对信息化绩效的怀疑，近20年来一直没有停止。1987年诺贝尔经济学奖得主罗伯特•索罗说：“除生产率统计之外，你到处可以看到计算机。”这就是著名的“IT生产率悖论”,他认为信息化革命似乎只是在投入上轰轰烈烈，在产出绩效上并不显著；2001年10月，麦肯锡公司的《美国生产率增长报告》更进一步调查证实了美国大多数行业的IT投资是无效的。
尽管质疑的言论从来没有停止过，但是理论上的争议却没有阻碍实际的发展，信息化建设在国际税务管理领域迅猛发展。如美国联邦税务局1998年开始了跨世纪的现代化改造，核心就是全面改造和强化其始建于1960年代的庞大的计算机系统，已经投资近100亿美元；英国税务局则把建立基于互联网的为公民服务的电子政务作为”政府创新”和“达成善治”的根本，成为各国竞相仿效的样板；我国的“金税三期”中央财政投资80亿元，加上滚动配套资金，也势必掀起税务信息化建设的新一轮高潮。理论和实践的强烈反差使我们不禁要问：信息化建设究竟绩效如何？该如何科学地进行税务信息化绩效的评估？本文将几点问题进行论讨。
一、信息化绩效是组织绩效而不是部门的或者岗位的绩效。评价信息化的贡献必须和组织使命、组织战略联系起来。
绩效（Performance）概念源于20世纪80年代后期的企业管理实践，用来替代泰罗制时代的机械效率概念，以综合地表征复杂的财务指标、市场占用率、激励结构、企业文化等各种指标，反映企业的状况和成就。在国内外的研究中，绩效常常和效率、质量、效益甚至水平、能力、责任等概念联系起来，使用者似乎都可以按照自己的理解和兴趣对“绩效”进行定义。绩效评估是一个创新发展中的概念，内涵本身就是兼容并蓄的，外延也极其广阔，只有结合特定语境，才能准确定义。结合本文研究意图，所谓“绩效”是指表现、状态、成绩、效果之意，含有过程和结果两个层面。就税务信息化而言，过程是指如何通过配置信息资源来改善管理，结果则是信息化成果对实现组织目标的贡献程度。因此，从过程看，税务信息化的绩效不单纯是一个信息化子系统的事后结果反映，而是和整个税务管理的功能和成效相关；从结果看，不仅包含信息化子系统运营的效能和贡献，还包括提升组织整体竞争力和可持续发展的能力。这一点非常重要，蒸汽机在刚开始时确实比马跑得慢，可它最终带来了工业革命，这种系统能力的贡献，马是做不到的。
因此，我们定义税务信息化绩效评估的概念是：从组织使命和战略的高度，对信息化建设在提升税务管理的竞争能力以及可持续发展能力的过程中，其作用和贡献的综合评判，是对税务信息化建设的价值的综合体现。
这个概念的提出，和当前税务机关流行的普遍意义上的“绩效评估”是由重要差别的。目前的”绩效评估”实际上是基于目标管理(MBO)的岗位目标责任制考核，其评估对象最后细化到部门和岗位（人），目标是评价个人和层层分解的组织目标的符合程度。这种做法具有巨大的优越性，非常符合政府部门金字塔型组织结构和责任树型传导的特点，操作性很强。
但是信息化绩效评估是组织绩效的概念，简单说是“对事不对人”，目的是评价信息化对整个组织目标实现的贡献程度，如果还是传统地把任务、目标按照行政序列进行树形结构分解，在层层分解的过程中则不可避免地会损失系统性，因为信息化的作用带有间接性、长期性的特点，如果就事论事，信息化的贡献就会被等同于信息化工作部门的贡献，其战略影响力将被低估。而事实上战略影响才是信息化的最大贡献。
此外差别还体现在，和岗位目标管理刚性很强的“一票否决、末位淘汰”相比，绩效管理更强调温和的“持续改进”，因此绩效管理强调正激励，主要是“自己跟自己比”，基于基线的提升将使评估对象获得成就感，横向比较发现的差距也不是对自身工作的否定评价，而是指出了努力的方向；岗位责任制更注重横向比较和排序，更多采用负激励。
二、税务信息化绩效评估具有价值判断上的复杂性，不能只理解为指标设计的公平全面和数据处理的科学。
从信息化绩效评估的发展历史可以看出，信息化的绩效评估活动呈现复杂多样的局面：
一是主体和角度的复杂性。信息化绩效评估的主体，既有企业，也有政府，还有学术机构和中介组织。企业大多数是从改善自身经营管理的微观视角出发，政府组织和公共事业部门则既有从改善内部控制的角度，也有从宏观管理的角度如信息产业、社会信息鸿沟等视角出发；而学术机构和咨询公司、行会等则兴趣更加广泛，不仅面向一个地区、一个行业、一个组织，甚至触角延伸到整个人类和自然个人。既有自己对自己的内部评估，也有独立第三方客观视角评估，还有内外部结合的混合角度。
二是目的和标准复杂。大多数企业和公共组织的目标都是改善管理，但是针对的环节和用途不同，既有在规划和计划环节辅助决策的，也有在控制和报告等环节使用绩效评估数据修正执行的，还有在预算分配和薪酬设计环节作为激励手段的；除此之外，公共组织的外部绩效评估还是一种展示手段，具有接受顾客评判的民主政治意义。在判断的价值标准上，既有强调结果性的财务贡献的，也有强调过程性能力贡献的；既有强调微观的效率导向，又有强调宏观的公平导向。
三是手段和方法复杂。即使是同样的评估主体基于同样的评估目标和价值标准，在具体方法和手段上也会千差万别。不同学科背景的专家带来了琳琅满目的管理学、经济学甚至社会学的工具箱；产出测量、效率测量、满意度测量、标杆测量等各种方法应有尽有；即使是同样的测量项目，在数据处理方法上，既有强调有主观赋权的德尔斐法、层次分析法（AHP），也有强调客观的因子分析、主成分法等。
概念上的模糊以及上述三个方面的原因，造成了当前公共部门信息化绩效研究的百花齐放，尚未形成权威的体系。而且，目前国内的研究，似乎更加注重手段和方法层面的研究，成果也比较丰富，但是往往忽略了判断价值元素的理论推导的过程，存在”重术轻学”的情况。
基于以上认识,我认为,做好信息化绩效评估是一个复杂的理论联系实际的过程，没有一个放之四海皆准的定式，但必不可少的应当具备以下三个基本元素：
一是明确目标定位，指绩效评估主体、对象和评估目的的定义，以及由此决定的立场、角度、层次。就税务信息化绩效评估而言，主体和目的是比较容易确定的，本文的定义是税务机关决策层对自身的信息化建设过程和效果进行的内部评估，主要目的是改进管理决策，兼有向上级机关报告和外部进行绩效展示的用途。
二、提高税务管理信息化水平的相关举措
1.加强税务管理体制与信息技术的联系。提高税务管理规程的科技含量，充分运用信息技术优势，构建扁平化、集约化的税务管理组织机构，强化税务管理机构内部各项工作职能的专业化分工，设置集中化的信息处理中心，最大限度地降低税务管理的成本，提高工作的效率。同时，由于税务管理的内容需要随着社会的发展而不断更新发展，因而税务管理规程的制定需要紧密配合信息化知识与系统，才能充分发挥信息对管理的支持作用。在实际操作中，以信息管理及数据管理的相关知识支撑税务管理规程的制定，使税务管理规程适应信息化社会的发展，让税务管理部门参与到管理信息软件开发中的各项工作，提出管理需求、分析需求、测试并推广运用，使信息应用系统能更好地适应实际税务管理工作的需要，实现税务管理与信息系统的闭合对接，将信息技术与先进的管理思想、科学的管理理念与体系有机结合，充分发挥其效益。此外，还需结合税务管理工作与信息化发展的实际情况，不断优化升级税务机关内部管理，规范信息化运行机制，构建适应信息化背景的税务管理岗位责任体系，为税务管理信息化的良好发展奠定基础。
中图分类号：F230 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）03-0071-06
一、引言
税收是国家金融的核心，是国家宏观调控的重要手段。目前税收已经成为我国国家财政收入的主要来源，2014年中国国家税收收入达到了119 158亿元，占一般财政收入的84.90%①。但是长期以来，由于信息不对称和管理手段落后等，在征纳税方面不仅耗费了大量的人力物力，而且难以制止偷税漏税情况的发生，给国家造成了不少损失。
因此，税收信息化是在Internet网络技术发展中必然的趋势，也被提到国家法律的高度。《中华人民共和国税收征收管理法》2001年5月1日起开始实施，其第六条明确指出：“国家有计划地用现代化信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”
目前，我国的税收信息化进程取得了一定的成就，但还存在一些问题，尤其是在纳税申报方面。自2008年起，我国开始实施金税工程三期，该工程是我国税收信息化进程的重要部分，其意义在于实现数据交换和挖掘，促进政府部门间的信息共享，真正为经济发展作出贡献。但是粗略统计，目前使用的纳税申报系统装有14套报表，表间逻辑校验公式大于700条，数据项18 023项，几乎所有的数据项都有格式限制，而且数据量在不断上涨中。如此庞大的系统和数据以及复杂的逻辑关系，不仅不利于进行税收的征纳，同时对于数据挖掘和数据交互也起到了一定的阻碍作用，并不完全符合该工程的初衷。
另外，全球很多机构、学者已经认可了XBRL的运用和发展，并给予一定程度的重视，XBRL技术工具中一重要组成部分为XBRL可扩展商业报告语言。作为20世纪末新兴并大热的网络财务报告及信息披露方式，XBRL自美国注册会计师霍夫曼提出以来便得到了较广泛的运用。1998年XBRL被提出并使用之前，中国信息披露的环境和质量较差，财务报告的可靠性和准确性无法得到保障，同时会计信息监管环境缺乏严厉性，利润操纵的行为屡禁不止，因此证监会对这类行为严加调查。而机构等广泛使用XBRL之后，获取信息的效率和可获得性得到了增强，信息披露的环境和质量得到了较为明显的改善。国内外学者几乎得出一致结论，会计信息的可靠性、完整性、有用性、可比性、相关性、准确性、透明度等可以随着XBRL的运用得到进一步的提高，并且减少信息不对称。会计通用分类准则XBRL的运用对于披露会计信息质量提升有较为明显的作用，那么将其拓展，运用到税务部门纳税申报表当中去，会是一个不错选择。根据目前纳税情况，整个纳税系统的开发和修改需要进行更为深入和全面的探讨，本文从利用XBRL进行纳税信息呈报角度为税收信息化提出相关意见。
二、文献综述
（一）关于税收信息化的文献综述
国内对于税收信息化的关注由来已久，大多数学者关注纳税制度及纳税系统设计和改进方面。孟丽和尚可文（2009）在借鉴国外纳税申报制度建设成功经验的基础上，提出我国纳税申报制度改革的重点在于完善纳税申报立法，强化税收服务，改革纳税申报方式，以更好地适应需求。米同好（2005）、夏碧野（2007）、于晓刚（2008）和张敬（2008）从各自的角度进行分析，对纳税系统进行设计，包括基于WEB进行相关模块的改进及配备相关的电子签名和电子证书。
另外一些学者关注到我国税收信息化的建设过程，并提出相关建议。欧阳浩敏（2007）认识到纳税系统中信息不对称的现象严重，利用“诺兰模型”和“米歇模型”，借鉴美德等西方发达国家信息化经验，提出我国税收信息化改革的具体意见。孙丽莹（2008）从我国税收信息化建设过程出发，对我国税收信息化进程中的利弊进行分析，并提出相关的建议。李小海（2007）通过分析税收信息化的进程以及现阶段的需求，提出税收信息化的必要性和相关改革措施。还有一些学者关注新兴电子商务中税收征管体系的完善。包雪（2014）对电子商务中的征税问题进行分析，运用了博弈论的相关思想。
（二）关于XBRL的文献综述
自1998年霍夫曼提出XBRL以来，XBRL在全球诸多国家得到使用并广泛推广，很多学者对此进行了研究。国内外对此的研究大同小异，主要集中在XBRL的使用对于会计信息质量的影响。XBRL的运用有利于数据挖掘（刘静，2004;Zabihollah，2002），满足信息间的交互，实现信息的差异化需求（Bonso et al.，2001;McDonald，2002;Teixeira，2002）;同时，利用XBRL进行会计信息呈报可以提高会计信息质量的透明度，有效缓解会计失真及盈余操纵等问题（沈颖玲，2005;雷蕾，2011），进而影响投资决策（李芬桂，2012;Diane J. Janvrin， 2012; Vicky Arnold，2012）。另外，大量的理论和实证研究表明，会计信息质量的可靠性、准确性、可比性、完整性、相关性、透明度会因XBRL的运用得到较大程度的提高（张天西，2006;李芬桂，2012;Debreceny et al.，2001;Turner and Zabihollah， 2002; Kernan，2004;Jon Bartley，2011），其作为会计信息呈报工具的有效性也因此得到验证。同时，Premuroso等（2008）的研究结果表明，公司的治理结构同早期自愿以XBRL格式披露财务信息的决定显著正相关。
另外，除了XBRL对于公司财务信息质量的影响研究外，XBRL对政府投资项目的影响也逐渐成为研究热点。涂建明（2003）在其研究中表明，政府借助XBRL能够对其投资的重大项目以及对政府各部门进行有效的管理，从而使得政府的投资绩效以及政府绩效得到有效可靠的评估，结果透明性将更有助于公众监督。
三、XBRL在税收呈报中的运用
（一）XBRL在日本、爱尔兰国家税务系统中的运用
1.XBRL在日本国家税务系统中的运用
日本税务电子化程度较高，除建设E-tax税务平台之外，还将XBRL呈报格式引入税务电子化程度中。自2010年起，XBRL运用于财政服务系统EDINET，用来汇总上市公司数据，自2014年开始，上市公司财务报表的呈报须以XBRL格式呈现。
目前，用csv格式创建的财务报表和账目在商用会计软件中进行纳税申报，但是税务电子化后，E-tax上的网页申报将根据XBRL格式的财务报表进行XBRL格式的纳税申报，将XML转化为XBRL，提高数据挖掘能力。目前该项工程暂定于2016年4月1日起正式实施。
