作者简介：张胜军（1965-），男，湖北黄梅人，江苏理工学院教育学院教授，教育学博士，研究方向为农村教育、职业教育、教育政策；李翠珍（1965-），女，江苏理工学院教育学院副教授，研究方向为教育基本理论。
基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目（编号：14YJA880097），主持人：张胜军；江西省高校人文社科重点研究基地江西科技师范大学职业教育研究院2014年招标课题“江西农村职业教育与成人教育问题与对策研究”（编号：JD1492），主持人：肖称萍。
中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）09-0057-03
新型职业农民培育是一项系统工程，其中，新型职业农民培训是中心环节。自2012年中央1号文《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，首次提出“大力培育新型职业农民”以来，我国不少地方开展了新型职业农民培训的试点工作。目前，我国新型职业农民培训尚处起步阶段，迫切需要构建一种适切的发展模式。对于如何立足国情构建这种适切模式，多中心治理理论为我们提供了有益启示。
一、多中心治理理论概述
上世纪80年代以来，伴随着西方国家的政府改革浪潮，出现了众多的新公共管理理论。其中，以多中心治理理论最具影响力。在新公共管理理论中，“治理”被“作为一种阐释现代社会政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的统治和政府控制思想和观念相区别，甚至对立起来。”[1]1995年全球治理委员会在其发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》中，将“治理”界定为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程[2]。随着治理理论的发展，美国学者奥斯特罗姆夫妇又将“多中心”概念引入其中，用来阐述其公共事务的多中心治理思想，并做出了实证贡献，最终形成了多中心治理理论。
多中心治理理论主张：公共产品或公共服务的生产和提供，并非只有政府一个主体，在一定规则的约束下，企业、社会组织以及遵循市场法则运行的私人机构等，都可以成为公共产品或公共服务的供给主体。而且，相关决策也是在资源交换、信任和协商的基础上，由各主体共同行使决策权力。多中心治理理论的实质是强调多元主体民主参与公共事务治理，提倡政府的权利下放和权利收缩，通过自主治理和协同治理，克服公共事务政府单中心治理的弊端，减少“搭便车”、规避责任等行为的出现，形成政府、市场和社会共同治理公共事务的机制，以实现公共福祉的最大化。
依据对中心治理理论内涵的解析，本文把新型职业农民培训的多中心治理模式界定为：政府部门、教育与培训机构（包括各类学校、培训机构、成人教育组织等）、社会公益组织、企业、农村社区、农村居民等多元主体，通过民主决策、平等竞争、互动合作，共同实现新型职业农民培训有效供给的一种方式。
多中心治理理论的实践成果即公共事务的多中心治理模式。新型职业农民培训对我国现代农业发展、国家粮食安全保障、新农村建设等，具有重大的现实意义，属于公共事务[3]，理应实现多中心治理。
二、新型职业农民培训应用多中心治理模式的价值
新型职业农民培训应用多中心治理模式，对实现新型职业农民培训的有效供给，具有多方面价值。
（一）有利于提高新型职业农民培训决策的科学性
政府虽然是公共利益的集中代表，但公共经济学认为，政府的有限理性和“经济人”特征，决定了政府容易在公共事务决策中独断专行，造成诸多的决策失误和无效决策。掌握大量、全面、真实的信息是科学决策的前提，而政府拥有的决策知识和信息总是有限的。新型职业农民培训的多中心治理，强调决策中心下移和多层次展开，要求政府之外的主体，如企业、农村经济组织、教育与培训机构、培训对象等都能参与决策，依靠集体智慧，提高新型职业农民培训决策的科学性、合理性。
（二）有利于打破新型职业农民培训发展的资源瓶颈
现代政府应是“善治”理念下的“有限政府”。“有限政府”理论告诉我们，尽管政府理应对属于公共事务的新型职业农民培训承担巨大责任，但这种责任必然有其边界。新型职业农民培训需要多种资源，如合格的师资队伍、充足的经费投入、务实的培训课程、良好的培训场所和物质设备等。其中许多资源为企业、农村经济组织、社会公益组织或私营业主所占有，而政府或不占有或占有不充分。实现新型职业农民培训的多中心治理，使这些资源得到有效整合和充分利用，无疑可以极大地丰富培训资源。
目前，我国农村经济社会发展水平不高，不少地方财政还比较困难，对农民教育与培训的公共财政投入严重不足，这就更需要通过多中心治理，打破新型职业农民培训政府单中心治理必然会遭遇到的资源瓶颈。
（三）有利于实现新型职业农民培训多元主体的利益协调
从“利益相关者”的理论视角看，新型职业农民培训过程，本质上也是一个利益相关者之间的利益博弈过程。新型职业农民培训的利益相关者包括受新型职业农民培训影响或影响新型职业农民培训的所有主体，如政府、涉农企业、农村经济组织、教育与培训机构、社会公益组织、培训教师和培训对象，等等。由于这些利益相关者之间存在不同的价值偏好和利益诉求，自然也就不可避免地存在不同程度、不同形式的利益冲突。如果这些利益冲突长期得不到有效解决，就会成为新型职业农民培训长远发展的桎梏。
博弈论也认为，当博弈各方协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时，就会出现协同性均衡状态。这就意味着各利益主体在不断的互动中，将会逐步放弃自我“单独行动”策略，转而采取互惠的合作策略，以创造“多赢”的博弈机会[4]。因此，新型职业农民培训应用多中心治理模式，有助于解决多元培训主体的利益冲突，强化彼此的合作行为，为培训发展提供内生动力。
（四）有利于满足新型职业农民培训的多样化、个性化需求
我国新型职业农民大体分为如下几种类型：1.现代农业生产型人才，如种粮大户、农场工人、养殖专业户等；2.现代农业经营型人才，如运用市场法则从事农产品加工、仓贮、运输、销售的从业人员；3.现代农业技术服务型人才，如植保员、信息员、防疫员、水利员、农机修理工等；4.现代农业管理型人才，如农民专业合作社负责人、农业公司管理人员等；5.现代农业发展带头人，如农业科技推广示范户、家庭农场主等。不同类型的职业农民之间，还有行业之别和层次高低之分。
作为新型职业农民的培训对象，主要包括：有一定文化和技术基础的青壮年农民、农村干部、农业技术服务人员、家庭农场主、种粮大户、农村科技致富带头人、返乡创业农民工、大学生村官、回乡创业大学生等。这些培训对象成分复杂、个体差异显著。
培训对象的复杂性、差异性，以及新型职业农民类型的多样性和层次性，对新型职业农民培训提出了多样化、个性化要求。在单中心治理模式下，政府提供的农民培训是唯一的卖方市场，培训对象只能被动地消费，没有自由选择的余地。在多中心治理的制度安排中，新型职业农民培训既可以由政府提供，也可以由企业、私人机构、农村集体经济组织、公益团体等非政府主体供给。有了丰富的培训产品供给，培训对象就可以根据自身情况和偏好，选择符合自己发展需要的、个性化的培训产品。
（五）有利于形成市场竞争，提高新型职业农民的培训质量
在单中心治理模式下，政府通常以两种方式为农民提供教育与培训产品：一是由政府相关职能部门，如教育行政机构、农业部门、妇联等，直接开展相关的农民教育和培训活动；二是政府利用自己的行政权威，通过行政命令直接指派一些学校、企业、社会培训机构、农业科研院所等，开展农民教育与培训。无论是这两种方式中的哪一种，都是由政府单中心决策和分配资源的一种“自上而下”的培训。由于缺乏合理的竞争机制，其培训的质量往往难以得到保证。
在社会资源的配置上，市场机制通常比政府控制更具效率。如果新型职业农民培训应用多中心治理模式，政府、公共组织和私人机构，就都可以提供培训产品和服务，培训资源也将通过市场法则配置，这就势必导致公共机构之间、公共机构与私人机构之间，以及私人机构之间的竞争行为。为占有培训市场份额、取得竞争优势，所有参与竞争的培训机构和组织，就要通过不断改善办学条件、增加培训投入、改革培训教学方式等手段，为消费者提供多样化、个性化、高质量的培训产品。
当前，我国新型职业农民培训发展的难点之一，就在于如何引入市场机制，形成有活力的新型职业农民培训的竞争格局。
三、新型职业农民培训多中心治理模式的构建
多中心治理模式的关键在于形成合理的治理结构和运行机制。新型职业农民培训多中心治理模式的构建，也应循此逻辑。
（一）形成多元化的主体结构
新型职业农民培训多中心治理的主体，应包括政府部门、学校、社会培训机构、企业、农村社区、农村经济组织、社会公益组织等。在多中心治理结构中，不同主体应有不同的角色分工和功能定位。例如，政府应扮演好“掌舵者”角色，在新型职业农民培训的信息收集与、政策供给、制度建设、经费保障等方面发挥主导作用；教育与培训机构应扮演好“培训教学资源提供者”的角色，在新型职业农民培训的师资供给、课程开发、理论教学等方面，发挥其智力优势；企业有场地、原料、设备等实训资源，应扮演好“培训责任共担者”的角色，成为新型职业农民实用技能培训的主力；农村社区则应扮演好“组织者”角色，在新型职业农民培训的环境建设、组织动员等方面，做出自己的独特贡献。只有形成多元化的主体结构，才有可能满足不同培训对象的个性化培训需求。因此，鼓励多元主体参与新型职业农民培训，形成一个基于不同角色分工和功能定位的多元化主体结构，是构建新型职业农民培训多中心治理模式的必要前提。
（二）构建扁平化的组织结构
在农民教育与培训的单中心治理模式中，政府是权力中心，是政策决策的最后“拍板人”。政府通过行政权威和行政命令，建立以控制为特征的“金字塔”式的组织管理结构，开展“自上而下”的农民教育与培训。事实证明，这种“自上而下”的农民教育与培训，通常存在缺乏针对性、实效性，不但造成了宝贵培训资源的大量浪费，而且也常常导致了培训政策目标的实际漂移。
要构建新型职业农民培训的多中心治理模式，就必须构建一种基于主体地位平等、权力向度多中心的扁平化的组织结构。在这种组织结构中，尽管各主体的角色、职责和权利内容不尽相同，但彼此之间并不存在控制和支配关系。政府和其他主体一样，都是这个扁平化的互动治理网络中的一个节点，各主体地位平等。地位平等的各主体，在真诚对话、民主协商的基础上共同做出的培训决策，不但具有较强的科学性，也具有较强的合法性，容易得到各主体的心理认同和实际执行。
（三）选择多样化的治理工具
不同工具有不同的性质和功能，多中心治理需要选择多样化的治理工具。例如，政策工具具有引导、监督、激励、评价功能；制度工具对主体行为具有规范功能；财政补贴、税收减免、专项拨款等经济工具，具有激励功能；网络、媒体等信息工具，具有信息、信息传播功能；社会公益性组织、大学生自愿者等志愿性工具，因其公益性和专业性，具有较强的专业支持功能。因此，构建新型职业农民培训多中心治理模式，必须选择多样化的治理工具，形成一个合理的治理工具结构。
（四）建立有效的运行机制
要保障新型职业农民培训多中心治理模式的实际运用，还应建立一套行之有效的运行机制。这主要应包括：1.政府要转变职能，在政府、社会、市场三种关系中找准自己的角色定位，建立新型职业农民培训的合作机制；2.畅通利益表达渠道，建立完善的利益表达和协调机制，实现新型职业农民培训多元主体的利益整合；3.建立民主的决策机制，提高新型职业农民培训决策的科学性、合理性、合法性；4.建立有效的激励机制，鼓励和支持企业、农村社区、社会公益性组织、教育与培训机构、家庭农场主、城乡居民等，积极参与新型职业农民培训；5.建立资源配置的市场机制，提高新型职业农民培训资源的使用效益；6.建立多中心的监督机制，强化对新型职业农民培训过程和质量的全方位督查和评估。
新型职业农民培训作为新时期我国经济社会发展的一项重大举措，受到了党和政府的高度关注。目前，我国新型职业农民培训活动正在全国各地逐步展开。我们有理由相信，借政策东风和思维创新，立足国情，构建一个结构合理、运行有效的新型职业农民培训多中心治理模式，必将有力推动我国新型职业农民培训的深入发展。
参考文献：
[1]孙柏瑛.当代地方治理――面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004：19.
