治安管理从本质上讲是一项防范性工作，公共场所管理属于治安管理的一部分，当然也是一项防范性工作，其目的就是通过有效管理，防止治安问题在公共场所发生，保证公共场所的秩序与安全。因此，公安机关对公共场所的治安管理应重点放在防范那些对公共场所的秩序与安全有重大影响的治安问题上，这是管理好公共场所的关键。
（一）群死群伤性事件
公共场所是人们工作、生活必然涉足的场所，场所中人员的数量众多，因此绝大多数公共场所都属于公众聚集场所。在公共场所中，最严重的治安问题莫过于发生群死群伤类的事件，如，因火灾、爆炸、建筑物倒塌等造成的群死群伤事件，因秩序混乱导致的拥挤踩踏所造成的群死群伤事件，因敌对势力发动恐怖袭击造成的群死群伤事件等。群死群伤类事件一旦发生，不但会直接造成大量的人员伤亡和财产损失，还会给民众造成严重的心理恐慌，甚至会影响社会的稳定，后果十分严重。因此，公安机关应当把群死群伤类事件作为治安防范的首要问题。
（二）严重影响民众安全感的暴力性案件
公共场所与人们的工作、生活密切相关，人们每天都要在公共场所中活动，场所秩序的好与坏、场所环境的安与危对人民群众的安全感影响很大。在公共场所发生的一些暴力、血腥案件，如大庭广众之下的聚众斗殴、寻衅滋事、行凶伤人、打砸损毁财物以及抢劫、、绑架、劫持等，会给现场目击群众造成严重的心理恐慌，新闻媒体对这些恶性案件的报道，也会使得知消息的民众产生不安心理，影响他们正常的工作和生活。因此，公安机关必须将这些严重影响民众安全感的暴力性案件纳入重点防范的范围。
（三）其他案件、事件和治安灾害事故
秩序混乱是公共场所发生案件、事件和治安灾害事故的主要原因，但并非唯一原因。只要具备一定的时空条件，即使在秩序井然的情况下，也会有案件、事件和治安灾害事故的发生。而无论发生何种案件、事件和治安灾害事故，都会对公共场所的秩序和安全产生不利影响。因此，也应把防范各种治安、刑事案件、治安事件以及治安灾害事故，作为公共场所治安管理的一项重要内容。
有效管理公共场所的先决条件
公安机关对公共场所的有效管理，是建立在对公共场所的规律、特点以及管理依据、管理手段等一系列情况的了解、掌握的基础之上的。因此，要想管理好公共场所，管理者必须首先解决以下几个方面的问题。
（一）了解和掌握公共场所的基本情况
公共场所面广、量多、情况复杂，是治安管理的难点，因此，全面了解和掌握公共场所的基本情况是对公共场所进行治安管理的前提。要实现对公共场所情况的全面了解，需要掌握以下两个方面的内容：
1.掌握公共场所的范围
公共场所的范围包括公共场所的总体范围和每一类公共场所的具体范围两个方面，掌握公共场所的范围是管理好公共场所的基本要求。只有全面掌握了公共场所的范围，才能保证把所有应当纳入治安管理的公共场所都纳入到管理之中，避免出现漏管问题，如果做不到，公共场所就不可能管理好。
2.了解辖区内公共场所的具体情况
鉴于公共场所的治安管理主要由公安派出所负责，因此，每一个分管公共场所的治安民警都必须详细了解本辖区内公共场所的具体情况，包括场所的类型、数量、位置、建筑结构、负责人和从业人员信息等方面的情况，尤其要及时掌握公共场所的动态变化情况。这是开展管理工作的基础，没有对辖区内公共场所具体情况的了解，管理工作就失去了依据和抓手。
（二）了解和掌握公共场所的治安特点
公共场所的治安管理归根结底是一项防范工作，而防范效果的好坏主要取决于管理者对公共场所治安特点的了解以及对各种治安问题发生、发展规律的把握。可以说，对公共场所的治安特点了解得越全面、越深入，对治安形势的预测就越准确、越及时，对治安问题的防范就越严密、越有效。在具体内容上，不但应了解公共场所总的治安特点，还要详细了解每一类公共场所各自的治安特点，从而发现问题，掌握规律，采取有针对性的防范措施和防范方法，使管理工作产生实效。而要想了解和掌握公共场所的治安特点，就必须深入到各个公共场所中去，脚踏实地搞调查研究，掌握第一手材料，决不可想当然地认为情况应该如何，并轻易得出结论。
（三）了解和掌握公共场所治安管理的有关法律规范
治安管理属于国家行政管理的范畴，而行政管理的基本原则是依法行政。这就要求管理公共场所的治安民警必须熟练掌握与公共场所治安管理有关的法律、法规和规章，严格按照相关的规定进行管理，确保每项管理措施、方法和手段都有法律依据。在掌握法律、法规时，一方面要详细了解法条的具体内容，另一方面还要明确不同法律、法规的效力级别和适用范围。因为，在公共场所的治安管理中，对同一问题可能同时会有不同的法律、法规进行调整，民警如果不能正确辨别相关法律、法规的效力级别和适用范围，就可能出现不当适用甚至错误适用，导致执法错误或者影响管理效果。
（四）了解和掌握治安管理的基本手段
了解和掌握公共场所的管理范围、基本情况、治安特点以及法律规范，是搞好公共场所治安管理的前提，但是，要想使管理工作产生实效，还必须掌握具体的管理手段并学会在工作中熟练运用。这就如同参加散打比赛，选手必须首先掌握一定的格斗招数和技巧，才能在比赛中克敌制胜。治安管理的手段很多，可以用于公共场所治安管理的手段有登记备案、行政审批、监督检查、限期整改、停业整顿、禁止、取缔、收缴、巡逻、守望、治安耳目、宣传教育、设施防范等。以上是管理好公共场所首先要解决的几个问题，这些问题解决了，再辅之以具有针对性的管理措施，公共场所的治安管理就不难搞好。
共场所治安管理的一般方法
针对公共场所自身的特点和存在的主要治安问题，结合公共场所治安管理所依据的有关法律规范，对公共场所的治安管理可以按照以下步骤进行。
（一）审批备案
审批和备案是公安机关了解公共场所情况、掌握公共场所信息的一个有效手段。公安机关要想把公共场所管理好，必须首先对公共场所的基本情况有一个全面、准确的了解。通过对公共场所进行审批、备案，审查并登记公共场所提供的相关材料，可以及时掌握公共场所的具体种类、数量、分布以及经营者、从业人员等各方面的情况，为开展管理工作奠定基础。
（二）建立制度
严格周密的管理制度是堵塞公共场所治安漏洞、消除公共场所治安隐患、保障公共场所秩序与安全的有效举措。公共场所严格按照管理制度规定的方法和要求开展管理和经营活动，可以有效减少和消除案件、事件和治安灾害事故的发生几率，最大限度地保障公共场所的秩序与安全。治安管理制度主要包括以下几种。
1.安全管理制度
安全管理制度是由公安机关帮助和指导公共场所制定、由公共场所的经营者和从业人员执行的一项管理制度。公共场所中，除公园、展览馆、博物馆等少数场所属于非营利性质的公益场所外，其他绝大多数公共场所都属于商业经营性场所，是提供各种服务的企业。公安机关作为公共场所秩序与安全的维护者，有指导公共场所开展安全防范的义务和责任，同时又具有安全防范的专业知识和经验，因此，由公安机关帮助和指导公共场所制定安全管理制度，能够使制度做到科学、严谨、准确和周密。公共场所的经营者和从业人员只要按照安全管理制度的要求去做，就可以有效堵塞治安漏洞、消除安全隐患，防止各种违法犯罪活动和治安灾害事故的发生，有效保障公共场所的秩序与安全。安全管理制度的具体内容，根据各类公共场所的不同性质、特点和存在的治安问题而各有不同，但均应明确、具体，有针对性和可操作性，能够真正有效地堵塞治安漏洞、消除安全隐患。
2.治安责任制度
治安责任制度是为了使安全管理制度能够得到切实、有效的落实而制定和实施的、具有保证性质的制度，是为了保证安全管理制度的落实而采取的一项保障措施。治安责任制度由公安机关帮助和指导公共场所制定，公共场所的经营者和从业人员负责执行。制度的核心内容是将安全管理制度的各项内容分解、落实到具体的工作岗位和工作人员，使安全管理制度所要求的每一项工作都有明确的负责人和执行者，同时还要规定对执行制度不力人员的责任追究和处罚措施，以督促相关责任人认真履行职责，全面完成任务。
3.治安培训制度
公安机关对公共场所的治安管理主要是起指导和监督作用，治安防范的各项制度和措施的贯彻落实离不开公共场所的经营者和从业人员，他们是治安防范的真正主体。由于公共场所的经营者和从业人员不是安全防范的专业人员，不懂得如何开展安全防范工作，因此公安机关应当对他们进行必要的治安教育和培训。培训的内容，一是要讲解公共场所治安管理的有关法律、法规、制度和要求，使场所的经营者和从业人员能够认真领会、自觉遵守；二是介绍公共场所的主要特点及主要治安问题，使经营者和从业人员对自己所在场所所面临的治安形势心中有数；三是教给场所的经营者和从业人员基本的安全防范的技能和方法，使其能够在日常工作中加以应用，发挥预防违法犯罪和治安灾害事故的作用。
（三）配备人员
公共场所治安管理的一系列制度和措施最终都要落实到人的身上，由人来完成，所以，人是决定公共场所治安管理成功与否的决定因素。由于公共场所的治安管理涉及到公安机关和公共场所两方面的主体，因此两方面都要有人员上的要求。
1.公安机关应当有负责公共场所治安管理的专门人员
公共场所范围广、数量多、情况复杂、治安问题多样，是治安管理的难点，管理的难度很大。当前，基层派出所是公共场所治安管理的主要力量，虽然在分工上有专门的警力负责管理公共场所，但是由于派出所的工作十分繁杂、临时任务很多，因此分管民警很难有足够的时间和精力专注于公共场所的管理工作，致使很多情况无法及时了解掌握，大量治安问题无法及时发现和解决，有关的制度和措施无法贯彻和落实，从而使公共场所治安管理的效果大打折扣。因此，在可能的情况下，派出所应尽量搞好警力与工作的调配，使分管民警可以心无旁骛、不受干扰、专心致志地开展工作。
2.公共场所应有负责安全保卫工作的专职人员
在公共场所中，绝大多数场所都属于商业性经营场所，是商业企业，而到场所中活动的群众就是这些场所的顾客，是消费者。按照《消费者权益保护法》的规定，企业有为顾客提供安全环境的义务，因此，公共场所的经营者和从业人员应当为公共场所的秩序与安全担起责任。同时，公共场所安全与否，也与他们的切身利益密切相关，很难想象一个连秩序和安全都得不到保障的场所会有人敢去，而没有顾客，又何谈赚钱。因此，公共场所应当高度重视自身的安全保卫工作，要按照公安机关的要求配备专职或者兼职的安全保卫人员，有条件的场所应当成立专门的安保机构，聘请专业的保安人员。安保人员应当和场所的其他从业人员一样，成为场所开展正常经营活动必备的人员。除公安机关以及场所本身的人员外，还有一种人也是公共场所治安管理不可或缺的，即治安耳目。治安耳目既不是公安机关的工作人员，也不是场所本身的人员，而是由公安机关建立、由公安机关领导和使用的、专门用以搜集情报信息的特殊人员。他们虽不是场所职工，但却能了解和掌握很多公安机关和公共场所都无法掌握的情报信息，对于管理好公共场所，尤其是对发现和打击各种违法犯罪活动，具有不可替代的作用。一个好的治安耳目所起的作用，是多少个普通职工和群众都无法比拟的，因此，公安机关应当对治安耳目加以充分利用。
（四）完善设施
公共场所的治安管理需要靠治安民警以及场所的经营者、从业人员的共同努力，因此人的因素是场所管理成功与否的决定因素。不过，人也有很多的局限性，人的精力、体力、注意力、感知力等都是有限的，这就需要配备一些专门的设备作为人力的补充，从而实现“人防”、“物防”、“技防”的“三防”结合，确保公共场所的安全。根据公共场所的治安特点，场所应当配备的安防设施主要包括监控设施、安检设施、报警设施、消防设施等，这些设施配备得数量越多、功能越先进，治安防范的效果就越好。公安机关应督促公共场所及时安装相关设施，并保证设施的正常运转，使其发挥应有的作用，绝不能成为应付公安机关检查的摆设。
（五）强化检查
公共场所多数都是商业性经营场所，是商家，而商家的根本目的就是营利。在公共场所的治安管理中，场所的经营者根据公安机关的要求配备安防设施和安保人员，这笔设施和人员的费用无疑要由商家承担，并且无法直接给商家带来利益，因此商家多有不愿，往往想方设法搪塞和应付公安机关。为了不被商家蒙蔽，民警必须经常深入公共场所进行治安检查，查看场所对各项治安管理制度、安保设施和安保人员的落实和执行情况，同时，通过检查，及时发现场所存在的安全隐患和管理漏洞，督促场所尽快整改，防止出现更为严重的治安问题。在进行治安检查时，既要检查证、照齐备的正规场所，也要检查证、照不齐甚至没有证、照的非法营业场所，不是去查其是否有证照、是否手续齐备，而是去查其是否存在治安隐患和治安问题。否则，这样的场所一旦出现问题，造成严重后果，上级机关进行责任倒查时，分管民警一样难辞其咎，这是民警特别需要注意的。
（六）宣传教育
从法律层面上讲,治安管理处罚和刑罚是两种性质的处罚,然而就其处罚对象来看,违反治安管理行为和犯罪行为在违秩序、危害社会的本质上是一致的。因此,两种处罚存在着协调的基础和适用上衔接的可能。
一、两种处罚协调问题的提出
(一)两种处罚协调问题
两种处罚协调问题,实质上是考量两种处罚体系自身存在的问题。所谓体系是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体,处罚体系则可以理解为以处罚为核心的诸要素之间相互联系而构成的整体。那么,治安管理处罚与刑罚的协调即围绕着惩罚违法行为(包含违反治安管理行为和犯罪),刑法和治安管理处罚法设定相互配合适当的以处罚为核心的诸要素之间相互联系和相互作用,以发挥良好的处罚作用。治安管理处罚体系构成要素包括治安管理处罚种类、相关法律措施和处罚程序;刑罚体系则是指刑法规定的并按照一定次序排列的各种刑罚方法的总和。
