一、经济宪法与宪法经济
经济宪法的概念最早起源于德国的经济法理论，是国家广泛干预经济生活的产物，与人们对市场缺陷的强调有着非常密切的关系。在弗莱堡学派经济学理论的影响下，德国学者弗兰茨。伯姆（FranzBoem）把经济宪法定义为一种有关“经济与社会的合作程序”的种类与方式的综合决定，如财产权保障、契约自由、企业经营自由、选择职业自由、限制不正当竞争以及社会化的原则等等。德国行政法学者恩斯特。鲁道夫。舒伯（ErnstRudolfHuber）区分了形式意义上的经济宪法和实质意义上的经济宪法，认为前者是指在宪法上已经全面或概括列举的经济宪法，后者则是实际上与财物、劳力、企业经营秩序等有关，并随时规制它们的交互作用与整体功能的最高法律原则。在此基础上，德国经济法学者林克（Rinck）提出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，作为依据的基本法律原则与宪法规范”。[1]同时，德国经济学界在社会市场经济的理论研究中也比较重视对经济运行的宪法与制度环境分析。可以说，在以德国为代表的大陆法系国家，经济宪法的概念始于经济法学，实际上就是根本经济法，最初是为政府权力的全面扩张服务的。随着近代自由市场经济和经济自由主义的终结，国家获得了全面干预经济的权力，规范和限制国家经济权力的经济宪法也就应运而生。
英美法系不承认经济法的存在，法学家们并不关心经济宪法的问题，运用经济学方法研究宪法问题首先是从经济学家们开始的。20世纪五六十年代，美国经济学家詹姆斯。布坎南（JamesM.Buchanan）等人把经济学的研究方法运用于政治与宪法问题，形成了当代西方经济学中的公共选择学派。在研究范围方面，如果说传统经济学研究的是个人在既定宪法和法律制度结构下的经济选择，那么公共选择就是研究约束人类经济和政治选择的宪法和法律制度结构本身。在研究方法上，正统经济学把市场上的经济人视为追求自身利益最大化的“理性经济人”，而把政治决策的官员们看作无私的圣人，公共选择学派坚持政治研究与经济研究在方法上的一致性，认为在市场上自利的经济人在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格和本性不会发生根本变化，掌权者滥用其政治权力去促进特殊利益是“事物的自然趋势”。[2]经济政策好坏的关键不在于经济学家的政策建议或政治家的行为，而在于对政策制定与政治过程的规则约束。因此，权力必须受到宪法的约束。由于公共选择学派运用经济学方法研究政治决策，并特别注重对政治决策的宪法约束，因而又有“新政治经济学”和“经济宪法学”之称。
大陆法系的经济宪法是一个实证性的概念，突出了规范经济运行的根本法规则；而英美法系的宪法经济则是一个思辨性的概念，强调了宪法和政治运行中的经济原理。在我国，经济法曾被当作一个独立的法律部门，备受青睐。但由于概念不清，公私混淆，不仅对民商事法制建设形成干扰，对建设也造成了冲击。笔者认为，经济法作为一种法律现象是存在的，但它不是一个独立的法律部门，其中一部分可归人经济行政法，另一部分是经济宪法，传统的经济法概念应当抛弃。我国经济宪法应有三个方面的内涵：首先，它是指过程的经济原理、原则或观念；其次，它是一种规范个人、组织和国家的根本法规范；最后，它是—种宪治经济的现实状态。因此，经济宪法学就是研究经济宪法的原理、规范与实践的交叉学科。
经济宪法不能简单地把经济与宪法结合起来，明确政府与市场间的界限、区分私人领域与公共领域、承认私法与公法的划分，是经济宪法学的理论前提。宪法产生于自由市场经济时期，那时个人权利与自由受到强调，政府奉行不干预市场，放任经济自由发展的政策。英国、美国和法国等早期立宪国家的宪法都力图对经济事务保持中立。［3］即使在当代，美国和一些西方国家在并用和解释宪法时，也都倾向于在经济政策问题上保持中立的立场。德国联邦在1954年投资援助一案的判决中说：“基本法在经济事务上的中立立场仅仅在于这样的事实：即‘制宪权’并没有采纳某种特定的经济制度。这样立法机关就可以在不违背基本法的前提下，实行它认为合乎具体情况的经济政策。”［4］经济是社会生活中最活跃的领域，处于不断变化发展过程中，而宪法作为政治法律制度结构的核心，必须保持一定程度的稳定性。要协调宪法的相对稳定性与经济生活的复杂多变性之间的矛盾，宪法对经济制度就不宜规定得过多、过细，经济政策则应完全留给执政党和政府根据经济形势灵活掌握、自主决定。否则，不是宪法阻碍了经济发展，就是经济发展损害了宪法的最高权威。经济宪法学主张宪法对经济事务严格奉行经济中立原则，不承认宪法具有全面统制经济生活、解决一切经济问题的魔力。
然而，在现实生活中，宪法要保持对经济事务的完全中立则是不可能的。即使在放任经济自由发展、依靠市场自发协调的近代自由市场经济时期，宪法也不是纯粹的政治宪法，而是包含着经济宪法的因素，与经济事务毫无关系的宪法是根本不存在的。首先，西方国家的宪法产生的直接动因并不是启蒙学者反复论述过的那些崇高理想和原则，而是封建君主在财政危机的压力下不得不向市民等级提出金钱要求，市民等级趁机向君主提出权利要求，是金钱与权力较量的结果。在英国，国王通过授予第三等级各种特权和自由来换取他们的财政支持，后者则通过付出金钱成功地达到了制约王权的目的。［5］“不纳税则不出代议士，不出代议士就不纳税”，正是对国王与市民等级讨价还价最生动的描述。法国宪法的产生同样与国王面临的财政危机有关，与英国不同的是，国王与第三等级在讨价还价时互不相让，以至双方不能成功地进行金钱与权利的交换，第三等级只得用暴力夺取权利。美国宪法也是在殖民地与宗主国发生贸易和税收争执的过程中出现的。可以说，近代宪法的产生本身就是一个经济过程。其次，早期立宪国家强调财产权保障，注重维护契约自由，后来又为政府干预市场提供依据。宪法将财产视为神圣不可侵犯的权利，规定未经正当法律程序不得被剥夺，征用私有财产必须给予公平补偿。财产权保障不只是个人获得自由、追求幸福不可缺少的手段，也是社会公共秩序赖以建立的基础，财产得到了保护，自由、秩序以及其它一些基本宪法价值的实现也就有了保障。当然，财产权保障的最直接、最明显的结果就是提高了经济效率，增加了社会财富。近代宪法不遗余力加以维护的自由的重要内容之一就是契约自由。美国宪法第一条禁止任何州制定“损害契约义务”的法律，赋予国会管理州际贸易的权力，从而为经济自由和政府干预经济的权力提供了宪法上的依据。20世纪80年代以来我国改革的实践证明，经济快速增长在很大程度上应归功于所有制结构、经济体制等宪法上制度的变革。加强对个人和社会团体财产权利、经济自由与经济权利的宪法保护，强化对政府财政、税收、货币等经济权力的宪法制约，应当成为我国宪法规制经济活动的基本方式。但由于传统宪法学基本上是政治宪法学，专注于阶级分析，没有把宪法与经济的关系上升到一定的理论高度来认识和研究，致使宪法的经济功能难以充分发挥出来。
当代市场经济已不是纯粹的自由市场经济，而是市场机制与政府干预以不同形式结合起来的混合经济，不是市场主导的，就是政府主导的。市场机制不是完美无缺的，政府干预可以在一定程度上矫正市场缺陷。政府同样不是万能的，政府干预也会出现失败。把市场机制与政府干预结合起来，也不能保证两者的结合就是优势互补而不会缺陷叠加，而且把市场与政府结合起来的方式也可能存在问题。因此，我们所能有的最好经济体制似乎只能是“在不完善的市场和不完善的政府以及两者之间不尽完善的组合间的选择”。［6］因此，市场经济是法治经济、宪治经济，它迫切需要良好的宪法和法律制度来克服市场缺陷、政府缺陷以及市场与政府结合方式上的缺陷，法治是市场与政府之外能够长期支撑经济增长的第三动力。宪法乃法之根本，它不仅为市场竞争提供了基本制度结构，而且通过界定个人权利、规范国家权力，协调社会经济主体间的利益关系，能够比其他法律部门更全面、更有效地克服市场失灵、政府失败以及市场与政府结合方式的不完善。相对而言，民商法可以规范市场行为，矫正市场缺陷，不能克服政府缺陷；行政法可以规范政府行为，克服政府失误，却不能纠正市场失灵。
二、理论前提与研究方法
（一）经济宪法学的方法论前提
无论研究者能否自觉地意识到，是否明确地表达出来，任何社会科学研究都要以一定的伦理价值观、哲学世界观和经济利益观作为自己立论的基础。宪法学同样要以某些经济利益观为其立论的基础或基本理论前提，这些方法论前提包含了我们的经济世界观、经济人性观和经济社会观等等。
第一，资源的稀缺性，宪法学的经济世界观
经济宪法学的世界观可以简单地概括为资源的稀缺性。也就是说，在我们生活于其中的这个世界上，资源是稀缺的。人的问题永远是：无穷的欲望，有限的资源。有着无限需要的人生活在一个资源稀缺的世界上，不得不面对各种纷争与不幸。在任何时候，物产都不可能丰富到人人自由取用的程度，不存在什么千年王国里的永恒的正义与幸福。这是各门科学必须面对的现实，也是它们能够存在的理由。如果资源是无限丰富、取之不尽、用之不竭的，就无需生产和交换。也不会出现利益的冲突，就没有必要创造出宪法和法律来界分人们之间的权利和义务了，研究经济学、宪法学也会是多余的。
初民社会，人的技能十分有限，生产出来的社会财富往往难以满足自身的基本生活需要。
随着人类生产能力的提高，社会财富日渐丰富，自然资源开始变得稀缺。为了使现有物质资源得到有效利用，缓解资源稀缺引起的利益冲突，财产权被创造出来。资源越稀缺，财产权保护越完备。当物质资源的稀缺状态进一步加剧时，对财产权更加缜密的保护带来的收益开始递减，这或许可以看成是19世纪后期私有财产权保护制度受到猛烈抨击的经济原因。
在物质资源日益稀缺化的条件下，经济增长必然转向对人力资源的依赖，以寻求资源替代。经济的高度发展或迟或早将引起人力资源的稀缺，促使劳动力价格上涨。随着人力资源经济价值的不断提高，人的伦理价值最终也将普遍提高。人生短促，没有来世，生命、健康、自由在时间的约束下显得格外珍贵。个人要追求人生幸福，实现人生价值，就必须成为自己短暂人生的主宰。每个人都具有自身独特的、无可比拟和无可替代的最高的价值与尊严，他的生命、健康和自由既不是他人可以替换的，也不是金钱所能购买的。这些都只有在经济得到一定程度的发展，物质资源变得稀缺以后，才能被人们所理解和接受，人权保障反映了市场经济条件下人力资本的要求。“人的经济价值之不断增长也迫使社会额外设立一些有利于人力因素的权利”。［7］运用宪法来保护基本人权，不仅有利于维护人的伦理价值与尊严，也是正确应对人力资源稀缺性的基本方略，有利于进一步提高人力资源的使用效率，促进经济增长。
如果说经济学是关于有效配置和使用稀缺资源以满足人类需要。的科学，那么宪法学就是研究如何配置稀缺资源的权利以协调利益冲突的科学。经济宪法学把宪法的基本规则与资源的稀缺状态联系起来，认定人与人之间的利益冲突具有长期性和不可避免性，把资源配置的实质理解为权利配置，提出了国家职能从资源配置到权利配置转变的基本命题，来解释我国从市场经济到法治国家的经济宪法实践。
第二，个体主义与理性主义：经济宪法学的人性观法律是主体的规则，法学是主体的科学，对人性的基本估计应当成为宪法学的逻辑前提。
经济学假定，作为市场主体的人都是“理性经济人”，追求自身利益最大化是其行为的基本目标。经济宪法学把这一基本假定推广运用于作为宪法关系主体的个人，认定个人具有自利的天性，每个人都具有发现自身利益的认识能力和实现自身利益的行为能力。这种经济宪法学的基本人性观，可以概括为方法论上的个体主义和有限理性主义。
个体主义，是指个人具有自利的天性。应当承认，个人既有自利倾向，也有利他情怀，利己倾向与利他情怀可以在一个人身上统一起来。但从市场机制和法治发挥作用的机理来看，自利是人性中的基本倾向。古典经济学创始人亚当。斯密指出：每个人所盘算的只是他自己的利益，并不打算促进公共利益。［8］德国社会学大师马克斯。韦伯认为，获利的欲望、对营利或金钱的追求存在于并且一直存在于所有的人身上，“尘世中一切国家、一切时代的所有的人，不管其实现这种欲望的客观可能性如何，全都具有这种欲望”。［9］马克思和恩格斯也说：“对于各个个人来说，出发点总是他们自己。”［10］
生命必然有所追求，自我实现、自我扩张、自我延续是任何生命现象的基本目标。人不仅具有肉体生命的追求，更有精神生命的追求。个人为了实现、扩展和延续自身的生命，不断创造物质财富，追求新的精神境界，这是人类社会存在的基本前提和文明发展的根本动力。正因为人人都深切关注自身利益，不断追求和实现自身利益，法律规则才能对人的行为发生作用。追求和实现自身利益，不仅是对自己的生命负责，也是每个人对社会的延续和发展应负的责任。一个人无所追求，把自己生命的存续寄托在别人的利他行为上，他就不会努力创造财富，享受生活，还会给社会增添不应有的负担。权利的设定，缘于利在其中。正因为人具有自利的天性，就需要宪法和法律制度确认和保障人权与公民权利，以满足人们合理自利的需要，维护个人的正当利益不受侵犯。如果人人都舍弃自身利益，当然就不再有竞争与冲突，什么宪法或法律也就没有必要了；当每个人都没有顾忌自身利益的“后顾之忧”的时候，人类行为将无法调控，法治和秩序都将失去赖以存在的基础。个人关注自身利益远胜于关心他人的利益。一般来说，人生性贪婪，具有无穷无尽的欲望，在没有规则和制度约束的条件下，无论普通公民还是政府官员，无论他属于哪个民族、国家或群体，都可能不择手段、不惜损害他人以谋求自己的利益。宪法和法律为个人设定义务，就是为了防止人的贪婪对公共利益和他人利益的侵犯。
“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化。”［11］不仅普通个人具有自利的天性，政府官员和国家同样具有自利的倾向。在没有规则制约的情况下，市场上的投资者、生产者、经营者将不惜以消费者利益为代价来达到利润最大化的目的，政府官员同样可能以选民利益为代价来实现自身权力的最大化。帕金森定理揭示，当今世界各国普遍存在的机构膨胀、冗员增加，政府规模自发扩大的趋势，其动因之一就是官员谋求自身权力的最大化。正是扩张权力的内在需要，使官员制造官员，机构设置机构，政府增长呈现荆轮效应。国家也有其自身利益，它的基本目标是谋求自身合法性的最大化，国家合法性的根基在于它的财政状况，它通过向社会提供秩序、安全和权利保障来换取财政收入。近代宪法产生于封建政府的财政危机，是财产权战胜财政权的结果。宪法制约国家权力的关键就在于制约政府的财政权。
有限理性主义，是指个人在一定程度上都具有认识和实现自身利益的能力。个人的物质需求和精神需要及其满足程度，只有他自己才有最深切的感受，他人无法确切地认识和了解。任何先知的教诲、权威当局的计划，都不能代替个人对幸福的主观体验。启蒙运动不是由少数先知去教导多数人应当怎样生活，而是引导“人类脱离自己加之于自己的不成熟状态”，使人们“在一切事情上都有公开运用自己理性的自由”。［12］只要能够自由运用自己的理性，经过深思熟虑、充分讨论、审慎选择，人们不仅能够认识自身利益的所在，而且能够采取适当的行为实现自己的利益。市场就是个人自由运用自己独特的知识、信息，自由选择一定行为来实现自身利益的经济结构。民主政治的基本信念就是，每个人是其自身利益的最佳判断者，凡是与决策利害相关的个人都有权参与决策的制定。人类理性既是个人作为自立、自主、自治的权利主体，享有权利并承担义务的前提，也是国家合理预期、有效调控人们的行为，进行社会管理的基础。如果人都失去理智，不可理喻，其行为就难以预测，无法控制，他们就既不配享有权利，也无力承担义务，更不能追究其法律责任。国家管理将无法进行，社会秩序也不复存在。
人类理性是不完全的，有限的。人自身的生理、心理、文化和社会局限性，加上环境的复杂性和不确定性，使任何人都不可能全面收集和正确处理与决策相关的全部信息，也不可能作出完全正确的决策并正确地实施这些决策。在无限复杂的世界面前，我们的无知是无边无际的海洋，而我们的知识不过是无知大海中小小的孤岛，注定是有限的、残缺的，我们所能得知的最准确无误的知识就是我们的普遍无知。人类没有理由自命不凡，狂妄自负，企图以有限的理性重新安排世界的秩序。我们必须尊重自发的市场秩序，自觉培养传统并学会尊重这种传统，不能滥用制宪权和立法权，任意创造规则。詹姆斯。麦迪逊强调：“必须进-步节制我们对人的智慧的力量的期望和信赖。”［13］任何人都没有资格以救世主自居，掌握不受限制的权力。即使政府及其官员都把公共利益作为惟一目标来追求，理性的有限性也使他们不可能全面掌握决策的相关信息、完全正确地作出决策并正确地执行其决策。宪法学在高扬人的价值和尊严、关怀人的福利的同时，不能高估人的德性、智慧和能力，尤其不能把官员都视为全知全能、一贯正确，永远不犯错误的人。在国家和社会管理的问题上，“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”［14］必须依靠法治，运用宪法和法律的力量来约束权力，强化对官员行为的监督和控制，以矫正政府缺陷，减少腐败和权力滥用对人民权利的侵损。
第三，行为的外部性：经济宪法学的社会观在资源稀缺、人们对利益的追求没有止境的情况下，一个人对资源的独占性使用就是排除其他人使用的可能性，一个人的所得可能正是另一个人的所失。经济学认为成本的支付与收益的获取应当在同一个人身上统一起来，不能由一个人支付成本而另一个人坐享收益；宪法学主张人们享有的权利和承担的义务之间应当是对应的、对等的、一致的，享受权利的人必须履行义务，履行义务的人应当享有权利。可见，宪法学和经济学共有一个基本前提，即人们之间在利益上不是完全孤立、互不相干的，而是相互交错、相互关联的。人们常常获得某些收益而无须支付成本，受到某些损害而没有得到补偿。经济学把这种利益上的非对称性称为外部效应或外部性（包括外部收益和外部损害两种形式，［15］认为外部性的存在表明了资源的无效率配置，只有将外部性内在化，使已经付出成本的人取得其应得的收益，已经获得收益的人付出应付的成本，才能实现资源的有效配置。
