中图分类号： X52 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）18-0042-02
1 城郊地区水环境管理存在问题及讨论
1.1 水环境整体性与分管部门的矛盾 水的自然环境是一个难以分割的整体，所以对水环境的统一监管更是为了将水环境所有分支更紧密的联系在一起。我国现在的水环境管理由于立法和计划经济的制约，各职能部门的监管、审查、实行以及改革都出现了权责交叉、管理条例相互冲突甚至是影响到水环境整体的公共利益。
1.2 水环境管理与城郊地区经济发展模式的矛盾 城郊地区是城市发展、经济扩增的主要载体，也是城乡结合一体化的目标所在。社会经济的发展必然会影响到周围环境，而水环境则是其中尤其重要的一部分。随着经济的飞速发展，水资源的浪费、水污染等问题越发的凸显出来，而政府和开发商还是以投资经营粗放式的发展模式为主，只注重产值和税收，进而越来越增加水环境管理的压力。
1.3 水环境行政管理与市场机制的矛盾 我国现行的计划经济体制完全制约我国的水环境管理，水环境管理因为没有有效的法律法规指导和约束，只是由政府的推动力和政策方针的指引，缺乏可持续性。从水环境管理的角度出发，要充分发挥市场调节机制，合理利用资源配置，改变政府监管部门的职能，根本上解决经济体制与环境监管的矛盾。
2 城郊地区水环境管理中凸显的问题
2.1 水环境管理体制不完善
2.1.1 缺少统一管理机制，水环境管理与发展不协调 水环境是指自然界中水的形成、分布和转化所处空间的环境，是指围绕人群空间及可直接或间接影响人类生活和发展的水体。城市郊区现行的是农村集中的水环境管理体制，水浪费、水污染等管理细化不详,水环境管理职权既有分散又有交叉，难以统一和适应城乡需求，部门间管理脱节，缺乏有效的沟通衔接，打乱了水环境的整体性，制约了水环境的管理，阻碍了郊区经济文化发展。
2.1.2 水环境经济管理机制缺失 市场调节机制是一种有效的控制手段，各项补贴、援建资金、免税等是水环境管理的经济措施。在城郊地区，水环境管理的力度小，政府监管和经济治理的难度加大，阻碍了市场调节机制对水环境管理的控制。
2.1.3 监督及参管机制不完善 我国城郊地区水环境管理部门职能尚不明确，地方政府在水环境管理方面具有不可推卸的责任。监管和参与管理的力度不足，造成了水环境管理执法没有力度、监管形式化的结果。水环境管理方面城郊地区的水质量公开制度尚不完善，水环境管理参与机制如同摆设，公众对水环境管理情况不了解，对水环境现状和水环境管理参与不够，参与渠道和落实方法不足，缺少公民参和监督的有关规章制度，不能建立起完善的公众监督机制，使得水环境管理得不到广泛的公众认同。
2.2 水环境管理法律体系存在缺失 我国关于水环境管理的法律法规实行的是水资源和水污染分开立法的形式，部分立法内容存在重复或者相互矛盾的内容。目前，我国水环境管理的法律体系尚未完善，所牵扯的部门冗杂，起草立法时综合考虑及注意的事项多，难以通盘考虑。即便立法形成，但是有关水的部门交叉复杂，妨碍水环境管理的法律实行。水环境管理的立法现在应该走程序性立法路线，不能实行实体性立法，否则将造成水环境管理的概念模糊，大大降低立法之后的可操作性，以致影响法律法规的实行效果。
3 城郊地区水环境管理改革的解决办法
3.1 城郊地区水环境管理体制的改革 目前城郊地区水环境的管理由于政府、法律法规等多方面原因呈现出一种分散式的管理模式，这种分散式的管理模式直接导致破坏了水环境本身的整体性，也让其各分支的联系不够紧密。这样的管理模式不但浪费人力和水利资源，更是难以形成集管理和监督于一体的全新水环境管理体制。为了推广水环境体制的改革，首先纵向上要增强有关部门的部门职能，然后横向上拓宽各部门之间的联系，让管理和监督既协调又有可持续性。形成集经济开发、资源利用、综合治理、环境保护、循环利用为一体的全新水环境管理体制。
3.2 加强城郊地区水环境管理法律制度建设 根据水环境以及城市郊区的特点，有效的建立健全有关法制法规，并完善现有的水资源利用和水污染防治的立法，从根本上约束和控制水环境的管理。立法中要综合考虑有关部门和各地区的实际情况，明确各主管单位的职责，建立健全运营机制，严格控制审批和监督，从上至下层层把关。增强人民群众的普法意识，定时普及有关水环境的知识，让保护水环境、防止水污染、合理利用水资源等深入人心。另外也让公民参与执法监督，做到人人参与，这样才能提高监管力度，增强水环境管理的可持续性。
3.3 将水环境管理与郊区经济社会发展相结合 城郊地区是城市经济发展、招商引资的重要地区，高污染、高耗能、高耗水的企业和单位随处可见，这也是造成城郊地区水环境管理压力增大的主要原因之一。优化郊区的产业结构调整，合理分配产业布局，结合地区水环境特点，适当引进低耗能、低污染和低耗水的工、农企业单位产业。从控制源头入手，走绿色环保路线，坚持发展生态农业，坚持环境保护与经济发展相协调。也可以利用当地水环境，合理布局，使水资源应用到地方经济产业中，将经济发展与资源利用相结合，建设特有的“水”经营模式，从根本上解决经济发展与环境保护的矛盾，实现跨越式的可持续发展。
3.4 建立和完善参与和监督机制 对水环境管理有关知识的宣传和教育，是做好水管理工作的前提，每个单位、个人的监督参与作用是最好的管理渠道。必要时，要相应建立水管理监督委员会、水管理座谈会等多种形式的沟通与监督。对有关事务必须严格把关，每一个决策、观点、意向都要经多方面有关单位研究讨论后方可颁布实施。对于水环境管理，必须形成通畅的沟通渠道、良好的舆论氛围。只有将这样的良性循环应用于水环境管理，才能使水环境管理的工作效率提高。
3.5 有关部门和市场机制的作用 转变有关部门职能，提升政府对水环境管理运行的指导和监督作用，充分发挥市场调节机制的作用。明确各部门的分管范围，实行分管大家互相监督的策略，切实有效的完善有关水资源的交易制度。引进新的管理思想、管理模式，实行所有权和使用权分离，改革领导者的管理治理模式，丰富管理者的组织形式，可实行股份制、拍卖制、承包制等多种经营模式，提高管理工作效率，层层把关、层层监管。加大对水环境、水经济的调控力度，将经费应用到水资源的研究和开发，从根本上发掘利用水资源。促进农业、手工业、轻工业等低污染企业事业单位的投资，建设生态园，保证城郊地区平稳、快速、绿色、环保的和谐发展。
水环境管理属于社会公共管理的范畴，是以政府为核心的公共部门处理涉水公共事务，提供涉水产品和服务的过程。城郊地区是城市城区以外、城市行政管辖范围以内，具有半城市、半农村特征的地区。解决城郊地区水环境管理、研究和改革方面所面临的问题及矛盾，对于我们每个学者和管理者来说都是一项艰巨而又刻不容缓的任务。
参考文献：
[1]毛春梅，施国庆，黄涛珍，丁守森.淄博市水资源与水环境管理体制研究[J].水资源保护,2007，(6):75-79.
[2]宁镭.我国城市郊区水环境管理改革探讨[J].学理论，2011,(13).
[3]许玉明.全面推进水务一体化管理体制改革，促进城市发展[J].城市发展研究,2006，(1):63-66.
城市郊区指中心城市经济社会发展过程中在周边区域中所形成的，其特征、结构和功能介于传统城市与乡村之间的地理区域，是城市和乡村社会、经济等要素相互作用、相互渗透的交叉地带。城市郊区是城市发展的最具有生命力的区域，现行城市郊区水环境的严峻现状严重制约了城市郊区的经济社会发展。城市郊区半工半农的产业特点和以农村集体管理为主导的管理体制使其所面临的水环境问题相较于普通城市和农村具有复合型的特点，所面临的水资源短缺和水环境污染的问题更为复杂，因此对城市郊区水环境管理进行系统研究，破解城市郊区经济社会发展的“水瓶颈”问题就显得格外紧迫。
一、城市郊区水环境管理中存在的问题
（一）缺乏统一管理体制，水环境管理与发展不相适应
现行郊区水环境管理实行的分散式的管理体制，水资源、水污染等管理分属不同部门，水环境管理责权交叉多，难以统一规划和协调，部门间管理工作缺乏有效衔接，造成了水环境管理的脱节，割裂了水环境的整体性和联系性，不利于水环境综合管理，制约了经济社会发展。
（二）管理法律体系尚不完善
我国关于水环境管理的法律实行的是水污染和水资源分立立法的形式，部分立法内容存在交叉甚至冲突。目前，我国水环境综合管理的法律体系尚未建立，涉水部门多，部门起草立法时缺乏综合平衡，立法实践又先后，缺乏通盘考虑，涉水法律存在交叉，妨碍水环境管理的法律执行。水环境管理的立法现在注重实体性立法，缺乏程序性立法，造成实体性立法规定的目标难以实现。对于水环境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性较差。
（三）水环境管理运行机制缺失
1.以行政管理为主导的管理方式不能满足水环境管理的要求
政府在水环境管理中处于主导地位，实行以行政管理为主的高度集中的调控政策。水环境管理职能和经营职能界限不清，水环境管理主要以各级政府投资为主，造成了水环境管理工作具有片面性和不可持续性的特点，单独依靠行政手段已经远远不能满足水环境管理的需要。
2.水环境管理经济手段运行机制缺失
市场机制是微观领域有效的资源配置手段，各种税、费、补贴、信贷等是水环境管理的经济手段。在水环境管理相对薄弱的城市郊区，经济手段的实施由于管理力量的薄弱，制度规范的缺失造成实施和监管难度较大，制约了水环境管理市场机制作用的发挥。
3.监督及参与机制缺失
我国城市郊区水环境管理责任制尚不健全，地方政府在水环境管理方面兼有裁判员和运动员的角色，监管动力不足，造成了水环境管理执法不力、监管不力的结果。城市郊区水环境管理方面的参与机制并不健全，水环境质量公告制度尚待健全，公众的水环境知情权落实不够，对水环境规划和水资源分配等参与不够，参与渠道和方式落实不够，缺少公众参与监督的有关规定，不能建立起公众监督机制，使得水环境管理缺乏广泛的公众参与。
二、城市郊区水环境管理存在矛盾及分析
（一）水环境整体联系性和水环境分散管理的矛盾
整体性和联系性是水环境的自然属性，是水环境实行统一管理的必然要求。我国长期处于计划经济的阶段造成我国水环境管理实行分立管理的现状，导致了水环境管理各职能部门权责交叉、利益冲突。水环境管理职能的割裂、水环境管理职能界定的不清晰，造成各职能部门在进行水环境管理的时候不能够充分考虑水环境整体公共利益，造成了在水环境管理立法出现交叉，个别条文冲突的现象。
（二）水环境管理与城市郊区经济发展的矛盾分析
城市郊区是地区经济的增长点，是经济发展最具活力的地带，同时也是水环境管理力量薄弱的地带，水环境管理制度尚待完善，与经济社会发展的要求有较大差距，水资源短缺与水污染的矛盾日益尖锐。郊区经济发展以高投入低产出的粗放型经济发展模式为主，在各地重视本地国民经济发展，努力增加本地税收的推动下，造成政府对水环境管理的执行性大打折扣，水环境形势日益严峻。
（三）水环境行政管理与市场机制运作的矛盾
长期的计划经济体制管理造成了我国水环境管理以行政管理为主导的现状，水环境管理受政府施政方针的影响较大，水环境管理以政府投入和政府推动为主，缺乏可持续性。市场机制在微观层面上是资源配置的有效途径，要充分发挥市场机制，客观上要求改变政府职能。改变政府在水环境管理中运动员、裁判员身份不分的现象。
（四）城乡二元结构现状与城乡一体化建设之间的矛盾
城乡二元结构的根本原因是资源和福利城乡间分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表现之一。城市郊区作为城市发展的新增长区域，具有较强的水资源需求和水污染治理要求，但是城市郊区公共资源投入不足造成水环境管理力量薄弱，制度缺失，造成水资源短缺和水污染加重的现实状况日益严重。
三、城市郊区水环境管理改革的对策
（一）城市郊区水环境集成管理
水环境的分散管理割裂了水环境的整体性和联系性，部门间的分权管理使水环境管理的各个方面缺乏协调和配合，造成管理资源的浪费。构建以政府统领的水环境集成管理的体制，整合管理资源，统筹管理涉水事务。实行水环境的城乡统一管理，实现水环境管理的部门间的集成、地域间的集成、管理内容的集成、管理对象的集成。推进水环境管理体制创新，推行区域水量和水质的统一管理，调整目前水环境管理部门为事业单位性质，增强其行政权力，赋予其财权、事权，加强对涉水事务的协调能力，确保执行的有效性。实现郊区水环境管理开发、利用、保护、治理、回用为一体的综合管理体制。 转贴于
（二）加强城市郊区水环境管理制度建设
建立健全各级水环境管理法规体系建设，根据水环境的整体性和联系性的特点，统筹规划水资源和水污染管理立法。完善地方各级水环境管理制度，注重对水环境管理综合性立法，统筹考虑各部门和水环境资源相关单位利益。注重地方水环境管理的程序性立法，明确界定水环境管理的权责。建立水环境管理审批、运营、监督机制制度的建立，推行许可证制度。进行郊区水源污染防治立法，完善取水权、排污权交易立法。加强水环境管理的执法队伍建设，强化执法监督，提高管理效率。
（三）转变政府职能，充分发挥市场机制作用
转变政府职能，提升政府对水环境管理运行的指导和监督作用，充分发挥市场机制的资源配置作用。明确进行水环境相关权利界定，实行所有权和使用权的分离，建立完善水资源相关权利的市场交易制度，特别是个体与群体的取水权、排污权交易制度。丰富水环境管理的组织形式，推行现代企业制度，完善水环境管理的投融资制度，推行水环境管理涉水者治理模式。丰富产业组织形式，实行推行股份制、出租、拍卖、委托经营等形式提高涉水企业的运行效率。强化政府宏观调控职能，丰富水环境管理调控手段，推行系统的水环境管理税、费、补贴、信贷等经济手段，加大水环境调控经济手段的研究，特别是级差税、费以及绿色信贷方面，促进生态农业、生态工业、生态产业园区的建立，促进水环境与社会经济的和谐发展。
（四）建立和完善参与和监督机制
加强水环境管理集体和个人的水环境知识宣传和教育，发挥管理对象的监督和参与作用，是做好水环境管理工作的基础。建立起水环境相关单位、个人在水环境管理中的参与和监督机制，丰富参与渠道，可以以水环境监督委员会、用水协会、节水互助小组、水环境管理听证会等制度形式，加强水环境管理监督。对涉水事务执行过程和涉水企业的运作过程舆论指导、决策建议、运行监督，形成良好的水环境管理的参与氛围，进行提升水环境管理效率。
（五）将水环境管理与郊区经济社会发展相结合
城市郊区是地区经济的增长区域，也是地区社会管理资源的薄弱区域，高耗水、重污染的工、农业单位是造成郊区水环境状况恶化的重要原因。优化郊区经济结构和产业布局，结合地区水环境特点，鼓励发展低耗水、低污染的工、农业产业，从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，坚持发展绿色经济，发展生态农业，将经济社会发展与水环境优化利用相结合，将水文化建设与水景观建设相结合，打造地方经济发展特色，推进城市郊区的城镇化建设，实现郊区经济社会的可持续发展。
参考文献：
[1]陈佃红.浅谈农村水环境存在问题及治理对策[J].治淮，2008，(2):42-43.
