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根据有效市场假设，在定价有效率的市场中，“市场组合”(即那些由整个市场的全部金融资产组成的投资组合)对每单位风险提供了最高的收益水平，因而在特性上与市场组合相似的资产组合能够捕获市场的定价效率，而如果采取那些试图取得优于市场表现的策略，除了幸运之外，不可能取得彻底成功。指数化策略是以这样一种理论为基础通过复制特定的市场指数而实施的一种消极的投资组合策略。虽然评价指数化策略的好坏并不是一个简单的问题，国外学者在这方面也存在着很大的分歧，但是，指数基金在西方发达国家的盛行已是不争的事实。所以，我们应该考虑如下问题：既然我们一直强调养老社会保险基金投资应该多元化，应该利用适合养老社会保险基金特点的一切投资工具和投资策略，以确保其保值增值，那么，中国养老社会保险基金是否可以运用指数化策略呢?中国的金融市场还不成熟，指数化策略基本上还没有在中国的基金运作实践中起到真正的运用，中国养老社会保险基金的人市也还处于酝酿和试验阶段，这些因素又会对指数化策略的运用产生什么样的影响呢?本文通过分析养老基金指数化策略的依据、可能存在的问题及其在中国的适用性，回答了这些问题。
1、指数化策略适用子养老社会保险基金投资的理论依据
1.1指数化策略的优点
一般来说，实行指数化策略的养老基金管理者并不试图用基本分析方法来区分价值高估或低估的股票，也不试图利用技术分析方法预测股市的变化并由此来构造投资组合，在预测投资回报方面也不做任何努力，他们唯一的目标是根据基准指数来设计投资组合并获得该指数的投资回报率。与积极的投资策略相比，指数化策略至少具有以下优点：
(1)可能获得更高更稳定的投资回报。从理论上讲，如果市场是相当有效的，那么，对于积极的管理者来说获得额外回报将是很困难的，而且他们得因此支付更高的费用和成本。因为，与积极管理的养老基金相比，运用指数化策略的养老基金一般倾向于进行更小的交易量，佣金、手续费(含保管费和转让费)、执行成本(含市场冲击成本和市场同步成本)和机会成本都可能较低，这使得其交易成本大幅度降低，缴纳的有关税收也少得多，因而投资回报可能更高。有研究表明，指数基金的成本费用与积极管理的基金相比，每年约低0.83到2.72个百分点。在控制了影响支出的一些因素后，也有研究发现，指数基金的成本每年大约低30-40个基点：”。如果把指数基金与积极管理的基金的投资业绩历史记录相比较，同样可以发现积极管理的基金并不占优势。例如，尽管美国的指数基金落后于市场指数回报率近40个基点，但大多数积极管理的基金同样被证实落后于与他们标准相同的市场指数，而且平均水平比市场指数回报率落后得更多，达110个基点。而且，运用指数化策略的养老基金倾向于追求长期收益，投资回报相对来说也比较稳定。
(2)更好地解决委托—问题。由于信息不对称等原因，基金管理者的能力、职业道德和努力程度很难准确把握，投资者很难确定基金管理者是否在全心全意为自己的利益最大化服务，特别棘手的委托—问题就凸现出来。而且，无论什么样的行为评估程序，其统计有效性都可能由于过低的讯杂比(SignaltoNoiseRatio)而降低，基金管理者的真实能力也可能被市场波动的干扰因素所掩盖。在发展中国家，证券市场的回报率可能更反复无常，讯杂比将会极差。在这种情况下，在养老基金委员会选择基金经理时，政治上的游说及门弟、学历、工作经历等因素将起很大的作用，这就在一定程度上降低于基金管理服务业的竞争性及效率。因此，养老基金投资者在判断基金经理能力和忠诚度从而选择基金经理上遇到了困难。这种困难使得养老基金投资者更喜欢指数化策略，因为，与积极管理的基金相比，指数基金经理的能力更容易判断——主要是把他们获取的回报率与相关指数回报率相比较，也更容易比较——主要是比较各基金经理的跟踪误差(指数化策略组合的回报率与基准指数的回报率之差)。基金经理的经营活动更容易得到监督或控制，因为，基准指数一般由投资者选定或批准，基金经理的工作只是复制或模拟基准指数来设计投资组合并获得该指数的投资回报率，基金经理利用投资决策权为自己谋利的现象将受到一定的限制，例如：基金经理一般不能购买对自己有利但不包含在基准指数中的股票。这样，棘手的委托—问题就迎刃而解了。
1.2养老社会保险基金基本特征决定了指数化策略的适用性
指数化策略是否适合于养老社会保险基金不仅取决于其本身的优点，更要取决于养老社会保险基金的基本特征。从养老社会保险基金的本质来看，它是国家为解决养老问题而运用法律手段筹集的专款专用的资金，是对养老社会保险计划的参与者的一种负债，是退休人口的基本生活来源。一般来讲，养老社会保险基金具有法律强制性、社会政策目的性、政府干预性、社会化精算测定、数额庞大和从收到支时间间隔长等几个基本特征。
前3个基本特征决定了养老社会保险基金在强调安全性、流动性、收益性、多元化和社会效益相统一的同时，把安全性作为首要的最基本的原则，并更强调社会效益性。后3个基本特征表明，养老社会保险基金不仅有数额庞大的稳定的可用于长期投资的资金，而且这些资金的投资目标应该是获取比较稳定的收益以支付养老金。这就使得养老社会保险基金对流动性的要求主要局限于满足支付养老金的需要，而一定时期内的养老金支付又是可以大致测定的(包括支付时间和支付金额)，因而养老社会保险基金对流动性的要求比一般的投资公司要低。在这种情况下，养老社会保险基金当然会把提高长期总投资收益率作为投资的核心目标，而使短期收益率的重要性大大降低。
我们知道，指数化策略需要大额资金，因为，市场指数为了反映市场的定价效率与整体走势必须包括大量证券，资金数额太小根本就无法复制市场指数；指数化策略需要可用于长期投资的资金，因为，指数化策略倾向于较少的交易，倾向于避免市场的短期波动而追求比较稳定的可观的长期收益。此外，指数化策略有利于抑制市场过分投机带来的波动，促进金融市场的稳定，促进社会经济的稳定发展，这有利于国家宏观政策目标的实现。因此，我们不难发现，养老社会保险基金的基本特征决定了指数化策略比较适合于养老社会保险基金。这就为指数化策略成为养老社会保险基金的投资策略之一提供了重要依据。
2、指数化策略可能存在的问题
最近十几年来，世界范围内指数基金的发展引起了人们对指数化策略可能对经济产生的负面影响的关注。
2.1扭曲基准指数中所包含的证券的价格
许多研究者十分担心运用指数化策略的养老基金会盲目购买基准指数中所包含的证券。因为，养老基金的资本数额十分庞大，如果1只运用指数化策略的养老基金在1个既定指数上投入了100亿元，而一种证券以0.5%的权重进入了这一指数，那么该养老基金就必须购买0.5亿元的这种证券。反之，若一种公司证券被从指数中剔除，该养老基金将不得不出售该公司证券。有人认为，养老基金的这种行为可能会导致基准指数中所包含的证券的价格被明显扭曲，或者基准指数所包含证券的价值被人为提高或贬低，因而会降低证券市场的资源配置效率。
这些顾虑乍一看好像是正确的，但它们应该以证券市场的其余部分作为背景来加以解释。若运用指数化策略的养老基金购买了0.5亿元的某一股票，且这一股票的价格上涨超过了某一“公正的价值”，许多了解情况的投资者将选择出售该股票。如果市场是有效的话，我们将会发现，随着许多股票从投机者手中转至该养老基金，发行此股票的公司的所有权结构会被改组。在理想的有效的市场上，这种变化对价格的影响应该是零。对标准普尔500指数等指数的研究表明，在一个拥有大量的指数和运用指数化策略的机构投资者的地方，上市公司证券被选人指数或被从中剔除通常会导致证券价格及其资本成本的扭曲。然而，这种影响看上去并不是很大田。我们认为，如果规模过于庞大(相对于所在的金融市场规模而言)，养老社会保险基金大规模运用指数化策略及其带来的羊群效应(HerdingEffect)有可能扭曲证券价格，降低证券市场的资源分配效率。在这种情况下，如果把养老社会保险基金交由多个不同的投资经理运作，控制单个投资经理运作的基金规模，并引导他们相互竞争，投资经理之间将在投资策略上产生分化，即：一部分采取积极策略，一部分采取消极策略；采取消极策略的投资经理又以不同的市场指数为基准，那么，上述问题应该可以得到比较有效的解决。
2.2恶化公司治理
一些研究者批评运用指数化策略的养老基金经理不关心上市公司股东和经理之间的委托—问题，称这些养老基金是公司治理的搭便车者，因为其他人在这方面付出了努力。他们认为，如果一家企业因为对经理的不恰当激励而导致了现金流的减少，一个积极的投资组合经理还有机会夺取公司的控制权，改变公司的经营管理活动以获取更多的现金流，并在一定程度上从由此带来的股票价格上涨中受益。我们认为，这些情况的存在以及参与此类活动的投机者的重要性是不可否认的。然而，虽然我们可以将公司治理的失败看作是对市场有效性的破坏，但是，有限责任公司的正常逻辑是给予股东投票的权利而不是投票的义务，所以任何投资者都有参与公司治理的权利，也有不参与公司治理的权利。此外，积极的基金管理者对公司治理的过分参与也有可能会影响有限责任公司管理者的决策，从而使原有的问题进一步恶化。
2.3降低市场有效性
运用指数化策略曲养老基金还因为不参与证券投机，不预测未来的投资回报，不购买“贬值”证券等行为而受到批评。从理论上讲，如果整个经济转向了指数基金，市场有效性毫无疑问会急剧恶化，问题也将会恶化。然而，在一个无数经济人竞争市场投机利润的世界里，接近市场有效性的状态是存在的。在这种情况下，指数基金是有益的。指数基金的优点是与投机者之间的竞争程度有关的，这种竞争将使得通过积极管理很难获得超额回报。如果在一个国家里有“太少”的投机者和太多的指数投资者，那么，通过积极管理获得的投资回报率将大大超过指数的回报率。然而，实际情况是，在任何国家里都是投机者远远多于指数投资者。
2.4强化基金产业的集中
由于运用指数化策略本身是一个固定成本的行为。一个管理小规模指数基金的计算机系统一旦建立，同样的系统就可以适用于规模更大的资产。对更大规模的基金而言，每单位资产的销售成本和分配成本也会更低。这就使得大投资者的费用十分低，较大的指数基金因此也可能获得丰厚的垄断收入。而且，这种情况可能会使那些寻求管理指数基金的新公司面临进入障碍，从而导致指数基金行业的显著集中。这是指数基金发展的不利影响之一。与之相比，积极管理的基金没有这么大程度的伴随基金规模增长的回报增长。相反，许多积极管理的经理把大规模资产管理当作妨碍他们获取超额利润的障碍。有证据表明，在美国增长型基金的“最优”规模是15亿美元左右，价值型基金的“最优”规模是5亿美元左右，混合基金的“最优”规模是20亿美元左右。这种适度规模与美国指数基金业的现状形成了鲜明对比，美国指数基金业已经被特大型基金所控制。我们认为，养老社会保险基金由于规模庞大很容易产生这样的不利后果，这就需要政府通过立法等手段加以调控，例如，把养老社会保险基金交给多个基金管理人运作，以降低每个基金管理人所控制的资金数额；建立养老基金管理人之间的恰当的竞争机制，抑制羊群效应；禁止垄断或操纵市场等。
3、中国养老社会保险基金运用指数化策略
作为发展中国家，中国养老社会保险基金运用指数化策略将面临4个主要问题：第一，较低的市场有效性使得人们怀疑指数化策略在中国运用的理论基础；第二，养老社会保险基金应该采取什么样的指数化策略才符合我国的实际情况?第三，乏流动性的证券市场导致的较大的运行错误，将影响养老社会保险基金运用指数化策略获得预期回报；第四，政府能够做些什么来帮助养老社会保险基金运用指数化策略?