研究两种处罚的协调,在于两种处罚权经常交织在一起而发生矛盾,进而影响处罚的效果。诸要素自身存在的问题,使得他们之间不能很好地发挥惩罚违法犯罪、保障社会的作用。如涉及诈骗的行为,治安管理处罚法只设定了宽泛意义的诈骗,即凡属于以非法占有为目的,用虚构事实或隐瞒真相的方法,骗取公私财物的,都是诈骗。刑法则以骗取公私财物的方法不同设定了多种诈骗罪,构成这些不同诈骗罪的骗取财物起点数额亦不相同。除了一般诈骗罪外,常见的还有集资诈骗、合同诈骗等,构成犯罪的数额起点从5000元以上到上万元甚至数万元。如集资诈骗,个人集资诈骗数额在10万元以上的,单位集资诈骗数额在50万元以上的,是构成集资诈骗罪的数额起点。①不足起点数额的,其诈骗不构成犯罪而属于《治安管理处罚法》调整的诈骗行为范畴。由此可见,诈骗行为包含的诈骗数额差异非常大,法定治安管理处罚的处罚种类和幅度显得单调和力不从心(10日以上15日以下拘留,可以并处1000元以下罚款②)。就集资诈骗罪而言,法定刑罚是处5年以下有期徒刑或者拘役,并处20000元以上200000元以下罚金,③处罚层次从高到低较丰富,且罚金数额较大,基本上达到不使行为人在经济上获益的目的;而诈骗数额达数万元的(集资)诈骗行为受到的处罚既不能安抚被侵害者,更不能保障社会经济安全,因而处罚不协调。再如,北京奥运会期间许某以1万元出售了3张每张面值800元的田径比赛门票,从中获利7600元,许某以倒卖有价票证的违反治安管理行为被行政拘留处罚,④法定治安管理处罚是10日以上15日以下拘留,可以并处1000元以下罚款;⑤假如倒卖有价票证数额较大构成倒卖有价票证罪,法定刑罚是处2年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处票证价额1倍以上5倍以下罚金。⑥1000元以下罚款针对获利7600元与票证价额1倍以上5倍以下罚金针对更多获利,都不足以从经济上给予行为人严厉处罚,因而处罚不协调。
(二)两种处罚协调的基础
两种处罚之所以能够协调,不仅在于两部法律目的一致、功能相同、处罚的对象关系密切,更主要的来源于权力的制约和交织。
西方国家权力分为三种,即“三权分立”的立法权、司法权、行政权,由不同的国家机关独立行使,以防止权力滥用。我国不实行“三权分立”,但实行权力制约,授权国家行政机关依法行使管理国家事务的行政权,司法机关行使司法权。由于行政权涉及社会生活的方方面面,关系到公民、法人和其他组织的切身利益,为提高行政权运作的效率,法律会赋予行政机关很大的自由裁量权。“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”司法权提供了制约和监督行政权力强有力的保障机制。
治安管理处罚权以维护社会治安秩序为其价值和出发点,讲求效率,同时也遵循公正原则;⑦刑罚权(或说司法权)以公正为其最高价值,但也兼顾效率。因而在立法和执法中,两种权力交织是法律发展的结果和趋势,诸如治安管理处罚程序中引进司法程序、告知制度、听证制度以及处罚决定后可以提讼等,保证公正的实现;而刑罚中的自诉、刑事和解等,又是行政权的典型表现。
二、处罚种类缺失分析
治安管理处罚种类包括两部分:一是处罚,包括警告、罚款、拘留和吊销公安机关发放的许可证,以及对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境;二是相关法律措施,主要有收缴、追缴、责令严加管教、责令严加看管和治疗、约束、责令不得进入体育场馆观看同类比赛、强行带离现场、责令停止活动、责令改正、取缔、强制性教育措施。
刑罚种类也包括两部分:一是主刑,二是附加刑。主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑;附加刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产。本文重点分析罚款与罚金、行政拘留与拘役、非监禁处罚与管制和相关法律措施。
(一)罚款与罚金
治安管理处罚属于行政处罚,行政处罚的核心也是其与刑罚的主要区别在于大量设定财产罚,这也是各国和地区行政处罚法律的典型标志。
如德国《违反秩序法》处罚种类主要是罚款,也有没入和警告,罚款幅度一般为5马克至1000马克。罚款之适用非常详尽,明文规定:罚款之处罚以违反秩序的种类及行为人所应受非难程度为衡量基础,亦应斟酌行为人的经济关系;罚款得超过行为人因违反秩序所获得的经济利益,如法定最高金额仍不足以符合上述规定时,科处得超过法定最高金额之罚款;过失行为之罚款,仅得处以规定罚款最高金额之一半。中国台湾地区《社会秩序维护法》规定罚锾是六种处罚种类之一,但罚锾的适用达到了该法分则中的每一个条文、每一种行为。该法分则从第63条至91条共设29个条文,其中罚锾和拘留可以选择适用的条文计13条,其他16个条文都是罚锾处罚或者少量的罚锾与申诫、勒令歇业、停止营业的选择或并处。也就是说,每种违法行为均可能处以罚锾处罚;而且规定罚锾逾期不完纳者,警察机关得声请易以拘留;在罚锾应完纳期内,被处罚人得请求易以拘留。
德国和中国台湾地区的法律规定都非常注重罚款处罚及其适用,甚至用剥夺人身自由来保证罚款的执行:(1)每一类违法行为均可能受到罚款处罚;(2)对罚款处罚考量各种情形,分别予以从重和从轻处罚,如从违法行为中获取大于处罚最高幅度的经济利益的,从重处罚,过失行为则从轻处罚;(3)易科拘留保证罚款的执行。
相比较我国现行《治安管理处罚法》关于罚款的设定有以下缺失:(1)罚款数额偏低。对于扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、侵犯财产权利以及大量妨害社会管理行为,罚款数额最高1000元尚不足以达到惩戒违法行为人的效果,尤其是经济违法行为。如前所述尚不够刑事处罚的集资诈骗行为,其侵犯财物数额动辄上万元,而对其罚款最高1000元的处罚显然偏轻。尽管还有行政拘留处罚,但最高拘留15日的惩戒效果远不如高数额的罚款。(2)罚款适用范围狭窄。处罚设定的条(款、项)共计127项,直接适用单处罚款和可以选择罚款共32项,占处罚总项的25%,显而易见,罚款处于附加罚的地位,与其行政核心处罚地位大相径庭。(3)保证罚款及时执行的制度尚未建立。与拘留直接送达拘留所执行不同的是,罚款执行设定了罚缴分离原则的一般缴纳程序和当场缴纳程序,而当场缴纳不能实现的转为一般缴纳,一般缴纳程序有期限选择,而我国现在尚无社会信用保障制度,由于一些公民的法律意识较弱,相当比例的罚款缴纳不能实现是不可避免的,尽管法律设定了强制缴纳措施,但从其效力来看微乎其微。
刑罚的罚金刑依据犯罪情节决定罚金数额,即依据违法所得数额、造成损失大小等,并综合考虑犯罪分子缴纳罚金的能力依法判决。刑罚发展至今增加了新的内涵,如为避免监狱内交叉感染的非监禁化,为有利于犯罪人再社会化的非犯人烙印化以及总体趋势的刑罚轻缓化等,罚金刑发挥了不可磨灭的作用。其特点是:(1)适用范围较为广泛,主要适用于破坏市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪以及贪污、贿赂罪,皆涉及经济犯罪。(2)罚金数额既原则又灵活,且没有上限,以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则,确定三种形式:规定罚金下限不能少于1000元;规定相对确定的罚金数额,如集资诈骗罪并处20000元以上200000元以下罚金;以违法所得数额或犯罪涉及数额为基准,处以一定比例或数倍的罚金。(3)单科罚金的法条过少,一般都是与自由刑并处,因而是附加罚的地位,影响其发挥应有的作用。
笔者认为,罚款与罚金刑的协调可考虑:(1)增加治安管理处罚单处罚款或者罚款与其他处罚种类可以选择适用的条、款、项,使罚款居于核心处罚的地位;增加刑罚单科罚金的条文,尤其涉及经济的犯罪。(2)增加侵犯财产权行为和部分妨害社会管理行为的罚款数额,以与罚金刑衔接。(3)以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则,在当前相对确定罚款数额的基础上,以违法所得数额或违法涉及数额为基准,处以一定比例的罚款。
(二)行政拘留与拘役
行政拘留(本文简称拘留)是六种治安管理处罚种类(含两种附加罚)之一,拘留期限为15日以下,数行为并罚,合并执行不超过20日。就拘留处罚的设定来讲,如前所述,处罚设定的条(款、项)共计127项,直接适用单处行政拘留和可以选择处行政拘留(包括并处或者可以并处罚款)共四种形式84项,占处罚总项的66%,有的尽管是并处或可以并处罚款,但以行政拘留为基础,与罚款设定情况相比,可见行政拘留已是治安管理处罚的主要形式;刑罚的拘役设定为主刑,且分则中70%以上的条文都有拘役,因此,这种短期剥夺行为人人身自由的处罚分别属于治安管理处罚和刑罚的主要处罚种类。无论是治安管理处罚还是刑罚,短期剥夺人身自由的处罚被认为是能够促进违法犯罪改造的较好的处罚方法,但也正是短期自由罚使违法犯罪者丧失对人身自由拘禁的恐惧,且极易交叉感染而再犯。
德国《违反秩序法》来源于原德国刑法的违警罪,违反秩序行为是整合违警罪而来,在其设定行政处罚的法律《违反秩序法》中,并没有将短期自由刑带进该法,而以罚款为主。中国台湾地区《社会秩序维护法》的拘留处罚来源于1947年的《违警罚法》,发展至《社会秩序维护法》时,只有一少部分行为选择性地适用拘留,拘留期限缩短为3日以下,数行为并罚合并执行不超过5日,且拘留的决定权由法院行使,显然是废除或减弱行政处罚中的剥夺人身自由权。
笔者认为,依据我国历史渊源和当前社会状况,行政拘留和拘役依然可保留,但二者处罚的协调应当考虑:(1)设定适用行政拘留情形与其他处罚任选,变其主要处罚形式为可选处罚形式,针对各类违反治安管理行为中的情节严重者适用;拘役除应包含行政拘留适用情形中的构成犯罪的轻者外,其他各种犯罪亦少用为好。(2)缩短行政拘留期限至7日以下,减弱行政处罚剥夺人身自由权的权力,同时也避免交叉感染;拘役期限可保持不变。
(三)非监禁处罚与管制
刑罚的管制刑是主刑中最轻的一种处罚,是对犯罪分子不予关押而限制其一定人身自由的非监禁刑,适用于主观恶性不大的初犯、偶犯、未成年犯,范围较宽。这种处罚一方面不影响罪刑较轻的犯罪分子的劳动、工作和家庭生活,有利于改造;另一方面还可以避免罪刑较轻者在监狱中交叉感染,又符合世界刑罚发展的行刑社会化的趋势。当前在实践中,管制刑形同虚设,原因在于管制刑的执行难以操作,尚无合理的执行程序。同时,笔者认为,治安管理处罚中可借鉴刑罚的管制刑设定非监禁处罚,与上述减弱行政拘留权的思路匹配。
(四)相关法律措施
治安管理处罚的相关法律措施是非处罚性质的措施,他们与治安管理处罚种类相辅相成,构成一个统一的整体,对治安管理发挥着重要的作用,成为治安管理处罚体系不可分割的一部分。针对不同的情形适用不同的法律措施,能够及时恢复被违法行为破坏的社会秩序。如《治安管理处罚法》第38条规定,举办文化、体育等大型群众性活动,违反有关规定,有发生安全事故危险的,责令停止活动,立即疏散,对组织者予以处罚。在此种情形下,立即“停止活动”显然要比事后对组织者处罚重要得多。
刑罚中可考虑增加辅助处罚的法律措施,以体现教育预防功能。分为两种情况:一是判决刑罚的同时作出及时执行的相关法律措施,如某未经公安机关许可的旅馆,负责人组织构成组织罪,依照《刑法》规定对组织者处以刑罚,但对该非法旅馆如何处置,《刑法》并没有规定。尽管有相关法规可以对其处置,但在《刑法》中设定取缔并在同一判决书中作出取缔措施则更加科学;假如该旅馆具有合法资格,可在《刑法》中设定吊销许可证并在同一判决书中作出吊销许可证措施(吊销许可证属于行政处罚种类,但作为刑罚的相关法律措施并不矛盾)等。于此情形,刑罚具有优先权,任何行政机关可依照刑事判决依法履行职责。《刑法》中设定了法律措施,在对行为人进行调查的过程中,既可控制该旅馆,也可避免尚未最后判决行为人是否有罪旅馆即被查封的后果,以保障当事人的合法权益。二是判决刑罚的同时作出刑罚执行后应当执行的相关法律措施,类似剥夺政治权利的执行。如非法侵入计算机信息系统罪的行为人,刑罚执行后应当在一定时限内不得将非法侵入计算机信息系统中获取的信息告知于他人,或者在一定时限内不得使用计算机或者不得使用计算机网络等。当然这种法律措施更适用于短期自由刑、管制刑、罚金刑和单处剥夺政治权利,长期自由刑和无期自由刑不存在上述问题。
基于上述分析,治安管理处罚种类可考虑设定警告、罚款、限制人身自由罚(非监禁罚)、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证以及对外国人适用限期出境或驱逐出境。与现行法律相比,罚款数额增加,拘留期限减少,限制人身自由罚期限最高20日或30日(以有别于管制刑)。刑罚种类可考虑设定主刑罚金、管制刑、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑,附加刑剥夺政治权利、没收财产,另设相关法律措施。在此罚金成为主刑,设定管制刑的执行程序,拘役适用范围包含拘留适用情形中的构成犯罪的轻者,同时适当扩大其他犯罪的适用,总体适用范围不宜过大。
三、处罚程序缺失分析
刑罚是司法权,实施刑罚适用司法程序,司法程序由专门的刑事诉讼法规范,并随同刑法不断发展和完善。而治安管理处罚程序的缺失阻碍了治安管理处罚的发展和完善,本文主要分析治安管理处罚程序的缺失。
(一)证据规则不规范
证据的基本范畴包括证据的法定形式、证据与证据材料的关系、定案依据与非定案依据、证据能力与证明能力以及其他证据规则。证据是认定违反治安管理行为(治安案件)的核心,没有证据也就无所谓违反治安管理行为,治安案件中的证据适用更是一个非常重要、非常复杂的问题。例如,一个价值100元的财物被损坏的案件,行为人和被侵害人对事实和财物价值无异议,那么此财物价值还要否进行鉴定?再如一个伤害案件中,行为人将被侵害人胳膊打出一块淤青,这种伤要否鉴定?当然从总的证据适用原则来讲,这两种情形应当进行鉴定,但办理治安案件的成本会大大提高,其效率则大打折扣;而且从行为人和被侵害人角度看,是否合情和必要也值得讨论。本文由中国论文范文收集整理。
治安管理处罚的证据规则在法律中没有明确规定,《治安管理处罚法》第79条只是笼统规定,对治安案件的调查应当依法进行;严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据;以非法手段收集证据不得作为处罚的依据。这种证据规格和证明标准均不明确,在治安管理处罚实践中对违法行为人和公安机关产生了极为不利的影响。而公安机关通过部门规章的形式,即公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)对部分证据规则作出规定,其权威性以及法律的严肃性值得商榷。我们认为,证据规则可分为两个层次,由法律设定最基本的证据规则,如证据的法定形式、定案依据与非定案依据、证据能力与证明能力等,再由部门规章对其进行细化以方便操作。