日本XBRL体系如图1。
2.XBRL在爱尔兰国家税务系统中的运用
爱尔兰商业报告有限公司是爱尔兰XBRL开发、推广的公司，目前XBRL标准使用范围涵盖：中央数据中心、爱尔兰注册会计师协会、德勤会计师事务所、安永会计师事务所、毕马威会计师事务所、普华永道会计师事务所、爱尔兰税务局等。
目前爱尔兰纳税申报XBRL的使用分为两个有效阶段：
阶段1：会计年度于2012年12月31日结束，且符合爱尔兰LCD的公司于2013年10月1日纳税申报采用XBRL格式的财务报表。
阶段2：其他公司于2014年1月1日之后申报企业所得税的，需于2014年10月31日开始采用XBRL格式的财务报表进行纳税申报。
爱尔兰XBRL税收呈报结构如图2。
（二）XBRL纳税呈报结构及流程
整个税收信息化如图3所示，包含相关标准、运维体系、应用系统、服务器平台、存储平台、系统软件平台、测试环境、数据中心、广域网、灾备系统、认证系统等。在纳税呈报方面，主要涉及应用系统、服务器平台、存储平台、系统软件平台、测试环境、数据中心、广域网等几大板块。
进一步将整个纳税过程进行细分，加入XBRL呈报后所得到的流程如图4所示。
XBRL分类标准由链接库和模式文件两部分组成，同时链接库又包含了定义链接库、标签链接库、列表链接库、计算链接库和参考链接库五种。
根据图4，XBRL纳税申报表的呈报是由对XML文件进行解读转化而来的，因此在了解XBRL报表之前，需要对XML有一个较为直观、深刻的了解。
一个简单的例子如下：
原始数据 XML数据
Li Ming Li Ming
No.999 Haisi Road No.999Haisi
Road
Shanghai，201424Shanghai
China
201424
在XBRL中，将需要报告的商业概念定义在分类标准中，标记的数据则存储于利用分类标准生成的XBRL实例文档中，但大致规则与XML语言十分相像。
一些基本信息的实例文档含全部基本信息，如下载报表的网址信息如下：
000001
一般而言，一个分类标准中不含任何数据，但通常会包括使XBRL实例文档成为有效文档的元素。该元素可以表示为：
XBRL标签和数据存储在实例文档中，如应交税金的具体数值，中间存放的数据夹在标签中间，例如：
<应交税金>10 000
在纳税申报过程中，仅小规模纳税人的增值税报表就需要填报3张，输入项达到350项，各报表之间的勾稽关系复杂，手续繁复，对于数据的挖掘十分困难。以增值税纳税申报表附列资料（一）为例，如表1。
根据XBRL分类标准实例文档建立的相关规则和法规，对于上述申报报表附列信息进行XBRL呈报，如表2。
四、结论
我国税收信息化一直处于国家重点发展的位置，包括金税工程一、二、三期的开展都是我国税收信息化进程中非常重要的项目。但是不得不承认，即使我国税收信息化开展多年，还是存在着信息冗杂、数据关系复杂，无法达到相应的数据挖掘能力。本文从税收信息化平台的构建入手，细化加入XBRL纳税呈报后的结构图、XBRL呈报，为实现数据挖掘提供了必要的保证。同时在整个税收流程中引入XBRL报表的呈报，设计相关流程，并在实例文档解读的基础上，以小规模纳税人增值税申报附表信息（一）为例进行XBRL初步模型的构建，为利用XBRL进行税收呈报提供了相对较为具体和可操作的设想。
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信息化税收是与现代市场经济发展相适应的,以信息技术为核心,以深度应用和全面提高数据能力为目标,将先进管理理念与现代科学技术融为一体的新型税收管理体制。信息化税收与传统的税收管理体制相比,最主要的区别在于税收管理理念的变化:即由传统的经验型税收管理转变为基于税收数据信息分析进行税收管理的理念。但是,信息化建设应当把科学主义与人文主义结合起来①。从科学主义角度看信息化建设,最容易看到信息技术的开发和利用;从以人为本角度看信息化建设,则还会发现信息文化的推动作用。既然应用信息技术是管理现代化的标志之一,也应当有对应的信息文化是管理现代化的标志之一,可是具体谈到信息化应用时,人们往往把后一点给忘了。利用信息技术和信息文化来加强税务部门税收征管,代表着先进生产力与先进文化发展的要求,作为物质力量和精神力量的信息化这两手应用,都要硬,才谈得上全面建设。由此,笔者运用科学发展观的政治理论思想对当前的税务工作提出粗浅的建议。
一、信息化建设发展规律及要求
信息化是充分利用信息技术,开发利用信息资源,促进信息交流和知识共享,提高经济增长质量,推动经济社会发展转型的历史进程。它是我国实现现代化、建设和谐社会的发展战略及要求。从信息化发展规律可看出:
第一,税务系统的信息化建设从低级到高级,从单一到丰富,从分散到统一,这是一个必然的建设过程。当前税务部门信息化发展的内部不平衡,地域间不平衡、技术指标不平衡、应用水平不平衡,相应导致的系统林立,消息割裂等都应该是这一过程需要解决的课题。
第二,信息化已经远远超出技术手段的范畴和含义。信息化的实质是生命化②。信息技术是客观的和理性的,而应用于管理中就需要人性化的东西存在。生命总是理性寓之于内,而感性行之于外的。税务信息化近十年的建设,其发展迅猛,成效显著、影响广泛,对税务部门的组织机构、管理制度、运行机制、干部的思想意识和管理文化都产生了深刻的影响,提出了新的更高的要求。
第三,信息化发展到一定阶段必然要求打破环节、层级、部门间的壁垒,充分实现资源共享,迫使管理者必须打破传统管理模式,进行运行机制的变革,以适应这一先进生产力的发展要求。
第四,从税务系统信息化的发展历程来看,信息技术同征管改革和实践联系紧密,并始终贯穿税收工作的全过程。所以,信息化税收建设达到一定阶段,必然走向“科技+管理”的征管现代化之路。
二、当前信息化税收建设走入误区的剖析
几年来,税务信息化被提到了相当的高度,领导重视,投资不菲,电子税务的运行平台、网络建设初具规模,金税工程、征管信息系统的建设也取得了较大的成绩,构建起了税收征管信息化体系。但目前信息化税收建设过程中仍存在理论指导的偏差,致使其走入误区。
(一)“唯信息论”的管理思想
信息化税收系统包含了纳税人和税收机关两方面的数据库,根据税法要求确定的管理项目、管理层次和管理机构、工作流程3个部分。由此可知,信息化管理并没有给税收的管理目的和管理依据带来变化,它是由国家税法决定的。但在目前的税务工作中存在“唯信息论”的思想。一是税收管理由执法行为异化为纯粹的信息处理工作;二是税收业务和信息技术之间还存在“两张皮”现象,甚至把税收业务寄托于技术上而忽视了人的内因主导作用。
问题的主要原因是对信息化税收的内涵、规律和体系的构筑缺乏全面、客观、科学的认识,应用观念基本停留在计算机模拟手工和事务处理阶段上,管理观念对信息化税收建设只基于技术层面,而对知识创新、人文因素及社会科学理论认识不足。在实际工作中把管理岗位人为分成业务岗位和技术岗位,缺乏大量既懂业务又懂技术的高层次复合型人才,从而不能有效利用各种数据开展有实效的税收经济分析、企业纳税评估、税收监控等工作;没有重视和强调人与系统,人与技术、机器之间的不同以及各自适宜承担的任务,而是要求人以时间、金钱为代价去适应系统。由于信息技术的应用要求公开和资源共享,这对税务部门的组织机构重组带来了挑战,因为过去长期形成的既得利益要被打破,它们不愿意积极主动适应这种变革,结果是宁愿把资金花在对技术、技术人员和设备的过度投资;只重视税务部门内部征管系统而忽略与纳税人的关系,即优化服务质量,让纳税人足不出户就能在网上完成一系列纳税申报、缴款、查询、涉税事宜等活动。
(二)重数量轻质量的管理方式
由于存在上述的思想观念,在平时的税务工作中就会看重数量的完成多寡而忽视质量的提高。例如,应用系统开发起点低,系统林立,互不兼容,应用平台不一,各部门各地区各自为战,自成体系,重复建设,资源严重浪费,信息化功能交叉,信息不共享,甚至制约了多数局部系统的发展。虽然近几年实施了信息资源整合工作,但数据共享问题仍没得到根本解决,如数据重复报送和重复录入问题。
多年来,在税务信息化建设中,各级税务机关已经积累了大量的业务数据,但税务部门的数据管理水平却仍不够高,所存储的数据质量不容乐观。目前大量的业务数据仅满足于税收征管日常应用,在数据增值利用的深度和广度上还不够,这一方面体现在税务基层不能充分利用数据加强管理和优化服务;另一方面决策者很难从海量数据中获取有价值的信息,并通过数据分析提炼出有价值的决策信息来指导基层工作。
信息化税收在不断发展,但随之上升的信息化税收风险还没有被税务部门意识到。互联网的应用、数据的大集中、税银联网和数据交换技术等都是信息化税收风险来源,如何保障税收业务数据的完整性和安全性并及时规避各种潜在的风险还没有得到税务工作人员的足够的重视,甚至没有制定和宣传相关的管理办法和制度。而我国目前税务领域对风险管理的研究仍处于极其薄弱的状况。
(三)缺乏统筹兼顾的管理方法
因为税务部门信息化启动比较晚,在摸索中前进,所以在管理方法上难免会顾此失彼,不能通观全局,统筹兼顾。具体表现为:
1.资源结构投入失衡
信息化建设在投资结构及发展趋向上过分强调专业化, 缺乏整体系统观, 存在着重视信息化建设而轻运行时的管理、重视硬件资源的建设而没有抓紧软件应用水平的提高、重视网络建设而轻资源的投入、重软件统一而轻标准统一、重征管系统而轻纳税服务系统、重自主投入而轻投资多元化等误区。
2.与其它部门发展不协调
具有社会系统功能的信息化税收建设, 和其它部门沟通不畅,不能协调发展。若协调部门不能很好地配合, 就难以形成部门互动, 使信息化推广工作受到一定的阻力。
从内部看, 大量、有效的涉税信息因税务局外部其它部门信息的缺失, 将难以导入地税系统的数据仓库中, 信息运行阻断,同时由于短缺融法律、税收、信息为一身的复合型人才又淡化了科技的推进作用;另外,我国1994年的税制改革,成立了国、地税两套税务系统,但由于两套税务系统在税款的征收管理上基本是各自为政,未能构建起有效的信息沟通机制,无法对纳税人起到应有的国地税相互监督的作用,因而造成国家的税款流失。
就外部言, 信息化税收是在税务部门积极倡导和社会各部门自觉跟进的互动中一步一步实现的。而目前, 除金融、电信外, 企业及政府各部门的信息化建设明显滞后, 这种信息占有和运用的不对称以及参差不齐的网络办税客体对信息化税收的推进产生了负面冲击。与其它部门沟通协调不畅的主要原因是信息源不完整, 表现在与税收监管密切关联的工商登记信息、企业编码、银行账号、个人身份证明等技术标准受现行行业体制和部门法规的制约, 既不规范也不统一, 既难获取又无法得到利用。如税务系统与工商部门的信息不共享,可能产生税收征管漏洞。现行各地工商部门登记的工商户数普遍高于当地税务部门登记的纳税人数,就是税收征管漏洞的表现之一。税务系统与银行系统的信息未联网,纳税人的税务登记证号和银行账号难以相应登录掌握;税务机关查询涉税案件企业的银行存款的权利难以通过税务系统与银行系统的信息共享实现。
三、践行科学发展走出信息化税收建设误区
(一)坚持“以人为本”的管理思想
在管理方面,与一般的信息系统的管理不同,信息化税收建设除了注重科学性的规律问题之外,更要注重人文性的素养问题。要大力培养税务人员的信息素养,从社会学、管理学和情报学等多重角度来认识信息化理论,充分认识信息的作用和价值,增强信息意识,提高信息服务和创新能力;强化网站等信息门户的人文设计,充分利用信息技术,公开、公正、公平地将税法贯彻、适用于全体纳税人,以及通过帮助个性需求不同的纳税人了解和履行纳税义务,为纳税人提供最优质的服务。
(二)向精细化、知识管理方式转变
以精细化管理为目标提高数据应用水平。针对目前强化“首问责任制”和强调管理“精细化”的新要求, 在数据应用上应以“一户式”为主要改革方向。构建一户纳税人“横向”和“纵向”两个信息库, 对纳税人的信息实行集中管理。在对信息系统的要求方面及继续满足宏观管理的前提下,应对个别纳税人实施精细化监督管理并作为数据应用的新目标。
以“创造税收价值”为目标,从提升管理的角度关注和挖掘信息技术在推动业务管理方面的潜力,引入知识管理,达到社会和纳税人不断增长的期望值,在降低成本的同时增加税收等方面的价值。抓好信息管理制度的落实,落实数据管理规程、数据质量管理办法、数据公开制度、数据信息应用管理办法的要求;形成知识管理流程,以流程化的方式,使制度体系紧密衔接、规范运作;建立以风险识别、风险评定和风险应对为基本环节的税收风险管理流程,把高风险的纳税人作为管理重点。
(三)注重全面协调发展,共建和谐信息化社会
注重内部信息化与外部协调发展。在重视部门内部信息化建设的同时, 要做好与外部的交流与沟通, 提高信息化税收建设的社会化程度, 这是构建和谐信息化社会的必由之路。加快纳税服务系统建设,要有计划、有步骤地加大对纳税人的宣传和引导力度, 采用网上办税、推行防伪税控器具等方式, 提高纳税人财务会计、信息应用水平和为纳税人提供快捷、方便的优质服务。建立民众广泛参与、满足电子政务要求、适应电子商务发展需要的开放式信息系统,并成为社会信息系统建设的组成部分。税务部门在加强自身征管信息化建设的基础上, 要加强与其他社会经济管理部门如,公安、工商、海关、银行等部门的信息交流,建立良好的合作关系,广泛利用第三方信息,改变过去自下而上的手工采集和重复采集信息的方式,提高数据信息的质量。
【参考文献】
[1] 蔡金荣,等. 中国电子商务税收问题研究[M]. 中国人民大学金融与财税电子化研所,2001.
