（七）在核算对象上，实行两种成本相结合。
所谓两种成本，系指内部单位的责任成本和各种产品的实际成本。实现结合的做法是：
1．填制双项凭证。即以同一原始凭证填制同一记账凭证，在同一记账凭证中， 既反映上级统一的会计科目和费用项目，又要反映经济业务的责任单位和责任指标。从而既满足上级按统一会计科目、费用项目的检查汇总，又要满足企业内部的"责任跟踪"和"业绩考核"。
2．进行双项记账。双项记账就是在相关账户中（如应付工资、制造费用）， 分别汇集各项费用，使双项凭证所反映的内容如实按"责任单位"、"费用要素"同步记载。
3．开展分户核算。分户核算就是在"基本生产"一级账户下， 按各责任单位名称（也是产品的生产步骤）设置二级账户，按责任单位核算责任成本，并与车间核算员的成本明细账同增，同减，以便上下监督。
4．实行逐步结转。逐步结转即采用逐步分项结转法。 将第一步骤（第一工序车间）发生的半成品成本，按照成本项目，分项转入第二步骤（第二工序车间）的基本生产账户，依次下转，直至产品入库。以分别计算各车间的责任成本。
5．认真调整差异。逐步结转的责任成本， 到最后工序车间，便可计算出产品的车间成本。但为了计算产品的工厂成本，还需调整各项差异。这是因为：在责任成本核算中，为了消除各责任单位的不可控因素，车间领用的材料、燃料、自制半成品，以及耗用的水、电、气和机修工时等，都是按计划价格计算的。因此，在产品车间成本的基础上，再加减各项价格差异，进而核算出产品的工厂成本。
6．显示双项功能,每一计算期结束后,分别编制"财务会计报表"和"责任会计报表"以显示"财务核算"、"责任核算"两个功能，以满足上级的指标汇总和内部的业绩考核。
（八）在业绩考核上，实行两个文明结合。
各农牧场在对责任实体的业绩考核中，不仅考核产量、产值、增加值、质量、成本、利润、设备、资金等经济指标的完成情况，同时还要考核班子建设，企业形象、党群活动、民主管理、治安普法、职教培训、计划生育、财经纪律等执行情况。其目的是促使责任单位不仅完成预定的经济目标，同时还要增强社会效益和法治观念，从而做到两个文明一起抓，实现物质文明、精神文明双进取。
二、问题
当前，在推行责任会计中，有些单位违背推行责任会计的原理和原则，出现了一些不应出现的问题，归结起来，主要有以下几个方面：
（一） 在划分责任实体中，搞假分立。
调查发现，有的资产负债率偏高的企业，不从改革着手，优化资本结构，盘活存量资产，强化内部管理，提高总体效益，反而搞"假分立"，将企业划分成若干个独立自主，自负盈亏的法人，名曰：大船搁浅、小船放生；划小独立、切块经营；主辅分离、分段搞活；其目的是逃避企业债务。结果各二级单位各行其是，不能正确执行企业的经营方针，打乱了现在工业大生产中专业化、科学分工及协作精神，内部管理混乱，完不成厂下达的目标计划，削弱了大中型企业的活力，甚至原来效益尚好的企业，目前却造成停产或破产。
（二） 在分级行使权力中，侧重下放财权。
有的在分级行使权力过程中，不是合理划分经营权力，使企业经营者和内部责任者协调行使生产经营指挥权，而是侧重下放财权。 对企业内部责任实体实行分立（各立门户）， 分账（财务分割、单独立账）、分户（各自到外部银行开户）经营，从而助长了各二级法人弄虚作假，攀比消费，乱开口子及其它不正之风，结果形成企业资金分散、沉淀，财务管理失控，国有资产流失，经济效益下降，甚至出现经营者连任"年年盈"，经营者变更大窟窿。
（三）在制定分级目标中，不按规范办事
有的企业在制定分级目标中，不是模拟市场，优化方案，先制定总体目标，后分解责任指标，作到责任保指标，指标保目标。而是不搞科学测算，盲目地定指标、形成以包代管、以分代定，造成财务预算与责任预算的分离，总体目标与责任指标的脱节，甚至不签置内部合同、协议，年初宣布，年底翻车，使企业经营目标全部落空。
（四）实施责任核算，失去财务会计监督
有的企业在实施责任核算中，不执行与财务会计统一的会计科目和费用项目，记账规则和结转程序，违背有关开支范围、标准和计价方法，基础工作薄弱，没有严格的标准、定额、计量、检测、验收、考核等制度，没有统一的计划价格体系，缺少统一的原始记录的填写、签署、传递、汇集、稽核等制度，使责任核算失去了财务会计的监督。形成两种核算（财务核算、责任核算）各忙各的账、各出各的数，致使个别责任单位出现了应提未提、应摊未摊、应列未列、应转未转、直至其它方面潜亏。
（五） 有的在考核责任效果上，忽视精神文明建设。
在考核责任效果上，有的企业领导只注重产量、产值、成本、利润及相关经济指标的完成，甚至为完成经济指标，拼资源、拼设备。而不重视班子建设、党群活动、民主管理、治安普法、计划生育等精神文明指标，同时在兑现绩效奖惩上、重物质奖励、轻精神鼓励、更忽视企业精神，企业形象和社会效益，造成物质文明、精神文明双滑坡。
上述错误倾向，虽然发生在少数企业，但也不可忽视，应认真加以解决。
三、对策
为了使责任会计的"机制功能"得以充分发挥，针对上述问题，提出以下对策。
（一） 进行综合治理，强化领导责任。
推行责任会计出现的问题，责任首先在于领导。因此，应以多种方式，特别应以法制宣传、行政督导等手段，引起各级领导的重视。
1．增强法制观念。我们说，责任会计也是会计， 各级领导要增强会计法制观念，以身作则，严格守法、执法。要认真学习会计法规和会计知识，变外行为内行。要重视和支持各级会计人员依法行使职权，并在领导企业财会工作中，坚持做到不做假、不投机、不失控。如实反映责任状况和经营成果。