[2]毛春梅，施国庆，黄涛珍，丁守森.淄博市水资源与水环境管理体制研究[J].水资源保护，2007，(6):75-79.
[3]杨继富，李久生.改善我国农村水环境的总体思路和建议[J].农村水利，2006，(5):21-24.
[4]许玉明.全面推进水务一体化管理体制改革，促进城市发展[J].城市发展研究，2006，(1):63-66.
[3]安金明.学习实践科学发展观 实现北京乡村旅游产业升级发展[EB/OL]. [2008-12-03]. /zxhd/xxkxfzg/fzgdybg/182498.htm.
[4]北京市旅游局.乡村旅游“北京模式”研究[M].2010.
[5]北京市旅游局.乡村旅游的“北京模式”实践与应用[M].2010.
[6]何景明.成都市“农家乐”演变的案例研究――兼论我国城市郊区乡村旅游发展[J].旅游学刊,2005,20(6),71-73.
[7]张有义.交通拥挤费 治堵“妙药”还是“懒汉行政”[J].2007.
中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号： 1009-055X(2012)02-0012-06
城郊旧村改造是市场化条件下多元利益主体的博弈。因征地拆迁、 城郊旧村改造问题引发的矛盾成为当前城乡矛盾的焦点， 土地的强势兼并或垄断、 农村土地级差收益的流失、 农民依法维权抗争的激化， 大大增加了城乡一体化发展关键时期的经济危机和社会危机的风险。［1］实践证明， 在城郊旧村改造中， 如果不能做到公平与效率并重， 不仅效率的提高受到障碍， 而且还会引发严重的社会危机。认真研究公平与效率并重视角下的城郊旧村改造问题， 正视和合理处置集体建设用地再分配中的经济利益关系， 是当前理论与实践中迫切需要解决的问题。
一、 相关研究评述
城郊旧村改造相关的是城市更新理论。西方的实践与研究， 从1893年美国的“城市美化运动”（City Beautiful Movement）开始至今， L.芒福德、 J．雅各布斯、 联合国相关机构、 M.蓝奇、 E.林德布洛姆等为城市更新的理论进一步发展作出巨大贡献。对西方国家城市更新的实践进行总结， 有以下几点启示： （1）由于在理论认识上的不统一， 城市更新运动出现了偏差， 走过了一段弯路， 城市更新早期形成“创口”的治疗已经是目前的主要任务。（2）受“人本主义”思想的影响， 先前对贫民窟大规模扫除转向对社区环境的综合整治、 社区经济复兴和社区邻里自建的利益相关人参与。（3）综合居住区的更新规划代替单纯物质环境改造的规划， 对过程规划和连续规划更加注重， 城市更新政策纲领的制定作为必备的内容。（4）住房建设是城市更新的必要内容之一， 社区的可持续发展成为社会的共识。（5）以开发商推倒重建方式为主转变为主要由社区自己组织小规模、 分阶段的谨慎渐进式的改善。［2］
国内学术界对城郊旧村改造进行了长期研究， 主要观点有以下几个方面： 1980年代初期， 陈占祥把城市更新定义为城市“新陈代谢”的过程。1990年代初， 吴良镛基于城市“保护与发展”角度， 提出了城市“有机更新”的概念。进入2000年以来， 主流学者对城市建设的综合性与整体性更加关注， 大量的研究给出了“城市更新”新的理解， 如吴晨的“城市复兴”、 张平宇的“城市再生”、 于今的“城市更新”等。我国学者一方面对中国“城市更新”高度关注， 另一方面又没有权威的领军人物。［3］ 总结我国城市更新的实践， 有以下几点启示： （1）注重“人本主义”， 加强社区的综合更新规划。（2）随着新型城镇化的发展， 城市更新逐渐由城市到农村， 更新的广度加强。（3）城乡更新方式以政府主导下的市场开发为主， 其他方式并存。
二、 新视角下城郊旧村改造问题分析
先期的研究往往将城中旧村和城郊旧村的概念相混淆， 两者的共同点是农村居民聚集点的土地利用、 空间布局、 房屋建设、 配套设施、 环境与安全等在经济发展和社会管理方面存在严重问题； 不同之处是城郊旧村位于城镇现状建成区且城镇基础设施可通达、 而城中旧村是指被城镇现状建成区包围且城镇基础设施完善。城郊旧村包括重点新建设地区（城市新区、 产业园区）以及城乡结合部一般性旧村庄。城镇化高速发展初期的空间上跳开相近农村居民点的开发方式是造成城郊旧村产生的直接原因。［4］节约集约建设用地和建设宜居城乡是城郊旧村改造的目的， 城乡用地布局优化、 结构调整、 基础设施改善和更新、 历史风貌保护等是城郊旧村改造的手段。对于社会公平， 在党文件中十七大第一次指出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系， 再分配更加注重公平”。“公平与效率并重”已是我国今后一段时期发展的总原则， 在这一原则下城郊旧村改造主要的问题表现在如下几个方面。
（一）理论研究滞后
先前大量的研究是基于“效率优先、 兼顾公平”指导原则下进行， 其不足表现在： 关注城郊旧村非公共设施物质规划， 关注效率的提高， 关注利益的最大化； 因此， 单个方面的公平研究， 难以被决策的高层接受， 更难以付诸实践而进行经验总结完善。产生这种情况的原因， 是我国发展的历史阶段不同所形成的。在我国计划经济向市场经济转换的一个关键发展时期， 党的十四届三中全会确立了“效率优先、 兼顾公平”收入分配制度， 保证了国民经济近20年的健康运行， 我国已发展成为世界第二大经济强国。在这期间， 虽有学者对公平开展了相关研究及探讨， 对村庄改造的公共产品配置进行了规划， 但受“效率优先”的影响， 基本公共服务设施却大打折扣、 难以实现。党的十七大对社会公平给予了高度重视， 新的历史阶段应加强农村和谐发展、 建设用地集约利用的系统性研究、 加强经济公平与社会效率辩证统一研究。
（二）土地溢价分配失衡
在农村， 被征用土地的收益分配比例如何分割， 权威机构对典型案例调查的信息反馈是： 20%～30%归地方政府， 40%～50%归企业， 25%～30%归村级组织， 5%～10%归农民。出让价与征地成本之间产生的巨额差价， 绝大部分或被中间商或被地方政府或被腐败的官员所攫取， ［5］土地溢价分配严重失衡。另外， 在这种土地补偿机制中， 还同时存在噪音污染、 水污染、 土地分割带来的不经济等引起的分配不公。地方政府既充当公共职能又充当市场经济人的双重角色， 这种制度设计的缺陷是造成土地溢价分配失衡的主要原因。制度设计的缺失使得政府轻而易举地对市场和产权双垄断， 为任期政绩的实现， “以地生财”并实现资产利益最大化就成为各级地方政府首选， “圈地运动”益演益烈。
（三）规划编制的针对性不强
规划布局、 市政配套、 环境景观改善、 公众形式参与等方面是现阶段城郊旧村改造规划设计的主体内容， 其研究与实践基本上都孤立在城市规划单学科的有限范围。现实情况证明， 政策缺位、 市场无序、 政府失效等是造成城郊旧村改造难以推行实施的根本原因。面对农民这一弱势群体， 他们在经济上已失去了话语权， 因此， 作为公共政策的城乡规划， 必须更加关注市场缺陷的有效弥补、 政府失效行为的防止和解决、 弱势群体公平发展的推进， 用综合性行动计划替代未来蓝图展示的成果， 以此来全面解决城郊旧村改造中涉及的社会、 政治、 经济问题。［6］ 《城乡规划法》出台后， 城郊旧村改造规划中急需加强的内容包括现有土地权属确认、 改造资金平衡、 公众实质参与等。
（四）原住村民生存竞争不公
当村民聚集点成为城镇建设的一部分时， 在就业上被迫向非农转移。在城市中， 人与人通过外倾式交往而建立业缘关系， 实现社会规范、 价值观、 工作和生活方式的转变或完成。由于原住村民的文化水平与技能相对较低， 户籍制度限制城郊旧村的原住民不能享有城镇的教育、 技能培训等福利服务等原因， 从事搬运服务、 修理或体力工作成为许多村民的唯一选择。并且其交往对象或范围的有限性， 也使村民融入城市环境、 分享城市文明的进程受阻。改造后， 经济与社会需求的不平衡导致有的村民基本生存都成问题， 造成了竞争起点的不公平。因此， 必须制度创新以确保原住村民生存竞争平稳过渡， 必须以全面综合的社区规划为原住村民生存竞争创造物质基础。
（五）技术指标体系缺失
城乡规划作为城郊旧村改造的公共政策， 其核心是通过技术指标来实现控制。GB50188-1993《村镇规划标准》是城乡规划标准技术支撑体系的重要组成部分， 也是唯一全面涉及村庄建设用地指标体系的标准， 但2007年颁布实施的GB50188-2007《镇规划标准》已将该标准废止， 实质上已造成村庄规划无建设用地标准的现况。［7］由于新标准还未制定， 为应对大量而繁重的村庄规划任务， 规划设计单位和管理部门还是沿用《村镇规划标准（GB50188-1993）》。该标准的村庄人均建设用地在体系方面、 技术指标方面、 理论整合等存在缺项、 不完善、 不全面等诸多问题。从已完成的城郊旧村改造规划成果来看， 出现了诸如用城市的标准、 观念来规划建设农村； 用城市居民的现状来要求所有的农民； 用城乡同一化发展取代城乡差异性互补发展等“城市病态规划”不良情况出现， 城郊旧村改造的成果质量大打折扣。作为农村土地红利再次分配中的城郊旧村改造， 事关村民当代及后代利益， 如果没有处理好， 村民将“以身试法”去捍卫“最后一次机会”。
三、 新视角下城郊旧村的改造对策建议
十几年来城郊旧村改造的经验和教训， 使人们对改造之路有了更清晰的认识即城郊旧村改造必须从商人急功近利的模式向稳步前进、 创造和谐社会的“该亚”①模式前进。特别是在经济比较发达地区的城郊旧村改造， 无论是政府、 规划工作者还是即将面临改造的农民， 他们的观念已改变， 改造的重点除土地利用的有效合理之外， 更多的是通过规划来完善社会问题。
作为全国人口第一大省， 广东省现有村庄总数137610个。至2008年底全省有34.60％的村庄编制了规划， 其中珠三角有65.94％的村庄编制了规划。［8］发达地区的珠三角如深圳、 东莞、 顺德、 番禺等市（区）建新楼房的比例90%以上且建设标准高； 而欠发达地区的粤北、 粤西农村， 泥砖房和茅草房还大量存在。“最富在广东、 最贫也在广东”的现象同时并存。这种差异， 要求“城郊旧村”改造对策上要有所区别， 有所侧重。
(一)加强改造规划研究， 提升编制水平与可操性
通过全面分析现行改造政策、 评价其有效性后发现， 作为公共政策的城乡规划， 在市场经济下已出现了严重的失效现象， 产生的原因是改造规划本身已不适合社会发展的客观要求。表现在对物质规划方案的过于偏重， 对拆建比、 违章建筑界定等环节过于纠缠， 而各方最需要最关切的利益平衡改造方案难以形成， 故得不到村民的认同， 改造规划即使完成也只能束之高搁， 无法实施。为此， 必须依据我省独享的“旧村庄”改造政策， 依据上位城市总体规划和控制性详细规划， 对城郊旧村的改造规划进行技术编制； 加大公众参与度以充分尊重民意， 使城郊旧村的改造规划得到普遍认同而有利于实施； 对规划期内的农村集体经济发展安排近、 中、 远期的实现路径， 促进经济全面发展以确保村民原有生活水平不降低。按公平与效率并重的原则， 顺应我国新型工业化、 城乡一体化发展大趋势， 城郊旧村改造规划应重点关注村民利益， 统筹兼顾公共利益、 村集体利益。