农业，作为国民经济第一产业，是与工业和服务业相对应而存在的经济产业，属于市场经济学范畴，在建设具有中国特色社会主义市场经济体制和我国加入 WTO 的时代背景下，其发展应遵循市场经济规律。在实现农业资源配置的过程中，市场是基础性的工具和手段，政府扮演的是经济调节和市场监管者角色。
我国农业发展所面临的最大困难是市场性不足的问题。最显著的矛盾是落后的农业生产力和不断提高的城乡居民农产品消费水平之间的矛盾。具体来讲，上述问题表现为:［2］34 －39一是生产环节上的产业化、规模化和机械化发展力度不足，农业社会投入积极性不高，农业生产者的科学文化水平不高，标准化生产普及程度过低，农产品质量安全水平不高，农业科技支撑体系和市场信息服务体系建设不完善等; 二是流通环节上的现代农产品物流设施设备水平不高，产品辐射半径过小，现代化的物流网络建设不完善，城乡物流体系不能实现无缝衔接，农产品物流成本占比过高; 三是农产品销售环节上的现代化农产品批发零售市场体系建设不足，市场供需双方信息不对称，基础性农产品价格受政府稳定物价水平的行政手段影响较大，又因 WTO 农业协议对价格补贴的限制以及各级政府对农业补贴的重视力度不足等各种因素而致使该部分农产品不能获得市场合理价格水平补偿。上述问题或矛盾，靠农业自身的发展来解决存在一定的困难，亟需政府的合理干预，来引导社会人力资源、科技资源和资本向农业适当集中，提高农业产业、产品结构面向市场的适应能力和优化升级能力。
在实现政府对农业合理干预的过程中，公共财政至关重要，通过财政收支行为，可以引导或影响农业资源的配置过程，实现政府干预。但是，政府财政对农业资源配置过程的影响，应当遵循和利用价值规律等市场经济的客观规律，以提高农业市场活力，提升农业资本的竞争能力和盈利能力为目的。基于上述认识，公共财政对农业的投入，应该是以辅的扶持为主，以资本注入式为主要扶持方式。资本，是指用来生产或经营以求牟利的生产资料或货币。公共财政对农业投入应以资本注入式为主，遵循生产、流通和销售的市场经济规律，以提升农业资本盈利能力为核心，具体来讲包括向农业企业注入生产资料或者货币资本来增强企业活力和竞争力，或充分利用 WTO “绿箱”政策，通过公共投入来普遍改善农业生产环境和资源以降低农业生产成本，从而反方向提升企业自有资本的盈利能力。
上述公共财政对农业的投入可以简称为农业财政，与不分农业、农村和农民的传统农业财政不同的是，其具体指政府在市场经济体制下，遵循政府与市场的合理分工原则，围绕提升农业产业的资本竞争能力，而对农业产业发展提供的财政收支行为。
二、农村和农村财政支农政策
农村是具有社会学和地理学性质的概念，是根据人口集聚程度等标准对人类居住地区的划分，其逻辑上相对应的是城市。农村产生的直接动力是人类社会生产力的进步，农村的出现反映了人类先祖在战胜自然灾难，谋求生存的过程中累积的经验和知识，同样农村的发展也必然会随着社会生产力，尤其是农村社会生产力的不断发展而向着更高形式的群居形态———城镇演进，这既是历史上城市产生的根本原因，也是现实中推进农村地区城镇化的理论依据，是人类社会进步必然要求。然而，需要注意的是，农村城市化是个相对的、动态的和历史的概念，不应囿于工业时代的，以机器、厂房和大烟囱为标志的城市化概念。随着社会生产力的进步，人类进入了信息化时代，伴随信息流通网络和现实交通网络的便捷化和快速化发展，以及信息和现实交通资源的可达性和城乡对称性的不断提升，都使人类社会逐渐失去了在拥挤不堪的城市群居的必要性。日新月异的新能源、新科技和新劳动工具的出现在解放农村地区劳动力的同时也在解放城市地区的劳动力，使得农村与城市一起向着城乡一体化发展的方向前进。
在我国现阶段的经济社会环境下，农村的发展需要城市的反哺和支持已经是各界共识。但是对支持农村发展的方向和途径却缺少深入的探讨，在实践中也缺乏反思和规划。虽然农村发展的短期目标是农村基础设施的完善、公共服务设施的建设以及居住地的适当集中和改造，但是农村发展的长期目标是城乡社会一体化发展，而不是纯粹的演变成现在的城市模式，上述问题对于已经初步具有较高生产力发展水平的都市农业地区来讲，则更需注意。但是，无论是短期目标还是长期目标，我国农村发展过程中的主要矛盾都是落后的农村社会生存环境与提高和保障农村居民的生活水平之间的矛盾。
政府和市场在促进农村发展过程中所起的作用，与其对农业发展所起的作用不同。在农村发展过程中，政府是主导力量，其首要职责是保障社会公平，保障农村享有与城市同等甚至是优先的发展权，市场手段的引入是在特定社会环境下促进农村发展的手段和工具，以完善农村生活和生产环境为主要目的。
公共财政对农村的投入，可以简称为农村财政。农村财政是对农村发展提供或增加农村社会公共资产的投入，属于社会建设性财政支出，其主要投入方式是资产注入式。资产，又称为财产，分为有形和无形两种形态。农村社会公共资产的一定积累，是实现农村居民享有一定生活水平的基本保障，也是实现城乡一体化发展的基本前提。在现阶段，我国农村社会很难依靠系统内自身的资金积累和投入而发展到与城市相对一致的发展水平，因此，由政府主导的对农村的公共财政投入则显得十分必要。
三、农民和农民财政支农政策
农民有多重、多种含义，但目前比较统一的认识是在农村从事农业生产的劳动者。如果从这个意义出发，那么，我国现行的关于农业、农村和农民的 “三农”政策和相关理论则有明显的缺陷和漏洞。显然，政府在社会人和国家公民的层面上，其最基本的职责就是保障所有公民享有平等的生存权和发展权，尤其是对于没有生产劳动能力的弱势群体更有不可懈怠的责任，而目前的 “三农”概念中农民的范畴则恰恰是筛除了农村地区没有农业生产能力的弱势群体，则其 “三农”理论，无论在实践中是否有相关的职责履行或政策执行，在理论上都有了不完善之处。
对上述对农民概念的定义，本文持不同意见。如果将农民定义为在农村地区从事农业的劳动者，那么与其相对应的概念将有多个，从而带来逻辑上的混乱。例如: 在城市地区从事农业生产的劳动者 ( 例如都市农业生产者) ，在农村地区从事工业和服务业生产的劳动者 ( 例如农村地区企业工人和农村副业从业人员) 等。本文认为参照农村和城市的逻辑关系，农民应该定义为在农村地区居住的公民，与在城市地区居住的公民，即市民相对应。将公民按居住地的属性划分为农民与市民，同样纳入人类社会学的概念范畴，是对公民实现全覆盖的分类标准。将农民定义为在农村地区居住的公民，可以使我国 “三农”理论体系更加完备，使 “三农”政策中对农民的政策更具有针对性和公平性，也更容易划定清晰的政策界限，避免将对农业和对农民不同范畴的财政支农政策混淆。
公共财政对农民的投入，可以简称为农民财政。与在理论研究领域和实践领域都被广泛提及的农业财政和农村财政不同的是，至今为止，仍然没有任何关于农民财政的文献和报道。
问题在于提出农民财政究竟有没有意义? 本文认为，有针对性的提出农民财政，有助于理清对传统财政支农政策中对农民投入的认识误区，也有助于财政支农理论体系的完整和齐备。在现有的传统财政支农政策中，谈及对农民的支农资金投入，首先提及的就是对农民的 “四项直接补贴” ( 即: 农业生产资料综合补贴、种粮直接补贴、农机具购置补贴和良种补贴) 以及对农民的农业技术推广培训等支出。然而，以上述四项直接补贴为例，从表面上来讲该补贴造成了部分农村居民的增收，但从本质上来讲，其实际上仍然是在农业生成环节，以农业生产为核心的农业产业扶持政策，并不是在农村公民层面上的政府财政普惠性投入，原因是其政策执行的效果是农业生产者从事农业生产的成本性净支出的降低，刺激的是农业生产积极性和农业生产力的发展，形成的是农业产出物质的提升和量的增加，以及农业生产工具的升级。如果长期将上述投入计入对农民的普惠性投入，则实际上是对农村丧失劳动能力者等农民弱势群体营造了更大的不公平。由此可以看出，理清公共财政对农民政策的边界和内容，对完善政府管理和体现社会公平意义重大。
以农民是在农村地区居住的公民为理论和政策实践的基础，本文认为农民问题的核心是保障农民基本收入水平，保障农民个体基本生存权和发展权的问题，上述问题体现在财政支农过程中的政府上，就是提供一定水平的农民低保，农民医疗、教育和卫生等社会保障的政策措施。农民发展的问题是人的综合发展问题，其直接影响着农村社会的整体进步。
中图分类号：F840.66 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）003-000-01
农业是自然再生产与经济再生产的交织过程，面临各种风险，人类在同自然作斗争的过程中，积累了很多风险管理经验，其中农业保险就是一种较为普遍的手段。国外农业保险发展有100多年的历史，其中美国、日本等农业发达国家的农业保险经过多年的实践经验积累，发展相对比较成熟，已形成比较完整的体系。世界贸易组织的发展，使得西欧一些国家也越来越重视农业保险的发展。建国后我国也出现了五种运作时间较长，且有一定影响的农业保险经营形式，分别是保险企业商业化经营农业保险形式、联合共保经营农业保险形式、农村互助合作经营农业保险形式、地方国有企业组织推动农业保险形式、政府财政支持的政策性农业保险形式。
一、国外政策性农业保险制度的启示
纵观世界各国的农业保险制度模式，各国政府对农业保险发展给与了法律上支持、财政上补贴和行政上保护。通过对世界一些农业保险发展成熟国家制度的分析，可以得到以下几点启示：
（一）发展政策性农业保险需要强有力的法律保障
农业保险作为农业风险管理的有效手段，是一种农业发展和保护制度，对相关法律的依赖性相当高。国外农业经济比较发达和农业保险制度相对成熟的国家都比较重视农业保险法律制度的建设，而且具有比较完善的相关法律制度。农业保险的立法意义远远超过一般的商业规范性法律制度。如农业保险发达的美国，1938年就颁发了《联邦农作物保险法》，1980年又修订了《农作物保险法》，1994年又通过了《联邦农作物保险改革法令》，2000年又出台了《农业风险保护法》等，通过建立完善的法律制度对开展农作物保险的目的、性质、开办主体等明确规定。
（二）发展政策性农业保险具有一定程度的强制性
美国的农业保险原则上实行自愿保险，但1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等，农民必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险，这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。日本的农业保险也体现出了强制性特征，如日本通过法律明确规定，对具有一定经营规模的农民实行强制保险，对达不到经营规模的农户，实行自愿保险。之外，还在一定程度上实施强制，如1994年美国《联邦农作物保险改革法令》就明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能等得到政府其他的福利计划，这在一定程度上造成事实上的强制性。
（三）发展政策性农业保险需要强有力的政策支持
从国外发展农业保险的经验分析，农业保险发展离不开政府的支持和适度参与。世界大多国家对农业保险发展的支持体现在二方面：一是提供财政支持。主要是提供保费补贴、费用补贴和相关行政费用。美国保费补贴按照险种不同而有差异，其中巨灾保险补贴全部费用，政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险的推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20-25%的业务费用补贴。日本保费补贴比例依据费率不同而有差异，费率高，补贴比例也高，政府还对农业保险经营者提供业务费用补贴，并承担农业共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。二是提供再保险支持。农业风险的特点决定农业保险风险具有巨灾性，使农业保险的再保险显得更为重要。国外农业保险相对成熟的国家都建立了各种再保险组织对农业保险进行分保。美国联邦农作物保险公司就行使政府职能，专注为参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供农业保险再保险支持。
（四）发展政策性农业保险需要建立专门的组织机构
国外政策性农业保险一般从商业保险中分离出来，建立了专门的政策性农业保险机构。在加拿大，联邦政府对农业保险的支持实行分级负责制，即设立农业部和省两级农作物保险局；法国设立农业相互保险集团；日本设立农业共济组合联合会；菲律宾设立农作物保险公司；美国设立联邦农作物保险公司等，都是政策性的农业保险机构。他们或者指导农业保险经营，或者参与农业保险经营，或者为农业保险提供再保险服务。
二、国内农业保险实践的启示
全国各地各个时期农业保险的经营模式或做法虽有不少共同点，但更有很大不同，这说明农业保险经营模式、组织模式可以多种多样，因而构不成农业保险是否生存与发展的关键。理论上对农业保险制度建设在以下几点值得重视：
（一）地方政府的行政干预与政策支持是发展农业保险的重要前提。通过对国内不同地区不同模式经营农业保险情况进行比较，充分证明了政府行政干预和政策支持是农业保险可持续运行的根本原因。如果缺少政府支持，即使经营管理水平再高的保险公司，出现经营困境也在所难免。
（二）地方农业保险的政策性业务与商业性业务的划分应考虑到国家需要。农业保险实践中，各地结合自己的财政实力、农业特色、发展农业保险的目标，以及实施中的可操作性确定了不同的险种作为政策性业务。这些业务地方性特征明显、稳定性差，不利于该业务的长期运作。具有明显地方性特征的保险业务与国家政策性业务不可能完全吻合。目前的政策性业务与商业性业务均由一个保险公司经营，即使专业性的农业保险公司也是以利润最大化为目标，这会削弱政策性农业保险的力度。
（三）用法律的形式规范各地农业保险实践和主体经营行为十分迫切。目前各地农业保险的实践活动，虽在宏观上没有多大的区别，但在具体细节上地方特色还是比较明显，并在一定程度上得到了地方性政策措施的指导和认可。但地方政策与措施无法替代国家法律法规，以法律的形式规范各地农业保险实践和主体经营行为十分迫切。
参考文献：
[1]黄英君.德法示范农业保险西欧模式[N].国际金融报，2004-08-11.
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[3]谢家智，蒲林昌.政府诱导型农业保险发展模式研究[J].保险研究，2003（11）.
