保险业是经营保险商品的特殊行业。保险业作为经济损失补偿体系的一个重要组成部分，对社会经济的发展和人民生活的安定，具有不可替代的地位和作用。因此，世界各国对保险业都进行监管是必然的。
一、保险业的特点
保险业作为社会经济系统中专门处理风险的行业,具有区别于其他行业的特点。这种特点具体体现在保险商品的特殊形态和保险经营方式的特殊性。
1.保险商品的特点
保险是一种提供风险保障的经济活动，保险商品是无形的商品。一般商品有具体的价值与使用价值，而保险商品不具备感官性特征,其价值与使用价值很难直接被人感知，又因为是无形的商品，看不见摸不着，很难刺激人们的感官，因此很难激起人们的购买欲望。人们对风险及其后果的畏惧与对保险的必要性的理解往往局限在风险事件发生后，在这之前容易存在侥幸心理。然而，安全观念上的保险消费则需要在风险事件发生之前发生。保险商品的这种需求严重滞后于消费的特点对保险经营具有重大的影响。
保险商品不同于一般商品的另一方面是：商品功能的迟滞性。它虽然是服务形态的商品，但不同于旅游、文化之类的服务形态的商品，因为旅游等形成的商品生产过程和消费过程几乎是同步进行的，生产过程的完成往往就是消费过程的结束；而保险商品则不是这样；消费者购买的是一个对未来不确定事件的承诺(提供赔偿或保障)，人们购买的保险商品不能获得现时的利益，这种承诺是一种信用，被保险人交纳保费在前，遭受风险损失后能否得到赔偿则取决于保险人履行合同的愿望和能力。
2.保险经营的特点
保险商品是一种特殊的商品,保险经营具有不同于一般商品经营的特点。
（1）保险经营资产具有负债性。一般企业的经营资产来自于自有资本的比重较大，因为他们的经营受其自有资本的约束，所以必须拥有雄厚的资本为其后盾。保险企业也必须有自有资本金，但是保险企业的经营资本主要来源于投保人按保险合同向保险人缴纳的保险费。而这些保险费正是未来赔偿或给付责任的负债。
（2）保险经营风险的特殊性。一般工商企业来讲，债权人是比较少的，是少数人，一旦破产，对社会的危害比较轻。但保险公司总是需要有至少一定的保费规模，总得有相当多的保单件数，才能维持它的稳定经营，才能平衡业务的风险。所以任何一家保险公司的保单持有人都不应该太少，哪怕是相对较小的保险公司，一开始比较小，发展到一定规模之后，即便是比较小的保险公司，它持有的保单件数都不应该太少。太少的话，经营是不稳定的，没办法经营的。一旦破产，就会涉及到几千万人的利益损失。一般的工商企业破产的时候，债权人比较少，他们一般不会引起整个社会的不稳定。但是保险企业的债权人是比较多的，一旦破产对整个社会的危害则比较严重。它的风险是具有长期隐蔽性的，是不易识别的。
（3）保险经营成本的特殊性。保险业的经营是以大数法则和概率论为基础的。保险经营的成本与一般工商企业商品成本相比具有不确定性。由于保险商品现时价格制定依据是过去的、历史的支出得平均成本，而现时的价格又是用来补偿未来发生的成本，即过去成本产生现时价格，现时价格补偿将来成本。同时确定历史成本时候需要大量的数据和资料，如果不能获得足够的历史数据和资料，而且影响风险的因素在不断的变动，使得保险人确定的历史成本很难和现时成本相吻合，更难和将来成本相一致。因此,科学地测定保费或费率,是保险经营中极为重要的一项工作。
二、保险监管的目标
国家对保险业监管的目标，是指国家监管机构在一定时期内对保险业进行监管所达到的要求或效果。最主要的是：一是维护保险市场秩序，二是保证保险人的偿付能力。
据保监会对2008年保险业监管工作的要求：保险监管部门要加强和改善监管，提高保险监管的科学性、针对性和有效性，切实维护好投保人、被保险人的合法权益。重点抓好偿付能力执行力监管、公司治理结构监管法规落实的监督。财产保险公司要加强和改善经营管理，着力加强内控建设，提高内控执行力；着力强化数据质量管理，提高经营数据的准确性、真实性和可靠性；着力调整优化业务结构，提高经营管理的安全性、效益性和可持续性；着力改进服务质量，提高社会的认知度、认可度和信任度。以服务民生、保障民生为中心，创新产品和服务，更好地服务于经济社会发展，实现又好又快发展的目标。
三、当前监管工作的重点
1.加快完善保险监管法律体系
对保险业进行法律监管的基本方式是建立完善的保险法律体系。保险法的组成主要包括保险业法、保险合同法和其他方面的保险特别法，它们分别调整不同范围内的保险关系。保险业法是对保险企业进行管理和监督的法律、法规、具体规范保险企业的组织形式，保险企业的设立程序和条件，保险企业的主管机关，保险资金的管理、使用财务计算，保险企业的解散和清算，以及违章处理等内容和行为。保险合同法是规范保险合同权利义务关系的法律、法规，是保险法的主要组成部分和基础。保险特别法是规范某一保险的法律，例如国家关于法定保险的各种法律规定。
需要完善的法规包括对各类专业机构（人、经纪人、公估人）的监管、保单持有人权益保障、反垄断、反不正当竞争、反保险欺诈以及会计制度等诸多内容。为了提高监管部门的权威性和独立性，提高监管效率，修改后的法律应进一步明确保监会对保险业所拥有的专属监管权利，其行为能力不得受有关各方的干预和牵制，并适度增加保监会及其派出机构的编制。此外，在法律上应进一步确立以保监会为主、其他相关机构为辅的多重监管体系，明确各职能部门的分工和职责以及保险业行业协会、专业性的保险同业协会（如人协会、经纪人协会、公估人协会、精算师协会等）的地位和作用。
2.强化非现场监管
（1）以非寿险业务准备金充足性和偿付能力额度为重点，提高监管执行力。全面落实《保险公司非寿险业务准备金管理办法》，加强准备金评估规范性和充足性监管，加强财务核算和绩效考核监督。对于偿付能力额度未达到监管规定、未严格执行《保险公司非寿险业务准备金管理办法》的公司，保监会将依照法律法规从严处罚，通过采取停止分支机构设立审批、停止高管任职资格审批、限制公司分红和高管层薪酬、强制分保、停止相应业务、直至退出市场等措施，督促公司改善偿付能力额度状况，提高偿付能力监管执行力。
（2）建立与公司主要股东、独立董事和监事长的沟通制度。保监会将向公司主要股东、独立董事和监事长通报监管情况，特别是公司在偿付能力、经营状况、市场行为、数据真实性、行政处罚、投诉等方面存在的问题，强化股东、董事和监事对公司管理层及公司经营情况的考核监督。
（3）加强财产保险公司合规管理及内部稽核审计工作监管。全面落实《保险公司合规管理指引》、《保险公司内部审计指引》，充分发挥合规管理和内部稽核审计在依法规范公司经营、加强风险防范、提高内控执行力等方面的重要作用。根据产险市场实际，对公司合规管理和稽核审计工作提出要求，明确工作重点和原则。
3.对高层管理人员加强管理
为加强保险公司董事、监事及高级管理人员队伍建设，规范保险公司董事、监事及高级管理人员行为，强化风险意识、创新意识和诚信意识，推动保险公司规范运作。
保监会2008年4月28日，《保险公司董事、监事及高级管理人员培训管理暂行办法》的通知。培训对象包括保险公司总公司总经理、副总经理、总经理助理；等中国保监会认为应当参加培训的其他高级管理人员。
《办法》规定以上人员需接受基本理论、法律法规、专业知识及职业规范等方面的培训。基本理论培训主要包括国家经济金融形势与政策、保险业改革与发展理论以及保险业发展政策等。法律法规培训主要包括国家有关法律法规、保险监管有关规定以及保险公司运作的法律框架和要求等。专业知识培训主要包括保险公司战略管理、保险公司经营管理、保险公司内部控制以及财务知识等。职业规范培训主要包括保险公司的社会责任、职业道德与诚信以及董事、监事和高级管理人员的权利、义务和法律责任等。
4.对偿付能力进行严格的监管
《保险法》第108条规定：“保险监督管理机构应当建立健全保险公司偿付能力监管指标体系，对保险公司的最低偿付能力实施监控”。这是《保险法》规定的保险监管机构的一项职责。《保险公司管理规定》第81条规定“保险公司应具有与其业务规模相适应的最低偿付能力”，这是给保险公司设定的一条义务。赋予保险公司一项义务，就是保险公司应该保持和必须具有最低的偿付能力。
长期以来我国保险监管机构习惯把监管目标放在对保险主体市场行为的合规性监管上，忽视对偿付能力的监控，部分助长了一些公司重速度、轻效益、重发展、轻管理的粗放型经营方式的发展，今后应逐步将重点放在对保险企业的偿付能力监管，要定期对保险公司进行偿付能力的测试，确保保险公司财务状况的稳定，从而根本上保护被保险人的利益。
保监会成立了偿付能力监管标准委员会，这个标准委员会的组成人员除了保监会的人员以外，还有保险公司的人员与院校的专家。另外，还建立了一个偿付能力监管协调机制，这就把有监管职责的有关部门协调统一起来，把这个工作做好，其中还包括统计信息部门要对保险公司的信息质量进行评价。
参考文献：
[1]魏华林,林保清.保险学[M].北京:高等教育出版社,2004.
[2]申曙光.保险学导论[M].广州:中山大学出版社,1997.
保险业是经营保险商品的特殊行业。保险业作为经济损失补偿体系的一个重要组成部分，对社会经济的发展和人民生活的安定，具有不可替代的地位和作用。因此，世界各国对保险业都进行监管是必然的。
一、保险业的特点
保险业作为社会经济系统中专门处理风险的行业,具有区别于其他行业的特点。这种特点具体体现在保险商品的特殊形态和保险经营方式的特殊性。
1.保险商品的特点
保险是一种提供风险保障的经济活动，保险商品是无形的商品。一般商品有具体的价值与使用价值，而保险商品不具备感官性特征,其价值与使用价值很难直接被人感知，又因为是无形的商品，看不见摸不着，很难刺激人们的感官，因此很难激起人们的购买欲望。人们对风险及其后果的畏惧与对保险的必要性的理解往往局限在风险事件发生后，在这之前容易存在侥幸心理。然而，安全观念上的保险消费则需要在风险事件发生之前发生。保险商品的这种需求严重滞后于消费的特点对保险经营具有重大的影响。
保险商品不同于一般商品的另一方面是：商品功能的迟滞性。它虽然是服务形态的商品，但不同于旅游、文化之类的服务形态的商品，因为旅游等形成的商品生产过程和消费过程几乎是同步进行的，生产过程的完成往往就是消费过程的结束；而保险商品则不是这样；消费者购买的是一个对未来不确定事件的承诺(提供赔偿或保障)，人们购买的保险商品不能获得现时的利益，这种承诺是一种信用，被保险人交纳保费在前，遭受风险损失后能否得到赔偿则取决于保险人履行合同的愿望和能力。
2.保险经营的特点
保险商品是一种特殊的商品,保险经营具有不同于一般商品经营的特点。
（1）保险经营资产具有负债性。一般企业的经营资产来自于自有资本的比重较大，因为他们的经营受其自有资本的约束，所以必须拥有雄厚的资本为其后盾。保险企业也必须有自有资本金，但是保险企业的经营资本主要来源于投保人按保险合同向保险人缴纳的保险费。而这些保险费正是未来赔偿或给付责任的负债。
（2）保险经营风险的特殊性。一般工商企业来讲，债权人是比较少的，是少数人，一旦破产，对社会的危害比较轻。但保险公司总是需要有至少一定的保费规模，总得有相当多的保单件数，才能维持它的稳定经营，才能平衡业务的风险。所以任何一家保险公司的保单持有人都不应该太少，哪怕是相对较小的保险公司，一开始比较小，发展到一定规模之后，即便是比较小的保险公司，它持有的保单件数都不应该太少。太少的话，经营是不稳定的，没办法经营的。一旦破产，就会涉及到几千万人的利益损失。一般的工商企业破产的时候，债权人比较少，他们一般不会引起整个社会的不稳定。但是保险企业的债权人是比较多的，一旦破产对整个社会的危害则比较严重。它的风险是具有长期隐蔽性的，是不易识别的。
（3）保险经营成本的特殊性。保险业的经营是以大数法则和概率论为基础的。保险经营的成本与一般工商企业商品成本相比具有不确定性。由于保险商品现时价格制定依据是过去的、历史的支出得平均成本，而现时的价格又是用来补偿未来发生的成本，即过去成本产生现时价格，现时价格补偿将来成本。同时确定历史成本时候需要大量的数据和资料，如果不能获得足够的历史数据和资料，而且影响风险的因素在不断的变动，使得保险人确定的历史成本很难和现时成本相吻合，更难和将来成本相一致。因此,科学地测定保费或费率,是保险经营中极为重要的一项工作。
二、保险监管的目标
国家对保险业监管的目标，是指国家监管机构在一定时期内对保险业进行监管所达到的要求或效果。最主要的是：一是维护保险市场秩序，二是保证保险人的偿付能力。
据保监会对2008年保险业监管工作的要求：保险监管部门要加强和改善监管，提高保险监管的科学性、针对性和有效性，切实维护好投保人、被保险人的合法权益。重点抓好偿付能力执行力监管、公司治理结构监管法规落实的监督。财产保险公司要加强和改善经营管理，着力加强内控建设，提高内控执行力；着力强化数据质量管理，提高经营数据的准确性、真实性和可靠性；着力调整优化业务结构，提高经营管理的安全性、效益性和可持续性；着力改进服务质量，提高社会的认知度、认可度和信任度。以服务民生、保障民生为中心，创新产品和服务，更好地服务于经济社会发展，实现又好又快发展的目标。
三、当前监管工作的重点
1.加快完善保险监管法律体系
对保险业进行法律监管的基本方式是建立完善的保险法律体系。保险法的组成主要包括保险业法、保险合同法和其他方面的保险特别法，它们分别调整不同范围内的保险关系。保险业法是对保险企业进行管理和监督的法律、法规、具体规范保险企业的组织形式，保险企业的设立程序和条件，保险企业的主管机关，保险资金的管理、使用财务计算，保险企业的解散和清算，以及违章处理等内容和行为。保险合同法是规范保险合同权利义务关系的法律、法规，是保险法的主要组成部分和基础。保险特别法是规范某一保险的法律，例如国家关于法定保险的各种法律规定。
需要完善的法规包括对各类专业机构（人、经纪人、公估人）的监管、保单持有人权益保障、反垄断、反不正当竞争、反保险欺诈以及会计制度等诸多内容。为了提高监管部门的权威性和独立性，提高监管效率，修改后的法律应进一步明确保监会对保险业所拥有的专属监管权利，其行为能力不得受有关各方的干预和牵制，并适度增加保监会及其派出机构的编制。此外，在法律上应进一步确立以保监会为主、其他相关机构为辅的多重监管体系，明确各职能部门的分工和职责以及保险业行业协会、专业性的保险同业协会（如人协会、经纪人协会、公估人协会、精算师协会等）的地位和作用。2.强化非现场监管
（1）以非寿险业务准备金充足性和偿付能力额度为重点，提高监管执行力。全面落实《保险公司非寿险业务准备金管理办法》，加强准备金评估规范性和充足性监管，加强财务核算和绩效考核监督。对于偿付能力额度未达到监管规定、未严格执行《保险公司非寿险业务准备金管理办法》的公司，保监会将依照法律法规从严处罚，通过采取停止分支机构设立审批、停止高管任职资格审批、限制公司分红和高管层薪酬、强制分保、停止相应业务、直至退出市场等措施，督促公司改善偿付能力额度状况，提高偿付能力监管执行力。
（2）建立与公司主要股东、独立董事和监事长的沟通制度。保监会将向公司主要股东、独立董事和监事长通报监管情况，特别是公司在偿付能力、经营状况、市场行为、数据真实性、行政处罚、投诉等方面存在的问题，强化股东、董事和监事对公司管理层及公司经营情况的考核监督。
（3）加强财产保险公司合规管理及内部稽核审计工作监管。全面落实《保险公司合规管理指引》、《保险公司内部审计指引》，充分发挥合规管理和内部稽核审计在依法规范公司经营、加强风险防范、提高内控执行力等方面的重要作用。根据产险市场实际，对公司合规管理和稽核审计工作提出要求，明确工作重点和原则。
3.对高层管理人员加强管理
为加强保险公司董事、监事及高级管理人员队伍建设，规范保险公司董事、监事及高级管理人员行为，强化风险意识、创新意识和诚信意识，推动保险公司规范运作。
保监会2008年4月28日，《保险公司董事、监事及高级管理人员培训管理暂行办法》的通知。培训对象包括保险公司总公司总经理、副总经理、总经理助理；等中国保监会认为应当参加培训的其他高级管理人员。
《办法》规定以上人员需接受基本理论、法律法规、专业知识及职业规范等方面的培训。基本理论培训主要包括国家经济金融形势与政策、保险业改革与发展理论以及保险业发展政策等。法律法规培训主要包括国家有关法律法规、保险监管有关规定以及保险公司运作的法律框架和要求等。专业知识培训主要包括保险公司战略管理、保险公司经营管理、保险公司内部控制以及财务知识等。职业规范培训主要包括保险公司的社会责任、职业道德与诚信以及董事、监事和高级管理人员的权利、义务和法律责任等。
4.对偿付能力进行严格的监管
《保险法》第108条规定：“保险监督管理机构应当建立健全保险公司偿付能力监管指标体系，对保险公司的最低偿付能力实施监控”。这是《保险法》规定的保险监管机构的一项职责。《保险公司管理规定》第81条规定“保险公司应具有与其业务规模相适应的最低偿付能力”，这是给保险公司设定的一条义务。赋予保险公司一项义务，就是保险公司应该保持和必须具有最低的偿付能力。
长期以来我国保险监管机构习惯把监管目标放在对保险主体市场行为的合规性监管上，忽视对偿付能力的监控，部分助长了一些公司重速度、轻效益、重发展、轻管理的粗放型经营方式的发展，今后应逐步将重点放在对保险企业的偿付能力监管，要定期对保险公司进行偿付能力的测试，确保保险公司财务状况的稳定，从而根本上保护被保险人的利益。
保监会成立了偿付能力监管标准委员会，这个标准委员会的组成人员除了保监会的人员以外，还有保险公司的人员与院校的专家。另外，还建立了一个偿付能力监管协调机制，这就把有监管职责的有关部门协调统一起来，把这个工作做好，其中还包括统计信息部门要对保险公司的信息质量进行评价。
参考文献：
[1]魏华林,林保清.保险学[M].北京:高等教育出版社,2004.