针对城郊旧村改造规划编制的特点， 广东具有代表性的内容包含： 三个层次的规划即城郊旧村改造的策略规划研究、 城郊旧村改造的控制性详细规划图则和城郊旧村改造的专题论证报告。其中， 改造模式、 成本评估、 经济测算、 可行性程度、 村安置地块及融资地块合理的开发规模和开发强度等是编制的重点和难点。同时， 对于城郊旧村改造后由于开发强度的提升、 居住人口的大量增加， 城镇公共服务设施如交通、 公建配置、 市政设施等是否能够承受要及时开展相应的专项研究， 并作好跟进措施。 该亚是希腊神话中的地球之母，在这里引用她是指发展模式向着保护地球的社会、环境与经济和谐发展的方向。
(二)提升土地利用价值， 确保改造资金来源
城郊旧村改造有序顺利的开展， 离不开资金的保证， 谁拥有资金谁就拥有了旧村改造的主动权。城郊旧村由于位于“城郊”的特殊区位， 土地资源较丰富， 环境好， 便捷的交通、 较完善的公共服务， 是政府和企业发展看好的地方， 也是房地产企业竞争角逐“圈地”的好地方。“城郊村”凭借着发展工商服务业的区位便利， 土地价格飞涨的优势， 收益与福利远高于外界其他地方。这种级差收益源于城市建设投资促成， 按公平原则， 其提供者――纳税公民（通过政府）应该占有相对应的收益份额， 因此， 政府应处理好纳税公民、 开发商与农民三者之间对土地溢价公平分配的关系。城郊旧村改造的切入点和落脚点是土地资源整合， 这也是城郊旧村改造的核心问题。通过土地、 房产固化确权和双限确权等“政策突破”， 确保城郊旧村改造的各方“经济利益”， 以实现“顾及村民的既得利益、 让村民得到最大利益”和“政府追求的是社会利益”政府高层新理念。
针对城郊旧村改造资金来源， “珠海模式”值得各地借鉴。在进行旧村改造过程中， 珠海市政府巧用市场化手段， 吸引优质房地产商投资旧村改造。主要的作法是： “拆一免二至三”优惠政策， 确保每拆1平方米获5%以上的合理利润； 合理的开发量， 保证1/3的开发总量用于原村民回迁， 2/3的开发总量用于商品房经营； 有效的门槛条件， 通过采用公开招标， 严格评估开发商的资金实力、 拆迁安置方案优劣、 商业信誉等； “不求最大， 但求最佳”的方案， 使新村规划档次得以提升， 改造一个， 成功一个。通过政策给力“城郊旧村”改造， 是新形势下经营城市的又一种有益探索。［9］
(三)保护原住村民合法利益， 有序推进城郊旧村改造
村集体、 村民、 开发商和政府等多方利益的平衡， 是城郊旧村改造的关键。由于城郊旧村改造的利益主体众多， 必须用系统工程的方法来解决。其中原村民是最直接、 最大利益关系者， 只有得到他们的认同， 才能实现真正意义上解决城郊旧村问题。因此， 城郊旧村改造中必须在坚持利民益民的原则下， 使他们成为城郊旧村改造的最大合法受益者。城市长远发展利益是城郊旧村改造时必须考虑的重要因素， 但以牺牲城郊旧村原村民的利益为代价的做法又得不到村民的支持， 可行的做法是保护原住村民合法利益， 制定一揽子解决原村民的生存与发展方案。要做城郊旧村改造有序推进， 关键是要按公平与效率并重的原则， 依《城乡规划法》的要求， 实现相关利益者广泛、 全程、 实质性参与。
主要的手段及做法： 拆迁补偿政策的制定、 集体建设用地的预留、 集体经济股份制的实行、 节约集约土地的廉租公寓建设、 社会保障制度的完善、 技术技能的培训、 配套设施的强制手段或激励措施等， 解决原住村民生活和发展问题。这些做法有利于原住村民生活方式的逐步转变； 有利于村庄融人城市文明， 消除城镇化发展中的深层次问题； 有利于城市发展的长远利益， 使农民的长期生活有了保障。 基于作者调研考察的总结。
(四)谨慎选取改造模式， 确保改造可持续推进
模式是城郊旧村改造首先要作出判断的问题。是综合整治、 局部改建还是整体拆建？如果城郊旧村改造还是建立在“深度剥削农民”， 强制“赶跑”农民以占用其建设用地的话， 是得不到农民衷心支持。只有消费结构改变后， 方能推动土地利用和收入结构的改变， 否则， 改造的推行是注定要失败的， 也必将给村民和社会带来灾害。为此， 城郊旧村的改造应采取谨慎原则， 制定改造模式标准， 以便准确判断（表1）。经济发展水平、 区位优势和政府意愿是影响改造模式的关键因素。
广州不设时间表的做法具有警示作用： 据报道， 广州市“三旧”改造办公室声明： 不一定要在2020年改造完成全市在册的138条“城中村”。其中86条“城中村”不会推倒重建， 52条城中村可根据自身条件选择改造模式。广州将稳重推进“城中村”改造， 不会设置时间表， 方案成熟一个改造一个。由村集体按村民意愿提出“城中村”改造方案， 政府不会强制。［10］
(五)完善城郊旧村改造的相关政策和法规， 重视法制宣传
调整改进不适应当前发展形势的政策将成为城郊旧村改造直接的动力来源， 通过政策的完善来积极推动农村居民点改造顺利合理的实施。完善的政策和法规主要包括土地政策、 人口政策、 社会保障政策等与农民切身利益相关的基本政策。（1）在征地补偿制度方面： 要在农民参与决策的基础上确定补偿标准、 应增加农民今后长期的生存问题进行补偿。（2）在社会保障制度方面： 解决原村民变成居民身分后， 养老、 医疗以及失业等社会保障， 稳定社会以及促进社会的进步和发展。（3）在税收制度方面： 城郊旧村改造前后都存在村民(改造之后成为居民)出租房屋的情况， 现行的政策存在严重漏洞， 不仅造成了社会的不公， 而且对政府财政收入造成了很大的损失。（4）在旧村改造审批方面： 建议实行政府部门的集中联合审批制度， 同时规划管理部门应严格监督， 防止“新村建成、 旧村还在”的现象， 严格禁止利用旧村改造之机扩大建设用地规模、 变相搞房地产开发的行为。［11］（5）在法制宣传方面： 社会和各级政府应当采用村民喜闻乐见的形式， 重视旧村改造前后村民法律知识的宣传和普及， 有效保证旧村改造工作的顺利进行。
深圳市对城郊旧村改造的政策和法规制定走在全国的前列。为促进城郊旧村的改造， 加快城市更新步伐， 优化城市功能和产业结构， 改善人居环境和节约集约利用土地， 促进经济和社会可持续发展， 深圳市人民政府相继了深圳市城市更新办法（第211号令）和《深圳市城市更新办法实施细则》， ［12］ 使城郊旧村改造进入法制轨道， 保证了郊旧村改造的持续推进。
(六)优先预留公共用地， 实现公共设施均衡发展
为确保村庄基础性公共设施如道路、 市政、 教育、 医疗、 绿化等可持续发展， 城郊旧村改造时一定要优先预留合理比例的用地， 实现公共用途的财源， 做到城市建设公平与效率双赢的目的。由于改造后地区人口增加， 交通和公共服务设施必须对相扩容。否则， 改造后的城郊旧村将影响周边地区的生活质量。就地平衡的解决方法是通过控制片区容积率和建筑密度的前提下， 鼓励增加公共绿地、 公共设施用地， 促进村庄公共设施与人口均等发展， 支持城乡一体化。
均衡配套公共设施的做法有： 汕头市中心城区“三旧”改造的项目， 规划容积率在2.0～4.5之间， 按照项目改造前总用地面积的15%～23%预留公共服务设施配套用地； ［13］东莞“旧村庄”改造规划要求预留1/3比例的公共用地， 用于道路、 市政、 教育、 医疗、 绿化等公共用途； ［14］ 韶关市“旧村庄”改造按公共优先的原则， 要求市区按照“拆三留一（不低于1/3）”预留。［15］
四、 结语
现时我国已从经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、 对自然干扰最小的城市化， 新型城镇化、 低碳宜居城市时代已经到来。［16］城郊旧村在社会经济、 环境安全等方面与新型城镇化和宜居城乡发展要求相冲突， 作为改革的先行者， 广东省的城郊旧村改造是大势所趋。文章在深入分析城郊旧村改造中存在问题的基础上， 以广东省已取得的实践经验为支撑， 基于“公平与效率并重”这一新视角下， 提出了城郊旧村改造的相关对策。相信该对策可以为全国各地城郊旧村的改造提供借鉴及参考。
“城乡规划始于物质， 综于社会”。市场经济下城郊旧村改造问题涉及城乡一体化、 公共设施均等化配置等原则， 其后续研究应重点在以下几个方面进行： ①加强对策的动态性研究。“效率与公平”的最优选择应是一种和谐关系， 要在效率、 差距扩大、 公平、 差距缩小、 再效率的循环往复中， 分时段进行对策研究。现阶段的城郊旧村改造中， 关键要在动态中正确践行城市支援农村、 工业反哺农业， 处理好农民的长远利益和代际公平等重大民生问题。②加强对策的差异性研究。差异性是城郊旧村存在的客观现实， 互补互惠、 “一村一策”是城郊旧村改造“政策针对性”的必然选择。③加强对策的实操性研究。行政管理协调市场经济的关键是要有操作性强的技术规范， 通过技术规范将技术管理与行政管理有效对接， 以规范城郊旧村改造， 增强政府的公共服务能力和执政力， 解决市场行为的失效， 实现社会经济公平。
参考文献：
［1］ 党国英. 关于征地制度的思考［J］. 现代城市研究， 2004， 19(3)： 19-22.
［2］ 许强. 深圳市“城中村”改造分析研究［D］. 重庆大学硕士学位论文， 2005.
1大城市郊区生态经济规划的理论思想
1.1持续发展理论持续发展的涵义是指在不危及后代人需要的前题下，寻求我们当代人对自然资源、人力、财力进行再分配的发展途径。它包涵了六个基本嚎则:公平(Justce)、持续性(Sustainability)、和谐(Ha~ny).需求(N氏过)、高效率(托ghEffianCy)和质量升级(QuslityPromotion)，其中持续性是最基本的原则。持续发展理论做为人类新的行为规范和价值观念，已经得到全世界的认凤.持续发展战略是本世纪乃至今后人类长期发展的战略.持续发展理论是“共生”理论、“共同创造”理论的发展，认为地球上的环境各部分都是相互联系的，人与自然的关系始终是相互作用的，人类要认识到地球具有整体性和其间各子系统的相互依存性，人类必须考虑到环境与发展两个方面.持续发展理论并不反对经济增长，反而认为无论是发达工业化国家，还是贫穷的发展中国家，只有积极发展经济，才是解决当前全球性危机的根本出路.同时，持续发展理论强调:要实现人类社会经济的持续发展，必须协调人与自然的关系，努力保护环境，不能以环境恶化来换取经济的增长。大城市郊区的生态经济建设必须遵循持续发展理论，在经济发展的同时，实现环境质量的提高.