1998-1999年，国家关闭了所有的农村合作基金会；为适应农业银行向商业银行转轨的需要，1994年成立了政策性银行――农业发展银行，专门经营从农业银行剥离的农村政策性金融业务，但随着粮棉购销市场化进程的加快，其支农作用出现了弱化；而曾经为抚贫和助农而设计的“小额信贷”本该得到政府的大力支持，但却因为缺乏各级政府强有力的经济后盾而几乎失灵，信用贷款是一个古老的金融品种。无论是小额度贷款还是分期贷款，都是金融界通行的一种方式。但是，对于贫困区的贫困户而言，能贷到款简直是天方夜谭。当各路“金融正规军”对农村金融的发展力不从心的时候，始终被国家“严令禁止、坚决取缔”的“民间金融”却看准了这块被“正规军”们抛弃的市场。虽然这类不正规的民间金融不乏金融欺诈与高风险，但大部分民间金融活动还是积极地支持了经济的发展。也就是说，借贷资金主要用于生产而非消费或金融投机，市场规律这只看不见的“手”在民间借贷活动中也自发地起着调节作用。
由以上鲜明的对比我们可以看到：依靠政府――这只“有形”的手，并不一定能达到它预期的结果，而市场――这只“无形”的手，却总会想尽办法满足自己的需求。
农村金融体制改革中政府越位了吗
“政府越位”是指政府的行为超过了它的行为边界，但究竟这个边界是什么并没有一个明确的界限，只是在论述政府与市场的关系时，理论界普遍存在三种不同的看法。第一种是市场亲善论，即市场是唯一和最适用的资源配置机制，政府的作用是为市场交易提供法律基础设施和提供极端市场失灵情况下所缺失的产品（包括执行稳定的宏观经济政策，即新古典经济学的政府调控论）；第二种是国家推动发展论，即政府应该规制市场，政府可以作为市场的替代，通过政府干预来弥补市场失灵；第三种是市场增进论，即认为政府最积极的作用在于增强和发挥每个人的意志行使能力和经济活动能力，并以一种更有序的方式协调其分散的决策，而不是被动地加以指导或使之无序竞争，从而增强民间部门解决市场失灵问题的能力。其实政府与市场的关系在不同的国家、不同的发展阶段、不同的领域并不要求遵循同一标准模式，政府与市场既不是敌对关系，也不是平行关系，而是互补关系，是看它们合力的结果有没有完善了市场机制，提高了市场效率，增进了总体福利。
在我国农村金融体制改革中，政府确实存在不同程度的越位、错位、缺位现象。
政府在农村金融制度安排中的“越位”
由于中国制度结构的强“二重结构”特征，在没有形成有能力与国家谈判的“中间结构”之前，资本积累、投资与经济增长完全成为国家的事情，中国农村金融制度的安排与演进是服从国家总的目标效用函数的一个因子。因此，政府并没有自觉地把自己的行为限定在市场可调节的范围之外，所以我们所说的“越位”现象也就在所难免。我国农村金融体制的改革路径也充分体现了这一点。1958―1979年，国家完全取代了市场，试图以行政手段来控制和配置全国的金融资源，实现经济、军事赶超战略。农业银行和农村信用合作社与其他金融机构一样，作为计划经济体制下的“出纳机”，被自然而然地纳入到了这一制度框架中。但由于这种行政安排的机制与市场机制的严重不协调，致使制度的内在激励严重不足，制度效率下降。为了避免情况的继续恶化，维护国家对金融总体的控制利益，中央银行做出了按区划设置金融机构、收缩金融机构组织规模、实行商业化经营等一系列决定。与此同时，政策性银行成立，以分离商业银行的政策业务，农村信用合作社从农业银行中分离，欲还其“合作社”的本来面目。可以说这次改革表明政府已开始“尊重市场”。但农信社从最初的合作组织到的一个部门，再到国有农业银行的基层机构，再与农业银行"脱钩"，恢复合作性质，均采用了政府供给主导型强制性变迁的方式，都不是真正由社员自愿参与、决策的，在缺乏相应制度基础的情况下，重返合作性质只是一句空话。农信社在几经变迁中，真正的所有者已日益模糊，而被地方政府和信用社主任“内部人控制”的现象却越来越严重，同时其历史上积累下来的呆坏账，和作为目前唯一的农村金融市场主力的身份，又加重了国家对它的“隐性担保契约”，国有银行曾出现的“寻租”、“腐败”现象在这里同样有其生存的土壤。
由农村金融制度变迁的过程可以看出，政府始终在按自己的目标函数来提供制度供给，并没有把市场秩序的建设和效率放在第一位，因此在政府与市场关系的把握上，政府在不同的阶段出现了不同程度的越位现象，正是这种越位遭致了市场规律的惩罚，和政府主导型制度安排效率的递减。在与市场的较量中政府不断地调整着自己的方向，可喜的是，这种调整的结果是政府的逐渐退让和市场力量的逐渐增强。
政府在农村金融体制建设中的“错位”和“缺位”
在政策性融资上的“错位”和“缺位” 政府在商业性金融上的干预态度，和在政策性金融上投入的不足形成鲜明的对比。政策性金融是政府的意志得以有力贯彻实施的领域，也是最需要政府来弥补市场失灵的领域。政策性金融可以其直接扶植与强力推进功能促进农业的发展，以其逆向选择功能覆盖商业性金融不愿选择的领域，以其倡导与诱导吸引民间和私人资本投入农业战略发展领域，以其虹吸与扩张引导商业性金融的投向……，我国经济发展的不平衡，农业的天然弱质性，广大的贫困人口，薄弱的农业基础设施，农业产业化、科技化的启动等项目急需农业政策性银行的支持。
但在政策性金融业务上，一方面农村信用社、农业银行仍承担着一部分政策性金融业务；另一方面，农业发展银行由最初的全方位支农发展到专司收购资金管理，虽然对农村粮、棉、油收购的流通环节的通畅起到了应有的作用，但随着粮棉油市场化进程的推进，农业发展银行的业务也在收缩，急需在业务范围的拓展上，支农工作的开展上有新的创新。在政策性金融制度的建设上，政策性银行的法律地位、资金来源的保障、优惠政策的落实、管理水平的提高等方面还有很大的改善空间。
政府在农村金融市场机制建设上的“错位”和“缺位” 政府是制度供给者，它天然地起着保护市场环境、维护市场秩序、增进市场竞争、提高市场效率的作用。也就是说政府作为“裁判员”，它不应该再是“参赛者”。但由于政府对农村金融领域的干预，使得它取得了农村金融市场强有力的参赛者的身份。但事实是体制内金融制度所提供的信贷供给远不适合体制外产出的金融需求。在这种情况下，体制外的农村经济和个体私营经济自发的孕育出了满足其金融需求的“民间金融”方式。对这种市场自发的制度供给，政府不是去规范和保护，而是把它当成对自身垄断金融产权的一种挑战，对金融体系稳定的威胁，片面地根据其身份而进行“取缔”和“禁止”。在这一点上，政府出现了“错位”，而在农村金融市场机制的建设上，却出现了“缺位”。
在农村金融体制变迁中政府的行为边界
政府行为的金融协调边界可以概括为三种情况：第一种情况，在市场失灵的地方，强调在金融协调中政府的干预行为；第二种情况，在市场不完善的地方，强调政府替代非政府组织进行金融市场协调时采取阶段性和渐退式的政策，即政府协调对市场协调的替代是促进；第三种情况，在市场已相当完善、成熟的地方，强调在金融协调中政府的制度供给和创新行为。
根据以上原理，农村金融体制变迁中，政府的行为边界是：在政策性金融领域，政府的行动力度和范围要继续扩大；在农村信用合作社的问题上，政府应采取“渐退”的策略；在农村金融市场的建设上，政府应提供制度供给和创新行为。用一句形象的话说就是：“以政策性金融为先导，合作性金融为基础，商业性金融为主导的”全新的农村金融体制构造。
对农村信用合作社采取“渐退”策略
现有的农村信用合作社，因为早已失去了合作的基础，而商业性经营的性质越来越强，所以可以根据各地情况的不同，根据农民自己的意愿，或改组为股份制的商业金融机构，或采取股份合作制的形式，或由农民自己改组为真正的合作制形式等。对农村信用合作社历史遗留下来的呆坏账可以一次转出，由财政资金解决。通过这种改革，一方面可以明晰信用社的产权，另一方面解除了国家对信用社的“隐性担保”，寻租者赖以生存的“政策性租金”将不再存在。
对政策性金融采取“强化”策略
这种强化表现为扩大政策性金融的资金来源，可以靠国拨资金，也可以靠发行国债来解决；机构上的强化，及允许地方政府建立自己的政策性金融机构，这样既满足了地方政府发展经济的需求，由解除了地方政府对当地金融部门的干预；政策上的强化，包括政策性金融法规的强化、管理制度的强化、优惠政策的强化等；组织形式上的强化，表现为不仅要有农业发展银行，还可以有政策性的保险公司、投资公司等机构。
对民间金融要以规范、保护和监管等制度性建设为主
20世纪90年代初国内开始关注农业补贴问题，在加入WTO前后农业补贴问题逐渐成为研究热点。本文通过对现有农业补贴政策文献的整理，总结得出我国对农业补贴的整体研究及河北省农业补贴情况的研究主要集中在以下方面：
1 国际主要国家农业补贴制度的比较与经验借鉴
我国对国外农业补贴的研究主要集中在对美国、欧盟、日本等发达国家农业补贴制度演变、农业补贴方式及经验借鉴等方面。柯炳生（2002）对美国新农业法案的主要内容进行了详细的介绍和理论剖析，同时就新法案对世贸组织新一轮谈判的影响也进行了预测。他认为价格支持措施扭曲了市场价格信号且效率很低，而直接补贴是没有争议的“绿箱”政策，我国应尽早改革价格支持政策，并加大农业科研和推广等公益的支出。陈锡文（2003）美国农业法中涉及的农业补贴政策进行了详细的介绍和分析，并为农业补贴的相关研究提供了丰富的参考资料。龙文军（2004）通过对美国、欧盟、日本农业流通补贴的现状进行比较，总结出其改革取向。姜亦华（2005）认为国外农业补贴呈现出减少农产品价格补贴和出口补贴，增加农民收入的直接补贴、农业生产要素和农业生态等方面的补贴以及财政补贴与金融支持并举的趋势，注重财政补贴与金融支持搭配使用。李瑞锋（2006）从理论和实际两方面分析了国外发达国家直接收入补贴政策的改革及其利弊，对中国实行直接补贴的意义、可能遇到的问题以及具体实施方案进行了有益的探讨。董运来（2009）通过对欧盟的农业支持政策在市场价格支持政策、直接补贴政策、政府公益服务支出以及基础设施建设四个方面的具体支出力度和政策的执行情况的研究，借鉴欧盟在价格支持政策和科研、推广、农业基础设施建设扶持等方面的经验，对提高我国农民生产的积极性和农业生产能力具有很大的意义。
2 我国农业补贴制度的发展阶段
我国很多学者对农业补贴制度演变展开了研究，根据划分依据与方法的不同，不同学者有不同的见解。鲁礼新（2007）将我国农业补贴制度分为：农业生产资料和城镇居民的粮食补贴（1979―1992年）、粮食保护价收购（1993―2002年）以及直接补贴和农业税减免（2003―2005年）三个阶段。朱应皋（2006）将我国农业补贴制度划分为：粮食收购数量和价格调整时期（1978―1984年）、粮食价格双轨制形成期（1985―1990年）、粮食统销体制解体、粮价全面放开时期（1991―1993年）、实行“米袋子”省长负责制的粮食生产流通体制时期（1994―1997年）、粮食流通体制的大变革时期（1998―2003年）以及全面推进“粮食直补”时期（2004年至今）六个阶段，认为我国农业补贴制度大致沿着由以流通性补贴为主逐步转向以生产性补贴为主、由间接性补贴为主逐渐转向以直接性补贴为主、由以价格补贴为主转向以非价格补贴为主的轨迹演变。
3 我国农业补贴经济效应分析
不少学者对各种补贴方式的经济效应作了理论分析。高峰（2004）通过对农业投入品补贴的理论分析，发现包括投入品补贴在内的“黄箱”补贴政策，在促进农业发展和提高农民收入的同时，造成了资源配置效率的损失与经济效益的低下；而以直接收入补贴政策为代表的“绿箱”补贴政策有利于经济整体福利状况的改善。肖国安（2005）认为，粮食消费者比粮食生产者从粮食直接补贴政策中获取的利益更多；粮食直接补贴政策平抑粮食产量和价格波动的效果不显著；粮食直接补贴政策不能完全代替价格支持。韩喜平（2007）对粮食直接补贴的产量效应与收入效应分别作了经济学分析，研究表明：在产量效应上，直接补贴政策比生产资料补贴政策更有效；就收入效应而言，直接补贴政策比价格支持政策更显著。冯晓瑞（2008）研究发现，直接补贴与间接补贴对农民的增收效应均不大，单独运用农业补贴的方式不能从根本上提高农民收入水平。
4 农业补贴制度的问题考察及其完善的对策
侯石安（2001）认为我国农业补贴政策改革取向为：增加补贴额度，改进补贴方式；注重对农业基础设施建设的补贴；重视主要农产品的仓储建设和出口补贴；注重对农业保险亏损业务的补贴；健全农业补贴政策法规。童疆明（2005）从农业补贴的规模、结构、效率、农业保险补贴及监督管理机制等方面剖析存在的问题并提出了相应政策建议。朱应皋（2006）在分析中国农业补贴制度变迁的基础上，从农业补贴的目标、水平、结构及方式等方面探讨了我国农业补贴制度存在的缺陷，提出了重构农业补贴制度的相关建议。郑志冰（2007）在分析中国直接补贴政策、最低收购价及“绿箱”补贴政策存在问题的基础上，提出充分利用“黄箱”补贴，拓宽“绿箱”补贴及优化补贴结构等政策主张。彭腾（2009）从提高农业补贴增收效应的视角，提出了完善农业补贴政策的建议，认为应在综合国力和国家财力增强的基础上，加大农业补贴力度，转变补贴方式，变间接补贴为直接补贴，变生产补贴为收入补贴；取消对农业生产资料限价销售的价格补贴，让农资价格和农产品价格形成市场化，改变农产品价格受抑制的状态，并对粮食等主要农产品价格实行有条件的支持。
5 河北省农业补贴研究现状
河北省农业补贴问题的研究主要是以下思路：通过对现有农业补贴存在的问题研究，提出完善农业补贴措施的对策。
李志远（2007），陈齐龙（2008）以河北省财政支农的数据为依据对河北省农业补贴情况进行了实证分析，认为河北省农村经济发展在农业生产能力、农民收入增长、农村基础设施建设以及农村资源、生态环境方面存在着一些问题；结合对河北省农村经济发展的调查分析，指出河北省财政应加大对农业的投入力度，加大对农村基础设施和环境治理等方面的投资，并按地区给予不同的支持方式和力度以及积极推进农村税费、农地制度改革和加强对财政支农资金分配运行的监控。刘志国（2009），杨小静（2010）对河北省农业补贴政策的实施效果以问卷调查的形式，通过对农业补贴金额、补贴依据、补贴结构、补贴程序、补贴方式等方面的分析，指出农业补贴政策对粮农产生了一定的制度激励效应，降低了粮农经营成本，增加了其收益。但补贴金额仍有待进一步提高，补贴品种范围有待进一步扩大，补贴手续有待进一步简化，应加强对种粮大户的支持和补贴方式应该体现区域差别等相关政策建议。武媛媛（2009）通过对河北省农业财政补贴实施情况的分析，指出河北省农业补贴政策补贴力度、补贴范围、补贴方式以及补贴的投资结构上存在着一些问题；并提出应采取多项措施，增加收入补贴，如建立农业保险补贴制度和直接向低收入农民发放补贴以及增加良种补贴和对农业结构调整补贴。