[2] 北京市信息化工作办公室等. 电子政务概论[M]. 清华大学出版社,2003.
[3] 谭荣华. 税收信息化简明教程[M]. 北京:中国人民大学出版社,2001.
信息化税收是与现代市场经济发展相适应的,以信息技术为核心,以深度应用和全面提高数据能力为目标,将先进管理理念与现代科学技术融为一体的新型税收管理体制。信息化税收与传统的税收管理体制相比,最主要的区别在于税收管理理念的变化:即由传统的经验型税收管理转变为基于税收数据信息分析进行税收管理的理念。但是,信息化建设应当把科学主义与人文主义结合起来①。从科学主义角度看信息化建设,最容易看到信息技术的开发和利用;从以人为本角度看信息化建设,则还会发现信息文化的推动作用。既然应用信息技术是管理现代化的标志之一,也应当有对应的信息文化是管理现代化的标志之一,可是具体谈到信息化应用时,人们往往把后一点给忘了。利用信息技术和信息文化来加强税务部门税收征管,代表着先进生产力与先进文化发展的要求,作为物质力量和精神力量的信息化这两手应用,都要硬,才谈得上全面建设。由此,笔者运用科学发展观的政治理论思想对当前的税务工作提出粗浅的建议。
一、信息化建设发展规律及要求
信息化是充分利用信息技术,开发利用信息资源,促进信息交流和知识共享,提高经济增长质量,推动经济社会发展转型的历史进程。它是我国实现现代化、建设和谐社会的发展战略及要求。从信息化发展规律可看出:
第一,税务系统的信息化建设从低级到高级,从单一到丰富,从分散到统一,这是一个必然的建设过程。当前税务部门信息化发展的内部不平衡,地域间不平衡、技术指标不平衡、应用水平不平衡,相应导致的系统林立,消息割裂等都应该是这一过程需要解决的课题。
第二,信息化已经远远超出技术手段的范畴和含义。信息化的实质是生命化②。信息技术是客观的和理性的,而应用于管理中就需要人性化的东西存在。生命总是理性寓之于内,而感性行之于外的。税务信息化近十年的建设,其发展迅猛,成效显著、影响广泛,对税务部门的组织机构、管理制度、运行机制、干部的思想意识和管理文化都产生了深刻的影响,提出了新的更高的要求。
第三,信息化发展到一定阶段必然要求打破环节、层级、部门间的壁垒,充分实现资源共享,迫使管理者必须打破传统管理模式,进行运行机制的变革,以适应这一先进生产力的发展要求。
第四,从税务系统信息化的发展历程来看,信息技术同征管改革和实践联系紧密,并始终贯穿税收工作的全过程。所以,信息化税收建设达到一定阶段,必然走向“科技+管理”的征管现代化之路。
二、当前信息化税收建设走入误区的剖析
几年来,税务信息化被提到了相当的高度,领导重视,投资不菲,电子税务的运行平台、网络建设初具规模,金税工程、征管信息系统的建设也取得了较大的成绩,构建起了税收征管信息化体系。但目前信息化税收建设过程中仍存在理论指导的偏差,致使其走入误区。
(一)“唯信息论”的管理思想
信息化税收系统包含了纳税人和税收机关两方面的数据库,根据税法要求确定的管理项目、管理层次和管理机构、工作流程3个部分。由此可知,信息化管理并没有给税收的管理目的和管理依据带来变化,它是由国家税法决定的。但在目前的税务工作中存在“唯信息论”的思想。一是税收管理由执法行为异化为纯粹的信息处理工作;二是税收业务和信息技术之间还存在“两张皮”现象,甚至把税收业务寄托于技术上而忽视了人的内因主导作用。
问题的主要原因是对信息化税收的内涵、规律和体系的构筑缺乏全面、客观、科学的认识,应用观念基本停留在计算机模拟手工和事务处理阶段上,管理观念对信息化税收建设只基于技术层面,而对知识创新、人文因素及社会科学理论认识不足。在实际工作中把管理岗位人为分成业务岗位和技术岗位,缺乏大量既懂业务又懂技术的高层次复合型人才,从而不能有效利用各种数据开展有实效的税收经济分析、企业纳税评估、税收监控等工作;没有重视和强调人与系统,人与技术、机器之间的不同以及各自适宜承担的任务,而是要求人以时间、金钱为代价去适应系统。由于信息技术的应用要求公开和资源共享,这对税务部门的组织机构重组带来了挑战,因为过去长期形成的既得利益要被打破,它们不愿意积极主动适应这种变革,结果是宁愿把资金花在对技术、技术人员和设备的过度投资;只重视税务部门内部征管系统而忽略与纳税人的关系,即优化服务质量,让纳税人足不出户就能在网上完成一系列纳税申报、缴款、查询、涉税事宜等活动。
(二)重数量轻质量的管理方式
由于存在上述的思想观念,在平时的税务工作中就会看重数量的完成多寡而忽视质量的提高。例如,应用系统开发起点低,系统林立,互不兼容,应用平台不一,各部门各地区各自为战,自成体系,重复建设,资源严重浪费,信息化功能交叉,信息不共享,甚至制约了多数局部系统的发展。虽然近几年实施了信息资源整合工作,但数据共享问题仍没得到根本解决,如数据重复报送和重复录入问题。
多年来,在税务信息化建设中,各级税务机关已经积累了大量的业务数据,但税务部门的数据管理水平却仍不够高,所存储的数据质量不容乐观。目前大量的业务数据仅满足于税收征管日常应用,在数据增值利用的深度和广度上还不够,这一方面体现在税务基层不能充分利用数据加强管理和优化服务;另一方面决策者很难从海量数据中获取有价值的信息,并通过数据分析提炼出有价值的决策信息来指导基层工作。
信息化税收在不断发展,但随之上升的信息化税收风险还没有被税务部门意识到。互联网的应用、数据的大集中、税银联网和数据交换技术等都是信息化税收风险来源,如何保障税收业务数据的完整性和安全性并及时规避各种潜在的风险还没有得到税务工作人员的足够的重视,甚至没有制定和宣传相关的管理办法和制度。而我国目前税务领域对风险管理的研究仍处于极其薄弱的状况。
(三)缺乏统筹兼顾的管理方法
因为税务部门信息化启动比较晚,在摸索中前进,所以在管理方法上难免会顾此失彼,不能通观全局,统筹兼顾。具体表现为:
1.资源结构投入失衡
信息化建设在投资结构及发展趋向上过分强调专业化,缺乏整体系统观,存在着重视信息化建设而轻运行时的管理、重视硬件资源的建设而没有抓紧软件应用水平的提高、重视网络建设而轻资源的投入、重软件统一而轻标准统
一、重征管系统而轻纳税服务系统、重自主投入而轻投资多元化等误区。
2.与其它部门发展不协调
具有社会系统功能的信息化税收建设,和其它部门沟通不畅,不能协调发展。若协调部门不能很好地配合,就难以形成部门互动,使信息化推广工作受到一定的阻力。
从内部看,大量、有效的涉税信息因税务局外部其它部门信息的缺失,将难以导入地税系统的数据仓库中,信息运行阻断,同时由于短缺融法律、税收、信息为一身的复合型人才又淡化了科技的推进作用;另外,我国1994年的税制改革,成立了国、地税两套税务系统,但由于两套税务系统在税款的征收管理上基本是各自为政,未能构建起有效的信息沟通机制,无法对纳税人起到应有的国地税相互监督的作用,因而造成国家的税款流失。就外部言,信息化税收是在税务部门积极倡导和社会各部门自觉跟进的互动中一步一步实现的。而目前,除金融、电信外,企业及政府各部门的信息化建设明显滞后,这种信息占有和运用的不对称以及参差不齐的网络办税客体对信息化税收的推进产生了负面冲击。与其它部门沟通协调不畅的主要原因是信息源不完整,表现在与税收监管密切关联的工商登记信息、企业编码、银行账号、个人身份证明等技术标准受现行行业体制和部门法规的制约,既不规范也不统一,既难获取又无法得到利用。如税务系统与工商部门的信息不共享,可能产生税收征管漏洞。现行各地工商部门登记的工商户数普遍高于当地税务部门登记的纳税人数,就是税收征管漏洞的表现之一。税务系统与银行系统的信息未联网,纳税人的税务登记证号和银行账号难以相应登录掌握;税务机关查询涉税案件企业的银行存款的权利难以通过税务系统与银行系统的信息共享实现。
三、践行科学发展走出信息化税收建设误区
(一)坚持“以人为本”的管理思想
在管理方面,与一般的信息系统的管理不同,信息化税收建设除了注重科学性的规律问题之外,更要注重人文性的素养问题。要大力培养税务人员的信息素养,从社会学、管理学和情报学等多重角度来认识信息化理论,充分认识信息的作用和价值,增强信息意识,提高信息服务和创新能力;强化网站等信息门户的人文设计,充分利用信息技术,公开、公正、公平地将税法贯彻、适用于全体纳税人,以及通过帮助个性需求不同的纳税人了解和履行纳税义务,为纳税人提供最优质的服务。
(二)向精细化、知识管理方式转变
以精细化管理为目标提高数据应用水平。针对目前强化“首问责任制”和强调管理“精细化”的新要求,在数据应用上应以“一户式”为主要改革方向。构建一户纳税人“横向”和“纵向”两个信息库,对纳税人的信息实行集中管理。在对信息系统的要求方面及继续满足宏观管理的前提下,应对个别纳税人实施精细化监督管理并作为数据应用的新目标。
以“创造税收价值”为目标,从提升管理的角度关注和挖掘信息技术在推动业务管理方面的潜力,引入知识管理,达到社会和纳税人不断增长的期望值,在降低成本的同时增加税收等方面的价值。抓好信息管理制度的落实,落实数据管理规程、数据质量管理办法、数据公开制度、数据信息应用管理办法的要求;形成知识管理流程,以流程化的方式,使制度体系紧密衔接、规范运作;建立以风险识别、风险评定和风险应对为基本环节的税收风险管理流程,把高风险的纳税人作为管理重点。
(三)注重全面协调发展,共建和谐信息化社会
注重内部信息化与外部协调发展。在重视部门内部信息化建设的同时,要做好与外部的交流与沟通,提高信息化税收建设的社会化程度,这是构建和谐信息化社会的必由之路。加快纳税服务系统建设,要有计划、有步骤地加大对纳税人的宣传和引导力度,采用网上办税、推行防伪税控器具等方式,提高纳税人财务会计、信息应用水平和为纳税人提供快捷、方便的优质服务。建立民众广泛参与、满足电子政务要求、适应电子商务发展需要的开放式信息系统,并成为社会信息系统建设的组成部分。税务部门在加强自身征管信息化建设的基础上,要加强与其他社会经济管理部门如,公安、工商、海关、银行等部门的信息交流,建立良好的合作关系,广泛利用第三方信息,改变过去自下而上的手工采集和重复采集信息的方式,提高数据信息的质量。
【参考文献】
[1]蔡金荣,等.中国电子商务税收问题研究[M].中国人民大学金融与财税电子化研所,2001.