2．提高领导水平。针对部分企业领导对责任会计比较生疏的问题， 要以培训、帮扶、督导等手段，促其在健全、完善财务会计管理的基础上，学习、掌握、熟悉责任会计知识，并在划分责任实体、分解经营权力、制定总体目标、分解责任指标、实施责任跟踪、考核责任绩效等项目工作中，作出正确决策。作好财务会计与责任会计的结合，财务指标与责任指标的衔接。
3．加强综合治理。据了解，责任会计出现的问题和财务会计虚假密切相关，因此,要把纠正责任会计问题和财务会计打假结合起来，实行综合治理。会计管理工作（财务会计、责任会计）涉及面广、且情况复杂，实施综合治理单靠财政部门是不行的,要充分发挥企业主管、纪检、监察、审计、税务、银行等部门的作用,互相勾通，密切合作、齐抓共管、形成合力、共同治理。在治理过程中，如发现问题，要根据具体情节分析原因，采取措施，加以改进。
（二）实施"系统"管理，加强制度监控。
系统管理即从专业角度，推行"系统"责任会计，强化对企业，企业经营者和企业责任会计制度的监控，以补充财政部门仅以财务会计制度约束的不足。
系统责任会计是指：在各农牧场的行业或企业主管机关，推行责任会计，这属于初级的"社会责任会计"，它是根据国家下达的经济目标，在一个农牧场范围内，按照"管理系统"确定责任会计层次，以企业为主体建立责任会计单位，依据责任归属，对经济活动进行决策、计划、控制、核算和考核的一种会计制度。
系统责任会计，可借助主管机关综合、协调、调度、激励、任免等行手段；可通过制定总体目标，分解责任指标、谋化经营政策、规范经营形式、明确经营纪律、控制工资总额，实施考核核算，加强专业督导，实施审计监督，兑现绩效奖惩等专业手段，强化对企业（经营者、责任者）的监控。同时指导、帮助、督导企业会计人员建立、完善责任会计制度， 把住责任关口，严格责任考核，规范责任核算。 作到既正确记录、评价经营者（责任者）的业绩，又及时制止纠正其不正当的财务行为和责任行为。从而形成社会责任会计，企业责任会计同时并存，相互制约、互相补充、共同发展的格局。
（三） 构造新型会计机制，严格程序管理。
为了更好地推行企业责任会计，企业应该建立"以决策会计为主导， 以财务会计为核心，以责任会计为重点，以内部银行为调控"的新型会计机制， 以突出发挥决策会计对财务会计、责任会计、内部银行会计全方位管理与监督的作用，建立、健全企业会计的自我约束机制。并严格实施以下工作程序：
1．根据企业的生产组织形式， 由决策会计（总会计师或财务厂长）统一谋划总体方案、制定总体目标、确定责任实体、划分经营权力。进而做好企业责任会计关键环节的把关定向。
2．由财务会计（一般由财务科长主持）根据企业总体目标， 编制财务预算和责任预算，把企业的目标值定量化、具体化、细分化。所编制的责任预算必须与财务预算紧密挂钩。
3．由责任会计（可由财务副科长代表），按照责任预算进行指标分解， 制定管理措施，核算方案及报表体系，实施对责任实体责、权、利、效的监督与考核。
4．由内部银行会计按责任归属，进行核算跟踪， 实施对责任实体成本、费用、资金的核算控制与监督，并通过日清日结，发现问题，立即汇报，及时处理。从而使"会计机制"一环紧扣一环地强化责任会计监控。
（四） 提高会计素质，把握工作要领。
要创造条件和机会，使会计人员提高素质，增强执法意识，提高业务技术水平和核算质量，尽快改变会计人员只忙于记账、算账、报账和只善于财务核算的传统习惯，从而步入参与管理、预测、决策和善于责任核算的新境界。
（五）要把推行、完善责任会计和学习邯钢经验结合起来。
要学习邯钢关于企业管理的核心是财务管理，财务管理的核心是资金成本管理，资金成本管理的核心是内部责任管理的经验。大力推行模拟市场，成本否决，狠抓突出"效"字定目标，落实"责"字搞分解，划分"权"字保运转，注重"质"字提品级，深化"改"字激活力，对准"实"字搞核算，把握"严"字来考核等工作要领，真正作到企业重担众人挑，人人肩上有指标，完成指标保目标。促使企业以最小的人力、物力和财力消耗，取得最大的经济效果。
（六）实施审计检查，严格责任约束
年终，企业主管部门要协调财政、审计等等部门， 在对企业进行年度决策审计的同时，延伸进行"责任效益"检查。其重点是：
1．查实施方案。即查企业年初制定的内部经济责任制实施方案， 在实际工作中是否得以落实；责、权、利、效的划分、监控是否规范； 财务预算与责任预算是否衔接； 对下分解的责任指标是否签署了合同协议。
2．查制度落实。即查企业是否制定、执行了严格的责任会计制度； 其会计科目、费用项目、记账规则、结转程序、开支范围、开支标准、计价方法等是否符合有关规定；应交纳的利、费是否及时上缴。
一、关于对市总三届委员会财务工作报告的审查意见