传统宪法学用根本利益一致性的假定回避和掩盖了矛盾，从而使自己无所事事；［16］经济宪法学承认人们之间利益关系的复杂性、矛盾性，把宪法的基本规则与社会利益冲突联系起来分析，寻求使宪法发挥利益协调功能的途径。我们可以把权利与义务的设定和界分视为将外部性内在化的基本形式，权利和权力是对外部收益的内在化，义务和职责是对外部成本的内在化，权利与义务相一致、权力和职责相统一，就是要保持私人成本与社会成本均衡，这是市场经济的成本与收益相统一的原理在宪法上的表现。
（-）经济宪法学的分析方法
经济宪法学的基本分析方法是规范分析和实证分析、定性分析与定量分析等方法。
第一，宪法价值与经济效率：经济宪法学的规范分析方法规范分析就是对事物和现象进行价值判断，回答事物“应当怎样”的问题。自从19世纪中叶实证主义思潮兴起以后，规范分析方法长期受到排斥，宪法学、经济学和其他社会科学都有一种否定伦理价值标准的客观性，排除人权、自由、正义概念的倾向。20世纪中期以后，随着实证主义思潮走向衰落，规范分析方法才重新被人们所重视。著名的瑞典经济学家冈纳。缪尔达尔（GunnarMyrdal）指出：“研究的客观性问题不能仅仅通过试图排除价值观念来解决。相反，社会问题的每项研究，无论范围多么有限，都是且一定是由价值观念决定的。‘无偏见的社会科学’从来就不存在，将来也不会有。努力逃避价值观念是错误的，并且注定是徒劳和破坏性的，价值观念和我们在一起，即使我们把它们打人地下，它们仍然指导我们的工作。”［17］
宪法是人们法律价值观念的集中表现，它以秩序为基本价值追求，以自由为最高价值目标，把人权、民主、法治作为实现社会正义的基本制度，极大地促进了社会的全面进步和人的解放，宪法学应当充分肯定并继续弘扬这些基本宪法价值。经济宪法学还要求对宪法的制度和规则进行经济评价，经济评价的首要标准自然是效率标准。当代西方经济学的效率评价标准主要有两种：一是帕雷托效率（Paretoefficiency）最优标准，即严格的效率标准。据此，一项交易只有在不使其他人的境况更坏的条件下能够使至少一个人的境况变得更好，才被认为是有效率的。把宪法视为阶级统治的工具，把改善人们生存条件的希望寄托在一部分人的财富被剥夺之上，显然是无效率的。但在现实社会关系中，绝大多数利益调整都会牵涉到第三者，不使一些人的境况变坏，往往难以使另一些人的境遇变得更好。帕雷托最优标准过于理想化，与现实生活相去甚远。二是卡尔多一希克斯效率（Kaldor—Hicksefficiency）标准，即放宽的效率标准。按照这一标准，只要一项交易的净收益大于第三方因此所受的损失，这项交易所进行的资源配置就是有效率的。这一标准也称潜在的帕雷托标准，因为获利者在补偿了受损者的损失以后，还有剩余利益存在。但是，除非受损失的第三者的损失得到实际补偿，否则资源的配置就不是帕雷托最优的。
资源配置必须讲究效率，而宪法作为市场竞争的基本制度结构，具有资源的原配置功能，与一般经济、政治和法律现象相比，它对经济效率的影响往往更为广泛和深远。因此，效率也属于基本宪法价值之一，制定宪法、实施宪法、维护宪法都不能忽视经济效率问题。宪法以维护人的尊严和价值，谋求人的福利为根本目标，而人的伦理价值只有在人力资源的经济价值不断提高的过程中才能得到确证。因此，宪法所维护的许多价值目标都有助于提高效率，如自由权和财产权保障就是市场有效配置资源的基本前提。从一时一事来看，民主、法治要求实行权力制约，决策必须经过集体讨论，集体投票，经过法定程序，履行一定的手续，决策者受到其他机关和人员审查，似乎不如专制、人治来得有效率。但从长远和全局来观察，结论就会完全相反。因为权力本身是无所谓善恶的，它既可以被用来创造财富，提高效率，也可以被用来毁灭财富，阻碍经济增长。民主、法治条件下的决策经过了深思熟虑、充分讨论和审慎选择，出现失误的可能性较小，而专制独裁和人治体制下的决策具有随意性，权力经常被用来毁灭财富，阻碍经济发展，决策越便利，效率损失就越大。以科斯为代表的新制度经济学和以波斯纳为代表的法律经济学的一个重大缺失就在于单纯强调法律制度的经济效率，没有摆正人的价值与经济价值在宪法中的地位。
第二，成本收益分析：经济宪法学的实证分析方法
实证分析就是对事实和现象进行客观的描述，回答事物“是什么”的问题。实证分析要求我们不为现有结论、权威意见或个人偏见所左右，保持客观、求实、理性、批判的态度，运用历史资料、经验观察材料、调查统计数据来说明宪法问题与过程。在事实面前，我们必须随时准备放弃自己不成熟的观点和错误的结论。人类社会是我们面对的最复杂、最不确定的事实，“人类最难控制，难以证实，最不遵守法则和最难以预测”，［18］由于人的参与和能动选择，宪法就不是确定不移的纯粹客观过程，同样条件下同样的行为可能产生完全不同的结果。因此，经济宪法学的目标不是发现并宣布某些终极真理，而是提供观察宪法问题的另一种思路和视角。以奥斯丁为代表的分析法学派把实证分析推向极端，得出了“恶法亦法”的臭名昭著的命题。因此，实证分析不等于实证主义，不能把实证分析推向极端，否定对宪法的价值判断和道德评判。在经济活动中，判断资源配置是否有效，最基本的方法就是进行成本收益分析。成本收益分析就是将一项活动所耗费的资源与取得或预期将要取得的收益加以比较，以便用尽可能小的付出换取尽可能大的收入。可以说，人类一切活动孜孜以求的一个基本目标，就是尽可能降低成本，以换取最大限度的收益。“做任何事情都必须考虑收支问题”，［19］会计制度就是对经济活动进行成本收益分析的制度化形式，财政预算制度则是对政府活动进行成本收益分析的制度形式。各国宪法都规定了财政预算制度，赋予议会对政府活动进行财政监控的权力，我国宪法第67条也规定了国家权力机关对政府财政预算的审查权。公民支付诉讼费用，请求司法机关保护其权利，也需要对费用高低、胜诉的可能性进行盘算。宪法的制定、实施、对违宪行为的纠正和制裁，都要估算成本与收益。然而，过程的成本收益并不像具体经济活动那样一一对应。简单明了，其得失往往需要从长远和全局着眼加以判断，不能目光短浅，惟利是图。
过程中的成本与收益不像市场过程中成本与收益那样紧密关联，因而选民需求过剩
和政府生产过剩成为普遍现象。在市场上，消费者既不能指望他人为自己的选择付款，也不必为他人的选择“买单”，他只需且必须自己支付全部价款以购买所需商品与服务。通过价格机制的作用，市场可以在一定程度上实现供求平衡。在过程中，公共物品和服务的价款是用税金支付的，决定提供公共物品和服务的结构、范围与规模的无论是少数官员还是多数民众，都没有降低开支的动力，因为税款可能主要是由另外的少数人承担的。集团消费膨胀，财政赤字高居不下，正是因为成本与收益之间缺少密切的关联。与市场相比，政治过程通常要用较高的投入，得到较低的产出。
这就要求宪法限制公共决策的领域，尽可能扩大市场决策的范围。
第三，定性分析与定量分析
宪法的属性是多层次的，丰富多彩的。对于立宪活动，应当着重从伦理方面来定性，正当性、合理性就成为定性分析的首要标准。在宪法实施过程中，合宪性则是定性的基本标准。宪法也是法，宪法保障的公民基本权利，授予国家机关及其工作人员的权力，设定他们的职责，都应当能够通过法院裁判来实现。对宪法实施中的问题进行定性分析，就是要确定宪法关系主体行为的合宪性。脱离合宪性标准，就不可能确定宪法问题的性质，肯定“良性违宪”的主张是自相矛盾的，［20］因为在宪法实施过程中，凡是合宪的行为都是良性的，凡是违宪的行为都是恶性的。正如没有卑鄙的高尚，没有贞洁的一样，也没有良性的违宪。对宪法产生、存在的根源和运行的机理，则应侧重于从其经济、社会属性方面来探究。经济宪法学在承认宪法也是法的前提下，更多地关注人权、民主、法治及权力制约中的经济因素。为什么专制制度在人类历史上长期盛行，无需特别保障，而民主制度却显得比较脆弱，要使民主制度长期稳定，就必须建立可靠的宪法保障？对此，按照“人多力量大”的观点是无法理解的。如果把统治形式作为一种经济现象，就易于理解了。专制君主维护其统治属于个人行动，行动的成本低，收益也由君主个人独占，因而这种统治往往显得强有力，捍卫民主政治需要采取集体行动，其组织与行动的成本很高，而集体行动的收益分摊到每个成员身上，就十分有限。集体的每个成员都希望别人付出成本，自己分享收益。集体行动收益不变，成本与集体的规模成正比，行动能力与集体规模成反比。在国家这样一个庞大的集体内，多数民众基本处于无组织状态，更容易成为少数人的统治对象。只有运用宪法建立民主制度的激励和约束机制，才能使多数人有效行动起来，共同维护民主制度。
定量分析最初是研究自然现象之间数量关系的方法，社会现象长期被认为难以用数量关
系加以精确解释。19世纪瑞士经济学家瓦尔拉斯（Warras）与他的学生帕雷托率先用数量分析
方法研究市场均衡，创立了数理经济学，定量分析开始进入社会科学领域。到了18、19世纪，孔多塞（Condorcet）和数学家博尔达（Borda）等人就曾用数学方法对投票过程进行过分析。此后，定量分析在经济领域获得了巨大成功，在政治和法律研究方面却沉寂了-个多世纪。对宪法进行数量分析作出开拓性贡献的是公共选择学派代表人物布坎南，公共选择学派运用数学模型对国家、政党和选举等诸多问题加以分析，对经济学、政治学和宪法学都产生了重大影响。
经济学成功地把数学工具运用于人类行为分析，“获得了其他社会科学无与伦比的技术上的优势”。［21］这是由生产、交换与分配过程中普遍存在着数量关系，货币成为衡量一切物质财富乃至精神财富的一般等价物的事实促成的。宪法的制定与实施，实际上就是利益的冲突与取舍的过程，对于冲突中的利益如何抉择，首先当然要确定各种要求的合理性和合宪性，保护合理、合宪利益，舍弃不合理的、违宪的利益。然而，在现实生活中，合理、合宪利益相互间的冲突往往更加普遍。应当进行定量分析，比较冲突中的合理、合宪利益的大小，按照舍小取大的原则来解决。现有宪法学由于缺乏定量分析的手段，在解决合理、合宪利益冲突时显得力不从心。中国宪法第51条作为权利冲突条款，在对冲突中的利益进行取舍时，既未进行定性分析，也未进行数量比较，而是按照主体的身份决定取舍。即凡是“国家的、社会的、集体的利益”，无论其合法与否，都受到保护，只有公民个人之间的权利冲突才按合法性标准来取舍；至于各种利益的大小，则完全不予考虑。这既违背了现代法治的平等原则，也损害了社会经济效率。在宪法领域，数量关系是大量存在的，完全可以借鉴经济学处理数量关系的模型、公式和定律对投票、立法过程、财政与税收等诸多宪法问题进行定量分析。
三、经济宪法学的理论体系
我国传统宪法学理论的最大问题就在于不研究问题，它试图通过研究宪法现象，揭示宪法本质，进而发现宪法产生和发展的规律。把宪法现象作为研究对象，实际上并没有解决宪法学应当研究什么的问题。因为，在全部社会现象中，要确定哪些是宪法现象，哪些不是，即使是可能的，也会是一件非常困难的事情。宪法现象总是与其他各种现象相互混杂、交织在一起的，其间没有一望便知、一览无余的明确界限。即使存在某种界限，也是变动不居的。总之，我们既不可能指认出全部宪法现象，也无法断定这些现象与其他现象之间的边界，也不可能全面列举其内容，更无法划定其范围。因此，把宪法现象作为宪法学的研究对象是根本不解决问题的。传统宪法学研究宪法现象，目的是要揭示深藏其后、不可观察、只能用理性思辨来把握的宪法本质。针对本质主义之滥觞，苏力教授宣布：法的本质乃是一个虚构的神话。［22］但这并不构成对本质主义宪法学的实质性挑战，因为一切科学理论都不是终极真理，不可避免地带有猜想的性质，都含有或多或少神话的成分。我们对本质主义宪法学的合理质疑只能是：本质在宪法学研究中何以如此重要，具有决定一切的巨大魔力？本质主义中是否为上帝留有一席之地？至于发现宪法产生和发展的规律，表现了宪法学的科学精神，但这种科学精神却常常被科学主义的阴霾所遮蔽。宪法现象属于社会现象，社会现象是人的活动造成的，每个人在参与过程时，总是带有自己主观的目的、期望和价值观念。没有与主体无关的纯粹客观的宪法现象，也不存在脱离各个个人主观观念的纯粹客观的规律。要在宪法的产生和发展过程中找到完全不以人的意志为转移的客观规律，是徒劳无益的。因此，传统宪法学从现象到本质，从本质到规律的三部曲是行不通的，由此开始不可能构建起合理、系统、适用的宪法学理论体系。
经济宪法学摒弃人为分割研究领域的科学主义思路，倡导人文综合研究与整体研究。宪法作为根本法，是人类文明高度发展的产物，是制度文明的集中表现，是与近代市场经济、民主政治相伴而生的。经济宪法学力图把宪法的基本问题放在市场经济、市民社会与政治国家的关系中考察，把发展与物质文明和精神文明的进步紧密关联起来，以三大文明的相互作用来研究，重构政企分开、政教分离、公法与私法划分等近现代法律制度的结构性特征。在这种方法论背景之下，明确科学研究应当从问题开始，提不出问题，或者没有真正的问题，就没有理论研究。按照海德格尔的说法，就是要“使问题得以成立，使问题得以提出，迫使自己进入这一发问状态”。［23］宪法的基本任务就是界定公民的权利与义务、国家机关的职权与职责，维持个人权利与国家权力之间的动态平衡，经济宪法学应以公民与国家的关系作为宪法的基本问题，系统研究和解答个人与国家、国家机关之间，国家与国家机关之间、国家机关相互之间的关系，权利与权力、权利与义务、职权与职责、权利与职责、义务与职权的关系，权利的确认与保障、权力的授予与制约、义务与职责的设定与责任的追究等问题。
经济宪法学的理论体系大体包括三个部分：
第一，经济宪法原理即财产权理论，把财产权作为宪法的历史起点和理论的逻辑起点，把公民与国家的关系理解为个人财产权与国家财政权的冲突，并把这一冲突置于产权、人权与政权的相互作用中来研究。
第二，人权与公民权利保障制度。重点研究公民的财产权利、经济权利、经济自由的确认与保障，认定没有财产权保障的权利是毫无保障的权利，权利保障，首先要强化对财产权的保障。
第三，国家制度，探讨国家的经济权力及其制约，着重分析财。政权、税收权和经济调控权力的规范与制约。提出财政权不受制约的权力是无限制的权力，权力制约，关键是加强对财政权的制约。
注释：
[1]参见施启扬、苏俊雄：《法律与经济发展》，（台湾）正中书局，1974年版，第74~75页。
[2]詹姆斯·布坎南：《宪法经济学》，见刘军宁等编：《市场社会与公共秩序》，北京：生活。读书。新知三联书店，1996年版，第342页。
[3]所谓经济中立，就是宪法作为竞争的基本规则，并不涉及社会经济制度和国家经济政策，对各种经济主体一律给予平等保护。
[4][美]路易·亨金、阿尔伯特·罗森塔尔编：《与权利》，北京：生活·读书·新知三联书店，1996年版，第174页。
[5]参见[美]道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马斯：《西方世界的兴起》，北京；学苑出版社，1988年版，第115~117页。
[6][美]查尔斯·沃尔夫：（市场或政府：权衡两种不完善的选择），北京：中国发展出版社，1994年版，第1页。
[7][美]西奥多·舒尔茨：（论人力资本投资），北京：北京经济学院出版社，1990年版，第30页。
[8]参见[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下册），北京：商务印书馆，1974年版，第27页。
[9][德]马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，北京：生活。读书。新知三联书店，1987年版，第748页。
[10]《马克思思格斯选集》第1卷，第147页。
[11]詹姆斯。布坎南：《宪法经济学》，见刘军宁等编：《市场社会与公共秩序》，北京：生活。读书。新知三联书店，1996年版，第342页。
[12][德]康德：《历史理性批判文集》，北京：商务印书馆，1990年版，第22、24页。
[13][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年版，第181页。
[14]《邓小平文选》，北京：人民出版社，1993第3卷，第379页。
[15]外部性就是没有参与活动而获得收益或付出成本的现象，参见道格拉斯。诺斯、罗伯特·托马斯：《西方世界的兴起》，北京：学苑出版社，1988年版，第3页。[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》（第12版下册），北京：中国发展出版社，1992年版，第1193页。
[16]参见拙著：《资源配置与权利保障》，西安：陕西人民出版社，1998年版，第34页。
[17][瑞典]冈纳·缪尔达尔：《亚洲的戏剧：对一些国家贫困问题的研究》，北京，北京经济学院出版社，1992年版，第13页。
[18][美]艾伦·艾萨克：《政治学：范围与方法》，杭州：浙江人民出版社，1987年版，第63页。
[19][德]马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，北京：生活·读书·新知三联书店，1987年版，第9页。