[2]北京市信息化工作办公室等.电子政务概论[M].清华大学出版社,2003.
[3]谭荣华.税收信息化简明教程[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
【中图分类号】D90 【文献标识码】A
纳税人秘密权意识的培养
随着信息社会的发展，信息的自由流动成为社会发展的重要特征，信息主体的个人或集体保护意识是纳税人信息保护的核心条件。纳税人税务信息保护之所以存在立法滞后、执法混乱以及救济乏力等问题，某种程度上归因于纳税人税务信息秘密权意识的缺失。笔者认为，纳税人秘密权意识的培养首先需要厘清权利概念、主体要素和权利客体的内涵。
首先，纳税人秘密权包含两层含义。一方面，纳税人对于税务机关及其工作人员在税收征纳过程中获得的全部涉及纳税人人身及财产利益的税务信息，有权依法要求纳税机关及其工作人员或者任何知悉该信息的第三人在法定范围内予以保守秘密。另一方面，税务机关、税务工作人员或者任何知悉该信息的第三人有义务在法定范围内主动为纳税人在税收征纳过程中披露的税务信息予以保守秘密。本部分纳税人秘密权意识的培养主要着重于秘密权定义的前者，至于纳税人对于他人违反保密义务的救济意识的培养，将在下文重点论述。
其次，就社会公众而言，在税收法律制度中，由于法律主体个体性与被管理者的客观条件，作为税务信息主体的纳税人极易成为官方控制的对象，从而将其自身置于脆弱而易受侵害的法律地位。北野弘久对纳税人的定义的陈述既包含了直接税和间接税的纳税人或承担人，还囊括了排污费、社会保险费等税外费用的实际承担人。这样，其理解的纳税人与国民的概念实际上就没什么差异了。①笔者认为，依照税法规定负有纳税义务的单位或者个人是税务信息秘密权的享有主体。由于我国《税收征收管理法》对于税务信息秘密权的规定过于僵化，税务机关及其工作人员对于税务信息的保密意识不强，因此，纳税人秘密权意识显得尤其重要。这也意味着纳税人必须清晰地意识到如何行使纳税人秘密权以及如何维护信息主体的商业秘密、个人隐私或者其他信息利益。
最后，纳税人意识是公民意识在微观层面上的体现，税务信息秘密权意识则是纳税人意识的细化。作为信息主体，纳税人必须意识到，不管是在宪法层面还是在法律层面，纳税人税务信息的秘密权均应该得到国家和政府的平等对待与保障，这不仅需要体现在具有公平规则的法律制度层面，还需要体现在行政部门对于公共资源的利用模式上。纳税人需要清晰地认识到税务信息秘密权因其具有人身权和财产权的属性，因而具有民法视野上的请求权的性质，纳税人得基于此，才能积极行使其税务信息秘密权下各项权能。
建立在对税务信息秘密权充分认识基础上的纳税人税务信息保护意识，不但能够维护纳税人自身的权利，而且能够抵制国家权力的肆意滥用和非法扩张，使宪法尊重和保障人权的原则能够在全社会得到通行，最大程度地争取将权力置于权利的制约之下，从而保障纳税人税务信息的安全。
纳税人救济权意识的培养
就纳税人税务信息的保护意识而言，纳税人的同意与秘密权意识先在于救济权，救济权意识的培养虽然是对前者遭遇弱化时的补充，但是作为纳税人税务信息保护意识的组成部分，很多时候，救济意识构成纳税人税务信息保护意识中最后一道意识屏障。
纳税人的自我救济意识：“不合作意识”。纵观西方发达国家的现代立法，鉴于对个人隐私的尊重，均对社会公众赋予了不同程度的特殊救济权利―不合作权。“不合作”是指除了法律制度或者其他行为规范有特殊规定之外，社会公众对于官方提出的其他请求有权加以拒绝，尤其当这种要求涉及到公民私人利益或者与私人利益有关的信息利益的情况下，公民有权不予合作。不合作权的行使充实了私人救济的内涵，实际上扩大了对权利人的救济。
在我国，虽然没有明确提出公民“不合作”的概念，笔者认为，对于纳税人税务信息保护意识的培养而言，“不合作”意识应当是纳税人救济意识培养的题中之义。具体来讲，对于法律规定范围内的税务信息，纳税人具有当然的提供义务，但是对于税务机关或者税务人员超出法定或者合理范围获取纳税人的税务信息，纳税人应当清楚意识到并采取相应的措施，包括但不限于拒绝有关机关对税务信息获取的不合理要求，从而达到从源头积极保护税务信息的效果。但是，由于诸多原因，“不合作”意识的概念在我国尚未得到民众的普遍认识，而且该意识的培养也需要以纳税人信息保护意识的其他方面的发展程度为基础，同时，“不合作”作为一个相对性的概念，要受到社会公共利益的限制。但是，对于“不合作”意识的培养不能被忽视，探索纳税人“不合作”意识的培养模式对于我国税收法治建设提出了更高的要求。
纳税人的公权救济意识。一个国家法治的发展与民族特性紧密相关。自古以来，国民“厌讼”就是一种普遍存在的心理状态，息事宁人的中庸态度已经成为纳税人树立税务信息保护意识的障碍之一。权利依赖于救济，这不仅仅是法律制度层面上遵守的原则，更应该是纳税人意识状态中最根本的认识。当纳税人意识到自己的税务信息已经或者可能由于税务机关、税务人员或者第三方非法或不恰当的行为遭受侵害的时候，应当依法采取申诉、复议或者诉讼等形式主动寻求法律救济。公权救济意识的培养与中国行政、司法体制改革息息相关，互为动力。
税收征纳双方权利义务配置的基本原则：均衡原则
法律关系中权利与义务的内容是各个部门法学关注的主要问题之一。法学研究发展到现代，“权利”与“义务”已经不是隶属于“法律关系”的下位概念（作为法律关系的内容要素），而是作为法学的一对基本范畴和法律的基本粒子，成为理论法学和部门法学研究的核心问题。比较而言，由于法律制度和法律生活中权利对义务的前提性和主导性，法学家们总是先阐释权利，然后再附带地解说义务，或者干脆把义务概念隐含在权利概念之下。法是以权利和义务为机制来调整人的行为和社会关系的，权利和义务贯通于法律运行和操作的整个过程。权利是一种随人类社会而产生和存在的特有的文化现象，权利自古以来就是人类追求的社会价值之一②。
西方国家理论及其税收理论以社会契约论为理论基础，从征纳双方意思表示一致的均衡角度，即“契约”的角度来阐释税收征纳中权利义务的配置准则。笔者认为，以“契约”为表现形式的均衡性原则，更适合成为衡量税收征纳双方权利义务配置合理性的基本原则。“契约”意义上的均衡，推动现代租税国家和纳税人朝着和谐的税收征纳义务配置的方向前进，进一步引申出纳税人对于公共服务的权利需求和租税国家对纳税人需求的回应。这种动态的需求权利与均衡的服务回应所体现的“等量”价值观，恰是国家征税的权力依靠纳税人的税收权利得以为继的意义彰显。
当然，均衡意义上的税收征纳双方的权利义务配置，因为税法中的行政化因素而扩展出公法上的均衡性研究维度。税收因其公益性目的使得税务机关及其工作人员不可避免地被赋予一系列特权，例如质问权、检察权等。这种因公法原因而产生的现象和因税收公法债权债务关系理论的出现而产生了向民事权利义务均衡性配置靠拢的趋势。
税务信息保护权利义务配置的均衡性安排
纳税人基本权。德国学者Joachim Lang曾指出，“基于意识到人民拥有税捐基本权，故联邦在许多争议案件中，必须对相关税捐规范加以宪法审查。甚至，当在国家与人民间加以比重时，亦将作有利于人民之思考”③。在日本，“纳税者基本权”这一概念较早由宪法学者浦田贤治在《“纳税者基本权”与大岛违宪诉讼》（《法和民主主义》第56号）一文中使用，但该论文没有对纳税者基本权成立的法律依据以及具体内容予以明确表述④。
北野弘久率先详细论证了纳税者基本权。纳税人基本权涵盖下的自由权和社会权即便在税务信息保护的概念之下仍然不可避免的存在一种互相制约的张力，对二者之间紧张关系的处理仍需遵从均衡性的制度安排理念。纳税人对于个人信息秘密占有的权利因信息的财产属性而实际转化为一种私人财产权，“由国家实现的自由”则是税收社会保障权的内核，其要求纳税人为社会之目的而无条件改变税务信息私人占有现状。在人类历史的发展过程中，二者的矛盾常体现为私人财产优先抑或社会或国家财产的优先。但是由于两种矛盾都将其中一种权利推向极端，因此长期以来都在不同程度的进行着自我矫正。现代法治国家均采取“租税国”体制，就是均衡原则下对税收征纳双方权利义务的一种优化处理，即，国家不从事营利活动，国家提供公共服务所需的经费，均通过公民在量能课税原则的指导下，以平等牺牲的方式采用财产或财产性产品的形态予以充实。
纳税人税务信息保护的主要权利形态。第一，税务信息决定权。又称税务信息控制权。除法律另行规定外，纳税人对于围绕自身产生的税务信息，有权利独立判断究竟何种信息能够被以国家为代表的税务机关收集与利用，且这种收集与利用出于何种目的并以何种方式做出。纳税人人格权属性中的支配力将集中通过该种纳税人信息决定权予以充分表达。该权利在信息本人各项权利中居于核心地位，信息本人实现对其个人信息的获取、知悉、更正等其他权利都派生于信息决定权，对有关信息处理者的义务的规定也都是为了保障信息本人对其本人信息的决定权⑤。信息决定权是信息本人就拥有其个人信息的首要权利，也是基础权利，本人对个人信息的决定权派生其他权利⑥。
第二，税务信息处理知情权。即纳税人有权请求税务机关或税务工作人员或其他单位等税务信息处理者告知其拥有的纳税人本人的税务信息状况，并从处理者处获得前述税务信息的处理方式和处理结果。出于对国家税收安全的保障，除了税务机关外，存在许多其他单位（例如检察院、法院）因为职权或者其他原因获得纳税人税务信息的情况，甚至有些纳税人税务信息是在纳税人不知情的情况下被其他单位所获取。从保护个人合法权利的角度来说，纳税人有权要求信息处理部门告知其拥有的纳税人本人税务信息。但是出于对客观现实的考量，纳税人不可能知道究竟有哪些部门保有前述税务信息，因此，纳税人的税务信息知悉权主要应当体现在当纳税人向国家各级机关、部门等税务信息处理者查询其所拥有的纳税人税务信息的情况下，该机关在依法审查信息是否属于纳税人本人的税务信息后，以书面或口头告知的方式如实告知纳税人此种税务信息处理的现状。
第三，税务信息救济权。即纳税人依法享有的税务信息权利遭遇非法侵害的情况下，有权通过行政或者司法途径寻求救济。对于纳税人享有的税务信息权利目前虽然并未有一个统一的认识，但是救济权却是全世界公认的信息基本权利。例如，台湾《电脑处理个人数据保护法》第四章“损害赔偿及其他救济”第二十七条规定有：“公务机关”违反“本法”规定，致当事人权益受损害者，应负损害赔偿责任。
第四，其他。除了前述纳税人享有的税务信息权利外，纳税人还会因其身处不同法律关系而享有不同的信息权利，因此，对于纳税人税务信息保护的权利体系应当是以重点权利为核心的综合保护体系。
税务机关及其工作人员的税务信息保护义务。税法是国家凭借政治权利干预社会分配的重要形式，从某种程度上而言，强制性、无偿性与固定性已经成为税与非税的主要区别。而这种区别在社会中被过分强调，使得税收权力与权利的均衡配置常处于一种被世人遗忘的状态。其中，尤以我国的立法规定为甚，我国宪法着重从纳税义务的角度强调了公民给付私人财产的必要性，忽视了在国家权力层面的限制。尽管政府事实上在积极履行公共职责，公民也在享有政府提供的公共产品，但是传统理论和法律规定导致税收义务的一面性倾倒，即公民“先义务理论”成为主流，加之政府社会宣传中以“纳税是公民的义务”为主要宣传口号，不但对纳税人权利宣传不够，对政府义务更是只字不提。反观西方社会，社会契约是社会思想的基础，以此而建立的公共需要理论和交换学说则是从人的基本需求以及基本权利的角度，结合国家提供公共产品的社会职能阐释税收的起源和本质。
即便我国税收法律为保护纳税人税务信息对税务机关及其工作人员制定了相应的义务性规范，但是寥寥数条义务规范远不足以对抗或者改变中国传统的公权意识对私权意识的侵犯与支配。税收法律制度以及税务机关自身还应当从以下方面树立和完善对纳税人税务信息保护的义务体系：首先，树立全面正确的税务信息保密意识;其次，维护纳税人依法享有的税务信息权利以及与税务信息有关的其他纳税人权利;再次，全面保护，即不能因保护某一纳税人税务信息权而侵犯其他纳税人的税务信息权利，或者因保护纳税人某一种税务信息权利而侵犯纳税人其他税务信息权利或者其他权利;最后，即便是存在违法行为的纳税人，税务机关及其工作人员也有义务保护其合法享有的税务信息权利。