(二)案件调查手段适用程序混乱
案件调查手段适用程序的混乱问题主要表现在两个方面:一是盘查权的禁止性适用规定。盘查权是《人民警察法》赋予公安机关控制违法嫌疑行为人的一种必备的手段,各国都有类似权力的设定。为防止基层公安机关及其人民警察滥用盘查权,公安部了部门规章《公安机关适用继续盘问规定》。据我们了解,自该规定施行以来,实践中盘查权的继续盘问因为苛刻的适用程序而无法适用。诚然,公安机关在以往适用盘查权过程中的确发生了许多滥用权力的问题,但将此权力通过部门规章进行控权性解释而完全控制不得适用,则走向另一个极端。二是公民住所检查权的约束。为保证公民住所不受侵犯,针对涉及案件的公民住所的检查应当予以控制。《治安管理处罚法》第87条规定“检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件”是必要的,但此规定过于机械而不能满足实践需要。如公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案(事)件等,不立即检查可能对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害时,依然要求检查人员开具检查证才能实施检查,显然不合情理,也违背了人民警察依法及时维护社会治安秩序的宗旨。但此情形由规章《程序规定》予以扩权性解释,尽管满足了实践需要,却违背了法治原则。
对于第一种情况,一是规范盘查权适用程序是必要的,但应当在立法本意下进行;二是能动性是行政权行使的一项原则,为防止其能动性变成滥用,当加强权力监督,而非限制权力本身。对于第二种情况,则属于立法的缺陷,应通过法律“修正案”形式进行补充,而不能由部门规章设定。
(三)听证程序名不符实
听证程序作为行政机关在行使行政权力过程中的事中监督,在中国的行政程序中至关重要。《行政处罚法》专节规定听证程序,《程序规定》更是用了专章四节规范听证程序(不仅仅是规范治安管理处罚,还包括其他公安行政处罚),但治安管理处罚实践中却甚少适用听证程序。究其原因,一是听证适用的案件范围过窄。《治安管理处罚法》第98条规定,吊销许可证以及处2000元以上罚款的,当事人有权要求听证。吊销许可证处罚限于《治安管理处罚法》第54条第3款的一类行为;2000元以上罚款处罚限于《治安管理处罚法》第61条、62条、66条等规范的17种行为(以公安部的《关于规范违反治安管理行为名称的意见》为标准),约占全部违反治安管理行为(同前述标准)11%,其中除了第70条规范的行为和第73条规范的教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射行为处拘留并处罚款外,其他行为均是处拘留可以并处罚款。因此,上述11%中又有大量行为实际上没有被并处罚款或者罚款达不到2000元而行为人无权要求听证。二是拘留处罚的听证问题。如前分析,拘留是治安管理处罚的主要形式;拘留又是治安管理处罚甚至是整个行政处罚中最严厉的处罚。《行政处罚法》第9条强调规范限制人身自由的行政处罚只能由法律设定,拘留的暂缓执行等替代听证程序的说法是讲不通的,因而拘留被排除在听证程序之外只能使听证程序处于尴尬境地。
(四)相关法律措施程序缺乏
相关法律措施不是可有可无的,能够发挥处罚本身不能发挥的作用。现在相关法律措施作用弱化,由于程序不健全,影响其发挥良好作用。从治安管理处罚的功能看,设定各种处罚种类正是发挥其惩戒功能,使其体验违法而受处罚的苦痛,如剥夺人身自由,剥夺财产等。但是处罚仅仅停留在这个阶段是远远不够的,不能达到处罚的最终效果。因此,法律中设定一些相关法律措施,依据其主观恶性程度、人身危险性等适用,以体现教育预防功能。这些法律措施同样具有法律强制性,涉及人身或财产权利,因而必须附加相应的适用程序,才能发挥良好作用,以保障当事人的合法权益,弥补处罚的不足,更好地维护社会治安秩序。从现在的立法来看,恰恰缺失程序的设定,给予执法者很大的自由裁量权,导致滥用具有强制性的法律措施。:
四、刑罚与治安管理处罚适用衔接
刑罚与治安管理处罚适用实践中衔接有两个层次:一是处罚适用衔接;二是处罚程序适用衔接。
(一)处罚适用衔接
1处罚适用衔接的基本原则。处罚适用衔接是指在治安管理处罚与刑罚竞合时,如何对行为人适用处罚。现在理论界有三种主张:(1)选择适用说,或称替代主义说。该说认为在行政处罚和刑罚中选择一种处罚,不能并用,且按照重罚吸收轻罚的原则,选择刑罚处罚。(2)附条件并科说,或称免除代替说。该说认为行政处罚与刑罚竞合时,处罚上可以并科,但是任何一个处罚执行后,认为没有必要执行另一个处罚时,可以免除该处罚的执行,即执行上的免除。(3)合并适用说,或称双重适用说。该说主张既适用行政处罚,又适用刑罚。
我国法律明文规定了处罚适用的衔接原则。《行政处罚法》第7条第2款规定,违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。《治安管理处罚法》第2条规定,扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。我们认为,这两条规定包含两层含义:一是违法行为构成犯罪的,选择刑事处罚;二是假如已经行政处罚的,不能以行政处罚代替刑事处罚,应当再选择刑事处罚,是上述选择适用说和合并适用说的集合,即违法行为构成犯罪,首先适用刑罚,假如由于其他原因适用了行政处罚,应当还要适用刑罚。这种适用原则是合理的,从其具体适用上也可以验证。
2处罚适用衔接的应用。
(1)性质相似的处罚的适用。性质相似的处罚即无论是治安管理处罚或是刑罚种类同属于人身自由罚或财产罚,如行政拘留、拘役和有期徒刑、罚款和罚金,其处罚适用首先选择刑事处罚;假如已经作出行政处罚的,要选择刑事处罚,而将行政处罚予以折抵。(2)性质不相似的处罚的适用。其处罚适用首先选择刑事处罚,再选择行政处罚。如选择适用了有期徒刑,但行政处罚对此行为规定了罚款或吊销许可证,再选择罚款或吊销许可证的行政处罚;假如先对其作出了罚款或吊销许可证处罚,还要选择适用刑事处罚的人身自由罚。(3)免予刑罚处罚后,选择适用行政处罚。(4)不予刑事处罚的,选择适用行政处罚。如15岁的未成年人盗窃财物价值上万元,但依据《刑法》第17条规定不予刑事处罚,可以依据《治安管理处罚法》给予治安管理处罚。
(二)处罚程序适用衔接
依据上述处罚适用衔接原则,处罚程序适用衔接采刑事优先原则,即同一案件既是治安案件又是犯罪案件,首先选择刑事诉讼程序追究行为人的刑事责任,再选择行政处罚程序追究行为人的行政责任。《行政处罚法》第22条规定,违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。《治安管理处罚法》第95条规定,违法行为已涉嫌犯罪的,移送主管机关依法追究刑事责任。这里包含:一是违法行为涉嫌犯罪,移送主管机关依法追究刑事责任;二是同案犯中只要一人涉嫌犯罪,全案移送主管机关调查、证实其犯罪;三是同案犯中有不构成犯罪的,移送行政机关依法追究行政责任。这样既可解决予以刑事处罚的同时再选择行政处罚适用程序的效率问题,降低执法成本;进而可考虑由同一法院对“同案犯中不构成犯罪的”一并作出行政处罚。
【参考文献】
中国社会科学院语言研究所词典编辑室1现代汉语词典1北京:商务印书馆,1991:1129
首先在小区选址上，注重小区周围公共设施如超市、学校的布点，切实增强为安置房居民的公共服务能力；其次按照“一步到位”的要求，对小区的户型设计、配套设施等进行精心设计，使建筑结构紧凑、布局合理、功能完备，着力提高安置房的建设标准；最后在建设过程中，可让物业管理公司前期介入，在规划设计阶段，站在专业服务的角度，提出汽车停车位设置方式等，以避免这些问题的先天不足而带来的后续工作难点。通过对美好蓝图的深入宣传，充分唤起安置房居民对未来幸福生活的新期待。
2.算好管理利益账，坚定物业公司管好小区的决心
可以推行市场化运作，采取招投标的方式，聘用社会上有资质、有管理经验和能力的单位进行物业管理；或努力提高物业自我“造血”功能，继续由原物业公司管理，按照市场化运作的方法，根据上级相关规定和要求，给予政策和资产的扶持，加大物业公司自我“造血”功能，财务上保持现在状况不变，由所属街道（镇政府）负责监管、审批，促使物业管理正常运转。就是要通过对物业公司管理成本算细账、算好账，才能消除物业公司“接管安置房小区必亏”的心理，让物业公司看到能够实现合理经营的现实可能性，进一步坚定物业公司管好安置房小区的信心和决心，加大工作责任感。
二、倾注真情，为顺利推进安置房小区管理凝聚人心
1.深入宣传，主动引导，帮助业主正确树立物业管理意识，筑牢业主安居乐业的思想基础
一方面针对业主对物业管理认识上的一些误区，加大宣传力度，通过传单、黑板报、宣传栏、横幅、讲座等方式进一步加强居民群众对小区物业管理的认识，让广大安置房居民熟悉物业管理，理解物业管理，接受和支持物业管理。通过培养安置房业主正确的消费观念、契约意识和法律意识，让业主逐步接受“有偿服务”的现代生活理念，做到权利和义务的统一。另一方面由街道组织、社区实施、多方配合，开展丰富多彩的业主广泛参与的文体活动，致力营造良好的社区生活环境和学习氛围，产生强大的社区凝聚力，让安置房的居民“依靠社区、依赖社区”，进一步提高安置房小区业主的素质，增强他们的社区归属感和责任感。
2.工作重心下移，创新管理模式，牢固干群情感纽带
为适应现实情况，创新探索社居委管理道路成为必要，由社区政工干部率先将思想政治工作阵线延伸到安置房小区。随着城市化步伐的推进，“村改居”社居委的居民越来越多地进入安置房，成为业主，原社居委管理的规模也越来越小，负担也越来越轻，这就可以根据现实情况，因地制宜地适应这种变化，由社居委直接接管小区，物业管理成为社居委职能的一部分，物业公司可以作为管理的平台，为社居委直接管理提供方便。所谓治理先交心，交心先交情，社区政工干部可以借以下工作便利进一步筑牢思想政治工作阵线：一是业主更容易与社居委沟通。由于业主原来就是本社居委的居民，社居委干部与业主基本都是几十年的老邻居，社居委对每家每户的情况比较了解，相互沟通比较容易，也能进一步牢固干群关系；二是社居委有一定的经济实力，为业主提供服务比较可行，也能不通过层层申报，及时直接解决业主的实际困难，如此能拉近物业与业主的距离，也能为街道财政减轻一定经济压力；三是社居委对于安排本村视野人员有自己成熟的管理模式，能更合理安置小区就业困难人员，优先将他们安排成为小区的保安、保洁、绿化等工作人员，唤起大家对“小区是我家，管理靠大家”的参与意识，使安置房小区内的居民人心稳定，对解决安置房物业管理难有极大的促进作用。用安置房小区业主更喜欢、更易接受的方式管理小区，基层政工干部更要以真心帮助和真情关爱赢得业主的信任，架起政府和群众沟通的桥梁。同时，由“村改居”社居委直接管理，现实也是可行的。以黄巷街道为例，五河苑、新桥花园等农民安置房小区中多数是黄巷街道本地的村民，在组建新的社居委班子时，可有目的以一个村或多个村的工作人员为班底，切实有利于工作的开展。
三、注重工作细节，加强管理，以优化服务换得业主的积极配合
让业主群众在新的小区住的好、住的稳，是我们思想政治工作的最终落脚点。就是要在物业管理上下硬功夫，在人才队伍建设上花大力气，着力解决业主群众实际遇到的思想障碍和实际物业管理问题，有力地推动安置小区物业管理的规范化。
1.规范完善管理机制
成立安置房小区物业管理领导小组及办事机构，并配备相应的人员编制和经费预算，进一步完善安置房小区管理工作网络、制定长效管理机制，形成切实有效的小区管理办法，特别是对小区的门岗执勤、治安巡逻、停车管理、卫生保洁、设施维修和便民措施等环节制定具体的服务规范和标准，不断提升服务水平和质量，保障小区安全整洁、秩序井然、和谐共处。
关键词：教材建设；治安学；问题；对策
Abstract：Teaching material development is one of the important aspects of courses constructing， basing on its stable teaching order， increase teaching quantity， guarantee the talented person culture assignment. The current public order administer course teaching material developments very fast， but there are some lacks still: the total frame disfigurement， not enough to the teaching material level of structure distinction degree， not enough to the realistic problems research， intersect and repetition to the teaching material contents. We can intensify the public order administer course teaching material through many ways : classifying the teaching material， delaminating the teaching material， enhancing the case teaching material developments and creating the integral teaching material mode.