我国正处在社会经济转型尤为明显的时期，社会经济的发展、不同利益的冲突和整合以及社会结构的变迁，直接导致了各种新型权利的勃兴。社会经济权利（或者称为“公益经济权利”）和公益经济诉权就是这种新型权利勃兴的突出表现。我国传统宪法权利体系仅包括公民权利和国家权力两大块，已经不能完全适应中国走向现代法治的客观要求，宪法权利的残缺现象已成为中国现代化的重大障碍。法学界尤其是经济法学界和诉讼法学界对社会经济权利和公益经济诉权并未引起高度的重视。本文试图以公益经济诉权为着力点，以为视角，探讨公益经济诉权的权利属性，从而为宪法对公益经济诉权作出相应的制度安排，为完善宪法权利体系，为宪法的完善，为创制一部“活的宪法”提供理论依据。
一、公益经济诉权存在的法权基础
权利有无社会性即社会共同性呢？回答应当是肯定的。这是由于在一定社会中，相对于同样的社会历史背景和生存条件，不同的利益群体和权利主体之间必然也有着某些共同的需要、利益和要求。这不仅指防止环境污染、维护生态平衡等，例如发展经济和文化、维护社会稳定和安全方面，也关涉到人们需要普遍保护的利益和权利。社会权利的总量具有递增性。社会权利总量不是固定不变的，而是随着社会生产力的发展、科技进步和分工的深化而递增的。人类每一项发明创造、每一个新的活动领域的开辟，都意味着创造出了一种前所未有的社会权利。[1]社会权利不仅是一个真实的概念，而且是一个对整个法学都非常必要的概念，因为它第一次使社会整体利益成为一种思维形式并进入了法学领域。[2]社会经济权利是社群主义人权观的制度化形态。该类权利关涉人类尊严和自由在经济领域的承认与保障。其关注弱势群体的扶助与保护，意在谋求社会正义和平等，更多体现为社群主义人权观的制度化表达。在此权利框架内，国家以值得信赖的形象被赋予“福利国家”的职能设定，承担尽其资源能力以适当方式实现该类权利的渐进性义务。主体权利和国家义务的渐进性，则使该类权利在核心内容之外的边界难以确定，可诉性和司法救济的实现相应遭遇障碍，社会经济权利的成熟程度因而逊于公民权利和政治权利。以自然法和功利主义为基础的自由主义人权观，在有限政府和法治框架内强调个体性基调的公民权利和政治权利；以社会连带理论为基础的社群主义人权观则在政府职能的扩张性体制中侧重公共性基调的经济权利、社会权利和文化权利。连接不同语境规定性的各人权观念间及其与各实证化人权形态间的此种紧张与对应关系，集中体现于被称为“世界人权”的《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利权利公约》中。
实际上，我国宪法法理上和具体立法中，都有关于社会经济权利的论述与规定，只是不详细而已。我国宪法理论界对基本权利的分类主要依照《宪法》条文规定的基本权利之种类与学说理论的标准进行划分。其主要观点如下：（一）以宪法立宪例关于基本权利的分类为标准，将基本权利分为十种类型：1.平等权、……6.社会经济权利、……10.华侨的权利。[3]
（二）以基本权利的性质为标淮，将基本权利进行概括的分类：（1）政治权利、（2）社会经济权利、（3）人身权利。[4]或者（1）平等权、（2）政治权利和自由、（3）人身自由相信仰自由、（4）社会经济文化权利、（5）特定人的权利。[5]
（三）以学理分类与立宪例结合的标准，将基本权利分为六类的分类：1.平等权、2.政治权利、3.精神、文化活动的自由、4.人身的自由与人格尊严、5.社会经济权利，包括财产权、劳动权、休息权、生存权、受教育权。6.获得救济的权利。[6]《宪法》要求个人不得侵犯任何《宪法》规定的国家利益和社会公共利益。例如，《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”；第12条第2款第2句规定：“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。又如，国家建设征用土地，修建铁路、公路、公共设施，水利、防洪、基础设施建设，需要征用公民、法人和其他组织的合法财产，并给予适当的补偿。对此，《中外合资经营企业法》（1979年）第2条，《外资企业法》（1986年）第5条，《台湾同胞投资保护法》（1994年）第4条，《城市房屋拆迁管理条例》（1991年）均作出了具体的规定。这里的“社会经济权利”显然不只是财产权利与私权，对私人财产权的限制，在一定意义是是对社会经济权利的认可。通称的社会经济权利，它和传统的人身权、财产权有区别也有联系。传统的人身权、财产权是从“自然”意义上讲，人自身应具备的权利。社会经济权利则是现代社会发展的集体主义产物，是政府给予公民的权利或福利。可以说，社会经济权利的赋予要求既对传统的人身权、财产权加以扩充和保障，又必然加以一定的限制。所以，我们可以把社会经济权利看作是传统的人身权、财产权在现代民主法治国家之下的发展和延伸，这种以发展和完善人权为目标而产生的新的集体主义的人权观，既保障传统的人权，又提高现代工业社会之下的公民物质文化和生活水平，是社会公平的体现。
从诉权的一般理论来看，诉权是一切社会冲突最终进入司法领域并得到解决的根本前提，是一种当事人基于特定利益受到损害的事实，要求司法机关进行裁判的权利。“诉讼法学界普遍认为，诉权，是国家赋予社会主体在其利益受到损害和与他人发生争执时，请求司法机关通过审判方式保护其合法权益的权利”。[7]因此，公益经济权利受到损害时，能否通过诉讼程序加以保护，关键就在于是否存在相应的诉权。我们把这种在特定的侵害公益经济权利的事实发生后，特定权利主体（法律所授权的一切公民、团体和机关）要求法院依法进行裁判的权利，权且称为公益经济诉权。但是，公益经济权利的实现却没有得到应有的重视。因为，在现有宪法制度框架下所安排的三大诉讼的传统模式，只将民法、刑法、行政法上所需要的保障性权利——诉权，细化到具体的诉讼法律制度中。而经济法上的基本权利——公益经济权利，却因为其自身价值取向迥异于其它传统部门法权利，在现行的审判体制里找不到对应的诉权，无法通过诉讼的方式得到最后的救济，而成为一种宣言性的权利。近年来，损害公益经济权利的现象时有发生，却得不到有效的遏制。因此，赋予公益经济权利相应的诉权，就尤为必要。
二、公益经济诉权与人民的关系
“诉权是一种救济权，是一种一切公民所平等享有的宪法性权利。而且，诉权也是给予每一个公民从制度上表达自己意志的途径”[8].宪法和法律所赋予公民的权利，如果得不到有效的保障，那么权利就形同虚设。任何权利的设定，都要求诉讼的最后保障。诉权作为一种保障性人权，正在受到世界各国和国际社会的关注，国外已有不少国家将诉权宪法化。《世界人权宣言》第8条规定：“任何人当宪法和法律所赋予他的权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救”。公益经济诉权的确认，符合诉权宪法化的趋势，对于宪法和法律所确认或所应确认的实体性权利而言，属于保障性、程序性权利，属于基本人权。虽然有人认为，“公民提起经济公益诉讼的权利是一种程序性权利，它对于保护公民的实体权利——管理国家事务的权利是必不可少的，……”[9]但是，公益经济诉权在正常状况下以静态的形式存在，因为它作为一种实体权利（民利）时，只保留对这种权利行使的可能性；当它呈现为动态时，就是启动诉讼使它作为一种民利的属性得以实现。因此，公益经济诉权是一种与众不同的权利形态。它的行使，使它同时在同一行为中实现同一权利外壳下的不同权利内容。它不仅以一种实体的民利的形式存在，而且以一种实现这种权利的程序性权利的形式存在。经济公益权作为一种实有的权利，是客观存在的。然而，公益经济权利的保障却远远没有达到人民设定这种权利的最初目的。权利实现可以通过不同的途径，但权利的保障，只有借助国家权力的力量，通过国家司法机关适用法律这种它律方式，经过司法这一中介环节，才具有切实性。“在现代法治社会中，公民所享有的诉权是国家为保证宪法和法律所设定的权利具有‘实然性’而设定的权力救济权，没有诉权的存在，宪法和法律所规定的其他权利就不可能成为一种现实权利。相对于基于基本民事契约关系而产生的请求权而言，诉权对抗的是国家权力，是一种宪法性权利。”[10]公益经济诉权是公益经济权的保障权利，是在人民的经济公益遭到损害，从而使个人利益在共同利益受到破坏的情况下不能实现时，使人民有权提讼，通过保护公益的途径来保护个人利益在公益下顺利实现的权利，是公民应当有的基本权利。
民主是的根本前提和基本原则，人民是其核心内容，人民是国家权力的真正拥有者。我国宪法第2条就规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。……人民依照法律的规定，通过各种途径和方式，管理国家事务和经济文化事业，管理社会事务。”邓小平指出：“要从制度上保证党和国家政治生活的民主化，经济管理的民主化，整个社会生活的民主化”。[11]显然，推进民主政治，不仅要赋予人民管理社会经济事务的权利，而且，更要为实现这种民利寻找广泛而适当的途径。公益经济诉权的确立，将是我国民主政治的一次重大发展，将为人民以一种全新的方式行使民利提供权利支撑。人民是公益经济诉权的最初来源。“人民之所以有经济公益诉权，从根本上来说，就是因为人民是国家的主人，有权管理国家事务”。[12]在我国，民主的内核就是人民当家作主，因此，最广泛的动员和组织人民群众依法管理社会经济事务，是推行的首要任务。“要切实保障人民，就必须赋予人民公益诉权，使人民管理国家事务的权利通过司法途径得以实现”。[13]公益经济诉权的确立，使得人民在损害公益经济权利的行为发生后，可以以自己的名义，通过自己的诉讼行为，要求人民法院对损害经济公益权利的行为加以裁判，使遭到损害的经济公益权利得以恢复，从而使得社会程序得以正常运行。人民通过经济公益诉讼的方式，直接进行对社会经济事务的管理。在一定意义上说，公益经济诉权本身就是一种民主管理的权利，是一种公民以诉讼方式直接参与国家社会经济事务管理的权利，因而，公益经济诉权是一种民利。
人民内涵的另一方面就是人民对其代表的监督。因为，人民虽然是一切权力的真正拥有者，但不可能是一切权力的直接行使者。在现代民主政治下，人民的权力通常以代议制民主的形式实现。在这种制度下，人民把一部分权力委托给民主选举产生的代议机构及国家和其公职人员行使，权力的实际行使者应当向人民负责。但是，这种由权力代表管理社会经济事务的方式并不总能符合权力的最终所有者——人民的根本利益，并使社会公益得到有效的保护。由于代议制民主制自身的缺陷，权力代表滥用权力、、、权力寻租等现象时有发生。在现实法律生活中，我国的经济管理机关由于种种原因而不愿行使自己的职权，例如，在部门利益或地区利益的驱动下，甚至，放纵对公益经济的破坏行为。在民的理论认为，人民有权对权力使用者行使权力的情况进行监督，在其不能正当使用权力时，有权采取必要的措施来要求其正当运用权力直至取消对他的委托。我国的宪法和法律赋予人民广泛的民主监督的权利，当公益经济遭到损害时，公民在没有公益经济诉权的情况下，对负有管理责任的主体的不当行为的监督权利就很难实现。只有公民拥有公益经济诉权，使其在公共权力错位时，有权以诉讼的方式直接制止损害公益经济的行为或要求有责任制止损害经济公益的组织行使其职权。公益经济诉权是一项切实的、可以行使的监督权利，为监督相应职权部门正当履行自己管理社会经济事务的职责提供了现实的权利基础，使公益经济诉讼成为实现监督的一种方式，因此，公益经济诉权是一种新型的民主监督权利，是一种实实在在的宪法权利。
三、公益经济诉权与国家权力的关系
传统的理论无不表明了人民对权利的无限关怀和对国家权力的无比警惕。传统立宪主义认为，宪法作为一种针对公权力的法，其功能在于控制国家。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”这种传统的民主理论的局限在于把公民权利与国家权力看成天然的，格格不入的死敌，把对国家权力的防范当作宪法的唯一目的，从而忽略了国家权力和人民权利的联系。“从宪法的意义上来说，宪法是用来调整公民与国家之间冲突的法律规范，权利和权力关系的协调问题贯穿于宪法的始终，二者的有机协调是秩序得以型构的前提基础。如果国家权力过大，势必招致专制，从而背离的意义；反之，如果公民的权利过大，国家的控制趋于弱化，必将导致社会的无政府状态。”[14]显然，一方面要求彰显公民权利，另一方面也要建设一个强有力的国家。所以，除了强调个人权利免受国家滥用权力和权力无限扩张之害之外，还要必须容纳一个强有力的﹑能够有效的履行许多重要的对内外职能的国家。这种国家应该有能力维护国家安全﹑独立与统一；能够为社会提供必要的法律与秩序；能够在一定范围内对社会财富进行再分配，从而实现某种社会正义的职能。因此，我们在从保障人民权力的角度对公益经济诉权的权利属性进行考察后，再从加强国家权力的角度来进行分析，对我们进一步确认公益经济诉权的权利属性是很有助益的。
公益经济诉权的确立是加强国家依法治国职能的重要手段。依法代表人民行使，管理国家事务是国家的根本职能。正如贡斯当指出：“任何都必须由具体个人行使，抽象的者本身并无法行使这一权力。他必须将权力委托给其他社会主体，否则人民就会成为空谈。”[15]人民把权利授予国家，由国家依法行使权力是人民的题中之意。我国宪法第我五条规定：“中华人民共和国实行依法治国。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。”依法治国的内涵是在体制下，国家得到人民的授权，代表人民行使权力。这要求：有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。然而在我国大量损害经济公益的案件存在，却因为没有相关的法律赋予相应的诉权，导致了这种现象的日益猖獗和国家的遏制不力。一方面，损害公益经济的行为不能得到相应的法律的制裁，对损害公益经济的行为的最终处理没有相应的法律，出现了无法可依的尴尬局面；另一方面，无法可依导致了对损害公益经济的行为的放任，明明违法却不会招致法律制裁，从而出现违法不纠。公益经济诉权的缺位，严重的削弱了国家权力，尤其司法权对国家事务的合法参与，最终导致了人民赋予国家的权力不能为全体人民所掌握，部分人通过损害公益满足了私益，而更多的人的利益则受到损害。国家权力的运行的另一方面，是国家权力的分工和制约。国家权力在分工和制约中得到平衡，从而使国家权力得以健康有效的运转。立法﹑司法和行政的平衡制约是国家权力正常运行的根本保障。由于没有相应诉权，对于损害公益经济的行为的制裁往往倾向于由行政机关解决，这种解决方法最终导致的是行政和司法的严重混同。使由损害经济公益的行为引起的纠纷的最后解决偏离了司法轨道。判断权向行政机关的转移事实上意味着司法权的分解，这一分解明显消解了司法应有的职能和完整性。这就导致了两种后果的产生：（1）由于处理权在行政机关，致使行政权在处理公益经济受损案件中，一家独大，一方面可能由于权力过大，而出现权力的不当使用，从而损害国家权力的合理行使；另一方面，则可能因为权力范围的过于宽泛，使得国家向行政机关投入大量新的成本，而浪费其他权力资源，比如司法资源。更何况还有可能因行政方式自身的局限，根本不可能彻底解决因损害公益经济所引起的纠纷。（2）司法权在保障公益经济领域的旁落是其导致的另一后果。这里又可能出现两种情形，首先，由于在一般情况下，没有，法院就不可能对某一案件有审判权。因而，对公益经济受损案件的无能为力，导致了司法权的软弱无力。其次，司法权由于缺乏相应的权利基础，从而不能实现对独大的行政权的制约，权力制衡无从实现。很明显公益经济诉权的不明晰，既导致了国家权力的失衡，也导致了国家权力资源的浪费。要建设符合正当性的国家权力来保证人民的真正实现，就必须完善宪法权利体系，公益经济诉权对于经济领域的国家权力来说，是一种不可或缺的基本权利，具有宪法权利属性。
托马斯·杰弗逊曾经说过：“我并不提倡经常修改法律和宪法，但是，法律必须和人类的心智一道携手并进。随着时移境迁，只要人的心智变的更为发达，更为开明，只要有了新的发现揭示了新的真理，行为方式和舆论发生了变化，制度就必须保持与时代同步向前发展。”[16]显然，推进要求宪法对新的权利作出某种制度安排。在新时期，由于新型权利的兴起以及理念的发展以及公益经济诉权之宪法权利属性的揭示，要求在宪法的权利框架下对其加以制度安排。确立公益经济诉权基本权利地位，符合的根本要求，有利于的推进。因为，民主﹑法治和人权是的三大基本理念，民主是基础，法治是条件，人权保障是目的。
参考文献
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[3]参见吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第364-386页。
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[6]参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第147-184页。
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[12]韩志红，阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》1999年版，第89页。