综上所述，20世纪90年代初到我国加入WTO到现在，我国的农业补贴政策的研究主要从国外农业补贴政策和国内农业补贴政策两方面开展。对国外农业补贴的研究主要集中在对美国、欧盟、日本等发达国家农业补贴制度演变、农业补贴方式及经验借鉴等方面，介绍和比较不同国家农业补贴政策调整及主要补贴方式，讨论了对我国调整农业补贴的意义，提出完善中国农业补贴制度的具体建议。对国内农业补贴制度的研究主要从农业补贴制度的演变发展，各种补贴制度的经济效应和农业补贴制度的问题及调整对策等开展。对河北省农业补贴的研究通过对现有农业补贴存在的问题分析，提出完善农业补贴措施的对策。
中国政府制定并推行了“统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活”的发展战略。农业补贴既是适应经济发展形势变化的客观要求，也是实现农业增产、农民增收和农业可持续发展等目标的理性选择。但是怎样调整现有的农业补贴政策，调整现有的补贴范围、补贴方式、补贴金额等才能使农业补贴更加利国利民是经济学者非常重要的任务。国外农业补贴政策的研究为我国农业补贴制度的改进提供参考，我国需根据自己的实际情况建立符合中国国情的补贴制度。
总结现有的农业补贴政策研究：从研究方法来看，当前以定性研究为主，定量研究相对较少；定量研究主要借鉴国外方法，与我国国情相适应的有效测度农业支持政策效果的定量分析模型短期内还无法建立和运用；现有定量研究利用政府公开的统计数据居多，通过深入农村调查的方法收集一手资料进行实证研究的研究成果较少。
参考文献
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关键词 涉农政策 农业发展 宣传
由于农民文化水平、家庭经济条件限制以及其他方面的原因，导致他们并不能及时地接收并运用相关信息。作为乡镇基层政府部门，无论是职责需要还是践行为人民服务宗旨，都需要根据三农发展的实际加强涉农政策的宣传工作。
一、涉农政策与农业发展关系
两者之间有着相互依存、促进的关系，涉农政策以过去与当前的农业发展为依据，进而去指导未来的农业发展。农业发展为涉农政策的调研、制定与执行准备了客观基础。
1.指导农业发展方向
其具体作用表现为：市场发展趋势指导。即用相关政策的方式，引导农业根据市场的规律来发展自己，既不盲从跟风导致出现生产过剩如白菜等，也不脱离市场的需要去生产那些市场根本不需要的农产品。尤其是运用行政的杠杆，来调节整个市场的需求，避免了人为地恶意炒作。科技运用指导。根据现代农业发展的趋势与规律，去指导农业科技的运用，例如养殖技术、现代化农业机械运用、测土施肥等技术，同时，也明确了政府提供科技服务的政府部门等。
2.支持农业发展
其第二个主要的作用，就是支持农业发展，且是用国家公共资源的方式。首先，金融支持。每年国家都会为支持农业发展，在既定的季节发放专门的惠农或支农贷款，无论在利息还是办理的手续上，都对农业发展有着极大的推动作用。其次，基础建设支持。国家每年都会下拨专项资金，例如水利建设、农村道路建设、农业机械优惠等，为农业生产活动做好了基础性的准备，把各种对农业发展的干扰因素尽可能地排除，例如通过农业水利建设降低了干旱或涝灾现象的可能。再次，社会保障服务。当前农业发展的社会保障，主要表现在农业保险业的发展，以及针对农业的化肥、农药、种子等监管，最大化地避免因为上述监管缺失等造成的伤农现象。
二、涉农政策宣传时效性对农业发展的促进作用
涉农政策立足农业农村农民发展的需要，以政府法规指令的形式展开，其每年度或者每个季度都以其科学的针对性，为三农的发展科学预设与寻求解决的政府路径，并积极地调动政府各种资源，且以服务三农的效果为考核标准。
1.为农业提供最及时地政策支持
涉农政策运用国家行政强制力的资源，调动了国家各相关部门去发挥他们的职能作用。保障农时。无论是在播种季节，还是收获季节，从中央政府到地方政府都在积极地按照相关政策的要求，去努力地保障农业的发展，为农业活动的开展做好各种必需的准备。如农业化肥与种子的保质保量的供应等，其中政府的工商、农委等部门，都会立足本部门职能职责去加强监管工作。保障营销。在农产品销售的季节，国家会统一性的要求各相关部门，例如道路交通保障、各地农产品供销信息（如各地特定产品市场价格变动）、农民经济人队伍建设与培训、完善各地农网服务等。
2.为农业发展制造前瞻机会
前述的指导作用，也多多少少的对这种前瞻作用做了论述。涉农政策主要从对市场的宏观调节上，为农业发展制造前瞻机会。其一，特定农产品总量与存量研究。政府通过各级各部门的统计数据，对各种农产品的各省市的产量、销售情况以及存量等，都会有着相对准确的掌握，并加强研究进而为各种逆农时的生产加强指导以保证中国的粮袋子、菜篮子等，并展开相关的生产与营销研究。其二，农产品生产与营销的因素有利与不利分析。政府相关部门及各科研机构与高校，也会据此展开研究，如在农业生产中的经验与教训等，进而形成规律性的结论。如针对某地受到旱灾影响导致某种农产品减产的情况，在以后该如何通过提高生产科技水平，来实现风险的化解等。再如，根据对于市场的分析，可以引导广大农民避免盲从跟风造成的生产过剩性质的农产品销售难问题。
3.鼓励农民利用政策创新
当然，涉农政策也注意通过建立健全各种激励跟进制度的基础上，去推动农民积极地创新利用涉农政策。各种政策内补助鼓励。每年国家都会根据国家总体发展的实际、农民农业经营水平增长的实际等，制定各种鼓励措施。例如农机购买补贴、种粮补贴、养殖补贴等，尽管可能在量上并不能解决其根本性的问题，如启动资金的缺乏等，但却可以对广大的农民及农业经营者形成精神激励，去推动他们积极地利用涉农政策去创业，为三农的发展做出基础性与引领性的努力。优秀农民奖励与荣誉认证鼓励。国家与各省市也会在特定的时刻，去表彰那些优秀的农民代表，例如每年的全国农民春晚，都会对在全国或各地做出巨大创新型贡献的农民予以表彰，不仅从其科技水平、经营营销水平及对当地与全国农业发展的积极影响方面给予肯定，也给全国的农民树立了努力拼搏的榜样，由此扩大他们的影响并进而去为广大农民赢得更加广泛的关注，例如科研支持、技术指导等。
三、结语
涉农政策是政府发挥其宏观作用的典型之一。其通过对于中国发展深入浅出地研究与思考，从全国大局展开，在三农的微观发展切入，无论在过程、结果、考核上，都以具有操作性的举措或方式方法，为农业发展服务。
摘要：为明确沟域经济与法治之间的内在联系，笔者就沟域经济法治保障的核心问题展开分析和论述，从而对沟域经济法治保障的必要性和重要性进行理论阐释和论证，以期对沟域经济理论体系的丰富和完善有所助益。北京沟域经济发展的实践经验和相关理论研究表明，有关沟域经济法治保障的研究尚存在明显的不足之处。笔者将沟域经济作为一种经济社会现象，并在有关沟域经济既有研究的基础上，运用整体解释的方法，从社会现象和制度规范的角度对沟域经济进行了重新解释。沟域经济在本质上属于农村经济，具有区域经济的属性和强烈的地域性特征。在此基础上，笔者对沟域经济的法治意涵及其对法治的客观需求进行分析和论述，同时重点讨论了沟域经济法治保障的必要性及其2 个核心问题——政府在沟域经济中的地位与作用、农民的权益及保障。通过论证和分析，明确了沟域经济法治保障理论研究的重要意义。
关键词 ：沟域经济；农村经济；法治保障
中图分类号：DF413.1 文献标志码：A 论文编号：cjas14120026
基金项目：北京市教育委员会2014 年度社科计划项目“北京沟域经济法制保障研究”(SM201410020004)；北京农学院2012 年度青年科学基金重点项目“北京沟域经济发展的政策法律问题研究”(QKZ2012006)。
作者简介：赵志毅，男，1975 年出生，山东临清人，副教授，硕士，研究方向：民法基础理论、农村经济与土地法律制度。通信地址：102206 北京市昌平区回龙观镇北农路7号北京农学院法学系，Tel：010-80799490，E-mail：sdzhaozhy@126.com。
收稿日期：2014-12-16，修回日期：2015-02-23。
0 引言
作为山区农村经济改革和社会发展的新生事物，沟域经济率先在北京地区被提出，并在北京山区农村经济发展实践中渐进推广，创造了山区发展的“北京经验”[1]。北京沟域经济的创新与发展在客观上为城市化进程中的中国山区农业经济和农村社会发展提供了一个可供参考的实践典范。从这个意义上说，立足于北京沟域经济发展的实践，就沟域经济一般性的理论进行考察和分析，无疑对沟域经济理论体系的构建和完善具有重要价值和意义。
事实上，有关沟域经济的理论研究和努力是与沟域经济的提出和实践相伴而生的。但是，从有关沟域经济的既有研究来看，绝大多数研究都集中在北京沟域经济的基本内涵、发展模式等技术层面和领域[2-3]。从制度构建的角度看，有关沟域经济的既有研究也仅仅是围绕着沟域经济的政策体系以及山区政策的演变来展开的[4-6]。在当前中国全面深化改革事业不断推进的历史大背景下，从制度构建与规范的角度，对沟域经济进行认真研究并凝聚共识已经刻不容缓。尤其是随着依法治国基本理念的广受重视和加快推进，沟域经济的法治保障问题已经成为理论研究和经验总结中必须严肃对待的一个重要课题。
基于此，笔者在对沟域经济相关既有研究认真检视的基础上，从沟域经济的法治意涵入手，就沟域经济的法治保障议题展开分析与论证，以期为沟域经济的法治化和制度化发展提供理论上的解释与支撑。
1 沟域经济再认识
1.1 沟域经济既有研究及其检视
从北京沟域经济的发展实践和理论研究来看，学说理论上对沟域经济的界定和表述未尽一致。从既有研究来看，较具有代表性的主张和观点主要有以下几种。
有学者将沟域经济作为一种经济形态[7-9]，认为沟域经济以特定的山区沟域为其得以存在的地理空间，以该特定地域空间范围内的内聚力及其发展变化为其发展基础。以实现山区经济增长与发展为目的。沟域经济得以产生经济及社会效应，端赖于沟域经济存在于特定的地理空间，且具有明显的地域特色，以及在此基础上由其地域特色与其他历史、人文、资源等要素相互融合，进而形成了各具特点的产业链。从这个意义上讲，沟域经济属于区域经济的范畴[10]。具体从北京地区沟域经济发展的经验来看，作为一种经济发展形态，北京沟域经济是在城市发展的推动下形成的，形成了以生态涵养及保护为基础、以生态建设与休闲旅游产业为引领，将生态保护、旅游观光、经济发展和人文价值集于一体，并通过统一规划、形式多样、产业融合、集约经营、规模适度、特色鲜明等方式而打造沟域经济发展产业带[11-13]，实现了山区发展与农民致富。这种山区经济发展形态既有外延式的发展，也有需求拉动式的探索[14]。
也有学者从经济发展模式的角度出发，认为沟域经济是北京在山区农村发展过程中创造出来的一种崭新的山区发展模式[15-27]。作为一种经济发展模式，沟域经济是以山区沟域为单元，以某一特定沟域范围内的自然景观、历史遗迹以及产业资源为基础，以农业观光、民俗文化、养生休闲等为内容，经过统一规划，从而建成内容多样、形式各异、产业融合的沟域经济产业带，并在此基础上形成聚集规模和效应，最终促进区域经济发展、带动农民增收致富。这种山区经济发展模式突破了区县行政区域的限制，形成了具有地域特色的产业带和聚集区[28]。
此外，还有学者认为，沟域经济就是在以交通主干道、水系流域、镇域村落等经济发展轴线的沟域内，通过优化配置资金、劳动力、土地、信息和技术等生产要素，保护、治理和开发沟域内各种资源，建设可适应市场经济发展要求、具有自身特色的山区经济[29]。凡此种种，笔者于此不再赘述。
从既有研究对沟域经济的界定和表述来看，无论是将沟域经济界定为一种经济发展形态，还是将其解释为一种经济发展模式，基于此种思维范式而对沟域经济进行界定与解释显然都受到了区域经济概念的影响。因此，对沟域经济的已有概念界定和内涵阐释终究不可能脱离区域经济学概念谱系的藩篱。另一方面，为了能够使沟域经济的概念内涵和本质特征经由概念界定本身而彰显，诸如上述对沟域经济界定的繁冗且相异的语言表述也就不足为怪了。当然，如果站在区域经济和区域发展的理论立场上，这种试图为了揭示沟域经济的本质而进行概念界定和内涵阐释的努力不仅无可厚非，而且应该拍手称道，但是问题并非就此结束。一旦将观察问题的视角从区域经济和区域发展的视野和角度脱离出来，并将沟域经济置于更为宏观的整体性的经济社会发展的大背景中，这时就会发现随着观察问题视角的转移和拓宽，对于沟域经济的概念内涵的认识和理解也会发生相应的一些微妙变化。换言之，如果将沟域经济作为一种客观的经济社会现象，那么关于沟域经济已有的概念描述和内涵阐释并未注意到沟域经济这种经济社会现象与制度规范之间的联结，因此有必要对沟域经济的内涵进行重新审视。
1.2 沟域经济内涵的再认识
如果将沟域经济作为一种经济社会现象来看待，那么对于沟域经济内涵的认识就需要进行检讨和反思。因为如上所述，既有研究关于沟域经济的界定和解释无不以区域经济的概念知识和思维范式作为其分析和论证的基本框架和思考路径，由此也就决定了其更多的集中在沟域经济的发展模式以及影响因素等方面。但是当就某一种经济社会现象进行观察和分析的时候，除了要对这种经济社会现象所赖以表现的实践本身进行考察和研究之外，更为重要的是还要对这种经济社会现象的实践参与主体的获益期待及其与环境保护和可持续发展等之间的关系进行考量。很显然，后者不可能运用诸如沟域经济发展模式等技术性的手段和工具来进行分析、阐释和选择，而只能寻求沟域经济发展所需的制度性规范对沟域经济各方主体之间的利益关系予以调整、确认和保障。唯有如此，才能从根本上保障沟域经济健康、稳定地发展。
因此沿循制度建构的思维范式和路径，笔者认为，对于沟域经济的认识可从以下3 个方面展开。