[2]申曙光.保险学导论[M].广州:中山大学出版社,1997.
截至2007年，中国市场上共有保险公司102家，多主体的市场格局基本形成。根据中国保监会统计的2007年全年保费的份额来看，中国人寿占寿险市场39.73%，平安保险占16.00%，太平洋保险占10.24%，泰康人寿占6.92%，四家合计达到72.89%；财产保险收入中中国人保占42.46%，太平洋保险占11.23%，平安保险占10.28%，中华保险占8.78%，四家合计达到72.75%。可见虽然保险公司的数量在增加，但市场的大部分份额仍掌握在几家大公司手中，市场的集中化程度很高。但从变化趋势来看，集中度却呈明显下降的趋势(见表1)。财产险市场的CR4指标从90年代的接近100%下降到2006年的76.79%和2007年的72.75%；寿险市场的CR4指标也同样从1996年的98.92%下降到2007年的72.89%。
应该注意的是，与其他某产业内的高集中度不同，中国保险市场这种高集中度的形成并不是市场竞争优胜劣汰的结果，而是由历史原因形成的。在1986年以前，中国保险市场由中国人民保险公司一家独占，直至新疆兵团保险公司、太平洋保险公司和平安保险公司的成立，才打破了原先一家独霸天下的局面。一般而言，凡是成立较早的保险公司，其市场份额也就相对较大，但随着保险市场主体的增多，市场份额会越来越平均化。虽然新成立的保险公司因为时间太短，优势还没有完全发挥出来，再加上目前各保险产品的差异性并不大，难以在短期内对老公司构成威胁。但无论如何，目前市场份额较大的保险公司并不是由市场竞争优胜劣汰机制而形成的，并不是以保险公司劳动生产率水平的高低和市场竞争力的强弱为边界的，且资本实力仍然较弱，因而，随着保险业的市场竞争不断加剧，保险企业的市场占有率就会越来越平均，表1中四家保险公司的市场份额不断下降就说明了这一点。所以，我们可以得出这样一个结论，现阶段中国保险市场结构处于向竞争型市场转型时期，从而价格竞争是保险公司的必然选择，这也是实施费率监管的原因之一。2004年中国保监会下发了《保险公司管理规定》，规定保险公司使用的费率应报经中国保监会审批或备案，可见，目前我国对保险费率仍然实施较严格的监管，采取事先批准和先备案后实施的方法。
本文希望能结合中国保险市场发展的现状，从经济学的角度探讨费率监管对社会福利的影响，从理论上阐述费率市场化的原因。
二、费率监管与效应分析
(一)费率监管带来的价格提升效应分析
1.价格提高带来的社会福利损失
我们一般用消费者剩余和生产者剩余之和来衡量费率监管政策的福利效应。如图1所示，在竞争性市场中，市场均衡价格严由保险需求曲线D和保险供给曲线S决定，在没有外部干涉的情况下，保险费率能随时根据需求和供给的情况进行调整，达到市场均衡。
如果政府对保险费率进行监管，要求价格高于市场出清价格严，比如说限定在P1，在较高的价格水平下，保险的供给数量为Q2，但消费者愿意购买的数量下降为Q1。这时如果生产者以销定产，市场产出水平为Q1，消费者剩余减少P1P*EC的面积，生产者剩余增加P1P*BC的面积，但减少BEF的面积，净社会福利损失为ECF的面积。
事实上，在政府制订最低价格时，由于此时价格水平较高，保险的意愿供给数量远远高于Q1，如果保险公司按Q2的量供给，其无谓损失将大大超过面积ECF。
2.价格监管(限价)下的生产者行为分析
假设在一个竞争的、同质投保人的保险市场上，保险公司是价格的接受者，面临的需求曲线具有完全的价格弹性。保险公司的长期总成本由期望索赔成本和生产成本构成。生产成本包含了营销和服务费用，期望索赔成本等于纯保费，因为投保人是同质的，所以纯保费是所出售保单的线性函数，边际纯保费和平均纯保费是常数。如图2所示，APP代表平均纯保费，APC是生产成本，ATC等于APP+APC，MR是边际收入，MC等于边际生产成本加上边际纯保费。在价格不受监管的市场下，MR=Pc=MC，均衡点为(Pc，Qc)，保险公司在总成本的最低点组织生产。
假设此时政府规定一个限制价格，PR(PR>Pc)，如果保险公司按照利润最大化的规则PR=MC组织生产，最佳供给量应该是QR。但随着费率的提升，需求量会下降。这时，一家保险公司为了让他的实际供给量能维持在QR位置上，可以有两种方法：一是抢占其他公司的市场份额，另外是扩大市场总需求。目前我国各家保险公司提供的险种在保障范围和责任内容上大致相同，要抢占市场份额，扩大市场需求，首先想到的是低价策略。在政府直接定价的约束条件下，保险市场竞争突出地表现为以手续费竞争为主要手段，于是出现了目前市场上各保险公司不计后果的降价行为，如提高人手续费比例；违规违法支付现金手续费和现金无赔款优待；不顾承保风险直接降低保险费率或扩大保险责任，变相降低费率争抢市场或以其他各种名目向大客户返款来变相降低费率等。这种不正当的价格竞争给保险业带来了诸多负面影响，导致保险业的风险累积加剧，使保险企业的经营成果严重失真，严重影响了保险业的健康发展。当然，保险公司也可以通过提高服务质量来扩大销售量，即通常所讲的非价格竞争，但这样会使APC和MC增加，再加上由于费率上升所引起的初始利润的增加会吸引新的保险公司进入市场，来瓜分市场份额，最终使保险公司缩小供给量到比如QR′的位置上。在该点上，我们可以看到，保险公司并不是在平均总成本的最低点组织生产(事实上，即使保险公司能供应产品的数量为QR，该点也同样不是平均总成本的最低点)，造成企业资源浪费；而且，此时市场上也存在着一些由于费率上升而不再参保的个人，他们的风险损失得不到保障，使得社会福利下降。
总之，政府对保险市场的费率监管——提高费率，不仅造成社会福利的无谓损失，而且在保险公司拥有过剩的生产能力的同时，市场又存在着得不到保险保障的个人，资源没有得到最佳配置。
(二)费率监管带来的价格僵化效应分析
2004年保监会下发的《保险公司管理规定》中规定，保险公司对已经批准或备案的保险条款和保险费率进行变更的，应当重新申报审批或备案，说明保险公司在变更费率时，同样受到严格监管。
保险费率由两个部分构成：纯保费和附加保费，其中纯保费由保险标的的期望损失成本所决定。我们用P代表一个类别的风险单位的总保费，L为该风险单位的预期损失额，一般根据保险公司以往的数据统计而得，k为保费附加率，则有
P=L+kP(1)
或者
我们再以Lt代表第t时期该类别风险单位的预期损失，Pt为第t时期该类别风险单位的应收总保费，Pt-1为第t-1时期的总保费，则(2)可写为：
在(3)式两边同时除以Pt-1，整理可得，
该式意味着，如果第.t时期的预期损失额超过上期的保费，那么第t时期的应收保费也应该相应增加，反之则需要减少，这也是保险费率制定的充足性和公平性所要求的。但在现实社会中，价格的调整不会那么及时和完全，(4)式的左右两边，即实际费率调整和所需的调整之间会存在一个比例系数α(0≤α≤1)，使得
成立。如果α=0，意味着实际上费率没有进行调整；如果α=1，则费率的实际调整是完全的。
在费率被监管的情况下，价格调整的幅度一般会小于费率未被监管时，即αreg<αnoreg，其原因是，当外部因素发生某些变动导致保险标的物的预期损失增加，或发生较为严重的通货膨胀需要上调费率时，基于政治压力，调整的幅度一般不大或不进行调整；同样，当需要进行费率下调时，为维护保险经营的安全性，除非进行调整的需要非常明显或迫切，一般情况下也不会进行调整。更为重要的是，因为严格的费率监管，保险公司在变动费率时要审批或备案后才能实施，使得保险价格调整存在滞后性，不能充分及时地反映当时保险标的物的预期损失。往往是当保监会批准价格调整并开始实施时，引起价格变化的因素已经发生变化，造成调整后要实施的新的保险费率偏高或偏低，又不能反映真正的保险产品成本及供求状况。
关于保险费率偏高，上文已经做过分析；关于监管造成的保险费率偏低，我们可以以同样的方式进行分析。如图3，竞争市场均衡价格P*由保险需求曲线D和保险供给曲线S决定，而监管价格低于市场出清价格P*，比如说为P1，在较低的价格水平下，有的保险公司会退出市场或减少供应数量，市场总供给量为Q1，虽然此时消费者愿意购买的数量为Q2。这时消费者剩余增加P1P*BF的面积，但因为产品供应不足，减少BCE的面积，生产者剩余减少P1P*EF的面积。与价格偏高的情况一样，存在大小为ECF的面积的净社会福利损失。
(三)监管带来产品价格下降的效应分析——以商业车险为例
以前，对于商业车险，保监会实行严格的价格监管，统一条款、统一费率，希望能保护消费者利益，但由于被管制的保险公司存在较大的利润空间，作为自利的各个公司事实上处于“囚徒困境”：只要一家公司不按监管要求进行降价，其他公司必然跟进。虽然费率高度统一不能变更，但各公司在手续费上做文章，最终导致市场秩序混乱。于是，从2003年元旦开始我国对车险费率放松监管，各公司在车险费率结构中引入了风险调节系数，最大优惠幅度可达到50%，希望能使费率水平更加公平合理，与客户实际风险状况更加匹配。这种监管方式确实使商业车险费率降低，但是否真的有利于消费者，使社会福利上升，却值得讨论。
1.保险公司方面
目前，我国保险市场环境还不成熟，各家公司车险产品和服务同质性很强，难以形成差异化经营与竞争模式的情况下，风险调节系数在很大程度上并没有被各公司严格按规定使用，也没有发挥细分市场与区别客户风险的真正作用，反而和50%的优惠幅度一起成为参与价格竞争的手段与合规途径。低折扣带来的是违规承保，最终要么使得客户出险时遭到拒赔，有违保险的最终目的，同时影响了保险公司的形象；要么使赔付率大幅度上升，保险公司面临着经营风险。
2.消费者方面
消费者对保险认识不足，消费需求简单，存在着侥幸和投机心理，投保时对车险产品的质量和售后服务没有引起足够重视，注重的不仅是车险保费的最终水平，还有保险公司给予的折扣幅度，由于对价格折扣有了明确预期，价格敏感度增强，在客观上更加刺激了保险公司之间的价格竞争。这种对保险的低层次消费需求难以刺激保险公司进行产品的开发和创新。同时，失去理性的恶性价格竞争导致保险公司偿付能力不足，影响了安全运营，服务质量下降，使原本在车险“大战”中应该属于最终受益者的消费者反而成了最终的受损害者。
鉴于这种情况，2006年3月，保监会下发了《关于进一步加强机动车辆保险监管有关问题的通知》，规定通过无赔款优待、随人因素、随车因素等方式给予投保人的所有优惠总和不得超过车险产品基准费率的30%，将车险最高优惠幅度从50%降低到了30%。限折令的推出也反映了前段时间对车险费率的监管确实存在着一定的问题，这说明在价格监管的过程中，并不一定是产品实际价格下降就能让消费者得到最大收益，而是应该引导市场走向规范。
三、主要结论与启示
对于竞争保险市场，费率监管，不管是限价还是实行最低价格，都会使社会福利遭受损失。笔者认为，我国现阶段应逐步放宽费率监管，实现无事先批准要求的宽松监管模式，实现费率市场化，其原因为：
首先，保险市场上已初步形成多元化的竞争格局，目前中国保险市场结构处于向竞争型市场转型时期，一家保险公司独占市场份额的局面已不复存在。
一、我国保险监管发展的新形势
新中国商业保险发展近半个世纪以来，取得了巨大的成就，保险市场从无到有，从小到大，市场主体从少到多，保险产品不断丰富和增加，保费收入规模越来越大，保险员工队伍不断扩大，商业保险成功走入了千家万户。伴随着我国保险市场的逐步做大，保险公司的市场竞争行为正变得越来越不理性。不公平竞争、不正当竞争、不诚信竞争屡屡见诸报端，受到各方的指责。保险公司的外部生存环境和社会信誉正变得越来越糟糕。
“十一五”时期，我国保险业发展的总体目标是：到2010年，保险在促进经济发展、保障经济稳定运行、完善社会保障体系、优化金融资源配置和参与社会管理等方面的作用显著增强；风险得到有效防范和化解，行业整体偿付能力充足，自我救助能力和抵御系统性风险能力显著增强；主体多元化、竞争差异化的市场格局基本形成，培育一批具有国际竞争力和自主创新能力的大型保险集团和专业性保险公司；基本建成一个业务规模较大、市场体系完善、功能作用突出、服务领域广泛、偿付能力充足、综合竞争力较强、充满生机和活力的保险市场。
2006年6月16日国务院颁布了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），其中提出了保险业改革发展的总体目标：建立一个市场体系完善、服务领域广泛、经营诚信规范、偿付能力充足、综合竞争力较强，发展速度、质量和效益相统一的保险业。关于发展保障，要求加强和改善保险监管。《若干意见》强调，要建立以偿付能力、公司治理结构和市场行为监管为“三支柱”的现代保险监管制度。在对偿付能力加大监管的今天，市场行为监管仍不能掉以轻心，它是保险业健康发展的基础。除此之外，保险监管者对保险公司的市场行为哪些是应该监管的，哪些是公司自己内部管控的行为应当作出很明确的界定。否则，将导致保险市场监管者的缺失，最终损害保险市场效率和投保人利益。但是目前保险监管中对保险市场行为重视和研究力度仍然不够，保险市场的恶性竞争和不诚信经营时常存在。为此，研究影响保险市场行为的因素，最终寻求合理的解决途径，在当前具有十分重要的意义。
二、恶性竞争是饮鸩止渴，服务提高才是治根之本
1、在保监会的重压下价格战势头有所缓解。价格战曾是恶性竞争的主要表现形式，为了对付价格战，保监会一再下发文件，对许多险种的最低保费做出限制。2006年8月份中国保险行业协会制订并下发了四大项目的财产险条款费率指引，今后包括电厂、公路、地铁、楼宇在内的重大工程保险，将以不低于该费率指引标准进行承保。保监会委托保险行业协会制订指引的目的，是要改变目前重大工程保险恶性竞争，费率被严重压低以至在国际再分保市场上无法分保的局面[1].