（1)较低的市场有效性的影响。最近几年的有些研究表明：与OECD国家的基金状况相比，刚出现基金的国家的基金价格演变存在着显著差异。新兴市场被认为有更高的违规性，更高的长期回报，更高的交易成本和更大的可预测性mo因此，一般来说，如果中国的市场有效性整体上比较差，对积极管理的经理来说就很有可能在基金管理过程中获取额外收益。
关于这个问题，认为，要看市场缺乏有效性的原因。理论上认为，在中国，可能导致较低的市场有效性的因素主要有：第一，信息的取得。较差的信息披露法律制度、不发达的信息产业潜在地说明了中国的信息可获得性较差。第二，人力资本。较差的人力资本暗示了只有很少的资金人能够在可观察到的价格水平上果断避免错误。第三，交易成本。不完善的市场机制常常会产生高额交易成本，因此，看起来某一统计水平上的市场有效性被打破，实际并不是一个获利机会。然而，如果这些因素在导致较低的市场有效性方面起作用，它并不一定说明积极的管理就一定是较好的选择。积极管理同样将因信息不充分、金融工具缺乏而受损。如果由于高交易成本而形成市场无效率，这种无效率对积极管理者也不是获利机会。关键是，在中国，投资者与基金经理之间的委托—问题更为严重，金融法律制度还很不成熟，对金融部门的监管受到很大的限制，这只会使指数化策略更有吸引力。
(2)如何运用指数化策略。信奉指数化策略的投资者认为，金融市场处于不断的发展变化之中，人们很难提前预测，通过积极预测单个证券的回报来获取额外收益只不过是一种幻想，最好的选择是被动地模拟市场变化。为了最好地模拟市场、分散风险，就应该选取特定的市场指数，建立指数化资产组合。由于指数化策略的运用者更注重长期的盈利目标，一般不过多地考虑市场的短期波动，交易仅仅在股票发行、合并等情况发生时才进行。此外，与积极管理的基金经理对未来回报不做任何许诺不同，指数化策略的运用者一般允诺获取公众可观察得到的市场指数回报率。可见，指数化的投资组合也就是一个被动地获取等同于市场指数的回报的资产组合。然而指数化策略的运作并不像一般人想像得那么简单。只有高明的基金经理才能很好地运用指数化策略获取近似于市场指数的回报。
指数化策略的第一步就是基准指数的选择。在选取市场指数时，一般认为，最有用的一种市场指数是那种使每种证券的权重同其市场资本总额成比例的市场指数。对于这种指数容易建立指数化资产组合，而这样的资产组合不需要针对市场价格波动做出反应。事实上，每一种证券市场指数都是对分散化与流动性进行权衡的结果。大的市场指数倾向于高度分散化和缺乏流动性；较小的市场指数有时在分散化上似乎显得不够充分，但相比较而言一般更具流动性。而且，如果在某一金融市场内选择的资产组合是高度分散化的，这些资产组合之间多数被证实是高度相关的。只要能够充分分散化，在考虑指数的风险二回报特性时，指数定证券的作用并不太重要。一般认为，选择高流动证券以形成良好分散的指数将是一个比较好的策略。当然，要考虑市场流动性，应注意2方面因素：市场影响成本(当发出市场交易指令时遇到的价格降低)和市场恢复能力(市场在一次交易后恢复到最初状态所需的时间)。在进行指数的程序化交易时降低市场影响成本，可以降低指数化基金的跟踪误差，而市场恢复能力的大小也会对跟踪误差产生影响。
在确定基准指数后，接着要考虑的问题是用何种方法来复制该指数。很显然，最简单的方法是“全复制法”，即按照权重比例购买基准指数中的全部证券，构造复制性投资组合(RepeatingPortfolio，使得基金持有的资产组合与基准指数完全一致，因而将获得与基准指数相同的回报率，同时面临支付交易成本的风险。“全复制法”的优势在于：因为包含了基准指数中的全部证券而显得比较容易操作，也减少了不断更新组合以寻求再平衡的需要。但是，由于兼并、破产、股票分割、发放股利、新股上市、股票回购等事件的发生会使所使用的权重发生变化，因而在这些情况下还是需要进行调整以避免投资组合价值的不连续变化。然而，许多国家的市场指数都有设计缺陷，其中最常见的一个问题是市场指数中包含高度不流动的证券(这一点在中国十分明显)。当一个市场指数包含有过多的非流动性证券时，这一市场指数通常将面临较高的交易成本。此时，“全复制”的投资组合将由于对整个指数进行交易时面临的较大的交易成本而导致较大的运行错误(与市场影响成本和跟踪误差有关)。
为了克服这种缺陷，有人主张运用另一种指数化：持有一个与基准指数资产组合P不同的资产组合P，，并且使与P，相连的交易成本比真实指数P的交易成本更低，P和P，仍然保持高度相关，目的是通过解决交易成本问题来使运行错误最小化。一般情况下，就是用少于基准指数中证券数量的证券构造有代表性的复制性投资组合。
运用指数化策略的第3个方法是运用指数期货。由于与构造并维持分散的投资组合相比，运用指数期货可以降低交易成本和托管费用，降低市场冲击成本，所以，指数期货在养老基金投资中可以得到比较广泛的运用：养老保险基金经理可以通过购买或出售指数期货修改投资组合的B值(购买指数期货会提高投资组合的B值，出售会降低e值)从而控制投资组合的风险；可以利用套头交易防止不利的股价波动；可以构造指数化投资组合；还可以创造投资组合保险。
当然，适当的时候也可以运用指数期权。一般来说，投资者可以通过购买股票看跌期权来保护投资组合中的该股票，防止股价下跌带来的损失。但是，养老基金持有的投资组合一般是由大量的股票构成的；如果购买股票中每种股票的看跌期权，交易费用将相当昂贵。在这种情况下，养老基金如果通过在一个合适的股票指数期权中取得适当的头寸，就可以在投资组合分散化的同时抵御不利的价格变动。但是，运用指数期货存在2个缺点：(1)指数期货合约到期，养老基金将需要应用下一个可得到的合约来重新建立这种关系，这称为“滚动”(Rollover)的过程。在进行这种滚动时，大规模的指数化养老社会保险基金将损失数额相当大的交易成本。(2)在经济水平上，当指数期货是“净零供应”(NetZeroSupply)时，指数期货的运用有一个基本的缺陷：因为每当有一个期货购买者时，就必须有一个等规模且方向相反的出售者。假设一国GDP的50%投资于应用指数期货的指数化基金，很难找到处于交易另—端的销售者。运用指数期权也存在着市场规模约束问题。如果指数期货期权被特大规模的养老社会保险基金所运用，指数期货棚权市场的有效性可能会被破坏，运行错误将增加。这些正是规模巨大的养老社会保险基金所面临的难题，它也决定了指数期货期权在养老社会保险基金投资中的运用将是比较有限的。
概括以上分析，我们认为：
第一，当组成基准指数的证券的流动性满足在整个指数的基础上进行低成本程序化交易的要求时，“全复制”是可行的。对于养老社会保险基金来说，“全复制”对分析和计算能力的要求也是最低的。
第二，当基准指数中含有较多的非流动性证券时，有代表性的复制性投资组合策略能够起作用；然而，它在分析和计算方面的要求相当复杂。
第三，当流动性指数期货市场存在时，合成指数基金常常是比较好的选择。在成熟的市场上，其交易成本比较低，监管和行政成本也都比较低。另一方面，运用指数期货将放弃运用“全复制法”可享有的某些权利，如贷出证券收入。
第四，当基准指数含有不成比例的非流动性成份时，指数期货和指数期权尤其具有吸引力。但由于养老社会保险基金的巨大规模，应用将受到限制。
在中国，由于证券市场缺乏流动性，现代金融经济方面的技术还比较落后，衍生金融工具市场十分不发达，运用指数化策略的最简单的办法就是全复制，指数基金与指数构成相同。但如果能从指数构成中有效地剔除不成比例的非流动性证券，效果可能更好。如果适当地发展流动性高的指数期货期权市场，实施全复制策略的养老基金运用指数期货／期权还可以获取高额边际收益。当然，指数化策略还可以用来构造一种可以保证投资回报率的金融产品变体，而这正是中国养老社会保险基金的统筹部分(具有确定收益的特性)所需要的。
(3)中国养老社会保险基金运用指数化策略是否可以获得预期回报。有些专家担心，在发展中国家，较差的证券市场流动性以及证券市场指数的缺陷会使得指数化策略产生严重的跟踪误差。在中国，由于金融市场还不完善，运用证券市场指数进行指数化策略同样存在着一些困难：一是，现有的市场指数中的大量证券不是充分流动的，降低了市场指数所代表的信息的真实性，使得应用这些指数进行指数化策略变得十分困难。因为，缺乏流动性的证券市场会通过“陈旧价格”(在时间t2时的指数计算被迫应用时间t1时的非流动证券交易的信息)使指数的信息内容受损，指数将因此无法准确反映金融市场的变化。二是，证券市场指数的管理程序有待改进。指数的组成应当随着时间的推移而改进，并反映经济形势的变化，并且这一程序应当独立于各种特殊利益。三是，指数的种类和数量都不丰富，特别缺乏特殊指数和次级指数，使得基金在选择指数时显得捉襟见肘。但是，有研究表明，在发展中国家实行某些证券市场指数的交易计划是可行的。尽管在一天之内能够达到的一篮子规模(BasketSize)显然比美国要小得多，但是，发展中国家的基金可能比美国的指数基金资产规模小得多，因而，这并非一个关键性的制约因素。而且，有研究表明，发展中国家的养老基金运用指数化策略可以获得理想的回报。在印度，IDBI共同基金以NSE50指数为基准进行指数化策略，它每年的运行错误仅为0.35%。
我们对我国目前的指数型基金进行了考察，发现指数型基金天元1999年9月20日至2000年11月24日之间的平均周收益率为0.6721%，而同期上市综合指数的平均周收益率为0.4782%；优化指数型基金兴和、普丰1999年8月2日至2000年11月24日的平均周收益率分别为0.4879%和0.5389%，同期上市综合指数的平均周收益率为0.4769%。而且，无论是根据夏普指数，还是根据特雷纳指数和詹森指数；这3只基金的表现都不错(见表1)。此外，我们还对安顺、天元等10只基金的表现进行了研究，我们发现(如表2和图1所示)，基金的超额收益率与贝塔系数(***)基本上是负相关的，这就是说，在不考虑其他因素的作用下，基金的风险偏好越高，则其回报率越低。这也进一步证明了消极的投资组合策略的优势。可见，只要操作正确，中国养老社会保险基金运用指数化策略是有可能获得预期回报的。但是，随着养老社会保险基金可投资资金的规模逐渐膨胀，大规模的指数化策略有可能影响金融市场的竞争和有效性，因此，中国的金融市场必须不断得到发展和完善，才能为养老社会保险基金指数化策略提供市场基础。
基金每周收益率根据《中国证券报》各基金每周一的净值公告计算而来，并根据《中国证券报》上同期刊登的新股配售公告采用以下方法对新股配售的影响进行剔除：根据新股发行配售和上市的实际日期，在发行日到上市日之间的配售成本按银行存款利息计算，将上市日当日的成交均价与资金成本之间的差作为新股配售带来的超额收益。在各基金的当期收益率计算中从期末净资产值中扣除这一部分添加的资产。在下一个时期的期初，这一部分新增的资产看成是基金中新添加的份额，因为这一部分资产价值实际上已经加入到了基金的净资产值中，它是一笔暂时不可流动的资产。本文每一时期的分析结果都使用这一扣除新股配售影响之后的收益率序列。
基本养老保险亦称国家基本养老保险，是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种社会保险。在我国多层次养老保险体系中，基本养老保险可称为第一层次，也是最高层次。但新制度还未定型，整个社会保障政策仍处于选择阶段(郑功成，2002)。鉴于此，学术界关于中国基本养老保险尤其是对城镇养老保险制度的研究出现了前所未有的热度，养老保险基金问题更是引起研究者的兴趣。目前，中国城镇基本养老保险的核心问题——基金究竟如何营运，只有在对以往的研究作一综述，甄优汰劣，才能有所把握。
一、关于基金运行模式：统账结构
关于基本养老保险基金(指城镇，下同)运行模式的选择问题，理论界分歧还非常大，远未达成一致认识，归纳起来，大致可以分为如下三种观点：
第一种观点是主张实行养老金现收现付制的社会统筹模式。何樟勇、袁志刚在深入分析两种有代表性的社会养老保险制度运行的内在机理的基础上，认为基金制社会养老保险制度的引入并不会改变行为人的最优行为，而现收现付制社会养老保险制度的引入却会改变行为人的最优行为。因此，当前养老保险制度转轨的时机并不成熟，现收现付制仍是当前适合中国实际情况的一种养老保险筹资模式。朱青认为应付人口老龄化趋势，关键是要选择一种有利于提高未来劳动生产率的养老保险筹资模式。从目前情况看，我国还没有必要进行这种转轨。
第二种观点是主张实行养老金完全积累制的个人账户模式。北京大学中国经济研究中心宏观组(2000)通过一个宏观增长模型比较了现收现付制和基金制两种养老保险制度在长期的差别，认为从经济增长与福利角度看，基金制优于现收现付制。卢元认为实现养老保险的可持续发展，就必须重构养老基金筹集模式，变部分积累制为完全基金制。降低基本养老金替代率，实现个人账户“实账化”。
第三种观点是主张实行“部分积累”制，在我国实行社会统筹与个人账户相结合模式。王开发认为社会保障基金筹集方式决定于其制度的内在规定性、历史继承性和现实性三个方面。考虑到社会保障制度的这些特性，我们应该选择现收现付制和积累制相结合的筹资模式。赵曼则指出，部分积累模式在保留部分社会统筹前提下，因引入个人账户而使其具有较强的激励相容性。需要说明的是，“部分积累”是一个在解释上存在明显歧义的概念。其中一种解释和设计思路是，建议将养老金收入和支出都分为两部分，一部分为现收现付，提供最低养老保障，实行互济；另一部分则存入个人账户，形成实在的基金积累。这一观点的竭力推崇者当属世界银行，中国目前的制度就是在世界银行的研究基础上形成的，并且也受到国内大部分学者的认可，与目前国际上比较流行的“多支柱模式”也基本一致。
在赞同统账结合模式的基础上，许多学者对该模式进行了评价。一是分解说。郑功成认为要在现有基础上，将统账结合中社会统筹部分与个人帐户部分分解并发展成为普惠式国民养老金与差别性职业养老金。刘贵平和戴卫东则认为将基本养老保险中的基础养老金和个人帐户养老金分离开来，将个人帐户放到退休保障制度的第二个支柱——企业补充养老保险中去，“个人账户”逐渐变成实帐户，即有实物货币相对应。
二是并重说。李珍坚持社会统筹与个人账户并重的“统账”养老制度。社会统筹有它的缺点，个人账户制度也有其缺点。在中国，较好的办法是折中道路：社会统筹和个人账户各占一半，社会统筹部分的收入实行工薪收入累进税，使终生低收入者能从中得到较多的获益。作为最基本的养老金筹资方式，现收现付制与个人帐户制的特征与对经济的影响不同，但并不能简单地由此分出两者谁优谁劣，不是由现收现付制完全转为个人帐户制所有问题就迎刃而解。张松等认为，未来养老保险筹资模式的上佳选择是建立多支柱、多层次的社会保障体系。在此前提下，现收现付制与个人帐户制相互协调，共同存在较之相互替代更有助于缓解不可避免的养老金支付困难。
三是转换说。中国养老保险制度目前仍然采用现收现付制的DB计划。1995年中国政府已决定建立多层次养老保险模式，其中第二层次为FDC计划。但目前的情况表明，上述改革思路面临重重困难。从很多方面来看，NDC模式可以被看作是现收现付DB模式和FDC模式的混合物。类似于现收现付DB模式，NDC模式的资金源于工薪税，用于当前退休人员的养老金支付。但不同之处在于，NDC模式建立个人账户，并将其缴费计入账户，但是没有真实的资产，这点更类似于FDC模式。相对于现收现付模式而言，NDC强化了缴费和待遇之间的联系。NDC计划是中国养老保险制度更为合理的选择(约翰·威廉姆森、孙策，2004)。
二、关于筹资模式：费税之争
筹集足够的社会保障基金是实现国民社会保障权利的物质基础，拓宽社会保障筹资渠道可以缓解政府财政风险，同时大量社会保障基金的筹集可以调节资本市场和经济发展。