Key words：Teaching material development; The public order subject;Problem; Strategy
教材建设是学科建设的重要组成部分，对于像治安学这种新兴的学科来说，其意义更为重大。本文从治安学出版的教材入手，加以系统归纳和评述，以期比较全面地反映治安学科教材的出版现状，希望就此抛砖引玉，以推进治安学科整体的完善和发展。
一、治安学科教材建设的阶段性回顾
（一）新中国建立之前——治安学科教材与著述的启蒙
20世纪初叶，清政府在学习西方治安新法、创办警政的同时，即开始筹办警察教育，当时清政府编辑出版了大量有关治安管理的书籍，比较系统地介绍了东西方各国的治安管理制度和警政理论。其中不少是具有较高学术水平的著作。例如，作新社编译的《警察学》、汤化龙的《大清违警律释义》、汪有龄的《大清违警律论》、郑宗楷的《警察法总论》、钱定宇的《中国违警罚总论》、李士珍的《警察行政理论与实际》等均是具有较高水准的治安学学术著作［1］。
（二）新中国建立至改革开放之前——治安学科教材建设开始启动
20世纪50年代治安管理理论研究有个小高潮，出了一些教材，主要是关于户口管理方面的，如《户籍管理常识》、《户口管理工作教材》、《户口登记工作教材》，或是关于治安保卫和消防工作的，如《派出所工作教材》、《民警治安工作概要》、《做好农村治安保卫工作》、《群众消防》、《消防工作教材》等等。随后六七十年代由于“文化大革命”，治安学业务教学和研究一度空白，特别是在“左”的指导思想影响下，禁锢甚多，导致治安管理的理论研究进展缓慢以及教材建设的滞后［2］。
（三）改革开放初期至20世纪80年代末——治安学科教材建设开始发展
1979年，在全国省公安局长会议上，提出“组织力量编写教材”。随后，1980年8月，全国公安院校工作座谈会决定，编写公安业务统一教材，分公安工作概述、政保、经文保、治安、刑侦、预审、劳改和劳教等八门教材。之后，又有几本治安管理的教材相继问世，如，1984年6月原西南政法学院公安业务教研室编写了《社会治安管理学》，这是第一次赋予治安管理以“学”的称呼，成为治安管理从经验总结、单纯阐述业务知识向系统化理论研究转变［3］。
（四）20世纪90年代至今——治安学科教材建设开始繁荣
1998年教育部重新调整高等学校本科专业目录，其指导思想是使培养对象具有更为深厚的理论基础知识与对社会需要更强的适应性。在此背景下，本着“厚基础、宽口径”的原则，同时在学科专业建设方面打破原有治安管理与保卫工作之间的界限，使所设课程更具有科学性与综合性，在充分论证的基础上，公安大学将治安系原有的治安管理与安全防范专业合并为新的治安学专业，加强了原有两个专业之间在教学内容方面的融合，同时，在治安学本科专业下面设立了涉外警务、治安管理、安全防范、交通管理四个柔性专业方向，以此为契机，重新修订了教学计划，编写和修订了一批教材，如李健和教授主编的《治安管理学总论》、张惟诚教授主编的《安全防范技术》、熊一新教授主编的《治安管理学》、郭太生教授主编的《事故对策学》、陈鸿彝教授主编的《中国治安系》等，在质量与体系方面均有较大的提高与发展［4］。
二、治安管理学教材建设存在的问题
（一）治安教材建设总体构架缺陷明显，未确立好学科体系的辩证逻辑主线
从我国治安学科建设的发展历史来看，治安学科基本上是以治安管理学为立足点来构架治安学科体系的，以治安管理的基本原则、方针、政策、组织机制等内容构成治安学的基础理论，以户口管理、特种行业管理、危险物品管理、公共场所管理、消防管理、交通管理、出入境管理、案事件管理等具体业务为分支理论而构成的学科体系。这种理论构架为公安业务部门所欢迎，但这种以实用主义为指导思想使得治安学的学科建设和发展形成了先天的缺陷，将治安学学科体系混同于治安管理的业务体系，使得治安学教材体系无法形成内在逻辑性的结构体系，造成的后果就是教材理论性不强，更像是法律法规的罗列或是工作指导手册，起不到教材应有的前瞻性和启示性以及对将来可能出现的预示性。
（二）教材层次区分度不够
虽然我们有相当一部分教材是针对不同学历层次、不同职务或者衔级的培训而编写的，但实际上所编写出来的教材在内容上的层次要求是不明显的。就学历教育的教材而言，大专、本科各层次所使用的教材(作为公共基础课用的教材)从章节结构到内容基本相同，要说有所不同的话，主要是某章或者某节在选择的内容多少有所差别，上下一般粗，本科教材讲什么，大专教材也讲什么。现在治安学专业已经开设硕士研究生教育，但是相关教材还没有。
（三）操作性研究受业务局限，对很多现实问题研究不够
公安院校治安业务教学现行的通用教材，基本上是80年代末或90年代初公安部组织有关公安院校编写的。往往是采取松散式或者是自由组合的方式，由某所学校牵头，自由组织一所或几所学校的有关人员参编，参加教材编写的人员绝大多数是从事治安管理学科理论研究或者教学的理论型人员，从事治安管理实际工作的人员很少参编。故编写出来的教材难免会有与实际不相符的地方。
（四）教材理论性不强，操作性也不强，出现两头弱化现象
或许是因为治安管理学科作为一门独立的学科出现的时间不长，理论研究深度不够，所编的教材的理论深度也不够。现在的治安管理教材中的原理的理论阐述比较简单，显得比较单薄，明显过于浅易；同时治安管理教材的实用性、操作性不强也是客观事实，虽然也讲到一些相关的方法、技术，但大多是原则性地介绍，缺少对问题解决的方法、步骤、要求和应该注意的问题的具体介绍，故学生学习后往往只是知道内容的大致轮廓和解决问题的大致思路。［5］
（五）内容交叉重复
现行的治安学教材存在着教材名称彼此相互涵盖或交叉，基本概念的内涵定义不确定，分支学科的内容划分周延性不足，研究范畴交叉重复，甚至相互矛盾，理论判断大多为经验性，缺乏理论基础。例如以《治安秩序管理》命名的课程及其教材，在整个治安学的学科体系中是作为一门主干课程设置的，但教材却没有自己独有的研究对象也没有形成相应的理论体系，与治安管理学、特种行业管理、治安案事件查处等教材是交叉重复的，使人感觉就是一些治安管理经验和制度规范的堆集。并且在概念体系上与治安学其他学科相矛盾和冲突［6］。
三、加强我国治安管理学科教材建设的设想与建议
（一）分类编写教材
治安学教材结构直接由治安学课程体系所决定，目前各个学校开设的有关治安学的专业课程多达十几种，并且划分为两类：“必修课”和“选修课”。“必修课”涉及到治安管理具体业务的教学，包括治安管理基础理论、社区警务、危险物品管理、治安秩序管理、治安案件查处等，这些教材我们称之为“专业核心教材”，应坚持由公安部统一组织编写为主，确保教材的质量和权威性。“选修课”的课程设置比较灵活，可根据对各地的具体情况和各校的具体特点而开设，主要是开拓学生的视野和思维方式，同时可以克服公安部统编教材的滞后性的问题和缺少地方针对性的问题。
（二）分层次编写教材
随着公安教育事业的发展，我国公安学历教育以由大专教育为主体，发展成为了以本、专科为齐头并进的办学格局。本、专科生其培养的目标和知识结构的要求是有明显差异的，概括起来说，本科教育比较注重学生理论素养的培养，专科教育更注重的是理论应用能力的培养。
（三）创建治安学的特色教材
进行案例教学可以提高学生对实践的了解深度，可以缩短理论与实践的差距。案例教材可以使基础理论和实际操作得到很好的结合，特别是公安院校培养的是动手能力很强的创新人才，更需要贴近实战的案例教材和教学。适合案例教学的课程有《治安案件查处》、《群体性治安事件处置》等。
参考文献：
［1］熊一新.论治安学的学科地位［J］.公安大学学报，2002，(4).
［2］高婧.治安管理学教材建设述评［J］.江苏公安专科学校学校，2001，(11).
［3］李健和.论治安学科建设［J］.公安教育，2001，(3).
从丰富的治安实践中汲取
“营养”理论来源于实践。不同的理论来源于不同的实践。这种实践就治安学而言，既包括我国古代、近代和现代特别是当代治安实践，也包括世界其他各国的治安实践。遗憾的是，尽管我国有丰富的维护社会治安的实践经验和高度发达的治安文化，特别是我国古代治安活动的文明化、科学化水准始终居于世界的前列［17］，但我们继承或传承不够，如古代的“巡逻”（宋朝的巡检司）、新中国的“社会治安综合治理”等，有的甚至出现了“出口转内销”现象；而对当代“情报信息主导警务”、“问题导向警务”、“社会管理创新”等又“接纳”不够；至于西方国家，我们基于“治安学是我国独有的学科，在西方发达国家有关警察科学的研究中，尚未见到类似的提法”的认识，而对西方警察科学的研究中的、属于治安学研究内容的如安全、公共秩序、巡逻、盘查、警务调查、公共警务、私人警务（保安）、暴力冲突、犯罪预防、控制犯罪、社区警务、危机管理等，缺乏全面、系统的翻译、介绍和研究。作为具有预防、发现、控制犯罪职能的社会治安控制与安全防范工作为主要研究对象的治安学科，如果要有更丰富、更厚重、更科学的理论来丰富和完善自身的发展，就必须从我国和世界其他各国丰富的治安实践中汲取“营养”。一是要大力加强各国治安制度和治安思想史的研究,因为一门学科的历史发展脉络不清晰，就没有牢固的根基；二是要不局限于治安实际业务的范围,加强对治安主体、客体（治安秩序、治安问题等）及其相互关系的研究；三是要加强中外治安工作模式、类型和治安控制以及治安警务运行模式的研究；四是要加强对具体应用学科的操作层面的规范化研究等，做到“古为今用”、“洋为中用”，形成自己科学的理论及其体系，切实改变我国治安学理论“上不着天、下不着地”的状况，这也是治安学科健康发展的内在诉求。
用科学的研究方法构建理论及其体系
治安学作为一门新兴的跨学科的综合性应用学科，具有研究对象的复杂性、学科性质的复杂性和研究方法的复杂性［18］。正是这种复杂性，对治安学理论的研究方法，有人认为要用调查法、归纳法、比较法、解释法、统计法、实验法；有人认为应采社会调查法、阶级分析法、历史研究法、比较分析法；有人提出应采学理研究法、调查分析法、量化研究法、模拟研究法；也有人主张须用学科移植法。应当说，上述研究方法都是治安学的研究方法，只不过是不同学者根据自身研究的需要从不同的研究角度提出的。但治安学理论研究达到了“量的积累”后，应当采用归纳、演绎法和系统分析法。虽然，一门学科知识体系的构建，就其逻辑顺序而言，首先应当明确其逻辑起点，然后从逻辑起点开始，演绎出概念、命题和原理，从而形成结构严谨、逻辑严密、内聚性强的理论及其体系。但是，由于治安学是在没有清楚地界定其逻辑起点的情况下，直接构建了该学科的知识体系，因此，只有用归纳、演绎法和系统分析法，才能探明已有的治安学知识体系究竟是一些缺乏逻辑关系的凌乱的知识堆砌，还是客观上已经不自觉根植于一定的逻辑起点之上并按一定的逻辑关系构建而成。如果探明治安学是一些缺乏逻辑关系的凌乱的知识堆砌，那么就需要准确地确定它的逻辑起点，并以此为基础归纳和演绎与之相适应的概念、命题和原理，重构其知识或理论体系；如果探明治安学已经不自觉根植于一定的逻辑起点之上并按一定的逻辑关系构建而成，那么就将这一逻辑起点显性化，并在此基础上进一步发展和完善已有的知识体系或理论体系。
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0096-02
社会协同作为社会管理创新的一项重要内容，其主要内涵是要求无论政府还是其他社会组织不仅要承担起社会管理的责任，更应该注重建立相互之间――政府部门之间、政府组织与社会组织之间、政府部门与民众之间的良性协调与互动合作关系。涉及治安管理领域，对于社会治安综合治理我们应有更深刻全面的理解与阐释。对治安管理社会协同理论的提出与总结梳理有益于在实际工作中落实社会协同的理念。
一、社会协同理念的提出
对社会协同内涵的认识，首先要正确认识和处理政府与社会的关系，当代治理理论认为政府、社会组织、市场组织是治理的主体。对于国家与社会的关系，存在着三种不同的模式：第一种是“强政府、弱社会”模式。在大一统的时代对于政府与社会的关系并没有清晰正确的认识，造成了强政府弱社会的不合理局面，在这种模式下，社会完全是政府的附属品，统治的意味更为浓厚，造成的后果是社会组织发挥作用微弱，政府权力过大、管得过多过死，但在社会治理某些领域中政府并不能发挥完全的作用，而社会组织在更适合其应该发挥作用的领域中却完全无所作为，这样不仅造成政府资源的浪费也不能起到很好的治理效果。二是政府与社会的合作模式。强调政府与社会要形成互动、加强合作，该模式的优点是将社会至于与国家同等重要的作用，但在目前我国大政府、小社会的现实局面下，合作模式的构建恐怕还有待更长的时间才能实现。三是“社会协同”模式。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局目标是在十六届四中全会时首次提出的。十报告在论述社会管理体制时又再次强调了其重要意义，并提出了予以法制保障保证其落实。现在看来社会协同模式是更适合我国现实的一种模式，为什么如此说呢？在这一社会管理体制中，公众参与是基础，社会协同是依托，法治保障是根本。在我国的现实是政府治理能力较高，公民社会发育不足。我们还处在培育公民社会的阶段，自然不能与西方国家一样在短期内实现两者的合作关系，更适合我国当前现实的是以政府为主导，鼓励和帮扶社会组织的成长，使其逐渐在社会治理中发挥重要作用，通过法律与制度保障是协同治理机制形成。
二、国外关于社会协同的相关理论
目前，世界各国在社会治理中形成的许多理论如公共选择理论、治理理论、公共物品理论、多中心理论、国家―社会互动理论、社会资本理论等，与我国的社会协同的治理模式存在着共通的地方，应充分借鉴先进理论、尊重我国现实，形成适合我国治安管理工作的社会协同治理理论。