2、商业贿赂现象叠出，保险监管力度加大。很多保险人在买保险的时候，会比较哪家保险公司的产品更便宜，有更低的折扣；就连部分保险公司的人在谈论其他保险公司的优势时，也大谈其他保险公司的保险打的几折，给客户返多少佣金，但是他们没有意识到，他们所说的这些竞争优势都是违反保险法规定的，是典型的商业贿赂。
根据1999年2月1日财政部的《保险公司财务制度》规定，保险行业可以向方和经纪人给付最高不超过保费8%的手续费，且还是要扣过税款后以转账形式支付。但现实情况是，个别保险企业为了争夺这些保险方和经纪人，不断给出更高的手续费或变相提成，手续费或提成甚至达到保费的50%以上。2006年3月16日的全国保险监管工作会议上，保监会主席吴定富指出治理商业贿赂将成为下一阶段保险监管专项工作，商业贿赂已经引起保监会的高度重视。
3、监管要适度，禁止恶性竞争并不意味着不要竞争。有市场就必须有竞争，否则，市场是不完全的市场，是不健康的市场。为了保持市场的健康发展，保险市场需要适度的监管。为维护保险市场的正常运行，防止保险市场失灵造成破坏，保险监管的重心应放在创造适度竞争的市场环境上，放在对形成和保持适度竞争的格局和程度的监测上，要求管而不死，活而不乱，既限制竞争又不消灭竞争，既追求利润又不盲目冒险，既有风险又保障安全。
4、推进自主创新，提升服务水平。关于创新与服务，要健全以保险企业为主体、以市场需求为导向、引进与自主创新相结合的保险创新机制。发展航空航天、生物医药等高科技保险，为自主创新提供风险保障。稳步发展住房、汽车等消费信贷保证保险，促进消费增长。积极推进建筑工程、项目融资等领域的保险业务。支持发展出口信用保险，促进对外贸易和投资。努力开发满足不同层次、不同职业、不同地区人民群众需求的各类财产、人身保险产品，优化产品结构，拓宽服务领域。提高服务水平也是节约。现在大家都在提倡节约资源，在保险业，提高服务水平、提高服务效率就是节约，它可以为客户节约大量的人力和时间成本，让更多的人正确的认同保险。
三、保险市场暗流涌动，诚信建设势在必行
虽然近年来保险业在诚信建设方面做了不少工作，但存在的问题还没有得到根本解决，特别是误导欺诈、拖赔欠赔等失信行为还比较突出，严重影响了消费者对保险业的信心。要立足当前，着眼长远，创新方式，注重实效，逐步构建政府监管、公司内控、行业自律、社会评价和舆论监督多层次综合治理的长效机制[2].
笔者在此着重指出保险中介方面的问题，尤其是保险营销员。中国保监会保险中介监管部副主任吕宙指出，2005年全国保险业通过中介实现保费收人35亿元，比上年增长23.8%，占总收人73%.未来五年，保险中介市场基本发展思路是：以科学发展观为指导，以服务经济社会为出发点，坚持诚信专业化经营，不断提升保险中介行业社会信誉，实现保险中介持续快速健康协调发展，为保险业又快又好做大做强做出贡献[3].初步测算，到2010年，保险专业中介公司将接近4000家，保险营销员保持150万人左右，保险机构10万余家，保险中介业务年均增长超过30%，保险中介的保费收人超过6000亿元，其中保险专业中介机构实现保费收人超过1000亿元。
据了解，保险的诚信问题主要出现在销售和理赔两个阶段。由于保险业务收入的40%以上来自营销员，而全国近147万名营销员直接面对消费者，虽然销售过程中的诚信问题影响面非常大，但保险公司由于考核机制等原因，普遍存在短视心理，希望能在短期内实现业务的快速攀升、占领市场，这使得保险公司的领导和管理者通常以保费论英雄，将那些保费收入高的业务员视为公司的骨干，给予各种奖励。不诚信不要支付成本，长此以往，不诚信反而成为一种极具破坏力的负面示范。
针对这一现状，中国保监会保险中介监管部副主任吕宙也提出过相应的解决办法，包括完善中介监管的法律、法规，提高中介监管有效性。努力形成一套包括市场准入退出机制、从业人员资格管理、保证金和职业责任保险制度、保险信息披露制度、惩罚制度在内的完整的制度体系，加强现场和非现场的监察，严厉打击损害被保险人的重大违法违规行为。总的来讲，要通过社会信用服务机构进行诚信建设，调动全社会公众进行积极监督，使诚信成为全社会共同关注的内容；要强化保险企业的诚信管理，同时还要加强保险诚信的宣传教育，树立一批讲规范、重服务、守信用的典型；要把治理从业人员失信与治理保险公司失信结合起来，加大对公司法人的监管力度，从源头上治理失信行为；进一步落实保险营销员持证上岗制度，积极稳妥地推进农村营销员资格管理制度改革；完善专业中介机构市场准入和退出机制，认真把好行政审批关。
四、强化市场行为监管
针对保险市场行为的监管，《若干意见》中明确提出，要强化市场行为监管，改进现场、非现场检查，严厉查处保险经营中的违法违规行为，提高市场行为监管的针对性和有效性。这一目标的提出给保险监管指明了方向。要按照高标准、规范化的要求，严格保险市场准入，建立市场化退出机制。实施分类监管，扶优限劣。健全保险业资本补充机制。完善保险保障基金制度，逐步实现市场化、专业化运作。建立和完善保险监管信息系统，提高监管效率。规范行业自保、互助合作保险等保险组织形式，整顿规范行业或企业自办保险行为，并统一纳入保险监管。研究并逐步实施对保险控股（集团）公司的监管。健全保险业与其他金融行业之间的监管协调机制，防范金融风险跨行业传递，维护国家经济金融安全。
此外，笔者认为随着保险竞争的加剧和保险信息化的发展，保险与银行、证券相互渗透的趋势正在加快，由此导致了监管交叉和监管真空问题。对此，保险监管部门要加强与银行业、证券业等监管部门的协调和合作，定期进行业务磋商，交流监管信息，解决混业经营趋势下的分业监管问题，支持保险公司拓宽业务[4].与此同时，加强与各国保险监管部门的交流与合作，积极加入国际保险同业监管体系，通过该体系监管国内保险市场上的外资保险公司、国际保险市场上的本国保险公司以及接受本国分保业务的国外再保险公司，进一步提高监管能力，保护被保险人的利益。
“参考文献”
[1]李卉当前我国保险监管中存在的问题及建议[J]河南金融，2005，（4）：22-23
一、保险监管必要性
对保险业实施监管是一般市场经济国家的通常做法。关于保险监管的必要性一般可从两个层面上来进行分析。第一个层面就是所谓的市场失灵理论。所谓市场失灵，是指经济生活中存在市场垄断（具体表现为价格垄断、产品垄断、市场份额垄断、进出障碍），信息不完全（表现为交易双方信息不对称、信息匮乏、信息成本过高），外部负效应（表现为交易双方的行为可能会给第三方造成损失），免费搭车（某些产品，如国防、安全、消防、环保、水利等产品难以限制某个人享用）等经济现象。而一旦市场失灵，政府就应当对市场进行适当的干预，以确保市场的活力和效率。保险市场是市场经济的重要组成部分，也会出现种种市场失灵的情况，因此政府应当对保险市场进行干预。
第二个层面可以从保险行业的特点来进行分析。金融是国民经济的命脉，保险是国民经济的重要组成部分。保险业具有许多独有的特性，如保险是一种无形产品，保险是对未来财务支付的一种承诺，保险是一种比较复杂的产品（涉及法律、工程、精算、医学等许多专门知识），保险是一个社会性很强的行业，保险业的稳定关系到社会生产和生活稳定等等。正是由于保险业的这些特性，为了维护社会公众的整体利益，因此，一般国家政府都对保险业实施比较严格的监管措施。
二、监管对保险业的影响
通过研究、制定和执行保险业的法律法规、方针政策、发展战略和行业规划，保险监管对保险业的发展产生着重大影响。
1.影响保险业的承保能力和供求关系。保险业的承保能力和供求关系决定于保险业资本总量的大小。而保险监管的准人政策直接关系到各类资本能否直接进入保险市场。例如，当前我国对民营资本、国际保险资本进入我国市场都有不同程度的限制。这从根本上决定了保险市场的资本结构、承保能力和供求关系。
2，影响保险公司的经营范围。保险公司的业务范围必须按照法律法规的要求，经过监管机关的特许。例如，我国原保险法规定财产保险公司不得经营意外险和健康险，而修改后的保险法规定财产保险公司可以经营意外险和健康险，这是保险立法监管影响保险公司经营范围的最好例证。
3.影响保险产品的可得性。保险产品的可得性是指投保人能够买到什么样的保险产品及其购买该产品的方便程度。通过对保险产品及其销售渠道的控制，监管者对保险公司销售什么（如是传统产品还是新型产品），以什么样的价格销售（如是统一价格还是市场价格），通过怎么渠道销售（如是直接销售还是通过商销售）等进行管制和施加影响，从而最终影响到保险产品的可得性。
4.影响保险公司的资金运用。对于现代保险业来说，资金运用的成功与否往往成为保险公司经营业绩好坏的关键，同时资金运用的成败也成为影响保险业偿付能力的关键因素之一。保险法和保险监管者对保险资金的运用渠道、结构比例都有比较严格的规定。监管政策的取舍对保险资金的流动性、盈利性和安全性有着重要的影响。
5.影响保险公司经营管理者的队伍结构。保险监管者通过制定和执行高级管理人员任职资格制度，对整个行业经营管理者的素质进行整体的调控。由于任何经营管理活动都要经过人的行动表现出来，因此，从某种意义上说，保险监管目标能否实现其关键就在于能否通过高级管理人员任职资格制度的制定和执行来挑选出一批合格的经营管理者。
总之，保险监管通过对保险业市场准入、经营范围、保险产品和保险经营者等诸多因素的控制，最终控制着保险业的市场结构、经营管理、偿付能力和保险公司之间的竞争方式，从而影响保险市场的运行模式和运行效率。
三、保险监管的目标
保险监管的目标是保险监管工作的出发点和归宿。由于监管理念的不同，各国监管者对监管目标的表述也不近相同，但基本上都包括三个方面的内容，一是保护被保险人的合法权益；二是维护保险市场公平竞争的市场秩序；三是维护保险体系的安全与稳定。
从我国的实际情况来看，我们把监管机关看成是保险行业的主管部门，我们的工作目标主要是促进保险业的发展。在这种思想指导下，当监管和发展出现矛盾时，我们往往是监管屈从于发展。当前一些比较普遍的违法违规问题，如假保费、假赔案、假批单、假数据屡禁不止的问题就是很好的说明。当投保人和保险人利益发生矛盾时，监管机关容易出现偏袒保险公司的倾向。例如对于费率的管理，信息披露的管理，我们都有屈从保险公司而忽视投保人（被保险人）权益的嫌疑。之所以会出现这种情况，其根源就在于我们对保险监管的定位不清，保险监管的职责不明确，监管部门仍然处于一种既要当裁判员，又要当领队、教练和运动员的状态之中。因此，我们应当尽快明确监管目标，既要避免监管目标的重制，更要避免不同监管目标之间的矛盾和冲突，使保险监管回到保护保险活动当事人的合法权益的正确轨道上来。
四、保险监管体系
全面、准确地理解和把握保险监管体系对于健全保险监管制度，提高保险监管水平具有十分重要的意义。通常情况下，人们往往把保险监管理解为保险行政监管。实际上，除了保险行政监管之外，立法、司法和社会中介组织也是构成保险监管体系的重要组成部分。
1.立法监管。立法监管是指立法机关通过制定保险法律法规来对保险活动进行规范和制约。立法活动具有不连续性的特点，例如保险法的制定和修改对立法机关来说都是阶段性和非连续性的。但是，保险立法监管对保险业发展的影响是制度性、方向性和根本性的，是其他任何力量都无法比拟的。例如，我国保险法对保险公司的经营范围和资金运用的渠道都有明确规定，这对保险市场的影响是具有决定性意义的。
2.司法监管。司法监管是指司法审判机关通过法定程序，按照法律法规规定，负责协调解决保险市场参与者之间产生的各种保险争议，并通过司法建议书影响保险的行政监管和保险立法的进程。司法监管的特点是被动监管，即一般来说是应保险当事人的要求，被动地介入保险纠纷调处的，但司法监管对规范市场有很强的示范意义。
3.行政监管。保险行政监管是指保险行政监管部门根据法律法规的授权，依据法律、法规、规章和规范性文件规定的原则和程序，检查处理违反保险管理规定的行为，根据保险法规、规章和其他规范性文件，对违反保险管理规定的单位和个人追究行政法律责任，进行行政处罚的行为。保险行政监管的特点是日常性的、连续性的和主动性的。行政监管与保险市场最为接近，是保险市场监管能否成功有效的关键。
4.社会中介机构监管。社会中介机构监管是指会计师事务所、各种信用评级机构和新闻舆论机构对保险公司的财务状况、信用状况公开发表独立意见，对保险行业的有关经营发展情况进行信息披露等。社会中介机构监管是保险监管体系的重要组成部分，并且随着保险市场的日益成熟和社会诚信意识的不断增强，其作用也会越来越明显。
五、当前我国保险监管中存在的问题
1.过度监管和监管不足并存。所谓过度监管就是管了不该管的事。正如前面所说，政府干预的领域应当仅限于市场失灵，而且政府能够提高市场公平程度和运行效率的部分。但是受计划经济习惯和思维模式的影响，我们的监管明显过多过细。当然，经过取消两批行政审批事项，这方面的问题有所减轻，但仍未从根本上得到解决。所谓监管不足是指该管的没有管好。我们的偿付能力监管已经讲了好多年，但至今进展不大。
2.法规不健全和执法不严并存。当前我们一方面是保险监管法规不全，一些急需的保险法规，如《保险违法行为处罚办法》，《机动车辆第三者责任保险办法》以及《个人人管理办法》迟迟未能出台，以至于日常监管中常常出现无法可依的现象；另一方面，不少现有的法规在日常监管中又没有得到很好的落实。例如保险法中有关资本金和自留保费的比例的规定，保险人应当持证上岗的规定都没有得到很好的贯彻，保险经营中假保费、假赔案、假数据、假报表屡禁不止。
3.监管人员匮乏和监管人员流失并存。我国保险监管起步晚，发展快。从监管人员的角度看，一方面是监管人才短缺。在数量上，目前我国全国的保险监管人数还不及美国纽约一个州的监管人数：在专业上，我国监管人员中既懂保险又懂法律、工程、精算等专业知识的监管人才更是匮乏。另一方面，我国的保险监管人才流失严重。自98年中国保监会成立以来，一批相对熟悉保险监管业务的人才陆续离开了保险监管岗位。
六、我国保险监管展望
从我国保险市场发展的实际出发，由于我国保险市场发展不相对不成熟，特别全国各地保险市场成熟程度的不平衡，近期内保险监管难以完全摆脱裁判加教练的现状。但是着眼于我国保险市场的长远发展，为顺应我国社会主义市场经济建设的总体趋势，我国保险监管的发展应该坚持市场化、法制化、信息化、国际化。
1.市场化。就是牢固树立市场的观念，充分发挥市场这只看不见的手在保险市场调节之中的作用。对于可以通过市场自发调节的，坚决不要进行行政干预。
加入WTO后，保险业作为金融领域开放力度最大的行业，在3年过渡期结束后取消所有地域限制，其后再保险、产险和寿险业分别全部开放，外资保险公司的数量大幅度增加，这对国内保险公司的资金运用提出了更高的要求。为保护广大被保险人的利益、维护社会稳定、促进保险业健康发展，我们必须趋利避害，主动采取积极有效的应对措施，在坚持开放的前提下，创新保险监管，不断开创保险开放的新局面。
创新保险监管工作
实现保险监管工作创新,就是根据市场经济规律，按照WTO基本规则的要求，尽量减少制约公司发展的行政审批事项，逐步实现偿付能力监管，确实防范和化解风险，依法保护被保险人的利益。
要与时俱进，创新监管思路。保监会自1998年成立以来，始终把适应发展需要、创新监管思想作为重要工作来抓，并进行了积极的探索和大胆的尝试。加入WTO给保险监管工作带来新的挑战，WTO的基本要求是充分发挥市场机制的作用，尽量弱化政府的行政干预，对此，国内保险公司必须进一步转变监管思路，把该管的管住管好，不该管、也管不好的由市场去管，尽量发挥市场机制的作用。要充分考虑业务发展、风险控制和社会稳定的需要，不断加强经营管理，逐步提高信息透明度。进一步发挥行业自律的作用，逐步建立公司内控、行业自律、政府监管和社会监督“四位一体”的保险监督体系。
要依法行政，减少监管随意性。依法监管首先要建立一套完善的法律法规体系。保监会成立以来，一直对《保险法》中与保险业发展实际不相适应的一些条款的修订问题进行反复研究论证；同时，在清理已有法规和规章的基础上，相继出台了《保险公司管理规定》等一系列行政规章和规范性文件，我国保险法律法规体系基本框架初步形成。但是，由于我国保险法律法规建设起步较晚，与《保险法》配套的行政法规和规章还不完善。
要逐步实现偿付能力监管。偿付能力是保险机构一切经营活动的综合反映。因此，按国际通行做法，偿付能力是保险监管的核心。保监会成立之初，根据当时保险市场较为混乱的状况，提出了市场行为监管和偿付能力监管并重的方针。目前要在继续抓紧市场行为监管的同时，加大偿付能力监管的力度，积极创造条件，包括健全法制、完善内控、建立信用体系、改善监管手段等，逐步转向以偿付能力为核心的监管方式上来。当前，要在偿付能力监管试运行的基础上，进一步建立和完善偿付能力监管指标体系，逐步建立适合我国国情的保险风险评价和风险预警系统。
开创我国保险业新局面