只有税务机关及其工作人员牢固树立正确的人权观和权力观，以法治意识为指导，深入学习现有税收法律规定的立法精神，在税务征收管理过程中充分尊重和保护纳税人依法享有的税务信息权利，才能有助于从根本上实现税收征纳双方权利义务的合理配置，最终达到税务行政机关与纳税人自我人格的实现。
（作者为河南大学法学院副教授）
【注释】
①[日]北野弘久：《税法学原论》，陈刚、杨建广等译，北京：中国检察出版社，2001年，第57页。
②杨青：“‘和谐社会’的法律意义―从纳税人权利的保障的角度”，《南昌航空工业学院学报》，2005年第1期，第30页。
③黄俊杰：“纳税者权利之维护者”，载于《纳税人权利之保护》，北京大学出版社，2004年，第2页。
④[日]北野弘久：《纳税者基本权论》，陈刚等译，重庆大学出版社，1996年，作者序文。
一、现代税收管理理念的理论基础
(一)现代管理理念
现代管理理论认为，一定的管理理念总是基于一定人性假设之上的，管理者总是根据这些人性假设来确定他们的管理理念、管理模式和管理手段的。
西方关于人性的传统基本假设为“经济人”假设，认为：人是理性的，每个人都能通过成本收益或趋利避害的原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择；人是“自私自利”的，总是在一定的约束条件下追求个人利益最大化。
根据这一传统的人性假设。管理学家麦格雷戈于1957年在其《企业中人的因素》一文中提出了x理论。x理论认为人天生是好逸恶劳，没有雄心壮志的。宁愿受到指挥，要求安全高于一切。因此，必须对大多数人实行强制的监督指挥和用惩罚作为威胁，迫使他们为实现组织目标做出适当的努力。在此基础上，x理论认为多数人不能自我管理，需要另外的少数人从外部施加压力。在管理实践上，x理论强调强硬管理的权威性和服从性。在管理方法和措施上，x理论强调：管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制，基本上不考虑人的感情和道义上的责任；管理工作只是管理者的责任，是少数人的事情，被管理者的任务是听从管理者的指挥，服从管理，而无权参与管理；为了加强管理，需要制订各种严格的规章制度。实行严格的奖惩制度；通常的激励措施是金钱刺激加严厉惩罚。传统的管理组织结构、管理政策、措施和计划都反映了上述假设。
然而基于x理论的管理理念在实践过程中的效果并不尽如人意，这使麦格雷戈认识到，传统的指挥和控制的管理理念已不再适用于现代管理实践，因此，需要一种对人进行管理的不同的理论，从而提出他的新理论——y理论。
y理论认为：人并非天生就厌恶工作，因为在工作中消耗体力和智力就像游戏、娱乐或休息一样自然；人们在自己对目标负有责任的工作中能够实现自我指挥和自我控制，而外部控制和惩罚只是迫使人们努力实现组织目标的各种手段之一；绝大多数人都具备做出正确决策的能力，而不仅仅管理者才具备这一能力；在一定条件下。人不仅能够学会接受责任，而且能够学会主动承担责任，而逃避责任、缺乏进取心、强调安全感一般只是经验的结果；在现代工业社会，许多人对组织具有相当高的想像力，人的智力潜力仅仅利用了一部分。在这些假设下，y理论认为人的自我成长和发展是完全可能的。通过组织一体化原则，创造一种条件，使组织成员通过努力争取组织的和自我的成功，以最好地实现个人目标。因此，y理论主张的管理方法和措施有：管理者的工作重点，要从控制人转移到创造一种适宜的条件和环境，使人们在这种环境下能充分发挥自己的潜能，以充分实现自我；管理者的职能和任务应当从单纯的指挥者，转移到成为帮助人们实现自我的良师益友，为发挥人们的才干创造良好的条件，减少人们在实现自我中的障碍；奖励方式从强调来自外部的奖励转变到强调内部的奖励。
y理论与x理论的主要区别在于，x理论强调外来的控制，而y理论则侧重强调被管理者的自我控制和自我管理。由于x理论把人们的行为过分一般化、简单化了。因此，y理论的贡献在于提出了能提高管理者目标和被管理者目标一体化的管理理念，并体现了人性的发展。同时，他把尊重被管理者人格当作管理目的本身，而在x理论指导下的管理根本无法实现管理者和被管理者之间利益的统一。因此，y理论为人性化的人本管理提供了理论指导。
现实中，虽然管理层很少会承认他们信奉x理论，但他们的实际做法与口头所宣称的相悖。如果实事求是地看一看管理者是如何管理被管理者的，那么大多数组织的管理方式都反映出这样一种理念，即：若没有严格的监督机制，被管理者是不能很好地服从的。
(二)现代税收管理理念
税收管理是管理的一部分，关于管理理念的理论同样适用于税收管理。一定的税收管理理念同样是基于对被管理者的人性和行为模式的假设基础上的。
在计划经济条件下，传统的税收管理理念认为并且强调：纳税人都不可能如实申报纳税，人人都想少缴税，最好不缴税。因此，税务机关和税务人员必须像警察对付小偷一样，对厂商企业和纳税人实行“上对下”式的强制型管理关系。
然而，随着现代管理理念的不断创新，伴随着经济上新自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮，西方近年来兴起的“新公共管
理”理论，根据现代管理理念的相关理论，对现代税收管理理念提出了新的要求。
新公共管理运动缘于对20世纪7o年代以来凯恩斯干预主义经济政策所带来的“滞胀”困境以及西方工业社会向信息社会转型期间传统官僚制政府管理模式弊端丛生的深刻反思，具有明显的市场导向、服务导向和顾客导向的特征，主张把公共管理对象视为顾客。将顾客满意程度作为政府绩效考核的标准。这给谣方乃至世界各国的管理理论与实践带来深刻的影响，促使传统的韦伯官僚制模式向以市场与服务为导向的政府管理模式转变。同时，对传统的税收管理理念和运作方式也产生了深刻的影响，使得税收管理理念从“管理导向”向“服务导向”转变。
新公共管理理论以理性经济人的假设前提取代了传统韦伯官僚制人性恶的假设前提，认为以人性恶为基点并试图通过规制导向约束人的行为来维护公众利益的思路是不完备的。应该承认人的经济性特征，通过市场这只“看不见的手”引导并实现个人利益与公众利益的统一。这一点给西方国家税收管理理念带来深刻影响，促使税务机构从过去视纳税人为偷税者处处设防严罚，转变为重视对纳税行为的成本收益分析，通过提供高服务质量，降低税收征收成本，以提高纳税遵从率。有测算表明，一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务监督打击方面的收获，成本收益率比较不言自明。鉴于此，一贯以严厉著称的美国联邦税务局也于1998年实施了重组和改革方案，把“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务，并通过使税法公平适用于所有纳税人，以此为美国纳税人提供最高质量的服务”。作为美国税收管理现代化的理念和使命，并把为每个纳税人提供一流的办税服务和为所有纳税人提供旨在确保税法得到公平实施的服务以及创造高质量的工作环境(为税务人员服务)作为其三个战略性目标。
二、树立现代化的税收管理理念
(一)转变传统的税收管理理念
我国传统的税收管理理念正是基于前述的x理论。税收管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制，为了加强对纳税人的管理，制订了各种严格的规章制度；管理者与被管理者之间是指挥与服从管理的关系，是一种传统的“上对下”式的强制型管理关系。这种传统税收管理理念是一种任务统帅下的陈旧理念，其直接后果是纳税人与税收管理者形成一种对立甚至敌对的态度，严重影响了税收征纳关系和纳税人的纳税遵从度，从而造成了大量的逃漏税和税收流失。给我国的税收征管工作带来巨大的困难。
因此，必须对这种传统的税收管理理念从根本上加以转变：(1)从传统的征税人即税务机关和税务人员对纳税人居高临下的纵向管理，转向征税人对纳税人的横向平等的现代人本管理；(2)从传统的权威管理和服从管理，转向现代的和谐管理和服务管理；(3)从传统封闭式的以税收计划和税收任务为中心的管理转向全面开放的以依法治税为宗旨的现代税收管理；(4)从传统的人治管理、目标管理、承包管理，转向现代系统管理、综合管理、有效管理和法治管理。
然而，目前我国尚处于社会主义初级阶段，直接跨越以规制导向为特征的税收计划和任务强制管理模式是不现实的。况且新公共管理运动所体现的税收管理理念于现阶段也不可能在我国全面推行，因此加强制度建设和监管仍是我国当前税收管理的主流。但随着改革开放的进一步深入，新公共管理运动所蕴含的“为纳税人服务”的理念必将成为我国税收管理理念创新中必不可少的重要内容。税务部门应由既是游戏规则的制定者又是参与者的角色逐步向游戏规则的制定者和维护者的角色转换．并根据社会公众的需求，提供优质的公共商品和公共服务。
正是基于此，国家税务总局提出了树立“监督管理与服务并重”的税收管理理念，明确地把我国税收管理理念定位为“优质服务+科学管理”。这是一种新型的适应税收管理现代化发展方向的税收管理理念，也是适应我国当前社会主义市场经济实际需要的税收管理理念。它把重视服务和加强管理相提并论，是对传统税收管理理念的扬弃和对新形势下税收管理活动的内涵和实质的准确把握，是我国今后税收管理发展的指导思想。
(二)现代化税收管理理念的具体内容
创新税收管理理念，就是要在扬弃传统税收管理理念的基础上。树立适应现代税收管理实践的现代化的税收管理理念：
1．树立“人本”管理理念。现代税收管理强调“以人为本”，首先就是以纳税人为核心，把纳税人服气不服气、满意不满意作为衡罱税务机关执法服务水平的重要标准，要根据纳税人的确切需要，做出正确的税收征管决策，为纳税人提供个性化、贴近式的服务，引导纳税人正确理解国家的税收决策。增强其税收遵从意识；其次，要注意提升税务干部队伍的素质，加强思想品质教育，强调任人唯能和奖优罚劣原则，实行“功绩制”考核；严格把好税务人员“入口”和“出口”关，招聘具有专业知识的优秀人才充实税务公务员队伍，
建立全方位、多层次培训机制，培养造就复合型知识人才，承担起知识时代税收征管任务。
2．树立服务管理理念，实现办税服务与日常税收管理的有机结合。要转变传统的税收管理理念，改变把纳税人放在税务机关对立面的做法，应通过多种形式为纳税人依法纳税提供服务。如成立纳税人服务中心，建立纳税服务专门机构，专门为纳税人提供政策法律咨询、纳税辅导与培训、票证领购表格领取或下载等互动式服务；建立公共服务型税务机关，健全纳税服务体系，将纳税服务贯彻到税务检查、行政处罚、听证、复议、诉讼全过程，使纳税服务制度化，利用信息网络，采取信息化、电子化、网络化等多种手段，为纳税人提供“全天候”优质服务。
3．树立信息应用和科技管理理念，实现由传统的手工征管向现代化信息征管的转变。近年来，税务部门通过“金税工程”、“大集中”工程等信息化措施实现了一定范围内的信息集中。集中信息的目的是应用信息，实现对税收工作全过程的分析、监控、改进和完善。各级税务人员既要善于利用信息网络广泛采集信息，并对信息数据进行深入分析，又要增强信息安全意识，使税收管理情报系统的安全性、可靠性得到保障。充分利用各种信息，就要整合现有信息系统，建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台，覆盖所有控管税种和工作环节的税收管理系统；开发全国统一的税收征管信息系统软件，按照全国统一的税收征管工作规程，对纳税流程实现计算机自动监控管理；建立覆盖各部门的税收综合管理体系和信息管理监控系统，实现税务与其他各部门的联网与资源共享。提高税收执法的针对性和有效性。