1.2边缘效应理论奥德姆(E.P.Odum)的边缘效益思想是纯生态学的.国际上把产生边缘效应的空间域称为Ecotone.实际上，边缘效应不仅存在于生态学，同时也存在于自然界的许多领域。如:林农交错带(山地平原交错带)、农牧交错带(森林草原与草原交错带)、城乡交错带等，这些地带已经成为生态经济学研究的热点.大城市郊区位于城乡交错带，这一过渡带对Ecotone的特征体现得十分明显，从环境、人口数量和质量、经济形态、社会生活以及物质能量交换等方面都具有过渡带的时空变化，主要特征:(l)多样性:受城乡经济的双向辐射，产业结构具有双向衔接的特点，综合性强，部门多样;(2)机动性:不受传统的计划经济的束缚，决策管理灵活，产业选择机会多，获得信息快，部门结构变率大，产品更新快，使郊区的经济充满生机;(3)突变性:其产业和管理都不是单一的线性延续，而是突变的、非线性的.乡镇企业的产值经常是成倍增长;(4)脆弱性:大多数乡镇企业抗外界干扰能力弱，产业结构依赖城市大工业强，独立性差.而且大多数乡镇企业在发展初期只注重经济效益，对生态环境破坏严重.这些特征中有正向效应，也有负向效应.其正向效应包括很强的竞争力，变化速度快，移动能力强，是突变的产生区，生物具有多样性，等等。负向效应是指具有脆弱性、恢复原状的机会小，生态环境问题严重。因此，在大城市郊区的发展中要应用边缘效应理论扬长避短，以特定的理论去指导特殊地区的经济发展。
2大城市郊区生态经济规划的原则
大城市郊区是由自然生态系统和社会经济系统组成的具有特定功能的有机整体，是一个多等级的复合的生态系统.在规划中要从整体上研究大城市郊区各子系统间的内在联系，寻求对该系统进行整体的协调规划，使系统的整体结构达到最合理，整体功能达到最佳状态。大城市郊区的生态经济规划是以大城市郊区复合生态系统为研究对象，以生态经济学理论为指导，以士地利用规划为重点，运用系统分析的方法，对区域内各种生态因素、社会经济因素、自然因素和系统功能进行综合评价，提出区域的生态经济开发方向、发展目标、途径和对策，对其生态经济结构合理布局，促进大城市郊区的自然系统和社会经济系统协调持续地发展。要协调系统整体之间关系，实现生态环境、社会经济各方面综合效益的持续提高，应考虑到两个方面。即生态环境与经济发展的关系;眼前利益和长远利益之间的关系.大城市郊区位于大城市向农村的过渡带上，独特的区位优势使大城市郊区具有城市生态经济系统和农村生态经济系统都不具备的特征。在大城市郊区的生态经济规划中要本着两个原则，第一要保持和提高整体的持续性;第二:充分利用边缘效益.
3大城市郊区生态经济规划的主要内容
大城市郊区的生态经济规划就是在规划原则的指导下.对确定规划期内该复合生态系统的一种优化设计，这种设计主要是对复合生态系统的结构和规模进行规划，该规划是以复合生态系统辨识和土地资源性质分析为基础的.规划程序可用框图表示如图1所示.复合生态系统辨识要从系统的自然条件、社会经济条件和生态状况等方面着手，进行综合分析。自然生态条件主要着重于经济建设的自然生态条件分析，包括气候、地貌、土壤、植被等诸多方面.社会经济条件包括所辖区的社会经济状况，人口构成、固定资产、年创产值、利税、人均收人等.生态经济发展现状是指该规划区的自然生态条件对其经济发展的影响和规划区现有的产业结构。在上述诸多因子分析的基础上搞清楚规划区存在的主要生态经济问题，找出解决问题起主导作用的生态因子.认识复合生态系统的另一个方面就是对大城市郊区复合生态系统的土地资源性质进行分析。因为复合生态系统是建立在土地资源之上，土地资源的性质是复合生态系统的物质基础。土地资源的性质包括土地利用现状、土地自然类型、土地适宜性评价、土地潜力分析、土地利用存在的问题，这些方面的分析是一环扣一环的。在复合生态系统辨识和土地资源性质分析的基础上对该系统进行预测.本文主要进行了人口预测和土地预测。人口预测是为了清楚规划期的人口数量、人口数量决定生活必需品的消费量和各项生态经济指标的人均占有量.从总体上看，人口的发展是各项用地的依据，人口规模和人均用地的水平决定了土地利用结构.因此，人口预测是复合生态系统预测的基础。按非建设用地类，上地需求预测应该包括耕地、园地、林地、牧草地、工矿用地、交通(包括水利设施)用地、水域、事业居住用地.这类用地可根据所规划区的复合生态系统发展方向和土地资源性质对某类用地进行重点预测，有条件的可对各类用地均进行需求预测.随着经济的发展和人口的不断增加，对土地的需求量也不断增加.但由于土地是自然的产物，土地资源是不能再生的，既使沙化、盐碱化.水土流失等灾害全部消除，人口、土地和经济发展之间的矛盾也会日益尖锐.因此，确定一个合理的土地利用结构，可以确保经济发展目标的实现，为规划期的上地利用提供一个可靠的依据.在大城市郊区，土地的生态经济需求预测还有自身的特点。大城市郊区有强的边缘郊应，居民的生产、生活也有由农村向城市过渡的特点，物质能量的商品性很强，口粮很少部分自给，蔬菜、副食品的生产主要是满足城市消费因此大城市郊区的人门预测只能影响到居住用地和轻度影响农业用地的需求，郊区农用地的需求和大范围内农用地需求预测不同.如:大城市郊区耕地需求预测分两个部分第一是为当地居民提供蔬菜副食品和部分口粮的耕地濡求预测;第二是为市区提供蔬菜副食品及其它调剂商品所需的耕地数量.在上述系统辨识和需求预测基础上，对复合生态系统的结构和规模进行定性和定量的分析，最后做出大城市郊区包括土地利用规划、生态经济类型规划、生态经济产业结构及指标规划在内的具体规划方案和规划图.
4大城市郊区生态经济规划的几点认识
4.1经济发展的起点高我国目前正处在由计划经济向市场经济转轨的时期.大城市郊区比城市、农村和一般的城乡过渡带都具有明显的优势，抓住这一难得的机遇，搞好其生态经济规划具有突出的重要意义。大城市郊区除了具有城乡交错带的普遍优势外，在我国特殊的经济环境下，还具有许多时代的特殊性.首先它具有较大城市内部更为廉价的土地资源优势;其次，没有传统计划经济的束缚，也没有计划经济留下的包袱，运转灵活机动，容易实现高速发展;第三，集体经济为主体的郊区乡镇企业较城市个体经济和国有经济容易筹集积累资金，且周转速度快，比较易上档次、上规模、上水平;第四，随着经济的发展，人们生活水平的提高，大城市居民对绿色食品的消费、对旅游休憩的需要更为旺盛，这为郊区农村经济和第三产业的发展提供了潜在的市场需求。在犬城市郊区的生态经济规划中不仅要利用其边缘效应，还要抓住经济体制转轨这一特殊时期殊地带速变性特点，站在经济发展高起点上，合理布局.农业要实行规模经营，形成高投人、高产出的大批量、无季节性的蔬菜生产基地、花果基地、乳肉蛋基地。工业生产要立足本村面向城市，把当地经营与异地经营相结合，在大市场环境中抓住机遇.发展经济.形成农工商一体的大型产业集团。
关键词:泛城郊地区；住宅大盘；开发影响因素；研究
1.泛城郊地区住宅大盘的界定及特征
泛城郊地区住宅大盘是指由一个或多个房地产商单独或者联合在城市郊区或者泛城郊地区进行开发的商品住宅。泛城郊地区住宅大盘主要具有以下特征：
1.1开发区域的限制房地产商进行房地产开发活动的区域必须限制在城市郊区.
1.2开发规模的限制
并不是所有的在郊区进行的商品住宅开发活动都可以称为泛城郊地区住宅大盘开发。必须有一定的规模限制，通常情况下，构成大盘开发的基本条件开发规模至少应为数千亩.
1.3房地产商扮演双重角色
房地产商除进行泛城郊地区住宅大盘开发活动之外，还必须承担一定的城市基础设
施和配套设施的建设经营责任.
1.4房地产商实力雄厚泛城郊地区住宅大盘开发的规模决定了房地产商必须拥有雄厚的实力，开发主体既可为一个独立的房地产公司，又可为多个房地产公司的联合体.
2.泛城郊地区住宅大盘开发的重要意义
2.1加快了城市化进程
泛城郊地区住宅大盘开发最直接、最重要的影响就是加快了城市化进程，促进了城市经济大发展。随着城市中心区域的快速发展，原有城市发展模式已不能承载城市经济的进一步发展。大多数城市开始采取离心扩散式的发展模式，主动向城市郊区扩展。一方面可以摆脱城市中心发展所带来的人口、交通、经济等压力；另一方面，城市郊区资源也得到了有效利用，城市规模得到了不断发展。城市郊区住宅大盘的开发使房地产商积极的介入到城市开发的过程中来，实力雄厚的房地产企业在建设郊区住宅大盘的同时，也承担了城市郊区部分基础设施和配套设施的建设和经营，带动城市郊区经济、商业、交通业、房地产业的发展.
2.2居住环境得到了明显改善
城市中心区域经过长期的发展过程，中心区的土地价格变得十分昂贵，房地产商进行住宅开发的难度越来越大。同时，很多城市的中心区域已经变成了城市的商业中心和金融中心，再加上拥挤的交通环境，已经很难建成宜人的居住环境。此外，现代人们对住宅环境的要求也不断提高.
在以上多种因素的作用之下，房地产商将目光投向了地价低廉、环境优美的城市近郊区.
2.3有利于城市规划
泛城郊地区住宅大盘的开发有利于城市的总体规划，泛城郊地区住宅大盘的开发往往是在城市规划部门的统一筹划之下进行的，在规划过程中。规划部门必然会考虑其与发展规划中的各功能区域的划分和布局相吻合，且与城市工业、商业及其它产业的调整和城市空间布局的调整也必然呈相辅相成的关系.
2.4对于房地产商既是机遇，又是挑战
房地产开发商面对泛城郊地区住宅大盘开发的机遇，要综合考虑自己的实力，抓住机遇，适时转型。房地产开发商应该通过各种方式提高自身的综合能力，以增强其竞争力.
3.泛城郊地区住宅大盘开发影响因素分析
3.1市场定位及影响因素
泛城郊地区住宅大盘开发市场定位主要包括以下内容：（1)泛城郊地区住宅大盘的市场价格定位；（2）泛城郊地区住宅大盘的目标客户定位；（3)泛城郊地区住宅大盘的经营属性定位；（4)泛城郊地区住宅大盘的规划设计定位；（5)住宅大盘的建筑结构设计定位；（6)住宅大盘的建设方案设计定位.
3.2开发模式影响因素泛城郊地区住宅大盘开发项目是一种大规模、多功能、规划性的综合性房地产项目开发，它打破了传统意义上的单纯的房地产开发模式。根据已有的泛城郊地区住宅大盘开发经验分析，泛城郊地区住宅大盘开发运作模式可分为两种模式，即开发商单独进行开发模式和多个开发商联合开发模式.
3.2.1开发商单独开发运作模式。
开发商单独开发运作模式的典型代表为广州市的祈福新村项目。在这种模式中，开发商可以在项目中掌握更多的话语权。但由于开发商独立承担泛城郊地区住宅大盘项目开发建设也加剧了自身的负担，开发商将大量人力、物力投入到一个项目中，也减少了其它项目上获利的可能性。就目前的房地产行业市场发展状况而言，几乎很少有开发商愿意采用这种开发模式.
3.2.2多个开发商联合开发。
在泛城郊地区住宅大盘项目开发过程中，由于项目的开发规模巨大，使很多的中型房地产开发商无法参与，一些大型房地产开发商也面临实力不足的问题，这就使得房地产开发商实行联合开发变为可能，也为中小型房地产开发商联合介入郊区住宅大盘项目开发提供了机遇。采用联合开合运作模式的典型代表是广州市番禺区的“华南板块”。但这种开发运作模式在实际应用过程中开发商往往会从自身利益出发，各自为政。不利于泛城郊地区住宅大盘的整体开发建设.
3.3相关政策影响因素
泛城郊地区住宅大盘开发政策因素主要包括：产业政策、土地政策、城市规划以及金融政策等方面。产业政策是国家和地方政府为了实现一定的经济和社会目的而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策直接影响房地产行业的发展方向。土地政策是指国家和地方政府出台的相关城市土地决定、规定、意见、通知等。土地政策成为影响房地产开发最直接的风险因素。具体来讲，土地政策对城市郊区住宅大盘开发风险影响主要表现在：土地利用规划、土地取得方式和年度土地利用指标等三个方面。城市规划是为实现一定时期内城市发展的目标和各项建设而预先进行的综合部署和具体安排的行动步骤，并不断付诸实施的过程泛城郊地区住宅大盘开发过程中，一方面政府在制定和调整城市规划的时候就要全面考虑，使城市规划体现出其宏观性、整体性、长期性和灵活性；另一方面，房地产开发商也要及早预测当地城市的规划目标，选择到增值潜力较大的区位。金融政策是指中央银行为实现宏观经济调控目标而采用各种方式调节货币、利率和汇率水平，进而影响宏观经济的各种方针和措施的总称.
一般说来，一个国家的宏观金融政策主要包括：货币政策、利率政策、汇率政策等三大政策.
3.4区位选定影响因素
泛城郊地区住宅大盘开发区位影响因素主要包括：经济因子、设施因子和位置因子三个因素.
3.4.1经济因子。
泛城郊地区住宅大盘开发区位影响因素中的经济因子主要包括：区域经济发展水平、国家和地区房地产行业发展水平、区域经济居民的收入水平、区域经济居民的消费水平等。不同区域的经济发展水平决定了房地产区位价值的不同，因为在经济发展水平较高的区域内居民可以享受到更高的个人收入、更好的个人发展空间、更高的生活质量.