要认真学习外资公司风险控制、经营管理、产品开发和服务等方面的经验，实现我国保险业的健康发展。自1992年我国保险市场对外开放以来，已有34家外资保险分公司和中外合资保险市场公司获准进入中国市场，有111家外国保险公司在华设立了185个代表处。实践证明，外资保险公司的进入，不仅带来了新的经营理念、营销方式和管理经验，也促进了市场的竞争和业务的发展。仅以寿险营销方式变革为例，个人人营销模式给我国寿险业的销售带来巨大变化。如今这种营销模式已被国内各寿险公司普遍采用，促进了我国寿险业的发展。
要充分发挥自身优势，变挑战为机遇，缩短与外资公司间的差距。开放的目的是为了促进我国保险业的发展。中、外资公司在很多方面存在较大差异，但各有所长，中资公司具有先入优势、地缘文化优势、短期成本优势和后发优势。只要冷静思考，沉着迎战，发挥优势，扬长避短，就能够在激烈的国际竞争中站稳脚跟，借助外力促进发展。当前，要充分利用好即将结束的过渡期，加快体制改革、机制转换步伐，增强企业竞争能力；建立合理客户群体定位，开拓具有潜力的市场，占领有利的细分领域；进行品牌宣传，树立良好的企业形象，扩大公司知名度；完善选人用人机制，广纳人才，做好人才储备，稳定职工队伍。
要利用好过渡期，创造有利的发展环境。过渡期结束，我国保险市场全面开放，外资保险公司将全方位参与竞争。我们要努力做到既按照国际规则办事，又利用这些规则维护自身的合法权益；既严格履行承诺不断提高我国保险业参与国际竞争水平、扩大对外开放的力度，又适应我国保险业发展的实际需要、考虑国家金融安全有步骤分层次地扩大开放步伐。我国保险业面对保险市场全球一体化的挑战，这对我国保险公司的资金运用与监管提出了更高的要求，对此我国保险业只有积极探索实现保险监管创新，努力学习借鉴国外保险公司的先进经验，才能提高我国保险业的国际竞争力，开创保险开放的新局面。
保险市场不完善现状
（一）保险人
在我国保险市场中，政府的市场参与程度很强。新成立的保险公司，除外资企业外，几乎全是国有控股股份公司，通过其与各级政府的特殊关系，依然保持着相当程度的垄断性。
主体产权资格的缺位或者说不明晰必然导致国有保险企业的多重经营目标。在经营上不但要追求微观盈利的目标，还要满足政府的偏好。如除经营商业保险外，还要经营一些政策性保险；除考虑效益最大化以外，还要考虑达到当地政府解决就业的要求。同时由于产权的不清晰，经营目标的模糊，约束机制的缺乏，导致保险经营者追求企业短期指标。更严重的情况在于政府直接干预保险经营。
政府作为保险业监管者的同时也是保险企业的最大股东，有权过问保险企业经营的具体情况。目前政府对保险经营的直接干预突出表现在保险经营中展业和理赔两环节上。这样，不但保险公司因此无法控制费率、手续费等，甚至连出险后的理赔权也被他人控制，而且也造成了保险市场的混乱，不利于保险监管。
（二）投保人
投保人也存在着种种问题。如果说投保人用自己的钱投保，自己承担风险，也享有风险保障的话，他就是高质量的投保人，对于整个市场的正常运转有极强的监督作用。然而，我国很大一部分保费收入来自国有单位，在缺乏有效监督机制与明晰产权界定的情况下，这些国有单位的决策者选择保险公司，不是主要看该保险公司是否经营比较稳健、信誉较好、服务质量高或者价格低，而把保险公司的高回扣作为一个衡量标准。投保人的质量问题严重扭曲了市场竞争，为不正当竞争的滋生提供了土壤。投保人的行为也从某种程度上，鼓励保险公司花更多的精力去培植这种土壤，而不是提高企业的经营效率。
个人投保人虽然从产权角度来说符合成熟市场的要求，但他们尚且缺乏对保险行业的充分了解，往往不能有效鉴别保险公司的业绩，对各种保险业务的利弊也只停留在感性的认识层次上，加上相关法律知识的淡薄，他们的行为往往具有盲目性，不但不能有效监督市场的运作，反而还在一定程度上加大了市场的管理难度。
（三）保险公司信息披露机制
披露的信息只侧重于反映保险公司的历史经济活动。当今社会瞬息万变，用户更希望了解那些对决策有用、能体现保险公司现在与未来财务状况和经营成果的前瞻性和预测性信息。因而，改革现行的财务报告体系，建立能更好适应新经济时代的财务报告体系势在必行。
拘泥于法律形式而轻视经济实质。尽管现行财务报告体系也运用实质重于形式原则，实际上往往是法律形式占据了会计处理的指导地位。比如资产虽被定义为未来的经济利益，但会计人员并非按现值而是按历史成本计量资产。
缺少非财务信息。长期以来，会计报表过于偏重财务信息而忽略了非财务信息的披露。会计必须从用户的需求出发，适当增加对经济决策有用的非财务信息，如保险公司的背景信息、业务发展的前瞻性信息、保险公司创新能力信息等。
另一信息制度的不完善之处在于保险中介的有限性。首先，在保险中介人中，仅保险人有了长足的发展，保险经纪人在我国数量还极为有限，仅在沿海一些城市有为数不多的经纪人。基于投保人利益、为投保人与保险人订立保险合同提供中介服务的保险经纪人的缺位，使投保人企图减少其事前非对称信息的愿望难以实现。其次，保险公估机构只在某些城市和地区零星存在。保险公估人是以独立与保险人与投保人之间的第三者身份，站在客观公正的立场，对保险标的进行承保风险的评估并对保险事故所致损失进行专业性的分析核算。保险公估人的出现有利于加强保险交易双方的信息沟通，有利于增强保险双方的信任度。而我国保险公估人的缺位，不能不说是保险信息传导机制的缺陷。再次，就目前广泛采用的保险人制度而言，还有许多不规范之处。目前近50万个人中，真正持有证书的大约只有30万人；保险人素质低下，故意告知不实，蒙蔽客户。此类现象已严重损害了保险公司的形象，不但不利于保险双方的信息沟通，反而造成投保人对保险人的不信任，使双方沟通更为困难。
我国保险监管的未来发展方向
（一）明晰保险公司的产权
纵观西方发达国家的保险企业，为追求利润最大化目标所驱动，任何保险公司都不会采取不负责任的经营政策，他们会建立规避风险、保证保险公司收益的机制，建立稳妥配置及处置资产的准则。采取维护公司形象不受损失的管理办法，保持公司长时间正常运营。正是由于保险市场微观主体企业制度健全，才使其保险市场得以实现有序发展，从而使保险监管从严格走向宽松有了坚实的基础。而其中，关于对保险公司信息披露的监督改革又包括以下几点：
1.监管会计财务报告的定期披露。监管部门的监管重点是保险公司偿付能力，而一般公认会计原则更近似于把保险公司视为一般的企业。目前我国应当在要求保险公司向监管部门提供与其他行业具有可比性的一般性财务报告的同时，还应法定要求保险公司对偿付能力方面的具体指标进行充分披露，以突出保险公司行业会计的特殊性，保证保险公司的保户和债权人的利益。
2.上市信息披露。目前我国保险公司虽尚未上市，但是它获许以基金的形式间接入市。保险公司上市是大势所趋，只是一个时间的问题。因此，对保险公司信息披露的规范应不单单将保险公司作为未上市公司来考虑，还应该对上市后的保险公司的信息披露进行一些超前的设想，上市公司信息披露的经验也可为保险公司来借鉴。受制于保险行业的特殊性，对于欲上市的和已经上市的保险公司的财务信息应予以更为严格的监管。
3.自愿披露与强制披露相结合。会计信息披露的规范一般都体现着强制性的特征，尤其在资本市场中是促使市场有效性而不得不采取管束措施的直接后果。强制性信息包括财务报告信息和许多非财务报告信息。虽然强制性信息对于减少因信息不对称而产生的内幕交易和信息误导有着积极的意义，但也可能因此产生负面效应，如迫使公司公开本属商业秘密的事项，这样不利于竞争。如何完善自愿披露的机制，调动信息披露的积极性，又是会计信息披露规范，甚至是资本市场规范中应予以重视的一个问题。
4.信息披露的渠道多样化。除了定期向监管部门提交财务报告外，随着网络技术的发展、传播媒介的完善，保险公司信息披露渠道也日益多样化。从某种角度来说，保险公司的财务报告可以实现两种不同的目标：一是满足信息使用者的需要；二是作为保险公司的宣传工具。其中，后者具有相当的战略意义。从本质上讲，财务报告可以看作一种大众传播活动。与现行通用的财务报告模式不同的是，大众传播报告将充分利用计算机网络和远程通讯技术来传播会计信息(联机报告)，但在某些情况下，也可能采用光盘存储技术将财务报告存储在光盘上然后传递给使用者(脱机报告)。这种作法的良性结果是更多的信息需求者能够容易地获得所需要的保险业信息，使保险公司信息面对更大范围的群体，最大限度地满足保险公司信息需求者的需要。
5.有差别、公开性的信息披露。保险监管部门是保险业信息的间接使用者，而作为直接需求者的投资者、债权人及保户，他们要求的是公开性的、易得到的信息。这样，定期财务报告以外的信息就显得尤为重要。就一般保户而言，专业的会计指标晦涩难懂，而保险公司的信誉、产品信息以及经营业绩则是他们更关心的；对于投资者来说，更关心的是关键业绩指标，尤其像留存收益表和股东利益分配表等等；而债权人关注的目标则是公司的偿债能力。因此，有差别、公开的信息披露所涉及的范围就应该更宽，针对性更强。
（二）尽快完善信息传导机制以增加市场透明度
透明度是保险消费者的最佳途径。消费者只有通过高透明度的保险业运作，清晰了解到有关情况及其权利责任，才可做出明智的决定。因此，需要进一步完善保险中介制度，整顿中介市场，提高中介人素质，建立健全保险信息披露制度。
此外，应逐步放开保险费率的管制，在确保保险公司偿付能力的基础上，赋予保险公司一定的费率厘定和修正及调整权力，做出合理的费率水平，反映市场需求状况，参与市场竞争，使保险公司的费率在一定范围和幅度下市场化，促进保险各方利益最大化。
参考文献：
一、外资保险公司发展的概况
(一)入世以来外资保险公司的发展
2006年已经是我国入世第五年，到目前为止，除了外资产险公司不得经营“交强险”、外资设立寿险公司必须合资且股比不得超过50%等限制外，保险业基本实现了全面对外开放。
根据保监会统计数据显示，到2006年10月为止，共有15个国家和地区的47家外资保险机构在华设立了121个营业性机构，135家外资保险机构设立了近200家代表处。2006年1—10月期间，外资保险公司保费收入191.12亿元，占市场份额4.07%。在北京、上海、深圳、广东四个开放较早、外资较集中的保险市场上，外资在当地的市场份额已分别占到18.15%、18.62%、10.73%和9.68%。
我国保险业开放以来，共有超过600亿元人民币的境外资金，通过设立外资保险机构或参股中资保险公司进入我国。外资保险机构进入我国保险业，带动了大量保险相关资金投入我国经济和社会建设，使保险作为经济补偿和“社会稳定器”的作用逐步增强。同时，外资保险公司的进入促进了中资保险公司深化改革，保险行业发展质量得到提高。
(二)外资保险公司存在的问题及监管状况
实施“引进来”战略，就不可避免地面临强大的竞争和国际市场动荡对金融稳定造成的冲击。外资保险公司在大举扩张的同时，也暴露出很多问题，包括超范围经营、损害合资伙伴的合法权益、公司组织结构和内设机构职能不健全、向境外非法转移利润和逃避纳税以及地下保单等。例如，广州市地税机关对在广州注册登记的27家外资保险机构于2003年—2005年度纳税情况进行专项检查后发现，有13家存在涉税违法问题，共查补税费l359万元，其中一家2005年才注册开业的外资保险机构查补税费达230万元。还有一些保险公司水土不服，经营不善。
因此，在保险业全面对外开放的同时，加强对外资保险公司的监管，才能维持公平竞争的市场秩序和被保险人的合法利益，促进保险业健康发展。
目前我国保险业已经全面开放，进一步开放的余地不大。对外资保险公司的国民待遇已经使监管的焦点由过去如何有序地开放，到现在的市场行为监管，公司治理监管和偿付能力监管，以及外资保险公司引起的特殊问题的监管。
目前我国的保险监管法律制度主要由《保险法》、《保险公司管理规定》组成。加入WTO之后，为满足新形势下外资保险公司监管的需要，我国先后颁布了《外资保险公司管理条例》和《外资保险公司管理条例实施细则》。由此，以上四部法律、法规共同构成了对外资保险公司的宏观监管。但是，从目前看，我国对外资保险公司的基层监管还存在许多“真空”地带，对外资的监管还有待进一步完善。
二、发达国家和地区保险业监管的经验借鉴
(一)美国保险业的财务警戒系统：IRIS和RBC
美国的保险业相当发达，其保费收入约占全球保费收入的1／3，保险监管也由美国保险委员协会(NAIC)和各州保险局共同完成。
NAIC要求保险公司有统一的财务报表及会计准则，并按时递交年度报告。在这些信息的基础上，NAIC建立了一个全美范围内保险公司财务状况的数据库，包括近5000家保险公司最近十年内的年度财务信息。
NAIC通过对各种数据进行分析，建立了早期警戒系统(1RIS)。IRIS主要分析以下比率：(1)资本金和盈余率；(2)总收入和净收入；(3)佣金与费用和保险费与最低资本金；(4)投资收益率；(5)保费变化；(6)准备金变化。如果IRIS对某保险公司的分析结果超出预期正常结果，州保险监管部门会对该公司密切注意，追查原因和规定其限期改正，否则，将采取必要的措施，以保护被保险人的利益。
为强化偿付能力监管，NAIC在1993年、1994年分别对财产责任保险公司和人寿保险公司实施风险资本(BBC)监管要求。它是借鉴巴塞尔协议对商业银行资本充足性的要求，对保险公司按其面临的不同风险分别规定所需要的风险资本额，将各种财务数据进行处理得出一个最小资本金数额，然后将这个数额与保险公司经过调整的资本金比较，以确定该公司的资本金是否充足，并授权监管部门采取相应的干预措施。
NAIC规定保险公司必须每年提交RBC报告，根据RBC比率的范围，各公司被分成五个“行动等级”，并分别采取不同的监管措施。
(二)台湾地区保险业对外开放的经验
台湾地区保险市场对外开放的历史并不长。台湾是在岛内保险市场发展了二十多年后才逐步对外开放的，其间经历了20世纪80年代的初次开放和90年代的大规模开放两次高潮。80年代中期的经济“自由化、国际化和制度化”，促进了保险业的开放进程；1990年，台湾仍然严格限制进入岛内的外资公司的具体条件，防止外资进入后可能带来的负面影响，直至1995年，台湾才全面开放保险市场。
尽管引入了外资保险公司，但台湾本土保险业却能够在竞争激烈的保险市场站稳脚跟，并取得相当可观的成绩。台湾保险市场对外开放的成功经验，可以总结为以下几个方面：首先，制定了一系列法律法规限制进入岛内保险公司的资格，对外资保险公司的进入进行严格审核监管，防止不合格的外资保险公司给岛内保险业带来负面影响；其次，十分重视保险业的法制建设，早在开放之前，就对相关的对外开放方面的法律做了充分研究，这些规定对稳定市场开放秩序、促进保险市场平稳发展起到了十分重要的作用；再次，一直以非常谨慎的态度控制对外开放进程，使岛内保险业主体能够获得较长时间发展成熟的机会，进而得以增强自身的抗衡能力，有效地避免市场份额的流失。
(三)俄罗斯保险市场对外开放的情况
1992年11月27日，俄罗斯审议通过《保险法》，俄罗斯保险市场向外国投资者敞开大门。俄罗斯《保险法》规定，外国保险公司在俄罗斯境内不能从事保单中介和服务，为了突破这一限制，外资公司和俄罗斯本国保险公司进行了相应的业务合作。俄罗斯联邦政府于1993年2月26日又签发了《关于外国投资者在俄罗斯联邦设立经营商业保单的跨国公司》的法令，进一步向外资开放了保险市场。外国保险公司积极参与到俄罗斯保险共同基金、养老保险基金和退休金的建设中，促进了俄罗斯保险市场的发展和完善。
但是俄罗斯保险市场过快、过急地向外资开放，导致市场竞争激烈，加剧了资本外逃。俄罗斯《保险法》规定外资保险公司最低注册资本限额仅为200万卢布，过低的市场准入门槛使层次不一的保险公司进入国内，加大了监管难度。由于保险市场改革缺乏配套的资本市场改革，大量资金流人并没有发挥很好的作用。
三、对外资保险公司监管的“三支柱”
外资保险公司蜂拥而人对我国保险监管提出了新的要求，促使保险监管依法行政和科学监管的观念逐步增强，监管服务意识不断提高。为适应保险市场开放和发展的需要，保监会建立了以偿付能力监管、公司治理结构监管和市场行为监管“三支柱”的现代保险监管体系，但对外资保险公司监管可以有侧重点。
(一)市场准入与市场行为监管
在市场准入方面，目前《外资保险公司管理条例》中规定：合资保险公司、独资保险公司的注册资本最低限额为2亿元人民币(或等值的自由兑换货币)，且经营保险业务30年以上，申请前一年年末总资产不少于50亿美元。
为了引进资金雄厚、经营稳健的外资保险公司，对于外资保险公司市场准入的限制在短期内不会有变化，因为目前我国保险市场开放程度已经很大，市场准人的限制是保证公平竞争与稳定经营的基础。
但是从长期看，固定的资本标准会不适应市场的变化。今后的发展可能要借鉴美国保险公司资本金的“RBC"标准，设立适应我国保险业发展需要的基于风险的资本金标准，控制保险公司的经营风险，促进保险市场的健康发展。