（一）公共选择理论
公共选择理论（Theory of Public Choice）于20世纪60年代形成于西方发达国家。其主要观点是针对市场经济中的“政府失灵”现象，主张引入市场机制，以市场灵活的特点来弥补政府在公共服务领域的不足[1]。根据这个理论，警察公共服务同样需要引入市场机制，目前在西方国家非常发达的私人警务如保安、私人保镖等在维护社会公共安全中已发挥了重要的作用。
（二）公共物品理论
公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论。其基本内容是：不同种类的物品和服务可以通过两个特征――排他性和消费性来进行整理和分类，分类的结果确定了政府和社会（非政府组织）在物品和服务提供中所扮演的角色[2]。一般而言，纯公共物品（服务）由政府提供，纯私人物品（服务）则由社会和市场提供，而准公共物品（俱乐部物品和公共池塘资源物品）既不能完全由政府提供，也不能完全依靠社会和市场提供，而应该通过政府和市场、社会的竞争、合作来提供。
（三）治理理论
治理理论，也称善治（Good Governance）理论、治道，是20世纪90年代流行于西方国家的关于公共事务解决之道的理论。是指政府对公共事务进行治理，它“掌舵”但不“划桨”，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体的事务管理之间[3]。关于治理的特征，虽然学者概括并不完全相同，但治理主体的多元性，尤其是非政府组织的参与是其最显著的特征之一。正如治理理论创始人之一的罗西瑙所说：“治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”[4]
（四）多中心理论
当代美国学者E.奥斯特罗姆根据多中心社会秩序、公共选择、公共物品等理论，在长期实证研究公共事务（尤其是警察服务）的基础上，主张公共事物自主治理，提出“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的“多中心理论”，以改变传统的以政府为中心的“单中心供给”思路[5]。
（五）国家――社会互动理论
国家―社会互动理论的渊源可以追溯至19世纪西方国家的“市民社会”，但其流行却是在20世纪90年代以来。国家―社会互动理论主张：关于国家、国家制度及社会、社会制度等的研究，不能单从国家一元的单向的角度来认识，而应该从国家―社会二元的、多向的角度，从国家、社会的互动来认识。即：要批判那种“自上而下的”一元性“国家”分析范式，建构“自上而下”与“自下而上的”双轨型“国家与社会”互动范式。简言之，国家制度、社会制度的建立，是国家和社会互动的结果。按照这个理论，警察制度、治安制度也应是国家与社会组织互动的结果。
（六）社会资本理论
该研究视角运用社会资本理论对社会力量在治安管理中发挥的作用、作用的缺失及对策作以探析。社会资本是指普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。在社会治安管理过程中，社会资本的有效使用往往能够倍增治理的绩效，这也是治安管理自增强机制的动力所在。
上述理论，因为主张政府之外的市场、社会也要提供公共服务，与以往由政府完全提供公共服务的旧理论有很大差异，所以也被合称为“新公共管理理论”。这些理论应用于公共服务领域中的警务研究，其结论自然就是重视市场、社会在警务中的作用。譬如，自20世纪70年代始，西方国家提出了“private policing”（或privatizing policing、private police）的概念，对社会组织参与治安工作及如何增进社会组织与警察机构的合作，进行了大量的理论研究。英国艾莉斯・韦克菲尔德的《Selling Security：The private policing of public space》，提出了“安全被”（security quilt）理论，认为：不同的城市空间场所需要由不同的管理力量参与的各种安全管理模式；不同的管理力量和安全管理模式组织起来，就组合成为覆盖城市任何角落的“安全被”；在构成“安全被”的力量中，既有代表国家与政府的警察，也有单位与社区的专有安全保卫人员，既有市场化的保安公司，也有各种志愿者和警察辅助力量。
三、我国治安管理“社会协同”的相关理论
（一）治安综合治理理论
20世纪70年代末以后，我国逐步提出了治安综合治理的思想，强调在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和民众的力量，综合运用多种手段，从根本上预防和治理违法犯罪，维护治安秩序的稳定。
治安综合治理理论强调治安问题的根源在社会，治理治安问题的力量在社会，维护治安秩序的主体也在包括政府、单位、社会组织和公众在内的多种主体。
（二）治安主客体关系理论
治安主客体关系理论，是指维护治安秩序的主体与客体（对象）之间，存在相互依存、相互作用、相互转化的多重关系，一般而言，公安机关是维护治安秩序的主体或主要力量，但是，在一定条件下，其他政府部门、企事业单位和社会组织、公众也会成为维护治安秩序的主体。
（三）治安、警务（国家警事）社会化理论
20世纪80年代，我国学者当时的治安形势和社会环境的变化，提出了“治安工作社会化”的观点，也有的称公安工作社会化、治安管理社会化。即公安机关不应承担维护治安秩序的全部责任，而应当将一部分工作职能交由社会组织承担。近年来，国内学者将西方的公共选择理论、治理理论等引入，又提出了“警务社会化”或“国家警事社会化”。强调公安机关要按照市场运行的客观要求，有效整合社会管理资源，充分调动社会各方面的力量，建立起与市场经济相适应的公安行政管理体制，在充分发挥公安机关职能作用的同时，实现“社会的事社会办”；强调警察与社会组织的互动、警察与社区居民的合作，以增进公共安全、提升警务效益。
（四）社会管理创新理论
近年来，针对当前我国社会发展的新形势，在“科学发展观”的指导下，中央在加强社会建设上提出了“社会管理创新”的思想。即：坚持“以人为本、服务为先，多方参与、共同治理”原则，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，并将“中央社会治安综合治理委员会”更名为“中央社会管理综合治理委员会”。一些学者认为，社会管理创新的关键，是管理主体创新，即发展社会组织和社会自治。将其运用于治安工作领域，就是治安主体多元化。
参考文献：
[1]方福前.公共选择理论：政治的经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000：67.
[2][美]E.S.萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：121.
二、当前关于职工因无证驾驶机动车等严重违反道路交通安全法引起交通事故造成伤亡是否认定为工伤的主要观点
第一种观点认为无证驾驶机动车属于违反治安管理的行为，因此造成职工伤亡的不能认定为工伤。首先，《工伤保险条例》生效于1月1日，《道路安全法》生效于5月1日。《工伤保险条例》实施在前，《道路安全法》实施在后，《工伤保险条例》在立法中规定违反治安管理伤亡的不得认定为工伤时，《道路安全法》还未实施。《工伤保险条例》第十六条中规定的违反治安管理的行为，只能是当时唯一规范治安管理行为的《治安管理处罚条例》中规定的违反治安管理的情形。无证驾驶机动车属于该法调整范畴，因此无证驾驶机动车行为属于违反治安管理的行为。其次，虽然《道路安全法》将违反道路交通管理的行为从违反治安管理行为中分离出来，新颁布的《治安管理处罚法》不再将无证驾驶机动车等违反交通管理行为列入治安处罚范畴，但《工伤保险条例》将犯罪、违反治安管理行为规定为不能认定为工伤时，仍然生效的《治安管理处罚条例》包含了无证驾驶车辆等违反交通管理的行为，只是在《治安管理处罚条例》被新颁布的《治安管理处罚法》取代后，这是《工伤保险条例》未及时进行修改的问题，而无证驾驶车辆发生交通事故不能认定为工伤，国家是持肯定态度的，依据是《关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤问题的复函》。
也有法官认为，无证驾驶机动车行为按照《道路安全法》的规定可以并处十五日行政拘留，而已经废止的《治安管理处罚条例》中关于无证驾驶机动车行为的最高处罚也是十五日行政拘留，两者处罚幅度的上限是基本适应的，因此认为十五日行政拘留的行政处罚上限幅度作为衡量违反道路交通管理行为不应当认定为工伤的法律责任要素，劳动行政部门据此认定不构成工伤的，人民法院应予支持。
第二种观点认为职工因无证驾驶机动车造成伤亡的应依情况而论，部分认定为工伤，部分不能认定为工伤。有法官建议对该问题分情况进行处理。在无证驾驶机动车问题上，如用人单位明知路程较远而强行指派，或者忘记携带有关证照，以及所持有的驾驶证照超过有效期等情形，可以认定为工伤，而从未取得证照且因自身主观原因而无证驾驶机动车或驾驶无证车辆的情形则不宜认定为工伤。
第三种观点认为无证驾驶机动车行为不属于违反治安管理的行为，职工因无证驾驶机动车造成伤亡的应当认定为工伤。在《治安管理处罚法》出台以后，无证驾驶机动车行为不再属于违反治安管理的行为，受害人又属于上下班途中发生的机动车事故，符合工伤认定的范围，如无排除原因，依法应予认定工伤。
之所以出现以上三种观点的争议，主要原因是《治安管理处罚法》将违反道路交通管理的行为纳入新的《道路安全法》中，而《工伤保险条例》中的排除工伤认定的条款将违反治安管理的行为排除在工伤认定范围内，由此对职工无证驾驶机动车造成伤亡的交通违法行为的性质应当如何认定产生分歧。三种观点对法律采取了不同的解释，从而得出不同的结论。笔者认为三种观点的解释都存在一定的问题。
第一种、第二种观点，运用目的解释的方法，认为《工伤保险条例》实施时与之配套的法规是《治安管理处罚条例》，无证驾驶机动车违法行为属于《治安管理处罚条例》调整范畴，《工伤保险条例》将此类行为以违反治安管理行为的违法行为而排除在工伤认定范畴内。在《道路安全法》、《治安管理处罚法》制定后，尽管该违法行为从新制定的《治安管理处罚法》中调整到《道路安全法》中予以规范，但这种调整并非是对该违法行为性质的变更，仅仅是为了法律编撰的系统性
而作的立法技术性调整，属于立法技术方面的问题，因此，根据立法目的解释，认为该情形不应认定为工伤。第二种观点还运用价值平衡理论，认为应当将无证驾驶机动车分情况予以处理。第三种观点则运用文义解释的方法，认为既然法律已经将无证驾驶机动车违法行为归入《道路安全法》中予以调整，那么该行为就不属于《治安管理处罚法》调整范畴，因此该行为不属于违反治安管理的行为，所以该情形下职工伤亡的应当认定为工伤。
三、对《工伤保险条例》第十六条第（一）项的中“治安管理”的正确解释
对《工伤保险条例》中的排除条款的解释应当首先进行文义解释。只有在文义解释有歧义的情况下才能寻求其他解释方法予以解决。第一种观点和第二种观点在对“治安管理”的行为内涵无歧义的情况下，却运用伦理解释中的目的解释或价值理论中的价值平衡原理对“治安管理”的行为进行解释，从而得出无证驾驶行为虽然不是违反“治安管理”的行为，但或因其认定工伤不符合立法目的或因其认定为工伤不符合价值平衡原理，所以不应当认定为工伤或不应当全部认定为工伤的结论。显然这种解释超出了《工伤保险条例》中相关法律条文本身文字的含义，这种解释由于违反了法律解释的一般原则，其不能自圆其说，难以在逻辑上有说服力。第一种观点还从违法行为法律后果的严重性角度，第二种观点则从职工在无证驾驶中的责任角度，为其观点寻求支撑依据。其实，从工伤这一概念的基本精神出发，以上两种观点想从法律责任和法律后果的角度寻求理论支持，显然与《工伤保险条例》的基本精神相违背，其理由也是站不住的。第三种观点直接从法律条文的文义解释出发，认为无证驾驶机动车违法行为属于《道路安全法》调整范畴，因此该行为不属于违反治安管理的行为，所以认为该情形下职工伤亡的应当认定为工伤。虽然第三种观点使用的解释方法是正确的，但解释的内容却是不正确的。
首先，应从治安管理学专业理论角度理解“治安管理”的概念。按照治安管理学理论，治安管理是指国家警察机关治安管理部门为了维护社会治安秩序、保障公共安全和社会生活的正常进行而依法从事的行政管理活动。治安管理的范围包含：公共治安秩序管理、危险物品管理、户口管理和居民身份证管理、消防管理、道路交通管理、出入境管理、单位内部治安保卫工作等七个方面的管理行为。也有学者将治安管理的范围界定在公共安全与社会秩序管理、特种行业管理、危险物品管理、道路交通管理、消防管理、户政管理和边防与出入境管理等七个方面的管理行为。显然按照治安管理学中关于治安管理的概念，道路交通管理属于治安管理范畴。无证驾驶行为虽然是在《道路安全法》中而不在《治安管理处罚法》中予以调整，但其行为仍然是违反治安管理的行为。其次，从法律规定方面理解“治安管理”的概念。《治安管理处罚法》第2条规定“违反治安管理行为是指违反治安管理法律、法规，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”。《治安管理处罚法》第四条用两款规定“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。”从以上法律规定中可以看出，违反治安管理法律、法规，尚不够刑事处罚的，又无其他法律有特别规定的，由公安机关依照《治安管理处罚法》给予治安管理处罚。换言之，有其他法律、法规对某类治安管理行为进行专门立法的，依照该法处理。这也从另一角度说明《治安管理处罚法》只是将部分治安管理行为纳入其调整范畴，还存在没有被纳入《治安管理处罚法》调整范畴的其他治安管理行为。这一部分治安管理行为是通过其他法律特别予以规定，如《道路安全法》、《消防法》等。违反这些法律的行为仍然属于违反治安管理的行为。至此，可以看出治安管理立法与治安管理理论在治安管理行为的范畴界定上并不矛盾。现行司法实践中的三种观点将“治安管理行为”仅界定在《治安管理处罚法》调整范畴的认识，显然是不妥当的。