3.4.2设施因子。
泛城郊地区住宅大盘开发区位选择的独特之处是十分注重社会性基础设施的配套建设和其完整性。具体是指泛城郊地区住宅大盘项目周围的基础设施、生活设施、商业设施、教育设施、娱乐设施、医疗设施以及交通设施等.
3.4.3位置因子。
泛城郊地区住宅大盘开发项目如何选址将直接影响到开发商的利润和居住着的经济效益或生活满意程度。其中，位置因子是影响泛城郊地区住宅大盘区位选取的关键因素，主要反映在项目选址地的发展状况，交通便利状况，项目选址地的自然环境和人文环境等.
3.5经营管理影响因素
经营管理是郊区住宅大盘开发的最后一个阶段，也是最重要的一个环节。在地产项目开发的全过程中，开发商面临的主要任务就是尽快的将所建房屋出售出去，并回收资金获得投资利润。在这个过程中，房地产开发商将面临着许多风险因素，如房地产市场的供求风险、财务风险、时间管理风险、沟通管理风险、经济风险和内部决策与管理风险等。其中最重要的还是营销策划影响因素、物业管理影响因素以及其他因素.
4.泛城郊地区住宅大盘开发的具体措施
4.1准确的确定项目市场定位
市场定位对泛城郊地区住宅大盘的营销具有关键作用，开发商要做好住宅大盘开发的市场定位工作。对于市场价格定位，要制定出合理的租售价格，一方面要维持开发商既有的利润水平；同时，也要为购房者所接受。开发商必须明确住宅大盘建成后的市场目标客户，只有判断好目标客户，才能获得预期目标。为此，开发商要认真分析该区域人口构成比例，合理预测市场需求分析，开发相应的建筑市场。对于住宅大盘的方案设计方面，一方面要符合建筑设计及城市规划要求，保证建筑设计及结构设计的质量；同时优化建设方案，做好住宅大盘项目开发的具体实施建设；此外，还要根据预测的目标客户类型制定相应的设计方案.
4.2选择适当的开发运作模式
选择适当的开发运作模式也是房地产开发商进行风险规避的重要手段之一。这主要取决于房地产开发商的实力和郊区住宅大盘项目的建设规模。在郊区住宅大盘开发过程中，如果住宅大盘的项目并不是超级巨盘，而且房地产开发商具备足够的实力对项目进行单独的开发建设，那么开样的降低了开发商的开发成本，缩短了开发周期，加快了郊区住区的配套设施完善和建设。此外，开发商对住宅大盘项目的选址离城市不宜过远，或者选择发展不成熟的区域，避免开发的住宅大盘项目避免成为一座“孤岛”，而需要与城市形成一个自然的连绵带.
4.5制定有效的经营管理方案
房地产营销一直就在房地产的发展过程中担负十分重要的角色，它能够以独特的主题策划为中心，综合利用各种营销手段，在消费者和开发商之间建立密切的联系，使产品能够快速、准确地直达消费者.
现阶段，只要房地产企业认清形势，房地产策划能有效地整合房地产项目资源，充分发挥它的特长，增强项目的竞争能力，以赢得自己的主动权.
参考文献
[1]余凯，《我国房地产开发模式研究[J].沈阳建筑大学学报(社会科学版)，2008(10)
[2]温伟，《我国房地产企业的联合投资研究》[D].大连：大连理工大学，2004
1.郊区的类型
根据城市人口和产业迁移的方向，郊区可以分为两种类型：第一种类型是居住型郊区，城市中心城区人口向郊区迁居，形成新的居住区；第二种类型是生产型郊区，由城市中心城区的部分产业向郊区搬迁而形成。根据郊区距离中心城区的远近，又可以分为两类：一类是近郊区，分布着大量改造搬迁而来的企业，有的已经形成产业群，同时近郊也主要承担着中心城区的对外交通、物流和果蔬供应职能；另一类是远郊区，散落分布村庄，遍布种植各类经济作物，有的远郊区也是城市重要的生态水源涵养带，是城市生态安全的重要基地和屏障。
2.城市近郊区的特点
（1）过渡性。城市近郊的过渡性主要体现在两个方面：第一，城市近郊功能由服务农业经济向服务工业经济过渡。伴随城市经济的发展和人口的增长，近郊区的小农经济会逐渐瓦解，农业产业化速度加快，出现众多的农业深加工企业。第二，城市近郊是城市中心高密度生活区和城市远郊生态涵养区联系的纽带。在城市发展过程中，中心城区人口密度越来越大，交通和城市基础设施的承载力接近饱和。此时，城市近郊将承载部分中心城区的居民，低密度居民区的出现，绿化率的上升将大大改善城市生活环境，并为未来城市向远郊发展提供基础。
（2）辅。城市近郊是城市功能的副中心，分流城市中心区的部分居住、生产、行政、商业、医疗和教育职能，协助中心城区完成城市功能。一方面，中心城区仍然是一个城市中集聚效应最为明显的区域，居住着最多的人口，行政机构最为集中，教育和商业资源最为丰富，是城市的中枢。另一方面，在人口和产业转移过程中，城市近郊功能在逐渐转变，也将把一定数量的区域性行政机构、教育机构和商业娱乐场所从中心城区搬迁到近郊区来。行政机构形成新的行政中心，教育机构形成大学城，商业娱乐场所形成shopping mall或步行街，为近郊新的居民和产业提供必要的城市服务。
（3）前瞻性。城市在开始中心城区人口和产业转移前，一般首先会对近郊区实行统筹设计，全盘规划，将最新的设计理念和规划方法运用到近郊区城市规划中，以体现城市人居生态目标、产业经济模式和未来的发展方向，带有前瞻性和超前性。路网将更加合理便捷；水电气通信和供热网络将更加完善；教育资源将根据人口分布特点规划，布局更加平衡；商业设施更加体现便利性；医疗机构更加向基层倾斜，区域生态环境更加优美等等。这种着眼于长远的设计和规划将满足城市未来10～30年的发展需要，避免重蹈中心城区因规划不足导致城市生产和生活效率下降的覆辙。
（4）差异性。城市近郊区是一个社会和经济发展不均质的地区。在此区域内，经过细致设计和精心打造的生态景观绿地和公园，会吸引大量的房地产开发商开发高档、低密度的居住别墅区和度假产权式酒店，并成为城市中产阶层的第二套居所。新兴高新技术产业所引发的大量外来高层次人才的涌入，将进一步激发高端地产项目的开发。于此同时，转移而来的传统产业和劳动密集型产业（包括农业深加工产业）还将吸引大量城市低收入者和外来务工者前来就业和居住。
二、我国中小城市近郊区城市化进程中的存在的问题
1.近郊区的城市规划突出产业和交通发展需要，忽视居民和就业人员的人性化需求。中小城市往往囿于自身中心城区规划不足导致的产业发展制约和交通瓶颈的原因，急于照搬发达大城市的理念，奢侈规划设计服务工业发展的基础设施和交通道路，以高标准、超前性的要求来发展近郊区，而不是以“人”为出发点，遵循适度、平稳且结合自身经济条件的原则来循序渐进发展近郊区。常见的景象是在宽广的马路上，大型生产厂区的重载车辆可以顺畅无阻的奔驰，限速标志的缺乏却使路边的行人难有安全感；工业区机器可以夜以继日的不停运转，周边的居民却没有隔音的生态林障阻挡噪音；机动车和非机动车道可以通到任意角落，但人们寻找一条可以惬意行走，树荫夹道的步行路却非常困难。
2.城市近郊区第三产业中的娱乐化、观光化大型旅游项目过度发展，而小型休闲型、游憩型项目和设施规划不足。随着全社会在节能、低碳和环保等方面意识的提高，我国众多中小城市开始将发展节能环保产业，优化投资和居住环境作为一项重要的发展目标。越来越多的中小城市将“大力发展第三产业”“大力发展旅游产业”作为城市的发展战略提出。在部分经济条件有限的中小城市中，各种题材的主题公园（The Theme Park）争相登场。在众多沿海中小城市中，游艇俱乐部和高尔夫球场星罗棋布，而类似的为满足外来旅游者观光和娱乐需求而在建、审批中、规划中的大型项目数量则更为庞大，超过城市旅游需求和经济发展水平。
服务于外来旅游者的大型旅游项目重复建设，服务于当地社会居民的第三产业发展不足，会导致第三产业类型单一而出现“旅游产能过剩”现象。“旅游产能过剩”是对“大型节事旅游后现象”的一种解释。现在常被用来说明按照最高人流量设计的各种旅游设施在平季长期利用不足，导致的旅游资产过剩。于是近郊区能看到宏伟的游乐城堡，却难觅居民小区间的广场绿地；能看到夜晚霓红闪烁的影视城，却极少见到夕阳下可以乘凉的长廊和配备各种健身器材的运动场；海洋世界和游艇俱乐部的喧嚣固然昭示了一个城市的繁华，但同样展示城市地脉和优美环境的湿地、岸滩却一点一点被侵蚀。
3.强于建设，疏于管理，休闲游憩设施建成后即丢失被破坏现象严重。中小城市的有形物质延伸迅速，在短时间内各种建设能快速成型，但城市职能组织和无形服务的延伸和拓展却慢于城市扩张的步伐。近郊区开发初期，人口相对稀少，城管和公安力量相对有限，近郊区中的偏远、交界和人员活动稀少的区域就容易形成“管理真空区”。休闲区的树枝和花卉被折断，草地被随意践踏，各种休闲设施被破坏、污损甚至窃取丢失的事件时有发生。
三、以完善城市功能为目标的近郊区休闲游憩项目建设思路
1.以人为本，改善区域环境，布置休闲游憩点、线和面，满足人性化需求。当代社会，市民对一个城市的“人性化”要求越来越高，它要求一个城市在保证繁荣和经济增长的同时，适当弱化物质炫耀，满足市民对城市功能的基本要求，注重生活品质、体现精神追求、呼唤人性的回归，重新重视传统家庭观念、道德和人文关怀价值。城市的建设首先应把“人”放在建设思路的首位。因此在传统绿化景观的“点——线——面”建设基础上应倡导以“休闲游憩”节点为核心的人性化“线——点——面”建设。
所谓“线”的建设即优化步行系统，创造“步行优先”的城市区域环境，步行道是“休闲游憩”节点中“休闲性”的重要体现和延伸。在步行道的两侧设置意趣独立，品味独特的雕塑小品，使行人在步行的同时能偶生闲情，放慢匆匆的前行脚步，驻足欣赏雕塑，放松精神。
所谓“点”的建设即在步行、机动车和公共轨道交通系统的汇合中转节点设计公共开放空间（Open Space），围绕能反应城市特定地脉和文脉的主题，设计广场风格和景观小品，布置可供市民参与和操作的简单器械，让市民了解一个城市制造的产品和与市民息息相关的产业，增加市民对自己城市的认同感。
所谓“面”的建设，即合理恢复城市的自然地表，减少硬化地面，并在地表生态性得到恢复的基础上，纵向布置绿植空间，多维绿化城市环境。其中的一个重要理念就是“重新定义休闲游憩活动”。休闲游憩活动不一定是人借助物体的活动，还可以是人亲近自然的活动。恢复城市的湿地，市民就可以在其中捉虫、观鸟和戏鱼，这是为一种休闲游憩；恢复城市的草地，市民可以闲坐读书、卧躺甚至恣意翻滚，这也是一种休闲游憩；甚至在城市化的郊区一部分土地，保留一片耕地，让市民照料农作物，秋季享受丰收快乐，也是一种休闲。所以人性化的休闲游憩体现的是“人本位的休闲”。
2.调整大型旅游游乐项目和小型休闲游憩项目的建设比例，保持协调发展，并在政策和财政上向小型休闲游憩项目倾斜。保持大型游乐项目和小型游憩项目建设的协调发展，最终的成果考核标准是小型休闲游憩项目的发展是否出现群体性发展态势，而这种成果的实现必须依靠对大型游乐项目的有效调控，抑制第三产业中的盲目投资冲动，实现旅游产业的科学发展。
对于在建的大型游乐项目，各级主管部门应科学测算目标市场旅游者流量和旅游活动需求，因地制宜，适当调整、缩减建设规模，实现在建项目的“可控”；对于审批中的项目，应将重点放在市场开发的可行性论证阶段，减少臆测、揣测，不盲目取信空洞的市场营销口号，依托扎实的调研数据下结论，缓批或不批没有有效市场需求、严重脱离当前城市新郊区发展实际的大型游乐项目，实现审批项目的“能退”；对于尚处在规划论证阶段的项目，不盲目立项，要为近郊区的长远发展“留白”，特别是为功能性休闲游憩项目留足空间。
由于休闲游憩项目体量小，投资小，对GDP贡献小，在各中小城市的项目建设体系中处于“弱势”地位，因此在政策层面，政府应率先在基础设施建设项目中，有勇气、有魄力拿出“黄金位置”配套建设高标准、高质量的休闲步道、景观小品、绿色长廊和广场等，以此作为示范，带动休闲游憩项目发展；在市场化运作的郊区地产建设项目中，应在城市规划阶段就对休闲游憩设施的建设规模、密度和体量划定最低标准，地产开发商必须将上述指标在建设中予以落实；在资金支持层面，政府应对市场化运作的地产开发建设项目中附带的公益性休闲游憩设施建设予以适当的补贴，鼓励地产商的建设。同时，对于以旅游业为支柱产业的中小城市，在新区建设过程中，应设置用于小型休闲游憩项目建设的专项资金，并探索对该资金的市场化管理模式，实现保值增值，摸索出一条可持续发展路径。
3.在休闲游憩项目和设施的规划和建设阶段，渗透并贯穿“便于管理、易于维护”的设计和建设理念，降低日后管理和维护难度。中小城市在近郊区迅速发展的同时，近郊区城市管理的完善需要时间也必然有一个循序渐进的过程，因此对于各近郊区内的休闲游憩项目，在其规划设计阶段，设计师及团队应该在项目的布局上考虑到短期城市管理力量不足的问题，在人流和车流密集的区域布置休闲游憩设施，避免在偏僻和人迹稀少的地区布置。同时在规划设计书中应辟出专门章节，详细论述该项目建成后的管理和维护措施。
在建设阶段，应在设施美观和实用性之间保持合理的平衡，美观性应适当向实用性妥协：景观雕塑、休闲桌椅、垃圾桶、各种器械、景观效果灯和指示牌应做地面或立面固定处理，并为易碎、贵金属材料制品配备防盗装置。直接和人体接触的设施和器械应使用坚固耐用的材料，避免使用玻璃、塑料等易损材料。照明灯应使用LED光源，尽量采用反射式照明，在节能环保的同时，还可避免灯泡的直接而被人盗窃或破坏。在绿植布置上，应选取抗旱和耐活的植物，避免大面积使用稀有珍贵品种，草皮应选取耐踩踏品种，减少盆栽花卉拼摆式图案和造型的使用，降低偷盗行为的发生。尽量因地制宜利用近郊区项目现场存留的植被、地形和溪流，保持场地的原始生态系统，增强场地的自我修复能力，营造舒适惬意而便于管理维护的休闲游憩环境。