4．树立系统综合管理理念。信息化支持下的专业化税收征管模式，是—个不可分的整体，所有税务人员都应该树立系统综合管理的观念，掌握本岗位工作如何与相关岗位进行配合衔接。尤其是在专业化管理模式下，必须注重征、管、查之间的衔接和协调，注重运用系统整体观念来系统分析，综合解决税收征管工作中存在的具体问题。同时，要树立系统综合管理观念、自觉地把税收管理系统与整个国民经济管理系统有机地结合在一起，提高税收管理系统的运行质量。
5．树立法治管理理念，实现由依靠行政手段管税向依靠法律治税的转变。要最大限度地弱化行政权力的影响范围和程度，强化税收法律法规的约束力和覆盖面，建立规范的税收立法机制、科学的税收征管机制、有效的执法考核机制、严密的内外监控机制，把税收执法的各种行为置于法律法规的严格约束之下。
6．树立效率管理理念，实现由注重完成任务向注重提高征管效率和质量的转变。简化办税程序，减少征税成本，将税收效率作为评判税收征管工作效能的重要指标。减少审批事项和环节，扩大窗口办事权力，谁受理谁负责。谁办理谁承担责任。合理设置人员机构，弱化任务考核，强化质量考核，把征管质量高低作为判断工作成效的主要标准。规范税收征管费用支出，并列入中央和地方各级政府年终考核指标，调动全员参与税收成本管理。
7．树立社会管理理念，发展中介机构。现代税收管理是一项牵涉颇广，工作量巨大的工作，仅凭税务机关的力量是很难做到完美的。可以借鉴西方国家的成功经验和做法，大力发展税务业，将税务机关的主要精力放在大税源的监控、稽查上，而对报税环节的监管从税务机关转移到税务中介机构，这样既节约了成本，又有效提高了征管效率，使税务在为纳税人提供广泛社会化纳税服务的同时，也成为税收管理的重要辅助手段。
8．树立文化管理理念。税收文化作为一种文化观念，是先通过一定的载体，凝练在管理上、制度上以及大家共同遵守的行为规范和道德层面的，然后通过学习和观念上的提升来达到提升管理理念的。所以税收文化建设应该更好地与税收征管各方面的实际工作紧密结合起来，通过税收文化建设，营造一种氛围，让征税人和纳税人逐步理解税收本质，形成征纳双方一致认同的精神追求、价值取向和行为准则，把税收意识融入日常管理中，最终增加征纳双方的诚信度、责任感和法律意识。
关键词：税收管理理念 人本 服务 法治 诚信
一、现代税收管理理念的理论基础
(一)现代管理理念
现代管理理论认为，一定的管理理念总是基于一定人性假设之上的，管理者总是根据这些人性假设来确定他们的管理理念、管理模式和管理手段的。
西方关于人性的传统基本假设为“经济人”假设，认为：人是理性的，每个人都能通过成本收益或趋利避害的原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择；人是“自私自利”的，总是在一定的约束条件下追求个人利益最大化。
根据这一传统的人性假设。管理学家麦格雷戈于1957年在其《企业中人的因素》一文中提出了x理论。x理论认为人天生是好逸恶劳，没有雄心壮志的。宁愿受到指挥，要求安全高于一切。因此，必须对大多数人实行强制的监督指挥和用惩罚作为威胁，迫使他们为实现组织目标做出适当的努力。在此基础上，x理论认为多数人不能自我管理，需要另外的少数人从外部施加压力。在管理实践上，x理论强调强硬管理的权威性和服从性。在管理方法和措施上，x理论强调：管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制，基本上不考虑人的感情和道义上的责任；管理工作只是管理者的责任，是少数人的事情，被管理者的任务是听从管理者的指挥，服从管理，而无权参与管理；为了加强管理，需要制订各种严格的规章制度。实行严格的奖惩制度；通常的激励措施是金钱刺激加严厉惩罚。传统的管理组织结构、管理政策、措施和计划都反映了上述假设。
然而基于x理论的管理理念在实践过程中的效果并不尽如人意，这使麦格雷戈认识到，传统的指挥和控制的管理理念已不再适用于现代管理实践，因此，需要一种对人进行管理的不同的理论，从而提出他的新理论——y理论。
y理论认为：人并非天生就厌恶工作，因为在工作中消耗体力和智力就像游戏、娱乐或休息一样自然；人们在自己对目标负有责任的工作中能够实现自我指挥和自我控制，而外部控制和惩罚只是迫使人们努力实现组织目标的各种手段之一；绝大多数人都具备做出正确决策的能力，而不仅仅管理者才具备这一能力；在一定条件下。人不仅能够学会接受责任，而且能够学会主动承担责任，而逃避责任、缺乏进取心、强调安全感一般只是经验的结果；在现代工业社会，许多人对组织具有相当高的想像力，人的智力潜力仅仅利用了一部分。在这些假设下，y理论认为人的自我成长和发展是完全可能的。通过组织一体化原则，创造一种条件，使组织成员通过努力争取组织的和自我的成功，以最好地实现个人目标。因此，y理论主张的管理方法和措施有：管理者的工作重点，要从控制人转移到创造一种适宜的条件和环境，使人们在这种环境下能充分发挥自己的潜能，以充分实现自我；管理者的职能和任务应当从单纯的指挥者，转移到成为帮助人们实现自我的良师益友，为发挥人们的才干创造良好的条件，减少人们在实现自我中的障碍；奖励方式从强调来自外部的奖励转变到强调内部的奖励。
y理论与x理论的主要区别在于，x理论强调外来的控制，而y理论则侧重强调被管理者的自我控制和自我管理。由于x理论把人们的行为过分一般化、简单化了。因此，y理论的贡献在于提出了能提高管理者目标和被管理者目标一体化的管理理念，并体现了人性的发展。同时，他把尊重被管理者人格当作管理目的本身，而在x理论指导下的管理根本无法实现管理者和被管理者之间利益的统一。因此，y理论为人性化的人本管理提供了理论指导。
现实中，虽然管理层很少会承认他们信奉x理论，但他们的实际做法与口头所宣称的相悖。如果实事求是地看一看管理者是如何管理被管理者的，那么大多数组织的管理方式都反映出这样一种理念，即：若没有严格的监督机制，被管理者是不能很好地服从的。
(二)现代税收管理理念
税收管理是管理的一部分，关于管理理念的理论同样适用于税收管理。一定的税收管理理念同样是基于对被管理者的人性和行为模式的假设基础上的。
在计划经济条件下，传统的税收管理理念认为并且强调：纳税人都不可能如实申报纳税，人人都想少缴税，最好不缴税。因此，税务机关和税务人员必须像警察对付小偷一样，对厂商企业和纳税人实行“上对下”式的强制型管理关系。
然而，随着现代管理理念的不断创新，伴随着经济上新自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮，西方近年来兴起的“新公共管
理”理论，根据现代管理理念的相关理论，对现代税收管理理念提出了新的要求。
新公共管理运动缘于对20世纪7o年代以来凯恩斯干预主义经济政策所带来的“滞胀”困境以及西方工业社会向信息社会转型期间传统官僚制政府管理模式弊端丛生的深刻反思，具有明显的市场导向、服务导向和顾客导向的特征，主张把公共管理对象视为顾客。将顾客满意程度作为政府绩效考核的标准。这给谣方乃至世界各国的管理理论与实践带来深刻的影响，促使传统的韦伯官僚制模式向以市场与服务为导向的政府管理模式转变。同时，对传统的税收管理理念和运作方式也产生了深刻的影响，使得税收管理理念从“管理导向”向“服务导向”转变。
新公共管理理论以理性经济人的假设前提取代了传统韦伯官僚制人性恶的假设前提，认为以人性恶为基点并试图通过规制导向约束人的行为来维护公众利益的思路是不完备的。应该承认人的经济性特征，通过市场这只“看不见的手”引导并实现个人利益与公众利益的统一。这一点给西方国家税收管理理念带来深刻影响，促使税务机构从过去视纳税人为偷税者处处设防严查重罚，转变为重视对纳税行为的成本收益分析，通过提供高服务质量，降低税收征收成本，以提高纳税遵从率。有测算表明，一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务监督打击方面的收获，成本收益率比较不言自明。鉴于此，一贯以严厉著称的美国联邦税务局也于1998年实施了重组和改革方案，把“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务，并通过使税法公平适用于所有纳税人，以此为美国纳税人提供最高质量的服务”。作为美国税收管理现代化的理念和使命，并把为每个纳税人提供一流的办税服务和为所有纳税人提供旨在确保税法得到公平实施的服务以及创造高质量的工作环境(为税务人员服务)作为其三个战略性目标。
二、树立现代化的税收管理理念
(一)转变传统的税收管理理念
我国传统的税收管理理念正是基于前述的x理论。税收管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制，为了加强对纳税人的管理，制订了各种严格的规章制度；管理者与被管理者之间是指挥与服从管理的关系，是一种传统的“上对下”式的强制型管理关系。这种传统税收管理理念是一种任务统帅下的陈旧理念，其直接后果是纳税人与税收管理者形成一种对立甚至敌对的态度，严重影响了税收征纳关系和纳税人的纳税遵从度，从而造成了大量的逃漏税和税收流失。给我国的税收征管工作带来巨大的困难。
因此，必须对这种传统的税收管理理念从根本上加以转变：(1)从传统的征税人即税务机关和税务人员对纳税人居高临下的纵向管理，转向征税人对纳税人的横向平等的现代人本管理；(2)从传统的权威管理和服从管理，转向现代的和谐管理和服务管理；(3)从传统封闭式的以税收计划和税收任务为中心的管理转向全面开放的以依法治税为宗旨的现代税收管理；(4)从传统的人治管理、目标管理、承包管理，转向现代系统管理、综合管理、有效管理和法治管理。
然而，目前我国尚处于社会主义初级阶段，直接跨越以规制导向为特征的税收计划和任务强制管理模式是不现实的。况且新公共管理运动所体现的税收管理理念于现阶段也不可能在我国全面推行，因此加强制度建设和监管仍是我国当前税收管理的主流。但随着改革开放的进一步深入，新公共管理运动所蕴含的“为纳税人服务”的理念必将成为我国税收管理理念创新中必不可少的重要内容。税务部门应由既是游戏规则的制定者又是参与者的角色逐步向游戏规则的制定者和维护者的角色转换．并根据社会公众的需求，提供优质的公共商品和公共服务。
正是基于此，国家税务总局提出了树立“监督管理与服务并重”的税收管理理念，明确地把我国税收管理理念定位为“优质服务+科学管理”。这是一种新型的适应税收管理现代化发展方向的税收管理理念，也是适应我国当前社会主义市场经济实际需要的税收管理理念。它把重视服务和加强管理相提并论，是对传统税收管理理念的扬弃和对新形势下税收管理活动的内涵和实质的准确把握，是我国今后税收管理发展的指导思想。
(二)现代化税收管理理念的具体内容
创新税收管理理念，就是要在扬弃传统税收管理理念的基础上。树立适应现代税收管理实践的现代化的税收管理理念：
1．树立“人本”管理理念。现代税收管理强调“以人为本”，首先就是以纳税人为核心，把纳税人服气不服气、满意不满意作为衡罱税务机关执法服务水平的重要标准，要根据纳税人的确切需要，做出正确的税收征管决策，为纳税人提供个性化、贴近式的服务，引导纳税人正确理解国家的税收决策。增强其税收遵从意识；其次，要注意提升税务干部队伍的素质，加强思想品质教育，强调任人唯能和奖优罚劣原则，实行“功绩制”考核；严格把好税务人员“入口”和“出口”关，招聘具有专业知识的优秀人才充实税务公务员队伍，
建立全方位、多层次培训机制，培养造就复合型知识人才，承担起知识时代税收征管任务。
2．树立服务管理理念，实现办税服务与日常税收管理的有机结合。要转变传统的税收管理理念，改变把纳税人放在税务机关对立面的做法，应通过多种形式为纳税人依法纳税提供服务。如成立纳税人服务中心，建立纳税服务专门机构，专门为纳税人提供政策法律咨询、纳税辅导与培训、票证领购表格领取或下载等互动式服务；建立公共服务型税务机关，健全纳税服务体系，将纳税服务贯彻到税务检查、行政处罚、听证、复议、诉讼全过程，使纳税服务制度化，利用信息网络，采取信息化、电子化、网络化等多种手段，为纳税人提供“全天候”优质服务。