道路交通管理行为应当属于治安管理范畴，违反道路交通管理行为的性质即是违反治安管理的行为。两个概念属于种、属概念，理清两个概念的关系对于我们正确处理由此引起的工伤认定争议是有重要意义的。
19世纪末20世纪初，美国在经济起飞过程中，当时被称为进步时代，同时也被称为最坏的时代。好的时代，即在那个时期，经济增长，人民生活水平提高。坏的时代指的是，在经济进步的同时，出现过经济危机周期性爆发社会贫富、两极分化、政治腐败十分普遍，阶级矛盾突出。然而，这种类似的现象在其他发达国家现代化进程过程中也发生过。
现如今，在中国，改革开放使中国经济保持了持续高速增长，居民收入也不断提高，中国从一个人均不足300美元的低收入国家发展到一个中等收入水平的国家。在取得如此成就的同时，中国也面临着陷入“中等收入陷阱”的风险。
（一）“中等收入陷阱”的定义及其表现
新兴市场国家突破人均GDP1000美元的“贫困陷阱”后，很快会奔向1000美元至3000美元的“起飞阶段”；但到人均GDP3000美元附近，快速发展中积聚的矛盾集中爆发，自身体制与机制的更新进入临界，很多发展中国家在这一阶段由于经济发展自身矛盾难以克服，发展战略失误或受外部冲击，经济增长回落或长期停滞，陷入所谓“中等收入陷阱”阶段。
世界银行《东亚经济发展报告（2006）》提出了“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的概念[1]，基本涵义指的是：一个经济体从中等收入向高收入迈进的过程中，既不能重复又难以摆脱以往由低收入进入中等收入的发展模式，很容易出现经济增长的停滞和徘徊，人均国民收入难以突破1万美元。人民论坛杂志在征求50位国内知名专家意见的基础上，列出了“中等收入陷阱”国家的十方面特征，这些特征主要包括经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱等。
近几年中国正处于中等收入陷阱时期，人民论坛杂志所列的“中等收入陷阱”十大表现，处在社会转型时期的中国都具有。再此，笔者想深入探讨一下“社会动荡”这一表现。
（二）中国“中等收入陷阱”下的社会动荡现象
1.中国社会动荡的表现
社会动荡这种现象是伴随着社会的发展而存在的。中国处在社会大转型时期，各种利益主体在追求利益的过程中，由于存在着不同程度的利益分化，不同利益主体之间形成了极其复杂的利益关系，整个社会呈现一种复杂多元的利益结构[2]。
2.以社会治安问题为视角看社会动荡现象
首先想说的是，社会治安问题发生的前提是社会失范[3]。“社会失范是一种规范缺乏、含混或社会规范变化多端以致不能成为社会员提供指导的社会现象。
20世纪30年代末，美国最著名的社会学家罗伯特·金·默顿提出了自己的失范理论[4]。默顿认为，社会失范是指这样一种社会状态，社会所追求的目标同决定着达到这些目标的规范不一致。
当前中国正进入加速的转型时期，经济的发展带动了社会结构、生活方式、行为方式和价值观念等各方面的变化。社会的多元异质性，使原先较为统一的社会价值、规范产生冲突，其完整性、统一性被破坏，社会结构的各个部分、社会生活各领域、社会体系各层次的变动出现了各种不协调现象，而这种不协调的现象也就是社会动荡的征兆。
二、中等收入陷阱下，我国的社会治安管理现状
（一）现阶段我国社会治安管理现状
随着社会的不断发展，法制等相关制度的不完善不健全，导致了我国的社会治安问题日益增长，成为阻碍社会发展，影响郭明生活幸福质量的一个因素。下面，我将会列出一些犯罪的数据，来说明现阶段我国社会治安管理现状。
建国初期为我国第一次犯罪高峰。许多旧社会残留分子对新政权的仇视、颠覆和破坏，因而主要以普通刑事犯与反革命犯罪为特点。1950年犯罪达到高峰，立案 58.3万起。三年困难时期是我国第二次犯罪高峰。1962 年，当年立案42.1万起，这次犯罪高峰是天灾人祸引起的。1966-1976 年十年是我国第三次犯罪高峰。1973年达到高峰，达到53.5万起。改革开放初期是我国第四次犯罪高峰。1985年是高峰，当年立案89万起。20世纪90年代中期是我国第五次犯罪高峰。1984 年社会治安形势好转不久就出现了明显的反弹。进人 90 年代后逐年上涨，90 年代中期发案率为80年代前半期的8倍[5]。通过这一组数据，可以看出，现阶段的社会治安问题确实是比较严重的。
（二）现阶段我国社会治安管理中的主要问题
通过调查了解我国社会治安管理现状，笔者总结了现阶段我国社会治安管理的主要问题，主要有以下几个方面：
第一 当前的治安问题具有反复性。
这个问题的表现是，当政府在某一领域或者某一地区抓得比较紧的时候，某个领域或者地区的治安就能好一些，当政府的工作稍有怠懈治安问题不仅会迅速增加，有时还会向恶性方向发展。因此，对于政府来说，要对社会治安问题的反复性有充分的认识，要做好打持久战的准备，要做好长期保持治安的高压态势。
第二 当前的社会治安问题错综复杂。
我国目前面临着复杂的社会发展形势，处于社会转型期的，大的发展和转型必然带来各群体的利益冲突和矛盾。不同地区、不同行业和不同人群之间的矛盾在各种因素的刺激下被激发起来，从而容易引发各类犯罪活动。
第三 社会治安管理的政府一元化管控。
对于当前的社会治安管理，很大程度是要依靠政府主导的治理方式来确保了我国社会治安总体形势的稳定，政府这种一元化的管控具有强制性、法制性等优点，但同时也会带来一些负面效果。比如，政府负担过重，公安队伍在人力和财力方面的压力较大、社会组织和社会群体的作用没有得到有效发挥等等。
（三）我国社会治安问题的原因分析
任何社会治安问题的发生和形成，常是多因交互作用的结果。因此，社会治安问题的成因必须从多角度、多方面进行分析。下面我将从多方面角度来分析当今我国社会治安问题的原因。
1.社会经济因素[6]
社会主义市场经济的发展为我国社会治安带来了全新的挑战。中国的经济增长较快，人民生活水平得到了极大的提高。但是，落后的生产力又使中国各种社会关系、社会基本矛盾处于长期紧张状态，社会生产与社会需求之间的矛盾仍长期存在。这些因体制转轨而引发的各种社会矛盾和问题必然会影响到社会治安，使社会治安局面有可能出现某种动荡和波折。
2.制度因素
在转型时期的社会大背景下，我国的相关法律、法规、制度都处在建设和培育阶段，很多领域的制度仍然存在很大的问题。一方面，表现为制度的缺失；另一方面表现为制度的滞后。出现这种现象的原因是，随着经济、社会的发展，各个领域都会出现新的情况和问题，这样就会存在某个新领域出现制度真空的现状。再或者是一些法律法规已经不适应新的形势的需要，用滞后的法律法规处理和解决发展中出现的新情况新问题，必然导致矛盾的产生和治安问题的突出。
3.转型社会的时代因素[7]
从 20 世纪到 21 世纪，中国处于最深刻的社会转型时期，“这种社会转型由两个深刻转变构成：一是体制的转轨，即从高度的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨；二是结构的转型，即从农业的、乡村的、封闭的传统社会向工业的、城镇的、开放的现代社会转型。
转型期的中国面临着巨大的压力，也体现出转型社会的典型特征。所有这些转型都会带来深刻的社会、经济、政治、文化的变革。在这个过程中，利益分配与利益分化成为关键的社会体征。社会转型是一种社会结构性变迁，利益分化是社会转型的最主要特征，是社会机构性变迁过程中表现出来的一种重要的社会现实。社会各种利益主体的自不断扩大，不同社会阶层的利益意识被不断唤醒和强化，利益的分化和重组也就势在必然。
4.转型时期社会成员的角色失调
角色是指人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务和行为模式，是人们对具有特定身份的人的期望。由于我国社会阶层结构的巨大分化，长期以工人、农民、干部为主体的三种身份阶层在转型中产生了前所未有的大分化。这一分化打破了人们在长期的社会生活中已经习惯于扮演旧体制中的角色，使人们在实现角色模式转换的过程中，由于心理上、行为上的惰性和惯性，人们很难适应新的角色模式要求，造成思想上和行为上的混乱。所以容易出现行为上的失范。
三、我国社会治安综合治理的对策建议
（一）政府要积极发挥好社会治安的引导作用。
由于社会治安问题直接影响到人民群众的生产生活，影响到整个社会发展的长治久安。所以各级政府应高度重视社会治安问题，主动发挥自身引导作用，积极采取多种管理与监督的手段，改变以往治安管理工作完全依赖公安部门的局面，强化整个社会的治安管理环境，从各方面改进社会治安工作，优化社会环境质量。在现实中，社会治安综合整治是一项涉及社会生活各个领域的系统工程，政府部门如果缺少各部门和人民群众配合，就不能及时发现和管制相关的扰乱社会治安的相关行为。因此，在社会治安综合管理的工作当中，一方面要发挥政府的引导性作用，各个相关要积极配合，另一方面，必须充分发动群众，全社会共同努力，形成“社会治安，人人参与”的局面，并运用适当的措施广泛调动群众参与城中村社会治安整治工作的积极性。
（二）重视文化、道德、法制教育
通过日常的犯罪新闻，我们可以发现，社会的道德水平和违法犯罪之间有着很紧密的联系，道德的败坏也往往导致犯罪行为的产生。相反，如果社会道德整体风气良好，犯罪行为就会随之减少。因此，社会治安综合整治另一项重要措施就是加强法制教育，使社会居民知法懂法，明白哪些行为会受到法律的严惩和社会的制裁。政府需要从思想品质、文化教育、普法宣传等多方面加强对居民的教育，为社会治安综合整治创造良好的人文环境。尤其要针对不同的特殊人群，政府要采取不同的思想道德和法制宣传。使犯罪行为防范于未然。
（三）创新流动人口管理模式
众所周知，随着社会的发展，城市化进程不断加速。使得一些欠发达地区的人口向经济发达地区流动。这一批流动人口也是社会治安问题的一个隐患[8]。因此如何有效的管理流动人口，一直是社会关注的焦点问题。
近些年，越来越多的学者都认为对社会流动人口的管理是一项系统的工程，需要政府相关部门以及社会各界都给关注，不但要创新流动人口管理体制，更要从社会保障、社会福利等多方面措施入手，完善对外来人口的服务。
（四）加强和完善治安防控体系
加强和完善社会治安防控体系是很关键和必要的。对于社会治安防控体系的建设是个很巨大的工程。一方面要提高公安队伍的整体素质，另一方面要整合社会治安的整体力量。
在提高公安队伍的整体素质时需要注意的是，要加强人民警察队伍的建设，提高警务人员的政治理论水平和思想觉悟。为警务人员创造更多的学习、培训机会，提高他们的办事效率以及综合素质。政府通过和其他组织的良好合作，工作，公安、各职能部门要重视社会治安辅助力量，建立起一支合格的辅警队伍。通过整合社会治安辅助力量，将更多的力量注入到社会治安综合整治当中，使公安队伍和各部门辅警队伍“双管齐下”，形成良好的合作和互动。
四、结论
近几年来，全国掀起了建立“社会主义和谐社会”的热潮。处在社会大转型，中等收入陷阱下的中国，社会需要从的政治、经济、文化等多方面协调发展，才可能达到一种人与人之间关系处于一种比较稳定的社会状态，而安定有序是构建社会主义和谐社会的基石。
本论文就是站在社会治安的角度下探讨现阶段我国存在的社会动荡问题。在社会治安方面，很多地区仍然保持着以前旧的生活习俗和文化，尤其是违法犯罪行为的频发，使得社会治安形势严峻，并且影响到整个城市的社会稳定和经济发展。希望本文所探讨的问题及其建议对策能引起社会相关人士的重视。
参考文献：
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[3]粱贵春（2005）.转型期中国社会矛盾研究[D].湖南： 湖南师范大学硕士学位论文. P28-29.
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[5] G·邓肯·米切尔（1998）.新社会学辞典[M].上海：上海译文出版社. P12.
[6]朱鸿庆（2011）.社会治安管理视野下的社会自组织研究—以上海为分析个案[D].上海：华东政法大学硕士学位论文. P16.
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[10]宋骥（2012）.“城中村”社会治安问题研究—基于洛阳市张村的个案分析[D].南京：南京理工大学硕士学位论文.P39.
注释：
[1]胡鞍钢（2010）.中国如何跨越“中等收入陷阱”[J].当代经济.15：7-8.
[2]林明理（2011） 社会动荡的“罪魁祸首”[N].联合早报.2月2日第三版.
[3]粱贵春（2005）.转型期中国社会矛盾研究[D].湖南： 湖南师范大学硕士学位论文. P28-29.
[4]付于江（2006）. 转型期我国社会治安综合治理体系改革[D].四川： 四川大学硕士学位论文. P16-17.
[5]朱鸿庆（2011）.社会治安管理视野下的社会自组织研究—以上海为分析个案[D].上海：华东政法大学硕士学位论文. P16.