（1）沟域经济的本质是农村经济。沟域经济是山区农村经济发展的一种创新。从北京农业的发展历程来看，建国以来，北京农业主要经历了传统的农区型农业、城郊型农业和都市型农业3 个阶段[30]。这种发展历程的重要标志和特点在于农业功能与发展方式不断获得拓展，即从传统的种植业为主的农业生产功能的单一化到农业生态、生活、生产功能的多元化发展。而沟域经济正是在北京山区农业功能日益拓展的基础上为适应都市型农业发展而产生的。无论将沟域经济作为一种经济发展形态，还是作为一种经济发展模式，抑或是作为一种经济社会现象，我们都必须看到其产生、存在和发展都离不开“山区农村”这一物理空间。由是观之，农业、农村、农民依然是沟域经济发展必须面对的根本性问题。换言之，“三农”问题不仅是沟域经济的出发点和落脚点，而且是沟域经济发展最核心的问题。山区农村为沟域经济发展提供了特定空间，都市型现代农业构成了沟域经济发展的基础和内容，而农民则必然是沟域经济建设和发展的主体。沟域经济建设和发展必须立足山区实际并作为解决三农问题的思路和办法[31]。从这个意义上说，农村经济依然是沟域经济的本质。
（2）沟域经济的属性是区域经济。新中国成立以来，中国的经济发展经历了从计划经济到市场经济、从照搬苏联模式到实行改革开放的发展历程。相应的，在经济理论上，区域经济发展理论也经历了从“均衡发展”到“非均衡发展”，再到“非均衡协调发展”的演进过程[32]。这种国家经济整体发展的格局和演进无疑给山区农村经济发展带来了诸多机遇与挑战。市场经济体制改革改变了中国传统的山区农村发展的封闭性。同时，“非均衡协调发展”理论在实践中不仅使可持续发展战略思想得以应用和深化，更为重要的是“构建了市场经济条件下区域经济非均衡协调发展战略运行机制的最佳模式”[33]。这对于资源（要素）禀赋丰富但经济效益得不到发挥、经济发展模式单一却又期冀农民尽快富裕的山区农村而言，如何将市场开放、区域发展、生态保护、持续发展、农民受益、社会稳定等在经济社会发展的实践中得以综合并加以协调，从而实现山区农村区域经济的多元化发展和农民致富的理想和目标，自然也就成为社会主义市场经济体制条件下山区农村区域发展面临的重要问题与挑战。正是在这样的背景下，北京山区沟域经济的产生与发展在实践上回应并检验了这些问题与挑战。简而言之，国家关于市场经济体制和区域发展战略的顶层设计为北京山区沟域经济的产生与发展提供了可能；同时，北京沟域经济的发展实践又从客观上对这种顶层设计进行了验证。正因如此，沟域经济的属性自然也就非区域经济莫属了。
（3）沟域经济具有强烈的地域性特征。众所周知，区域经济学理论特别注重生产要素、经济活动和空间距离3 个基本要素。因此，作为区域经济表现形式的沟域经济也就不可避免地具有天生的地域性特征。沟域经济的这种地域性特征具体表现在其必须依赖特定地区的“沟域”作为其发展载体和空间区位。正如有学者指出的，沟域首先是区域的概念。从区域角度来理解，沟域就是以山间沟谷线状区域为中心向两侧延伸，两侧山脊为分界线的相对闭合区域。一般而言，干流河谷、大沟谷及黄土台底处一般较宽，是较理想的村庄发展空间，也是山区经济增长的重要区域，是山区经济发展的基础平台[34]。因此，沟域经济强烈的地域性特征也就决定了其必然要以特定的“沟域”为单元，通过发掘并利用“沟域”内的资源禀赋，经由要素流动与聚集、梯度推移和增长极、点轴开发与产业布局等多种形式，进而实现山区农村经济活动的多元化、可持续发展和协调发展。北京山区农村沟域经济产生和发展的实践已经充分证明了这一点。似乎这也是关于沟域经济的既有研究大都以北京山区作为研究对象的一个重要原因。
2 沟域经济的法治需求
2.1 沟域经济的法治意涵
前已述及，关于沟域经济的既有研究多将研究的视角和重点集中在沟域经济发展的内涵、模式等技术性层面。除此之外，也有学者从政策对沟域经济的外部援助和支持作用的角度切入，对沟域经济政策援助和政府宏观调控的必要性进行分析和研究[35]。
尽管有关沟域经济的既有研究绝大多数都带有强烈的地域性色彩——多以北京山区沟域经济发展实践作为考察依据和样本，但是这些关于北京沟域经济发展理论研究的努力对沟域经济的发展提供了较为有利的理论支撑和依据。随着北京沟域经济发展实践的不断丰富及其所产生的域外效应日渐明显，沟域经济发展对制度规范理论的需求也就愈加强烈和突出，这就涉及到2 个极为重要的研究领域：沟域经济政策和沟域经济法治。
无论是国家宏观经济发展还是区域经济发展，执政者的施政政策都对特定历史时期的经济发展产生重要的影响和作用，对于沟域经济发展而言，亦是如此。相比沟域经济的政策问题，沟域经济的法治需求与法治保障对沟域经济制度的构建与完善显得尤为迫切和紧要。对沟域经济法治保障问题研究的展开，离不开对沟域经济发展与法治之间相互关系的妥当性论证。换言之，对于沟域经济法治意涵的探讨和论证是对沟域经济法治保障相关议题展开论述和分析以及阐释的前提和基础。
基于此，笔者认为，沟域经济的法治意涵，旨在通过探讨作为山区农村经济发展创新的沟域经济发展与法治之间的关系，进而明确沟域经济遵循法治路径发展的必要性和重要性，从而使得沟域经济法治保障制度得以构建和完善，最终实现沟域经济依法发展、可持续发展、协调发展的初衷与目的。
2.2 沟域经济的法治需求
如上所述，沟域经济是在中国实行社会主义市场经济、深化农村经济改革的大背景下产生的一种农村经济创新。因此，作为农村经济和区域经济的沟域经济自然也就成为了社会主义市场经济的一个组成部分。对于市场经济的认识，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014 年10 月23日）明确提出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”由此可见，作为一种经济社会现象的沟域经济亦应满足法治的本质需求。质言之，沟域经济与法治的关系在于沟域经济的发展离不开法治保障的路径和方式，同时山区沟域经济法治发展和完善又构成了国家法治整体发展和完善的重要组成部分。沟域经济发展需要遵循法治的路径，这不仅取决于市场经济体制的内在需求，而且也取决于依法治国的外部需求和法治发展环境。
即便是热衷并推崇市场经济体制的现代经济学理论和实践，也无不承认国家（政府）对（市场）经济进行必要的干预（调控或者监管），并且国家（政府）干预市场（经济）的必要性和实效性已经从“凯恩斯理论”的实践中得到了切实的验证[36]。国家（政府）如果对市场（经济）采取放任的态度，市场风险的扩大极易引发经济问题，这已经成为经济学理论和实践的一种普遍认同[37]。必须承认的是，当经济运行和发展遭遇某种障碍或者陷入某种困境时，国家干预经济的通常做法就是调整相应的经济政策或者出台新的经济政策。但是需要注意的是，无论是调整已有经济政策还是出台新的经济政策，政策的决策过程必须要符合法治的要求并且必须遵循法治的路径。这不仅是保证政策决策的科学性、严谨性和合法性的要求，而且也是国家法治发展的根本要求和重要体现。唯有如此，才能保证政策的合法化，并进一步为政策法律化提供前提和基础[38]。因此，作为中国社会主义市场经济组成部分的沟域经济对法治的需求是一种必然。
在沟域经济沿循法治路径发展的过程中，政府职能的转变和角色定位、政府政策的制定与实施、沟域经济发展的总体规划、农民主体的权益保障、可持续发展与环境保护的实现以及吸引社会资本的优惠与保障等构成了沟域经济制度建设和发展的重要内容。其中，如何规范政府的权力和保障农民主体的合法权益是沟域经济法治发展的2 个核心问题。从这个意义上说，沟域经济的发展在客观上对法治存在着必然的需求。
3 沟域经济的法治保障
作为中国社会主义市场经济体系中山区农村经济改革、发展和创新的表现形式，沟域经济在发展模式选择上具有多样性，在资源禀赋发挥上具有个异性，在地理空间上具有地域性。尽管如此，不同的山区沟域在追求特色产业和个性化发展的过程中，又呈现出沟域经济这种经济社会现象所具有的目的和价值的趋同性，即以生态环境保护、可持续发展、资源禀赋循环利用、区域协调发展以及农民生活水平提高为其发展目标和方向。要从整体上实现沟域经济发展的这种目标，就需要从制度规范上着手构建使沟域经济得以健康、持续、稳定发展的法治保障体系。从这个意义上说，沟域经济的法治保障问题是事关法治建设背景下依法发展沟域经济的重要理论课题。
在中国全面推进依法治国的宏大背景下，关于沟域经济法治保障的探讨将会涉及到众多的议题，如生态环境保护、产业发展规划、财政税收问题、政府的作用及其权力规范、农民合法权益保障、农地流转与保护、林权改革与发展等等。笔者无意对沟域经济发展所涉及的法治议题一一展开讨论，在此仅择其要者进行分析和说明。
在笔者看来，就沟域经济法治保障的理论研究而言，目前最为迫切和紧要的莫过于以下2 个方面：一是政府在沟域经济发展中的地位和作用，二是农民的主体权益及其保障。
3.1 政府的地位与作用
经济学理论和实践都认为政府干预经济是必要的。因为在市场经济条件下，市场的自我调节可能会失灵，进而导致经济危机或者经济倒退，这时候就需要政府运用“看不见的手”通过经济调控来主动干预经济。作为现代经济学理论基础的“凯恩斯理论”对此提供了充分的理论论证。从某种意义上说，这为政府积极主动干预经济提供了理论上的基础，并在特定的经济发展期使这种可能变为现实。
但是，在法学理论和实践的范畴内，则更强调对政府权力的规制，正所谓“要将权力关进制度的笼子里”。由此可见，在法治的思维逻辑框架内，更多关注的是政府权力滥用的风险及其防范。在“法无明文规定不可为”的基本法治逻辑中，政府的“积极主动”必须经由法律的授权，否则即为无效。基于这种分析和认识，笔者认为，对于政府在沟域经济发展中的地位和作用问题，可以从以下几个方面来廓清。
（1）政府在沟域经济中的主导地位。从整体的国民经济发展来看，在市场经济条件下，政府对国民经济进行宏观调控与市场在资源配置中发挥基础性作用之间并不存在根本上的矛盾。但是在农村经济领域内，必须承认的一个事实是，政府对农村经济的态度和行动往往在很大程度上对农村经济的发展产生非常重要的影响。发生在20 世纪70 年代末、80 年代初中国农村的经济体制改革就是明证。以家庭联产承包责任制为标志的农村土地承包制度改革是农民自发开始的，但是最终得以在全国范围内推广和实行，这与政府的积极肯定和推行是分不开的。因此，就当前山区农村沟域经济的发展而言，如果没有政府的肯定和积极推行，仅仅依靠山区农村和农民凭借自身力量是不可能获得快速发展的。因此，在目前山区农村沟域经济发展中，政府应当充分发挥其积极主动干预经济的优势，才能保证山区沟域经济尽快形成特色鲜明的产业集群。换句话说，在沟域经济发展的起步阶段，应当承认政府的主导地位。这一点在北京沟域经济发展的实践中已经得到了非常好的体现。
（2）政府在沟域经济发展中的引导作用。在沟域经济发展的初期阶段，政府居于主导地位，但是这并不意味着政府就必定要起到主导作用。从政府的职能定位和权力规制的角度看，政府在沟域经济发展中的作用应当是引导山区农村和农民充分认识自己所在沟域的地域特点、资源禀赋、潜在机遇等要素，并在此基础上结合本沟域特点，在遵守总体规划和产业布局的前提下，开发、建设独具特色的沟域经济模式。北京沟域经济发展的实践证明，“一沟一品”、“一村一品”、“一沟一业”等沟域经济发展样态都是在政府的引导下逐步发展起来的[39]。事实上，如果在沟域经济发展中强调政府的主导作用，在客观上也就意味着计划经济模式的回归。这显然与当代中国积极推行市场经济体制背道而驰。
（3）政府供给政策的法治化。任何经济领域内的改革和创新，在最开始都需要获得某种政策上的支持，否则这种改革的尝试和努力注定不会取得明显的成效。因此，在沟域经济的发展中，政府必须提供相应的政策予以支持。在北京山区农村沟域经济的探索与发展过程中，政府相关政策的及时供给不可不谓值得赞赏。但是需要注意的是，政府供给政策应当遵循法治化的要求。这至少包含2 个方面的内容：一是政府制定政策应当遵守法定的程序，二是政府制定的政策不得与强行法的规定相违背。
3.2 农民的权益及保障
沟域经济发展的初衷和目的归根结底都是为了满足作为沟域经济主体的农民的利益诉求，实现农民生活富裕，使农民从沟域经济发展中真正获益并享受由此带来的实惠。可以说，农民致富是沟域经济发展的最终落脚点和判断标准。因此，依法保障农民的合法权益也就成为沟域经济法治保障中的一个核心问题。对此，笔者认为可以从以下几个方面来确认并依法保障农民的合法权益。
（1）尊重农民在沟域经济中的主体地位。农民通常是世代在某个特定山区沟域生息繁衍，沟域内的自然资源禀赋是其衣食住行的来源和保障。因此，农民也就自然是山区沟域经济的主体，如果发展沟域经济不尊重农民的主体地位，不仅沟域经济发展所必然需要的劳动力资源得不到有效保证，而且会导致沟域经济发展的目的缺失。只有尊重农民的主体地位，才能使得沟域经济发展从可能变为现实。
（2）尊重并保护农民的财产权益。从北京沟域经济发展的实践来看，由于不同沟域的地理空间位置、自然资源禀赋、历史文化传统、区域功能定位等诸多方面都存在差异，并且山区农村历史发展和现实中，农民的相关财产权益已经为法律所明确，如土地承包经营权、林权、宅基地使用权、房屋所有权、自然资源使用权等。对于现行法律已经明确规定为农民私人所有的财产权益，在发展沟域经济的过程中，要予以尊重并依法保护。
（3）尊重农民的自主决定权。作为沟域经济的主体，在政府主导下发展沟域经济，应当鼓励农民积极参与并分享利益。在这一过程中，不能因为政府居于主导地位而忽视农民的自主决定权。相反地，应当在农民自愿的基础上，由农民自主决定与其利益相关的事务。例如，为满足沟域经济发展需要而进行农村土地流转，就应当充分尊重农民的意愿，切不可在政府主导下强制进行农村土地流转。这不仅不利于保护农民的合法权益，而且也与现行法律规定相背。
4 结语
北京沟域经济产生和发展的实践经验证明，沟域经济作为山区农村经济改革和发展一种创新，不仅使得区域发展和区域经济学理论得到了实践的检验，而且也是符合中国实际国情的一种经济社会现象。沟域经济的创新发展在客观上满足了城乡一体化的总体要求，同时也符合北京城市发展总体规划以及北京空间立体功能区划的要求。沟域经济对于山区农村发展、农民致富、生态建设、环境保护以及资源的有效利用和可持续发展具有重要的意义。正如原北京市委书记刘淇2009年8 月到平谷区进行“优化农村产业结构，推动沟域经济发展”专题调研时所指出的，“沟域经济以生态保护为前提，以旅游产业发展为龙头，为浅山区生态涵养发展、农民自力更生致富探索出了一条新路”[40]。从社会进步和制度发展的角度，在法治成为国家建设和发展的基本路径的背景下，以北京为代表的沟域经济发展中的法治保障问题亟需理论上的解释和累积，并在此基础上为沟域经济制度的法治化建设提供必要的理论支撑。对于本文未能论及的相关议题，有待于进一步深入且系统的研究。