第一种观点主张开征社会保险税。目前在世界范围内已有70%的国家开征了社会保障税。在一些西方国家社会保障税收已成为收入最多的税种。中国现行社会保障基金的筹集形式不规范，统筹范围小，覆盖面窄，社会化程度低，导致社会保障负担不公平，也不利于国家对社会经济的宏观调控。一些人提出开征社会保障税的思路，主张建立社会保险税的专家(财政部门)认为，将现行各项社会保险以社会统筹收费的方式改为由税务部门统一征收社会保险税，这样可脱离目前在“统账结合”框架中“空账”与“实账”左右为难、举步维艰的停滞阶段，提高强制性和收缴率，实现费率统一和最终制度统一，改变目前的基金分散状况，实现高度社会化。“社会保障制度改革与开征社会保障税可行性研究”协作课题组的实证研究认为：用征收社会保障税模式取代现行社会保障统筹办法是最佳选择，有利于社会保障事业社会化和法制化管理；有利于资金统一调度，也有利于公平负担。他们对某大型老工业城市进行了抽样调查和论证，通过实证分析，方案是可行的。
第二种观点反对“费改税”。汪泽英认为社会保障费改税与现行的社会保险制度运行模式相矛盾：一是税收的公用性与社会保障个人帐户的私有性冲突；二是税收的不直接偿还性与社会保障的专用性冲突。李绍光也认为，开征社会保障税解决收费难和融资问题，将使政府陷入财政负担不断加重的境地。
第三种观点对目前社会保险费改税存在质疑。其观点有三：一是还应当有专门的社会保险基金积累。二是税与费在强制性上的孰优孰劣，不完全取决于“税”或“费”的名称，而在很大程度上取决于法律的规范、执法的力度和当时当地的经济发展状态。三是在目前政府财力有限、地区发展不平衡的状态下，税率能否实现自然走向统一仍成为问题。而费改税后，国家财政成为社会保险基金收支平衡的直接责任人，不再存在社会保险管理部门作为收费机构中间层，国家财政的责任被放大，政府可能背上沉重的包袱。
三、关于基金营运模式：公营、私营与资本市场的选择
1.关于基金公营、私营
由于养老保险是积累性保障项目，基金的管理与保值增值便构成了整个养老保险制度中十分重要的内容，因此，对养老保险基金需要采取既审慎又积极、既封闭又开放的管理政策。郑功成等认为，国家可以建立专门的养老保险基金管理组织，可以设置中央和省(直辖市、自治区)两级养老保险基金管理机构，分担管理责任。李珍通过对社会保障基金管理制度进行国际比较，从我国资本市场的现状出发，提出了这样的构想：由具有相对独立性的政府社会保障基金管理机构管理社会统筹部分的基金，由基金管理公司来经营管理个人帐户上的基金。
殷俊等认为，我国的养老保险基金监管模式应采取分权制衡式的政府监管体系，以适应我国的国情。统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的养老保险基金信托委员会；个人账户资产经营管理权交给个人账户基金管理委员会，由其遴选指定投资管理机构(基金管理公司)负责基金的投资；统筹账户的负债管理权交给财政部门，由其按社保部门的指令按时足额划出给付资金入职工在商业银行的个人退休金账户，以建立一个“多权分离、各行其职、各负其责”的分权式管理制度。另外职工退休后其在个人账户上积累节余的资金，可由其自行选择并决定由基金管理公司继续经营或向保险公司购买养老保险年金。
2.关于基金入市
第一种观点是入市时机尚未成熟。但养老金基金最终要进入资本市场投资。在理论上，国内主要研究机构、实际部门以及相关学者对此已基本形成了公开性共识。但是即使支持这一改革取向的人们也有一种担心：以目前中国资本市场的不规范的现状，很可能会使人市后的养老金基金承担很大的投资风险。如李绍光就并不主张养老金基金可以立即进入资本市场，其短期的融资不足问题可以通过调整财政支出结构和征收一般性税收的办法来解决。
第二种观点是赞同基金人市。目前虽然因种种原因养老保险投资采取购买国债这种方式，但也有必要探索与资本市场结合的方式与途径。养老金要与资本市场“理性结合”。1993年，吴敬琏提出，应当允许社会保障基金进行投资，以获取收益来支付社会保障开支，而且，购买股票是基金投资的重要形式。从世界各国和地区的情况看，按照商业化方式运作社保基金，并引导其投资于证券市场，是一个必然趋势和理性选择。平安证券综合研究所课题组的研究认为，社保基金入市一方面可以使其更好地实现保值增值，另一方面对改善市场结构、稳定股票市场和促进金融创新等具有十分重要的意义。
四、关于个人账户“空账”
1.“空账”成因与问题
养老保险隐性债务构成既有历史的因素，也有制度因素与管理因素。除了历史债务外，养老金替代率难以降低到规定水平，个人账户储存额记账利率与养老金正常调整机制的不确定，养老保险基金征缴困难，人口老龄化问题日趋严重，国家与地方财政困难及企业经济状况不佳等困难，对我国养老保险制度提出了严峻的挑战。这种转制成本一方面使现有的“统账结合”养老保险制度代际之间的矛盾日益突出，“空帐显性化”。另一方面迫使政府不得不加大养老保险的确保性支出，财政风险进一步加大。王诚认为当前社会保障制度中的突出问题是资金来源不足。为了保证充足的资金来源，以职工工资总额计算的总缴费率必须等于失业率、离退休率、综合患病率等项之和。以国有资产切块建立社会保障基金的归还欠账思路有诸多欠妥之处。通过“发行特种国债、提高缴费率或征税率、征收国家土地地租”的统筹解决办法有望建立起一个稳定、规范和有效的社会保障制度。
偿付社会保障债务的手段有很多，可以用国民财富的增量来偿债，也可以用存量来偿债，也可以是增量偿债法和存量偿债法并用。李珍认为，最后一种方法可能是上策：其一，将一部分住房商品化，将其收入作为“老人”的退休金。其二，考虑出售房产以外的其他国有资产，包括国有企业。其三，对“中人”发放一部分“认可债券”。其四，也可以考虑到借用一部分个人账户上的基金偿债，这里的债务人是政府。
2.做实个人账户与建议
郎立研坚持认为中国应继续完善试点，积极探索做实个人账户的有效方式，着力解决个人账户的隐性负债问题。名义账户制作为一种过渡安排，并不能解决养老保险制度的根本问题。郑功成认为，对旧制度下的养老金赤字(或历史欠账)需要明算账、细分账，一方面应当通过对中老年职工养老金历史欠账进行精算，尽快查清需要补偿多少钱才能真正完成制度的转型；另一方面，根据国家、企业和个人分担的原则，采取分账负责的办法来解决上述历史欠账。李绍光认为，解决“空账”问题的一个最基本的前提是这一问题本身不再扩大。因此在基本养老保险制度中，必须首先切断“空账”的传导机制，将其隔离起来单独处理。总之，多数学者都认同养老基金账户要从空账转为实账，以便移交市场管理。
3.空账运行，保持“名义账户”
该观点的典型代表人物是郑秉文，他认为采取“名义账户”制对于目前我国的具体国情是非常适应的：它既可以避免天文数字的转型成本，又可以避免资本市场不发达而导致投资损失。而且建立名义账户是人市的理性化前提。
五、综合评价
在理论界、学术界的共同研究下，政府经过综合考虑，目前，城镇基本养老保险基金模式有了明确的决策：基金运行采取社会统筹与个人账户相结合的模式；筹资模式仍是征收社会保险费；基金与资本市场结合初步用来购买国债，基金的公营、私营问题仍在探讨之中；个人账户“空账”的做实正在试点。
就基本养老保险基金研究本身来说，也还存在着一些不足之处。第一，国际养老保险基金管理经验借鉴上过多地看好智利的私营化，没有考虑到中国的国情，这方面对新加坡、香港的经验也关注得较少。第二，对基金征缴缺乏实证研究。基金征缴研究多局限于理论探讨，应从实证角度研究征费与征税对于社会保险基金究竟有多大差别。第三，基金管理主体研究空缺。社会保险基金理事会与社保经办机构之间各自承担什么责任、它们的关系如何都很少研究。投资主体的研究也过多地放在资本市场上。第四，没有基金平衡项目方面的研究。最后，对个人账户“空账”缺乏充分的精算研究。空账数目有多大，要多少年才能化解，通过什么方式怎么分担这笔债务。
以上都是基本养老保险基金研究亟待加强的方面，期待着更多这样的成果奉献于城镇基本养老保险制度的建设。
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负债经营一直都是基本医疗保险基金经营的特点之一。随着我国经济的迅速发展，医疗保险基金面临着巨大的经济压力。目前，我国一些医疗保险基金管理单位的保值增值意识不强，在执行相关法律法规政策时积极性不高。根据社保基金管理的相关规定：社保基金实行收支两条线管理，其每天收纳的保险基金必须全部上缴财政专户储存账户。然而，在目前的医疗保险基金管理中，专户储存账户活期资金较多，定期资金较少。我国社保基金财务制度还规定：存储在财政专户的社保基金除了预留相当于两个月的周转金外，应全部购买国家债券和存入定期。在实际执行中，医疗保险基金购买国债的较少，多数转存为定期，这种单一化的保值增值方式严重影响了医疗保险基金的使用效率。此外，政府给与医疗保险基金许多优惠的利率政策，但是这些优惠政策的具体落实情况并不乐观。
2、医疗保险基金的监管力度有待提高
2014年末，苏州某公司收购五家医保定点药店，通过雇佣群众演员空刷医保卡的方式，利用五个月的时间骗取医疗保险基金近20万元。这类现象在现实生活中屡见不鲜，也反映出我国在医疗保险基金监管上存在的漏洞。定点医疗单位作为医疗保险的载体，受到利益的驱使，通过各种不正当的手段（如虚假延长住院时间、医保定点药店偷卖各种不符合报销规定的生活用品等）来谋得自身的经济效益。相关单位在这些问题的处理和监管上缺乏强有力的措施，没有起到一定的威慑作用。此外，从医疗保险基金内部管理来说，欠缺有效的内部控制体系。一份近期的调查报告显示，65.7%的基层医疗保险基金管理单位的内部控制流于形式。比如，有些单位存在着一人多岗的现象，有些单位则没有具体的量化考核措施等。从对医疗保险基金的外部监管来看，目前对于医疗保险基金的监管呈现出“轻外部监督以及社会监督”的现象，医疗保险基金运作的透明度问题正是这一现象的具体体现。
3、医疗保险基金预算管理有待进一步实施
至2010年，我国基本医疗保险制度取得了阶段性的成果，基金管理也逐渐向综合性管理发展，预算管理的重要性也就凸现出来。在整体管理过程中，医疗保险单位的预算管理缺乏明确、详细的管理细则，使得预算管理的具体工作缺乏方向性。在具体工作中，预算编制往往缺乏一定的政策性和预见性，对于我国公民收入分配等各方面数据的考虑较少，因此呈现出粗放式的编制思路。在执行过程中，随意性较大。有的单位随意变更预算科目或者资金用途；有的管理单位违反财会相关规定，延缓收入或支出的确认等。由于不重视医疗保险基金预算管理的考核与激励机制，其管理效果更是大打折扣。
4、医疗保险基金基础性管理工作有待完善
医疗保险基金的基础性管理工作主要从两个方面来讲：一个是内在的员工专业素养的提升，一个是外在的管理制度的完善。医疗保险制度以及基金运作的不断改革都需要参与基金日常管理的员工能够及时接受新的思想以及操作知识。但是，由于医疗保险基金管理单位的工作性质较为稳定，一些员工忽视了自身专业素质的提高，一些单位也缺乏对相关方面素质的针对性培养，无法为基金管理提供全面的人才。在日常管理中，一些基层单位缺乏严格的管理制度，无法为日常基金管理信息公开、来访人员咨询、办理报销手续等各项工作提供良好的社会服务，导致一些社会人员对医疗保险基金的管理制度产生误解，同时也降低了基金管理工作的效率。
二、加强医疗保险基金管理的思考
1、组合医疗保险基金保值增值渠道，充分利用国家优惠政策
医疗保险基金保值增值对于提高基金本身的抗风险能力以及保证医保体系的正常运作有着重要的作用。医疗保险基金管理单位应当在解读国家相关政策的基础上，不断探索稳妥的保值增值渠道。首先，遵循安全性，进行多元化的投资。根据现资组合的相关理论来看，多元化的投资组合可以达到“既定收益水平下承担风险最小”的状态。医疗保险基金的投资要大胆实现低风险低收益（国债、银行存款等）以及高风险高收益（股票、证券投资基金、企业债、金融债等）的投资方式的组合。同时，不断拓展基金投资渠道。有的单位提出可将基金投资于地方基础设施建设或者购买地方政府发行的基建债券等。其次，遵循流动性，合理控制各投资方式之间的比例。以某基层医疗保险基金管理单位为例，该单位以居民消费价格指数增长率、城镇居民人均可支配收入增长率、国内生产总值增长率等各种数据为基数，通过方差模型等经济分析方式来计算出各种投资之间的比例。结合单位的具体运转需求，合理分配投资比例，以获取股息、利息为收入，而不是以买卖差价为投机收入。最后，要充分利用国家对于医疗保险基金各种投资方式的优惠利率计息政策，在计算收益或者进行投资组合时，不能忽略该因素在其中的影响。
2、从定点医疗单位、单位内部监督及外部监督三个方面加强医疗保险基金的监管
首先，要加强对定点医疗单位的监督。政府应当加大社会保险法律法规的宣传力度，完善对违规操作行为的处理程序，并加大处罚力度，不能仅仅停留在经济处罚上。此外，还要加强日常的监督管理。以河南省某县级市为例，为了治理医保定点药店违规刷卡的行为，构建“大众监督员监督管理体系”，不定期对其工作场所进行突击检查，并通过暗访买药人员了解药店是否存在违规刷卡现象。在近一年的检查过程中，发现11.5%的药店违规操作，对其进行了严厉的处罚。为了调查医疗单位收费情况，组建了“专家审核监督管理体系”，定期审核病人病例以及相应费用，并将结果在医疗单位之间进行公示，起到相互监督的作用。其次，医疗保险基金管理单位要不断完善基金监管制度，规范医疗保险基金支付以及使用的制度化、规范化。通过严格构建支付、使用等程序的内部控制制度（如严格行政审批、合理进行岗位安排等）来做好单位内部的基金监管活动，并就可能发生违规现象的工作环节设置风险评估环节，将违规支付、使用或者挪用基金的行为扼杀在行为开始之前。最后，实行医疗保险基金使用情况信息公开制度。欧美一些国家在医疗保险基金使用情况的公开方面做的相当完善，它们有完善的信息化管理系统，也有完善的信息公开平台。我国可以借鉴这些国家的信息公开体系，从信息系统、公开平台、举报反馈等方面构建医疗保险基金信息公开体系，保证社会监督的威慑性。
3、规范化、精细化的开展医疗保险基金预算管理工作
健全的医疗保险基金预算管理可以合理的反映出一定时期基本医疗保险基金计划的规模，也是控制医疗保险基金收支以及考核基金日常运营业绩的具体依据。从规范化的角度来看，医疗保险基金的预算管理涉及的部门较多、程序复杂，管理部门应当将预算管理的具体执行程序进行规范化，通过文件形式来呈现，给员工的具体工作形成指引，避免出现执行过于随意的现象。从精细化的角度来看，医疗保险基金的预算管理应当涉及到每一个基金管理环节。有的基层单位在具体开展预算管理工作中，按照单位内部各管理部门的工作来划分，针对每个部门不同的工作来设置预算编制、监督和控制预算执行、制定预算考核与激励机制，并进行事后的预算差异分析，逐渐自成体系，形成良性循环。值得注意的是，医疗保险基金的预算管理涉及到国民的基本医疗质量，因此精细化工作开展的前提是要有科学、准确的预算数据。单位要充分收集和细化指标数据，进行多角度的数据统计（如可以以不同的分析指标作为角度；也可以从宏观经济发展、社会发展、参保结构以及微观预算编制科目的需求、费用组合等作为统计角度），为预算管理后期精细化工作开展奠定科学的基础。
4、加强基础性管理工作，为医疗保险基金管理提供坚实的保障
医疗保险基金管理单位应当重视员工专业素养的提升，为员工知识更新和技术更新提供良好的氛围，为单位管理提供全面发展的人才。某市为了提高医疗保险基金管理单位的工作效率，全面开展员工培训工作，使员工对基金筹集、使用、支付等各个流程有一个综合的把握，并对医疗保险基金的预算管理、投资分析、内部控制制度建设等配套管理制度进行相应的剖析，旨在使得员工打破工作的局限性，对整体工作进行综合把握，提高管理工作效率。一些基层管理单位则通过与专家、学者进行沟通来解决管理过程中遇到的疑难问题，构建管理人才库。在单位的日常管理工作中，应当秉着“提供优质”服务的理念进行严格管理，对一些常见的咨询问题或者新的政策法规要及时进行整理和公示，将服务反馈以及投诉工作切实付诸实施，使其真正发挥作用。
当前，在全球172个已经建立并且运行多年养老保险制度的国家中，正面临一个共同的问题：基金财务危机。而在我国，这一危机又尤为突出，严重威胁到现行养老保险制度的正常运行。如果不能及时应对这一危机，我国当前的养老保险制度改革有流产之虞，并将最终导致养老保障制度的破产。因此，梳理当前危机成因，找出应对措施就成了当务之急。
一、当前我国养老保险的财务危机
调查显示，2001年平均每3.65名在职职工“养活”1个退休职工，到2050年这个比例预计将是1.87∶1。到那时怎样保障老年人的生活?