[6]朱鸿庆（2011）.社会治安管理视野下的社会自组织研究—以上海为分析个案[D].上海：华东政法大学硕士学位论文. P19.
中图分类号：D924.11 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2007)06－0106－03
一、治安学的学科名称
“治安学”是中国特有的学科或概念。西方发达国家虽有许多对治安现象、治安问题和治安对策的独到研究，但没有类似的提法。它们是通过研究警察科学来研究社会治安现象、治安问题和治安对策的。中国的治安学是在治安(行政)管理学的基础上提出和发展的。中国高等教育中的治安学专业开始于20世纪80年代，至今已有20多年。但严格来说，在中国从学术研究意义上正式提出“治安学”(“治安学”不同于“治安管理学”，这是两个不同的概念)是在20世纪90年代。其标志是金其高著《社会治安学》的问世。1998年，中国教育部在对本科专业进行调整论证时，公安大学提出将治安管理和安全防范两个专业合并为治安学专业，治安学的概念得以明确。
有学者认为，这一专业名称的变化，一方面说明具有中国特色的治安学建设已经进入了一个崭新的发展阶段，并将解决该学科在“治安管理学”层面研究上的诸多“瓶颈”。另一方面说明治安学要想迈入成熟的学科行列还有漫长的路要走。也有学者认为这一名称的变化，一方面对中国目前的公安(警察)学的体系或专业设置产生了不小的影响或冲击；另一方面对治安学基础理论的创立或治安(行政)管理学基础理论的创新已经十分迫切。笔者认为，这次专业名称的变化，绝非对初始专业名称的简单恢复，而是基于学科基础上的重新定位。
二、治安学的研究对象
(一)治安学研究对象和范围的难题
治安管理学是基于公安工作中的治安管理业务来命名的。多年以来，治安管理学的研究对象和研究范围在很大程度上受着公安机关治安管理部门职责管辖范围的影响和制约。如果把治安管理学简单的概括为是研究治安管理活动的规律与对策的话，那么治安学就应当是研究治安现象及其对策的学科。治安管理学作为公安学科的子学科，一般认为与刑事侦查学是并列的学科。在高等教育专业目录中，公安学与社会学、政治学、法学(专业)同为法学学科下的二级目录。作为法学(专业)的子学科的刑法学等，是与治安管理学、刑事侦查学处在同一层级上的，而在研究生教育中，犯罪学又作为刑法学的一个方向，有些学者也认为犯罪学是刑法学的子学科。这样，上述有关学科的关系可列表如下：
对于治安学，从历史的逻辑的角度分析，我们可以知道，治安现象是伴随人类社会而存在的，在现代警察产生之前，就有人类维护治安的活动。影响和危害治安的问题是多样的，程度是不同的，犯罪只是其中主要的、严重的一种。按照马克思主义观点和刑法学理论，犯罪是阶级社会的产物，是由刑法规范并应当予以刑罚制裁的行为。因此，作为主要研究刑事制裁的刑法学和研究发现、揭露、证实犯罪的侦查学，就成为犯罪学的子学科，而犯罪学又是治安学的子学科。于是，上述有关学科的关系如下表。
这就提出了治安学的研究对象和范围问题。
(二)关于治安学研究对象的不同观点
到目前为止，学术界对治安学研究对象的讨论还未达成共识，其观点主要有：社会治安问题说，治安现象及其规律说，治安现象及其规律、对策说，治安现象及其原因、对策说，治安防范说，公共安全说，社会安全状态及其保障条件和转化机制说，公共秩序与安全管理说。
治安学的研究对象不确定是治安学目前亟待解决的首要的根本性问题。正是因为治安学研究对象这一首要的根本性问题没有得到解决，也就出现了如下一些问题：一是治安学的学科地位和研究方向不明确；二是难以科学地划分出治安学的具体学科(或分支学科)和科学地设置专业课程，治安学的学科体系不完善；三是难以准确地找到治安学与其他相关学科――社会治安综合治理(学)、治安管理学、犯罪学、侦查学等学科的区别和联系。特别是治安学和治安管理学这两门相近的学科，广大研究人员和学者均认为这是两门不同的学科，而且治安学包含治安管理学，但由于治安学的研究对象尚末确定，因而难以找出它们两者之间有着什么样的联系和区别，从而导致在一些理论研究和实际应用中把两者混同的现象。
(三)科学划定治安学的研究对象和研究范围
一门学科的研究对象，就是学科本身所具有的内在规律。它既是一门学科区分于其他学科的根本标志，也是建立、发展和完善这门学科的基础。一门学科的体系也是受其特有的研究对象所决定和制约的。学科的研究对象既要反映其研究内容的特殊性，以同其他学科区分开来，又要体现它作为一门学科的整体性和各构成要素的相互联系性。
治安学的研究对象，概括地说，就是社会治安稳定。因为社会治安稳定既是治安工作的最终目标、社会发展的重要保障，也是治安学的根本价值所在。研究社会治安稳定既是治安学的出发点，也是治安学的归宿。据此，社会治安稳定应成为治安学的研究对象。社会治安稳定与否是通过社会治安形势表现出来的，社会治安形势又通常以两种形式表现出来，良好的(社会)治安秩序和(社会)治安问题。而治安问题实质上是社会政治、经济、文化、道德等诸领域矛盾的集中表现和综合反映，或可称之为社会矛盾的聚焦点，它具体表现为影响治安秩序的消极因素所造成的妨碍、威胁、危害等后果。治安问题的产生机制是整个社会活动和人们的社会行为。因此，治安问题是各种社会秩序不能良性运行所产生的结果，即各种社会秩序所产生的问题集中化、显形化的表现。由于治安问题具有原因的复杂性、形成因素的综合性、发展的变异性、危害的多样性、时空的变动性、多发性等特点，所以，很难发现它的固定不变的规律。目前，中国正处在社会转型期，社会不稳定因素增多，新旧体制、新旧观念正在发生激烈的矛盾和冲突，这种矛盾和冲突必然会反映到社会治安中来，对社会治安稳定产生消极影响。基于这个大前提，对近年来的社会治安形势，我们就会有一个客观、全面的认识了。因此，社会治安稳定不仅与社会稳定之间有着密切的联系，而且社会治安稳定与否与社会稳定与否具有同步性的特点。反过来说，如果我们把社会治安工作搞好了，社会治安稳定了，就能够对政治稳定乃至整个社会的稳定起到积极的促进作用。
社会稳定是经济、政治、文化等多种人类活动因素综合作用的结果，是一个历史的、综合的、动态的概念。由于社会结构自身的复杂性，社会稳定涉及方方面面，因此，社会稳定具有综合性。它包括政治稳
定、经济稳定、社会治安稳定以及人心安定等。这几方面相互联系，相互作用，相互影响，密不可分。政治稳定是整个社会稳定的核心，经济稳定是整个社会稳定的基础，社会治安稳定是政治稳定和经济稳定的必要条件，人心安定是社会稳定的综合反映。社会稳定的这一特点，要求在治安学研究中，必须总揽全局，充分认识政治稳定、经济稳定、社会治安稳定、人心安定等方面的内在联系，善于运用政治、经济、文化等多种手段，统筹各种社会资源，综合研究和解决社会稳定问题。
三、治安学的学科地位与学科体系
(一)治安学的学科地位
治安学是正在成长中的新兴学科。一门学科是否具有独立的学科地位，首先看它是否符合一定的基本条件，这些条件的确定应以国家标准为依据。中国国家技术监督局1992年批准，1993年实施的《中华人民共和国国家标准学科分类与代码》(GB/T13745-92)中的“编制原则”第一条明确规定：“本标准所列学科应具备其理论体系和专门方法的形成，有关科学家群体的出现，有关研究机构和教学单位以及学术团体的建立并展开有效的活动，有关专著和出版物的问世等条件。”对照这四个基本条件来审视当前治安学科建设的现状，可以说治安学作为一门独立的新兴学科已初具规模。同时也不难看出，在“有关研究机构”以及“学术团体的建立并展开有效的活动”等方面，确实还存在差异。但总的来说，近年来，治安学的研究有了长足的发展，把“治安学”确定为一门独立的新兴学科是该学科发展的必然。
教育部高教司于1998年颁布的《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》中设置的三个公安学类专业(治安学、侦查学、边防管理)和两个公安技术类专业(刑事科学技术、消防工程)，其中的公安学类、公安技术类都不是国家标准的学科分类，而是本科的专业划分、名称及所属门类。公安学类仅仅是一个本科专业划分的门类，至少在目前还不是国家标准中的一个学科。在这样一种情况下，硬要把治安学、侦查学说成是公安学的子学科，确实有点牵强。而上述国家标准已经把刑事侦查学划为法学的三级学科，刑事侦查学已经名正言顺地找到了归宿，作为与刑事侦查学在同一个摇篮中成长起来的治安学，也面临着如何定位的问题。
如何确定一门学科的学科地位，实际上就是如何摆正它与其他学科的关系。有学者认为，治安学也应该和刑事侦查学一样，列为法学的三级学科。也有学者认为，治安学是法学门类中一级学科。也有学者认为，治安学是一门运用多学科的知识研究治安理论和实践的综合性学科。治安学是公安(警察)科学的重要组成部分。治安学是一门属于社会科学的综合性应用学科。还有人认为，治安学应列为公共管理学所属学科行政管理学的子学科。事实上，治安学确实是一门综合性、应用性和交叉性很强的学科，但它总要有一个归属的地方，一个自己的位置。笔者认为，因为目前国家的标准学科分类还没有把公安学或警察学列入，如果列入，治安学应作为公安学(警察学)的一个子学科。如果治安学单独列入标准学科序列，治安学是一门属于社会科学的综合性应用学科。
(二)治安学的学科体系
根据治安学的研究对象和研究内容来看，治安学的学科体系大体包括：
1、治安学原理。即理论治安学或治安学基础理论。
2、治安史学。包括治安思想史、治安制度史以及治安研究的历史等。
3、比较治安学。包括中外治安比较、城乡治安比较等。
4、治安法学。包括治安行政法学等。
5、应用治安学。即广义的治安管理学，包括治安秩序管理、户政管理、道路交通管理、消防监督管理、出入境和外国人管理以及治安规划、治安预测、治安评价等。
正式提出治安学概念的时间并不长，它可以追朔到20世纪初。笔者将治安学发展的历程分为建国前、建国后及改革开放后三个阶段。
(一)建国前这时候的关于治安学发展的背景是西方警政思想在中国的传播与中国近代警察制度的产生，以及警察高等教育的发展。这个时期关于治安学已有相关的书籍，如《乡镇保甲怎样处理警察业务》、《乡镇维持地方治安须知》。
(二)建国后新中国建立后，随着我国经济的恢复以及社会问题的日益复杂，有关方面根据实践需要编写了《户籍工作常识》、《民警工作概要》、《户口工作教材》等书籍。
(三)改革开放后随着改革开放和经济体制的转变，经济快速发展，公安教育也随之恢复和提升，治安学也有了较快的发展。笔者认为这一时期治安学的发展主要有三个阶段性的标志。
第一，1984年以来为适应本科专业教学的需要，在公安部的统一规划下，比较系统地组织编写了我国第一套公安院校治安与保卫本科专业的教材，在全国起到了学科与专业建设奠基的作用，也初步形成了治安学学科体系的框架结构。
第二，对专业名称的进一步规范。1992年原国家教委进行本科专业论证时将原保卫专业的名称更名为安全防范专业，将原治安专业更名为治安管理专业。同时，根据专业建设、公安工作实践的需要，在原有教材的基础之上又编写了相关教材。
第三，1998年教育部重新调整高等学校本科专业目录，其主要指导思想是使培养对象具有更为深厚的理论基础知识与对社会需要更强的适应性。在此背景下，本着“厚基础、宽口径”的原则，将治安系原有的治安管理与安全防范专业合并为新的治安学专业，加强了原有两个专业之间在教学内容方面的融合，并重新编写了相关教材。从治安学的明确提出到现在近二十年间，这门学科伴随着我国公安教育的成长，通过广大专业教学人员和许多治安民警以及一些社会人士，特别是一些专家、学者和社会名流的努力、实践、参与，现在学科体系已初具规模，研究的范围比较广泛，形成了一支比较稳定的研究队伍，有相当数量的学术专著、学术论文及研究成果，并从不同学科的视角，以新的思维方式研究治安学的有关问题，为治安学的理论研究注入了新的活力。但与其他学科相比，治安学的发展仍存在许多问题需要解决。
二、制约治安学发展的因素分析
从纵向来看，治安学有了长足的进步，这是治安学未来发展的希望所在。但从横向来看，治安学有其发展的瓶颈，笔者试图分析这些制约治安学发展的因素，以对找到治安学的发展出路有所启发。
(一)研究对象不够明确
研究对象的确定直接影响学科的研究领域和研究内容的划分，治安学的研究对象是治安学作为一门独立学科存在的必要条件，是治安学建立的根基，它控制着治安学的内外结构关系，决定着治安学的学科位置和发展方向，同时，对治安学的应用研究有着十分重要的作用。我国许多学者对治安学的研究对象进行了专门的研究和论述，提出了许多独到见解，提升了治安学的层次和水平。然而，关于治安学的研究对象还未能在学者中达成共识，有些表述相互差异还比较大。目前主要的观点有:1.治安现象、治安主体、治安行为和治安制度说;2.治安问题研究、治安状况研究和治安工作研究说;3.治安现象、治安原因和治安对策说;4.治安防范说;5.公共安全说;6.治安规律、治安现象和治安对策说等。这些不同的表述不仅是文字上的差异，而且其内涵也有较大的区别。这种“百花齐放，百家争鸣”的现象，不能使治安学的研究对象明确化，并可能导致如下一些问题:一是治安学的学科地位和发展方向不明确;二是难以科学地划分出治安学的具体学科或分支学科，难以科学地设置专业课程;三是难以准确地找到治安学与其他相关学科的区别与联系。同时，由于不能发挥整体的作用，各个学者只按着自己的观点或自己认同的观点进行研究，势必会发生内耗，阻碍治安学的发展。