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中图分类号:F830.6 文献标识码:B 文章编号:100-4392（2008）11-0025-03
一､农村金融的不完全竞争市场理论
在农村金融理论的发展过程中,经历了由农业信贷补贴论到农村金融市场论,再到不完全竞争市场论的演进｡不完全
竞争市场论主要内容是?押发展中国家的金融市场不是一个完全竞争的市场,尤其是贷款一方对借款人的情况根本无法充分掌握,如果完全依靠市场机制就可能无法培育出一个社会所需要的金融市场｡为了补救市场的失效部分,有必要采用诸如政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场要素｡以2000年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨为首的对不完全竞争市场和信息不对称问题的研究成果,构成了农村金融不完全竞争市场理论的基础｡不完全竞争市场理论为政府介入农村金融市场提供了理论基础｡
对于不完全竞争市场理论分析可知,非市场要素介入发展中国家的农村金融市场时,主要有两点要做?押首先要做的是排除阻碍农村金融市场有效运行的障碍,即改革和加强农村金融机构,而不是发放信贷补贴｡其次,该理论还强调借款人的组织化对解决农村金融问题的重要性,认为通过小组成员间的相互监督可以解决道德风险问题,从而消除信息不对称和高交易成本问题,为新型小额信贷业务的发展提供了理论依据｡农村金融机构的建设和借款人组织化这两方面,美国和孟加拉两国分别有着各自的成功之处,下文将分别针对两国的成功经验并结合中国实际情况的差别进行探讨｡
二､改革和加强农村金融机构的美国经验借鉴与中国现状分析
（一）政策行的引导作用与非政策行的政策性业务剥离
美国政策性农村金融机构,是由美国联邦政府主导创建的,专门针对本国农业发展和农村发展提供融资的政策性机构｡其主要功能是为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务并且通过信贷活动旧的在于调节农业生产规模和发展方向,协助实施农村金融政策｡可见,美国的政策性农村金融机构运作模式是通过信贷来引导农业发展方向,引导作用才是其本意｡
相比较中国的农村政策性银行农业发展银行业主要业务为粮棉油收购封闭运行资金管理一项,业务比较单一,这样就不能通过资金的投放侧重点的不同而起到引导农业发展方向和规模的作用｡扩大业务范围,真正发挥出政策性引导作用,应是农业发展银行的重点发展方向｡对于农业银行,应按其商业银行的性质,剥离农业银行政策性业务,将农业银行承担的扶贫贷款､农业综合开发贷款粮棉油附营业务贷款等政策性贷款剥离出来,避免商业性业务和政策性业务的混营,以消除农业银行的道德风险｡中国目前农业发展银行与农业银行两者的业务混淆,分工不明导致了内部运行的无效率｡让农业发展银行发挥引导作用,让农业银行成为真正意义上的商业银行,这样才能各司其职,确保各自有效运行并更好的为农村金融服务｡
（二）农村合作金融体系资金问题解决――合并农村信用社与邮政储蓄
美国农村合作金融体系是由美国政府主导设立农贷专业银行及其基层机构从而组成信贷系统｡最初的农村金融合作组织都是在政府领导并出资支持建立起来的,随着国家资金的逐步退出,现在的农村合作金融已成为由农场主所拥有的合作金融机构｡可见其最初解决资金的办法是先由政府出资,最终到股权私有多元化｡这样,一方面保证了资金来源的持续性,另一方面,也形成了有效的激励机制｡
对应的我国农村合作金融机构问题是?押我国农村信用社自身由于产权不明晰､法人治理结构不完善､历史包袱重､资产质量差､服务手段落后等因素制约,对农村的金融服务缺乏动力,发挥不出应有作用｡而农村金融的另外一支力量邮政储蓄,在农村虽有很在存款上的竞争力,但它没有贷款功能,吸收农村资金并没有用于农业方面,而是走了别的上存渠道,只存不贷,更加剧了农村资金的外流｡两者一个资本来源不足,一个缺乏有效的发放渠道,把两者进行有机的结合,形成互补效应,一方面,可以将邮政储蓄从农村吸收的资金留在农村,切断农村资金通过邮政储蓄外流的渠道?鸦另一方面,又缓解了信用社资金来源不足的问题｡信用社资本充足率的提高,将提高其抗风险能力和竞争能力,克服其以往由于资产原因而难以有效服务农村金融的问题｡
（三）农业保险的准公共品属性
早期美国农业保险是由私营保险公司提供的,但由于农业保险的风险巨大,其经营的农作物保险均以失败而告终｡为了帮助农民对付农业生产面临的风险,美国政府积极参与了农作物保险计划｡现行的美国农业保险完全由商业保险公司经营和,当然商业保险公司经营时,会受到政府提供的经营管理费和保险费补贴等有力支持｡可见对于农业保险的准公共品属性来讲,政府的参与与主导是必不可少的｡
由于我国农业“粗放型”的经营方式和长期以来对农村金融发展的抑制,导致农村缺乏应有的风险保障体制,保险公司不敢涉足农业市场｡但是农业保险不可能完全按照纯商业化模式运作,农业保险服务具有准公共品属性｡我国应把政府主导下的､政府与商业保险公司“混合经营”的模式作为我国农业保险的主导形式,建立政府主导下的政策性农业保险制度,在政府引导下引进保险公司对农业市场的参与｡
三､贷款组织化的孟加拉国经验借鉴与中国现状分析
由于农村多数贷款是小额贷款,存在着信息不对称和交易成本高的问题｡不完全竞争市场理论认为借款人的组织化对解决此项问题有重要作用,孟加拉在这方面成功经验值得我们借鉴｡孟加拉国乡村银行因经营小额扶贫贷款而成功获得2006年度诺贝尔和平奖｡自孟加拉国乡村银行于1974年创立以来,小额信贷受到了当地穷人的热烈欢迎,近60%的借款人和他们的家庭己经脱离了贫穷线｡孟加拉国乡村银行模式是一种非政府组织从事小额信贷的模式｡孟加拉国乡村银行以小组为基础的农户组织,要求同一社区内社会经济地位相近的贫困人口在自愿的基础上组成贷款小组,相互帮助选择项目,相互监督项目实施,相互承担还贷责任｡银行根据借款人的需求发放无抵押的､短期的小额信贷,但要求农户每星期分期还款｡孟加拉国乡村银行在放贷的同时要求客户开设储蓄账户,存款金额达到一定程度的时候必须购买孟加拉国乡村银行的股份,从而成为银行的股东｡这个模式确保了小额贷款的高还款率,被迅速推广到亚洲､非洲和拉丁美洲的许多发展中国家,成为一种非常有效的扶贫方式｡对于我国的实际情况而言,与孟加拉存在以下不同之处｡
（一）经营小额扶贫贷款业务的专门机构
中国没有像孟加拉国乡村银行那样的金融机构专门经营小额扶贫贷款业务,而现有的金融机构不愿经营这种业务｡因为农村小额扶贫贷款风险大､规模小､质量差､成本高､收益低,银行成本与收益不匹配｡孟加拉经营小额贷款的机构都是在政府扶持下发展起来的,在经营中都给予一定的补贴｡中国缺乏这样的机构,导致贷款人的缺位｡要想实现借款人组织化,先得建立类似的机构,同时,起初政府对其应该给予必要的支持,再经营中逐步实现股权结构的多元化发展｡最终,让借款人参与进来成为其股东,形成一系列的约束激励机制｡
（二）贷款对象
孟加拉国乡村银行要求农民以小组为基础,形成同一社区内社会经济地位相近的贫困人口在自愿的基础上组成的贷款小组,从而形成“利益均沾､风险共担＂的机制｡中国没有以农村社区为单位把贫困农民组织起来形成贷款小组｡这样就无法解决因借贷双方的信息不对称而引起的监督信息费用太高的问题｡我们可借鉴孟加拉国的经验,对于我国以乡村为单位的行政划分进行有效组织,构成类似的贷款小组｡由于同一乡村内部彼此更加了解,并能很好的互相监督,这样就减少了信息的不对称及道德风险问题｡
（三）选择项目
孟加拉国的农民贷款小组相互帮助选择项目,相互监督项目实施,相互承担还贷责任｡贷款小组的成员如果想获得贷款,必须先选好项目?鸦如果没有项目,则申请不到贷款｡中国的小额扶贫贷款一般都不要求农民先有项目｡在这种情况下,贫困农民在得到贷款后很可能会用于非生产方面,如看病､为小孩交学费或家庭其他支出等,这样还贷就没有保障,难以保障专款专用｡可见,贷款的目的并不只是简单选择对象发放款项就行,而应该在贷款之前,就该考虑贷款质量的问题｡让贷款成为获取利润的资本,而不是救济款只能解一时之急｡
（四）贷款抵押
中国的小额扶贫贷款一般都要求农民有抵押品,但贫困农民连维持生计都比较困难,没有财产给银行抵押,他们自然难以获得小额扶贫贷款｡孟加拉国乡村银行根据借款人的需求发放无抵押的､短期的小额信贷,但要求农户每星期分期还款｡在放贷的同时要求客户开设储蓄账户,存款金额达到一定程度的时候必须购买孟加拉国乡村银行的股份,从而成为银行的股东｡确保贷款人与借款人利益一致,促进还款积极性｡所以,应该把重点放到还款上而不是贷款上,确保贷款的良性循环是关键,单一的抵押只能压缩贷款,帮助不了切实需要贷款的农民｡
综上所述,一方面,我国应把重点放在农村金融机构的建设上来,通过金融机构这个中介来支持农村的发展｡国家直接参与并不利于从根本上解决农村金融问题,只是一时的扶助｡只有机构自身能够保持良好运行之后,才能和农村发展形成互动作用,良性循环｡另一方面,应尝试贷款组织化,支持协助建立相关机构,并把重点放到引导贷款应用于好的项目,变为能够盈利的资本,这样才有助于贷款的健康运转与归还,也确保了贷款组织化的持续性经营｡
参考文献:
[1]朱文,王芳.《农村金融理论的政策主张评述及对我国的指导作用》[J].《乡镇经济》,2005，（10）｡
1问题提出
解决农村“三农”问题是每一届政府施政的最大重点和难点。农村劳动力的转移和农业的持续发展均需农村金融的支持(林毅夫，2003)。中国农村仍然是一个资金高度稀缺的经济地域，农业是资金要素过度稀缺的产业，阻碍农村经济发展的主要问题是资本高度稀缺(温铁军，2001)。据统计，近年来通过金融渠道和邮政储蓄渠道每年实现的农村资金净流出总额约为4000亿元左右(何广文、欧阳海洪，2003)。农村资金的大量外流使农业和农村经济发展受到严重制约（何广文，2009）。缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金融服务、无法满足农村经济主体的融资需求构成当前农村金融发展的困境，也是造成农民收入增长缓慢的主要原因之一。
国内外学者多从强化供给，完善体系等方面提出解决途径，如闫先东、魏晓丽（2009）提出需强化金融机构政策性功能，同时深化信用社改革，积极培育民间信贷组织，允许和引导农民发展资金互助组织。王彬（2008）从农村合作金融功能异化角度提出合作金融形式的重构金融论文，提出通过强制性的农村信用社制度改革来满足农村合作金融需求可行性不高，必须打破原有的农村合作金融体系，因地制宜地发展新型农村合作金融机构。目前关于中国农村金融体系构建的研究较少，大部分研究农村金融问题主要是着眼于金融总量、结构、制度等方面，而把农村金融体系作为农村经济的一个子范畴，从金融功能的视角研究各种金融体系构建的还比较少，当前我国农村金融体系的弊端有哪些?如何构建创新型农村金融体系？对于这些问题本论文将进行进一步的深入研究和探讨。
2 农村金融体系功能异化的现状
本文就金融体系的设立对象及设立目的不同，把农村金融体系分为政府设立非营利性政策性金融体系；民间自发设立非盈利性合作性金融体系；盈利性商业性金融体系。
2.1农业政策性金融功能异化的现实问题
我国农业政策性金融目前的功能状况，与农业政策性金融所应该具有的功能以及农业经济发展的实际需要极不相称，出现了“农业发展银行难以支持农业发展”的现象。这是当前我国农业政策性金融功能的最大的缺陷。
目前农业发展银行的筹资功能弱化，资金来源渠道单一，资金来源过度依赖于中央银行再贷款，难以获得足够的资金，特别是无法获得发放农业生产方面的中长期资金，不适应农业政策性金融长期发展的需要。1993年和1996年，农业银行成为国有商业银行后， 其涉农贷款余额占总贷款余额的比重更是逐年降低，其在农村金融市场上的重要地位大大弱化。
2.2商业性金融功能异化的现实问题
（1）对于商业银行，一方面由于农村金融业务稀少单一，成本高收益低，各商业银行出于经济效益考虑不愿在农村投入资金。另一方面，商业银行对农村资金的“倒吸”，使大量资金由农村流向城市。
（2）邮政储蓄方面，国家《邮政体制改革方案》出台以及邮政储蓄小额存单质押贷款业务试点工作的开展之前，邮储是“只存不贷”，使得大量农村存余资金大量集中于政府手中被用于其他行业而非农业。
（3）民间金融方面，由于其自身固有的缺陷，使得民间金融在一定程度上又不适应农村经济的发展需要。民间金融大都追求资金的高时间价值，容易引发“高利贷”的出现金融论文，使得农村的融资成本高，农民承担不起。追求自身利益的最大化，使得民间金融并不能很好地支持新农村建设。
（4）农业保险方面，我国的农业保险也有过长足的发展，但农业保险的发展严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展，表现为“三高三低”，即高风险、高亏损、高需求和低覆盖率、低供给、低投保率。商业性保险机构的盈利性目标最终不堪承受高风险低回报的压力，纷纷撤离农业保险市场。政策性农业保险则是保险基金规模较小，理赔及风险补偿机制建立滞后，为农保险制度不尽完善。这些都是得使得农业生产没有充足的保障，农业发展艰难。
2.3合作性金融功能异化的现实问题
农村信用合作社作为合作性金融已经失去了其合作的性质。当前我国大部分农村信用合作社转型为农村银行，实行商业化管理，致使大量资金外流，由于非农化倾向不断加强，农户间互助合作的性质不断减弱。
民间资金互助合作社受参与人员的资金、信誉等方面的限制，成员规模及适用范围局限性很大，实际运行中由于资金互助社的业务定位有问题，一些互助社也面临着吸存难、内部管理混乱、合作性减弱、内部人控制初露苗头以及外部环境制约发展等问题。
3 农村金融体系功能异化原因分析
政策性金融体系、商业性金融体系、合作性金融体系作为农村金融体系的主要构成并没有发挥降低农业投资风险，提高农业资金有效配置的功能，究其原因主要在于农村金融投资风险收益不对称、国家长期政策发展导向、农村金融机构自身服务方面的缺陷等方面。
4.1 农村金融投资风险收益不对称
（1）农民信誉问题导致农村金融投资风险高。我国农民整体素质较低，一些农户的和农村经济组织信用观念淡薄，加之金融机构没有健全的?突信用体制，导致农村金融机构的不良资产巨大，金融机构出于自身利益的考虑，不愿涉足信用状况不佳的农村市场，农村经济的融资渠道进一步缩小?