市总工会三届经费审查委员会第十八次会议审议了市总三届委员会财务工作报告。会议认为，报告列举的市总工会20xx—20xx年经费收支情况符合实际。七年来市总工会财务工作以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，按照以收缴经费为重点，强化管理为手段，用好用活为目的的工作思路，坚持改革创新，服务工会工作大局，认真履行了依法聚财、科学理财、有效用财的职能。特别是在全市推行地税代收工会经费工作，实现了工会经费收缴体制的重大转变，提高了工会经费的收缴率，财务管理和制度建设得到加强和改进，经费支出结构更加合理，突出了为基层、为职工、为工会重点工作服务的原则。七年来，市总工会经费收入34477321元，支出33542187元，其中用于职工活动、送温暖活动、补助下级工会等各项费用11617259元，占总支出的34.5%，为工会履行各项社会职能提供了坚实的物质保障。七年工会经费累计结余935134元，符合全总对财务工作要求“收支平衡，略有节余”的原则，为全市工运事业的发展奠定了一定的经济基础。会议认为，市总财务工作报告所提出的今后五年工会财务工作的主要任务，符合**工会财务工作实际，积极进取切实可行。会议同意这个报告，因此，建议大会审议通过。
二、七年来市总经审工作回顾
市工会第三次代表大会以来，市总工会三届经审会在市总党组和省总经审会的领导下，依法履行职责，加大审查审计监督力度，在健全审查制度、规范审计行为、提升监督能力等方面，取得了显著成绩。
（一）关于对市总本级工会经费的审查审计监督。市总经审会坚持每年对市总本级预算执行情况进行审议。从20xx—20xx年，市总本级经费预算执行情况良好，实现了“量入为出、收支平衡、略有结余”的目标。七年来，经审会对工会经费的收、管、用等方面提出的意见和建议，市总财务认真采纳，及时整改。实践证明，市工会财务能够正确把握经费使用方向，对重点工作经费使用保障有力，为全市工运事业的健康发展提供了有效的财力支持。
（二）关于对市总专项资金使用情况及直属单位收支情况的审计监督。根据《**省工会专项资金审计暂行办法》的规定，市总经审会坚持每年对市总送温暖资金、文印费、招待费、电话费等专项资金的使用情况进行审计，为市总专项资金使用严把了关口，保证了专项资金的合理合规使用。根据《**省工会基本建设项目审计暂行办法》规定，市总经审会先后对市总办公楼装修、困难职工帮扶中心、文化宫活动大厅、市总车库、大门等基建项目竣工决算进行了审计，核减了工程造价，节约了基建开支。同时我们还坚持每年对市总直属的工人文化宫、职工文体协会年度财务收支情况进行审计，对直属单位进一步健全制度、完善管理、规范经济行为、实现工会资产的安全完整和保值增值等方面，提出审计意见和建议并督促整改，促进了工会经济活动的规范运作。
（三）关于对县区总工会经费收支的审计监督。根据全总、省总《关于加强经费审查监督工作的意见》要求，市总经审会坚持每年对所辖的6个县区（含经济开发区）工会经费收支和财务管理状况进行审计。审计表明，县区工会在工会经费收缴、管理和使用方面总体情况较好，经费收入稳步增长，帐面滚存结余逐年增高，工会财力不断扩大。税务代收经费工作稳步推进，经费收入效果明显。但也存在财务管理工作不规范、工会资产管理薄弱等问题。市总经审会有针对性地累计提出126条改进意见和建议,并督促整改，促进了县区工会财务管理的规范化建设。
（四）关于对县区工会主席离任经济责任的审计监督。根据《**省各级工会主席离任审计暂行办法》的要求，市总经审会分别对临颍县、郾城区、源汇区、经济开发区12位原任主席进行了任职期间经济责任审计，并作出了实事求是、客观公正的评价。通过对工会离任主席任期经济责任审计，澄清了单位家底，划清了离任者和继任者的经济责任界限，为继任者提供可借鉴的经验，提高了工会经济工作的透明度。
（五）关于对基层工会经费计拨情况的审计监督。根据全总《关于加强工会经费审查监督工作的意见》，市总经审会坚持每年对基层工会经费进行审计。七年来，通过对374家基层单位的审计，审查出行政少拨、漏拨、欠拨工会经费 304.9万元，补解基层工会经费182.94万元，地方工会收回入库经费121.96万元，不仅为工会增加了财力，更重要的是宣传了《工会法》和《**省工会条例》，维护了国家法规的权威性和工会财务制度的严肃性，增强了基层单位依法拨缴工会经费的意识，使工会计拨审计工作走向了 法制化轨道。
三、七年来市总经审工作的新发展
七年来，工会经审组织切实加强组织建设、制度建设、业务建设，拓展工作领域，提升审计质量，实现了工会经审工作创新与发展。
（一）领导重视有新举措。市工会第三次代表大会以来，市总领导将经审工作放到工会全局工作中来把握，统一研究、统一安排、统一部署，提出了工会的所有经济活动都要接受经审会审查监督的要求。实行了领导班子听取工会经审工作情况汇报、工会委员会听取经审工作报告、工会经费支出的重大事项有经审人员参与等一系列举措。做到人员配备、办公设施配备、工作经费保障“三到位”，形成了全会重视工会经审工作的良好局面。各级工会都提高了对经审工作的认识，把经审工作纳入重要的议事日程，加强领导，强化措施，有力地推进了经审工作的有效开展。
（二）组织建设有新突破。加强组织建设是经审工作的基础。各级工会组织在组建工会的同时，做到了经审会与工会委员会同时考察、同时报批、同时选举产生。市、县区总工会都配齐了经审会主任，设立了经审办公室，配备了经审干部。基层工会经审组织得到了加强，全市已建基层经审组织1265个，规模以上企业经审组织组建率达100%。各级工会经审干部得到不同层面的培训，市县两级经审干部均已获得省级岗位资格证书，经审组织建设的加强和经审干部素质的提升为开展经审工作打下了坚实基础。