3．树立信息应用和科技管理理念，实现由传统的手工征管向现代化信息征管的转变。近年来，税务部门通过“金税工程”、“大集中”工程等信息化措施实现了一定范围内的信息集中。集中信息的目的是应用信息，实现对税收工作全过程的分析、监控、改进和完善。各级税务人员既要善于利用信息网络广泛采集信息，并对信息数据进行深入分析，又要增强信息安全意识，使税收管理情报系统的安全性、可靠性得到保障。充分利用各种信息，就要整合现有信息系统，建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台，覆盖所有控管税种和工作环节的税收管理系统；开发全国统一的税收征管信息系统软件，按照全国统一的税收征管工作规程，对纳税流程实现计算机自动监控管理；建立覆盖各部门的税收综合管理体系和信息管理监控系统，实现税务与其他各部门的联网与资源共享。提高税收执法的针对性和有效性。
4．树立系统综合管理理念。信息化支持下的专业化税收征管模式，是—个不可分的整体，所有税务人员都应该树立系统综合管理的观念，掌握本岗位工作如何与相关岗位进行配合衔接。尤其是在专业化管理模式下，必须注重征、管、查之间的衔接和协调，注重运用系统整体观念来系统分析，综合解决税收征管工作中存在的具体问题。同时，要树立系统综合管理观念、自觉地把税收管理系统与整个国民经济管理系统有机地结合在一起，提高税收管理系统的运行质量。
5．树立法治管理理念，实现由依靠行政手段管税向依靠法律治税的转变。要最大限度地弱化行政权力的影响范围和程度，强化税收法律法规的约束力和覆盖面，建立规范的税收立法机制、科学的税收征管机制、有效的执法考核机制、严密的内外监控机制，把税收执法的各种行为置于法律法规的严格约束之下。
6．树立效率管理理念，实现由注重完成任务向注重提高征管效率和质量的转变。简化办税程序，减少征税成本，将税收效率作为评判税收征管工作效能的重要指标。减少审批事项和环节，扩大窗口办事权力，谁受理谁负责。谁办理谁承担责任。合理设置人员机构，弱化任务考核，强化质量考核，把征管质量高低作为判断工作成效的主要标准。规范税收征管费用支出，并列入中央和地方各级政府年终考核指标，调动全员参与税收成本管理。
7．树立社会管理理念，发展中介机构。现代税收管理是一项牵涉颇广，工作量巨大的工作，仅凭税务机关的力量是很难做到完美的。可以借鉴西方国家的成功经验和做法，大力发展税务业，将税务机关的主要精力放在大税源的监控、稽查上，而对报税环节的监管从税务机关转移到税务中介机构，这样既节约了成本，又有效提高了征管效率，使税务在为纳税人提供广泛社会化纳税服务的同时，也成为税收管理的重要辅助手段。
当今世界，知识经济的浪潮席卷全球，这对于各国税收制度在内的各个方面产生深远的影响。本文拟以知识与技术的应用将有效推动经济增长为背景，研究在知识经济条件下，一国优化税制可能显现的新特征；讨论在我国具体国情下，应如何顺应知识经济时代的要求，加快我国税制的进一步改革与优化进程。
一、对知识经济的几点基本认识
知识经济是建筑在知识和信息基础上的经济，是以知识为主要产品与最重要的生产要素的可持续发展的经济。作为非物质要素的知识，与工业经济中的原材料和能源等物质要素迥然不同，这是知识经济区别于工业经济的根本所在。一般来说，知识产品或要素具有如下特征：
1.非物质性。知识产品不同于工业经济中的物质产品，它也许只是一个方法、技术，或者是一个创意、理念，其存在不具有一定的形态（如固态、液态等），不占有一定的空间。计算机程序以及思想理论、技术、咨询服务等，都是典型的知识产品。
2.可复制性。知识产品可以具体表现为信息产品，在网络上表现为网络产品，也可以被数字化而成为数字产品。其最重要特征之一就是它们可以很容易地以低成本进行复制，即可以无限次的复制而不影响效用。
3.价值的不确定性。生产知识产品的劳动是一种复杂的、与常规性劳动不同的创新性脑力劳动。不能由简单劳动相加而得，具有不可比性；知识产品生产具有不确定性，能否产出、产出多少与投入的物质劳动和活劳动的消耗不成正比关系，因此，对知识产品的价值的度量极为困难。
4.生产的个体性。知识产品生产是一种典型的智力劳动，是人的思想成果，如一个广告创意。也可以借助于电脑来完成，如编制计算机软件。既可以规模化企业生产，也可以分散到家庭内个人生产。
知识产品的上述特征，决定了知识经济是一种“去物质化”的经济发展方式，经济社会发展对物质资源的依赖度下降，更有利于实现经济可持续发展；在网络环境下，知识作为经济要素，其流动不再有国界，使知识经济呈现出全球一体化的特征。这些方面与工业经济都是截然不同的。
因此，当前我们既要保持现有的发展经济形态下的税制优化结构的稳定性、连续性，又要重视加强新的知识经济形态下关于税源、税基、税种、税收征管能力及税收国际协调等方面的研究。只有这样，才能确保我国税制建设与改革既顺应我国具体国情，又迎头赶上动态发展的国际税制优化的、趋势。
二、优化税制理论与税制不断变化
80年代末以来，以斯蒂格里茨、米尔利斯为代表的优化税制理论逐步取代了现代新古典诸派税收理论的主流地位，对各国税制改革实践产生了重要的影响。优化税制理论究的是税收制度的不断优化、完善过程，强调的是在市场机制基础上。在政府适度干预下获取税制优化状态的重要性与现实性，考虑的是在税制优化过程中税收效率目标。公平目标与收人目标的并重，并注意分析税制在不充分信息条件下对经济行为主体决策的刺激作用问题。
具体来说，在已有的优化税制理论研究文献中，对税制不断优化过程的分析主要有两种思路：其一，从“市场约束”是否存在，即市场是否完全、竞争是否充分、信息是否对称等角度，将税制优化描述为“现实优化”向“理想优化”不断迫近的一个过程。其中“理想优化”是市场无约束状态下的税制优化，其主要特征包括税收完全中性、无超额税负损失、税收公平等，这些都是优化税制的目标集合。“现实优化”则指在现实市场约束下的税制优化。而由现实优化向理想优化迫近的过程，也就是市场约束逐步被突破的过程。现实优化的程度取决于市场约束集合的参数组成情况，如信息是否对称、竞争是否充分等。其二，从优化税制的经济理论基础――“新政府──市场观”的角度出发对其进行诠释。该理论致力于重新认识政府的经济职能，希望在政府干预与市场机制之间寻求一种不同于以往的平衡与结合点。以这些思想为核心的经济学观点在西方税收理论中的代表性体现就是优化税制理论。因此，优化税制理论的一个重要侧面就是致力于寻找包括税收工具在内的财税政策与市场调节机制之间的稳定平衡。
三、知识经济下税制优化的新特点
在知识经济时代，知识作为基本经济要素和主要社会财富存在形态，必然成为税收的源泉，进而成为课税者关注的对象。但如何征税，却面临很多变数。
1.税收制度面临的新变化
在知识经济环境下，知识产品具有非物质性，按照现行税收制度的课税要素来衡量，其属性变得模糊不清了。而事实上恰恰在定性上出现困难，因而征什么税种难以确定，这也是目前电子商务交易课税立法所面临的最大障碍。
2.税收征管面临的新变化
（1）获取信息难。知识产品的非物质性，决定了它可以采用在线电子商务方式进行交易。而这种交易具有主体隐匿性、标的模糊性、交易地点流动性以及交易完成快捷性等特点，使得电子商务环境下，获取纳税人的交易信息极其困难。而且，电子商务广泛采用先进的安全技术，使得税务机关获取税收信息难上加难。
（2）确认计税依据难。知识产品价值的不确定性，使产品定价失去横向可比性，销售额的计算也缺乏“实在”的财务基础，导致税款征收、稽查时，确定应税销售额发生困难；知识产品的可变性、可复写性，使税收信息极易修改，税收征管、稽查的取证工作准确性将大打折扣。
（3）确认征管对象难。知识产品生产的分散性、隐蔽性，使税务机关确认生产地点、进而确认应税行为发生困难，尤其是对个体性家庭内生产，税务机关将无法确认。
3.国际税收面临的新变化
在信息化和网络化环境下，知识产品的国际交易市场具有“虚拟化”特征，同时全球电子商务交易也表现出参与者的多国性、流动性和无纸化操作等特点，使得各国基于属地和属人两种原则建立的国际税收管辖权面临挑战，国家之间税收管辖权的潜在冲突进一步加剧。
四、知识经济下税制优化的指导思想
首先，提出税制优化的判断标准与指导思想，为税制改革实践提供理论依据与发展方向必须一致。完全知识经济下税制优化的判断标准在内容上必然具有历史延续性与继承性，在理论基础上也存在其相通性。从税收经济学角度看，完全知识经济下税制优化的判断标准是，税制的优化是否有利于税收原则的实现；是否有利于公平税负、创造良好的经济环境；是否有利于促进与引导经济发展、实现资源的有效配置；是否有利于组织财政收入。以其来判断知识经济下税制的优化程度，在理论上是可靠的。
其次，应将优化税制理论与知识经济发展的特征相结合作为优化税制的指导思想。在知识经济下，税收优化的目标集除了原有的纯市场条件（完全竞争、信息完全对称等）之外，还应加入完全知识经济这一重要条件（如信息流动占据相当重要地位，信息产业成为支柱产业等）。这是知识经济下税制优化理论依据的新特点之一。新特点之二在于制约税制优化进程的约束集合中所包括的参数情况，在知识经济下，还应增加一个重要的约束条件，即发展经济与知识经济长期共存这一现实情况对经济发展各方面产生的影响。这样，在上述税制优化理论依据与新特点基础上，知识经济下的税制优化过程既要符合知识经济下税收中性的要求，又要兼顾现实两种经济形态并存条件下的税收其他目标的制约。
五、基于知识经济的税制改革思考
1.更新观念。现有研究者仍然用传统思维看待知识产品的生产、交换、分配和消费，试图用工业时代的税制去对知识时代的产品课税，不可避免地遭遇了一系列难题和障碍。因此，必须在理论上、观念上进行创新，建立知识时代的新税制。
2.建立电子商务新税制。对于在线（Online）的数字化产品电子商务交易，要抛开“是商品”“还是劳务”的无价值争论，致力于建立新税制：设置一个新税种，实行单一比例税率，以在线电子商务交易额为计税依据，以购买方为纳税人，以资金支付环节为纳税环节，以购买地为纳税地点。
3.转变征管方式。现行电子商务课税问题研究，主要集中在如何通过确认纳税人（商品、服务提供者）身份进而掌握交易活动来实现课税。这种重视纳税人身份的识别、认定，重视掌握每一笔交易信息的思路，这在知识经济下是难以做到的。因此，征管方式必须实现跨时代的转变。
（1）由现行控制信息流变为控制资金流。工业时代的税收征管是以控制信息流为主，控制资金流、物流为辅的，即通过登记、申报等制度措施，掌握纳税人静态、动态信息，必要时才去查银行账户。在知识时代，则要以控制资金流为主，因为物流消失了，而资金流的控制节点少于信息流，实践可操作性更强。
（2）由卖方纳税变为买方纳税。即由购买方支付并负担税款，实行价外税。这样，一方面与实行在资金支付环节扣税模式相适应；另一方面，一国消费者支付的税款留在本国之内，课税与该国经济发展水平相适应，符合收入来源地原则及广大发展中国家的利益（发展中国家为知识产品输入国）。总之，通过网络银行扣税可以形成一个税制简单、征管效率高、成本很低、完全自动化的新型电子商务课税模式。需要进一步解决的问题是：怎样规范资金渠道，选择好控制节点。
（3）由现行人工干预征税变为计算机自动扣缴。在资金支付环节安装计算机专用程序，对通过金融机构支付的电子商务交易结算资金，按照固定税率直接代扣税款，如同银行代扣存款利息所得税那样。这种自动扣缴税款入库模式，忽略对交易内容信息的监控，免除普通税务人员的人工干预，基本不损害交易者的隐私权。
参考文献：
[1]蒋兴红,尤惠,伍菊英.知识产品的经济学分析[J].经济论坛,2003(02).
[2]叶裕惠.论知识商品的特点[J].科学中国人,2006,2.
[3]孙昌春.论电子商务中的税收[J].商场现代化,2008,6.