由劳动和社会保障部法制司、社会保险研究所和博时基金管理公司共同的《中国养老保险基金测算与管理》报告书中指出，我国养老保险正面临着比较严重的财务危机。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，风险赔付能力下降以及养老保险基金陷入危机的省市正逐渐蔓延和加重等。据调查显示，在我国，1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；基金缺口1999年为187亿元，2000年为357亿元。据专家预测，统筹基金在未来25年间将出现收不抵支的情况，年均717亿元，总缺口1.8万亿元；按现行退休年龄推算，赤字运行年限将延长28年，年平均1030亿元，总缺口扩大至2.88万亿元。
尽管当前养老保险的财务危机是全世界养老保险制度面临的共同问题，但比较其他国家而言，由于我国特殊的历史根源以及目前的现实条件，我国的这一财务危机显得尤为严重。
二、我国当前职工基本养老保险基金财务危机的成因分析
(一)急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。我国职工基本养老保险基金面临的财务危机中，一个主要危机就是偿还历史债务的压力，也就是我们所说的“转制成本”。1995年国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国企业职工基本养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变。在转制过程中，由于“老人”和“中人”的退休金权益并没有以养老金形式形成积累，于是就出现了“转制成本”。这一历史债务规模到底有多大，目前还存在争议。①由于统筹基金无法填补这一缺口，所以我们就采用了混账管理模式，统筹账户挤占个人账户资金，实行个人账户的空账运行。这种空账运行就使得统账结合的新制度又回归到本质上的现收现付制。据专家测算，截止到2002年底，国内养老保险累计的个人空账规模为4800多亿元，如果情况得不到改善，到2033年老龄化高峰期，当期支付缺口将达到4400多亿元，空账规模达14万亿元。
导致这一债务问题出现的主要原因在于我们在自上而下的改革中，采取了急于求成的推进方式。改革前，由于“”的破坏，职工养老保险已经退化为单位保障，虽然在“”结束后也出台了一些恢复性的制度规定，但是单位自保的状态并没有改变，还未实现社会统筹。另外，对于中老年职工养老金历史欠账问题也还未找到有效的化解办法。在这样的条件下，就从传统的、由单位负责的养老保障现收现付制一步跨入全新的部分积累模式，显然操之过急。尽管新制度的框架符合我国的长期利益，却因缺乏现实政治的、法律的、经济的扎实准备与预案筹划，不仅未能真正解决原有体制下存在的基金不足问题，而且还带来了沉重的转制成本。
(二)基金征缴不力导致的新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：
其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。目前我国一些地方对社会养老保险缴费采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。根据《深圳特区报》的记者调查，广东一些地方为暂时缓解眼前养老金的支付压力，对个体户、私营企业、外资企业等新经济组织员工参加社会养老保险采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，即按照社会平均工资的50％征收养老保险金。从表面上看，眼前的支付危机暂时避免了，但是从长期看，“新人”的养老保险在财务上难以达到平衡，这就形成了“新隐性债务”。
其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。据有关资料显示，从1993年到1999年因养老保险基金收缴率不到位一项，就造成欠收养老基金472亿元。据国家劳动和社会保障部公布的数字，2001年1月8日全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。国务院体改办宏观司2000年5月的相关数据显示，当时全国累计发生企业欠缴养老金已达376亿元。另外，参保不缴费的情况比较严重，有的省区高达20％，全国总计达800万人。
其三，企业少报、漏报、瞒报上缴基数。按照现行企业社会保险制度的设计，职工工资总额是我国社会保险的缴费基数。由于我国劳动报酬非工资化、工资非货币化严重以及劳动保险统计不够规范、准确和完善，就形成了统计工资总额大大小于实际工资总额。另外，社会保险经办机构稳定的缴费工资总额又少于统计工资总额，综合这两种情况，可能使缴费工资总额缩小33％左右。据北京市社会保险基金管理中心检查，1993年漏报733.6万元违纪款中，其中有534.6万元，占72.8％是因企业漏报工资总额所造成的。
(三)人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。人口老龄化是全球问题。但我国由于人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题尤为严重，并呈现出以下两个特点：即相对于发展中国家而言，我国的老龄化速度是最快的；相对于发达国家而言，我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。所以，我国当前面临的老龄化形势最为严峻，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。这种冲击主要体现在：一是老龄人抚养比②的快速提高使养老基金的支付增加，收缴减少，加重了入不敷出的矛盾。如我国1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老龄人抚养比分别为7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。据推算，今后30年我国老龄人抚养比将继续快速升高，到2030年将会超过20％。另一方面，对现行的个人账户积累基金发放的方式提出了挑战。个人账户养老金现行的支付方式假设职工退休后平均只活10年，而且制度规定，10年后个人账户支付给退休者的部分由政府承担，如果未满10年退休者去世了，则家属可以继承其剩余部分。当老龄人口的比重越来越大，高寿老人越来越多时，这种只有补贴、没有任何结余的个人养老保险积累制度显然也会给国家带来更大的困难。
(四)提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差。由于提前退休现象对养老保险基金具有少缴多支双重侵蚀，所以成为当前我国基本养老保险基金财务危机的主要根源。据对上海、广东、山东等13个省、市的调查，从1995至1997年3年间，新增离退休人员164.4万人，其中提前退休人员为51.7万人，占当期离退休人员总数的31.4％，年均支付提前退休的养老金为18.8亿元，占当期离退休金总额的23.5％。③
允许提前退休主要是出于缓解就业压力的目的。其他国家也曾经在经济不景气的情况下，用鼓励提前退休的办法，解决失业问题，但后来都被实践证明这对解决失业问题并不是一个有效的方法，却对养老保险基金造成了极大的侵蚀，致使养老保险发生危机。1982年出版的由美国劳工部就业标准局就业与退休问题专家M·H·莫里森撰写的《老龄经济学——退休的前景》反对提前退休，他强调“退休年龄对退休金费用有相当大的影响。在60岁开始退休，所领退休金的每一美元现值，大约要比65岁退休的高15％；如果55岁退休则将近高30％”。1985年出版的由著名老年经济学家J·H·舒尔茨撰写的《老年经济学》则指出“一旦退休年龄从65岁降低到60岁，退休金费用就要增加50％左右”。
(五)基金投资管理不善，无法满足养老保险基金的刚性调节增长的需求。自1992年开始，各地相继进行了两次养老金计发办法的改革，导致退休金水平上升。另外，为弥补物价和工资指数增长建立的调整机制，也极大地提高了养老基金的需求总量。尤其是2004年上半年，我国职工平均工资增长7％，通货膨胀率为3％，这给养老保险基金造成了极大的压力。然而在基金支付需求不断增长的压力之下，我国养老保险基金的投资和管理却依然问题多多，困难重重。投资方面，目前我国的养老基金几乎全部用于银行存款和购买国债，受银行存款利率不断下调及国债期限结构影响，基金收益甚微，保值增值困难。个人户收益也不理想，以辽宁的试点为例，2002年底个人户基金全年收益率只有2％，2003年通过协议存款等方式，个人户基金年收益率提高到2.45％，但都远低于7％的平均工资增长率水平。对滚存结余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不当的问题，挤占、挪用、虚报、冒领养老保险基金都比较严重。
三、应对当前财务危机的政策建议
据世界银行专家分析，要安全平衡地度过养老保险金支付的高峰期，我国需2万亿元左右的养老保险基金的积累，在近期内我国显然难以做到这一点。笔者认为，为缓解因养老保险基金支付危机对我国政治改革、经济发展、社会稳定所形成的巨大冲击，我国应采取如下的相应对策：
(一)转变建制理念，深化养老保险制度改革，杜绝财务危机的制度根源。
首先，要转变建制理念，实现养老社会化。中国基本养老保险基金的财务危机根源还在于养老保险制度本身。现行制度的建制理念还保留着计划经济时代的“大锅饭”和“社会主义优越性”的意识形态残余。突出的表现就是政府家长作风，包办一切，管得过多，保得过厚。纵观当今世界，中国恐怕是基本养老保险替代率最高的国家，财政负担过重，基金压力巨大。同时也给企业带来了沉重的缴费负担，压制了经济活力，同时也打压了企业年金制度的发展空间。企业负担过重，补充养老保险发展空间狭窄，又反过来造成对基本养老保险的依赖和基本养老保险基金的财政负担，从而产生恶性循环。养老问题是整个社会的责任问题，并不是单纯的政府责任。所以，中国要解决当前养老保险基金的财务危机，首先要转变建制理念，降低基本养老保险的替代率，提高社会和个人在养老方面的责任。只有这样，才能为其他层次的养老保险提供发展的空间，才能减轻企业缴费压力，增强经济活力。
其次，变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度。统账结合模式下的混账管理导致了空账问题，空账的恶性循环是本质上的现收现付，既有可能导致即期养老金待遇的扩张性支付，也无法应对老龄化危机，同时还会阻碍劳动力正常流动。因此，必须实行“统账分离”制度，推行个人户“实账化”，并完善个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益，使个人账户资金能够名副其实，能够有效地化解人口老龄化带来的养老金债务危机。统账分离后统筹基金的资金支付缺口通过盘活国有资产(包括居民的福利住房)等方式筹集资金解决。
(二)改革退休制度，降低当期支付规模。
首先，要杜绝提前退休。可以通过改革基础养老金的计发办法，实行替代率随缴费年限浮动来杜绝提前退休。如以缴费15年作为“门槛”，缴费15年可领取社会平均工资的15％作为基础养老金，每多缴费一年多领1％，如果恶意中断缴费，按照离退休年龄差几年停缴的办法，一年扣0.3％。
其次，要适当提高退休年龄，实行弹性退休制度。根据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。另据测算，如果我们从2015年起，每3年把退休年龄提高1岁，用15年的时间到2030年提高到65岁，其结果将使2030年和2050年的老年赡养系数由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我国现阶段男性60岁和女性55岁的退休年龄规定于上世纪50年代初，当时我国居民平均预期寿命仅49岁，而目前已上升到70岁左右，应当说在我国提高退休年龄存在着较大的空间。从国际比较来看，我国的退休年龄也有较大的提升空间。根据国际卫生组织的调查，当前全世界平均预期寿命是66岁，平均退休年龄为男60.5岁、女58.6岁。而我国当前的平均预期寿命已达到71.4岁，但退休年龄却仅为男60岁、女50岁(女干部55岁)。所以，根据国际经验，我国的退休年龄尚有较大提升空间。
至于提高退休年龄与就业压力的相关性，尚缺乏实证性研究。即使有相关，也可以——更应该通过调整经济发展模式、产业结构以及提高教育年限、推动职业培训等方式加以化解。
(三)加强养老保险基金征缴，拓宽融资渠道，提高基金供给。
首先，加强基金征缴工作。一方面要扩大养老保险覆盖面，提高资金来源。扩大全社会参保范围有利于筹措资金，而且还可以更好地保护劳动者合法权益，稳定社会。因此，只要符合参保条件，外商投资企业、港澳台商企业、集体企业、事业单位、非公有制经济、自由职业者等都应作为扩面的范围和重点，做到应保尽保。在养老保险征缴方面，新经济组织的职工要和国企职工一视同仁。另一方面，要规范征缴基数，杜绝渗漏。目前参保单位通过瞒报、漏报缴费工资基数逃费的情况比较严重，抽样测算过程中发现1999年缴费工资比1998年降低了5.7％(下降545元)，而统计局统计的平均工资增长了11.6％。根据全国参保单位缴费工资与平均工资的统计比较，前者比后者也低了10个百分点。如果将参保单位缴费工资基数严格核实，至少可以使基金增收10％。
其次，拓宽融资渠道。要固化财政投入机制，以往政府财政投入存在很大的随意性，无法保证稳定的基金供应。因此，要固化财政投入。根据基金缺口测算，财政应每年拿出5％，即每年约700亿元，用25年时间逐渐消化掉基金缺口。建议中央以立法形式明确这一财政政策，以保持养老保险制度的可持续发展。另外，还可以通过税收融资，国有资产变现融资以及债券融资等。
(四)加强养老保险基金的管理，增进基金安全，促进保值增值。养老保险基金的管理包括行政管理和营运管理。基金行政管理是政府的职能，也就是政府主管部门对基金营运实行监管；基金的营运管理就是业务运作管理，包括核定、收缴、会计核算与财务管理、支付、投资营运管理等。为加强对养老保险基金的管理，我国应尽快统一管理体制，实行养老保险基金行政管理和营运管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，使我国养老保险基金管理规范化。借鉴国外特别是智利的经验，把基金交由多家非政府部门进行经营并引入竞争机制不失为一条可取的途径。
在基金管理中，尤其要加强对个人户基金的资本化管理运营。个人户的管理应是以户资本化运作为核心的一整套制度法规，包括：合理的管理成本、资本市场投资选择、投资收益、风险防范和金融服务。根据我国目前状况，对养老保险个人户基金的投资管理，采取全部委托方式为宜，即建立受托人、投资管理人和保管人分工负责、互相制约的管理体制，并相应建立一套风险监控制度。受托人，由省级以上社会保险经办机构充当；投资管理人，从我国现有专业基金管理公司或资产管理公司中选择；保管人，从四大国有独资银行和股份制商业银行中选择。个人户基金的资本化市场管理运营可以达到投资回报率和风险防范兼顾的目的。
(五)加强社会保险立法，促进养老保险社会化及可持续发展。应当看到，上文所提到的导致财务危机的众多成因中，大都和社会保险立法不健全有关，比方说提前退休问题、基金征缴问题以及基金管理运营问题。同样，在上文所提到的应对危机的对策中，也大都要依赖法制的保障才能奏效。所以说，加强养老保险乃至整个社会保险的法制化建设应是重中之重、当务之急。社会保险法律体系包括：《宪法》；国家立法机关通过的法律，如《社会保险法》；国家行政机关颁布的法规；地方立法、行政机关出台的地方性法规。对于我国当前的养老保险而言，当务之急是制定和出台《社会保险法》。
此外，还要不断地推动养老保险的社会化和可持续性建设，要着眼于养老保险制度的长期稳定，提高政府信用和制度信誉。
注释:
在社会老龄化不断加剧的今天，养老成为整个国家、社会不可避免要面对的问题。为保证人们退休后的生活，养老保险应运而生。所谓养老保险，是指国家和社会以一定的法律和法规为依据，为解决劳动者在达到法定的解除劳动义务的年龄后，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险对于保障人民生活和社会稳定起着不可低估的作用。但由于我国社会养老保险体制尚不发达，所以不免存在着一些问题。
一、现阶段中国养老保险中存在的问题
（一）养老保险基金的筹集
我国现行社会养老保险基金坚持国家、企业、个人三方共同负担，按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则筹集。但是，养老保险基金的筹集覆盖范围狭窄，大多由拥有实力的企、事业单位缴纳，一些民营单位、私人企业受利益的驱使，拖欠甚至脱逃缴纳的范围，许多亏损企业也无力按时缴纳，农村养老保险尚处于起步阶段，问题重重。通过筹集原则可以看出，社会养老保险基金由三方共同负担，但是从中受益的却是个人，这样就降低了企业缴纳基金的积极性，目前尚没有一部明确的法律规定企业必须缴纳基金，再加上一些新建立的企业游离在社会保障之外，使得养老保险基金的筹集难上加难。而在养老保险基金的筹集方面，表现出的“工作的一代”供养“退休的一代”的代际赡养原则，又加重了个人与企业的缴费负担。
（二）养老保险基金的管理
体制养老保险基金与财政有着密不可分的联系，所以养老保险容易被挪用和拖欠。由于各地区在经济发展、人口结构、收入待遇等方面存在一定差异，为了防止外地人员的流入，各地普遍严格限制跨地区的参保人员个人账户基金转移。这种长期以来形成的管理格局，使得各统筹地区的社保经办机构，只能管理本地区参保人员的有关情况，而对参保人员在异地是否曾参保则无过问。再加上冒领保险和提前退休现象的与日剧增，更为养老保险基金的管理蒙上了层层迷雾。
（三）养老保险基金的发放
在退休金的发放方面，受职务高低和退休时间的影响。职务高的缴费数量大，享受的退休金也多，职位低的则反之。退休早的职工缴费少，享受的退休金也少。而退休晚的则反之。正是这种原因造成了养老金发放中的一些不平等与失衡现象。
（四）养老保险基金的保值与增值
在养老保险保值方面，虽然我国规定在实行社会统筹与个人账户相结合，但现阶段我国养老保险费大都被用于支付现期的退休金，对于剩余资金，政府规定除保留两个月支付款外，其余金额的80%必须购买政府债券或存入银行，利息用于未来养老金的支付。受通货膨胀影响，这些收入极少，因而出现养老保险金结余不断贬值，个人账户空账的现象，这必然会对未来养老保险带来沉重负担。
二、我国养老金体制改革的建议
（一）养老保险基金的筹集
对现行养老基金筹集方式的改革，建立具有中国特色的养老保险基金征集制度。改革的目标是：建立与社会主义市场经济发展要求相适应、体现基金征集同待遇支付相配套、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、公平与效率相联系的基本原则，资金来源多渠道，实现城镇劳动者全覆盖的养老保险基金征集制度。
（二）养老保险基金管理
应该尽快在全国范围内建立养老金发放的体系。这样可以避免参保人员退休时只能在某一地区享受养老待遇而不能跨地区享受。对于无法转移或不愿转移到其他统筹地区的养老保险，在当事人达到法定退休年龄或户口迁移出本地区时，也应允许其领取个人账户储存金。同时还要健全各级政府的劳动保障的有关机构体系，采取奖惩措施，这样可以有效避免养老基金的挪用与拖欠。
（三）养老保险基金发放
首先，对正常缴纳养老保险金的企业，应按时足额发放退休金，不允许采取差额拨付的办法。对有能力而不按时缴纳的企业要积极进行催缴，除追究有关人员责任外，还要按规定加收滞纳金。对确无能力缴纳的困难企业，各级劳动部门和社会保险部门要及时办理缓缴手续，以保证按时足额发放退休人员的退休金，不得以任何理由减发、停发或缓发。其次，应以当地社会平均水平为准。加大基金的调剂力度，使收入相差不太悬殊，充分地体现保障制度带给人们的优越性。
（四）养老保险基金的保值与增值
首先应加大各级政府对养老保险基金的投入力度，解决资金不足问题。其次建立一种能对风险与投资实施有效控制的养老资金投资体制，投资于那些风险相对小，收益相对较高的投资领域，增加资金来源。国务院体改办宏观经济体制司司长宋晓梧建议，成立专门的、相互竞争经营的基金管理公司管理营运个人账户，以达到个人账户基金的保值增值。
（五）农村养老保险基金问题
自1999年起，农村社会养老保险进入整顿规范阶段，但是大多数地方并没有做出适当的回应，在基金筹集、管理与发放上均不规范。首先，在基金的筹集方面，农村养老保险基金多没有企业的缴纳，只有本人自愿缴纳，这就违背了社会养老保险的基本性质，而这种单方的缴纳方式更偏向于商业保险。而农民由于资金方面的限制拖欠，逃避缴纳养老保险基金的问题严重，这样不但加重了农民的负担，还造成养老保险体系的不完善。即使农民按时按量缴纳了保险，但是地方政府的挪用情况又十分猖獗。所以，首先要减轻农村老年人的贫困问题；其次要健全基金管理制度，实现基金保值增值；再次养老基金要一直保持在最初规定的利率下，防止因利率下调带来的损失，只要这样才能鼓励更多的农民缴纳养老基金。同时还要通过宣传教育，让农民自愿缴纳养老保险基金。
参考文献：
1、张左已.领导干部社会保障知识读本[M].中国劳动社会保障出版社,2002.