参考文献：
以“人本、生态、低碳、可续”为理念，以中小城市特别是大都市郊区新城可持续开发为主题的“第二十届长三角城市科学创新论坛”，12月1日在上海城市管理学院隆重举行。该论坛同时也是“第八届长三角科技论坛城市科学分论坛”，主题是“中小城市与大都市郊区新城开发的现念”。与会的各界专家学者借鉴中外城市创造的前导理念和成功经验，就如何在全球化时代、城市化加速期、城市经济社会全面转型的背景下，科学、高效、生态、低碳、节俭地推进中小城市尤其是大都市郊区新城的可持续发展，从理论与实践两个层面，进行了深入的探讨，提出了诸多符合本土实际的应对理论和实践举措。论坛由长三角江、浙、皖、沪四地城市科学研究会，以及上海城市管理学院、上海淀山湖新城发展有限公司等联合主办，来自国家建设部、中国社科院、长三角各大著名高校，以及城市科学研究领域的专家学者150余人出席论坛。
随着经济、人口、物流向现代城市的进一步集聚，以及建筑、交通、空间在大城市密度的急剧提高，拥挤、脆弱、空心化、高碳化、不可续等城市病日益严重。为此，国家十二五发展战略，不仅为整体经济的出口转内需、投资转消费描画了清晰的轨迹，也为城市特别是中小城市与大都市郊区新城开发，提出了新理念，包括：人本为核心的空间布局与尺度掌控、历史文脉与原生态的现代化继承和保护、产业体系的整体性与生活的全配套、中小城市和郊区新城与大都市的相对独立关系，以及新时期城市规划中人本、生态、低碳、可持续元素的多元整合等。为此论坛组织了6位嘉宾分别作了主题报告，就中小城镇的发展建设提出自己的见解。上海电视台、上海人民广播电台、文汇报、新闻晨报、上海科技报、东方网等媒体，就本次论坛作了相关的专题报道。
一、错位竞争视野下的中小城市发展路径
中国城市科学研究会秘书长、中国城市规划设计研究院副院长、教授级高工李迅作了题为《中小城市与大城市错位发展的理性思考》的主题发言，从三个角度论述了其思考。一是介绍了我国中小城市的数量概况，认为至2010年，全国城市657个，城镇人口66978万人，城镇化率49.95%，城镇规模等级结构逐步完善，我国城市人口继续呈向特大城市和大城市集中的态势。此外农民进城务工，40%在大城市，60%在中小城市和城镇，说明农民进城也存在一个梯度发展的过程，即进入大城市务工的人往往在县城镇、中等城市先务过工，积累经验以后再进入大城市。二是阐述了我国发展中小城市的主要特点，城镇密集地区、巨型城市、中小城市、小城镇的发展问题，事关我国东、中、西区域协调，大、中、小城市协调以及城乡发展的协调，是城乡空间规划和合理布局工作的重点内容，亟需围绕重点问题开展科技攻关，为国家制定相关城镇化政策提供决策依据和参考借鉴。三是提出了我国中小城市发展的方向路径，认为中小城市在选择发展模式方面，可更多考虑包含紧凑型城市发展模式、集约型城市发展模式、生态型城市发展模式与和谐型城市发展模式这四种类型。
二、大区域一体化背景下的中小城市发展机制
中国城市经济学会副会长、原中国社科院城市发展研究中心主任、研究员牛凤瑞作了题为《大区域一体化背景下的中小城市发展》的主题演讲，认为我国是一个发展中的大国，一个省级行政区即相当于一个欧洲大国的幅员，因此在由若干省域组成的大区域内形成相对独立的国民经济体系具有必要性和可能性，而推进大区域一体化的目的，是协调域内各行政区之间的发展方向和发展政策，实现区域资源配置的整体优化。为此在大区域一体化背景下，中小城市具有联动发展的历史趋势，而中小城市的差异化发展是主流，是区域联动发展的基础，而联动发展则是差异化发展的结果和延伸。为此要把握中小城市差异化发展的三个节点，即产业方向的选择、市域产业空间布局与域内差异化发展环境的构建。此外，由于中小城市自主发展决策总体上仍受到诸多的不必要限制，致使中小城市职责与权力的不匹配呈加剧之势，因此还必须完善中小城市差异化发展的体制机制。
三、大都市城镇化目标下的郊区新城发展战略
中国城市规划协会副会长、上海市城科会副理事长、上海市规划和国土资源管理局总工程师、教授级高工俞斯佳作了《上海大都市郊区新城发展的创新战略》的主题发言，就上海郊区新城发展历史作了回顾，认为上海郊区城镇建设经历了“卫星城”-“新城”的发展历程，在历次城市总体规划中始终坚持着“实现中心城功能优化和有机疏散、沿区域通轴线培育城镇节点、促进形成多中心的城市空间结构”的基本目标。“十五”规划以来，上海市郊区新城规划建设成效显著。新增人口逐渐向郊区集中；城市发展重心逐渐向郊区转移；松江新城、嘉定新城等已初具规模；一批重大基础设施、重大功能性项目、重大产业基地纷纷落户郊区。郊区已成为推进上海城镇化的主要载体，且上海郊区新城发展体现提升新城规模能级、促进新城产城融合、完善公共服务设施、实行基础设施优先与优化新城环境品质这五大创新。
四、大都市区竞争背景下的新城转型升级发展
中国城市规划学会小城镇规划委副主任、同济大学建筑与城市规划学院党委书记、教授、博导彭震伟作了题为《全球化时代大都市区新城发展的思考》的主题演讲，认为当今及今后世界城市发展的总体趋势表现为城市已成为全球及区域竞争的基本空间单元，城市的空间形态也逐步由单一城市转变为城市区域。而生产业由于面对面交流的需要，信息与人力资本的可获得性、创新的可能以及良好环境条件等原因，高度集聚于大都市区，成为现代大都市形成与发展的重要产业基础，并成为影响大都市空间再组织过程的核心要素。在大都市区内部，总体上生产业的空间布局呈现出由核心向地区扩展的郊区化趋势，生产业的不同职能部门的空间分化，生产业中那些具有高度“前台”功能的中介服务部门和功能向中心城市集聚，而那些具有“后台”功能的生产业部门及功能则向大都市区的其他城市/新城呈分散化布局。
五、发达国家建设实践中的新城因地制宜开发
浙江大学建工学院区域与城市规划系教授周复多在题为《中小城市和大都市郊区新城的因地制宜》的主题演讲中认为必须重视中小城市和大城市郊区新城开发研究，而且中小城市和大城市郊区新城发展应因地制宜，我国的城镇化和城市发展决策与城镇规划仍有必要借鉴先行城镇化国家的一些经验与教训。为此，我国中小城市发展和大都市郊区新城开发必须关注四大问题，即坚持走中国特色的城镇化道路，积极稳妥推进城镇化；城市发展和新城开发应贯彻执行城乡规划法、土地管理法、环境保护法、全国主体功能区规划等法规；重视中小城市的发展，采取多种激励措施，科学规划；大都市郊区（郊县）新城开发应充分论证、科学规划（科学进行选址、新城职能定位、环境容量与发展规模的研究，以及新城与母城——中心城的关系处理等），符合人本、生态、低碳、可持续的要求。
六、现代生态城市理念下的绿色交通体系构建
江苏省城市交通规划研究中心所长、博士、研究员级高工曹国华在题为《现代生态城市的绿色交通与构建途径——以新加坡・南京生态科技岛为例》的主题演讲中，认为发展绿色交通旨在降低环境影响、推动需求管理、创新交通技术、协调各种方式、引导用地布局、促进社会和谐，绿色交通理念要始终贯穿于交通与土地利用整合的全过程，绿色交通应发挥优化城市交通和提高城市品质的双重功能，建立维持城市可持续发展的交通体系，并使可持续发展理念通过城市综合交通规划得以具体地贯彻落实。由于新加坡・南京生态科技岛区位和尺度的特殊性，为打造绿色交通为主导的综合交通系统提供了基本条件。首先，生态科技岛位于南京主城区与江北副城之间，地质条件一般、生态敏感，需要采取低冲击开发模式。其次，全岛南北长约12km，东西平均宽约1.2km，林荫道已成网络，空间尺度适宜。第三，以生态和科技为导向的绿色交通系统更契合建设“活力、宜居、生态、智慧洲岛，高科技研发业者、投资者与创意人才集聚地”的发展诉求，以及打造宜居、创业、科技之岛。
在本届论坛上，六位专家还从不同角度、各自领域的研究，分别指出了中小城市与大都市郊区新城开发的诸多问题，认为我国中小城市的总体发展水平还比较低，城市基础设施和公共服务还不够完善，中小城市及其直接影响和辐射的区域城市化率远低于全国平均水平，并形成了三大共识：
中图分类号：F127；F205
一、引言
郊区，位于城市行政边界之内，由于通常靠近城市商业中心区，因此郊区居民便能自然参与到城市的生活、工作与购物活动中。同时，郊区作为自治城市的组成部分而缴纳税收，能够为城市发展助一臂之力，是为城市带来繁荣的最具决定性的因素之一[1]。因此，推动郊区健康发展，采取正确的郊区生长方式，建设对城市有益的郊区意义重大。
近年来，上海为实现城乡一体化发展，正推动建设重心向郊区转移，致力于构建城乡统一的基础设施体系、公共服务体系和城市管理体制，旨在提升居民生活质量。然而，在取得一定成果的同时，环境污染、食品安全和公共资源紧张等问题也随之产生。为缓解发展中瓶颈因素的制约，充分发挥郊区在新一轮发展中的战略作用，针对性地提出切实有效的建议，本文应用上海郊区发展评价模型，在调查统计的基础上运用模糊综合评价法对上海郊区发展进行评价，具有较强现实意义。
二、上海郊区发展评价指标体系
上海郊区发展以可持续发展为导向，包含了经济、社会和环境三个维度，是一个由经济系统、社会系统和环境系统组成的复合系统。其中，经济系统以产业为核心，社会系统以人口为中心，自然环境系统以环境为主线。因而，对郊区发展的评价应以“3E原则”为前提，即经济效益原则（Economy）、社会公平原则（Equity）、生态和谐原则（Ecology）[2]；对郊区发展评价指标体系的构建应以科学性、全面性、独立性、协同性为准则。
最终，正式问卷是在对预试问卷反复论证、修改的基础上形成。由于是对上海郊区发展进行评价，故问卷发放范围只限于上海市。调查时间为2013年1月15日至3月8日，共计发放问卷2000份，回收有效问卷1863份，有效回收率为93%。其中实地发放500份，回收有效问卷432份；网络平台发放1500份，回收有效问卷1431份。经提炼构成郊区发展评价5个一级指标，即基础设施、市容环境、基本公共服务、居民生活质量和产业发展。基础设施由交通道路、污水处理、垃圾收集、农田水利、抗灾防灾、供水、供电、燃气和通讯网络设施构成；市容环境涉及区域规划布局、市容市貌、环境质量和污染控制；基本公共服务包括公交站点设置、公交发车频次、医疗服务水平、义务教育水平、邮政服务机构、文化娱乐场所和体育健身设施几方面[3]；居民生活质量由收入水平、住房状况、社会保障、商业购物设施、金融服务设施、食品安全状况、社会治安状况和生态质量来衡量[4]；产业发展由郊区农业现代化水平、农业现代化对提高农民收入水平的贡献度和农业现代化与郊区城镇化、工业化的联动程度反映。
三、上海郊区发展的模糊综合评价模型
本部分分为以下4个方面。
（一）确定评价因素集
因素集为各指标的集合，其中一级指标包括5个因素：
（二）确定评价论域、指标权重
（三） 确定评价指标权重、隶属矩阵
根据评价因素集合中各个评价因素对郊区发展的影响程度，对每一个评价因素赋予相应的权重。权重的计算采用层次分析法，权重集合记为A。根据评价等级标准，确定评价因素集合U对评价论域V的评价隶属矩阵R。
（四） 进行模糊综合评价
根据评价指标权重A和评价隶属矩阵R，计算模糊综合评价的评判集B。为了对被评价对象的上海郊区发展进行分析，进一步对模糊综合评价结果向量进行单值化处理，其结果记为：
四、上海郊区发展的模糊综合评价
本部分分为以下四个方面。
（一） 确定评价指标权重
首先，运用层次分析法确定权重需要解决各评价因素重要性的判断问题。采用调研法，将来自不同郊区（县）、郊区新城和市中心地区的问卷，对重要因素的人・次数作累加统计，求出每项因素在重要性反馈中的比例 。
根据同样的方法可以计算出各二级指标的权重，最终确定郊区发展调查评价指标权重如表2所示。
（二） 构建评价隶属矩阵
采用问卷调查法。由于是对上海郊区基础设施发展进行评价，故问卷发放的范围主要在上海市构造隶属度子集 。其中：
（四） 计算模糊评价结果
五、结论
全面掌握上海郊区发展现状、洞悉薄弱环节，有助于针对性地提出促进其可持续发展的建议。文章构建了郊区发展评价指标体系，并运用模糊综合评价法，对基础设施、市容环境、基本公共服务、居民生活质量、产业发展5个方面进行了评价。研究表明：
第一，在对郊区发展评价的五个方面，基本公共服务的权重最大，基础设施和居民生活质量的权重大于市容环境和产业发展。通过郊区发展评价隶属矩阵可知，基础设施中的供水、供电、燃气、通讯网络，基本公共服务中的邮政服务、义务教育，有关居民生活的社会保障、金融服务以及农业现代化发展的评价隶属度多处于“较好”的水平。而对污水处理设施、垃圾收集设施、污染控制、公交发车频次、食品安全状况和生态质量等因素评价中，“不好”或者“很不好”的隶属度明显大于其他因素，这些是有待加强建设和完善治理的重要内容。
第二，上海郊区发展的评价将定性与定量研究相结合，发现了当前阶段亟待解决的突出问题，能够为政府部门在制定郊区经济、社会、环境协调发展的科学决策过程中提供支持。当然，伴随上海郊区各项事业的发展，评价体系的内容及因素权重可作进一步调整。并且，评价模型还可以对不同郊区（县）的发展进行对比评价，从而找到各自区（县）的差异及其薄弱方面。
参考文献：
[1]Andres Duany，Elizabeth Plater-Zyberk，Jeff Speck.Suburban Nation：The Rise of Sprawl and Decline of American Dream[M].Farrar，Straus and Giroux，2010.