[13]颜运秋著：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第64页。
论文关键词宪法学 经济制度 上层建筑 论文摘要本文指出宪法学中的经济制度应该属于上层建筑。分析经济基础与上层建筑的内涵，宪法学的学科性质以及宪法学中的经济制度与其他制度的关系等方面可以得出此结论。 在宪法学上，经济制度是一个存在分歧的概念，说法不一，不同的宪法学者有不同的理解，众说纷纭。在教学实践中，我们认为经济制度是国家通过宪法和法律所确认和规定的生产关系，在此基础上建立起来的经济管理体制，与之有内在联系的基本经济政策的制度的总和。而前两种观点，把经济制度混同于了经济基础，这是不科学的，因为宪法学中的经济制度是一种法律化了的经济制度，应该属于上层建筑，而和经济基础是两个不同性质的概念。 首先，从经济基础和上层建筑的内涵看，经济制度应该属于上层建筑。经济基础是一定社会历史阶段上占统治地位的生产关系各方面的总和。它的内容主要包括生产资料归谁占有，人们在生产过程中所形成的人与人之间的关系和劳动产品分配方式等三个方面。 上层建筑是建立在经济基础之上的政治、法律、宗教、道德、艺术、哲学等观点，以及同这些观点相适应的政治、法律等制度和设施的复杂系统。上层建筑由政治、法律制度和设施及意识形态两部分组成。前者主要包括国家、政权、法制、军队、警察、法庭、监狱等通常被称为政治上层建筑。后者包括政治观点、法律观点、等等。在上层建筑这个庞大的体系当中，政治居于主导地位。政治，包括国家的制度、物质设施、政策、法令等等，是上层建筑中最有力的部分。 宪法学中的经济制度，其内容主要包括两个方面的内容。一是确认生产关系的制度;一是以此为基础建立起来的经济管理体制，以及与该经济管理体制有内在联系的基本经济政策。 其次，从宪法学这门学科看，经济制度应属于上层建筑。宪法学是一门以宪法为主要研究对象的法律科学。对宪法学的研究对象不同的学者有不同的理解，不同的观点，但归根结底，宪法学这门学科的研究对象和范围主要是研究宪法的产生和发展的规律，宪法的本质、特征、形成和作用，宪法的制定和实施，宪法的解释、修改和监督，以及各种宪法规范和思想观念等方面的宪法关系，这些都属于上层建筑的范畴。 宪法学研究的内容主要是宪法的基本理论，宪法的历史发展，国家性质，国家形式，选举制度，经济制度，文化制度，公民的基本权利和义务，国家机构，政党制度，宪法的保障与监督等。这些都属于国家政权，属于政治法律制度的范畴，都是政治上层建筑。 宪法是国家的根本大法，是一国法律体系和法律制度赖以建立的依据，因而决定了以宪法为研究对象的宪法学在整个法学体系当中举足轻重，决定了宪法学这门学科的性质和特点。一是宪法学属于基础理论学科。研究宪法确认的有关国家最根本、最重要问题的原则、精神等方面的基本理论。二是宪法学有很强的政治性、政策性。宪法通过根本大法的形式规范国家权力从而保障公民的权利，是治国安邦的总章程，有的学者从宪法学主要以国家政权为研究对象的角度，将宪法学概之为国家政权之学，因此与统治阶级、统治集团的相关政策有密切联系。三是宪法学研究的都是国家最根本、最重要的问题。宪法规定的是国家最根本、最重要的问题，如国家性质，国家形式等。那么，宪法学所研究的必然也是国家最根本、最重要的问题。这些也都属于上层建筑的范畴。 因此，宪法学应属于上层建筑的范畴。既然如此，作为宪法学重要组成部分的经济制度自然也应属于上层建筑的范畴。 最后，从经济制度与宪法学中其他制度的关系上看，经济制度应该属于上层建筑。法由无数法律规范组成，是法律规范的总和，是调整社会关系的原则，是人们的行为准则。宪法规范是调整有关社会制度、国家制度的根本原则和国家政权的组织以及公民的基本权利和义务的社会关系的。我国现行宪法将其所调整的社会关系大致上分为四类，即政治关系、经济关系、文化关系和法制关系，与之相适应，宪法规定了四种制度，即政治制度、经济制度、文化制度和法律制度。其中，政治制度、法律制度无疑都是上层建筑研究的范畴。 在国家性质的决定因素当中，一定社会的精神文明也是一个重要的因素。精神文明是人们对自己主观世界的改造，包括思想、道德、教育、科学、文化等内容，同样也是生产力发展的产物和标志。它是一定社会物质生产力作用 于政治上层建筑的桥梁，对国家活动的方向和国家政策的制定有着重大影响，任何在经济、政治上占统治地位的阶级，如果在思想道德领域未能占据统治地位，那么它的政权肯定不可能稳固。精神文明中的思想道德等方面的内容具有鲜明的阶级性。宪法对一定社会的精神文明的规定，就是国家的文化制度。如我国现行宪法把建设精神文明作为一项重要内容，体现了我们国家的文化制度。因此，文化制度亦应属于上层建筑。 作为与政治制度、文化制度、法律制度相并列的经济制度不言而喻，也是一种上层建筑。但是经济制度与经济基础有着密切的联系。虽然经济制度与经济基础是不同性质的两个概念，但二者之间有着本质的联系。经济基础是一定经济制度的核心内容，是经济制度乃至于整个政治上层建筑的基础，它的性质决定着国家的阶级性质和国家的发展方向，决定着各种制度的性质。同时，对经济基础的确认和维护是经济制度以及整部宪法的根本任务之一。除此之外，经济制度还包括经济基础的其他补充形式和国家管理国民经济的原则、方式、方法、方向的内容。更为重要的是，它是通过宪法和法律规定形成的经济基础的法律表现形式。
〔内容提要〕市场经济不仅是一场全面的制度实践，而且是一系列价值和观念的载体，市场机制的有效运作无疑需要制度和价值理念的双重支持，立宪主义无论其内容还是形式恰恰与此契合。市场经济与立宪主义的和谐发展是我国现代化追求的目标。 〔关 键 词〕市场经济 立宪主义 立宪主义的实现 毋庸讳言，我国的市场经济体制的建设已进入纵深发展的阶段，市场体制的运作毕竟是一次全面的制度实践，具有浓厚的工具主义色彩。因此，对经济现代化提供有力的价值内核无疑显得至为迫切。它关涉到市场经济的品质和社会效果，意义甚殊。本文旨在通过对传统儒家思想与立宪主义两种价值立场进行比较、评析。从而对我国市场经济价值取向的应然性选择作出判断。 一、 立宪主义：价值与制度的聚合 立宪主义的概念起源于古希腊、古罗马。立宪主义的概念及其内核经历了一个历史演变的过程。1立宪主义的概念及其内涵的界定是宪法学者一直存在争议的命题，其中涉及到宪法术语的使用和变迁问题。“宪法的基本用语概念与历史发展同时发生变化，其特征尤其在于它与宪法原理的变化具有同步性。也就是说，宪法原理随历史发展发生变化，而基本用语的概念又随着宪法原理的变化而变化。”2但是，就总体而言，有三点是能得到共识的， 首先，立宪主义决非是单纯的宪法和有关宪法制度的制定活动。从这个角度而言，立宪主义与立宪是有区别的。它不仅是一个静态的过程，还包括宪法的宣传、实施以及监督保障等动态过程。 其次，从内容上看，立宪主义要求宪法包涵人民自由权、财产权，安全权和社会权的确立，包括对政府权力的制衡原则等等。体现着实质正义。 最后，就立宪主义概念的内部结构而言，立宪主义不仅是一个设计精致规范严密的法律体系，更重要的是，它还应是一整套体现自由和制衡精神的价值体系和观念体系，是制度和价值的聚合。 考察立宪主义的演变历程，我们不难发现，近代立宪主义向现代立宪主义的转变是以1919年《魏玛宪法》为主要标志而逐步实现的。它是发轫于古希腊立宪概念的形式化、3经中世纪宗教理念渗透和近代立宪实践的演习而不断实质化的产物。可以说，立宪主义的价值内核是随社会生活的演进而日益丰富的。社会生活的发展史无疑是一部经济关系的演变史。立宪主义与经济活动之间存在着历史的先天的联系。诚如恩格斯所言，“如果说我们的法律的、哲学的和宗教的观念，都是在一定社会内占统治地位的经济关系的或远或近的枝叶，那么，那些观念终究抵抗不住因这种经济关系的完全改变而产生的影响4。”恩格斯精辟地阐述了意识形态与经济形式的辨证关系，为我们研究立宪主义与市场经济的关系提供了理论框架。 现代立宪主义的日益完善无疑确立了以下几个原则。 1，自由的保障需要国家合理干预，这是古典自由主义对市场经济的滞后性和盲目性回应的结果，是立宪主义的重要内容。 2，人权的相对化以及社会权的凸现；其中社会权的强调是以魏玛宪法为肇始以法国宪法和意大利宪法为主要体现的。它的出现是现代立宪主义对市场经济的契约自由等原则的限制和纠正。 3，议会的充分重视；议会在一个立宪主义国度里是各种利益主体平等博弈的法制化场所，现代立宪主义对议会的强调体现了经济民主与经济自由的原则。-当然，现代立宪主义的诸原则的归纳完全是比较意义上的。它是对近代西方立宪理念中绝对自由权的反拨和重新审视的结果。严格说来，现代立宪主义是以自由主义理论为基本框架并植入民主主义学说的精髓而形成的一整套制度体系和价值体系。它包括宪政制度的设计、人权的保障、权力的制衡、宪政文化的培育及传播等等。是价值与制度的完美聚合。它不仅能通过立宪并以之为核心建立一整套内在统一的法律体系对市场经济进行有效规制，更重要的是，立宪主义还是一系列以自由和民主为基本内核的价值理念的载体，具有文化、意识形态等方面传播与导引功能。而这一切对于培植契合现代市场理念的价值观和行为模式意义甚巨。因此，就功能主义的立场而言，立宪主义既是一个规范系统又是一个反馈和评价系统。而这双重功能是无法从儒家思想的现代诠释中获致的。更重要的是，`儒家思想是专制统治的产物，而并非如立宪主义那样内生于市场经济之中。倘剥 离其政治体制的支持，它仅仅是“中国人的价值系统”5而已 二、 市场经济；机制和观念的汇合 我国市场经济的建立和发展是一个经济现代化的过程，经济现代化的内涵是多相的。它包括经济体制的现代化和由经济体制决定的经济观念的现代化。在我国传统的社会结构里具体表现为计划体制和官本位思想。而这些都是与市场经济的内在价值相冲突的。在当前，市场经济是法治经济已是举国上下的共识。市场机制的有效运作需要一个完善的自足的法律体系作为制度环境，而以宪法为核心建立的一系列法律制度正契合此要求。从这种意义上说，市场经济与立宪主义的结合使经济发展有了合宪性和结构性。但是，这并非市场经济的全部，任何外在形式的运行都需要内在的动力。市场机制亦不例外。它的发展无疑有着一系列的价值目标为支持。这些价值目标是由市场机制本身的内在规律决定的。如市场主体的多元化，地位的平等性和契约自由等等。立宪主义则通过立法的方式将这些规律制度化，并辅之以法制宣传将其内化到公民的行为模式中去。 我们说，市场机制运行的理想状态便是市场和政府间的均衡式和谐。市场经济有其自身的逻辑和价值。作为政府在采取何种管理模式的选择时对此不应忽视。市场经济的相对独立性与立宪主义的关系主要决定于以下因素，1，市场经济的自发性。2，公共领域和私人领域的划分3，权力有可能滥用的原理。从经济与政治的衍生史来看，立宪主义无疑是最佳的选择模式。对于立宪主义的认识需要我们“不能仅仅看到宪政作为制度、程序等技术性设施的一面，而忽略其所蕴涵的价值及其道德基础6”。 一般而言，市场经济的发展是立宪主义在以下方面有所作为。 首先，市场机制的有效运行需要多元的平等的利益主体。市场主体的独立地位的确立在我国这个缺乏自由传统的国度里意味着思想领域内的重大变革。因为独立的人的概念在以儒教传统为基本意识形态的社会结构中从未真正确立过。传统中的人囿于由婚姻和生育所结成的网状的社会格局里。这种格局“好象是把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出的波纹”7。使其丧失其独立人格。产权制度也是家长制的。无财产之独立便无人格之独立，立宪主义的任务就在于以法律的形式确立财产权及人格独立与自由的基准。世界各市场经济较为成熟的国家，其市场机制的日益完善无不伴随着宪政制度的确立及完善过程。并且这一过程无疑得助于一种适合于人格独立的新教伦理8。这种宗教改革的意义在于通过争取宗教自由和宗教宽容而使“良心自由和思想自由的现解”成为可能。而这一切是市场经济所必要的。 其次，市场经济需要无特权的市场主体和平等协商的交易品格。这意味着，一方面，当国家作为市场主体参与到经济活动中时，应遵守同样的市场规则而无法律外的特权。国家主义所产生的弊端则可以避免。另外，当国家作为市场的调控者和裁判者身份出现时，无论制定市场规则还是居中裁判，都应重视相对人的平等参与和平等保护，保持信息公开化。这要求立法和司法在一种能确保自由和民主的制度下运行。任何制度“都不是从属地为预先给予的集体或分配性共同利益提供利益的稳定化，它主要起到防止单方面的，即是说非正义倾向的作用9。”而立宪主义恰恰能提供这种制度。 首先，宪法对平等权的配置为市场主体的人格独立提供根本法依据并使之落实到具体的立法和司法实践中去，平等观念必然会随着制度运作而深入人心。这已成为现代宪法的特征性事实。“权利法案规定了法律的平等保护原则，但是权利法案的观念远远超出了这些10。”赫尔穆特施泰因贝格对美国的《权利法案》的评价便可见一斑; 其次，立宪主义还是一种价值体系，这些基本的价值观都是西方人文传统与市场运作的产物。这些基本价值对于冲破传统文化中对平等权利观的种种思维壁垒是必须的。 最后市场经济是一种开放型经济。世界经济贸易一体化需要一定程度的经济互动和市场接轨。而这对于有闭关锁国传统的中国来说，与其是制度建构的问题，毋宁说是观念转变的问题，立宪主义无疑在这两方面都提供了有力的支持。我国现行宪法对改革开放的规定以及由此带来的对国人观念的冲击，便可见一斑。 三、 立宪主义、市场以及传统立场 无论从何种角度对我国传统社会和传统文化进行审视，都不能自然的导引出立宪主义和市 场理念。这当然是我国传统的生产方式决定的。因此,可以确切的说，立宪主义和市场理念倘单单从意识形态层面进行定性，无疑，它是西方文化（主要是宗教文化）在其具体生产方式和利益冲突中逻辑的产生的。有其哲学的、文化的、宗教的基础。是西方价值的载体。因此严格的说，立宪主义面临着一个民族化、本土化的移植问题。在此问题上，世界各国的宪法实践为我们提供了三种模式： 1，全盘西化式。即不考虑立宪主义赖以生存的文化背景，与自己的传统文化进行决断式的背离。这在殖民地国家的制宪过程中表现得尤为明显。 2，全盘拒绝式。即：过分强调文化的相对性，对本国传统文化不作任何否定式评价。这在传统文化积淀非常深厚，且其政治制度的合法性也建立于其上的国家，表现得较为明显。 3，辨证吸收式。对本国文化进行反思性评价，以拿来主义的姿态吸收外来文化的合理性，从而实现两种文化的协调融合。这是大多数对立宪主义移植成功国家的普遍经验。 对于立宪主义对文化碰撞采取何种途径，这是一个复杂的问题。传统是一个国家、社区或群体历史经验的总结，反映了该单位的生产方式和由此产生的人际关系状态。传统是如此重要，其影响如此之大，以至人们不可能完全将它忽略掉。11因此，该途径的选择倘脱离了具体的“语境”进行价值评价无疑犯了形而上的错误。其实，“各种制度并没有固定的优点，就它们本身而言，它们无所谓好坏。在特定时刻对一个民族有益的制度，对另一个民族也许是极为有害的。”12对待立宪主义的移植也应持此立场。 在我国这个传统文化极为深厚的国度里，先天的决定了只能选择第三种方案。即：对本国传统文化及其价值体系进行反思性审视，然后实现与西方立宪主义合理内核的顺利嫁接，从而形成具有中国特色的立宪主义。 对于市场经济与传统定位的问题。笔者认为，作为一种交易规则的市场形式，在我国传统社会里是长期存在的。而且，在这些交易规则背后是以传统价值体系为支持的。如传统价值中的团体本位主义倾向重义轻利思想等。但是，市场经济不仅是一系列规则与机制的聚合，更重要的是，它包括一整套完整的符合立宪主义价值观的市场观念的聚合。这些是无法从传统文化中自然导出的。当然，某些传统价值观可能对市场主体的观念和行为模式产生影响。如传统的义利观等。13但是，从事物的实然性而言，“儒家‘重义轻利’的思想其实只是一种人格理想，社会中只有少部分儒家知识分子奉行而已，在日常生活中起作用的，主要是常识理性，这种常识理性承认人民追求利益的合理性，始终在中国人经济生活中起规范人们行为的作用。”14然而，这些稍具市场特征的价值观和行为模式只是以自给自足为特征的小农经济生产方式的产物，具有一定的历史局限性，倘不在宪政体制下进行现代诠释，是不能适应现代市场经济发展的要求的。 四、 市场经济：立宪主义实现的价值尺度 如果我们静心对西方立宪主义的产生及演进进行考察，不难发现，无论立宪主义制度建构过程还是价值嬗变过程都无可避免地贯穿于市场经济的发展史之中。 “政治、法律等的发展是以经济发展为目的的。”15这是经济基础决定上层建筑的反映。立宪主义作为法律制度和法律观念的集合体也不例外。 首先，立宪主义的实现，必须以市场经济为价值导向。立宪主义通过立宪的形式确立公民的独立人格和广泛的自由权利，并提供了政府制衡的范式。立宪的过程是一个观念传播与价值渗透的过程。对于孕育和确立有利于市场经济的精神有着重要意义。同时，市场经济的推进也促进了市场主体的独立意识和权利意识，对立宪主义的各项制度的运作与完善意义重大。如人大制度等等。立宪主义如果从立法层面考虑，它作为政府的一项权力活动，只能是“能与运行中的市场相容的活动”，否则，“这些活动必须统统排除掉。”16但总而言之，“没有国家的法律秩序，经济制度，尤其是现代经济制度是不可能存在的。”17有了宪政，对政治干预经济的权力作了严格的制度限制，给经济自由和财产权提供了充分的法律保障。 其次，立宪主义的实现，必须以公民的主体意识和权利意识的觉醒为前提条件。