（2）农业边际收益低导致金融收益无法提高。农业较低的边际收益使得金融产品的成本无法提高，在市场经济条件下，伴随着我国各大政策性银行、商业性银行的改制，各经济主体均以追求经济利润为最终目标金融论文，依据比较利益来分配资源，使得农业自身积累的资金很大部分通过商业银行、邮政储蓄等渠道流向工业领域和城市，出现所谓的“抽水机效应”。
4.2 国家长期倾向的工业化政策
对于发展中国家而言，发展本国经济、加快工业化进度是提升本国竞争力的核心。我国经济发展很大一部分原因在于农业对工业给予的资金支持。计划经济体制下，国家动用一切力量来支持工业化进程，不断压挤农村剩余资金达到以农促工的目的。而在改革开放以后，国家仍可通过国有金融机构的资金调拨来增加其在工业领域内的投资。国家的这种长期政策性倾向造成了农村金融匮乏，资金支持严重不足的历史烙印。
4.3农村金融机构自身服务方面的缺陷
农村金融机构在服务功能、管理机制、人员素质等方面远落后于城市金融机构。农村金融机构受人才、交通、通讯、技术、资金等因素制约，其资金利用率低，金融服务产品单一，科技含量低，给客户带来诸多不便，使得农村经济组织及农户纷纷跑到商业银行开立账户，流失了大量资金。
5 基于功能论的金融体系重构相关政策建议
只有通过体系重构来加强农业金融业务的利益性，同时通过担保来降低农业风险才能提高金融机构对“三农”的服务力度，加快新农村建设的进程。以下从五个方面来分析：
5.1创新“银银”合作方式加强金融机构间功能整合
（1）创新贷款方式。根据农业政策性金融生产扶持功能的内在要求，借鉴国外政策性金融的先进经验，考虑逐步实行农业政策性金融与商业银行联合贷款的办法，即政策性银行通过对投资项目发放基础性贷款，使之符合商业银行的贷款条件，诱导商业性金融的进入。
（2）创新担保机制，动员商业银行及其它社会资金流入。通过为农户和中小企业贷款提供信用担保，为商业金融、合作金融信贷资金投入农业和农村创造条件，促进农村信用体系建设，改善农村社会信用环境，从而以少量的资金动员和吸引更多的社会资金流入农业和农村。同时还可以考虑设立风险基金，鼓励农村信用社等农村金融机构发放农户贷款，共同促进农村经济发展。
（3）创新贴现和转贴现业务模式，促进农业政策性金融生产扶持功能充分发挥。一是对农业生产者和农业企业所持有的与农业政策性金融扶持对象相关的短票据进行贴现。二是对商业银行或者其它金融机构所持有的上述票据进行转贴现。三是商业银行因向农业生产领域发放符合农业发展银行信贷政策和条件的贷款而持有的票据进行贴现。
5.2创新“银企”合作方式促进金融体系功能实现
（1）研究和利用好“市场需求—利益主体”互动联系机制金融论文，通过“公司/协会+基地+农户”等模式，促进“其他职能机构+农信社”合作模式的发展。以扶持龙头企业为重点，积极开展商业性信贷业务，稳步推进农村城镇化和重点基础设施项目的建设，支持县域中小企业和个体工商户发展。
（2）在条件成熟的情况下，将部分金融业务通过外包形式给非金融企业，如将信贷营销职能转包给信贷经纪公司等，探索“银企”间的金融合作方式。
5.3创新“银政”合作方式保障金融体系功能运行
（1）利用地方政府拥有信息网络等资源优势，建立农村村民信用体系与信用评估，以期降低农村贷款风险。加强法律建设，加大对失信行为的打击力度，大力加强信用教育，建立客户信用档案，完善诚信体系构建，促进农村金融环境的良性循环。
（2）加大对农村金融机构的扶持力度，通过完善合理的税收优惠政策，鼓励、引导商业银行为农业和农村经济提供金融服务。
参考文献：
[1]何广文.农村信用社制度变迁:困境与路径选择[J].经济与管理研究,2009(1)
[2]李树生、施慧洪.论金融本质与农村金融创新[J].经济与管理研究,2009(1)
[3]闫先东、魏晓丽.在新形势下我国发展现代农村经济政策研究[J].经济与管理研究,2009(1)
农业保险模式的选择是一个国际性难题,它并非单纯的保险业问题,而是涉及国家宏观经济政策、农业政策、农业与其他部门或产业的关系甚至各级政府责任划分等,这些因素如果协调得好,就能为农业保险的发展创造一个比较有利的环境和前提条件。因此,农业保险法定模式的选择实质上是一个通过立法手段对社会经济发展中的复杂利益关系进行综合协调的过程。我们必须进行多重因素的考量,形成不同的类型。任何一种或几种模式的选择都不可能一劳永逸地解决发展中的所有问题,这需要立法的不断推进。
一、农业保险法定模式选择的考量因素
纵观中外农业保险法律制度变迁史,我们发现,农业保险法定模式选择的影响因素主要有以下几方面:
(一)农业保险自身特点
农业保险具有风险的可保性差、交易费用高、产品的准公共物品属性等鲜明特点,这些特点对农业保险模式的选择会产生重要影响。农业风险的可保性差使保险组织与投保农户在农业保险市场上难以自发成交,从而决定了农业保险不能全盘照搬一般商业保险的模式。由经营技术难度高、逆选择与道德风险特别严重等多种因素引起的农业保险产品的交易费用过高,决定了农业保险法定模式的选择应以是否有利于成本控制为一项重要标准,并以组织制度和运行制度的创新为基本原则之一。此外,农业保险产品的准公共物品属性使政府对农业保险市场的干预成为必要,这决定了政府主导或支持下的政策性农业保险应是各国农业保险模式的理想选择。
(二)宏观社会经济政策
一方面,宏观社会福利政策对农业保险法定模式的选择会产生重要影响。发达国家将农业保险作为农村社会福利政策的一部分,因而农业保险的政策性很强;发展中国家视农业保险为农业自然灾害损失补偿政策的一部分,故农业保险的政策性显得相对较弱。另一方面,宏观经济政策对农业保险法定模式的选择也会产生重要影响。这主要表现为经济体制的影响、农业产业政策的影响和外贸政策的影响。如在外贸政策的影响方面,根据WTO规则,政府不可以依黄箱政策对农产品进行直接补贴,但可以依绿箱政策对农业保险实施补贴,并向农业生产者提供与产量无关的收入补贴以支持农业。现在,许多WTO成员国正在充分利用这一绿箱政策,在国内以立法形式建立或完善以财税扶持为核心的政策性农业保险制度。通过这些宏观经济政策的实施,农业保险中的政府扶持作用凸显。
(三)经济发展水平
经济发展水平的高低体现为该国或该地区政府财政收人和国民人均收人状况,经济发展水平越高,政府财政收人就越好,国民人均收入就越高,反之,则相反。由于农业保险具有准公共物品属性,其发展离不开政府的政策扶持,尤其是农业保险补贴支持,同时农户也须采取“选择性进人”的方式,即只有付费才能享受相应服务,而不同农业保险模式对政府支持能力和农户付费能力及保障程度的要求有别,因而经济发展水平特别是农村经济发展水平影响农业保险法定模式的选择。国际比较角度看,不同国家经济发展水平不一样,特别是发达国家同发展中国家间经济实力差距大,农业保险法定模式的选择也就千差万别。而在一国内部,亦可根据各地经济发展的不同状况,选择多样化的农业保险法定模式。我国东、中、西部地区间经济发展水平极不均衡,是此类混合式农业保险发展模式的典型代表。
(四)实践经验和教训
在已制定实施农业保险法的国家和地区,农业保险法定模式的选择既可能深受该国或该地区相关实践经验和教训的影响,也可能受他国或他地区相关实践经验和教训的一定影响。以加拿大为例,在1959年联邦政府通过《联邦农作物保险法》之前的20多年时间里,虽然该国没有开办农作物保险,但有一些与保险的功能相似的为因灾受损的农场提供经济补偿的政策项目,这些政策项目在实施中均起到了很好的作用,但也有许多不足。这些源于国内的宝贵经验和教训,为
(五)经济学理论
经济学理论在一定时期内对国家经济生活总是会表现出相应的杠杆指导作用,这点在农业保险法定模式的选择中也不例外。相关的经济学理论对农业保险法定模式的选择起着直接或间接的指导作用。美国农业保险理论认为,要取得农作物保险的成功,此类保险必须在全国范围内实施,并掌握全面可靠的统计资料。受此观点影响,美国政府对农业保险法定模式的选择十分慎重,在1938年开办农作物保险之前已对1900年一1938年的灾害损失进行系统科学的分析,对拟采取的模式进行了可行性论证,1938年《联邦农作物保险法》获得通过后,该国政府就设立了联邦农作物保险公司,负责设计、维持和完善农作物保险制度。德国及其他一些西欧国家农经学界,从19世纪以来就一直认为农作物一切险是不能成立的。受该理论影响,西欧除少数国家(如法国、瑞典)外,迄今一般都不发展一切险农作物保险。
二、外国农业保险法定模式的具体选择
受上述诸因素的影响,在世界范围内,在立法上形成了以政府为主导的政策性模式、以市场为主导的商业性模式和
合作性模式三大类。从保险体制和组织机构的角度来看,农业保险模式又大致可细分为以下几种类型:
(一)政府垄断的模式
以前苏联、希腊、加拿大为代表。其主要特点是:政府对农业保险的政策支持力度大;保险组织形式是由政府出资设立国有保险公司或者集中统一的国家农业保险机构(在前苏联是国家保险局),对农业保险业务实行垄断经营;保险责任范围为多重险或一切险,保障水平较高;保险实施方式不一,希腊是强制保险,加拿大是自愿保险,前苏联和原东欧国家是强制保险与自愿保险相结合,但以强制保险为主。
(二)政府提供有力的政策支持、私营商业保险公司经营的模式
这一模式以美国为典型代表。其主要特点是:政府对农业保险的政策支持力度大;保险组织形式是由联邦政府出资设立联邦农作物保险公司,负责农业保险的规则制订、稽核监督并提供再保险,农业原保险业务则全部交由私营商业保险公司经营或;保险责任范围为农作物一切险,保障水平高;保险实施方式是自愿保险与强制保险相结合,但名义上以自愿保险为主,又可称为准强制保险方式。
(三)政府提供有力的政策支持、农业互助合作保险组织和私营商业保险公司混合经营的模式
这一模式有时也被称为民办公助模式,以德、法等西欧国家为代表。其主要特点是:政府对农业保险提供充分的政策优惠;政府没有建立全国统一的农业保险组织体系,农业保险业务主要由农业互助合作保险组织和私营商业保险公司混合经营;保险责任范围一般只涉及单一险和综合险,不涉及一切险;保险实施方式是自愿保险。
(四)政府提供有力的政策支持、民间非盈利团体经营的模式
这一模式也被称为政府支持下的相互会社模式,以日本为典型代表。其主要特点是:政府对农业保险的政策支持力度大;中央政府的主要职责是为农业保险提供补贴和再保险支持,并对其进行监督和指导;经营农业保险业务的不是政府保险机构,也不是商业性保险公司,而是民间的不以盈利为目的的保险相互会社—市盯村农业共济组合;实行两级再保险体制,即在县级范围内由都道府县农业共济组合联合会为市盯村农业共济组合提供分保,在全国范围内由中央政府农业再保险特别会计(官方)和国家农业保险协会(非官方)为都道府县农业共济组合联合会提供再保险;保险责任范围为农作物一切险,保障水平高;保险实施方式是强制保险与自愿保险相结合,但以强制保险为主。
(五)政府提供一定的政策支持、以国家再保险公司为主经营的模式
巴西为该模式的代表。其主要特点是:政府对农业保险提供一定的财政支持;国家再保险公司是农业保险业务的主要经营者,兼营农业保险原保险和农业保险再保险业务;其他商业保险公司只经营农业保险原保险业务,并向国家再保险公司分保。
(六)政府和金融抓构等社会力量联合主办、半官方的政府控股公司经营的模式
菲律宾是这一模式的主要代表。其主要特点是:政府对农业保险提供一定的政策支持;保险组织形式是由政府和金融机构联合出资设立政府控股的保险公司,并由其负责农业保险业务的经营,各有关金融机构可为其人;保险险种少,涉及范围小,保险责任范围大多较为狭窄,保障水平较低;保险实施方式大多为强制保险,并且这种强制一般都与农业生产贷款相联系。
(七)纯商业化经营的模式
在世界农业保险发展史上,商业保险公司开展农业保险业务基本上是失败的,但也有例外:一是西欧国家等多国商业保险公司承担单一雹灾风险获得了成功;二是在严格限定承保条件的前提下,少数国家的纯商业化经营也取得了成功,这以智利的国民保险集团和毛里求斯的糖业保险基金最为典型。其主要特点是:政府不对农业保险提供任何补贴;保险组织形式是商业保险公司,由其对农业保险业务进行市场化经营;商业保险公司对投保农户(场)严格限定承保条件,并规定较高免赔比例;保险实施方式是自愿保险。
三、我国农业保险试点模式的分类与评价
像多数发展中国家一样,我国农业保险迄今仍处于试点阶段。这一时期的农业保险模式在类型选择上虽变化不定,但总体上由单一性渐趋多样化和特色化。鉴于诸具体试点模式所产生的功效不尽一致,其对我国今后农业保险法定模式的选择均具这样或那样的借鉴意义。
(一)我国农业保险试点模式的分类
自20世纪80年代初恢复国内保险业务以来,我国已试验过多种农业保险模式,从时间序列和影响程度来看,以如下三种为主:
1.政策性农业保险业务商业化经营的模式。1994年之前,全国范围内的农业保险是由中国人民保险公司独家经营的。当时这家国有独资保险公司在计划经济体制下,一方面是营利性的商业机构,主营商业保险业务;另一方面又行使着政策性保险公司的职能,兼营农业保险业务,农业保险的亏损最终由其他险种的盈利来弥补。
2.纯商业化经营的模式。1994年起的随后十年时间里,随着《公司法》的实施和国家经济体制的转型,农业保险的高风险、高赔付与农民支付能力有限却希望得到高保障水平的保险服务的矛盾,以及农业保险的非赢利性特点与保险公司的营利性需求之间的矛盾日益尖锐,从而导致国内农业保险市场的全面萎缩。由中国人民保险公司经办的农业保险,虽然在公司内划人政策性保险的范畴,但实际上是一种既无国家强制性又未享受财政补贴的纯商业性保险。
3.政策性和商业性相结合、内资和外资相结合的模式。为改变农业保险的颓势,在中国保监会的设计和推动下,2004年10月起我国在若干省市开始了以商业保险公司与地方政府签订协议代办、设立专业性农业保险公司经营、设立农业相互保险公司经营、设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司经营、继续引进像法国安盟保险等具有农业险经营先进技术及管理经验的外资或合资保险公司经营等五种模式为主体的新一轮农业保险试点。