即使是发达国家的保险业，保险承保利润从长期来看也是下滑的趋势，承保的绩效常常只能达到持平，但其作用是吸纳了大量的资金和构建了客户网络，对资本市场的规模建设做出了贡献，从而能够在这个平台之上从事全方位的金融混业经营业务。对于国内的保险业，随着市场竞争主体的增多，垄断局面基本已被打破，多层次、多元化的竞争格局已经出现，剔除市场规模扩张的因素之外，保险业的承保利润必将呈现出下滑趋势，发展下去保险行业的边际利润会趋向于零，行业内只依靠承保收益这一个车轮运转的模式已经无法应付市场的动态变化。不开展全功能的投资管理业务，不利于保险业参与国际保险业竞争，在大量外资保险企业登陆我国保险市场后，民族大型保险企业投资不足，赔付率与外资保险企业相比不占优势，产品价格就会失去竞争性；在未来很长的时期，我国经济和保险业会持续增长，能将社会资金有效转化为投资的渠道很有限，保险企业应利用自己得天独厚的优势开展理财业务，可以填补理财市场的空白，建立新的套利空间。事实上，理财和投资管理能力的高低，体现了保险企业的竞争力，国际上大型保险企业的竞争力主要体现在投资收益和产品创新方面，而产品创新能力又十分依赖投资市场，投资比重多的保险企业有能力制定更低的产品价格，投资收益差的保险公司则无法留住客户。
过去由于保险业监管限制过多，限制了保险企业开展业务的灵活性和创新活力，可以说不适应国际保险市场的发展趋势，现在，开放的步伐加快，我们的资本市场还不够理性，各个金融机构的投资管理能力还处在一个初级阶段，使得资本市场和保险公司的收益管理、保险企业的资产负债管理都是相脱节的。现阶段我们发展的约束条件仍然是不配套的制度限制和资本市场条件，等待条件具备了再开展业务是一个很消极的策略，主动突破限制才是上策，瞄准发达市场的发展步伐，借鉴他们的发展历程，这些原则是对我们很实用的启示。
保险企业组建基金管理公司也是为了适应国内保险业经营方向的转型和盈利模式的转换，保险系基金有自己的专长、资源和投资风格。在过去几年，证券监管部门为了维护资本市场健康发展，提出大力培育机构投资人的策略，推出了证券投资基金，并且允许保险行业的资金购买基金，这对于保险企业来说是一种间接的进入基金行业的方式，这等于将国内的证券投资基金又当成了一个投资工具来使用，而这些基金由于自身存在的问题，给保险业的投资带来潜在的风险。现有的证券基金在一定程度上是依靠政府政策的倾斜找到生存空间的，比如，基金的管理费与托管费与基金的运营绩效不挂钩，这就缺乏了有效的激励，同时，投资人在购买了基金以后就失去了对经营权的控制，公司成本极高，还存在道德风险，这些方面都是基金行业不成熟的表现。
保险业在过去几年就经历了投资于证券基金的资金过于集中而带来的收益和损失波动巨大的情形，有时甚至由于基金管理公司、证券公司和其它投资机构的破产风险而引发了巨额的投资损失，这些都是间接投资带来的后果，它已经成为国内保险行业涉足投资领域的重大教训。因此，保险企业只有组建自己的投资基金管理公司，一方面管理集团内部的证券市场投资，另一方面管理委托的第三方资金和社会公众募集的资金才能节省交易成本，创造投资收益，发展多元化能力，增强保险企业的整体竞争力。
保险系基金公司的组建，除了保险资金运用新渠道的拓展，更在于保险企业能够充分发挥自己销售渠道的优势，吸引大量增量资金流入资本市场。保险企业在开展承保业务上掌握着很有价值的潜在客户，因此保险系基金在募集过程中一定会强于目前的证券开放式基金，2006年银行系基金在首发过程中获得超大规模认购就说明了这一点。保险系基金公司组建后，具有一定的广告效应，可以向市场和客户传递出一个积极正面的信号，保险企业的理财能力和规模更强大、更综合化了，有助于带动保费增长和保险业务的发展，增强保险企业综合实力，为保险企业进一步参与资本市场、开展混业经营积累有益的经验，进而为向国际化金融控股集团方向的发展迈进一大步，当外部条件更加成熟后迅速扩张业务和市场地域，也会帮助提高保险企业的风险抵御能力，有利于监管水平的提高。
二、保险企业参与基金管理业的可操作性
我国经济的增长是保险业和投资管理行业发展的最终保障，给予了保险企业组建基金公司获得成功以最大的可行性。目前经济增长的关键在于可持续性，如果剔除了经济增长的不确定性，保险业和资本市场的发展被广泛接受的结论是：前景非常乐观。对于发展经济、增加社会的和谐性，保险业和资产管理都发挥着极其重要的功能。当前，金融管理层和整个社会都认识到了发展资产管理的重要性，这为保险业涉足基金业创造了很好的宏观政策条件。
发展是硬道理，我国必须保持经济的高速增长，又必须保证社会的和谐与稳定，经济建设需要投入大量的资金，而社会保障体系同时也面临巨大的资金缺口，这些任务仅仅依靠财政资金是很难做到的，因此必须寻求包括资本市场在内的其它的资金渠道及保障方式来应对这些问题的挑战，保险和投资基金行业可以帮助应对这些挑战，它们通过金融资源整合不仅能把流动性储蓄变成长期投资，还可以帮助减轻政府的财政负担，用于发展社会保障，从而有利于社会的和谐与稳定。
除了经济环境之外，保险企业组建基金管理公司的可行性还来自以下若干方面：
(一)我国保险产业发展健康良好，截至2006年，保险业实现保费收入5641.4亿元，增长14.4%；累计赔款、给付1438.5亿元；保险机构总资产达到1.97万亿元，继续保持较快的增长速度。随着保险业投资渠道的逐步扩大，保险资金运用余额17785.4亿元，其中购买证券投资基金余额达912.08亿元，保险机构已经成为基金市场最重要的机构投资者，对市场发展起着支撑的作用。
(二)政策法规和监管的支持是当前开展保险系基金业务的有力帮助。《保险法》、《证券投资基金法》的颁布，《证券法》、《公司法》的修订，使得国内目前金融法律环境逐步完善，这为保险系基金获得合法经营牌照提供了基本的合规性，特别是“国十条”的颁布，更是为保险业混业经营开辟了道路、指出了战略方针。
(三)有可供借鉴的国际保险业基金管理公司运作的成功经验。按照市场经济的规律去规划下一步战略，由先进资本市场的经验提供参考，发达国家的经验适用于所有市场经济的环境。
(四)目前保险企业持有大量的证券投资基金，在市场没有更好的避险工具的前提下，遇到市场下跌必然会出现流动性风险，给保险企业带来赎回风险，这种风险很有可能直接转化为保险企业的偿付能力风险，保险企业如果组建了自己的基金管理公司，首先可以管理运作自己的保险投资，直接介入国内的证券市场，这就减小了交易成本和化解了一大部分风险。
(五)我国基金管理行业即将发生巨大的历史性发展是基于我国资本市场巨大的潜在需求，虽然我国的资本市场还达不到发达资本市场的成熟与规模，但我国保险业组建基金管理公司后除了开展集团内部保险资金的运营外，还有很大的第三方资产管理的需求。股权分置改革完成后，我国资本市场向规范化发展迈进了一大步，我们有充分的理由相信，市场的演进是在慢慢发展的过程中积蓄着力量，潜在的市场力量将成为不断规范我国资本市场的动力，必将启动国内第三方资产管理的巨大的发展空间，这个空间有巨大的前景可供保险基金管理公司参与其中。
(六)我国保险业要做大做强、实现跨越式发展，就必须向多元化、专业化方向同时发展，但保险产品多元化和专业化需要相应的投资管理和资产管理能力来保障，在发达的市场里，投资管理与保险业产品有着千丝万缕的联系，二者不可能独立地发展，而是相辅相成的，优良的投资管理能力是保险企业不可或缺的。
(七)专户理财将是国内基金管理公司在近期及未来即将开展的一项很重要的业务，目前国内的多家基金管理公司已经在厉兵秣马，基金公司期望通过这项业务拓展自己的市场，特别是一些具有较强的研发、投资管理实力和较好客户基础的公司，通过开展这类业务能够更好地拓展新的客户群体。保险企业在自己的客户网络上开展专户理财类似顺水推舟，一旦组建起基金管理公司，开展此项业务是很便利的，对于保险企业来说，特别是对于保险企业的大型机构客户，专户理财的潜力和前景巨大。
(八)大型保险企业普遍具有庞大的营销网络和结算体系，为营销开放式基金，包括赎回提供了便利的条件，不需要通过销售机构代替完成。
(九)大型保险企业多年来在管理保险投资、组建资产管理公司方面已经积累了经验和建立了一定的管理框架和培养了一批专门人才，通过适当的兼并收购和合资战略，进入基金业有很高的可行性。
总之，保险企业组建基金管理公司有利于保险业务的健康发展，可以增强保险企业的竞争力，扩大保险企业的资金融通职能，使保险企业的投资人和被保险人受益。随着金融改革步伐的加快，商业银行组建基金管理公司的优势已经显现，为保险系基金开辟了先河。保险资金实力的壮大和运营能力的提高已经表明我国保险企业组建基金管理公司的内在条件日渐成熟。国内大型保险企业组建基金管理公司符合保险资产管理业务发展的趋势和国际惯例，有利于促进保险资产投资多元化，将有助于保险业实现做大做强的愿景。
三、保险系基金管理公司的组建模式
保险企业组建基金管理公司的目的是为了充分发挥金融机构的功能作用，尽可能地占有金融资源，并在整合的基础上形成多元化业务框架。参与保险资金运营、开展外部资产管理，这两个方面的职能是建立保险基金管理公司的首要工作。保险企业设立资产管理公司从事这两方面的任务是国际惯例，保险企业全资或控股的资产管理子公司除了担任保险企业内部的可投资资产管理外，经过批准还可以从事专户委托资产管理、证券基金管理、产业基金管理、年金管理、信托投资、投资咨询、保险资产负债的证券化、IPO承销、金融租赁、证券经纪等业务。这样的全能资产管理子公司有利于提高保险企业的资产管理水平，也有利于保险业务和资产管理业务的互动和协调发展，从而形成保险企业的新的业务增长点，推动公司整体业务的发展。保险的资产管理公司从事保险资金运营和外部资产管理的权重以及资产管理公司的组织结构，是依据各个国家的保险投资领域和经济发展情况、证券市场成熟度和市场的资金可获得情况决定的。我国大型保险企业已经设立了自己的资产管理子公司，但不是从事全功能的混业经营业务，所以目前在面临申请新的业务过程中，组建基金公司有三种可选择的组织模式，组织结构及特点如下：
(一)基金管理公司作为保险企业(或者保险集团)的新创办子公司，与其它子公司(包括资产管理公司)并列的模式。该种模式强调基金管理公司的独立性，作为新发展的业务，从申报批准到管理模式，到投资管理的策略和风格上，新的基金管理公司与现有的资产管理公司的业务现状、定位和公司特长的安排有很多的区别，在股权投资组成方面也是完全不同于现有的资产管理公司股权构架。现有资产管理公司有自己的股权结构，这与保险企业目前运用资本市场和投资银行手段进入基金业所要求的股权模式是有所不同的，这个问题实质上是如何统筹两个公司的治理结构的问题，使得两个实体的目标不冲突，都能够沿着集团股东价值最大化的方向努力。
即将组建的基金管理公司和现有的资产管理组织模式不同，基金公司是需要把公司切割成基金股份向公众发行，由基金持有人拥有，现有的保险基金管理公司业务无法做到这样的股份切割和公开发行，两个业务的商业运营模式完全不同。其次，目前国内金融体系是实行分业经营、分业监管，将基金管理公司与资产管理公司在一个平台上并列运营开展两种业务，即自有保险资金投与第三方资产托管业务，可以有效跨越两个监管领域。但是这种独立的基金公司设置模式是一个过渡的模式，在几年之内，当我国的监管政策发生变化，基金管理业务也建立了市场地位后，基金公司和资产管理公司应该合并为一体，这是通过过渡实现转型的一种可操作方式。
为了使保险机构快速地、有利地进入基金管理领域，一个可行的保险基金管理公司的股权结构建议为：保险企业控股51%，国际基金管理公司控股29%，国内大型商业银行控股20%，这样的股权结构，有利于借助国际著名基金管理公司的品牌效应、投资管理经验和技术、专门人才以及国际市场的窗口，在未来资本项目逐步开放的情况下，获得全球化投资的先机；吸引国内的国有商业银行或股份制商业银行作为投资人，可以加强销售力量，发挥保险业和银行业在市场的互补作用，解决基金托管渠道，节约交易成本和减少成本。这样的股权结构的策略是强调保险企业迅速成功地进入基金管理行业，成为行业的一支重要力量，而不是单纯着眼于从基金行业的经营里赚取管理费，因此，是一个面向未来的策略。
(二)基金管理公司作为保险资产管理公司下辖子公司(即保险集团公司的孙子公司)模式。该种模式是将保险基金管理公司设置于现存的资产管理公司之下的子公司模式，考虑到未来的发展，资产管理的范畴即将拓宽，对资产管理的概念和经营范围在混业经营开展起来以后，将会重新定义。保险资金运营和外部资产管理之间有一定的业务交叉，可以共享一些内部资源，进行统一管理。保险企业成立资产管理公司也是为了最终做到与国际接轨，保险资产管理公司第一步的任务，也是最基本的阶段性使命是为集团内部各子公司提供服务，受托管理集团内部的保险资金；完成好这个使命后，再力争把握时机拓宽业务范围，积极谋求保险行业内其它公司保险资金的委托理财，在时机来临之后实现跨越式发展阶段，即向国内外机构或个人发行公募基金产品，实现全方位、多结构的理财产品线，这与基金管理公司的定位就达到了吻合。让基金管理公司具备独立法人资格，有利于初创时期的激励和对投资人的回报，毕竟目前我国保险业还处在分业经营和分业监管政策下，独立法人结构有利于分离业务、施加防火墙、更好地实施风险监管等措施。
(三)直接颁发保险资产管理公司基金管理经营执照的模式。该种模式是最为直接的组成模式，管理成本最小，组织形式与国外保险控股集团的组织模式是一致的，资产管理公司两方面的业务在财务报表内合并处理。但是要注意到，资产管理公司在内外两个方面的业务既有重合的交集，又有相互排斥的补集，难于权衡目前的股东结构、基金管理部门新的专业能力和现有业务框架之间的安排，难于做到使内部保险资金运营任务和外部资产管理业务相协调，难于做好基金公司的激励机制，能否使现有资产管理公司人员与新的业务人员工作和薪酬安排相协调也是会影响到工作的效率，因为基金管理是一个高度人力资本密集的行业，高质量的基金管理人才是公司最重要的资源，做到与国际接轨应该成为保险基金管理公司在酝酿成立时的一个基本方针。这个组织模式的难点和工作量表现在资产管理公司股权的重组方面，如何充分利用保险企业的资产优势和整合能力，在当前基金业两极分化，内资、外资基金公司并行竞争现实状况下，更显现出进入战略的重要性。引进新的股东，带人支持基金业务的新的资源，包括体制、品牌、市场窗口、人才、理财技术和经验，这些应该是保险企业组建基金公司时选择合作伙伴的重要考虑因素。资本投入的大小不是引进保险基金管理公司股东的主要考虑因素，因为基金管理不是资本密集型行业，而是知识密集型行业。