（三）制度建设有新发展。一是从审计依据方面出台了《关于加强工会经费审查监督的意见》、《关于对下级工会经费审计监督的暂行办法》、《工会基本建设维修改造工程竣工决算审计暂行办法》、《工会企事业单位财务收支审计暂行办法》等7个法规性文件。二是从审计程序方面转发了全总的《工会审计操作规定》等8个文件，制定了《工会审计通知书》、《工会审计意见书》等12个格式文本。三是从经审工作制度方面出台了《工会经费审查工作规范化建设标准》、《经审会职责任务》等10个规章制度，这些文件的出台为依法实施审查审计，提高审查审计质量和工作水平提供了依据。
（四）业务建设有新加强。一是通过开展经审工作竞赛，实施经审工作目标责任制，全面提升了经审工作水平；二是贯彻市级经审工作规范化建设标准，制定实施县区工会经审工作规范化建设标准，市县两级工会经审业务建设得到加强；三是开展了优秀审计项目评选活动，狠抓了审计“一本卷”工程，探索了税务代收工会经费后经审组织计拨审计的路子，规范了审查审计程序，保证了审计质量的提高；四是开展了经审工作理论研讨和优秀论文评选活动，用理论指导经审工作，把理论转化到具体的工作实践上来，促进了经审工作水平的提高。
（五）实务审计有新成效。积极参与了税务代收工会经费工作，开展了劳动模范、五一劳动奖章、奖状和模范职工之家等“评先表模”活动的专项审计，开展了对我市规模以上企业工会经费计拨情况的审计，建立了工会与国家审计机构对工会经费实施审计的长效机制，把基层工会经费拨缴情况统揽到经审工作的范围之中。通过一系列的实务审计，促进了基层工会财务管理和经济活动的规范运作，有效防止了工会资产的流失，维护了工会组织的经济利益。
七年来，市工会经审工作连年被上级工会评为特等奖、一等奖。这些成绩的取得是各级工会组织重视和有关方面支持的结果，是各级经审组织和经审干部开拓进取，勤奋工作的结果。在此，我代表市总工会三届经费审查委员会，向重视和支持工会经审工作的各级工会领导和有关部门表示衷心的感谢！向为经审工作作出贡献的工会经审干部表示崇高的敬意！
在肯定成绩的同时，我们还应看到工作中存在的问题，如：市总经审会分类指导力度不够，非公企业经审组织还不健全，部分经审组织对同级工会财务的审查监督制度还没有落实到位，基层工会经审组织还没有发挥应有的作用，审计结果的执行还有折扣现象，经审干部的业务能力还须加强。这些问题有待于在今后的工作中切实加以改进。
四、今后五年工会经审工作的建议
今后的五年，是全市各级工会组织动员广大职工，为**全面建设小康社会而努力奋斗的五年，是工运事业全面发展的关键阶段，也是各级工会经审组织在工会全局工作中进一步发挥作用的五年。面对新的形势和任务，今后经审工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，按照上级经审会的部署，围绕市总四届工会委员确定的工作目标，强化工会经费审查监督工作，推进经审工作规范化建设，提升经审监督能力和审计监督质量，进一步提高我市经审工作水平。为此建议四届经审会今后要抓好以下几个方面的工作：
（一）努力学习，提高认识，进一步增强做好新时期工会经审工作的责任感和使命感。各级工会经审组织和经审干部一定要认真学习、深刻领会胡锦涛总书记关于共建共享和谐社会的重要思想和充分发挥工会组织“四个作用”的重要指示精神，紧紧围绕党和国家工作大局和工会的重点工作找准定位，不断增强做好新形势下工会经审工作的责任感和使命感。通过依法审查审计，确保工会经费的支出使用向重点工作、向基层和职工倾斜，继续推动在工会经济活动中坚持依法守纪的原则，促进收好、管好、用好工会经费，促进工会资产的保值增值，在工会全局工作中充分发挥作用
（二）拓展领域，扩大范围，进一步以科学发展观统领工会经审工作。近年来，工会经济活动的范围不断拓展，审查审计领域不断拓宽，力度不断加大。目前，工会系统内部审查审计的范围已由财务收支审计，拓展到经费预算、经费计拨、专项经费、基建维修、经营绩效、经济责任和离任审计等多个方面，因此，各级工会经审组织要在全面审计上下功夫，要坚持工会工作开展到哪里，工会经审工作就延伸到哪里；工会经济活动运行到哪里，工会经审工作就监督到哪里，将工会的全部经费和资产置于有效的监管之下。
（三）突出重点，履行职能，进一步提高审计质量加大工会经审工作力度。一是要继续强化同级工会财务的审查监督，特别是加强对预算的审查，促进建立科学的预算管理体系标准，使预算的制订更加符合实际。要通过审查审计，提高预算的执行水平和效果，增强预算执行的严肃性。二是要加强对专项资金的审计监督，确保资金专款专用，严格遵守国家的财经法纪。特别是对工会送温暖资金、劳模补助资金、职工教育资金、金秋助学资金以及帮扶中心的财政拨付资金等进行重点审计，严格规范专项资金的收入、支出、管理、使用情况。三是强化基建工程审计，从立项到竣工决算要全过程介入，坚持没有经过审计就不能结算的原则，确保工程质量和节约基建开支。四是坚定不移地对县区工会及直属单位财务收支情况进行审计，对工会干部实行离任经济责任审计，并形成制度化，从而更好地推进工会组织党风廉政建设。五是依法加强对基层工会经费的计拨审计监督，坚持不懈的推进市总经审会提出的：审计程序要依法，审计取证要科学，审计评价要准确，审计结论要真实的原则。严把审计质量，提高审计结果执行的严肃性。六是要认真研究工会经费实行新的收缴方式后出现的新情况，积极探索在税务代收、财政集中划拨情况下开展工会经费计拨审计的新办法，找准工作切入点，探索建立工会经费收缴划拨的监督制约机制，进一步促进工会经费的稳步增长。