在市场行为方面，针对外资保险公司在经营中出现的违规经营问题，一方面要对数据真实性进行自查，尤其要加大对基层机构的内审稽核力度，对于假报表、假数据、假赔案问题进行严肃查处。另一方面，要联合海外特别是港澳地区监管机构和保险公司，严厉打击非法销售地下保单活动，防止资本外逃和洗钱行为，维持保险市场有序发展。
(二)偿付能力监管
按照国际保险监督官协会提出的资本充足性和偿付能力监管的原则，资本充足性和偿付能力监管应该和强化保险公司风险管理的要求结合起来。资本充足性和偿付能力监管框架必须设定资本和负债的匹配要求，并能够对风险做出敏感反应。
目前，保监会对偿付能力不足和监管指标超标的保险公司采取的监管措施包括：要求提交解释报告、增资扩股、监管谈话、限期整顿等。这种分类管理的层次过于简单，界限也有些模糊，应该借鉴美国的经验对不同财务状况的保险公司实行更细致的分类管理，遵循“优松劣紧”的原则，提高监管的灵活性和效率。
(三)公司治理结构监管
公司治理结构监管关键在于确保董事会对总体决策负完全责任并保证公司按照适当的业务和财务实践标准进行有规划和审慎的经营。为此，有必要建立一套确保董事会和高级管理层对保险公司的生存发展负主要责任的制度体系，以明确保险公司内部决策的权利与义务关系。通过公司治理结构的强化，促进保险公司与监管机构更好地合作。
四、走向国际化的保险监管
我国保险业全面对外开放是经济全球化趋势的体现。在这种背景下，保险业务、保险机构、保险风险都开始国际化，由此产生了保险监管国际化的要求。我国作为新兴的保险市场，保险监管制度与国际监管水平相比还存在差距，实现国际化的监管将是一个循序渐进的过程。构建完善的法律规章体系和会计、审计制度，联合其他监管机构是当务之急。
(一)构建严密的监管规章体系
我国的保险监管正处在一个新旧体制交替的特殊阶段，在制定适合市场环境的法律制度方面，面临着特殊的挑战。国内的保险监管法规虽然在内容上已经基本符合国际保险监督官协会颁布的《保险监管核心原则》，但还没有形成一个系统、清晰的保险监管法律和规章体系。特别是各法律规章和规范性文件之间还缺乏协调，有些规定不尽合理。特别是，我国法律法规的制定具有时滞性，跟不上实际保险市场日新月异的变化，使得很多市场行为无法可依，例如网络保险法律的空白就给监管带来相当大的难度。
目前，《保险法》正处在第二次修改中。今后的方向是建立一个既适合我国保险业经营与监管需要、又符合国际惯例的保险监管法律法规体系，使我国内外资保险公司经营和监管活动纳入有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制化轨道。
(二)完善保险监管会计、审计和精算制度
由于各国的会计制度和惯例存在很大差异，不同国家公司财务信息的可比度很难实现。对于反映保险业特殊性的保险会计制度，其规定应该适用于所有保险机构，并且与国际认可的会计标准保持一致。保险公司公开披露的信息应该满足相关性、实效性、可靠性、可比性、一致性等会计要求。我国保险业也正在朝这方面努力，自2007年1月1日起，保险业将统一执行财政部在2006年颁布的新企业会计准则。
此外，为确保保险机构遵守会计制度和有关规定，遵守内部控制程序，应当建立有效的外部审计、内部审计和保险精算制度。还要建立规范统一的保险统计指标体系、报表体系和报送制度，统一业务数据统计口径。这样才能提高市场透明度，增强公众对保险市场的信心。
(三)加强国内外金融监管机构的合作
入世以后，面对国际保险业发展的新趋势，保监会在国际交流方面做了很多工作。2000年，中国正式加入国际保险监督官协会(IAIS)，并于2006年10月在北京成功举办了IAIS第13届年会。2005年，加入了国际养老金监督官协会(I0PS)，并当选为执行委员会委员。同时，保监会还加强了与亚洲保险监管机构的交流。2005年与14个国家和地区的保险监督官讨论通过了《亚洲区域保险监管合作北京宣言》，为今后开展多层次、多领域的保险监管合作打下了基础。
在全球化浪潮中，特别是伴随我国加入WTO，国内保险将以商业存在。跨境交付、自然人流动等方式走出国门，提供境外消费服务。同时国外保险业机构也将以类似方式进入国内保险市场为本国提供消费服务。不可否认，跨境的保险服务形式将给我国的保险监管提出新的课题，研究我国保险监管战略调整的意义之二在于探索如何增加保险监管机构对保险实施有效管理。
当今世界是一个科技进步、经济管理方式不断革新的时代，保险业的经营管理模式也在不断调整。世界主要发达国家的银行、证券。保险等金融机构纷纷相互融合，业务相互渗透，逐步由分业经营走向混业经营。但是就我国而言，完备的分业经营分业监管体制才得以确立不久.需要探索如何使国内目前的分业经营分业监管体制与国际的混业经营混业监管体制相协调一致，这正是研究我国保险监管战略调整的意义之三。
伴随经济的迅猛发展、保险经营方式的转变.需要探讨与此相伴的监管思路、法律体系、规章制度及监管机构体系等保险监管理念和内容能否适应形势的变化，这是研究我国保险监管战略调整的意义之四。
二、美、英、日三国保险业监管之比较
美国、英国、日本是当今世界保险业最为发达的三个国家。其保险监管无论是在理念上还是实践上都走在世界前列。因此，对美英日三国保险业监管进行比较分析，有助于我国保险业监管的转型与世界接轨。
(一)相似之处
1.都拥有较为独立健全的保险业监管体系。无论是美国。英国还是日本，都建立了以政府监管机构牵头。社会中介机构监管和行业自律为辅、保险公司内控为基础的一整套完备的保险业监管体系。如美国联邦保险局州保险署、保险监管协会、保险评级机构组织控制委员会的COSO模型，英国的贸工部、财政部。金融服务局、劳合社董事会，日本的大藏省，金融厅等组织。
2.保险监管法制化。三国保险监管均以完备立法的形式实行。美国务州有自己的保险法，备州保险局在州管辖范围内行使保险监管权，以保险公司偿付能力和保险投保人利益为主要监管内容，且各州保险法对承保过程的各环节都有严格的规定，充分体现了美国保险监管的广泛性和严格性。虽然美国各州的保险法多达55部，但在全美保险监督官协会的努力下，内容上已无多大差别，各州法院通过对保险法的司法审查也发挥着一定的监管作用。英国现行保险立法是《保险经纪人法》、《1982年保险公司法》和与之有关的保险条例：《1983保险公司财务条例》、《1981保险公司条例》、《1983年劳合社保险条例》以及贸工部关于收费标准的法律文件《1990年保险公司法律费用保险条例》和《保险公司修改条例》，日本的保险立法主要是《保险业法》，包括对保险业的监督法规和有关经营者的组织及行为的规定。
3.保险监管的内容及方式大体相同。三国保险监管内容包括对保险公司的偿付能力、保险合同、财务检查市场行为，其中核心是保险公司偿付能力的监管。监管的方式大多采用现场检查和非现场检查方式。
(二)差异之处
1.监管体制不尽相同。美国是联邦制国家，实行两级多头管理体制，中央和地方都有权对保险业进行监管。美国联邦政府成立联邦保险局，，只负责联邦政府法定保险，如联邦洪水保险、联邦农作物保险等。根据《麦克云佛戈森法案》。每个州都成立保险署并被赋予监管本州保险业的权力。美国联邦保险局与各州保险署之间不是隶属关系，而是平行关系。任何一家保险公司必须获得州保险监管部门的批准后方可在该州营业。为了对各州的监管进行协调，美国成立了全国保险监管协会，其主要职责是讨论保险立法和有关问题，并拟定样板法律和条例提供各州保险立法参考。英国采取的是一级监管体制。1997年以前金融业的监管由九个机构分别承担，其中的贸工部负责对上市公司的监管，其下属保险局负责对保险机构的监管。1998年金融服务管理局成立，将英国原有的八个金融机构合为一体，集银行、证券和保险监管于一体。英格兰银行作为中央银行，不再承担对商业银行的监管职责r”。日本属于集中单一的监管体制。大藏省是日本保险业的监管部门。大藏大臣是保险监管的最高管理者。大藏省下设银行局，银行局下设保险部，具体负责保险监管工作。由于日本金融危机加剧，金融机构倒闭频繁，为了加强金融监管，日本成立金融监管厅，接管了大藏省对银行、证券、保险的监管工作。后金融监管厅更名为金融厅，将金融行政计划和立案权限从大藏省分离出来。金融厅长由首相直接任命以确保其在金融监管方面的独立性。
2.保险监管基于的理念不同。美国的监管以严格的法律为基础。美国的两级多元、分权制衡的保险监管模式现实决定了美国对保险业的监管是建立在严格而完备的法律基础之上的。美国的联邦政府及州政府都有权制订相关的法律。全美50个州、哥伦比亚特区和4个托管区均有自己的保险署.都有权通过立法调整州内的保险业。这些立法包括对保险公司的设立、业务范围、准备金率、保费率、保险资金运用、市场退出等监管范围都有严格的规定，各州保险公司都必须在严格遵守各州保险法律基础上实施日常运营。联邦保险公司按照联邦保险法律实施运营。英国的保险监管以高度自律为基础。英国的保险业发展历史悠久，自律管理的理念已深入保险行业。正是因为英国一贯存在高度的自律管理，政府部门的行政监管则采取了较为温和、宽松的方式，即政府监管部门只通过立法规定保险人偿付能力的最低标准和计算方法、保险人必须公开接受监督，其他则依靠行业自律。日本对保险业的监管则主要依靠行政手段来实施。日本是保险业最为发达的国家之一，但其保险监管却量具行政色彩。长期以来，日本的大藏省对国内保险行业实行严格的行政管制，保险业长期严格的市场准入约束.使得保险市场一直控制在少数保险公司手中，外资保险公司很难进入日本市场开展保险业务。
3.保险混业经营趋势下的混业监管体系不同。保险混业经营突出表现在两个方面：一是财产、人寿险业采用子公司的形式相互渗透；二是银行、证券，保险和信托投资之间相互渗透。美国在1999年出台了《金融服务现代化法案》，标志着美国进入了银行、证券、保险混业经营的新时代。同时《金融服务现代化法案》对新的监管模式作了如下规范：规定美联储为银行控股公司的伞型监管人(Umbrellaregulator)，负责银行控股公司的综合监管.同时银行控股公司附属各类金融机构由功能监管人分头监管。即证券、保险，货币监理署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。银行监管与中央银行分离，也为实现混业监管定了基础，这样既可以适应银行、证券、保险业务相互渗透、交叉的发展趋势，又可以避免监管真空或重复监管，合理利用监管资源，提高监管效率r41。英国1997年10月以前.英国政府对金融业的监管是按照分业模式进行的，其中保险监管是由当时的贸工部负责的，之后过渡到财政部。1999年1月1日再由财政部委托给新成立的金融服务局(FSA)，金融服务局由过去分别监管银行。证券、保险等。8个行业的监管机构合并组成。现在FSA一共监管着全英国550多家银行，70家住房协会，650家信用合作社、270家友好合作社、820家保险机构、4100个财务顾问、1300家投资银行，1100家基金管理公司、8个市场及证券交易所等各类金融机构”，。至此，英国金融监管体系前后经过3年的调整期从分业走向了统一。英国统一监管模式强调用最节约和有效地使用资源的方式实行监管，减少了监管成本。日本在1996年11月以后也逐步由分业经营走向混业经营，其金融业的监管一直实行统一监管模式即由现在的金融厅对银行、证券，保险等金融业务实行全面监管。
三、我国保险业监管的国际借鉴及战略调整思路
每个国家的保险监管制度，在一定程度上都与一个国家的文化背景、保险业的发展历史长短有关。现代意义的保险业在我国是一种新兴产业，保险业监管历史较短，但是目前我国的保险业却面临着市场经济转型、加入世贸、国际化接轨等新的形势和背景，过去的保险监管在理念、目标、思路以及监管实践等方面与国际化、市场化格格不入甚至；中突。因此，当务之急应是借鉴一些国家保险监管的先进做法以灵活应对我国国情。
(一)保险监管理念应从依重行政监管转变为依靠法律来实施监管。从前述三国的保险监管理念来看，英国高度保险自律的传统在我国这样一个保险业新兴国家暂时还不存在，日本浓厚的行政监管却是我国正在所扬弃的。在实践中，美国的相关保险法规已经过多年的改革与完善，日趋成熟，无论是在监管机制，监管内容，监管方式，监管责任等方面都有明确的规定，保证了保险行业的健康发展。因此，我国可以借鉴美国以完备的法律作为实施监管基础的理念，依靠完备的法律制度来加强保险业监管。但就我国目前实际情况而言，保险立法还明显滞后于社会。经济的发展，尤其是我国即将加入WTO，外资保险机构的大量涌入将对我国保险业提出严峻挑战：其一，如何对外资保险机构进行监管?我国目前对外资保险机构监管的专门法规只有1992年《上海外资保险机构暂行管理办法》(以下简称《办法》)。缺乏全国性的、专门性针对外资保险机构监管的法规。并且《办法》的有些规定明显和WTO规则与我国入世的承诺不相符合，还有一些条文与其后制定的保险法不相协调，造成内外资保险监管法规的不统一，其二，保险法的一些规定，如偿付能力监管、再保险监管、保险投资监管、保险公司高级管理人员任职资格的审查和保险违规的处罚等如何落实。对此，保险法的规定过于笼统，又没有相应的配套措施或实施细则，在保险实践中可操作性不强。这些都表明，我国的保险监管法律法规有待进一步完善。因此，我国要加快制订保险业法的步伐，把所有的业务都逐步纳入法制化轨道，如制定有关保险电子商务等新兴领域的法律，以免造成法律的空白；有针对性地制定监管方面的法律法规，全方位地对保险监管部门的监管行为进行规范；完善保险监管责任制，进一步量化保险监管工作目标，实施严格的责任追究制度，促进保险监管部门和监管人员增强责任意识，提高监管水平，避免无作为和越权行为的发生；保险监管机构要与当地金融监管部门建立稳定的磋商制度，把保险执法逐步纳入国家法律体系。
农业保险的性质事关我国未来农业保险法对农业保险的定位和我国农业保险监管法律制度的建构。
关于农业保险的性质，有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度从理论上进行了论证，有学者从农业保险具有商品性和非商品性的二重性以及农业保险主体面．临的博弈困境的角度加以分析，由此得出农业保险经营的市场失灵并需要政府大量补贴的结论。[1]
笔者认为农业保险应当属于准公共物品。在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为四类：第一类是私人物品（privategoods），第二类是公共物品（publicgoods），第三类是自然垄断物品，第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品，共有资源是有竞争性但无排他性的物品。[2]农业保险的特点——社会效益高而自身经济效益低，反映它具有明显的公益性，但是，农业保险同时又具有一定的排他性，因为，参加农业保险必须符合一定条件，比如缴纳保险费等，因此农业保险应当属于准公共物品。另有学者认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更多地趋近于公共物品。[3]
市场经济的理论与实践表明：市场机制不能有效地提供公共物品和准公共物品。因为市场是按照价格机制来配置资源的，只有在私人物品的范围内，市场机制才是有效率的。由于农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低，所以市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。农业保险从来没有，也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能是违背商品交换一般规律，将社会效益放在首位，而当农业保险既定的社会效益目标不能通过市场机制来实现时，政府就要用“看得见的手”通过国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。[4]