1．投资渠道狭窄，投资结构不合理。我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。根据2001年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，银行存款和国债投资的比例不得低于50％，企业债、金融债投资的比例不得高于10％，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％，且不允许投入高风险高收益的项目。截止到2004年年底，全国社会保障基金资产共分为四大类：第一类为风险小的银行存款，占总资产的39％；第二类为风险较小的债券投资，占总资产的43％；第三类为有一定风险的股权投资，占总资产的7％；第四类为风险较大的股票投资，占总资产的11％。从资产分布情况看，风险较小的投资占总资产的82％，与发达国家和地区主要投资于资本市场的基金投资结构完全不同（见表1）。这种投资安排一方面保障了基金运行的安全性，另一方面也说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长此以往，不仅基金增值目标无从谈起，养老基金的偿付能力无法保障，安全性目标也会受到严重影响。
2．养老保险基金投资主体存在“缺位”与“越位”现象。按照《暂行办法》的规定，全国社会保障基金理事会为国务院直属正部级事业单位，其主要职责是负责管理运营全国社保基金，而社保基金投资主体应为社保基金投资管理人，即取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构。我国目前有10家社保基金投资管理人（基金管理公司和投资银行），他们应该是社保基金的投资主体。但事实情况是，根据《2004年全国社会保障基金年度报告》显示，截止到2004年12月31日，全国社保基金资产总额1711．44亿元，其中，社保基金会直接投资的资产1098．77亿元，占比高达64．20％；而委托投资资产仅为612．67亿元，占35．80％，投资收益率仅为3．32％。根据国际上养老基金的运作经验，有效的基金运作应引入竞争，由多家非政府部门依法经营，而国家管制型的基金运作，因为权责不明晰，难以有效防范基金运作过程中可能出现的欺骗、侵吞、挪用及滥用现象。同时，也直接导致了基金运作的低收益率。我国养老基金投资主体的“缺位”与“越位”以及由此形成的行政管理部门直接投资比重过高的现状是导致基金投资效益低下的重要制度因素，不利于我国基金投资长效机制的建立和运行。
3．高质量的投资机构和投资人才匮乏。全国社保基金理事会继2002年评选出6家投资管理人之后，2004年又增加了包括易方达在内的3家基金管理公司和中国国际金融有限公司共4家社保基金投资管理人。投资机构过多使有限的养老基金投资过于分散，由于当前我国投资工具还比较单一，投资机构缺乏大规模、高质量基金运作的丰富经验，容易形成重复投资或相反投资，从而降低基金投资效益。而且当前开放式基金尚在试点，基金行业发展还处于初步成长阶段，制度结构尚未完善，运作行为尚未成熟，基金管理公司的评价体系目前也未建立，因此，理事会在遴选投资机构时缺乏统一标准，管理人的选择上易流于形式。另外，我国当前无论是全国社保基金理事会还是这10家基金投资机构，在高级投资人才方面都比较匮乏，尤其是能够运作大规模基金，懂金融、管理、社会保障、证券投资、会计、法律等相关知识和具有丰富投资经验的复合型人才更是凤毛麟角，这也是当前基金投资效益不高的重要因素。
4．地区分割和行政干预削弱了养老保险基金的统一管理。当前我国养老保险基金实行的是区域性分级管理，养老保险基金基本上处于三级地方（省、市、县）政府的分散管理之中；由于三方责、权、利职责不清，缺乏有效的风险分担和制约机制，养老保险基金的管理比较混乱，老百姓的养命钱时常用不到刀刃上。首先，尽管养老保险的收支由中央统一规定，但允许地方根据当地实际情况确定缴费比例和支出水平。有些地方政府从自身利益出发，随意提高缴费比例，降低支出水平，既增加了企业和工人的负担，又损害了养老保险受益者的利益。其次，有些地方政府违反专款专用的原则，随意挪用、挤占养老保险基金，又无法按时偿还，从而形成了大量的呆坏账，极大地损害了广大群众缴纳养老保险的积极性和主动性，同时增加了养老保险的“隐性债务”，提高了支付风险。最后，当前养老保险基金的地方亏空大多由中央政府“买单”，这种责权脱节的管理体制一方面加大了中央财政的压力，另一方面也使地方政府“有恃无恐”，容易滋生等不正之风。
二、提高养老保险基金投资效益的途径分析
完善养老保险基金管理制度，提高基金投资效益，使有限的养老保险基金得到保值、增值，以应对我国提前到来的人口老龄化，充分发挥其“稳压器”、“调节器”、“减震器”的作用，是我们当前社保工作的重中之重。笔者认为，可以从以下四个方面着手提高基金投资效益：
（一）拓宽投资渠道，优化投资结构
在现代市场经济的发展过程中，各国养老保险基金投资对象的范围不断拓宽，投资工具不断多元化，资产配置和组合不断优化。基于对养老保险基金的安全性考虑，许多国家对养老保险基金投资对象的风险程度进行了较为科学的界定，并在此基础上制定了投资工具的控制比例。如比利时规定投资于政府债券的控制比例为15％；法国规定投资于政府债券的最低比例为34％；英国规定应将5成以上投资于本国的股票市场，约2成投资于海外股票市场；瑞士政府对投资于各种不同风险工具的比例设置了最高界限，即国内股票为30％、外国股票为10％、外国货币资产为20％。根据《暂行办法》，我国的养老保险基金目前可以选择包括从实业资产到金融资产在内的各种投资工具。2004年我国各类投资品种占社保基金总资产的目标投资比例情况为：固定收益部分，包括协议存款、国债和债券委托目标投资比例是70％，可上下浮动10％；现金等价物投资，包括普通银行存款和国债回购的目标投资比例是5％，最高不超过10％；股票的目标投资比例由2003年的5．1％增加到25％，可上下浮动5％。和2003年相比，投资力度在不断加大。因此我们的投资重点应当注重以下方面：
1．国债和银行存款。这是我国当前最重要的养老保险基金的常规性投资渠道，由于有国家信用的担保，它们在安全性方面较其他投资工具具有明显优势；尤其是国债，它一般可以认为是零风险的，安全性好，利息所得免税，在收益性上优于银行存款，这也是我国养老保险基金投资于国债长期居高不下的重要原因。但是我国现在的国债品种比较单一、期限结构不尽合理、并对利率风险很敏感，收益率也较低。2006年记账式（一期）7年期国债的票面年利率仅为2．51％，远远低于同期银行存款的利率。因此，我国应加大国债改革力度，充分发挥国债在满足养老保险基金安全性上的特殊作用，并且将其比例控制在一定范围内。而银行存款也应只作为短期投资工具满足流动性需要，投资比例更不宜过高。
2．养老金入市。2001年7月，全国社会保障基金理事会参与了中石化A股的申购和配售，业界专家称此举表明我国社保基金已“悄然入市”。2001年底出台的《暂行办法》规定，社会保障基金可以投资于上市流通的证券投资基金、股票及企业债券和金融债券等有价证券，所占投资比例可达50％，这一规定为社会保障基金进入资本市场和商业化运作提供了法律依据。目前，社保基金在国内资本市场的投资额度不断扩大。截至2005年9月底，全国社保基金总资产达1917亿元，投资范围几乎覆盖了中国资本市场所有符合养老金机构投资特点的投资品种，包括企业债、金融债、股票组合、回购组合、稳健组合、指数基金和参股非上市企业等。全国养老保险基金已有1150亿元投资资本市场，占基金总规模的60％。全国社保基金已成为资本市场举足轻重的机构投资者。根据国外经验，谨慎地放宽养老金的股票投资限制，是提高养老金投资收益、保证其增值的重要途径。我国资本市场的建立和发展只有10年左右的时间，市场运行不规范，监督管理不到位，市场风险大大高于西方成熟股市的风险，且资本市场发育不完全，可供养老保险基金选择的投资渠道和投资组合种类少。因此，我们可参照国际惯例，采取由少到多、逐步推进的战略，允许养老金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度地进入证券市场，主要购买风险小、收益稳定的证券投资基金或新股。待条件更加成熟以后，再允许养老保险基金参与股票投资、信托投资、实业投资、不动产投资以及股指期货和股指期权等衍生金融工具。
3．加大国家基础设施建设资金的投入力度。我国正处于经济建设高速发展的时期，尤其是随着“十一五”规划纲要的制定和实施以及建设社会主义新农村战略的实施，基础设施建设急需大量资金，这为养老保险基金开辟了新的广阔的投资渠道，可以为养老保险基金提供固定的资金存变量和长期稳定的收益。但是，我们这里说的将社会保障基金转入国家长期基础建设并不等于购买国债，因为购买国债的结果是基金投资的项目决定权仍然掌握在政府手中，而经验表明，大部分由政府主管的基础设施建设效率极低，容易造成浪费，这对于安全性要求非常高的社会保障基金来说是致命的。因此，合理的做法是10家基金管理公司将基金直接或间接地参与到基础设施建设的整个过程。笔者认为，养老保险基金投资要重点关注电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目的特点是建设周期长，规模巨大，投资回收周期长，且有国家政策资金的优惠，所以投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求，应该成为今后我国养老保险基金投资的重要发展方向。
4．国际投资。由于受信用风险、外汇管制、产业分布及养老金投资法规等因素的影响，大多数国家养老金都是在上世纪70年代以后才开始涉足国际投资的。在1970年，只有英国和荷兰的养老金把少量的资产投资于境外。随着全球资本市场的发展，出于分散风险和获得更高利润的需要，各国纷纷加大了养老金投资于海外市场的比例，主要是投资于海外股票和债券。在一份美国退休金的投资动向的调查中表明，1992－1995年间，投资增长最快的是国外股票，增长了2．3％，而同期对本国股票的投资只增长了0．5％。1998年，英国养老基金资产中18％为国外资产，法国为5％，德国为7％。在发展中国家中，2003年智利养老基金国际投资的资产比重已上升至18％。政府计划在两年内将国际投资比例的上限从20％提高到30％。而秘鲁已经将养老基金海外投资比例的上限从10％提高到20％。这些数据表明，海外投资已经成为国际上养老金分散投资风险、提高投资效益的重要途径。结合我国的现实情况，虽然证券市场的回报率较高，但是我国的证券市场起步晚，投机性较强，风险大而收益率不稳定，因此，在保障基金投资安全的前提下，我国应积极稳妥地将一部分养老保险基金投资于海外，提高资产的整体收益率。
（二）明确投资主体，提高投资效益
社会保障基金属于社会性公共基金，应由社会自治性机构组织管理，避免各级政府及任何机构对社会保障基金的影响和干预。而我国当前的投资机构主要是全国社保基金理事会，因此应根据所有权与经营权分离的原则，采取委托经营方式（基金管理中心不直接进行投资），通过竞争，明确经过基金理事会资格认定的高资信、高效益的基金管理公司或银行的投资主体地位，使全国社保基金理事会逐步退出投资领域。同时，由于养老保险基金规模大，是老百姓的“养命钱”，对安全性、流动性和盈利性都提出了较高的要求，因此有必要考虑通过市场化的竞争机制，专门成立养老保险投资银行。为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才。还可以考虑引进外资，与发达国家有经验的投资机构联合，扩大海外投资的比重，从而在根本上提高我国养老保险基金的整体投资效益。
（三）加强制度设计，提高统筹层次，降低运行成本
针对当前养老保险基金区域分割和行政干预严重的现状，我们应加强制度设计的力度，协调关系，建立养老保险基金垂直管理体系，统一管理，统一分配，提高统筹层次。养老保险基金省级统筹正是我国当前努力建设的一项制度。劳动和社会保障部部长田成平于2006年1月13日透露，目前，全国已有12个省份实现和基本实现养老保险省级统筹。提高统筹层次，能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一，加大基金调剂功能，消除参保职工跨地区流动的障碍。同时，通过减少管理环节和管理层次，建立风险分担和权利制约机制，可以实现集中管理，避免“隐性债务”的进一步增加，减少中央财政的压力，降低基金分散管理的风险。同时，有利于打击挤占挪用基金和骗保冒领的行为，维护基金安全。在推行省级统筹的过程中，要注意调动市县两级政府的积极性，建立有效的省市县三级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。
（四）强化对养老保险基金投资的监管
一是要在《暂行办法》基础上尽快出台《社会保障法》和《社会保障基金投资法》，对基金投资主体、投资结构、投资方向、收益程度、风险管理等做出规定，使基金投资及其监管和保护有法可依。二是建立养老保险基金投资监督机制。在中央和省一级政府设立养老保险基金投资监督委员会，由劳动和社会保障、财政、审计、纪检等有关部门参加，保证养老保险基金的投资监管。三是建立养老保险基金投资风险准备金机制。从各种投资机构的投资收益中按照一定比例提取风险准备金，一旦遭遇大的投资风险，养老保险基金支付出现困难时，由投资风险准备金给予暂时弥补。风险准备金可委托中国人民银行管理，并由国家给予优惠利率。
参考文献：