（四）加强监管，发挥效能，进一步实现工会资产的保值增值。随着经济发展和社会进步，工会自身的资产总量也在不断加大，各级工会经审组织要对照《物权法》的有关规定，积极开展工会资产监督审查工作。既要开展对工会经营性资产的审计监督，也要加强对工会行政性资产的监督；既要开展对工会资产经营的绩效监督，也要推动完善各级工会资产台帐的管理，进一步完善内部控制制度。推动和督促工会不动产的产权登记工作，努力促进形成来源可靠、增长有力、管理有序、督促到位的工会经费资产管理体系。确保工会资产的完全完整和保值增值。
我国政府现行的会计体系是具备核算、反映及监督政府和行政事业单位职能，以预算执行作为中心的一系列财政资金收支管控的专业会计，以为国家预算执行服务为目的，作为国家财政预算管理的重要组成部分，实现了国家财政职能，成为了执行预算的重要手段。因此，我国政府部门现行的会计体系又被叫做预算会计。我国的预算会计制度正式实施于1998年1月1日，包括了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》等预算制度。近几年来，伴随着公共财政制度的进一步改革，国家根据了社会经济发展的实际情况，逐步完备了政府预算会计制度，在制度的不断实施和改进的过程中，将使我国政府各项经济活动实现有效的监督和管理。
二、财政总预算会计制度概述
财政总预算会计制度适用于各级政府财政部门，对政府预算执行以及财政周转金，具有核算、反映、监督等作用。纳入预算管理的各项财政资金是财政总预算会计的核算对象，不仅要完成自身的会计核算及监督工作，还要负责组织和指导当地整个的预算会计工作。财政总预算会计以收付实现制为基础，采用借贷记账法，其主要职责体现在三方面：一是会计核算，反映预算的执行;二是会计监督，参与到预算管理中去;三是合理调度财政资金。
三、行政事业单位会计制度概述
行政事业单位会计是指各级行政事业单位的核算、反映和监督单位预算执行的过程及其结果的专业会计，是预算会计的重要组成部分。财政预算的拨款是行政事业单位履行职责的资金来源。根据机构建制以及经费领报关系，行政事业单位的会计组织系统，分为主管会计、二级会计以及基层会计三级。负责向财政部门领报经费，并且发生预算管理关系的是主管会计单位。负责向主管会计单位或者上一级会计单位领报经费，并且发生预算管理关系，同时有下一级会计单位的是二级会计单位。负责向上一级或同级会计单位领报经费，并且发生预算管理关系，但没有下级会计单位的是基层会计单位。主管会计单位、二级会计单位以及基层会计单位都实行独立会计核算，负责组织和管理本部门、本单位的全部会计相关工作。行政事业单位的各项资金和财产，都会纳入会计核算。
四、财政总预算会计与行政事业单位会计制度的关系
1.财政总预算会计与行政事业单位会计制度的区别
(1)会计主体不同。财政总预算的会计主体是各级政府，它的执行机构是各级财政机关。各级财政机关负责组织国家的财政收支，办理国家的预算决算，它以各级政府为会计主体，对各级政府的财政收支情况进行管理和核算。而行政事业单位的会计主体则为行政单位和事业单位。
(2)预算会计的对象不同。财政总预算的会计对象是预算收入、预算支出和收支结余。行政单位的会计对象是资金收入、资金支出和收支结余。事业单位的预算对象是业务收入、业务支出和收支结余。
(3)分级不同。财政总预算会计的分级，按照政权结构和行政区域划分，分为中央级的财政总预算会计、省级的财政总预算会计、市级的财政总预算会计、县(区)级的财政总预算会计和乡(社区)级的财政总预算会计五级。行政事业单位会计的分级，根据国家机构的建制和经费的领报关系分为：基层会计单位、二级会计单位和主管会计单位。
2. 财政总预算会计与行政事业单位会计制度的联系
它们之间存在着直接、紧密的业务联系，体现在以下五方面：
(1)职能上的分工和协作关系。行政事业单位财务收支是同级政府财政预算的重要组成部分。在财政总预算中，财政收入包括：税利、基金、行政性收费和发行债券收入;财政支出包括：行政事业单位经费、生产投资、大型基建、储备和国防。在行政事业单位预算中，单位收入包括：国家拔入经费、单位自创收入和借款;单位支出包括：行政事业单位公务开支和经营活动开支。由此可见，财政总预算会计制度和行政事业单位的会计制度存在着财政资金的缴拨关系，行政事业单位向同级财政领报经费，财政拨款是行政事业单位的主要资金来源，对于应缴财政的收入，行政事业单位同样会上缴财政。
(2)业务上的监督和指导关系。尽管行政事业单位具有独立的会计主体地位，具有一定的自主权，可以进行独立核算，但在业务上，财政总预算会计要对行政事业单位进行监督指导。同时，行政事业单位必须执行本级财政部门提出的合理检查意见。
(3)会计报表的编制和审核关系。行政事业各单位在预算执行的过程中，平时就要向主管部门以及同级的财政部门报送月度会计报表或季度会计报表，到年终时，要报送年度会计报表。财政总预算会计要对各行政事业单位编制的月报、季报及年终决策报表进行审核，形成一个报送与审核的关系。