(二)我国现行农业保险试点模式的利弊分析
我国现行农业保险试点模式利弊兼有。政府主办并经营的发展模式的优点最能体现出农业保险的政策性,缺陷是政策性农业保险公司的内部治理机制难以科学构建,总体运行成本偏高,容易造成政府失灵。商业保险公司为政府代办及商业保险公司与政府联办的发展模式的优点是使政府服务与经济补偿两大优势有机结合,缺陷是容易导致商业保险公司与地方政府间权义不分,两者争抢利益但互推责任,最终损害投保农户的合法权益。合作保险的发展模式虽然在理论上具有经营机制灵活、大幅降低道德风险等优点,但存在着组织基础差、政策背景不成熟、风险过于集中难以应付巨灾等缺陷;在纯商业化经营的条件下,虽然商业性保险公司具有明晰的产权、科学的内部管理制度及大量的技术和管理人才,经营机制也较为灵活,但由于缺乏财税和再保险的有力支持,该模式极易造成保险风险过大,市场失灵。外资模式的推行显然有利于保证国内农业保险市场的适度开放性,有利于引进域外先进的管理经验和经营技术等,但“如果让外资或合资商业保险公司作为政策性农业保险的经营主体,这既不现实也不可能”。总之,上述诸种模式或公平性缺乏,或效率性不够,故其中任一单一模式都不宜在全国范围内普遍推广。
四、我国农业保险法定模式的选择路径—以公平与效率为视免
笔者认为,为解决农业保险中出现的“三难”问题,我国应按照公平和效率兼顾的改革取向,对由保监会设计和推动的五种农业保险模式予以改革和完善,通过专门的农业保险立法,逐步建立起政府主导下的“多层次体系、多渠道支持、多主体经营、多地区共同发展”的符合我国国情的农业保险混合发展新模式。
(一)政府主导
我国农业保险总的来说应为政策性保险,依公平原则的要求,政府在农业保险制度变迁和农业保险产品供给中应发挥主导作用。即,政府应对政策性经营的农业保险提供统一的制度框架,各级政府和各种允许的经营组织应在这个框架内经 营农业保险原保险和再保险业务,政府则对规定的农业保险产品给予较大的财政支持及其他方面支持。实践表明,我国农业保险发展顺利的时期,也是政府的积极参与期。
(二)多层次体系
依地域范围,我国应分层次建立全国性与区域性的农业保险制度,分别开发相应的农业保险险种,政策性农业保险险种体系应循序渐进,逐步扩大,从而形成中央和地方相结合的农业保险制度体系;依业务性质,应建立政策性与商业性相结合的农业保险制度体系;依业务范围,应建立传统的种养两业保险与现代的“以险养险”相结合的农业保险制度体系;依资本来源,应建立官资与民资相结合、内资与外资相结合的农业保险制度体系;依实施方式,应建立强制保险与自愿保险相结合但以强制保险为主的农业保险制度体系;依业务承保方式,应建立原保险与再保险相结合的农业保险制度体系,原保险与再保险又可分别自成独立的多层次制度体系。
(三)多渠道支持
政府可借鉴国内外农业保险的先进做法,通过制度供给,对农户予以保费补贴和农业生产优惠贷款,对保险组织予以经营管理费用补贴、税收优惠、利率优惠、再保险,对农业巨灾保险基金予以补贴,对农业保险理论研究的组织,予以相关教育培训服务和信息服务费用的支出补贴等等,通过各种方式对农业保险予以支持。市场可以通过企业章程和企业内部业务规则的制定、农业保险和再保险共同体的组建等方式对农业保险进行支持。社会中间组织可以通过行业自治规则的制定、集体谈判机制的构建等方式对农业保险进行支持。社会公众则可以通过农产品消费税的缴纳、农业巨灾风险证券和农业保险的认购等多种方式来支持农业保险的发展。其中,政府的支持最为关键。
(四)多主体经营
结构性制约下利益相关者的行动逻辑
一方面，探究不同利益相关者所受到的具体结构性制约;另一方面，分析不同利益相关者在结构性制约下的利益平衡机制。利益相关者主要包括农民、基层政府、农业企业和地方银行。(一)农民对于农民，我们首先需要了解其实际生存状况以及他们对农业产业化政策推行的实际需求。从常县尚未开展农业产业化项目的乡镇和村庄的情况来看，农业生产和发展所面临的主要问题是:第一，人口结构失衡。青壮年劳动力大多外出务工，留守农村的大多是老年、儿童和少年。比如在常县的洪广村，全村总人口5673人中有3000多人外出打工，农业生产由于缺乏劳动力而无法有效开展。第二，土地利用率低。由于留守人口大多缺乏劳动率，土地大多闲置。第三，基础设施落后。农业灌溉不能满足生产需要，大多“靠天吃饭”。同时，也因为农业灌溉基础设施差，农业招商引资很难实现。第四，融资难，农业产品(柑橘)销售、加工困难，农业技术跟不上。从这些实际的情况可以看出，农民的具体需求与上边所提到的农业产业化政策规范层面的预期是基本相对应的。也就是说，农民对于政策的落实是有需求的。人口结构失衡、土地难以流转以及其他相关因素合力构成了对农民生存和发展的社会经济结构性制约。为了有效克服这种制约，农业产业化项目的开展成为了农民的不二选择。那么，政策导向和实际需求是否是适配的?虽然农业产业化政策的开展在一些地方的确也带来了农民生产生活的改善，比如有农民在谈到土地问题时候说:“土地租出去以后，劳动力就可以出去打工，这就不会影响大家吃饭了。”但是，在大多数情况下，我们所看到的则是农民风险的存在和政策落实与预期收益间的差距。第一，农业生产的风险。比如，在订单农业的相关项目中，农业生产在遭遇“天灾人祸”的时候农民常常需要自己承担损失。农业保险并不能有效惠及农民，甚至虽然农民的计算是很粗略的，甚至有些时候并非完全是真实的。但至少可以说明政策预期以外利益的具体流向。在这种情况下，农民为了“接近”政策的反射利益，往往只能采取一种“隐形的反抗”，比如堵路、偷窃，这在常县很多地方是存在的。②从社会学的角度来看，越轨行为的许多重要形式不是由生物内驱力引起的，而是由社会本身的规范职能，由社会结构及社会结构发挥其作用的方式引起的。［19］56而从常县农民的具体情况来看，这些行为的发生正是与政策执行过程中的社会结构性制约有关的。具体来说，就是农民实际上被排斥在了政策反射利益之外，农民的“隐形反抗”从另一个侧面揭示了农民在农业产业化政策落实过程中的边缘化地位。综上，农民所受到的结构性制约是十分巨大的。一方面，社会经济结构性制约迫使农民选择农业产业化作为其农业生产的主要形式;另一方面，农业产业化项目的开展又将农民排斥在了反射利益之外，农民“水深齐颈”［20］17的生存状态并没有在一项新的政策实施过程中得到根本的好转。(二)基层政府常县农业产业化项目的开展是在落实国家、省和地方农业产业化相关政策的过程中，并在该县“现代农业种植园区总体规划”基础上展开的。政府将这个园区的建设当作一个重要的政绩工程。因此，引入外来企业和资本就成为园区建设的关键。为此，政府出台了一系列的投资优惠政策，包括土地利用、税收、金融等多方面的优惠。③这些政策的出台和政府在招商引资时的承诺也的确吸引了一些农业企业前来投资。但是，很多农业企业对政策的落实是存在质疑的。这种质疑主要来自两个方面，第一，政府承诺无法兑现。在招商引资的时候，政府会作出各种各样的承诺，但是在项目“上马”以后，政府的很多承诺往往不能兑现，特别是资金扶持、贷款扶持无法实现，很多农业企虽然农民的计算是很粗略的，甚至有些时候并非完全是真实的。但至少可以说明政策预期以外利益的具体流向。在这种情况下，农民为了“接近”政策的反射利益，往往只能采取一种“隐形的反抗”，比如堵路、偷窃，这在常县很多地方是存在的。②从社会学的角度来看，越轨行为的许多重要形式不是由生物内驱力引起的，而是由社会本身的规范职能，由社会结构及社会结构发挥其作用的方式引起的。［19］56而从常县农民的具体情况来看，这些行为的发生正是与政策执行过程中的社会结构性制约有关的。具体来说，就是农民实际上被排斥在了政策反射利益之外，农民的“隐形反抗”从另一个侧面揭示了农民在农业产业化政策落实过程中的边缘化地位。综上，农民所受到的结构性制约是十分巨大的。一方面，社会经济结构性制约迫使农民选择农业产业化作为其农业生产的主要形式;另一方面，农业产业化项目的开展又将农民排斥在了反射利益之外，农民“水深齐颈”［20］17的生存状态并没有在一项新的政策实施过程中得到根本的好转。(二)基层政府常县农业产业化项目的开展是在落实国家、省和地方农业产业化相关政策的过程中，并在该县“现代农业种植园区总体规划”基础上展开的。政府将这个园区的建设当作一个重要的政绩工程。因此，引入外来企业和资本就成为园区建设的关键。为此，政府出台了一系列的投资优惠政策，包括土地利用、税收、金融等多方面的优惠。③这些政策的出台和政府在招商引资时的承诺也的确吸引了一些农业企业前来投资。但是，很多农业企业对政策的落实是存在质疑的。这种质疑主要来自两个方面，第一，政府承诺无法兑现。在招商引资的时候，政府会作出各种各样的承诺，但是在项目“上马”以后，政府的很多承诺往往不能兑现，特别是资金扶持、贷款扶持无法实现，很多农业企业无法顺利展开运作。有位企业主说:“刚开始的时候，他们(政府)说‘你修，你搞’。后续资金跟不上，企业倒霉，老百姓也倒霉”，就是这种情况的具体写照。第二，规划变化使得农业产业化项目的开展没有稳定性和持续性。比如，常县的新万镇原来引进了一个用地一万亩建立果蔬基地的农业项目，但由于新万后来被规划成常县的北部新城，土地需要留给城市发展用，原来的项目在开展一段时间后被立即叫停，引起了农业企业和农民的普遍不满。从以上两个方面可以看出，政府在具体落实农业产业化政策的时候是有其运作逻辑的，具体来看:农业园区的建设和具体的招商引资是对国家农业产业化政策的一个基本回应和落实。政府往往将农业企业和项目的引入与政绩挂钩。为了在农业领域完成招商引资的工作，对企业的进入可以在政策层面上有很多的承诺，但承诺是否能够兑现又是另外一个问题。政府在利益平衡中深谙不同政策的“轻重”。农业产业化的规划不能与地方整体规划，特别是城市化开发政策相抵触。在这种运作逻辑下，常县农业产业化政策的落实一方面很难与农业企业形成有效互动，另一方面也使得农业产业化政策在整个发展政策中处在一个十分劣势的地位。政府一方面需要有落实农业产业化政策的具体工作，另一方面则需要聚焦于“更为重要”的城市化发展和城乡整体发展，这正是政府所面临的最大的“政策结构性制约”。(三)地方银行从上文可以看出，资金对于农业产业化企业来说是十分重要的。而贷款难似乎成了笔者在每一次访谈过程中都能听见的话题。不管是农业企业还是农民，都认为银行是“嫌贫爱富”的。如果是大企业，银行都“会主动找上门”，但如果是小企业，就根本贷不到款。银行在贷款的时候既要看企业的规模，项目的可行性，同时还要看这些企业及其所开展的项目是否是政策范围内确认的“龙头企业”和“主导产业”。若从地方银行的职能上来看，“扶持三农”的确是一个极为重要的政策导向。①据笔者所走访的当地农业银行介绍，他们从2008年开始具体对农村、农户进行扶持。但对农户的支持仅限于“惠农卡”的发放和小额授信。农行行长也提到:“农业产业化一直都在做，跟几个大企业合作得都比较好，比如RD木业现在有3000万左右的贷款。”那么，为什么农行既是服从国家政策、又是支持“三农”的，但农行和其他银行依然“嫌贫爱富”呢?又为什么得不到企业的理解呢?当地农业银行行长的这段话或许可以说明这个问题。从这里来看，银行不贷款给农业企业和农民是有其内在原因的，一方面，与上文提到的地方规划对农业企业的影响一样，银行也会面临政策变化及其带来的负面影响;另一方面，银行还将面临“还贷难”的风险。但是，银行也意识到，这种还贷难并不仅仅是农民道德上的缺失，更重要的是农民所面临的社会经济结构性制约。这些制约因素与上文有关农民的讨论中提到的因素相类似，具体体现为农村资产(主要是土地)的不可流动性、社会保障的不健全等。正因为农民受到这些“社会经济结构性制约”的影响，使得地方银行畏于风险而不敢把钱贷给农户和企业。因此，从银行的角度来看，其一方面需要配合农业产业化政策的实施;另一方面又要兼顾风险防范政策的压力。在不同的政策竞争之中，就像上文提到的基层政府一样，它也不可能完全聚焦于农业产业化政策的落实。(四)农业企业在对农民、基层政府和地方银行的讨论中实际上都已经涉及了有关农业企业的问题。农业企业在几个利益相关者当中是一个最为关键的环节。因为它们最易受到基层政府和银行的影响。而不管是基层政府和银行对它们的影响，还是他们自己的具体行动，又都会从根本上影响到农民的生计。除了以上谈到的，农业企业会受到基层政府规划变更的影响而难以在银行融资等情况外，农业企业在日常行动中也形成了自己的逻辑。一方面，它们需要在不同的产业化模式中履行承诺，带动农民增收和发展(虽然这种带动可能是很小的);另一方面，它们又要力图克服那些在政策运作和经营运作上所受到的制度结构性制约。与农民相类似，农业企业也采取了各种各样的“隐性反抗”和“显性反抗”。“隐性反抗”主要表现为，农业企业与基层政府合谋，采取“私下操作”的方式，将很多原本政策规定给予农民的补贴和补助先转给农业企业，农业企业再用这笔钱来向农民支付土地租金及其他费用。在这个过程中，农业企业极大地减弱了自己在经营上的风险和政策风险。就“显性反抗”来说，农业企业有的在获得足够的政策补贴以后往往不将这些补贴用在农业生产之中，而是继续以这种方式来套取国家政策的“反射利益”。很多企业主和农民所说的“吃国家”，就是企业的这种在政策结构性制约下的运作方式。农业企业的这些“反抗”虽然说有很多伦理、投机意义上的因素，但实际上也是与结构性制约有关的。因为政策承诺作为一项动员机制在将企业引入以后，在后续配套措施无法跟上的情况下，政策的动员能力必将会不断减弱，滋生出农业企业与政策实施的不良互动。从以上对四方利益相关者的讨论中可以看出，不同主体的具体行动和日常实践都不是单纯的伦理意义上的“道德”或经济学意义上的“投入”程度所能概括的。①他们的行动根植于更为广阔的社会和政治背景。而对这些背景的分析将有助于我们更好地理解不同主体的行动及其对农业产业化政策实施的影响。