国外农业保险的理论研究和实践也说明农业保险商业化经营的不可行。Wright和Hewitt在研究中发现，历史上使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于所有险和多重险，基本上都由政府来直接或者间接经营。在1938年以前，经营农作物保险的私人保险公司都遭到了惨败，最终退出了这一业务领域。[5]美国联邦政府于1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因就是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不可能走商业化道路，而只能是政策性的。与一般商业性保险相比较，政策性农业保险是非营利性的，其目的在于实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004、2005和2006年中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度”后，2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农产参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件的规定可以看出，建立政策性农业保险制度已得到国家核心层的认可和支持。
（二）我国政策性农业保险监管的必要性
1．我国农业保险监管的理论解释
一般说来，农业保险监管本身并无独立的理论体系，从农业保险实践来看，其思想基础源于一般的规制理论。其中有三种重要的规制理论：公共利益论、捕获论和公共选择理论。
（1）公共利益论。农业保险监管的第一种理论解释就是农业保险是担负公众利益的行业。由于垄断、不完全信息和外部性所造成的“市场失灵”问题，人们呼唤政府法律法规对市场经济激励的部分予以替代。在此背景下，规制的“公共利益论”应运而生。该理论认为监管是为了服务于公共利益，是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来，监管的目标是寻求修正源于市场失效或某些政治危机的资源误配，包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害以实现经济效率最大化，进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。[6]它强调消费者利益，如当技术导致自然垄断或存在外部性时就不能达到社会福利的最大化，这时政府应出面干预，因而监管被严格地看作是一种“挽救行为”，它主要是为了消除或降低与市场失灵有关的成本。监管者被认为是对公众利益需求做出反映，并以修正市场实践的无效或不公平为目标的独立的中立的仲裁人，其监管的过程有助于通过消除垄断的滥用而产生的限制性贸易实践，促进市场价格竞争。公共利益论还隐含着政府规制是无成本的，这种观点后来遭受了大量的批评。公共利益论的另一问题是它缺乏明确的机制，利用它所宣称的公共利益能够被规制行动所实施。一些实证研究表明规制常常不能纠正这些市场失灵，规制被认为是失败的。虽然公共利益论总体上还不够健全，但决不能完全废弃。对于农业保险监管，它还是一个重要的论题。
（2）捕获论。实证经济学的私人利益监管理论则认为监管的目的在于促进私人的利益最大化。[7]Peltzma提出监管者们是出于自身利益热衷于监管活动，与他们追求的政治利益最大化目标一致，其中最著名的是监管捕获论（又称占据理论、追逐理论），该理论认为监管为被监管的行业所占据并为其利益服务。[8]捕获论本是政治学领域的一种监管理论，并由此衍生出许多经济学版本。但一般均认为监管的最终后果是有利于生产者，即被监管者。其实，捕获论的本意也是要保护消费者，但认为通过政府监管是无法达到的。捕获论版本中最具代表性的是MarverBernstein在1995年创立的规制机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真的，会产生理论误导。为了解释为什么规制机构会逐渐为被规制者所利用（捕获），他是这样推理的：被规制者最初可能反对规制，但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时，就会行动起来，对规制当局施加影响，最终还是通过法规和行政工具，借助规制当局的力量达到给他们带来更高收入的目的。他们影响规制当局的一个例子是，与规制当局进行频繁的人事往来，由此创造密切的联系和合作的基础，甚至进行行贿等“寻租”活动。因此，规制的最终效果是生产者受益，消费者吃亏。既然被规制者可以通过疏通的办法让规制为他们自己增加福利，那么规制机构的生命循环就始于年富力强地保护消费者而终于僵化地保护生产者，所以应放弃政府规制。但是，捕获论也经常经不起经验验证，它忽视了普通大众确实始终从某些规制中得到好处的事实。不过，捕获论确实发现了规制有可能被受规制者所利用以及规制效果未必是保护消费者的问题。
（3）公共选择理论。公共选择理论认为监管是在相互斗争的社会集团之间实行财富再分配的政治经济体系的一部分。该种监管理论是建立在这样的事实基础之上，即不论怎样的监管都是在分配资源。而在这个分配过程中，贫者越贫，富者越富。任何被提出的监管方案都会引起纳税人和受益人的注意，他们会通过政治的或经济的渠道提出反对或赞成的意见。监管的主要目的就是在不同阶层间转移资源以获得对方案的最大支持。
在解释农业保险监管时，上述三种理论都非常重要。公共利益论提出了农业保险监管应遵循的标准，而公共选择理论则有助于解释农业保险有些领域的监管背离了这一标准的原因。
2．我国政策性农业保险监管的必要性
政策性农业保险（如没有特别说明，下文农业保险均指政策性农业保险）担负着国家支农的重担和公众利益。虽然政府资助的农业保险成本高昂、运行复杂，会导致潜在的巨大的效率低下，但对农业保险法律、法规的制定和执行者来说，效率标准并不通常是支配性的目标。任何国家的农业保险计划都必须从该国更广泛的政治经济意义上来考虑，这也使得由政府提供的农业保险越趋复杂。对它的监管有利于未来我国农业保险法将确立的目标——以农业保险作为农业支持政策工具，确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段，保障农民的经济收入稳定增长，推动农业和农村发展的实现。
农业保险的政策性和专业性较强，而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低，复杂和艰涩的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理，故对农业保险的监管是非常必要的。
在不久的将来，随着农业保险法的颁布、实施，农业保险的规模将不断扩大，国家对农业保险的补贴也会越来越多，我国农业保险监管（包括农业保险基金）问题就会凸显现出来。因为，先前的寻租者可能将注意力从通过农业救灾转移到通过农业风险管理和执行农业保险来寻取租金。中国近年来频发的煤矿安全事故和出现在社保基金中的腐败现象给我国未来的农业保险（特别是农业保险基金）的监管敲响了警钟。一旦行政机会主义与市场机会主义相勾结，监管权力市场上的寻租和创租行为就会泛滥，这不仅会提高农业保险市场交易费用，而且会导致社会公共利益的净损失，最终将会侵蚀整个社会的行为规则。因此，对我国农业保险的监管必须未雨绸缪。
二、我国政策性农业保险监管的目标
决定农业保险监管能否取得满意的监管效果的因素之一是监管机构是否有明确的、系统化的监管目标。农业保险监管的目标可分为内在和外在目标。所谓内在目标是指根源于农业保险本身的、固有的目标，这些目标的取得有利于农业保险的成功运行。农业保险监管的内在目标包括以下几个方面：
可靠：科学的农业保险监管规则能使农业风险管理部门促进、支持和监管可靠的风险管理解决方案，从而保护和加强我国农业生产者的经济稳定性，因此，保证农业保险的可靠性应该成为农业保险监管终极目标。农业风险管理部门通过监控农业保险人遵守国家农业保险计划标准，确保农业保险计划的完整性和稳定性。
合理：合理是指在农民（投保人）和农业保险人之间的利益平衡。一方面是保险价格的合理，另一方面是农业保险合同条款的合理。它确保农民以合理的代价获得农业保险（也就是农业保险的可获得性）。因此，农业保险的保险费率的监管措施便是实现合理性的基本手段。合理的农业保险合同条款是提供给农民实在安全的基本手段，不公平和有害的合同条款将破坏农业保险合同所声称的安全。农业保险的政策性和专业性较强，为了保护农民的正当权益，需要对农业保险格式合同的条款进行严格的审查，确保其准确、清晰、公正和合理。
公平：公平要求对农业保险投保人无歧视的对待。一个不公平的例子就是农业保险人过分地延误农民的保险索赔。我国农业现代化和科技程度不高，农民的农业再生产能力弱，农业保险人过分延误农民的保险赔付不仅影响抗灾减灾和农业的再生产，而且还可能影响到受灾农民的生存，因此，农业保险监管的一个重要方面就是保证农业保险人依约及时履行对投保人的赔付义务。
平等：农业保险监管规则应该要求农业保险计划对所有农业生产者一视同仁，不管农业生产者的生产规模大小。比如，所有的农业生产者都要求提交农业保险申请和保险面积，报告建立农业保险担保和计算保险费的数量，所有的农业生产者都要求提交过去的损失清单和生产信息，在导致已保险的农作物损失的风险发生时，以此来决定保险赔偿的数量；不管农业生产者参保的农作物面积是10亩还是100亩，在提供和搜集信息方面没有任何差别。
安全：农业保险监管还要保证我国农业保险基金的安全。农业保险制度的建立和完善是一个国家农业现代化的重要标志，作为农业保险制度的物质基础——农业保险基金，其建立的强制性、使用的专项性、给付责任的长期性和基金的增值性等特点都对政府对农业保险基金的监管提出了很高的要求。保证农业保险基金的安全是确保农业保险健康运行的前提。
农业保险监管的外在目标是指来源于农业保险的外部世界，为了一定的社会目的而加于农业保险的社会目标，其深层原因是国家的政治态度。基于国家对农业保险的政治态度，农业保险监管的目标可定位于保证通过农业保险的方式让公共财政的阳光照耀到广大农村，使所有农民和市民一样享受到改革和社会发展的成果，实现农村经济、社会和农民自身的全面、和谐发展。在农业生产过程中，存在着各种各样的巨大风险，目前，我国农民抗风险的能力非常弱，如没有政府对农业的大力支持，农业的可持续发展和和谐的社会主义新农村就难以实现。农业保险作为政策性险种，体现了政府的行为，它为农业分担风险，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。对农业保险进行有效的监管，保证政策性农业保险的目标实现，不仅是农业保险监管部门的一项经济行政职权，更是其不可推卸的政治任务。
三、实现农业保险监管目标的路径
（一）建立专门的农业保险监管机构——农业风险管理局
成功的农业保险的监管规则理所当然地包含某种机制，以便管理和协调农业保险的顺利发展。国内外农业保险的经验表明，成功的农业保险监管的关键因素在于监管机构有充分的资源、农业科学和农业保险的专业知识和相应的职权，这就要求农业保险监管机构必须设立在政府的核心层，它必须在实现国家的支农政策目标方面发挥重要作用。
政策性保险的监管与商业性保险的监管无论监管内容和监管规则都有很大差异。政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别在于，前者是非盈利性的，而后者则是以盈利为目的。商业保险监管与政策性农业保险监管的区别在于：政府对商业保险（包括财产保险、人寿保险和以商业化运作的农业冰雹险）进行监管，主要原因在于保险业事关国计民生，在国民经济中地位举足轻重，其功能在于使经济实力强大的保险公司以公正的价格出售保险合同的方式来提高公众福利；其目标定位于防止“保险公司破产、保护公平和致力于保险的可获得性和充足性”。[9]而对于政策性农业保险，农业保险监管最根本的目标在于促进农业保险作为国家的支农政策工具实现其政策目标。如果仍然由保监会监管两类不同性质的保险，监管目标和理念的重合将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。再者，农业保险在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营方面以及在跨部门协调上比商业保险更为复杂，这也对其监管提出了更高的要求。正因为如此，国外农业保险的监管机构通常都不是商业性保险监管部门，而是专门的监管机构。1996年，美国国会通过立法创建了独立的农业风险管理局来监管联邦农业保险公司的运行和管理并检查联邦农业保险计划。
因此，在我国农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局会最大限度地减少保监会同时监管商业保险和政策性农业保险可能出现的利益冲突。相对高度独立的农业风险管理局有充分的资源支持，有助于确保监管农业保险过程中的协调性和全面性。农业风险管理局具有充分的监管权力和拥有大量具有丰富农业和农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立用以抗衡各部委和利益集团的重要制衡机制。与保监会来监督农业保险相比，农业风险管理局可能会推出更快、更高质量的监管规则，采用更透明、更具问责性的监管方式。因为，它的相对独立性和功能都是基于一项明确的法令，该法令将清楚地界定农业风险管理局的功能和目标。
在行政权力和行政级别上，农业风险管理局能更好地与我国现行的行政和预算权力中心（如农业部、发改委、气象部门和财政部）联系，通过与政治和行政权力的核心建立直接联系，农业风险管理局的监管效力会得到增强。这使得相关机构之间更容易实现协调，并因此提高监管的成功率和效率以及提高协调与合作措施的有效性，并进而提高相关部门的效率、回应性和有效性。再者，它能更好地向农业保险的利益相关者宣传农业保险信息和监管规则，这将有利于实现我国农村和农业的良性发展。
为在农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局，国家就必须制定明确的法律规范来确定其法律地位、职能、其他的与监管农业保险必须具有的相关权力与职责和监管的适当程序。未来的农业风险管理局应担负着广泛的职责：设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果；设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标的有助于促使农业保险持续、健康发展的手段；以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。
（二）制定科学、合理的农业保险监管规则并确保其被有效遵守
农业保险的监管规则应基于经济原则和法律原则，其目的在于通过更好地平衡、更有效地实施国家的支农政策，从而提高农村的社会福利。经济原则要求减少不必要的农业保险运行成本，进而提高农业保险的效率；法律原则要求减少农业保险的执行者过度的自由裁量权（如在勘损、理赔的过程中农业保险公司以及地方政府工作人员与受灾农民结成利益共同体损害国家的利益）。
监管规则要保证农业保险信息的质量、有效性和清晰度，就应减少农业保险当事人收集信息的负担，再者，农业保险监管规则应该给农业保险人和投保人带来积极的潜在利益。这就要求提高农业保险监管水平，设计出科学的、合理、操作性强的高水平监管规则，因此，对农业保险的监管应该进行精心安排，以使所有的农业保险监管规则都严格遵从“法治”。正如哈耶克所指出的一样，“重要的一点是，政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定，这框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划，使前景的不确定性缩小到最低限度。”[10]制定科学、合理的农业保险监管规则，有助于保证农业保险的监管规则得到高度遵守，有利于实现标准和结果的一致性。
1．用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同条文以及监管规则
长期以来，用平实的语言起草保险监管规则和保险合同条款的必要性一直得到了保险发达国家的重视和认可。农业保险监管机构要确保监管目标、战略和要求都清楚地传达给了农业保险的被监管者。这样，被监管者以及社会利益相关者都能对农业保险合同和农业保险监管规则从非专业的角度清楚地和明白无误地理解。此外，保持农业保险监管法律规则的内容清晰、易懂是确保其得到高度遵守和有效实施的基本要求。我国农业保险的投保人绝大多数是法律素质偏低的农民，加之农民处于信息不对称的状态，因此，为了保护投保农民的正当权益，应用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险监管法律规则和农业保险格式合同条款。这一点，在目前我国的现实情况下尤其重要。
2．保持农业保险监管透明度