在以义务本位和计划经济为显著特征的政治经济体制里，纵有立宪之名也无宪政之实，立宪主义是无法真正实现甚至无法立足的。其原因关键在于缺乏制宪和行宪的心理和意识基础，。历史表明，立宪主义是商业发达的政治产物。古希腊与古罗马诸 共和国的政体的不断完善是完全建立在其商业繁荣的基础之上的。市场机制的运作使一些观念得以强化，如产权意识，平等交换意识和契约自由意识等等。我国市场经济的初步发展对现行宪法的挑战便可见一斑。（我国现行宪法的几次重大修改无不是对市场经济发展的回应）。这样，也就不难理解为什么“没有商人阶级的形成、成长、壮大，及政治上的觉醒，也就没有清末的立宪运动”了18。公民在经济活动中不断强化的主体意识和权利意识反映到制宪和行宪过程中具体表现为：一方面，市场主体经济利益多元化，需要一个解决利益冲突和平等表达权利意志的法定场所，这无疑有利于议会制的建设。另一方面，市场主体的独立性必然要求宪法地位上的自主性，这对宪法在自由和人权上的保障提出更高的要求。另外，市场经济作为一种有其自身发展规律的经济形态，需要在市场和国家之间划定界限。宪政作为市场与政府间的桥梁，它通过立宪的形式将国家管理经济的权力法制化，并以一些普遍的宪法原则把市民社会与政治国家的界限以根本法的形式固定下来。 最后，随着世界经济、贸易一体化的进程加剧，市场经济体制面临着与世界接轨的趋势。这对立宪主义提出更高的要求。即：伴随着经济市场的国际化，宪法的某些内容或某些部分是否也存在与国际接轨的可能？我们知道，上层建筑是一定经济基础的反映，而经济基础从形式和内容可以分为经济体制和经济制度两部分，同样的道理，上层建筑也可分为政治体制与政治制度两部分，市场经济体制的运行虽然会引起政治体制的变革，但并不必然引起经济制度和政治制度的变化，相反，它对于不断完善其相应的经济制度和政治制度具有重要意义。19因此，随着市场经济的国际化，也必然要求在宪法的内容和体制上与世界各国宪法发生互动。比如，对人权的尊重和保障，对权力的制衡，对市场体制和市场规律的确认等等。这些无疑是现代市场经济的主要特征，也是立宪主义在价值和制度方面具有一定国际性和普遍性的重要体现。 五、 结语及其评价 无疑，市场经济与立宪主义的关系是先天的孕育于市场发展的历史之中的一种社会现象。市场经济无论其基本价值还是具体制度都与立宪主义内在契合。市场经济的发展及其特征决定着立宪主义的发展程度和方向。这是经济基础决定上层建筑的重要体现。而且，立宪主义作为一种价值体系和制度体系的结合体，有着自己的独立价值观，并对市场经济本身具有的某些先天缺陷进行纠正。正是由于市场经济和立宪主义的和谐发展，使得现代社会的具有一些任何历史时期所未有过的优越性，而这些恰恰正是我国市场经济和立宪主义发展的方向。 参考书目： 1 参见韩大元著，《亚洲立宪主义研究》，中国人民公安大学出版社，1996年版，第4-7页。 2 参见（日）杉原泰雄著，渠涛等译《宪法的历史》，社会科学文献出版社，2000年版，第16页。 3 古希腊的宪法主要指国家结构的活动，并非现代意义上的基本法概念，徒具形式意义。 4 《马克思恩格斯选集》第3卷第402页。 5 参见余英时著，《钱穆与中国文化》，上海远东出版社，1994年版，第45页。 6 参见刘军宁著，《市场与宪政》，引自《市场逻辑与国家观念》，三联出版社，1995年版，第25页 7 参见费孝通著，《乡土中国》，北京大学出版社，1998年版，第26页。 8 有关宗教理念对资本主义经济发展的影响详见德国著名学者马克斯。韦伯的《宗教伦理与资本主义精神》，江苏人民出版社。 9 参见（德）奥特弗利德˙赫费著，庞学铨等译，《政治的正义性》，上海译文出版社，1998年版，第323页。 10 参见（美）路易斯·亨金、阿尔伯特·J·罗森塔尔编，郑戈等译，《宪政与权利》，三联书店，1996年版，第260页。 11 参见（美）希尔斯著，傅铿、吕乐译，《论传统》，上海人民出版社，1991年版，第286 页。 12 参见（法）勒庞著，冯 克利译，《乌合之众》，中央编译出版社，2000年版，第69页。 13 有关儒家的义利观问题详见陈鹏生、反町滕夫主编，《儒家义利观与市场经济》，上海社会科学院出版社，1996年版。 14 参见何清涟著，《现代化的陷阱》，今日中国出版社，1998年版，第203页。 15 参见《马克思恩格斯选集》，第四集，第506页。 16 参见（英）哈耶克著，杨玉生等译，《自由宪章》，中国社会科学院出版社，1999年版，第352页。 17 参见（德）马克斯?韦伯著，张乃根译，《论经济与社会中的法律》，中国大百科全书出版社，1998年版，第35页。 18 参见舒城著《清末商人的宪政情怀》，载《市场逻辑与国家观念》，三联书店，1995年版，第276页。 19 参见殷啸虎、张海斌文，《我国宪法现代化的发展思路》，载《检察日报》1999年7月26日理论版。
其次，立宪主义的实现，必须以公民的主体意识和权利意识的觉醒为前提条件。在以义务本位和计划经济为显著特征的政治经济体制里，纵有立宪之名也无宪政之实，立宪主义是无法真正实现甚至无法立足的。其原因关键在于缺乏制宪和行宪的心理和意识基础，。历史表明，立宪主义是商业发达的政治产物。古希腊与古罗马诸共和国的政体的不断完善是完全建立在其商业繁荣的基础之上的。市场机制的运作使一些观念得以强化，如产权意识，平等交换意识和契约自由意识等等。我国市场经济的初步发展对现行宪法的挑战便可见一斑。（我国现行宪法的几次重大修改无不是对市场经济发展的回应）。这样，也就不难理解为什么“没有商人阶级的形成、成长、壮大，及政治上的觉醒，也就没有清末的立宪运动”了18。公民在经济活动中不断强化的主体意识和权利意识反映到制宪和行宪过程中具体表现为：一方面，市场主体经济利益多元化，需要一个解决利益冲突和平等表达权利意志的法定场所，这无疑有利于议会制的建设。另一方面，市场主体的独立性必然要求宪法地位上的自主性，这对宪法在自由和人权上的保障提出更高的要求。另外，市场经济作为一种有其自身发展规律的经济形态，需要在市场和国家之间划定界限。宪政作为市场与政府间的桥梁，它通过立宪的形式将国家管理经济的权力法制化，并以一些普遍的宪法原则把市民社会与政治国家的界限以根本法的形式固定下来。 最后，随着世界经济、贸易一体化的进程加剧，市场经济体制面临着与世界接轨的趋势。这对立宪主义提出更高的要求。即：伴随着经济市场的国际化，宪法的某些内容或某些部分是否也存在与国际接轨的可能？我们知道，上层建筑是一定经济基础的反映，而经济基础从形式和内容可以分为经济体制和经济制度两部分，同样的道理，上层建筑也可分为政治体制与政治制度两部分，市场经济体制的运行虽然会引起政治体制的变革，但并不必然引起经济制度和政治制度的变化，相反，它对于不断完善其相应的经济制度和政治制度具有重要意义。19因此，随着市场经济的国际化，也必然要求在宪法的内容和体制上与世界各国宪法发生互动。比如，对人权的尊重和保障，对权力的制衡，对市场体制和市场规律的确认等等。这些无疑是现代市场经济的主要特征，也是立宪主义在价值和制度方面具有一定国际性和普遍性的重要体现。 五、 结语及其评价 无疑，市场经济与立宪主义的关系是先天的孕育于市场发展的历史之中的一种社会现象。市场经济无论其基本价值还是具体制度都与立宪主义内在契合。市场经济的发展及其特征决定着立宪主义的发展程度和方向。这是经济基础决定上层建筑的重要体现。而且，立宪主义作为一种价值体系和制度体系的结合体，有着自己的独立价值观，并对市场经济本身具有的某些先天缺陷进行纠正。正是由于市场经济和立宪主义的和谐发展，使得现代社会的具有一些任何历史时期所未有过的优越性，而这些恰恰正是我国市场经济和立宪主义发展的方向。 参考书目： 1 参见韩大元著，《亚洲立宪主义研究》，中国人民公安大学出版社，1996年版，第4-7页。 2 参见（日）杉原泰雄著，渠涛等译《宪法的历史》，社会科学文献出版社，2000年版，第16页。 3 古希腊的宪法主要指国家结构的活动，并非现代意义上的基本法概念，徒具形式意义。 4 《马克思恩格斯选集》第3卷第402页。 5 参见余英时著，《钱穆与中国文化》，上海远东出版社，1994年版，第45页。 6 参见刘军宁著，《市场与宪政》，引自《市场逻辑与国家观念》，三联出版社，1995年版，第25页 7 参见费孝通著，《乡土中国》，北京大学出版社，1998年版，第26页。 8 有关宗教理念对资本主义经济发展的影响详见德国著名学者马克斯。韦伯的《宗教伦理与资本主义精神》，江苏人民出版社。9 参见（德）奥特弗利德˙赫费著，庞学铨等译，《政治的正义性》，上海译文出版社，1998年版，第323页。 10 参见（美）路易斯·亨金、阿尔伯特·J·罗森塔尔编，郑戈等译，《宪政与权利》，三联书店，1996年版，第260页。 11 参见（美）希尔斯著，傅铿、吕乐译，《论传统》，上海人民出版社，1991年版，第286 页。 12 参见（法）勒庞著，冯克利译，《乌合之众》，中央编译出版社，2000年版，第69页。 13 有关儒家的义利观问题 详见陈鹏生、反町滕夫主编，《儒家义利观与市场经济》，上海社会科学院出版社，1996年版。 14 参见何清涟著，《现代化的陷阱》，今日中国出版社，1998年版，第203页。 15 参见《马克思恩格斯选集》，第四集，第506页。 16 参见（英）哈耶克著，杨玉生等译，《自由宪章》，中国社会科学院出版社，1999年版，第352页。 17 参见（德）马克斯?韦伯著，张乃根译，《论经济与社会中的法律》，中国大百科全书出版社，1998年版，第35页。 18 参见舒城著《清末商人的宪政情怀》，载《市场逻辑与国家观念》，三联书店，1995年版，第276页。 19 参见殷啸虎、张海斌文，《我国宪法现代化的发展思路》，载《检察日报》1999年7月26日理论版。
自现行宪法颁布以来，规定非公有制经济宪法地位的条款经历了三次修改，成为宪法规范体系中变化最多的条款。透过非公有制经济宪法规范的变化过程，我们可以了解国家对非公有制经济的理念与政策的变化，可以分析社会变革中宪法与社会经济结构之间的内在关系。
1982年宪法第11条规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益”。这是建国后我国宪法上第一次出现的个体经济合法性的表述，使长期以来飘摇不定的个体经济获得了宪法地位。但是，当时的宪法条款对个体经济的保护是不全面的，仍保留着封闭和不确定的规范，如与公有制相对应的非公有制经济范围只限于个体经济，其宪法上的地位是“补充”，仍处于公有制经济的从属地位。第2款规定“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济”，为个体经济的发展限定了严格的范围，保留着浓厚的行政管理色彩。
1988年4月修改宪法时，根据国家经济发展的需要，在原有条款的基础上增加了第3款，规定：国家允许私营经济在法律规定范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理“。这一规定成了宪法修正案第1条，从宪法规范角度扩大了宪法保护的非公有制经济范围，从个体经济发展到规模较大的私营经济，使私营经济的存在正式获得宪法的认可。修宪以前，社会生活中私营经济只能以隐蔽的形式存在，特别是1984年以后出现的乡镇企业，客观上造成了宪法规范与经济生活之间的冲突。根据中共中央书记处农村政策研究组的调查，1984年参加新经济联合体的农户占3.2%，专业户占3.5%，个体商业户占4.4%.其中，雇工经营的新经济联合体占联合体总数的51%，每个联合体平均雇工7.9%.[2]到了1987年底，全国私营企业22.5万户，雇工360.7万人。同年的6月15日，国务院公布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，进一步明确了私营经济在社会生活中的地位，确认了私营企业主从阶层中分化的客观事实。但这次修宪仍没有完成有关私营经济宪法规范的开放性与调整性任务，只是完成了部分政策调整的任务，在宪法规范层面仍保留着一定的封闭性因素，如国家对私营经济合法性的认定是以”允许“的方式进行的，管理方式是”引导、监督和管理“，缺乏主动性与自律性管理理念，发展非公有制经济的动力机制呈现出单向性。
1999年通过的宪法修正案第16条对原宪法条款第11条内容又进行了修改，在原条文第1款规定“个体经济”后增加规定“私营经济等非公有制”的形式，把“个体经济是社会主义公有制的补充”修改为“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，并规定“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”，进一步简化了宪法条文的文字表述。但从宪法规范角度看，对非公有制经济的宪法地位与国家保护的非公有制经济范围并不一致，规范表述上只有个体经济、私营经济成为国家保护的对象，而非公有制经济体系中属于“等”字范围的部分并没有得到规范的明确确认。如按照宪法修正案第16条，外资企业虽成为非公有制经济的重要组成部分，但不属于国家明确保护的范围，使其宪法地位处于不确定状态。这一规范上的缺陷通过2004年通过的宪法修正案第21条得到了完善。
2004年宪法修正案对宪法第11条又进行了第三次修改，将宪法11条第2款修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”，形成了宪法修正案第21条。[3]通过对同一条款的三次修改，非公有制经济的宪法地位最终得到了比较完整的确认，并为其他法律、法规进一步把非公有制经济宪法地位具体化提供了统一的基础。
二、非公有制经济宪法规范的构成
在我国，非公有制经济宪法规范条款包括：1999年修改宪法后形成的宪法修正案第16条；2004年宪法修改后形成的宪法修正案第21条；宪法第33条规定的平等原则；宪法修正案第22条规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”等条款。这些非公有制经济地位的宪法规范，是国家制定有关非公有制经济发展的法律或政策的基本依据。国务院颁布的《意见》，作为国家指导性政策和指导性目录，是宪法修正案第16条和第21条精神的具体化。这里主要以修正案第16条和第21条的规范结构为例说明非公有制经济宪法规范的构成。
在非公有制经济性质上，宪法修正案第16条以宪法规范的形式明确了非公有制经济的性质，即“法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，从规范的层面规定了非公有制经济在国家基本经济制度中的地位。作为社会主义市场经济重要组成部分的非公有制经济已不是处于“补充”地位的附属性经济形态，在法律上同公有制经济处于平等地位，平等参与市场经济的发展。与这种地位相适应，从事非公有制经济的人员，包括民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主中介组织的从业人员等社会阶层，成为中国特色社会主义事业的建设者，同时获得政治上的地位和法律上的合法地位。宪法对非公有制经济身份的“正名”反映了宪法作为国家行动纲领的功能，同时体现了宪法对经济制度价值判断标准的变化。
在非公有制经济主体范围上，修正案第21条把原来条文中的“个体经济、私营经济”修改为“个体经济、私营经济等非公有制经济”，以“等”字表示非公有制经济不仅仅限于个体经济和私营经济，还包括外商投资企业等经济形式，既规定非公有制经济的主体部分，同时为通过宪法解释进一步扩大非公有制经济的范围，赋予未来可能出现的新的经济主体获得宪法地位留下了必要空间。在我国的宪法文本中“等”字一般用于表示列举未尽事项，为宪法规范适应社会发展提供了灵活的规范基础。“等”字的用法比较集中的条文是宪法序言第6段、宪法修正案第15条、宪法第8条第2款、宪法第9条第2款、宪法第46条第2款、宪法第48条、宪法第89条（8项）、宪
法第107条第1款、宪法第111条第2款、宪法第122条第1款、宪法第124条第1款、宪法第130条第1款等。凡是用等字的规范主要分未来指向性条款和难以详细列举的条款。在宪法修正案第21条中，除个体经济和私营经济外，非公有制经济还包括哪些内容，仍是需要从宪法规范层面解决的问题。当出现新的非公有制经济类型并需要给予宪法保护时，应通过立法或宪法解释等形式赋予其明确的宪法基础，扩大宪法保护非公有制经济的范围。
在非公有制经济宪法保护主体上，宪法修正案第21条中明确了对非公有制经济的保护义务的主体是国家。在我国的宪法文本中“国家”是出现频率最高的词汇之一[4]，在不同的宪法条文中具有不同的内涵，需要从具体宪法条文的特点出发确定国家的具体内涵。本条中的国家首先表现为负有保护非公有制经济义务的国家机关，即国家立法机关、行政机关、审判机关和检察机关在职权的行使过程中保护非公有制经济的合法的权利和利益。根据宪法规定，国家机关依法保护非公有制经济是一种法律义务，体现了维护国家基本经济制度的要求。如行使立法权时，不得制定公有制经济与非公有制经济处于不平等地位的法律或规范；行政机关进行行政行为时不得侵犯非公有制经济合法的权利与利益；审判机关必须贯彻平等原则，平等保护公有制与非公有制经济，不得歧视非公有制经济等。从保护主体看，国务院公布的“意见”是最高国家行政机关积极落实宪法规范和精神的具体表现。应从宪法文本中规定的国家概念来理解非公有制经济的保护主体，不能把国家承担的义务通过具体部门或地方政府层层“承包”，影响国家政策的统一性与权威性。