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养老保险基金是政府为实施养老保险计划而按照一定的法定程序预先建立起来的、用于保障职工退休后基本生活需要的、法定的专用基金。养老保险基金的安全运行是养老保险制度可持续发展的最基本支撑点。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》为中国养老保险制度确立了基本的框架。要做到养老保险制度的可持续发展，就必须了解并认真研究目前养老保险基金运行过程中存在的问题。本文力图在进行调查研究的基础上，从养老保险基金的筹集、发放以及运营管理等环节着手，梳理出影响养老保险基金安全运行的风险因素，并对比提出有关对策建议。
一、养老保险基金筹集风险
（一）基金筹资渠道少
从国外的情况看，养老保险基金主要来源于三个方面：一是用人单位和职工缴费；二是政府财政补贴，即政府从财政支出中安排固定比例的预算资金充实养老保险基金；三是基金营运收入。就中国目前情况而言，政府对养老保险基金的支持，主要体现在允许养老保险费在税前列支以及当养老保险基金入不敷出时给予临时性补助。这种补助无法形成稳定的资金来源。另外，由于缺乏实际的积累，基金的营运收入也就无从谈起。这样，用人单位和职工缴费就成了基金筹资的主要渠道。由于中国养老保险制度主要覆盖国有企事业和城镇集体企业单位，其他形式的企业参保较少，实际上，中国养老保险基金主要来源于国有企业缴费。
（二）基金筹资面窄
国务院颁发的《社会保险费征缴暂行条例》规定：养老保险费的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。然而由于历史的原因，中国养老保险参保者主要是国有企事业和城镇集体企业。近几年来，尽管国家一直强调要扩大养老保险覆盖面，但收效并不明显。截至2006年末，城镇从业人员约2.8亿人，只有1.4亿人参保，筹资覆盖面仅达到50%（劳动和社会保障事业发展统计公报，2006）。也就是说，仅有一半的城镇从业人员向养老保险基金缴费。另一方面，随着中国市场经济体制改革的深入，作为养老保险缴费主体的国有企业，由于受经济结构调整和减员增效的影响，近几年来在职职工人数一直呈现减少态势，从1997～2004年，国有企业的职工人数减少了43%（林铁钢，2005），这意味着基金供款人数的减少以及基金筹资能力的下降。
（三）企业欠缴现象严重
中国养老保险新体制规定：养老保险费由企业和个人共同负担，其中企业缴纳养老保险费的比例一般不超过企业工资总额的20%；个人缴纳养老保险费的比例为本人缴费工资的8%.从执行情况看，保费征缴并不理想，企业欠缴现象普遍。据统计，截至2002年底，全国拖欠职工养老保险费的企业总数超过了30万户，累计拖欠职工养老保险费440亿，其中欠费千万元的企业就有211户（王芳，2006）。企业欠缴行为使本就不宽裕的养老保险基金雪上加霜，无疑加大了基金的运行风险。至于企业欠缴原因，笔者认为，关键在于两方面：一是收费机制征缴缺乏刚性的强制约束，对违规手段处罚乏力。二是养老保险费率过高，制约了企业缴费的积极性。
二、养老保险基金的给付风险
（一）人口老龄化日趋严重
据中国人口信息中心统计和预测，目前中国65岁以上人口已超过1亿，60岁以上人口已达1.44亿，到2040年前将分别超过3亿和4亿，最高峰值将分别达到3.2亿和4.3亿，其分别占总人口的22%和30%.其中2020年和2050年80岁以上高龄人口将分别达2200万和8300万之多。这意味着在未来的30-40年里，中国65岁以上人口将以每16年60岁以上、人口将以每13年增加1亿的速度增长，且高龄人口骤增，这样的增长量和增长速度在全世界都是罕见的。人口老龄化对养老保险基金的支付压力是显而易见的。一方面养老保险基金需要赡养的老年人口数量增多；另一方面，人口寿命的延长使每位老人被赡养的年限增加。据国家劳动和社会保障部透漏，1992年参保在职职工为8500万人，离退休人员为1700万人，赡养比为5：1；2004年底参保职工为1.23亿人，离退休人员为4103万人，赡养比接近3：1.预计到2020年，退休人数将超过1亿人，赡养比将增加到2.5：1左右。
（二）冒领养老金现象严重
近年来，随着离退休人员逐步实行社会化管理，养老金也实行社会化发放。由于这些人员中有不少人频繁更换居住场所，有关方面对他们的生存状况难以得到及时、准确地掌握和了解，因此在养老金的实际发放过程中，冒领现象比较严重。从劳动和社会保障部提供的数据看，1998～2002年6月，全国共查处冒领养老金人员50790人，冒领金额为14033万元。为了杜绝冒领现象，国家劳动和社会保障部专门在2004年发文，要求各地社会保险经办机构严肃开展领取养老金资格的协助认证工作。但事实上难度极大。已建立街道（乡镇）劳动保障工作机构的地区，由于贴近那些异地居住的退休人员，因此对他们的生存状况较为清楚；而尚未建立街道（乡镇）劳动保障工作机构的社保经办机构，由于工作繁重、人员有限等客观原因，难以及时准确地掌握每一个异地居住退休人员的生存状况，这样极有可能造成部分实际上已经死亡的原退休人员其亲属仍在冒名顶替死者领取养老金现象，从而造成养老保险基金的无谓损失。
（三）提前退休现象突出
提前退休从收入与支出两方面蚕食着原本就不太宽裕的养老保险基金。一方面，它减少了参保人数，使养老保险基金收入减少；另一方面，它延长了领取养老保险金的年限，使得养老保险基金支出相应增加。按保守估计，一个提前退休的职工对社会养老保险基金的影响最少在3万元左右（郑秉文，2005）。尽管新的养老金计算办法试图通过多缴费、多受益的原则抑制提前退休行为，但不可否认的是，仍然有相当部分的参保人员，出于个人经济利益考虑，在自身条件并不完全符合相关政策规定的情况下还是想方设法提前退休；一些企业出于降低自身经营成本的考虑，希望借此达到减员增效的目的。在这种利益机制驱动下，企业和职工成为一个利益的共同体，部分企业出现了修改身份证加大年龄、伪造特殊工种记录、伪造病历等问题，千方百计搞提前退休，防不胜防。这种行为不仅侵害了其他参保人员的利益，而且由于釜底抽薪，使得原本就脆弱的养老保险基金风险加大。
三、养老保险基金运营管理风险
养老保险基金的管理风险是指养老保险基金从收缴到支付的管理过程中，由于管理环节多，管理层次低、管理主体多和管理效率低等原因而产生的风险，这种风险表现为养老保险基金管理不能实现其预期目标，不能保证养老保险基金的完整性与安全性。
（一）个人账户“空账”运行
在养老保险从现收现付制向统账结合制转轨的过程中，政府率先单方面废除了计划经济体制下的隐性契约，打破了传统体制下职工投入—收益模式，导致“老人”个人账户无资金积累、“中人”个人账户资金积累严重不足，从而使这部分由隐性契约所形成的政府隐性负债显性化。政府打算由现收现付融资的社会统筹资金来偿还隐性债务，其收入主要来自企业缴费。不仅如此，政府还对社会统筹和个人账户的资金实行混账管理，当社会统筹缴费不足以支付离退休职工的养老金时，直接挪用个人账户基金就成为便捷的渠道。其结果不仅使企业和在职职工同时承担退休职工养老金的支付和在职职工自己未来养老金个人账户资金积累的双重任务，而且也使按新体制缴费的在职职工的个人账户因被直接挪用而变为了“空账”。据统计，截至2005年底，养老保险个人账户“空账”规模已达到8000亿元，并且以每年1000亿元的速度增长。严重的“空账”不仅使养老保险基金面临“远期支付风险”，而且影响了现期参保者缴费的积极性，增加了基金筹资和“扩面”的难度。
（二）基金违规挪用现象严重
中国养老保险制度由现收现付制转为“统账结合制”后，养老保险基金管理体制并未进行相应的凋整。一直以来，中国负责养老保险基金管理的是地方各级社会保险经办机构，负责基金监管的主要是劳动保障行政部门的基金监管部门，两者在行政上都隶属于劳动和社会保障部门。这使得劳动和社会保障部门多年来集政策制定、费用收缴、投资运作、监督查处等权力于一身。这种“左手监管右手”的管理体制，由于缺乏有效的制约和监督机制，基金被挤占、挪用现象通常难以防范，这无疑对基金安全造成了极大威胁。据劳动和社会保障部、审计署专项清查结果显示，1992～2004年，仅养老保险基金就有约100亿元被挤占挪用。被挤占挪用的基金大部分用于搞基础建设项目、参与房地产投资、直接投资或委托放贷、兴办经济实体等。大量基金被违规动用，不仅影响到基金的支付，也削弱了基金的抗风险能力，不利于养老保险制度的正常运行与可持续发展。
（三）个人账户基金投资渠道窄，保值增值困难
个人账户基金投资和其他基金投资原则上没有区别，都要强调安全性、收益性和流动性原则。但是个人账户的支付特性决定了短期内不存在流动性问题，而需要侧重考虑其安全至上和获得一定的收益。根据《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发[2000]42号）的规定，“个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率”。根据上述规定，个人账户基金的投资范围被限定为银行存款和国债投资。从表面上看，银行存款和国债可以取得稳定的利息收益，这种规定有利于控制风险，也是出于基金的安全性考虑。但事实上，在低利率市场环境下，上述投资渠道难以实现个人账户基金保值增值的目标。这意味着未来养老金的支付蕴藏着极大的不确定性风险。
四、化解养老保险基金运行风险的对策
从养老保险基金的筹集、给付与运营管理等环节可以看出，养老保险基金安全运行存在许多风险因素，为确保养老保险基金能够持续平稳运行，笔者认为，应着重从以下几方面着手化解基金的运行风险。
（一）建立和完善养老保险法律体系，提高基金运行效率
中国养老保险基金运行中的诸多风险与国家养老保险立法不完善密切相关。因此，应建立和完善养老保险法律体系，通过法律手段规范养老保险基金的征、支、管、投。具体来说，一是要明确参保人的权利与义务。养老保险不是免费的午餐，参保人既有享受权利的一面，又有承担义务的一面。二是要用法律来明确养老保险基金的管理体制，明确各自的职责。中央政府该管什么，地方政府应管什么，要用法律来规范。三是要明确社保经办机构的责、权、利。社保经办机构的职责就是如何更好地服务于参保人，除此之外无权动用资金。四是要对基金管理公司的投资规则、投资透明度等强制性规范加以明确界定，确保基金运行安全。养老保险基金如何投资，政府、参保人、社会如何实施有效监控，这些都需用法律来明确。
（二）建立财政对养老保险基金的拨付机制，形成国家对养老保险基金稳定的投入体系
养老保险是社会的“稳定器”、市场经济和和谐社会建设的“安全阀”。国家对养老保险基金制度建设具有不可推卸的责任。根据国际惯例，养老保险基金通常由政府、企业和职工三方负担，这是市场经济国家筹集养老保险基金的一个基本原则。中国政府也应遵循这一原则，要及时调整财政支出结构，采取措施把向养老保险基金拨付列为财政支出的常规项目，形成国家对养老保险基金稳定的投入体系。具体来说，政府可采取如下做法：第一，建立财政对养老保险基金的正常拨付机制。各级财政（包括中央财政和地方财政）每年应根据财政状况，安排一定比例的资金，拨付给养老保险基金。第二，各级财政可以从每年的财政增收收入中提取一定比例资金，充实养老保险基金。改革开放后中国经济取得巨大发展，财政收入大幅度增长。2005年国家财政收入突破3万亿元，2006年更是达到了3.9万亿元。上述建议在财政上完全是可行的。第三，建立国有资产有偿使用机制，将出售小企业或国有股股权分置所得变现资金、国有土地占有税等收入的一定比例充实养老保险基金。
（三）建立稳定的养老保险基金筹集机制，确保基金来源主渠道畅通
企业的养老保险缴费是养老保险基金的主要收入来源。基金要能持续地安全运行，关键在于它必须有稳定、可靠的资金收入，足以支付离退休人员的养老金。这是不可缺少的基础条件。笔者认为，建立高效的基金筹集机制，必须从以下三方面着手：首先，实行“税费分筹”的养老保险筹资新机制。对于具有国家社会福利性质的社会统筹基金，改以收税方式筹资；而个人递延工资性质的个人账户基金，仍以收费方式筹集。其次，要降低缴费率。现行的高费率使许多养老保险体制内的企业不堪重负而逃避缴费，形成“逃费—费率提高”的恶性循环怪圈。同时这种高费率还使目前许多处在体制外的非国有企业“望而生畏”，以各种理由拒绝加入养老保险体系。实际上，如果政府承担起体制转轨的主要责任，如上所述每年向养老保险基金注资的话，降低企业缴费率也是完全可行的。再次，要扩大养老保险覆盖面。养老保险缴费率降低后，养老保险基金的增收途径主要在于扩大覆盖面。在继续抓好国有企业职工投保面工作的同时，把“扩面”工作重点转移到非国有企业的投保上。实际上，企业缴纳养老保险费，不仅是企业对其职工应负的责任，同时-也是企业对社会应尽的一份义务。
（四）积极探索高效的基金运营管理体制，确保基金保值增值
1.实行“统账分离，分类管理”。即根据统筹账户基金与个人账户基金的性质不同，实行不同的管理与投资运营模式。统筹账户基金，由于在运行模式上实行的是现收现付制，这就决定了该账户基金必然具有短期性、高流动性特点，不会有太多基金积累，应由政府集中管理与投资营运，比较适合进行固定收益投资。而个人账户基金是由参保者个人缴费组成，属于劳动者个人所有，实行的是积累制，这部分基金随着个人账户的逐步做实，积累的规模越巨大，且具有来源稳定、可用于投资的时间较长等特点，是十分优质的投资资金，因此，宜采取民营化的管理，并实行市场化的方式投资运作。
2.要坚持专业化运作，委托专业性投资管理机构进行投资运作。世界银行的一份全面研究报告显示：在全世界范围内，由民营机构经营的养老保险基金的收益率普遍高于由政府部门经营的养老金，究其原因是：一方面政府经营往往服从于政治目标而不是经济目标；另一方面政府自身的运营效率不高，而且容易出现腐败问题。因此，进入20世纪80年代以来，出现了养老基金民营化管理的趋势，如南美国家智利在这一方面改革中取得了较为成功的经验，这是世界银行近年来一直推崇的做法，值得中国研究和借鉴。根据目前中国的实际情况，可以对某些基本具备经营条件的金融保险机构改造为专门的养老基金投资管理公司，通过专家合理运作，实现养老金的保值增值。