(4)财政总预算与行政事业单位的会计制度共同服务于国家预算管理。在国家预算管理中，包括了各级政府的财政资金的集中及分配的全过程，同时还包括行政单位的财政资金和事业单位的业务资金的取得及运用。提供的预算资金的运动信息既有全面总体的概括性要素，又有具体的客观细节，恰当地反映了政府预算执行中的实际效果，从而为国家的进一步预算管理提供了有用的信息，两者是服务于预算管理的宏观管理信息系统和有效的管理手段。
作为通用经济语言，会计的计量深刻地影响着价值创造的结果与效果，现代企业的管理者、投资者和债权人更加依赖会计信息，来改善经营管理，评价财务活动，做出投资决策。对企业内部管理而言，会计信息是资源配置和经营决策的重要依据；对信息使用者而言，它又是连接政府、公众、投资人、债权人等各方利益的纽带。没有真实可靠的会计信息，企业就难以做出正确的决策，投资人和债权人的利益就得不到合理保护，市场风险就得不到有效的防范和化解。
同时，会计信息是全行经营活动和管理行为的最终体现，会计信息问题，反映了经营管理方方面面的问题，而绝不仅仅是记录和报告问题，仅凭会计部门的力量，并不能从根本上提高会计信息的真实性。只有全行上下、各个部门和各级领导都能充分认识到会计信息的重要性，认识到自身在提高会计信息真实性中的地位和作用，站在全行的角度，综合治理，齐抓共管，各负其责，标本兼治，才能为真正提高会计信息真实性提供良好的氛围和条件，才能保证各项治理措施的科学性、合理性和有效性。
**省分行在会计信息质量管理工作中，坚持以依法治行为主线，狠抓认识的统一，自1999年以来，在全行深入持久地开展依法治行活动，对全行经营管理活动存在的违规现象进行彻底治理，并取得了明显成效，依法依规经营、按章按制操作的观念深入人心，会计人员依法依规核算的意识更是得到加强，从根本上消除了假表假账现象生存的土壤。尤其是2003年以来，为凸显会计信息质量在全行经营管理中的基础作用，**省分行连续两年，将提高会计信息质量、确保会计信息的真实、准确做为全行的基本工作目标，写入了分行年度发展规划。全行上下对会计信息工作的高度重视，为会计人员做好会计核算、会计报告工作营造了一个良好氛围。
二、依托三级管理架构，严密实施会计信息动态监控
会计信息以原始交易为基础，会计核算必须真实地再现原始交易和事项，才能形成可靠的、有用的会计报告信息。近年来**省分行一直致力于从源头抓起，以省分行、二级分行、基层支行分级实施的三级管理架构为基础，加强会计核算与会计信息质量的监控管理，提升会计核算质量，夯实会计报告工作基础。
（一）建立严密的总账监控制度，加强总账信息的动态监控
为了强化基层机构账务信息监控，对核算差错及时发现、及时纠正，**省分行建立了总账监控制度和账务联系书制度。由省分行和二级分行指定业务素质高、责任心强的同志作为总账审查人员，一是按照总账审查要求，每日对总账信息中反映的会计科目使用准确性、科目匹配性、表内与表外科目的勾稽关系、期初与期末余额的衔接等，进行详细审核，加强日常对总账的动态监控。省分行将当日审核发现的错误以“账务联系书”的形式下传二级分行，要求其在日终前进行更正，做到当日问题当日解决。二是重新规范现金出纳业务统计月报表、外币现钞业务统计月报表的填报要求，强调报表信息中期初、期末、日均的库存现金、外汇现金余额与总账的一致性核对。三是加强对总账变化情况的动态分析，掌握、研究重点关注科目及其核算内容的变动趋势，实现对总账的动态趋势监控。
为便于对全行会计核算存在的问题及时进行总结，避免核算差错的重复发生，省分行会计结算部定期对全行会计核算质量进行统计，对核算差错发生的原因进行剖析，做为工作交流材料在分行网站上，供各级会计人员参考学习，对基层机构提升会计核算质量起到了较好的指导和借鉴作用。2004年省分行会计部共审查本、外币总账数据300次，下发工作提示400次、审核二级分行整改反馈1000次、纠正核算差错500次。通过不间断的日常总账数据监控，**分行日常会计核算差错得到有效控制，会计核算质量进一步提升。
（二）在管理中强化二级分行对会计信息的传承与监督
二级分行在会计信息的管理控制链条中，有着突出的承上启下作用。在日常信息管理中，**分行着重强化了二级分行的以下职能：一是在组织进行对辖内机构总账信息监控的同时，及时将省分行针对总账审核每日下发的“账务联系书”提示问题进行整改。二是加强对辖内机构WDD系统运行情况的即时监督，对于每日运行中发生的总分不平情况、省分行下发的异常情况错误清单列示内容及时进行调查处理。三是结合会计稽核中心稽核情况，加强对辖内机构、网点会计核算的监督管理，及时纠正核算差错，保证核算信息的真实、准确。四是强化扁平化管理下对总账信息的二级汇总管理，严密组织市区内扁平化管理网点总账数据的采集汇总，在此基础上加载辖内支行总账信息进行二次汇总，并着重加强对非自动统计信息的采集以及审核确认，包括表外补充资料的采集、审核，确保非自动统计信息的真实、完整。
（三）以委派会计主管的组织与监督为基础加强基层控制，将会计信息质量控制关口前移