在非公有制经济的保护方式上，随着宪法对非公有制经济理念的变化，国家保护政策上也有了变化。根据宪法修正案第21条的规定，国家对非公有制经济发展采取鼓励、支持和引导的政策。宪法规范上出现的不同表述反映了国家对非公有制经济发展的理念与政策的变化。如引导是指为社会主义公有制经济发展服务的方向发展；监督是指国家要求非公有制经济在法律规定范围内活动，保护范围仅限于合法的权利；管理是指国家工商行政管理部门依法对非公有制经济的生产和具体的经营活动提供服务。在非公有制经济发展政策上，引导、鼓励和支持是一种更积极、主动的规范表述，有助于发展基本经济制度。
三、非公有制经济宪法规范的实现方式与“意见”的意义
宪法规范对非公有制经济地位的规定是具有法律效力的独立的规范体系，本身具有直接的效力。国家机关的活动和规范性文件不得同宪法规范的要求相抵触。由于宪法规范具有高度的概括性与原则性，其效力的发挥往往通过下位规范或政策性规定来体现。
从性质上看，笔者认为，“非公36条”作为国务院颁布的“意见”，并不属于法律规范体系，因为根据《行政法规制定程序条例》，行政法规的名称一般称“条例”、“规定”与“办法”等，根据授权制定的行政法规一般称为暂行条例或者暂行规定。同时，行政法规的制定具有严格的程序，需要遵循立法法确定的立法原则，符合宪法和法律。但作为“意见”，规范层面的效力是不确定的，不具有法律效力，不宜直接以宪法规定为基础，而以相关的法律、法规的规定为基础。因为，根据法治原则，国务院的所有规范性文件，不得同法律、法规相抵触。因此，以“意见”的形式直接把宪法规范内容进行具体化并不是规范化的表现形式。
从内容上看，“意见”列举了国务院支持和引导非公有制经济发展的36条措施，其核心的内容是：消除影响非公有制经济发展的体制，确立平等的市场主体地位，实现公平竞争；改进和加强政府监督管理和服务。为了实现宪法确立的公有制与非公有制法律上的平等地位，“意见”要求贯彻平等市场准入，实现公平待遇原则，明确要求“允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域”。为了消除规范层面出现的不平等现象，“意见”要求国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作等。另外，“意见”以“允许”的方式规定非公有制经济可以进入垄断行业、公用事业、社会事务领域、进入金融服务业与国防科技工业建设领域等。对非公有制经济参与国有经济结构和国有企业重组、参与西部大开发等方面“意见”以鼓励的方式作出了具体规定。[5]
从效力上看，国务院以“意见”的形式公布的规范只是一种政策的宣示，在实践中起到政策性调整作用，不发生严格的法律效力。从宪法与法律、法规之间的效力等级看，除法律外的其他规范性文件一般不得直接以宪法为基础，履行将宪法内容具体化的义务，否则会导致合法性与合宪性之间界限的混乱，使合宪性审查处于不确定状态。因此，如何将宪法规范上的非公有制经济地位“具体化”是涉及宪法效力的重要问题。这里讲的“具体化”应符合宪法规范实现的基本要求与形式，是一种宪法规范实现的方式。国务院作为行使最高行政管理权的机关，可以具有普遍约束力其他行政规范性文件，其具体的名称由《国家行政机关公文处理办法》作出具体规定。根据《处理办法》第2条的规定，行政机关的公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书；第3条列举的公文种类12项都有明确的解释，但“意见”并没有包括在12项之中。在12项中与“意见”形式相类似的公文形式是“指示”，即适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。至于行政机关的行政公文是否都具有“法定效力”是值得进一步探讨的问题。首先需要明确“法定效力”的性质与范围，并确定每一种公文形式表现“法定效力”形式与特点，不能笼统地规定行政机关的公文具有“法定效力”。另外，即使有“法定效力”，也不能由国务院办公厅作出规定。如把“意见”和“指示”作为具有等同性质的国务院公文，“意见”对非公有制经济发展提出的措施可以解释为“对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则”，约束一切国家行政机关的活动。但这种“约束”并不具有严格的法律效力，并且约束的对象仅限于行政机关系统，不能约束立法机关、审判机关与检察机关活动。从法律规范的效力等级看，包括“意见”在内的其他行政规范性文件效力低于宪法、法律、法规和规章。
从非公有制经济宪法规范具体化的过程看，通过“意见”把对非公有制经济的保护具体化存在着效力和调整方式不确定性问题。“意见”在发展非公有制经济方面的积极功能在于，以“允许”、“鼓励”、“支持”等形式提出了发展非公有制经济的36条政策，并提出了具体的实现方式。但与宪法规范的关系上，“意见”规定的某些内容也存在着不协调之处。主要有：（1）非公有制经济已成为明确的宪法规范的内容，国家行政机关没有必要也不应该把宪法上明确规定的内容重新确认。“意见”中的“我国个体、私营经济等非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量”的表述似有重新确立非公有制经济地位之嫌；（2）“意见”以“鼓励、支持和引导非公有制经济发展——”作为发展非公有制经济发展的政策目标也与宪法规范的效力不协调。如前所述，“鼓励”、“引导”和“支持”在宪法文本上已不是政策性规范，已成为宪法规范的一部分，无须把宪法
规范重新表述为一种政策性语言；（3）“意见”以“允许”的方式，规定了许多放宽非公有制经济市场准入的内容，有些内容明显是需要由法律规范规定的，有些是通过法律修改来规定的，也有一些内容涉及到其他国家机关权限范围的问题。比如，非公有资本进入垄断行业和领域的问题，涉及到一系列复杂的法律调整问题；又如非公有资本进入国防科技工业建设领域与国有企业重组等问题更是具有重大政策调整和法律修改问题。仅仅以具有非规范性文件性质的“意见”的形式对涉及到重大法律修改或政策调整问题作出规定有可能引发不同规范之间的冲突。
四、保护非公有制经济发展与宪法解释功能
保护非公有制经济是宪法规定的国家基本经济制度，具有明确的宪法规范基础。因此，今后建立保护非公有制经济的法律体系或制定政策时必须以宪法规范为基础，并积极运用宪法解释制度完成具体化的任务。
首先，要完整地理解非公有制经济宪法规范的体系。有关非公有制经济的宪法规范是统一的，应从目的论的角度认识和运用宪法规范。经过三次修改，有关非公有制经济的宪法规范相对完善，为法律体系的建立提供了统一的基础。如前所述，非公有制经济宪法规范是统一的整体，并不仅仅指21条修正案，还包括市场经济地位的确立、以公有制为主体，多种所有制并存的基本经济制度的形成、宪法对私人财产权的保护等因素。
其次，以宪法规范为基础，建立保护非公有制经济的完整的法律体系。目前，急需的工作是清理和修订与宪法规范相抵触的法律、法规，消除体制。根据宪法规范效力最高性原则，凡与宪法相抵触的法律、法规和其他规范性文件是无效的，如继续适用可能违宪的法律、法规会对当事人的权利造成侵害，同时破坏法律体系的统一性。如法律、法规的修改工作跟不上，就无法改变现实中存在的限制非公有制经济的体制性问题，宪法规定的公有制经济与非公有制经济平等的原则得不到有效实现，不利于发展非公有制经济。如目前非公有制经济在市场准入和投资等方面存在着许多体制性限制，靠政策的调整或以“意见”的形式难于解决体制的障碍问题。这种体制问题中既存在程序性的规范问题，也存在实体性规范问题，有些内容是靠行政管理权无法解决的。因此，应根据宪法的规定，抓紧清理和修订有关法律、法规，完善非公有制经济在主体、产权、交易、税收、交易、就业等方面的法律法规，推动非公有制经济的发展。
第三，非公有制经济的健康发展依赖于宪法体制的发展与完善。有关非公有制经济宪法规范的形成只是发展非公有制经济的基础，并不能自动地得到实现。只有在宪法实施的过程与环境中，非公有制经济才能获得正常发展的依据与基础。从发展非公有制经济的基本要求看，现行的宪法规范体系也存在不完善的地方，如私人财产权的保护是发展非公有制经济的重要权利基础，没有财产权的有效宪法保护就不可能发展非公有制经济。经过2004年修宪，私人财产权保护有了更明确的宪法依据，但私人财产权仍没有明确规定为公民基本权利，缺乏基本权利属性。
第四，非公有制经济的发展过程中，应注意把握保护与限制的界限，依法对非公有制经济实行监督和管理。尽管宪法规范对非公有制经济发展表现出日益开放的功能，但对其管理和监督也是宪法规范本身发展的要求。如果只讲保护，不讲必要的限制，实际上是割裂了宪法规范的完整性。宪法保护非公有制经济的合法的权利和利益，鼓励和支持合法经营，为他们提供公开、公平和公正的发展市场经济的环境。宪法文本中的合法利益的保护和依法管理是国家对非公有制经济发展的基本政策和态度，不能片面理解为只保护，不限制。由于非公有制经济本身的性质，国家需要引导和管理，需要把人权保护的原则和精神贯彻到非公有制经济活动之中。我们必须承认，非公有制企业市场行为不规范的现象是比较严重的，在非公有制企业经营活动中，侵犯劳动者基本权利的问题值得引起关注，如不签劳动合同、不按规定交纳退休养老金，劳动时间长，待遇低，拖欠工资等涉及劳动者法律权利的问题是比较多的。
第五，在非公有制经济宪法规范的实现过程中，应注意保持规范之间的统一性与协调性，建立宪法规范——法律规范——政策规范相统一的体系，政策规范只是实施法律规范的具体化，不能直接以宪法规范为基础制定政策性规范，以形成严格的法律保护体制，避免因法律规范空缺而产生的规范体系的相互矛盾。[6]当宪法规范中对非公有制经济做出相应的规定后，应尽快通过法律规范完成具体化的任务，然后再用行政法规和行政规章等规范性文件进一步具体化，尽可能避免直接以政策性文件来规定。[7]在宪法规范具体化的过程中，应重视宪法解释功能，对涉及到非公有制经济宪法规范的条款进行必要的解释，以扩大非公有制经济范围，统一人们对宪法规范的认识。由于非公有制经济条款经过了几次修改，在原条文与修正案之间，不同时期做出的修正案之间也会出现不同的理解。如个体经济和私营经济作为非公有制经济的地位是比较明确的，但‘等“字可能包含的非公有制经济新的类型的认定不能由下位规范或政策随意确定，必须通过宪法解释或授权的规范来规定。又如个体经济和私营经济本身的含义发生歧义时，有效的方式仍然是通过宪法解释，目前对个体经济和私营经济的解释只是学理解释或非规范性文件的解释，不能反映权威性说明，甚至宪法文本中出现的”依法“中的”法“字也需要解释的等。因此，在宪法实施过程中应积极发挥宪法解释制度的功能，通过宪法解释解决非公有制经济发展中出现的各种疑义或争议，建立以宪法解释、宪法修改与宪法惯例并用的宪法运行机制。
注释
[1]作者系中国人民大学法学院教授、法学博士
[2]《中国农村社会经济典型调查》，中国社会科学出版社1987年版，第91页。
[3]宪法修正案是否具有独立规范价值是学术界有争议的问题。从宪法解释学意义上讲，对某一宪法条文进行修改后产生的宪法修正案可以成为独立的条款，可以单独适用。现行宪法颁布实施以来，以宪法修正案的方式进行了四次修改。目前对宪法修正案的认识与具体运用并不十分规范，需要在实践中不断完善。如现有的31条宪法修正案之间也存在相互矛盾的地方，不能很好地加以引用，应当明确宪法修正案自身条文相互之间的关系；除了对原来的宪法条文进行修改之外，根据需要，宪法修正案可以作为独立的宪法条文等。基于这种分析，宪法修正案第16条、第21条是有关非公有制经济地位的统一的根据，其效力已代替原宪法条文第11条。
[4]在我国宪法文本中“国家”一词出现了151次。
一国的现代化有赖于政治、经济、科技、文化诸领域的协同演进。宪法不但应成为社会变迁阶段性成果的确认手段，而且要为未来社会发展提供制度保障。我国多次通过修正案对现行宪法进行部分修订。
修宪目的之一，是使宪法中政策性条款适应并促进社会的发展。诚然，宪法修改顺应了社会变迁对宪法文本协同性的需求，暂时缓解了宪法规范在社会变迁中的滞后状况，但频繁修宪对宪法制度的稳定性与权威性造成了相当的负面影响，损害了宪法的公信力，影响了宪法的指引性与预测性。
如何消除宪法政策性条款变更的弊端成了我国宪法变迁中亟待解决的问题。
经济制度是我国现行宪法的基本组成部分，之所以占如此重要的地位，究其原因主要有以下三点：首先，按照经典马克思主义理论，经济制度决定上层建筑，突出宪法中社会主义经济制度，有利于在宪法中体现社会主义制度优越性。
其次，苏俄宪法的首因效应，苏俄宪法作为第一个社会主义国家宪法，因独创宪法的地位及苏联的影响，其结构体例被其他社会主义国家的借鉴。
又次，我国现行宪法规定较多经济内容是有其具体的历史背景，自改革开放起，我国就确立了以经济建设为中心目标，为彰显国家对经济发展的重视程度需要增加相应条文，同时当时法律体系尚不完善，民商法部门与经济法部门亟待建设。所以宪法中规定许多应该由两部门法中规定内容。
与此同时，经济制度中的政策性条款也是政策性条款最集中变动最频繁的区域，为历次修宪的重点，占修改条文的大部分，甚至曾出现了“修正案修正修正案”的情况。
究其原因，一方面是因为近年来我国的改革成果迫切需要在国家根本大法中得到体现，旧有宪法条文内容不适于现今的社会经济发展情况;另一方面也在于现行宪法调整了一些不具根本性地位且完全可以由普通法律规范的社会关系;另一方面表现在经济制度内容表述过于细化，缺少涵盖性，无法适应社会变迁的需求。
非社会主义国家宪法没有独立的篇章来规定经济制度各层次内容，只是规定了基于保护私有财产不可侵犯的所有权内容，而社会主义国家的宪法大多单独在宪法采取专辟章节以一定数目的条文来规定本国基本的经济制度。
在传统的宪法学理论中。此情况被归结为社会主义国家宪法的公开的、彻底的、全面的优越性，而资本主义国家宪法没有此设计的原因被认为是资本主义法律制度隐蔽的、曲折的、虚伪的性质。
近年来我国宪法学理论发展就在于从围绕宪法意识形态性论证到专业性研究，摒弃了片面强调意识形态的观点。
“每个时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代有不同的形式，同时具有不同的内容”现行宪法经济制度的政策实现形式与计划经济相适应的，立足于静态解释过去与现实存在，而没有考虑到国家经济形势与经济体制的变化，不是着力于未来发展，其条款同部门法的内容交叉重复，不利于法律体系的和谐运行。
不可否认的是西方发达国家宪法中经济制度设计适应和保障了所在国经济的发展，并维持长期稳定，而社会主义宪法中经济制度或者随着经济环境变化的屡次修订，难以达到制宪者预期目的。造成此现象的原因是什么呢?
难道经济制度规定的和覆盖范围大小是评定社会主义宪法同资本主义宪法的主要标准?这两种体例安排哪种更适于变化发展中的中国经济和中国社会呢?
经济制度规定全面未必就胜于规定最基本理念。如果要全面涵盖经济制度的主要层面，宪法中十余条的容量根本无法涵盖经济制度的诸多领域。如果从保障宪法稳定的角度考虑，保留基本所有制，就可以体现我国的根本社会制度。邓小平说：“社会主义制度不等于建设社会主义的具体作法。”
只要可以发展生产力，满足实践需要，符合三个有利于，外国的法律制度就可以为我们所借鉴加以利用。不同的社会制度间是可以实现法律移植的，这已经成为法学界的基本共识。过去所认为西方宪法的经济制度设置的隐蔽性、曲折性、虚伪性，是否也可认为是一种旨在使宪法适应社会发展的立法技术呢?
解放思想，借鉴法治先进国家的立宪技术与制度架构对经济制度的内容进行调整，是宪法变迁的应由路径。
结合我国法律体系，或可采取将宪法经济制度与经济法典的统一的模式选择。即删减宪法经济制度条款规定，编订经济法典来体现宪法经济制度的具体功能，作为元政策的所有制与基本经济体制应该以适当形式入宪，而基本决策和重要的部门决策可通过制定民商法与经济法类法律性文件来实现。
作为事实上的法律体系中基本法律部门的经济法至今尚无基本的法典及通则类法律。
地方到底应该拥有哪些权力是我国宪法所没有解决的问题。在宪法学界，有的学者拘泥于传统，认为在单一制国家地方是中央的人，地方的权力完全由中央规定；有的学者在这一问题上采取了实用的“描述主义”，对我国的地方制度完全按照现行宪法文本进行描述，不加以评判；更多的学者在论及这一问题时回避我国的“中央与地方权力的关系”，只论及单一制的优越性，似乎我国宪法有关国家结构形式的规定完美无缺。
在许多深谙中国历史的学者的潜意识里，有一种担心，他们害怕地方权力宪法化之后，地方主义会抬头，会不利于国家的团结统一。我们认为这种心态是可以理解的，是学者社会历史责任感的一种体现，但这种担心是多余的。一方面，新中国民族区域自治的成功经验表明，地方权力的宪法化不仅不会损害国家的统一和民族的团结，反而会加强这种团结统一；另一方面，地方权力的宪法化有助于中央对地方权力的监督法律化、制度化，中央可以通过法治化的手段确保国家的团结统一。
一、地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。