[2]诸大建.管理城市发展：探讨可持续发展的城市管理模式[M].上海：同济大学出版社，2004.
[3]上海市郊区经济促进会城镇化研究课题组.上海郊区城镇化建设调研报告[J].上海党史与党建，2010（7）：30-32.
随着我国改革开放的进一步深入，如火如荼的都市经济突飞猛进，城市整体经济发展和社会进步日新月异，从而有效拉动了城郊农村经济的快速发展，加速了城乡间经济要素的流动和资源的重新配置，形成了一个人口密度相对较高、人们经济活动范围较广、与城市经济联系紧密，兼具城市和农村特征的地域空间，人们习惯称之为城郊型经济区域。
近年，如何增加农民收入、加快农业发展、促进农村进步成为全社会普遍关注的一个热点，党和国家也给予了高度重视，并先后出台了一系列的惠农政策，力求从根本上解决“三农”问题。在这种大的气候的影响下，城郊农村凭其得天独厚的地理位置及党和国家的惠农政策，打破传统、勇于开拓、锐意创新，以“城郊结合、优势互补、资源共享、城乡一体、和谐发展”为原则，以“依托城市、服务城市、面向市场、致富农村”为发展目标，与都市经济遥相呼应，使城郊农村特别是较发达城市的城郊农村的经济发生了翻天覆地的变化，城郊农村经济呈现出良好的发展势头。
一、明确发展目标，走城郊城市化道路
城市要发展，规模要扩大，城市建设用地不断增加，城郊农村必然是城市发展的首选之地，使不可再生的耕地资源迅速减少。为了实现城市与城郊共同发展的双赢目标，城郊农村必需明确未来经济的发展目标，“依托于城市、服务于城市、致富于农民”，积极地走好“农业特色化、农村城镇化、农民市民化、环境生态化”的城郊城市化道路。
1、充分利用城郊的区位优势、资源优势和产业优势。积极围绕休闲、生态、观光、旅游农业以及名优农产品进行项目包装，积极开展各类相关招商活动，做精有限资源农业。
2、借助城市工业的辐射作用，充分利用当地人力资源。夯实工业经济基础，加速资本和产业转移，促进农民职业和空间转移，做强短小精悍工业。
3、充分利用地处城郊结合部的区位优势。建设特色农业生产基地，生产为城市配套的蔬菜、花卉、畜禽等副食品类农副产品，搞活三产服务业，形成新型的城乡产业结构和城郊农村经济体系。
4、以城带乡，以乡促城。面对耕地逐年减少的现实，引导农民向城市集聚，以“城乡一体，共同发展”为目标，借鉴城市管理的成功经验，加大基础设施建设投入，整治乡容村貌，以城带乡，以乡促城，实现城郊农村城市化、城郊农民市民化，使城郊农村经济成为城市经济的一部分。
二、经济结构优化，资源配置科学合理
多年来，传统的农村经济由于产品缺乏市场性、有限资源配置缺乏科学性、生产技术缺乏指导性、经济管理缺乏规范性，经济发展滞后，农民更是“多劳少酬”。为了摆脱促进农村经济发展的桎梏，各地农村从本地区的实际情况出发进行了大胆的改革尝试。特别是与都市毗邻的广大农村，他们以市场为导向、以城市为依托、以增加农民收入为目标，科学调整农村经济结构，摒弃“头痛医头，脚痛医脚”的传统做法，以“多心、多层、组团式”为空间格局，以“点、线、环、面”为网络格局，以“高起点、新格局、多功能、有特色、服务城市”为区域定位、形态定位和目标定位，使城郊农村经济结构日趋科学合理，其成功做法为远离城市的农村起到了典范的带头作用。
以辽北城郊乡龙山乡为例。该乡是唯一的城郊乡，下辖的12个自然村分布于城市周边。以前，该乡以传统旱田作物为主，品种仅限于玉米、白菜、大葱等，由于耕地资源有限，品种单一，虽然亩产量较好，但却不能形成规模效益，农民即便早出晚归，仍然收入甚微。为了改变此种状况，本地的区、乡两级政府对农村经济结构进行了大胆的改革：一是利用沃土优势，大力开发种植业，从外地引进名优新特蔬菜和花卉品种，一年四季为城市提供新鲜蔬菜和花卉需求；二是利用距离产粮区近的优势，大力开发养殖业，鸡、牛、羊等畜禽产品竞相出栏，充分发挥城市的后厨房作用；三是利用与城市零距离的优势，大力开发农家特色餐饮业，吸引城里人到乡村驻足；四是根据耕地逐渐减少的特点，大力发展加工业，实现城郊农村城市化，农民市民化。这样，不仅激活了农村经济，有效增加了农民收入，而且还使部分劳动力从传统的农业生产中解脱出来，投身到其他行业的生产队伍。
三、发挥特色优势，打造农村品牌效应
特色是进步的动力，品牌是壮大的前提，信誉是发展的保障。在市场经济条件下，特色就是竞争力，就是财富，谁拥有特色，就能在激烈的市场竞争中掌握发展的主动权。为了使城郊农村经济走出一片属于自己的天空，广大城郊农村进行了大胆的探索和尝试，力求打造自身特色，营造品牌效应。
1、跳出农业看农业，跳出农村看农村，在种植结构上有特色。随着城市文明和生态文明的发展，城郊农业的功能和作用不断延伸，生态农业、精品农业、旅游农业、观光农业、花卉农业、农业度假村不断涌现，城郊农村和农业成为城市的绿化带、景观带和大花园，为市民提供更多的休闲观光场所，成为中心城市一道亮丽的风景。
2、坚持在发展上有特色，在特色上有差别，在差别上创优势。大力发展花卉、蔬菜、林果、特色餐饮等产业，形成特色优势和规模效应，推动城郊型特色农业的发展。用工业化手段推进城郊农业，以市场为导向，以效益为中心，用工业管理的方法和手段，把农业当工业抓、把农业当项目搞，实现企业化运作、产业化经营、工业化发展。
3、围绕城市二、三产业发展，优化资源配置。调整农业产业结构和农村经济结构，提供充足的农业生产资料，满足城市产业发展需要，使城郊型特色农业成为城市产业发展的“大仓库”。着眼提升城市形象，塑造城市品牌，使城郊特色的农村成为中心城市的“后花园”。
四、壮大产业链条，促进工农共同发展
要想把城郊农业做大做强，必须壮大产业链条，促进工农联合，以农业促进工业，以工业反哺农业，使工农业共同发展，实现产业化、集约化生产是广大城郊农村达成的发展共识。
1、服务城市，立足特色。以服务城市为发展动力，加快培育壮大一批有发展前景、有市场、有特色、带动能力强的龙头企业，大力发展名优新特蔬菜种植业、鸡鸭牛羊养殖业、花卉栽培业，丰富城市居民的厨房，美化、绿化城市居民的客房。
2、延伸产业链。以提高产品附加值为动力，延伸产业链条，积极发展农产品加工业，加大终端产品的开发力度，积极实施开发净菜袋装、脱水蔬菜等蔬菜制品生产、禽畜肉制品等。
3、发展农副产品加工业。以市场需求为导向，以工业反哺农业为发展后劲，大力发展农副产品加工业。通过源源不断地吸纳工业生产原材料，扩大农副产品的生产规模，充分调动农民的生产积极性；同时，推行以吸纳农民为主的工业化路线，改变城郊剩余劳动力的职业身份，切实增加农民收入。以辽北城郊乡龙山乡为例，所属大禾肉禽公司从一家养鸡场做起，经过几年的发展，已成为集鸡雏孵化、饲料加工、肉蛋鸡饲养、肉食鸡加工于一体的规模企业，扶持养鸡户30余户，为200多农民提供就业岗位。
4、建设工业园区。以园区建设为载体，为城郊经济发展提供拓展平台。通过建设工业园区，实现有限资源的科学整合，有效促进企业的纵向延伸和横向联合，为外地客商前来投资提供融资平台，颇有筑巢引凤之效。
城郊型经济虽然是一个新生事物，没有典型的历史范例，但经过勤劳奋进的城郊农民的大胆探索和创新，城郊农村经济展现出良好的发展势头，这将有力地推动我国社会主义新农村的建设步伐，使城郊农民早日受益，奔赴小康。
许多理论揭示了大城市管治的内在机制。制度经济学强调竞争和合作是产生大城市管治变化的两种基本力量(Ostrom,1986;Ostrom,SchroederWynne,1993;Ostrom,Gardner,Walker,1994。)。他们认为大城市管治实际上有两种基本的方式，一种是由中心城区操纵的城市区域社会经济发展，城市区域的发展要靠中心城区来带动，这种管治方式称为“集中式管治”(CentralizedGovernance)；另一种管治方式称为“分散式管治”(DecentralizedGovernance)，即让城市区域内众多的城镇，相互竞争，共同促进城市化。强调中心城区不要过分干预城市区域内其他城镇，而让市场机制来协调城市区域发展。他们还认为，“集中式”和“分散式”管治方式都有其内在的弊端。前者机构臃肿，办事效率低，容易造成。后者又容易造成各自为政，盲目发展。多中心管治(Multi-CenterGovernance)方式则吸取了两者优点，为大城市比较理想的管治方式。多中心管治既承认城市区域是城市发展的基础，又突出了中心城区对城市区域的协调作用。
在经济全球化过程中，西方国家大城市管治方式变化正是从“集中式”和“分散式”管治朝多中心管治转变的。
进入21世纪以来，城市政府对城市区域内经济活动的调节一方面要求城市之间的合作，同时又不能不考虑它们各自利益，利用竞争机制促进城市区域的发展。中心城区既要引导郊区县（市）的资源合理应用，同时又要使郊区县（市）真正走上与中心城区竞争的轨道。为了顺应这种公平竞争的要求，解决资源不均的矛盾，大城市在经营和组织城市区域发展的方面，都把资源共享和合作作为大城市管治的核心。
在市县关系方面，中心城区既不是采用计划和分配的办法为自己扩大地盘，也不是放任与不管，而是在集中和分散之间取得整合。城市多中心管治赋予给市县的是一个平等互助的关系。各个城镇权限重新分配和调整。例如在城市基础设施投资、公共服务业、土地使用权利等问题上以城市区域的市场机制为准则。如果一个发展项目来到一个效区县（市），那么这个县（市）就要从整个城市区域出发，合理安排这个项目，不能维护自身的利益压低标准来抢夺这个项目。当一个项目来到中心城区时，中心城区也应该遵守区域共同发展准则，不能不加选择性地包揽一切。因此，城市多中心管治是一个现实的合作过程，它容不得中心城区政府统管一切而增加管理成本，也容不得各自为政，不择手段地为各自获得发展。
在城市空间结构调整方面，中心城区除了制定区域发展政策外，还通过建立专门机构直接对周边地区进行协调。在不打破各自的行政区划界限基础上将一些次要的城市功能活动转移到郊县。同时中心城区提升自己的功能，使得中心城区可以轻而易举地协调分布在不同城镇的功能和城市化过程。中心城区把复杂的城市分解成若干专业性强的、用地量大的功能，分散到其城市周边地区去带动边缘地区发展，同时，又不剥夺周边地区的发展权，既为本身创造了更大的发展空间，提升了本身的协调能力，同时也调动了周边地区的积极性，引导了周边地区的发展方向，形成了整个城市区域之间的合作和分工。
西方国家大城市管治变化说明，大城市过去维持的“集中式”管治不能适应越来越大的全球化压力，而对全球化形成了挑战，导致周边城市无法同中心城区展开合作。
“分散式”管治虽然适应了全球化需要，但同时对城市化形成了挑战。分散式管治鼓励了中心城区在更大范围的展开，如城市开发区、房地产业、城市交通会在更大范围内发展，使城市发展规模无法约束，产生了“摊大饼”。“分散式”管治方式虽然提高各个“各自为政”的城镇的竞争能力，同时也削弱了城市区域整体竞争能力。