农业保险监管的目的不仅要修正市场失灵，弥补市场的缺陷，而且更主要在于规范农业保险人和监管者自己的行为，弥补“政府失灵”，防止“寻租”和“创租”行为的产生，保障国家通过农业保险的支农政策的实现。保持透明度是市民社会群体的核心要求，它服务于基本的开放性民主价值。在农业保险监管过程的各个阶段——从最初的监管方案的形成到正式的监管规则的出台，再到实施、执行、审查和变革以及在农业保险监管体系的整个管理过程中，透明度都是不可或缺的。透明度对农业保险监管的重要性根源于下列事实：它能克服导致农业保险监管失灵的很多诱因，如监管俘获和偏袒强大的利益主体、监管部门和农业保险人的信息不充分、不对称和僵化性、要保人与保险人等利益相关者的利益同盟、缺乏问责机制等。透明度有利于减少农业保险监管过程中专断决策的发生几率，从这个角度讲，透明度是反对在农业保险及农业保险监管过程中的腐败现象的最有力的武器。透明度可以提供相对方对公共利益和私人利益的预期，让农业保险监管在阳光下进行，从而最大限度地抑制农业保险监管过程中的行政机会主义选择，防止农业保险监管机关的“寻租行为”和农业保险中的道德风险，进而增进农民对农业保险和农业保险监管的信任。因此，为保持农业保险及其监管的透明度，提高农业保险监管的有效性，未来的农业保险监管规则必须建立农业保险中央信息数据库制度。未来的中央信息数据库应当包括以下几个方面的内容：全国农业保险企业财务状况、农业保险监管数据标准、农业保险人偿付能力额度及监管指标、农业保险企业高级管理人员市场行为档案、农业保险企业投诉信息以及投保人信用信息库。
3．确保农业保险监管规则被有效遵守
制定科学的农业保险监管规则，尽量使农业保险监管有法可依，从而提高操作水平，避免人为性和随意性。目前，在我国法治建设的进程中，我们遇到的最大障碍是法律、法规得不到实质性的遵守，国家的法律有时只是一纸空文，在很多情况下，几乎很少有人去关心和关注法律的效力或适用。对法律的遵守和忠诚是法律的生命，未来的农业保险法和农业保险监管规则也不例外。我国目前，证券市场上的虚假交易、内部人控制、信息披露的虚假性等问题的泛滥；煤炭生产中的重大和特大安全事故频发；社保基金被大量挪用和侵占；药品生产和流通领域的腐败丛生都说明了相关的监管失灵，而其根本原因在于相关的监管法律、法规没得到充分和实质性的遵守。前车之鉴，后世之师。为使我国未来农业保险能被有效实施，必须保证农业保险法律和监管规则得到有效遵守。农业保险监管规则之遵守可分为形式上的遵守和实质上的遵守。所谓形式上的遵守是指在法律、法规字面上的遵守；实质上的遵守是指确保农业保险基本监管目标实现的行动遵守。形式上的遵守可能无法实现农业保险监管的目的，要实现监管目标，我们必须使农业保险监管规则设计鼓励实质性遵守。因此，成本——收益原则在农业保险监管规则的设计时必须加以考虑，也就是说，我们必须算计被监管者（包括农业保险人和被保险人）违反或遵守监管规则给他们带来的利益和损失（包括物质或非物质）。因为，如果不遵守的回报率很高而被发现的概率很低，制裁压力可能不足以导致对监管规则的遵守。同时，我们还必须赋予农业保险监管机构足够多的可利用的资源（包括财政和行政），以确保农业保险法律、法规和农业保险监管规则得到有效实施和执行，否则，被监管者不遵守的行为被发现和被强制执行的概率可能就会非常低，从而通过制裁性措施就无法实现监管遵守。此外，被监管者对农业保险法律、法规和监管规则的认同度的高低也直接关系到其被遵守的程度，对它认同度越高，其被实质性遵守度越大，反之亦然。
四、结语
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险只能是政策性保险，而不能走商业化道路。政策性农业保险监管最根本的目标在于促进作为国家支农政策工具的政策性农业保险实现其政策目标。由保监会监管政策性农业保险和一般性商业性保险两类不同性质的保险，由于监管目标和理念的差异，将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。因此，我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局，并由它来监管农业保险。未来的农业风险管理局应保持农业保险监管高度透明，用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同以及监管规则并确保农业保险监管规则的有效遵守，从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村发展。
[1]参见冯文丽、林保清：《我国农业保险短缺的经济分析》，载《福建论坛》（经济社会版）2003年第6期；刘京生：《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社2000年版，第42页以下；龙文军、张显峰：《农业保险主体行为的博弈分析》，载《中国农村经济》2003年第5期。
[2]（英）N．格里高利·曼昆：《经济学原理》，梁小民译，北京大学出版社1999年版，第230页。
[3]庹国柱、王国军：《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，首都经贸大学出版社2002年版，第103页。
[4]赵学军：《政府干预与中国农业保险的发展》，载《中国经济史研究》2004年第1期。
[5]Wright，B．D．，&J．D．Hewitt．（1990）．AllRiskCropInsurance：LessonsFromTheoryandExperience．GianniniFoundation，CaliforniaAgriculturalExperimentStation，Berkeley，April．
[6]HaroldD．S．&RobertW．K．，InsuranceRegulationinthePublicInterest：ThePathTowardsSolventCompetitiveMarkets，TheGenevaPapersonRiskandInsurance—IssuesandPractice，10／1／2000（25）（No．4）：482—504。
[7]CumminsJ．D．，DeregulatingProperty—liabilityInsurance，WashingtonD．C．：AKI-BrookingsJointCenterForRegulatoryStudies2002．
[8]DECDProceedings，InsuranceRegulationandSupervisioninEconomiesinTransition—SecondEast—westConferenceonInsuranceSystemsinEconomiesinTransition，Paris1997（2）：53．
[9]（美）埃米特·J·沃恩，特丽沙·M·沃恩：《危险原理与保险》，张洪涛译，中国政法大学出版社2002年版，第101页。
农业保险的性质事关我国未来农业保险法对农业保险的定位和我国农业保险监管法律制度的建构。
关于农业保险的性质，有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度从理论上进行了论证，有学者从农业保险具有商品性和非商品性的二重性以及农业保险主体面．临的博弈困境的角度加以分析，由此得出农业保险经营的市场失灵并需要政府大量补贴的结论。[1]
笔者认为农业保险应当属于准公共物品。在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为四类：第一类是私人物品（privategoods），第二类是公共物品（publicgoods），第三类是自然垄断物品，第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品，共有资源是有竞争性但无排他性的物品。[2]农业保险的特点——社会效益高而自身经济效益低，反映它具有明显的公益性，但是，农业保险同时又具有一定的排他性，因为，参加农业保险必须符合一定条件，比如缴纳保险费等，因此农业保险应当属于准公共物品。另有学者认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更多地趋近于公共物品。[3]
市场经济的理论与实践表明：市场机制不能有效地提供公共物品和准公共物品。因为市场是按照价格机制来配置资源的，只有在私人物品的范围内，市场机制才是有效率的。由于农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低，所以市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。农业保险从来没有，也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能是违背商品交换一般规律，将社会效益放在首位，而当农业保险既定的社会效益目标不能通过市场机制来实现时，政府就要用“看得见的手”通过国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。[4]
国外农业保险的理论研究和实践也说明农业保险商业化经营的不可行。Wright和Hewitt在研究中发现，历史上使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于所有险和多重险，基本上都由政府来直接或者间接经营。在1938年以前，经营农作物保险的私人保险公司都遭到了惨败，最终退出了这一业务领域。[5]美国联邦政府于1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因就是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不可能走商业化道路，而只能是政策性的。与一般商业性保险相比较，政策性农业保险是非营利性的，其目的在于实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004、2005和2006年中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度”后，2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农产参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件的规定可以看出，建立政策性农业保险制度已得到国家核心层的认可和支持。
（二）我国政策性农业保险监管的必要性
1．我国农业保险监管的理论解释
一般说来，农业保险监管本身并无独立的理论体系，从农业保险实践来看，其思想基础源于一般的规制理论。其中有三种重要的规制理论：公共利益论、捕获论和公共选择理论。
（1）公共利益论。农业保险监管的第一种理论解释就是农业保险是担负公众利益的行业。由于垄断、不完全信息和外部性所造成的“市场失灵”问题，人们呼唤政府法律法规对市场经济激励的部分予以替代。在此背景下，规制的“公共利益论”应运而生。该理论认为监管是为了服务于公共利益，是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来，监管的目标是寻求修正源于市场失效或某些政治危机的资源误配，包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害以实现经济效率最大化，进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。[6]它强调消费者利益，如当技术导致自然垄断或存在外部性时就不能达到社会福利的最大化，这时政府应出面干预，因而监管被严格地看作是一种“挽救行为”，它主要是为了消除或降低与市场失灵有关的成本。监管者被认为是对公众利益需求做出反映，并以修正市场实践的无效或不公平为目标的独立的中立的仲裁人，其监管的过程有助于通过消除垄断的滥用而产生的限制性贸易实践，促进市场价格竞争。公共利益论还隐含着政府规制是无成本的，这种观点后来遭受了大量的批评。公共利益论的另一问题是它缺乏明确的机制，利用它所宣称的公共利益能够被规制行动所实施。一些实证研究表明规制常常不能纠正这些市场失灵，规制被认为是失败的。虽然公共利益论总体上还不够健全，但决不能完全废弃。对于农业保险监管，它还是一个重要的论题。
（2）捕获论。实证经济学的私人利益监管理论则认为监管的目的在于促进私人的利益最大化。[7]Peltzma提出监管者们是出于自身利益热衷于监管活动，与他们追求的政治利益最大化目标一致，其中最著名的是监管捕获论（又称占据理论、追逐理论），该理论认为监管为被监管的行业所占据并为其利益服务。[8]捕获论本是政治学领域的一种监管理论，并由此衍生出许多经济学版本。但一般均认为监管的最终后果是有利于生产者，即被监管者。其实，捕获论的本意也是要保护消费者，但认为通过政府监管是无法达到的。捕获论版本中最具代表性的是MarverBernstein在1995年创立的规制机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真的，会产生理论误导。为了解释为什么规制机构会逐渐为被规制者所利用（捕获），他是这样推理的：被规制者最初可能反对规制，但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时，就会行动起来，对规制当局施加影响，最终还是通过法规和行政工具，借助规制当局的力量达到给他们带来更高收入的目的。他们影响规制当局的一个例子是，与规制当局进行频繁的人事往来，由此创造密切的联系和合作的基础，甚至进行行贿等“寻租”活动。因此，规制的最终效果是生产者受益，消费者吃亏。既然被规制者可以通过疏通的办法让规制为他们自己增加福利，那么规制机构的生命循环就始于年富力强地保护消费者而终于僵化地保护生产者，所以应放弃政府规制。但是，捕获论也经常经不起经验验证，它忽视了普通大众确实始终从某些规制中得到好处的事实。不过，捕获论确实发现了规制有可能被受规制者所利用以及规制效果未必是保护消费者的问题。
（3）公共选择理论。公共选择理论认为监管是在相互斗争的社会集团之间实行财富再分配的政治经济体系的一部分。该种监管理论是建立在这样的事实基础之上，即不论怎样的监管都是在分配资源。而在这个分配过程中，贫者越贫，富者越富。任何被提出的监管方案都会引起纳税人和受益人的注意，他们会通过政治的或经济的渠道提出反对或赞成的意见。监管的主要目的就是在不同阶层间转移资源以获得对方案的最大支持。
在解释农业保险监管时，上述三种理论都非常重要。公共利益论提出了农业保险监管应遵循的标准，而公共选择理论则有助于解释农业保险有些领域的监管背离了这一标准的原因。
2．我国政策性农业保险监管的必要性
政策性农业保险（如没有特别说明，下文农业保险均指政策性农业保险）担负着国家支农的重担和公众利益。虽然政府资助的农业保险成本高昂、运行复杂，会导致潜在的巨大的效率低下，但对农业保险法律、法规的制定和执行者来说，效率标准并不通常是支配性的目标。任何国家的农业保险计划都必须从该国更广泛的政治经济意义上来考虑，这也使得由政府提供的农业保险越趋复杂。对它的监管有利于未来我国农业保险法将确立的目标——以农业保险作为农业支持政策工具，确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段，保障农民的经济收入稳定增长，推动农业和农村发展的实现。
农业保险的政策性和专业性较强，而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低，复杂和艰涩的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理，故对农业保险的监管是非常必要的。
在不久的将来，随着农业保险法的颁布、实施，农业保险的规模将不断扩大，国家对农业保险的补贴也会越来越多，我国农业保险监管（包括农业保险基金）问题就会凸显现出来。因为，先前的寻租者可能将注意力从通过农业救灾转移到通过农业风险管理和执行农业保险来寻取租金。中国近年来频发的煤矿安全事故和出现在社保基金中的腐败现象给我国未来的农业保险（特别是农业保险基金）的监管敲响了警钟。一旦行政机会主义与市场机会主义相勾结，监管权力市场上的寻租和创租行为就会泛滥，这不仅会提高农业保险市场交易费用，而且会导致社会公共利益的净损失，最终将会侵蚀整个社会的行为规则。因此，对我国农业保险的监管必须未雨绸缪。
二、我国政策性农业保险监管的目标