地方权力宪法化的本质是国家内地方经济社会发展不平衡，地方权力要求在宪法上的体现，类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求。当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事，但从历史哲学的视角审视，地方权力宪法化是分权或限权的一极，也是宪法之源。王世杰、钱端升在论及宪法起源时说:“欧洲中世纪时代是封建时代，也可以说是近现代宪法观念萌芽时代。在这个时代内，君主的势力，每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制；而国王对于所属诸侯或所属城市，往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权。此项特权，即为国王权力的限制；此项法律，亦颇类于近代的宪法或根本法。”当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事，但属性相同，它们植根于相同或相似的经济基础。
像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样，在我国，商品(市场)经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求。撇开军阀割据因素，商品经济的发展和史界所称的中国“民族资本主义发展的短暂春天”(1912～1918年)正好与民初的“地方主义与联省自治”思潮相契合。这不是简单的巧合，它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然。“我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会。农业化的特质，使农村显得安定而少变化，加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规，使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后，就会很快地形成为政治上所谓的‘地方主义’。”②作为这种“地方主义”思潮的体现，从1920年开始，中国出现了所谓的“联省自治”与“省宪运动”，自1921年12月11日湖南省宪法通过后，四川、浙江、广东、福建、江苏等省纷纷开始制定省宪，谋求自治。“联省自治的理论架构，既然是在以地方权力平衡中央权力，以保障民治之实现，所以联省自治运动的本质，便是在争取较多的地方权力。后来联省自治运动，虽未能完全成功，而成为中国式的政治模式，但是地方分权精神之取向，却为社会普遍容纳和吸收甚而民国13年改组后的中国在其一全大会的宣言中，仍强调了有关中央与地方权限之规定。”“联省自治”和“省宪运动”原因复杂，但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素。
改革开放后，我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡，商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展。与此同时，我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧。地方不再像计划经济时代那样只是中央的人，地方有自己的利益。这种地方利益无处不在，大到立法与政策制定、国计民生，小到造桥修路，都有中央对地方的利益平衡及“何予何取”的问题。尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益，开始实行有限的地方分权，如1994年实行的“分税制”等。但从1988年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤，修宪者对此问题采取了回避态度。这是一个明显的欠缺，它不仅不利于国家的化进程，而且不利于地方积极性的发挥，会人为地加剧经济与社会发展的不平衡。
二、我国学界有一种认识误区，认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系。实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定，大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力。
“二战”以后制定宪法的单一制国家无不有此规定；在历来将地方视为中央人的法国，于1982年开始实行地方自治；剧变后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治，将地方自治作为一项普遍的制度。
(一)法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导
法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家，由于法国大革命影响巨大，再加上其修宪活动频繁，法国宪法对人们观念的形成有很大的影响。法国作为有中央集权的传统的单一制国家，在大革命胜利之后制定的1791年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系，1793年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民学说为指导思想，虽涉及到中央与地方的关系，但强调地方对中央的服从，没有规定地方的权力。总的说来，从法国大革命一直到1982年，法国地方权力没有得到宪法的保障，民选的地方机构权力十分有限，地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的人手里。法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式，因此将其描绘为单一制国家的重要特点，在论及单一制国家中央与地方的关系时，往往以“地方是中央的人”加以表述。
1982年，长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革。改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、盛行，尤其是其不符合世界潮流，不利于人民权利和自由的实现。1982年3月，法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件《关于市镇和省、大区的权利和自由法》(简称《权力下放法案》)。随后，法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令，将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化:明确了大区、省、市镇三个层次的地方自治主体资格；中央取消对地方自治主体的监管，只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定，其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉；1983年以后，中央政府扩大地方事权，陆续将经济发展与计划、市镇建设、住房、土地整治、职业训练、交通运输、教育、文化、环境保护、警察事务等职权划归地方。
(二)大多数单一制国家宪法明确了地方权限
1.除法国外，“二战”前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系，只是具体规定各有不同。如1814年公布、1983年重新公布的《荷兰王国宪法》第132条规定，“省、市的设置及其行政机关的组成和权力，均由议会法令规定”“，对省、市行政机关实施监督的办法由议会法令规定”，“除议会法令另有规定者外，省、市行政机关作出决定无须事先请示批准”“，省、市行政机关征课地方税，以及省、市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定”。1921年公布的《列支敦士登公国宪法》第110条规定:“各行政区之存废组织，及其本身职权范围内以及委办之任务，均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理，但直接受中央政府监督。”
2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力，或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。如1948年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇)”，第115条规定:“根据宪法所规定的原则，区为具有自力和职能的自治单位。”第119条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权，共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇)财政之间的关系。”1967年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构，国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”，其中第237条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限，由法律根据行政分权的原则规定。”第240条规定:“地方财政的管理由法律规定，其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源，并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”
3.剧变后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力，不仅明确地方权力由法律规定，而且普遍明确规定“地方自治”。1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利，特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后，由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限，由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中，独立自主地依据法律和章程行事，仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作，国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限，由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”1991年的《马其顿共和国宪法》第114条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区，国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”，其中第119条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”第121条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税，规定由预算负担的税和关税的征收。”1996年的《乌克兰宪法》第140条规定:“地方自治是地区群体在乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”
三、新中国成立之初，起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件，但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。
其第16条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定，这既是因苏联1936年宪法的影响，也有高度集中的计划经济的原因，因为在高度集中的计划经济条件下，完全没有地方利益，当然也就没有地方的权力要求。
而“二战”以后，单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况，单一制国家没有纯粹的集权模式，联邦制国家也不是单纯的分权模式，即“没有纯粹的中央集权模式，也没有纯粹的地方分权模式”。尽管各国的具体规定千差万别，但实行中央(联邦)必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择。这不仅是一种潮流，更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然。
(一)在我国宪法中规定地方权力的必要性
20世纪80年代以来，“权力下放”是我国中央与地方关系的主旋律。首先是从1980年起，中央改变了“统收统支”的政策，推行了多种形式的财政包干制，以扩大地方的财权，调动地方的积极性。从1994年起，更是实行“分税制”，规范了中央和地方的分税关系。其次是下放了部分人事权，其中最典型的是确立了干部“下管一级”的原则，并将地厅级干部的任免权下放到省一级。第三是下放了地方的部分事权，在注意地方财政利益的同时，加强了地方对具体事务管理的权力，如固定资产投资审批权、物价管理权、外贸管理权等。第四是下放了一大批国有企业，这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力，而且使地方的经济管理权力得到了加强。第五是切块下放了中央的经济特许管理权，如1982年对经济特区、1984年对14个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力。中央权力的下放，其本质是一种地方分权，这种分权产生了许多积极作用。它不仅减轻了中央的决策与管理负担，而且形成了多层次、多范围的决策机制，初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制；使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在，初步形成了地方竞争的格局，极大地促进了经济与社会的发展。
不过，这种纯属政策层面的“权力下放”模式对于改变中央高度集权的格局，虽在改革开放之初有其积极的作用，但存在的问题也十分明显:其一“，权力下放”虽未直接违宪但并无宪法和法律依据。在法治条件下，政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定。其二“，权力下放”造成了经济与社会发展新的不平衡。经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在，但在高度集权国家中，这种不平衡却有着明显的人为色彩。在计划经济条件下，有的省份完全扮演着农产品和能源、原材料输出的角色，国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份，造成这些地方的经济基础极为薄弱。改革开放以来，在“权力下放”模式下，人为的非法治的因素仍然居决定性地位，最具“含金量”的经济管理放权政策如经济特区政策、沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份，甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制，严重影响了这些地方的发展。其三，“权力下放”模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题，如有的权力该放却没有放，而有的权力不该放却又放得过早；有的地方与中央讨价还价，对中央的政策阳奉阴违。近年来，许多地方在涉及到全国统一的经济市场、农民工保护、教育收费、矿山安全、环境保护、税收减免等诸多方面挑战中央的权威。
既然“权力下放”是一种必然，那么就应该寻求“权力下放”的长效机制。我们认为，要有效地解决“权力下放”模式的问题，必须借鉴其他法治国家的成熟做法，以宪法和法律规定中央和地方的关系，使地方权力宪法化、法律化，即形成层面的地方分权格局。2000年3月全国人大制定并通过的《立法法》，初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范，对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义。这是一个良好的开端。
(二)地方应行使的国家权力内容
我们认为，将来应通过下位法的邻接，将宪法规定的地方权力化为政治、经济、社会发展等具体内容。