而正在发生的城市“多中心管治”是经济全球化的必然要求，又是实现城市化目标的重大变革。它主张各个城市之间开始进行合作，在合作的前提下，维持竞争，目标是提高城市区域整体竞争能力。
2中国大城市管治方式的转变
中国大城市管治面临着一个集中和分散的两难困境：大城市区域既需要“乡村城市化”机制来调动小城镇力量和推动城市化进程。同时“乡村城市化”本身又在影响中心城区的作用，造成城市人口在空间上更加分散，城市基础设施配套的摊子铺的更大，城市管理权限的分散，产生所谓“镇镇像村，村村像镇”，继而影响了城市化的进程。
上述的两难困境是影响中国大城市管治转变的内在原因，换句话说，中国大城市管治是在这一矛盾中发生转变的。
2.1“市带县”阶段
城市区域发展的起步阶段总是依托中心城区，是集中市域范围内有限的财力、物力等区域资源来促进城市化进程。1980年代，中国大城市正是采用了这种“增长极”战略，开始改革大城市管治方式。大城市进行了城市行政区划调整。“市带县”的措施就是“集中式”的管治方式的体现。“市带县”促进城市区域资源的集中，同时带动县（市）工业的发展。
在“市带县”的浪潮中，中心城区对城市区域的城市化起了重要作用。例如，许多城市中制造业转移到郊区县（市），城市工业与乡镇工业进行联营和合作，城市中的许多经营管理人员、工程师纷纷“下乡”支持乡镇工业发展。郊区县（市）利用城市区域内廉价的人力和土地资源，积累了大部分劳动密集型产业资源，部分县（市）工业在发展过程中，一度对乡村环境产生了负面影响。随之而来的环境保护方面的努力进一步规范了县（市）工业的发展，同时也增强了乡镇工业企业的素质。
在“市带县”的政策下，中心城区的产业结构逐步升级，资本、技术密集的机械制造、原材料工业得到发展。
可以说，当时的城市化主要是中心城区的拉动，即大量中心城市资源直接或间接涌入小城镇。有些倾斜性政策甚至把中心城区资源转移给小城镇，以牺牲中心城区力量来促进乡镇企业发展。所以，到1990年代末，有些发达地区的城市区域产业格局中，乡镇工业和城区工业各占半壁江山。
“市带县”管治下的城市化主要不是在城乡竞争中实现的，而是靠城市拉动或主动让位来实现的，这是城市化初级阶段的必然选择。但是“市带县”管治方式存在着另一种弊端。例如，“市带县”本身就是使城市郊区县（市）享受扶持发展政策，在中心城区和郊区县（市）之间存在着不公平竞争。中心城区需要集中区域资源才能继续保持以往的带动能力，这就需要县（市）自身发展，简单说，“市带县”的同时也需要“县带市”。在中心城区向郊区县（市）提供单向支持的同时，中心城区的政策仍然保持了传统的计划经济体制。城乡产业制度的差异使国营企业的资源流向乡镇企业，中心城区的“造血功能”受到限制。中心城区扶持市县发展的政策越倾斜，县（市）政府对经济活动的主动参与就越少，而这又会削弱城市区域的整体能力。再如，地理位置临近城区的郊区县（市），具有土地资源和丰富的劳动力，论实力并不一定需要中心城区拉动，却吸引了中心城区更多的资源，无形中扩展了城市发展规模。而最需要拉动的边远县（市）却很少得到“市带县”的好处2.2“撤县建市”阶段
1990年代，为了推动城市化，国家开始扶持县（市）对县域城市化的带动作用，表现为“撤县建市”政策。城市管治的方式开始朝着“分散型”方向发展。前后约100个大城市的郊县进入了中国城市行列，直到最近，“撤县建市”才有所停止。
“撤县建市”实质上造成了那些本身拥有一定经济实力和人口规模的郊区县（市）直接或间接的脱离中心城区的管治。“撤县建市”不但承认和保留了原有的县在资源分配中的权力，而且在原有的县（市）级权限上注入了新的权力，从而进一步形成了大城市分散式管治局面。
1990年代以来，积累了一定实力的郊区县（市）开始直接参与经济全球化。当这些县级市拥有了经济活动广阔的权利空间时，它进行的经济活动常常与中心城区互相重复。国际投资，商品、原材料和零部件的对外输出使郊区县（市）的经济实力进一步加强。与中心城区相比，临近城区的新建市拥有丰富的土地资源和区域交通条件，以及更为优越的投资环境，它们的发育开始对城市区域空间结构以及中心城区的地位产生冲击。发达地区的许多县（市）逐步发展到成为了地区的竞争对手。有些县级市拥有与本身地位不太相称的人事权、财权。他们与中心城区互相攀比，相互压制，所谓“开发区”热就是一个例证。城市和郊县之间相互依存度开始大幅度减小，城市对县（市）的带动力量急剧缩小。
在中心城区与一些地理位置优越的郊区县（市）激烈竞争过程中，中心城区不仅不能左右县级市，而且中心城区的某些功能也受到了县级市的左右，最突出的是城市建设用地的扩展，由于没有规范的协调机构和管理制度，市县之间并不存在统一的土地市场，由此造成了市县之间互相攀比和重复投资的局面。许多边缘区乡集镇不听命于中心城区的安排，也不受所在县（市）的监督，而利用本身的地缘优势获取额外经济利益，在城市分散式管治中形成了独特的城中村。
郊区县（市）为了抢占中心城区本身所应有的市场地位和在城市区域中的正常支配地位，降低开发成本，由此扭曲了本来可以有效配置资源的市场竞争机制，降低了城市地域土地资源的使用效率，造成中心城区“摊大饼”式开发。
灵活的政府和办事效率是世界公认的经济全球化所需要的制度条件。“撤县建市”赋予了县（市）灵活程度较高的制度条件和管理过程，促进了县（市）参与经济全球化。
2.3“撤县并区”阶段
“分散型”管治对中心城区的健康发展形成挑战后，政府开始放弃“撤县建市”的管治方法，国家转而鼓励大城市实行“多中心”管治，目前的“撤县并区”就是中心城区和郊县（市）之间的相互竞争的必然选择。“撤县并区”不再是由中心城区根据自己的需要来设定城区发展目标，而是要越来越多地从城市区域的角度来选择中心城区可能的城市发展目标；而且，“撤县并区”摆脱了郊县单凭本身的资源和市场，在县（市）范围内独自操作、组织经济活动。
“撤县并区”其实是多中心管治在中国的具体表现，也是在“集中式”和“分散式”管治后的一种平衡。大城市在全球化过程中只有靠合作和竞争方式维持城市区域的竞争能力，“撤县并区”正是在建立一种新的协调机制，顺应共同发展的需要，推动市县在城市区域发展上有效合作。因此，“撤县并区”是全球化过程中中国大城市管治的本能反应和共同愿望。在“撤县并区”过程中，市县之间事实上不存在“谁管谁”的问题，而是共同面对全球化压力，协调发展。我们不难发现，中国大城市已开始朝“多中心”管治方式转变。
1990年代，上海、北京、天津、重庆四个直辖市率先进行了“撤市并区”。进入21世纪以来，一些省会城市，更面临着能否在这场大城市的相互竞争中保住省域政治、经济、文化中心的问题。省会城市兴起了提高城市区域竞争力的热潮。杭州市在2001年2月将市区边缘的已经“撤县建市”的萧山、余杭“撤市并区”，市区面积也由此从原来的683km[2]扩大到3068km[2]。南京将江宁县撤县并区后，最近又将江浦县和六合县分别与浦口区和大厂区合并，从而使市区面积由2000年的1000km[2]扩大到目前的4737km[2]。合肥将原来的郊区进行了调整，市区面积由原来的458km[2]扩大到558km[2]。南昌市也计划将五个郊县纳入市区。许多地级市也纷纷扩大本身的管治范围，加强城市地区的协调发展。
在中国大城市工业结构调整阶段，“撤县并区”策略的实施有助于消除就业“城乡错位”情况，中心城区的“下岗”职工可以到乡镇企业寻找出路。也为城乡经济的整合提供了广阔的空间。在经济全球化过程中，大城市经济主要依托全球化对整体城市区域的市场需求；城市区域市场对中心城区经济发展具有重大影响。所以，大城市区域的经济只有越来越深地进入经济全球化过程时，中心城区才具有竞争力。“撤县并区”既增强了中心城区政府的功能，而且增加了郊区县（市）的参与。他们发展的好坏直接影响到中心城区的竞争力。可以说，“撤县并区”是通过合作来提升大城市发展。
从“撤县并区”的政策内涵看，原郊县政府在大的城市区域发展问题上应服从中心城区的安排，发展策略应当由中心城区来调控而不是由原郊县本身来制定。其次，原郊县的发展决策主要还是由郊县本身制定执行。中心城区遵重郊县自制，只负责协调而不是包揽其发展。郊县政府在政策实施上具有一定的自制权。
3结论
通过对改革开放以来中国大城市管治方式变化分析，我们可以看出中国大城市曾经实行过的集中式管治体制，分散式管制方式，正逐步转变成多中心的城市管治，城市化不仅仅依赖中心城区或者农村城镇，而是依靠两者之间的合作，这将进一步推动中国城市化进程。
“撤县并区”是中心城区和郊区城镇之间相互作用和制衡的结果。全球化形势下，单从强化中心城区出发或单从所谓的“农村城市化”都不能够有效地推动城市化。“撤县并区”就是市县之间合作的具体表现。衡量“撤县并区”的作用，关键在于建立市县之间的平等互惠关系和在城市区域范围内建立统一的市场机制，因为城市化问题不仅仅是城市边缘区问题，更多的是大城市腹地问题。一个大城市常带好几个县（市），解决了市区临近的几个县（市），更远的县（市）的发展协调问题还会出现。
要真正实现“撤县并区”战略效果，在“撤县并区”的实施过程中，要注意利用“多中心”管治理念，不能再次回到“市带县”或“撤县建市”的老路。例如，在“撤县并区”之前，中心城区土地资源紧张是显而易见的，在“撤县并区”和城区面积行政调整之后，中心城区面积的扩大，尤其是目前大城市市区行政面积扩大，容易造成粗放式开发。如果没有一个城市区域整体的市场机制。就会减少城市土地利用的效率。也就是说，“撤县并区”的同时要防止“郊区化”。中心城区政府不能只关注开发成本低的郊区土地资源，从而造成不必要的城市“空心化”。
“撤县并区”改变了原郊县政府运作的环境，在“撤县并区”后，某些郊区县（市）在城市开发过程中有了与中心城区同样、但比其他县（市）发展更多的机会。中心城区不能够盲目干涉或插手一些区级经济开发的机会，如果任何发展中的小问题都要得到中心城区的层层审批，就把简单问题复杂化，不仅影响办事效率，减少投资者的兴趣，而且会减低原郊县政府部门的积极性，导致他们心有余而力不足。
总之，城市化和城市地位的竞争，很大程度上是一个城市管治方式或者说是城乡制度安排上的竞争。大城市竞争力的提高很大程度上将取决于大城市的管治方式。谁能在这样的竞争中，成功地调动市县的积极性，有效地利用多中心管治理念建立适应现代城市区域发展的城市管治结构，谁才具有竞争力，城市化才具有动力。
［收稿日期］2002-05-20
【参考文献】
1GarreauJoel.1991.EdgeCity:LifeontheNewFrontier.NewYork:Doubleday.
2KlingRob,SpencerOlin,MarkPoster.1991.PostsuburbanCalifornia.Berkeley:UniversityofCaliforniaPress.