**省分行自2003年起，在辖内全面实施了基层机构会计主管委派制，通过制度的实施变更会计责任主体，明确会计主管相对独立地位，彻底改变了会计主管从属于基层机构负责人的局面，有效地避免了同级监督同级产生的规章制度虚设、管理职能弱化的问题，充分发挥委派会计主管“监督、规范、指导、桥梁”作用，健全平衡制约与监督机制，从基层抓起，强化二级分行对基层机构的会计监督和对前台会计核算、会计信息的组织、管理，变事后控制为事前、事中、事后全过程控制，确保上级行各项规章制度和操作规程的有效实施，严格把好会计信息入口关，切实提高会计信息质量。
同时，加强对委派会计主管的考核管理，将会计核算质量和会计信息的真实性、完整性做为会计主管工作业绩考核的主要内容，激励与约束并重，促使会计主管加强对会计信息质量的控制管理。2004年，各行的委派会计主管在日常会计管理、新系统上线运行、消化历史包袱、重组建账分账等工作中发挥了巨大的作用，通过他们的辛勤工作，组织、带领基层会计人员，建立起了把守会计信息质量关的坚实的第一道屏障，从源头上保证了会计信息的真实、完整。
三、以制度约束行为，不断加强建章建制
强化管理，制度先行。完善的规章制度是内部管理的基础，也是管理规范化的标志，制度的缺失必然会造成管理的无序和混乱。会计结算部将建立完善的制度体系作为规范会计报告业务管理的切入点，通过不断努力，已初步建立了业务管理办法与内控管理办法相结合的较为完善的会计报告制度体系。近两年来，通过对总行有关会计报告方面规章制度的梳理，结合实际，细化、完善了一系列规章制度，并重点对本外币主要会计报表的报表要素、填报口径、考评办法、报送程序以及总账审查等进行了规范，使全省会计报告工作的各个环节均有章可依。一是根据总行的《会计报告管理办法》制订下发了《**省分行会计报告管理实施细则》，做为统驭会计报告工作的核心制度，对会计报告工作的整体工作流程进行规范；二是制定下发《关于规范报表填报口径的通知》、《关于规范外币报表填报要求的通知》、《会计总账审查要点》、《会计报表考评办法》等一系列规定，并根据不同时期工作重点和工作要求，及时对考评办法和总账审查要点进行修订，保证了制度的客观性、科学性、约束有效性和可操作性。
四、积极利用信息技术手段，提高会计报告工作质量
信息技术已在商业银行内部管理中得到广泛运用，尤其在会计领域，信息技术的发展和运用为会计业务的发展搭建了一个广阔的平台。为提高会计总账审核的工作效率与效果，利用科技手段提高会计信息审核质量，近年来，**省分行先后开发了“总账数据日常审核系统模版”和“总账数据月度审核系统模版”。
1．重组改制以来，对会计信息质量的要求愈来愈高，会计部对总账审核、监控的密度在不断加大，单纯依靠人工审核的方式，审核质量和效率已不能满足工作需要，现代信息技术支撑的缺乏已成为制约全省会计报告工作发展的瓶颈。为提高会计报告工作科技含量，加强会计报告信息质量控制，会计结算部经过与技术部门沟通，根据总行下发的《会计报表编制和审查手册》，结合日常总账审核特点，开发了“总账数据日常审核系统模版”，实现了对所辖27个并表单位一、二级会计科目的直接监控，并重点加强了会计科目间勾稽关系、科目余额匹配性、表外资料、禁用科目、外币专用科目等审核重点的监控。“总账数据日常审核系统模版”的应用极大提高了日常总账审核的准确性和时效性，原来人工需要一、两天的工作量，借助“总账数据日常审核系统模版”仅需一、两个小时，使总账监控人员从繁重的总账审核工作中解脱出来，从更高层次上完成对数据的分析和深加工，为经营决策提供有效、有用、真实的信息支撑。
2．利用月度总账审核对系统内往来资金和利息进行核对，对重要会计信息的时点变化趋势进行分析监控，是防范会计风险、保护资金运行安全、检验会计核算信息的重要手段。月度总账审核的内容比日常总账审核更全面、技术要求也更高，提高月度总账审核的效率和质量是**分行近年来一直在探索、解决的问题。在日常总账数据审核的基础上，针对月度审核的要点，**省分行开发了“总账数据月度审核系统模版”，重点对所辖40个并表单位系统内往来资金、利息进行一致性审核，及时发现所辖分行系统内往来资金、利息核算问题及其他不符事项原因，确保系统内往来资金、利息的安全。
五、狠抓会计技能培训，促进信息质量提升
会计报告质量的优劣取决于会计核算质量，而会计核算质量的好坏，取决于会计人员的执行能力和操作能力高低，取决于会计人员履行岗位职能的综合业务素质。因此，加强会计业务技能培训，提高会计人员综合素质和履岗能力至关重要。2004年，**省分行根据实际情况，灵活多样地对会计报表编报人员进行素质培训，有力地促进了会计信息质量的提升。
1．对重点人员进行重点培训，并通过这些业务骨干的辐射作用，引导全体会计人员树立重视知识的学习精神，逐步培育起健康向上、勤奋务实的学风。通过专题讲座、案例教学、座谈讨论等方式，对二级分行管理人员和报表审核、编制人员集中进行封闭培训，培训内容包括金融企业会计制度、银行会计核算制度、总账审核方法、报表编制要求和审核技能等。以这些人员为基本师资力量，组织二级分行进行业务转培训，引领全体会计人员提升会计信息管理专业技能。
2．延伸培训触角，采取网上互动式培训。网上互动式培训是省分行对常规性培训的有益补充，在WDD上线、年终决算、建账分账、审计报表填报等重要的、阶段性的工作开展过程中，省分行依托会计结算部“会计经纬”网页和企业网邮箱对工作重点、难点进行答疑，以帖子或邮件的方式。并注重通过电子邮件及时了解所辖分行的疑问，进行一对一的解答。2004年WDD上线后，省分行针对性地收集各类问题集中进行答疑7次，有效解决了WDD上线后日常核算差错激增的现象，取得了良好的效果。2004年年终决算过程中，针对二级分行提出的报表编制和决算软件使用的问题，省分行下发了6次决算答疑，确保了全行决算工作如期完成。