决定农业保险监管能否取得满意的监管效果的因素之一是监管机构是否有明确的、系统化的监管目标。农业保险监管的目标可分为内在和外在目标。所谓内在目标是指根源于农业保险本身的、固有的目标，这些目标的取得有利于农业保险的成功运行。农业保险监管的内在目标包括以下几个方面：
可靠：科学的农业保险监管规则能使农业风险管理部门促进、支持和监管可靠的风险管理解决方案，从而保护和加强我国农业生产者的经济稳定性，因此，保证农业保险的可靠性应该成为农业保险监管终极目标。农业风险管理部门通过监控农业保险人遵守国家农业保险计划标准，确保农业保险计划的完整性和稳定性。
合理：合理是指在农民（投保人）和农业保险人之间的利益平衡。一方面是保险价格的合理，另一方面是农业保险合同条款的合理。它确保农民以合理的代价获得农业保险（也就是农业保险的可获得性）。因此，农业保险的保险费率的监管措施便是实现合理性的基本手段。合理的农业保险合同条款是提供给农民实在安全的基本手段，不公平和有害的合同条款将破坏农业保险合同所声称的安全。农业保险的政策性和专业性较强，为了保护农民的正当权益，需要对农业保险格式合同的条款进行严格的审查，确保其准确、清晰、公正和合理。
公平：公平要求对农业保险投保人无歧视的对待。一个不公平的例子就是农业保险人过分地延误农民的保险索赔。我国农业现代化和科技程度不高，农民的农业再生产能力弱，农业保险人过分延误农民的保险赔付不仅影响抗灾减灾和农业的再生产，而且还可能影响到受灾农民的生存，因此，农业保险监管的一个重要方面就是保证农业保险人依约及时履行对投保人的赔付义务。
平等：农业保险监管规则应该要求农业保险计划对所有农业生产者一视同仁，不管农业生产者的生产规模大小。比如，所有的农业生产者都要求提交农业保险申请和保险面积，报告建立农业保险担保和计算保险费的数量，所有的农业生产者都要求提交过去的损失清单和生产信息，在导致已保险的农作物损失的风险发生时，以此来决定保险赔偿的数量；不管农业生产者参保的农作物面积是10亩还是100亩，在提供和搜集信息方面没有任何差别。
安全：农业保险监管还要保证我国农业保险基金的安全。农业保险制度的建立和完善是一个国家农业现代化的重要标志，作为农业保险制度的物质基础——农业保险基金，其建立的强制性、使用的专项性、给付责任的长期性和基金的增值性等特点都对政府对农业保险基金的监管提出了很高的要求。保证农业保险基金的安全是确保农业保险健康运行的前提。
农业保险监管的外在目标是指来源于农业保险的外部世界，为了一定的社会目的而加于农业保险的社会目标，其深层原因是国家的政治态度。基于国家对农业保险的政治态度，农业保险监管的目标可定位于保证通过农业保险的方式让公共财政的阳光照耀到广大农村，使所有农民和市民一样享受到改革和社会发展的成果，实现农村经济、社会和农民自身的全面、和谐发展。在农业生产过程中，存在着各种各样的巨大风险，目前，我国农民抗风险的能力非常弱，如没有政府对农业的大力支持，农业的可持续发展和和谐的社会主义新农村就难以实现。农业保险作为政策性险种，体现了政府的行为，它为农业分担风险，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。对农业保险进行有效的监管，保证政策性农业保险的目标实现，不仅是农业保险监管部门的一项经济行政职权，更是其不可推卸的政治任务。
三、实现农业保险监管目标的路径
（一）建立专门的农业保险监管机构——农业风险管理局
成功的农业保险的监管规则理所当然地包含某种机制，以便管理和协调农业保险的顺利发展。国内外农业保险的经验表明，成功的农业保险监管的关键因素在于监管机构有充分的资源、农业科学和农业保险的专业知识和相应的职权，这就要求农业保险监管机构必须设立在政府的核心层，它必须在实现国家的支农政策目标方面发挥重要作用。
政策性保险的监管与商业性保险的监管无论监管内容和监管规则都有很大差异。政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别在于，前者是非盈利性的，而后者则是以盈利为目的。商业保险监管与政策性农业保险监管的区别在于：政府对商业保险（包括财产保险、人寿保险和以商业化运作的农业冰雹险）进行监管，主要原因在于保险业事关国计民生，在国民经济中地位举足轻重，其功能在于使经济实力强大的保险公司以公正的价格出售保险合同的方式来提高公众福利；其目标定位于防止“保险公司破产、保护公平和致力于保险的可获得性和充足性”。[9]而对于政策性农业保险，农业保险监管最根本的目标在于促进农业保险作为国家的支农政策工具实现其政策目标。如果仍然由保监会监管两类不同性质的保险，监管目标和理念的重合将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。再者，农业保险在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营方面以及在跨部门协调上比商业保险更为复杂，这也对其监管提出了更高的要求。正因为如此，国外农业保险的监管机构通常都不是商业性保险监管部门，而是专门的监管机构。1996年，美国国会通过立法创建了独立的农业风险管理局来监管联邦农业保险公司的运行和管理并检查联邦农业保险计划。
因此，在我国农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局会最大限度地减少保监会同时监管商业保险和政策性农业保险可能出现的利益冲突。相对高度独立的农业风险管理局有充分的资源支持，有助于确保监管农业保险过程中的协调性和全面性。农业风险管理局具有充分的监管权力和拥有大量具有丰富农业和农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立用以抗衡各部委和利益集团的重要制衡机制。与保监会来监督农业保险相比，农业风险管理局可能会推出更快、更高质量的监管规则，采用更透明、更具问责性的监管方式。因为，它的相对独立性和功能都是基于一项明确的法令，该法令将清楚地界定农业风险管理局的功能和目标。
在行政权力和行政级别上，农业风险管理局能更好地与我国现行的行政和预算权力中心（如农业部、发改委、气象部门和财政部）联系，通过与政治和行政权力的核心建立直接联系，农业风险管理局的监管效力会得到增强。这使得相关机构之间更容易实现协调，并因此提高监管的成功率和效率以及提高协调与合作措施的有效性，并进而提高相关部门的效率、回应性和有效性。再者，它能更好地向农业保险的利益相关者宣传农业保险信息和监管规则，这将有利于实现我国农村和农业的良性发展。
为在农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局，国家就必须制定明确的法律规范来确定其法律地位、职能、其他的与监管农业保险必须具有的相关权力与职责和监管的适当程序。未来的农业风险管理局应担负着广泛的职责：设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果；设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标的有助于促使农业保险持续、健康发展的手段；以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。
（二）制定科学、合理的农业保险监管规则并确保其被有效遵守
农业保险的监管规则应基于经济原则和法律原则，其目的在于通过更好地平衡、更有效地实施国家的支农政策，从而提高农村的社会福利。经济原则要求减少不必要的农业保险运行成本，进而提高农业保险的效率；法律原则要求减少农业保险的执行者过度的自由裁量权（如在勘损、理赔的过程中农业保险公司以及地方政府工作人员与受灾农民结成利益共同体损害国家的利益）。
监管规则要保证农业保险信息的质量、有效性和清晰度，就应减少农业保险当事人收集信息的负担，再者，农业保险监管规则应该给农业保险人和投保人带来积极的潜在利益。这就要求提高农业保险监管水平，设计出科学的、合理、操作性强的高水平监管规则，因此，对农业保险的监管应该进行精心安排，以使所有的农业保险监管规则都严格遵从“法治”。正如哈耶克所指出的一样，“重要的一点是，政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定，这框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划，使前景的不确定性缩小到最低限度。”[10]制定科学、合理的农业保险监管规则，有助于保证农业保险的监管规则得到高度遵守，有利于实现标准和结果的一致性。
1．用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同条文以及监管规则
长期以来，用平实的语言起草保险监管规则和保险合同条款的必要性一直得到了保险发达国家的重视和认可。农业保险监管机构要确保监管目标、战略和要求都清楚地传达给了农业保险的被监管者。这样，被监管者以及社会利益相关者都能对农业保险合同和农业保险监管规则从非专业的角度清楚地和明白无误地理解。此外，保持农业保险监管法律规则的内容清晰、易懂是确保其得到高度遵守和有效实施的基本要求。我国农业保险的投保人绝大多数是法律素质偏低的农民，加之农民处于信息不对称的状态，因此，为了保护投保农民的正当权益，应用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险监管法律规则和农业保险格式合同条款。这一点，在目前我国的现实情况下尤其重要。
2．保持农业保险监管透明度
农业保险监管的目的不仅要修正市场失灵，弥补市场的缺陷，而且更主要在于规范农业保险人和监管者自己的行为，弥补“政府失灵”，防止“寻租”和“创租”行为的产生，保障国家通过农业保险的支农政策的实现。保持透明度是市民社会群体的核心要求，它服务于基本的开放性民主价值。在农业保险监管过程的各个阶段——从最初的监管方案的形成到正式的监管规则的出台，再到实施、执行、审查和变革以及在农业保险监管体系的整个管理过程中，透明度都是不可或缺的。透明度对农业保险监管的重要性根源于下列事实：它能克服导致农业保险监管失灵的很多诱因，如监管俘获和偏袒强大的利益主体、监管部门和农业保险人的信息不充分、不对称和僵化性、要保人与保险人等利益相关者的利益同盟、缺乏问责机制等。透明度有利于减少农业保险监管过程中专断决策的发生几率，从这个角度讲，透明度是反对在农业保险及农业保险监管过程中的腐败现象的最有力的武器。透明度可以提供相对方对公共利益和私人利益的预期，让农业保险监管在阳光下进行，从而最大限度地抑制农业保险监管过程中的行政机会主义选择，防止农业保险监管机关的“寻租行为”和农业保险中的道德风险，进而增进农民对农业保险和农业保险监管的信任。因此，为保持农业保险及其监管的透明度，提高农业保险监管的有效性，未来的农业保险监管规则必须建立农业保险中央信息数据库制度。未来的中央信息数据库应当包括以下几个方面的内容：全国农业保险企业财务状况、农业保险监管数据标准、农业保险人偿付能力额度及监管指标、农业保险企业高级管理人员市场行为档案、农业保险企业投诉信息以及投保人信用信息库。
3．确保农业保险监管规则被有效遵守
制定科学的农业保险监管规则，尽量使农业保险监管有法可依，从而提高操作水平，避免人为性和随意性。目前，在我国法治建设的进程中，我们遇到的最大障碍是法律、法规得不到实质性的遵守，国家的法律有时只是一纸空文，在很多情况下，几乎很少有人去关心和关注法律的效力或适用。对法律的遵守和忠诚是法律的生命，未来的农业保险法和农业保险监管规则也不例外。我国目前，证券市场上的虚假交易、内部人控制、信息披露的虚假性等问题的泛滥；煤炭生产中的重大和特大安全事故频发；社保基金被大量挪用和侵占；药品生产和流通领域的腐败丛生都说明了相关的监管失灵，而其根本原因在于相关的监管法律、法规没得到充分和实质性的遵守。前车之鉴，后世之师。为使我国未来农业保险能被有效实施，必须保证农业保险法律和监管规则得到有效遵守。农业保险监管规则之遵守可分为形式上的遵守和实质上的遵守。所谓形式上的遵守是指在法律、法规字面上的遵守；实质上的遵守是指确保农业保险基本监管目标实现的行动遵守。形式上的遵守可能无法实现农业保险监管的目的，要实现监管目标，我们必须使农业保险监管规则设计鼓励实质性遵守。因此，成本——收益原则在农业保险监管规则的设计时必须加以考虑，也就是说，我们必须算计被监管者（包括农业保险人和被保险人）违反或遵守监管规则给他们带来的利益和损失（包括物质或非物质）。因为，如果不遵守的回报率很高而被发现的概率很低，制裁压力可能不足以导致对监管规则的遵守。同时，我们还必须赋予农业保险监管机构足够多的可利用的资源（包括财政和行政），以确保农业保险法律、法规和农业保险监管规则得到有效实施和执行，否则，被监管者不遵守的行为被发现和被强制执行的概率可能就会非常低，从而通过制裁性措施就无法实现监管遵守。此外，被监管者对农业保险法律、法规和监管规则的认同度的高低也直接关系到其被遵守的程度，对它认同度越高，其被实质性遵守度越大，反之亦然。
四、结语
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险只能是政策性保险，而不能走商业化道路。政策性农业保险监管最根本的目标在于促进作为国家支农政策工具的政策性农业保险实现其政策目标。由保监会监管政策性农业保险和一般性商业性保险两类不同性质的保险，由于监管目标和理念的差异，将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。因此，我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局，并由它来监管农业保险。未来的农业风险管理局应保持农业保险监管高度透明，用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同以及监管规则并确保农业保险监管规则的有效遵守，从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村发展。
[1]参见冯文丽、林保清：《我国农业保险短缺的经济分析》，载《福建论坛》（经济社会版）2003年第6期；刘京生：《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社2000年版，第42页以下；龙文军、张显峰：《农业保险主体行为的博弈分析》，载《中国农村经济》2003年第5期。
[2]（英）N．格里高利·曼昆：《经济学原理》，梁小民译，北京大学出版社1999年版，第230页。
[3]庹国柱、王国军：《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，首都经贸大学出版社2002年版，第103页。
[4]赵学军：《政府干预与中国农业保险的发展》，载《中国经济史研究》2004年第1期。
[5]Wright，B．D．，&J．D．Hewitt．（1990）．AllRiskCropInsurance：LessonsFromTheoryandExperience．GianniniFoundation，CaliforniaAgriculturalExperimentStation，Berkeley，April．
[6]HaroldD．S．&RobertW．K．，InsuranceRegulationinthePublicInterest：ThePathTowardsSolventCompetitiveMarkets，TheGenevaPapersonRiskandInsurance—IssuesandPractice，10／1／2000（25）（No．4）：482—504。
[7]CumminsJ．D．，DeregulatingProperty—liabilityInsurance，WashingtonD．C．：AKI-BrookingsJointCenterForRegulatoryStudies2002．
[8]DECDProceedings，InsuranceRegulationandSupervisioninEconomiesinTransition—SecondEast—westConferenceonInsuranceSystemsinEconomiesinTransition，Paris1997（2）：53．
[9]（美）埃米特·J·沃恩，特丽沙·M·沃恩：《危险原理与保险》，张洪涛译，中国政法大学出版社2002年版，第101页。