1.医疗保险覆盖面不断扩大。目前，烟台市已构建起以城镇职工基本医保为主导，全面履盖城镇居民、个体户及灵活就业人员、离休人员的医疗保险体系。全市城镇职工医保2013年参保人数达198.7万人，城镇居民2013年参保人数为82.4万人，参保率达96.12%。
2.医保基金高效运行，保障水平不断提高。2013年我市职工医保住院242463人次，住院医疗大病救助16745人次，住院率为13.24%，人均次住院费用9624.62元，自付比例27%。城镇居民医保住院、特殊病门诊10.23万人次。
二、医疗保险基金财务管理存在问题
当前我市医保基金高效运行的同时，基金财务管理还存在一些问题需要不断改进：
1.财务核算基础工作不完善。从财务核算工作来看，当前应用的基金财务核算软件是在独立运行的环境中进行操作的，并未实现与医保业务系统前台数据的连接。大部分财务数据处理还是依靠手工录入，再应用财务核算系统进行汇总与记帐。这种工作方式强度大，准确率低，容易导致财务数据与业务数据不一致等错误。
2.财务监督职能不健全。根据《会计法》的规定，会计机构和从业人员的工作职责是核算和监督，但是在当前医保基金财务管理工作中，财务科只负责核算，仅限于完成记帐、制作报表、付款等基础工作，很大程度相当于出纳的工作内容，而没有真正发挥严格审核与监督的职能，或仅仅是进行事后审核，造成财务监督乏力，审核漏洞较多的局面。
3.未发挥财务分析职能的应有作用。由于我国人口基数大，医保基金财务工作人员相对缺乏。目前县区一般由两名财务人员同时管理医疗、生育工伤、居民和未成年居民多项保险的财务。随着参保人数越来越多，基金征缴和结算的工作量也日益加大。在这种情况下，财务人员的大部分时间必须用于处理记账、算账、报表等基础工作，而没有精力对基金运行情况进行系统地监测与分析、管理和控制，做好风险规避研究工作。因此，当前医保基金财务管理工作并未发挥出财务分析与管理职能的应有作用。
三、改进医保基金财务管理的对策
1.提高会计核算系统的自动化水平。独立运行的财务核算系统无法减轻财务人员数据录入等烦琐工作，为提高工作效率，应尽快进行财务软件与前台业务数据连接的技术改造，实现财务数据与业务数据的共享，保证入口端与出口端的数据，均可利用计算机系统进行转换并自动反馈在适当的记帐凭证上，再汇总生成各项收入与支出帐目。通过应用计算机系统的自动数据传输取代手工数据录入，提高了财务数据的准确性与及时性，为业务部门提供数据支持。
2.完善财务管理制度。根据《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》、《社会保险经办机构内部控制暂行办法》等有关文件的规定，结合医保基金财务管理的具体工作需要，制订和完善各项财务管理制度，严格规定财务人员岗位职责，建立内部控制制度，执行责任分离、授权审批制度、重点岗位定期轮换制度，形成一切按制度办事的良好工作风气，提升财务人员廉洁自律的意识，保证各种违规现象得到有效遏制。
3.充分发挥内部审计职能。建立健全内部审计制度，按照审计制度要求，定期对基金账目处理、会计凭证、银行账户实行必要的核查，保证账账相符、账实一致。另外，还要监督基金支付业务数据情况，不定期对医疗结算、报销支付进行核实。对于医保经办工作的薄弱环节，要重点设立控制点，拟订审计计划，监督检查单位各职能科室经办业务的合法性与合理性。特别是要重点稽查参保单位的缴费基数，以及定点医院的相关数据。通过落实内部审计工作与规范业务流程，形成相互制约、相互监督的工作机制，确保财务支付的正确性和合理性。
4.切实履行分析、预警、监测基金的职能。医保基金运行管理的主要工作环节包括预算、筹集、结算、支付、决算、报表等。在基金财务管理工作中，不仅要准确、及时、完整地跟踪基金运行情况，还要积极利用各种财务资料，通过各项指标体系，分析监测基金运行状态、走势，对基金运行过程中出现的异常情况及时进行预警。例如，针对基金支出指标中的医疗门诊慢性病、门诊严重疾病、住院特殊病种专项支出、医疗卫生材料与药物支出等相关项目进行重点监测；针对基金运行指标中统筹基金本期结余率、累计结余率、统筹基金结余的变化趋势进行科学、系统的分析。
通过上述各项分析与监测工作，及时发现基金运行中隐藏的各种问题与纰漏，明确需要完善的工作环节与相应的措施，提出具有倾向性与可行性的建议和意见，规避和分散基金风险，从而保证医疗保险基金安全有效地运行。
一、基金收入的安全运作
社会保险基金的筹集是社会保险经办机构的首要任务。社会保险是通过社会保险基金制度贯彻落实的，而社会保险基金的征集又是基金制度的基础，如果无法征集到基金，社会保险工作就成了无源之水，无本之木。所以，要做好保险工作，首先要做好基金的及时足额收入。企业社会保险基金的收入主要包括：
1.企业根据工资总额按一定比例提取的社会统筹部分。这是基金来源的主要渠道。在市场经济体制下，企业之间竞争日益激烈，导致部分企业效益滑坡，职工工资和各种福利也难以兑现，加之少数企业领导者的一些错误思想，出现拖欠社会保险费的现象，严重影响了社会保险工作的正常开展。对于这种现象，各社会保险机构和工作人员要树立“管理与服务”的思想，大力开展宣传工作，使企业和职工认识到实行统筹是利国利民、造福企业和职工的大好事，推动统筹工作的顺利进行。必要时，执行社会保险管理的强制职能，通过强制手段保证有关单位和个人履行社会保险义务，使基金能及时足额到位。
2.个人缴纳部分，这是社会保险基金的重要组成部分。随着职工个人收入水平的不断提高，个人缴费水平也将不断提高。对于这部分基金，各保险机构也应积极做好宣传工作。实践证明，在社会保险工作中，多一分宣传就少一分阻力，增加一分动力。以上收入属于社会保险基金的主要组成部分，要保证其安全运作管理，就要做到：
(1)按计划的要求，及时收缴和储存社会保险基金，正确地支付退休费，保证离退休职工的生活。建立保险基金管理台帐，监督企业及个人按规定应缴纳的社会保险基金以及欠缴情况，以便及时催缴，使基金及时到位。
(2)加强社会保险财务管理工作。社会保险财务管理工作对于社会保险工作起着极其重要的作用，由于社会保险基金数额较大，如果没有健全的财务管理制度，就会产生许多问题。社会保险基金是广大劳动者的“养命钱”、“活命钱”。对于这部分基金社会保险部门应严格执行财经纪律和财务法规。做到保险基金“专户储存，专款专用”。保证基金的及时足额到账，防止欺报，瞒报，漏报基金。防止截留问题的发生。加强会计业务核算，及时准确完整地处理各项业务，登记账簿，编制报表，提高管理水平。上级单位应定期组织检查，防止保险基金乱支冒用；审计部门应定期审计，防止基金的流失和挪用。
二、基金支出的安全运作
社会保险的根本目的在于投保人遇到意外事故，疾病和失去劳动能力时的生活保障。这种保障功能最终体现在社会保险基金的支付环节上。主要包括：医疗保险基金支出、养老保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险支出和失业保险基金支出。现在主要的支付方式主要有：(1)社会保险机构直接发放；(2)社会保险机构委托银行发放；(3)由企业或单位代为发放。实践证明，采取前两种方式效果最好，基金运作最安全。第三种情况往往不能保证各项社会保险基金的及时足额发放到位。存在这种问题的根本原因：是企业对社会保险机构没有法定义务，同时社会保险机构对企业也没有约束机制，当企业发生资金短缺、生产滑坡等情况时，就会发生本企业受保人不能及时足额领到社会补助资金的问题。
三、社会保险基金的保值和增值
社会保险基金就是为了实施社会保险制度而筹集的资金。这笔钱，如果以货币的形式存在，随着经济的增长，其价值——总的购买力要降低。因而，社会保险基金的保值就是通过一定的资金运营方式，保持基金总的购买力不降低；而增值就是在保值的基础上，使其购买力增加。从这一方面看，作为社会保险制度物质基础的基金，保证它的保值和增值具有重大意义。
依据社会保险基金的性质，社会保险基金的投资原则以及我国目前的实际情况，我国社会保险基金的投资方式主要有：银行存款、国库券和国家发行的定向债券。
政府社会保险机构主管的社会保险事业与商业性保险公司主办的人身保险业务有着原则上的区别。社会保险是一种社会保障制度，是国家的基本社会政策，通过国家立法强制执行，具有非盈利性，而商业保险是商业保险公司运用经济补偿手段运作的险种，是国家经济活动的一个方面。经营双方按照自愿原则签订契约，运用经济补偿手段运作，以盈利为目的。
四、完善保险基金管理的对策
医疗保险基金是保障整个基本医疗保险制度正常运转的基础，事关参保人员的切身利益，是群众的“保命钱”。随着医疗保险覆盖范围的扩大，基金管理使用信息的公开化，如何加强医疗保险基金管理，确保其安全有效运营，已成为当前研究的一个重要课题。加强医疗保险基金管理，当务之急应做好两件事，一是做好外部基金监管，二是加强内部基金控制。通过制定规则、加强监督、信息公开等一系列制约手段来保护参保者的利益，从而为基金管理创造良好的外部环境，以确保基金安全运行。
在医疗保险基金管理的过程中，有效的行政监督将对基金运转方向起到正确的引导作用。《社会保险基金财务制度》中明确规定“劳动保障、财政和审计部门等要定期或不定期地对基金收支和结余情况进行监督检查，发现问题及时纠正，并向政府和基金监督组织报告。”这一规定界定了基金监督的主要部门、基金监督的范围以及基金监督结果的处理过程。
医疗保险制度建立之初，国务院[1998]44号文件就明确提出“统筹地区应设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗机构代表、工会代表和有关专家参加的医疗保险基金监督组织，以加强对基本医疗保险基金的社会监督”，这项规定体现了基金监管的社会化职能，如何运用好这项职能，对于加强医疗保险基金管理具有深远的意义，因为这种来自于不同群体的基金监督组织可以从不同的角度审视监督医疗保险基金管理使用情况，促使经办部门更全面的管理老百姓的“治病钱”。随着医疗保险覆盖范围的扩大，基金管理使用信息公开化作为参保人员有权了解基金收支动向，监督基金使用，以维护自身的利益，这种合理知情权，要求医疗保险经办部门及时向社会公告基金收支和结余情况，做到基金管理透明化、使用合理化，以便于接受社会监督。因此，笔者认为主要从以下几个方面入手:
一、扩面征缴，不断扩大基金规模
一抓缴费基数的申报稽核，保证缴费基数“应报尽报”，保证基金的合法来源；二抓基金收缴，采取灵活缴费形式，确保基金“应收尽收”，增强基金抗风险能力。要确保扩面征缴数据的真实性，扩面征缴任务制定不合理，尤其是任务指标偏高将可能导致数据虚高而失真，为避免此状况的出现，应着重抓好“两个结合”。一是扩面征缴需结合不同地方实际。各地工农业发展规模不同，经济水平参差不齐，导致医疗保障各险种发展态势不一致，工业发达地区职工医保容易扩面征缴，农业为主地区新农村合作医疗容易扩面征缴，老城镇居民医保容易扩面征缴，而相对来说流动性大，工作不稳定的人群基金征缴的难道就大一些。二是制定扩面征缴任务需结合不同时段的实际，根据情况变化做相应的调整。扩面征缴随时间发展态势当为抛物线形，即早期由于政策了解少，医疗保障险种少，扩面征缴有一定难度；中期，随着政策的广泛宣传，广大民众医保参保意识的增强，扩面征缴相对容易。但是，目前随着医疗保障逐渐走向全覆盖，加上金融危机的负面影响，扩面征缴难度再次加大。
二、加强管理，确保医保基金安全运行
(一)医保基金是“救命钱”，应谨慎科学使用。
城镇职工基本医疗保险基金由用人单位及个人按比例缴纳筹集。基金筹集后，一部分划入个人账户用于门诊治疗，其余部分用于职工住院治疗；城镇居民基本医疗保险基金由各级财政补助和个人分不同情况缴纳筹集，基金筹集后一部分用于居民门诊治疗，其余部分用于居民住院治疗。由此可见，医保基金的总数是有限的，其作用为参保对象出现疾病时用于疾病治疗是“救命钱”，不可以滥用。一定要明白基金必须慎之又慎的使用，保证每一分钱都用在刀刃上，用在人们群众最需要的时候。
(二)加强监察的力度，及时查堵漏洞。
目前由于种种原因，在医疗保险基金的管理上确有骗取医保基金、滥用医保基金现象的存在。当前通过超剂量用药、自行加收费用、不合理检查、将自费项目改为医保内服务项目、造假病历挂床、分解住院等手段骗取医保基金、允许个人账户刷生活用品滥用医保基金等违规现象屡禁不止。因此有关管理部门应该加强监察的力度，注重从源头上及时查堵漏洞，确保保险基金每一分钱的使用都必须做到公正、透明，既不能搞暗箱操作，也不容许有骗保、诈保的现象出现。
(三)用制度规避风险，科学实施监管。
医保基金的管理是整个医疗保险工作的核心问题，实行全民医保后，将有大量高风险人员进入社会统筹，对医保基金支付能力是巨大挑战，最大限度地保证医保基金合理使用，成为顺利推行全民医保工作的关键之一。有无健全的医疗保险基金管理机制，有无人品正、业务熟、作风硬、守规矩的基金管理队伍，能否对医保基金实行有效的监督管理，是医疗保险能否健康运行的关键环节。能否管好、用好、控制好医保基金，从某种意义上说，可能比征缴还难、还重要，“三分征缴、七分管理”，就是精辟的概括。在稳步推进医疗保险健康发展过程中，必须自始至终把基金监督管理作为各项管理的核心和重中之重来抓实抓好抓到位。:
(四)明确基金管理要求，保障基金使用安全。
基金管理是手段，实现医疗保障是目的，基金管理部门应该结合国家有关规定，进一步明确管理要求。一是医疗保险基金要纳入财政专户管理，做到专款专用，收支两条线，任何单位和个人不得挤占挪用，任何一级领导都无权乱批条子，不能搞“体外循环”，医疗保险基金只能用于保障参保人员的基本医疗，结余部分除留一定的储备金、周转金外，只能用于购买国债和定期存款，不能用来搞投资、买股票；二是统筹基金要以收定支，量入为出，保证收支平衡；三是医疗保险经办机构的事业经费不能从基金中提取，由各地财政预算解决；四是建立健全基金的预决算制度、财务会计制度和审计制度；五是要设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗方代表、工会代表和有关专家参加的医疗保险基金监督组织，并定期向社会公布基金收支情况，加强社会监督。