3．结合日常培训工作的开展，促进会计人员综合业务素质的提升。年初针对集约化经营管理改革后会计人员发生的结构性变化，对2000名柜面人员进行城综网操作强化培训。组织业务技能考试三次，参考人员24,000人次。组织外汇核算业务操作技能跟岗培训9批，初步组建起全省外汇会计骨干队伍，稳定了外汇会计核算管理局面。举办建账分账及新制度培训班，指导各行建账分账及新制度转轨工作。组织部内员工集中进行业务学习20余次，促进员工业务能力和学习能力的提升。尤其是职业素养系列学习教育活动，使员工初步具备了职业人的思维和处理复杂问题的能力，提高了学习力和执行力。
六、加强考核监督，夯实管理基础
（一）严格实施会计报表考评，不断加强会计信息管理
多年来，**省分行坚持不断完善会计报表考评机制，严格考评要求，认真组织考评工作的实施。对全行的会计报表编报情况进行按季度考评，对决算报表按年度考评，将各种报表按照信息批露的影响力大小确定不同权重，对考评进行加权汇总，以行发文的形式组织考评结果通报，并把考评结果作为全年会计工作考核的重要依据。考评着重对每季度会计核算和报表编报中出现的共性错误、典型错误现象和成因进行剖析，对屡犯屡错的分行加大处罚力度，对报告质量高、进步快的分行进行通报表扬。在近年来省分行对各二级分行会计工作的考核中，会计报表考评结果所占权重逐年提高。各二级分行也根据省分行要求，全部制定了相应的报表考评办法，并将考评结果与绩效考评挂钩，形成了良好的激励机制。
（二）加大检查督导力度，以查促改，强化会计信息管理基础
将对会计报告质量的控制融入到日常会计检查中，是提升会计信息质量的一种行之有效的办法。省分行会计部每次组织对下级机构的会计检查，会计核算、会计报表是必查的重点内容。组织检查过程中，注重会计检查人员与会计报表编制、总账审核人员的结合，将会计报表编制、总账审核中发现的问题、纠正的问题带到检查中，将检查中发现的需在日常会计信息审核管理中关注的问题及时反馈会计报告管理人员。去年，仅省分行会计结算部直接组织的会计检查50批、检查基层机构305个次，对被查单位逐一下发整改通知，责令其限期整改，并要求各行将整改过程、整改结果、责任人处理情况逐级上报至省分行。对于各批次检查中发现的突出问题、共性问题等，及时汇总通报，要求各行举一反三、自查整改。
2004年WDD上线后一段时间内，**分行会计信息一度差错较多，出现会计报告质量下滑的情况。为及时解决存在问题，省分行会计结算部组织四个专项检查小组深入基层进行督导检查。通过现场调研、专题研讨，分析问题的形成原因，研究制定相关措施及时予以处理解决，指导各二级分行不断改进工作，在短时间内遏止了会计信息质量下滑的趋势。
正是这种督导检查工作和会计报告工作的相互促进、相互补充，形成了全面提高会计信息质量的良性循环，为会计信息质量的不断提升奠定了坚实的基础。
（三）建立警示谈话制度
警示谈话制度主要是对存在问题比较突出的二级分行主管行长、会计部经理进行警示、告诫的一项制度，依据是会计报告信息审查、总账信息审核、会计检查中发现问题情况。在2004年建账分账期间，**省分行先后对个别严重影响全省工作进度与会计信息质量的二级分行主管行长、会计部经理和其他有关部门负责人进行了警示谈话，极大地触动了二级分行领导，对各行会计报告工作的开展起到了积极的促进作用。
七、发挥团队精神，集思广益，上下联动，齐抓共管
会计信息管理是一项系统工程，做好这项工作需要各级会计机构和全体会计人员共同努力。在工作中**分行注重激发各级会计人员的积极性和能动性，倡导团结进取、奋发向上的团队精神，增强和发挥组织效率，整体联动，齐抓共管。一是在日常的会计信息管理工作中，注意发挥会计团队创新精神、奉献精神和广大会计人员的能动性，通过座谈讨论、实地调研、下发问卷等形式，征集、吸纳各级会计人员的意见与建议，集思广益，形成合力。二是注重引导、培养各级会计人员树立正确的执业意识和职业理念，增强工作责任心，切实履行岗位职责，取得了“一人对一岗，岗岗求实效；一级抓一级，层层抓落实”效果。三是切实树立为下级、为基层服务的观念，及时发现、及时解决基层工作存在问题，真正体现上级为下级服务、下级对上级负责的管理要求，相互协调促进。四是注重发挥各级会计业务骨干的智慧和专长，通过骨干力量凝聚会计团队，提高工作效率。
八、积极探索推进会计报告问责制，不断完善会计信息内控机制
（一）积极探索、建立会计报告问责制，保证会计报告信息的真实性
会计报告信息以“决策有用性”为根本目标，而相关性、可靠性和及时性是“决策有用性”的关键要素。实施会计报告问责制，就是建立层层负责的制度，一层对一层、一级抓一级，保护和激励会计人员依法核算、规范操作，强化会计的监督作用，从确认、计量、记录、报告等各个环节防范会计信息失真风险，保证会计信息的真实、完整，实现会计信息的决策有用性。
目前**省分行制定了《**省分行会计信息责任认定办法（试行）》（又称《会计报告问责制》）。会计报告问责制，以制度的形式对会计信息报告的职责分工、责任追究的范围进行界定，对有关责任人进行分类，从会计信息产生和编报、会计信息管理、会计信息采集和传输、历史数据返还系统维护等方面，对会计报告信息责任进行明确，对责任认定程序进行规范，哪一级出了问题，追究哪一级的责任。
《**省分行会计信息责任认定办法（试行）》下发执行以来，已收到明显效果，总账审核发现，各行上报总账信息差错率较去年同期下降80%。