1.在政治权力方面。修改《选举法》和有关组织法，对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职，以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性。
2.合理划分中央和地方事权。将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府，地方政府负责本地的教育文化事业、社会事业、社会治安和社会秩序、环境保护等。
3.进一步完善中央与地方分税的财政体制。规范中央与地方的分配关系，逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度，以提高中央政府对地方的财政控制能力。
(三)建立有效的中央对地方的监督体制
根据法国二十多年来实施《权力下放法案》的经验，传统的中央集权国家地方权力宪法化之后，中央必须加强对地方权力的监督，改原有的“事前监督”为“事后监督”，主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方“分权而不分离”，在新的条件下维护国家的团结统一。
综上所述，我们认为，在我国的中央与地方关系方面，将地方权力宪法化，既是我国社会主义市场经济发展的必然，也是世界发展潮流使然。地方权力的宪法化有利于真正体现人民原则，有助于持久调动地方的积极性，使国家的发展获得一种永续的动力。我们相信，只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制，就不会影响国家的团结统一。
参考文献：
①王世杰、钱端升:《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第15页。
②③胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》，中国社会科学出版社2001年版，第2～3、340～341页。
宪法是什么?翻开一些宪法学著作，可以看到这样一些话语：宪法是根本法，在一国的 法律 体系中具有最高的法律效力；宪法集中反映了统治阶级的意志和利益，反映了各种 政治 力量的对比关系等等。
任何一种对宪法的解释只能反映宪法这一客观事物的一方面或多方面的特征，但不是全部特征。综合各种不同的说法，也许能对宪法作出较为全面的描述。
一、另一种宪法观——宪法的经济解释
美国宪法学者查尔斯·a．比尔德带来了另一个认识宪法的角度。他在《美国宪法的经济观》一书中写道，“宪法是一群财产利益直接遭受威胁的人们，以十分高明的手段写下的经济 文献 。”宪法不仅仅是抽象的法律，而且是一份经济文献。这样一种对宪法的解释正确吗?为了论证他的这个论断，比尔德先生详细地论述了出席1787年美国的经济利益集团及出席制宪会议的各代表所代表的经济利益。最后在该书的结论中，比尔德先生 总结 道，“合众国的宪法运动主要是由四个在《邦联条款》下受到损害的动产集团发起和推动的。这四个集团是：货币、公债、制造业、贸易和航运。制宪的第—个稳健的步骤是由—个小而积极的集团完成的，他们通过自己的私人财产从自己的努力结果中获得了直接的利益。”比尔德先生论证了无论是在推动1787年宪法的制定、参与乃至最后批准该宪法的整个过程中，四大动产利益集团都发挥了积极的作用。
比尔德先生能对美国宪法进行如此的经济解释，能否运用他的这种方法来对
“私营 经济 ”的宪法身份一直处于变动之中。《共同纲领》第30条规定，“凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其 发展 。”这条就足以说明在建国初期，私营经济还是具有宪法身份的。但随后的1954年宪法一直到1982年宪法，私营经济就不具有宪法地位了。直到1988年宪法修正案才肯定了这种所有制形式的宪法地位。之后的宪法修正案对“私营经济”的政策不断地调整，如1988年宪法修正案第1条规定，“私营经济是社会主义公有制经济的补充”。1999年宪法修正案第l6条则规定私营经济是“社会主义市场经济的重要组成部分”。2004年宪法修正案对此又做了修正，其第21条规定，“国家保护私营经济的合法的权利和利益”。
“个体经济”的宪法命运与“私营经济”相似。《共同纲领》和1954年宪法都肯定了“个体经济”的宪法地位。但1975年宪法和1978年宪法基本上取消了这种所有制形式的宪法身份。到了1982年，宪法才明确赋予了“个体经济”以宪法身份。之后，宪法修正案对“个体经济”采取的政策经历了与“私营经济”相同的变化。
最后，为了适应改革开放的需要，1982年宪法首次认可了“三资” 企业 的宪法身份(第18条)。
前言
正处于社会转型时期的中国，社会转型外在表现于各种社会制度的变迁与安排，而本质意义上的转型毋庸置疑就是经济制度的变迁与安排。经济制度的变迁与重新安排必然会带来各种利益结构的变化，在利益关系的变动中产生了诸多利益冲突，尤以个人与国家之间的冲突为最。而经济宪法学恰是一门利用经济学的分析方法解决个人利益与国家利益冲突的新兴学科，其经济宪政的理论将在建构中国合理的经济社会制度方面发挥基础作用。
一、经济宪法学学科性质
从学科研究的性质上看，经济宪法学被定位为一门用经济学阐释决策问题的学科。具体地说，经济宪法学采用经济学的理论与分析方法，研究特定社会的选择制度，其主要目的在于“去检验个人与国家之间关系的形式”。经济宪法学的内容并不是新颖的，学科的理论基础还是在于传统的古典经济学，以及有关的宪政思想，与其它学科存在内在的紧密联系。
1．经济宪法学与古典经济学
在一定意义上讲，经济宪法学会被认为是重复古典经济学的内容，尤其是亚当·斯密作品中的内容。但是，古典政治经济学有其自身的目标，即在没有具体政治约束下，对市场的运行给出解释。18世纪末和19世纪初，英国经济成功地非政治化了，自由放任的规范观点不可避免被称为最小的、守夜人式的国家人的实证分析所混合，古典经济学的关注点从制度结构上转移了目标。但是，给定保护性的国家秩序，在利用理想化的标准评价市场时，实际上在某些条件下会出现“市场失灵”和“政府失灵”。经济宪法学要做的是，任何用于最终规范判断主旨的实证分析必须反应信息丰富的规则或约束的可供选择性组合的运转特性的比较内容。
2．经济宪法学与宪法学科群
经济宪法学是宪法学科群的一个重要组成部分。本世纪的宪法学在方法上需要实现科学分析向人文综合的转变，从学科体系上就要冲破宪法学和其他人文学社会学科之间人为的藩篱，把宪法放在社会的整体环境中，考察它与政治、经济、社会、文化、语言等各种社会现象的关系，形成有政治宪法学、经济宪法学、宪法社会学、宪法文化学和宪法解释学等各边缘交叉学科组成的综合宪法学学科群。宪法学的理论体系有广义和狭义之分，狭义的宪法学体系是指对宪法的理论知识和实际知识的结构、次序所作的符合逻辑的安排，广义的宪法学体系则是指以宪法学原理为主干、包括各分支学科群组成的相互关联、相互补充的理论体系。可见经济宪法学是宪法学科群中的一员，是广义的宪法学理论体系的组成部分。
3．经济宪法学是经济学与宪法学的交叉学科
经济宪法学既是宪法学的子学科，又是经济学的分支学科。英美法系不承认经济法的存在，法学家们不留意经济宪法。詹姆斯·布坎南等人创立的“宪法经济学”(公共选择学派)，运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度，认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性，因此，约束政府权力，防止掌权者滥用权力是宪法经济学的核心问题。这就完全回到了古典宪法学的限权政府立场上。布坎南声称，他的理论是“18、19世纪传统智慧精华部分的表达和再现”。如果说经济学是研究如何有效配置稀缺资源的学科，宪法学是研究如何合理配置稀缺权利的学科，那么经济宪法学就是研究资源配置和权力配置关系的学科。它吸收经济学原理、借鉴经济学方法，研究宪法的经济规范和经济的宪法规范，把经济的宪法理论和宪法的经济理论结合起来，建立自己的理论体系。
二、经济宪法学核心思想——经济宪政思想
自由与干预、公共与个体、权力与权利能否在现代市场经济条件下构建出新的社会合作体系，这对已有的社会行动体系与社会制度体系提出了新的命题。由于这些社会关系的行动空间关涉社会经济宏旨，强烈的社会对抗性足以影响社会经济秩序，经济宪政的思想由此而生。
转贴于 1．经济宪政思想缘起
宪政思想从本质上来说是要设计一套制度来限制政治权力的行驶。古典宪政思想的代表作家之一大卫?休谟认为，政治作家们确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应当把每个人都假设为无赖，在他的全部行动中，除了谋求私利外，别无他图。因此，古典宪政思想的中心问题是如何在政治制度上保证公民个人不受政府及其官员们的侵害。沿着这种思路，洛克和孟德斯鸠等人精1，设计了一种分权制衡的宪政制度。对这经济社会的不断发展，人们开始以不同视觉观察宪政，探究宪政与经济的关系，首先从宪法与经济关系开始。宪政与经济的关系主要体现在宪法的确立、修改和废止等过程中。世界上最早的成文宪法是美国1787宪法，而最早将宪政与经济联系起来的是美国史学家的经济学派创始人之一比尔德，他认为“宪法不是所谓全民的产物，而不过是希望从中获取利益的一个经济利益集团的产物”，“在社会的巨大变革中，就像在制定与通过宪法所引起的变革中，经济力量是原始的或根本力量，而且比其他力量更足以解释事实”。
2．经济宪政思想的内涵
经济宪政是以经济宪法为前提，以经济民主为核心，以法治为基石，以保障私人经济权利和规范国家经济权力为目的的一种宪政形态。经济宪政的概念是经济宪政内涵的抽象表述，经济宪政作为对一切经济专政的反叛，其基本内涵就是用经济宪法把在经济领域中已经取得的民主事实确认下来，用法治的精神发展和完善这种民主事实，以此保障私人经济权利，寻求国家经济权力和私人经济权利的平衡与和谐。经济宪政有应然释义和实然释义两种。其应然涵义，就是寻求国家经济权力和私人经济权利的平衡与和谐，是对一切经济专制的反叛，它既防止国家经济权力专制，亦防止私人经济权利专制；其实然涵义，就是表现为以经济宪法为核心，的所有体现经济宪政精神的规范性文件，又表现为上述规范性文件的实际运作状况。只有在宪政框架下国家的经济行动和私人经济行为放可能有正当性。
三、经济宪法学研究的内容
1．私人经济权利——财产权
私人的经济权利在经济宪法学范围内就表现为公民个人财产权，个人财产权就意味着个人在社会范围内自治的正当性，他表明：为了享有一定的生存空间，人们必须有一定的选择权和决定权，而这正是市场经济的基础。财产权不仅是公民个人的经济权利，事实上，也是政治权利。在文明社会中，财产权既是一项经济制度，又是一项政治法律原则。财产权不仅是个人发展的基本条件，它还是人类正常社会经济秩序的基础和经济繁荣、效率的关键。财产权的确立分散了社会中的经济权力，因而避免了政治经济权力的高度集中，为民主创造了必要的经济条件。因此财产权把权利与自由赋予个人，把限制加于国家，它成为自由、个人自治的基础，对人类一切精神和物质文明的巨大进步产生了深远影响。
2．国家经济权利——财政权
当代主流经济学以“市场失灵”为由打开了国家干预的大门，由此奠定了国家干预主义的地位。然而片面强调政府干预而没有经济宪政的配合，必然会扭曲干预的本意。因为国家是一股可善可恶的力量，要使国家向善，关键在于国家制度调适、权力配置与法律安排。所以，在发展自由市场经济的同时，必须用国家经济规则来为其自身及其支持者牟利的行为进行切实可行的限制。国家经济权力体系是以财政权为核心内容，以建构征税权、货币发行权为主要手段。财政权是国家经济权力乃至一切权力的根本，只有财政约束才是对权力的硬约束，没有财政约束的权力是专断的权力。征税权作为国家重要经济权力，把公民权利与国家权力联结起来，征税范围内容、税基、税率与经济发展、公民生活息息相关，需要实施经济宪政来规制。
3．国家货币发行
探求宪法的经济属性要从宪法与经济的关系入手，因为“属性”[2]是指事物本身所固有的性质。而事物本身所固有的性质却要从事物之间的联系中去寻找。如马克思的名言-人的本质“在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[3]英国学者特伦斯。霍克斯讲过，“事物的真正本质不在于事物本身，而在于我们在各种事物之间构造，然后又在它们之间感觉到的那种关系。”[4]从这一认识角度出发，我们可以看到。宪法的经济属性表现得十分广泛，如宪法是一定经济和经济关系的产物，宪法具有重要的经济功能，宪法的许多内容都直接或间接对资源具有配置作用，经济制度是宪法制度的重要组成部分，宪法规范也应符合经济学中效益原则的构建要求，宪法在实施中亦有一个如何以最经济、最有效的方式调整社会关系，以实现立宪目的问题等等。
二、认识和研究宪法经济属性的理性和现实意义
第一，对宪法经济属性的认识是科学、完整宪法观的一部分。
人们之所以长期对宪法的经济属性缺乏认识。主要原因在于宪法规范是国家权力的体现，根本法是其形式上最显著的特点，政治性是其内容上最大的特点。此外，直接调整经济关系和经济生活的民法、商法的存在也多少使人忽略了宪法的经济属性。在西方近代的法律思想史上，很长一段时期，宪法属于“政治法”[5]的范畴。这种认识是与早期宪法的内容和特点相适应的。近代各国的宪法在经历了一场政治革命后才制定的，因此，宪法中的政治内容就显得很突出。同时，由于政治矛盾的集中体现，政治是经济的集中表现，因而宪法中的政治内容在客观上也需要比其他内容规定得更明确具体一些。这样一来。宪法是政治法的看法就潜移默化地在人们的头脑中形成了。但是，当1919年魏玛宪法调整经济生活的规范大增，以及社会主义类型宪法诞生以后，世界宪政的发展已经出现了愈来愈重视宪法经济性的倾向，如法律经济学对宪政领域的拓展和渗透，经济宪法学和宪法经济学的问世及发展就突出地表明人们对宪法的认识大大深化了。在探讨中国社会主义市场经济与民主宪政的建设这一宏大课题时，我们就更有必要重视宪法的经济属性了。一味地崇拜宪法的阶级性、过度渲染宪法的政治性和论证宪法的法律性，忽视宪法的经济性必将有损人们对宪法全面、透彻了解，也不利于正确把握宪法的阶级性、政治性和法律性的科学内涵。所以，研讨宪法的经济属性是科学、完整的宪法观的一部分。
第二，认识和研究宪法的经济属性有利于科学地把握经济发展与宪政制度创新的双向供需关系。
首先，从宪法的经济根源或经济发展对宪法的需求看，仅仅在宪法条文上宣布一切权力属于人民的神圣原则、公民拥有各种基本权利，而不寻求这些基本权利是否真正来源于人们可能实现的实践以及是否与人们的物质生活条件、经济生活需求相吻合，是不可能有实际意义的。公民权利是应有权利、法定权利和实有权利的具体的历史统一。从历史的经验看，如果法律的规定实际上不具备实现的物质条件，那么它只会成为对公民的愚弄。只有实事求是地在立宪中反映社会的经济现实。最大限度地协调和平衡人们对经济利益的需求，减少冲突，缓和矛盾，建立程序，才能使用宪法关系主体切实感受到宪法与其自身利益息息相关。还有，在人们愈来愈认识到宪法监督保障已迫在眉睫的今天，如果仍停留在一般的呼吁、论证、争论是否设立有关宪法保障机构的问题上，那么，我们将会因踌躇犹豫而贻误了法律机制切入的最佳时机，从而导致经济运行的无序化。
其次，必须通过发挥宪法在经济发展中的巨大功能以促使公民基于自身的物质经济利益的改观来树立宪法意识，关心宪法实施。我们每一个人和每一个社会组织都是为一定的经济利益生活着。社会实际上是由分工和协作产生的不同利益主体所构成。宪法不能科学反映利益机制（主要是经济利益机制）的运行规律，不通用合理公平又有效率地配置和调控权利义务关系。则宪法实施是缺乏社会基础的。宪法学研究者应该拓展研究思路，从经济发展的动态运行及经济改革的实践对宪政制度的创新渴求中去捕捉原有宪政体制不能完全适应经济建设发展和经济体制改革深化的实际现象，捕捉宪政完善的途径。在经济发展的过程中，将会产生许多全新的宪法学课题，如经济民主问题、产权制度改革问题、选举制度完善问题、公民权利的发展问题、政府宏观调控的权力运行范围和程序问题、经济发展的恒动性与宪法条文的刚性的协调问题、经济发展与宪政变迁的内在规律等等问题。所以，必须“注重对宪法进行经济学论证或者说对经济进行宪法学论证。”[6]
再次，宪政民主的生存与发展需要特定的经济环境，从发展社会主义民主宪政的宗旨出发来探寻它的经济环境、经济机制，大力改革不适应民主宪政建设的旧有的经济体制，大力发展社会主义市场经济，为民主宪政的发展完善奠定坚定的物质和经济基础。这一切要求我们从宪政与经济的内在关系出发把握宪法经济属性的科学内涵。
注释：
[1] 关于法律性，宪法学界一般是从宪法具有根本法的形式特征上去认识它。亦有学者强调宪法的法律性是指宪法作为法律所发源具备的一般素质，并指出其基本涵义是宪法可以而且必须由适当的机关加以适用。关于这个观点，可参阅王天成《宪法的法律性探初探》，载《中国政法大学研究生法学》1991年第1期。
[2] “属性”是拉丁文attributum的音译。在逻辑上泛指对象的特性、特征、状态、动作和关系等。在西文哲学上，一般指实体的本性即属于实体的本质方面的属性。在马克思主义哲学上，属性指事物本身所固有的性质，如认为运动是物质的根本属性。
[3] 《马克思恩格斯选集》第1卷，第18页。