(二)学科性质模糊不清，归属不明确
对于治安学属于什么学科，是否可以相对独立，学术界一直没有定论。目前学术界关于治安学的学科性质和归属研究主要有以下几种观点:1.治安学属于行政管理学;2.治安学属于独立的部门法学;3.治安学属于社会法学;4.治安学属于具有多学科属性的综合性学科;5.治安学属于公安学;6.治安学属于社会学。客观说，这些观点都有其科学性和合理性，但也都有解不开的矛盾。事实上，根据我国现有的学科分类体系和图书分类体系，要想给治安学的学科归属下一个不存在矛盾的结论是很难的。同时，长期以来治安学和治安管理学的区别和联系不分，也使得学科性质模糊不清，这也给治安学的学科定位和发展带来了很大的不便。
(三)基本理论研究深度不够，缺乏抽象化，亟待理论化
治安学在理论体系的构建上仍处于描述、记叙历史的浅层阶段，而没有转换到科学构建治安学理论模型的路子上来。同时，知识储量不够，使其理论研究深度不够，缺乏抽象化。我们所要研究的治安学必定是一种宏观的治安学理论，它必须是社会治安历史和逻辑的统一，这样才能不仅展示社会治安历史发展的基本脉络，也能体现学科的再生能力，对未来的趋势做客观的预测。这方面的问题具体体现在以下几个方面:第一，对治安的相关基本概念及含义、治安制度史、治安思想史缺少学术理论层面的研究和阐述;第二，对治安主体、治安结构和治安功能研究不够;第三，缺乏对治安客体及各个要素的相互关系的研究;第四，不能将其他相关学科的理论与治安学理论相融合，并将其理论化、系统化;第五，没有固定的“同一认定理论”作为自己的基本理论。这样的结果就是理论无特色、概念不系统、专业术语少、知识欠规范。一门学科要称其为学科，理论体系是必不可少的一个环节，所以治安学要发展，就必须把治安学的基本理论研究提到重要日程上来。
(四)教材建设存在问题
教材建设是学科建设的重要基础之一，它对新兴的治安学的发展来说更是意义重大，它是稳定教学秩序、提高教学质量、实现高等院校人才培养任务的重要保证。目前治安学科教材建设取得了很大成绩，但在某些方面还存在许多不足之处，具体表现为:治安学的教材建设受到治安管理学的学科体系的严重影响，使得治安学科基本上是以治安管理学为立足点来构架治安学科体系的，以治安管理的基本原则、方针、政策、组织机制等内容构成治安学的基础理论，以户口管理、特种行业管理、危险物品管理、公共场所管理、消防管理、交通管理、出入境管理、案事件管理等具体业务为分支理论而构成的学科体系。这样造成的结果就是治安学的研究缺乏具有内在的逻辑性的结构体系。加之，治安学的理论研究肤浅，操作性研究又受到业务的局限，教材的理论性和操作性都受到了很大限制，出现两头弱化的现象。这些都影响了治安学科的教材建设，从而抑制了治安学的发展。#p#分页标题#e#
(五)教师队伍不够专业
从事治安学教学与研究的大部分教师是转行过来的，缺乏系统、全面的专业理论知识，再加上对治安实际工作不熟悉，对问题的研究比较浅薄、零散，师资队伍的素质有待于进一步的提高。同时，大部门治安学方面的专家只是在公安研究领域的专家，这种地位不能在公安领域外得到相应的认可，在公安领域外这些专家没有话语权，不能得到应有的尊重，造成了一种被外行人牵着鼻子走、鸠占鹊巢的局面，这势必对学科的建设、学科的定位及学科的发展产生不利的影响。
(六)缺乏专门的治安学术组织和刊物，缺乏相对独立的理论研究团队和阵地
长期以来，全国没有相应的治安学学会或组织(中国警察学会中就没有治安专业委员会)，治安学理论研究工作处于一种松散的、各自为政的甚至是在某种程度上带有盲目性的状态，这就使治安学的理论研究力量缺乏组织、规划，形成不了合力和团队，谈不上集体合作攻关，在社会上也缺乏影响。全国至今没有治安学理论研究的专业刊物，因此，治安学理论研究交流少、论文分散，缺少争论和交锋，以至于许多研究只是在同一层次上的低水平的重复。这也是治安学在理论深度、广度和操作的规范化研究上至今不如许多其他学科的重要原因之一。
(七)难以从国外获得相应的启迪和借鉴
为认真贯彻落实公安部关于构建“大教育、大培训”工作体系的决策部署，加快促进公安高等教育转型发展，积极推进教学改革，公安院校专业课程的教学设计逐渐被提上日程，本文以治安管理学为例，分析治安管理学教学设计的理论基础与基本要素，力求推动公安院校教学改革向前发展。
一、治安管理学教学设计的理论基础
教学设计在西方国家研究起步比较早。在我国，教学设计作为新兴的教育学科，是在教育技术学中逐渐形成的。20世纪80年代，教学设计在我国逐渐成熟和完善。
（一）系统科学理论
我们可以把教学设计看作一个系统，这些系统之间有一种内在的联系。著名的美国学者肯普曾经用系统的观点，对教学设计定义进行分析。他认为，教学设计是采用系统方法，分析教学过程中各部分存在问题，并对其进行规划的过程。乌美娜是我国教学设计方面的专家，她认为，教学设计是运用系统方法进行分析，考察教学中存在的问题和确定教学目标，建立一个战略方案，并对方案进行修改的过程。我们对以上两个定义加以分析和概括，可以得出教学设计实质就是一个系统，其根本目的是解决教学中存在的实际问题。
治安管理学教学设计就是一个系统，通常由教师的教、学生的学、教学内容、教学措施等要素组成，这些要素是相互联系和相互作用的。为了最大限度地发挥系统的功能，我们应实现教学设计系统要素整体组合与优化。同时，治安管理学教学设计要结合学科本身内容，并注重学科逻辑结构和学员自身身心发展差异，有层次、有步骤地进行科学安排。这对教师和学员的要求提高了，无论教师在教学活动上，还是学员本身的学习中，都应有所体现。系统理论应贯穿于课堂教学，乃至整个教学过程之中。
（二）教学理论
治安管理学教学理论是治安管理学教学设计最直接的理论来源。世界上关于教学理论提法很多，在我国教学理论思想源远流长，特别是以春秋战国时期的“孔孟”为代表的儒家教学思想，在“教师的教”与“学生的学”的关系上，具有独到的见解，至今仍然对治安管理学教学设计有着重要影响。例如，孔子的因材施教、学而知之、 学而不思则罔，思而不学则殆等教学观点，孟子的循序渐进、自得等精辟的教学论断。我们通过分析古今中外关于教学设计的材料，发现了许多教学过程中存在的内在的本质和客观规律，这些可以作为治安管理学教学设计的理论来源。
治安管理学教学理论认为，突出治安管理主体、客体及其运行规律是治安管理学教学理论的鲜明特色。治安管理学教学理论研究范围涉及面广，主要包括教学基本原理研究、教学方法和手段研究以及课程与教材等方面。
（三）学习理论
学习理论对治安管理学教学设计的发展起着重要的借鉴作用，治安管理学教学设计应吸收学习理论新的科研成果。从广义上说，学习理论是一种心理学理论，其目的在于探究人类学习的本质，并不断分析其形成机制。治安管理学教学设计是为学生学习而创设的环境，是根据不同层次学员的实际需要而设计不同的教学计划，因此，应以学习理论作为其理论基础。运用学习理论进行教学设计，能够充分发挥学生的主观能动性。同时，学习理论对于教师课堂授课方面也有重要意义。例如，认知学派对治安管理学教学设计的影响有以下几点：学习过程是一个学员主动接受刺激和积极思考的过程；学习要依靠学员的主观效能，应该以原有的旧知识作为基础，从而接受和理解新知识，进而形成最佳的认知结构；教师要充分重视学生认知结构和学科知识体系的关系，以确保学员进行有效地学习。因此，在治安管理学教学设计中，应特别重视学员特性的分析，以学习者原有的知识、能力、认知结构等作为教学起点，重视授课内容的分析，充分考虑治安管理学学科内容的知识结构和学员认知结构的一致性，以确保不同层次的学员对新知识加深理解，并对其认知结构的重新构建打下基础。
教学设计还应特别重视教学措施的制定、充分合理利用媒体，以确保学员积极参与到教学活动之中，形成一种教学相长的局面，更好地促进有效学习的发生。治安管理学教学设计是为了促进不同层次学员学习而设计的教学策略。为了制定更加有效的教学策略，使教学效果达到最佳状态，教师必须广泛了解学习活动过程。学习理论则恰恰阐述了学习是怎样发生的、什么是学习有效，什么是学习无效、为什么导致有效学习与无效学习等，这些观点都具有一定的现实意义。因此，必须以学习理论作为治安管理学教学设计的理论基础。
（四）传播理论
依据信息论的观点，教学过程也是一个教育信息传播的过程，在传播过程中，有其内在的规律性，因此课堂教学设计也应该以信息传播理论作为理论基础。治安管理学教学信息传播是由教师和学生在共同活动的过程中形成的一个信息传递与交流系统。它通常由教师、学生、教学信息和教学媒体四个要素构成。在治安管理学教学设计中，要重视教学信息反馈的作用，它既能够提高教学效果，同时也是教师主导作用的体现。教学信息反馈应做到及时、全面，教师应该了解各种层次学员的基本情况，并对反馈信息进行认真分析，分清主次，抓住要点，根据教学进度进行控制。
二、治安管理学教学设计的基本要素
治安管理学教学设计通常包括教学对象、教学目标、教学策略、教学评价等四个基本要素。
（一）教学对象
治安管理学教学对象的分析，包括对教学对象原有知识水平的分析、教学对象知识水平构成成分的分析以及教学对象在生理、智力、发展等方面特点的分析。公安院校的教学对象既有全日制的本、专科学生，也有各种层次在职培训的民警，这就要求教师在进行教学设计时分析教学对象，这是做好教学设计的基础。
首先应该分析学生的起点或倾向，学员在接受新学习任务之前，原有知识结构与基本技能、学习的习惯、学习的态度等方面的准备，也就是学员的原有基础知识。教学经验和理论研究结果表明，学员的原有基础可以看作是新学习的内部前提条件之一，这个条件在很大程度上决定着新学习的效果；其次，应该分析学员应该达到的使能目标，从起点能力到终点能力之间，学员一定有许多知识、技能还未完全掌握，而掌握这些新知识、技能又可以看作是达到终点目标的前提条件。在实际公安教学过程中，通常是从终点目标出发，进而一步一步地揭示其使能目标。
（二）教学目标
治安管理学教学目标是指通过一定的教学活动，使学习者应该掌握的技能与知识，应该具有的价值观和情感态度，要尽可能用可测定的、可观察的行为术语精确地表达出来。同时，教学目标也应该尽可能地表明学习者内部心理的不断变化的过程。
1956年，美国著名的教育心理学家布鲁姆首先立足于教育目标的特性，制定出了教育目标分类系统。他认为教育目标可分为三个目标领域，分别是认知、情感和动作技能。我们根据布鲁姆的教育目标分类理论，结合我国公安教育实际情况，治安管理学教学目标可分为基本知识与技能、过程与方法、价值观和情感态度三个维度。这三维课程目标是一个整体，基本知识与技能、过程与方法、价值观和情感态度三个方面融为一体、不可分割。
（三）教学策略
治安管理学教学策略是指根据不同的教学条件，为了达到不同的教学效果所采用的方法和谋略，主要体现在“教”和“学”的交互活动过程之中。教学策略主要解决教师“应该怎样教”和学生“应该如何学”的问题，可以看作是教师和学生互动的具体方案。教学策略通常是隐藏在教学活动之中的，它更多地体现在思想层面上，这些思想往往深深印在授课教师的头脑中，促使教师较好地实现教学理论具体化，达到教学的目的。教学策略的选择应该根据授课科目的不同以及课程的特点做出选择，具有一定的目标性。治安管理学教学策略可分为教学传递策略，指教学信息通过何种媒体形式、按照何种顺序传递给学员；教学组织策略，指课堂教学活动的具体组织形式；教学管理策略，包括教学资源管理、教学进度管理和教学活动控制管理等方面。
治安管理学教学策略是为实际教学服务的，是为了达到一定的教学目标和教学效果而设立的，因此，教学策略必须具有可操作性，特别是涉及治安管理实训的内容，实践性非常强，制定教学策略时应充分考虑实训这一特征，并通过教学目标中的具体要求来实现。
（四）教学评价
治安管理学教学评价是指依据客观标准和采取有效的技术手段，以教学目标作为依据，对教学过程及结果进行价值判断，并为教学决策服务的活动。它主要包括两个方面，分别是对学生学业成绩的评价和对教师教学质量的评价。治安管理学教学评价开始于确定教学目标，并贯穿于整个教学活动过程的始终。如果没有教学评价这一环节，教学过程就失去一种重要的内部动力，教学效果实现最优化也只能是一句空话。治安管理学常用的教学评价有三种，分别是诊断性评价、形成性评价和总结性评价。
诊断性评价（事前评价），它是一种摸底性评价，这种评价可以了解教学各方面的基本情况，通过评价判断学员对学习的准备情况及存在的问题，并找出主要原因；形成性评价（事中评价），通过评价发出的信息，可以掌握师生自己的教和学的基本情况，并针对具体反馈情况，调整教学行为。对于没有理解的学生和已经完全理解的学生采取不同的方式，达到教学的初始目标；总结性评价（事后评价），这是一种“事后检查”性评价，通过考察预先设定的教学目标，然后对教学效果做出科学评价。这种评价方式注重考察学员对某一学科整体掌握的程度，具有一定的概括性，次数较少。事后评价能进一步提高教学质量。
以上四个基本要素是相互联系、相互制约的，它们共同构成了治安管理学教学设计的总体框架。
参考文献：
[1]李龙.教学过程设计.内蒙古人民出版社，2001
[2]李晓文，王莹.教学策略.高等教育出版社，2000