国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。
一、税务系统内控机制理论渊源
税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防腐败体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。
1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行败理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防腐败的理论认识越来越深刻,对反腐败的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防腐败体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反腐败倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。
2 税务系统内控机制理论,是对税务系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。多年来,全国各级税务机关在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。为了加强对税务干部行使行政权力时的监督制约,有效预防腐败行为的发生,从上世纪80年代末期开始,全国各级税务机关就改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时,国家税务总局在90年代中期又提出要加强对于部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论,在实践中发挥了重要的作用。与此同时,全国各级税务机关按照国务院“建立法制国家、推进依法行政”的总体战略,结合税务工作的特点,建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系,强化了对税务干部在行使权力过程中的责任意识和对违法、违纪、执法过错行为责任追究的力度。在此过程中,一些税务机关还积极学习、借鉴现代行政管理理论,将流程再造理论、iso9000质量管理体系等理论和方法引入到税收管理之中,通过对税收征管流程的再造,强化各环节的监督制约,使目标管理落实到每一个具体岗位和环节,进而达到规范化、精细化管理的目的。税务机关的这些探索和实践,为建立行为规范、权责明确、运转流畅的内部控制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。
3 税务系统内控机制理论是企业内部控制理论在税收管理中的具体应用和进一步拓展。内部控制理论近年来发展迅速,在实践中的应用越来越广泛,对强化企业内部管理、及时发现和防范风险、制止营私舞弊和违法乱纪行为的发生、保证管理权力的顺畅运行等方面都发挥了重要的作用。内部控制理论的目标、理论方法、技术措施等方面与税务机关加强内部管理的工作机理是一致的,与税务机关依法治税和反廉倡廉的目标要求是一致的。因此,税务系统内控机制的建立和完善,应当认真研究、学习和借鉴内控理论的观点和方法,将内控理论中的风险防范和控制的一系列具体方法应用到税务行政管理工作中,并结合税务部门的工作特点,不断加以丰富和完善。
二、构建税务系统内控机制框架结构的具体思路
国家税务总局肖捷局长指出:“要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容,结合税制、征管、内部行政管理等改革,积极完善内部岗责体系,优化流程,健全制度,强化监督,形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条,从源头和机制上防范腐败风险。”这无疑为各级税务机关建立和完善税务系统内控机制指明了方向。
结合当前税务系统的工作实际和对内控理论的研究、学习和借鉴,当前税务系统内控机制建立和完善的基本思路应当是:坚持依法治税和反腐倡廉的基本原则,以建立健全税务系统惩治和预防腐败体系为目标;在各级税务机关党组的统一领导下,充分发挥纪检监察、督察内审、巡视、法制等监督部门的组织作用,各有关业务部门积极参与,充分发挥整体合力;根据现有的机构设置和税收征管模式,以建立健全税务机关岗责体系为基础,明确各个工作岗位权力和责任;以优化税务工作流程、科学配置权力为主线,以完善税收工作程序和规范税务工作行为为重点,以风险识别、风险评估和风险控制为主要内容,以信息技术为依托,强化信息传递、沟通;加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境;建立和完善规章制度,公开办事程序,对税务系统行政权力的行使和运用过程进行全程监督制约。进而构建起工作岗位标准化、权力责任明晰化、办事程序化、监督实时化、追究及时化的体制机制,体现出分权制衡、流程制约、事前预警、事中提醒、事后追究的风险管理功能,实现对税务系统“两权”运行全过程进行监督和制约的内控机制,保证各级税务机关“两权”运行的规范、透明、高效。
1 明确内控目标,把握内控机制的建设方向。依法治税,用法律的手段指导和规范我们的各项工作,是多年来税收工作取得成功的经验总结,是党和国家对税收工作提出的要求,也是各级税务机关的奋斗目标和工作中必须坚持的基本原则。反腐倡廉,加强党风廉政建设,是提高干部队伍素质,保证干部正确履行职责,执法为民的政治保障。因此,将依法治税和反腐倡廉设定为税务系统内控机制的总体目标,将建立健全税务系统惩治预防腐败体系为内控机制的具体目标,为内控机制的建设指明了方向,为内控机制框架的构建和功能设定提供了理论依据。
2 完善内控机制的领导体制和工作方式。税务系统内控机制的建立和运行,是税务机关的一项全局性的工作,涉及到各个部门和方方面面的工作,必须在党组的统一领导下,由党组书记负总责,纪检组长(或者责成一名分管执法监督工作的副局长)具体抓,纪检监察部门(或者是责成督察内审、巡视、法制等负责执法监督的部门中的一个部门)作为具体牵头部门负责组织协调,各相关部门积极参与配合,共同实施内控。才能有效动员各方面的力量,共同发挥内控机制的作用。牵头部门负责制定内控实施方案,协助党组具体分解和落实内控任务,并对内控机制运行过程进行监督、考核和评价。各相关部门按职责分工,负责制定相关工作制度,梳理工作规范,落实具体内控工作任务。
3 全面梳理权力事项,明确岗责体系。对照有关法律、法规和相关文件精神,结合机构改革,对本级机关各部门的权力事项,特别是税收业务管理权、人财物管理权、税收执法权等进行全面梳理,列出“权力清单”。按照机构设置和征管模式,严格划分不同岗位的权力的使用范围,针对不同类别权力的特征和作用,建立职权清楚、责任明确的岗责体系,同时,将党风廉政建设的要求融入到每一个岗位,实现权力、岗位、责任、义务的有机结合,做到各司其职、各负其责。
4 优化工作流程,科学配置权力。在坚持依法治税和为纳税人提供优质高效服务原则的基础上,针对不同部门的权力事项和用权方式,简化权力运行程序,下放行政权力,提高工作效率,优化权力运行流程,明确具体权力事项的业务操作程序,做到下一道程序对上一道程序进行控制,每道程序之间互相制衡。在“简、放、提、优”的基础上,科学配置权力,编制权力运行流程图,对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容,以图示的方式表达出来,通过流程图将权力行使过程进行固化,使每项权力的行使过程都做到可视可控。
三、构建税务系统内控机制的路径选择
税务系统内控机制的建立和完善,是一个系统工程,涉及税务机关内部各个部门和方方面面的工作。当前,为了建立和完善税务系统内控机制,应当理清思路,明确工作方向,重点做好如下几项工作:
1 完善制度,规范税务人员行政行为。根据税收法律、法规和税收规范性文件,对税务人员每一项行政行为都要进行梳理、分析和研究,制定出统一的标准规范,使所有的工作行为都有法可依、有据可循。紧紧围绕“两权”运行轨迹,全面清理整合工作规程和内部管理制度,总结实践中的一些行之有效的经验和办法进行规范和固化,并上升为制度。建立起一系列既有实体性内容,又有程序性要求的工作制度,既明确规定应当怎么办,又要规定违反规定后如何处理,形成一整套环环相扣的制度链条,相互监督、相互制约、相互协调和相互促进,保证行政权力的和谐有序运行。”
2 实施科学的风险管理,实现对风险事前预警、事中提醒、事后追究的防范和控制。从分析权力运行风险人手,对税收管理、税收执法和行政管理中可能引发风险的各种信息进行识别,并根据不同风险度和风险成因,采取相应的风险应对策略和措施,实现风险的有效防范、控制和化解。行政执法权力风险查找的重点是一般纳税人认定、优惠政策审批、税款核定、纳税评估、税务稽查、税务行政处罚等环节;行政管理权力风险查找的重点是干部任用、资金分配、项目决定、资产处置,以及许可权、审批权、征收权、处罚权、强制执行权等权力比较集中的重点部位和关键环节。风险点的查找,应当按照“对照岗位职责——梳理岗位职权——找准权力风险点——公示接受建议”的统一流程,由部门和个人结合工作实际主动查找,并将查找出来的结果集中公示。对查找出的风险,要按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度的高低、制度机制漏洞的多少、危害损失的严重程度等对风险点进行分级评估,明确各部门在风险管理中的责任,健全防控措施。要把风险排查、风险分析、风险应对等工作落实到具体岗位、具体人员和具体工作环节,使风险管理真正科学、实用。
3 充分利用税收信息管理系统,强化权力运行过程中的信息沟通。将权力行使过程变为信息处理过程,强化程序的严密性,弱化人为因素,遏制随意性,形成机器控权的制约机制。要依托综合税收征管信息系统、税收执法管理信息系统、纪检监察管理信息系统和人事管理信息系统等信息技术手段,逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理,使各类信息互融互通,便于沟通和监控,实现实时监督、控制和综合分析,做到全程留痕,可查可控。要进一步运用好现有的监控决策、执法考核、执法监察等信息系统,切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息,做到实时监控,全程制约。
伴随着新税制的实施和税收征管改革的不断深人,我国税收管理取得了历史性的进步。但是。税收管理中一些深层次的问题和矛盾,还没有得到根本解决,特别是加人WTO后,传统的税收管理理念、管理模式和管理体制正面临新的挑战,迫切要求加快税收管理的改革创新,实现传统型管理向现代型管理转变。
一、税收管理的理论创新
理论创新是社会发展和变革的先导。创新税收管理理论是变革税收管理的前提。由于历史的原因。长期以来,我国对税收管理理论研究不够重视。税收管理理论的发展远远落后于税收改革与发展的实践,也落后于其他一些重要社会科学领域。
我国税收征管改革摸着石头过河走了10多年。税收征管改革从一开始就缺乏科学的理论准备和理论指导。税收征管改革基本上是凭经验和直觉进行。在解决改革出现的新情况和新问题中徘徊。无论是20世纪80年代末,进行的“征、管、查”三分离或二分离的摸索,还是新税制实施后,对传统专管员制度全面改革,所形成的“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的新征管模式,以及进人21世纪后,采取科技加管理措施,以信息化推进专业化的深化税收征管改革,基本上都是在理论准备不足的情况下进行的,未能从理论上对税收管理改革目标体系进行深人系统地研究,在科学把握税收管理的本质、规律、原则等基本理论问题的基础上,形成税收管理改革的基本理论框架,给予税收管理改革坚强有力的理论指导。因此,在改革的目标方向上,缺乏准确清晰的定位。目标设计缺乏系统论证,征管改革的框架和基本模式一直处于变化之中,对征管改革的方向经历了反复探索和较长时间的认识过程;在改革的思路上。始终循着相互制约的指导思想,沿着职能划分的思路。把分权制约过多地寄望于征、管、查职能的分解上。追求税收征管的模式化;在改革的范围上,侧重于税收征管的改革,忽视税收行政管理的改革。未能把对以纳税人涉税事项为主要管理对象的税收征收管理和以征税机关、征税人为主要管理对象的税收行政管理作为改革的整体进行系统设计,忽视人力资源的配置管理和开发利用;在改革的进程上,对不同地区制约征管改革的因素研究不够,缺乏整体规划。常常处于走一步看一步,造成各地改革进度不一。带来征管业务的不规范、信息技术应用的不统一。由此导致税收管理改革走了一些弯路,浪费了不少人力、物力和财力,增大了改革成本。
当然,税务部门在改革实践中也进行了一些理论探索,但主要还是停留在对改革方案的修修补补。疲于寻求解决具体问题的措施上,缺乏在税收管理改革实践基础上理论创新的自觉性和主动性。要解决税收管理改革中的问题和矛盾,加快建立现代化税收管理体系,提高税收管理水平,必须创新税收管理理论。
推进税收管理的理论创新,首先要转换传统税收管理的理论视野和研究方法,注意在改革实践中进行税收管理的理论探讨,善于总结经验教训,把成功的经验系统化、理论化;其次,要注意研究借鉴当代西方公共管理理论和工商管理领域发展起来的管理理念、原则、方法和技术,结合我国税收管理的实际,创造性地加以吸收和运用,形成适合中国税收管理特点的新思想、新方法、新体系,并在指导税收管理改革实践中加以丰富和发展;还要注意不断研究税收管理的内在规律、原理和发展趋势,善于抓住揭示税收管理内在客观性的发现性认识,创造税收管理科学的前沿理论。通过寻求税收管理理论突破与创新,推动税收管理的组织创新、技术创新和制度创新。彻底改变我国税收管理改革目标不明、方向不清的被动局面,彻底改变税收管理理念僵化、管理方式陈旧、管理手段单一的落后局面,实现传统税收管理向现代税收管理的根本转变。
二、税收管理的技术创新
科学技术是税收管理发展的重要推动力量。创新税收管理离不开现代科技手段的支撑。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。信息技术的迅猛发展,对税收管理正产生着革命性的影响,为创新税收管理开拓了广阔的发展空间。创新税收管理技术,以信息技术和通迅技术为基础,实现税收管理信息化是深化税收管理改革,提高税收管理质量和效率,实现税收管理现代化的必由之路。
伴随着税收征管改革的深入,我国税收管理信息化经历了从无到有、从人脑到电脑、从单机运作到网络运行的历史性跨越,信息技术对税收管理的支撑作用日益显现,税收管理技术有了重大突破。但不容忽视的是,我们不惜重金投入,购置相当数量和一定档次的计算机技术装备,与应达到的应用程度和应用效果仍有相当差距。在推进税收信息化建设过程中存在着不少问题,突出表现在税收信息化建设缺乏总体规划,软件开发应用杂乱无序,信息系统平台不统一,数据处理缺乏层次性和综合性,形成许多“信息孤岛”;信息资源利用不充分,集中分析监控能力不强,导致高技术与低效率并存,高成本与低产出共生,造成人财物的极大浪费。对此,我们应当认真总结和吸取过去在税收信息化建设中留下的深刻教训,从战略高度推进税收管理的技术创新,加强对信息化建设工程组织学的研究,克服盲目性和随意性,加强对税收管理技术的理论研究和应用研究,彻底改变机器运作模拟手工操作的状况,挖掘信息网络技术的潜在效能。
创新税收管理技术,实现税收管理信息化,是科技与管理相互结合、相互促进,推动税收管理发展,实现税收管理现代化的过程。目的是要使人工管理与机器管理组成的整个管理体系效能最高。实现税收管理的技术创新,推进税收管理信息化应突出四个重点:
其一、坚持按照一体化原则,遵循“统筹规划,统一标准,突出重点,分步实施,保障安全”的指导思想,进一步完善优化信息化建设的总体方案和具体规划,逐步实现业务规程、硬件配置、软件开发、网络建设的一体化,在税收管理信息化建设整体推进上求得新突破。
其二、从管理思想、管理战略上突破传统观念和管理方式的束缚,适应现代信息网络技术发展的要求,实现技术创新与管理创新的互动,在现代技术和科学管理有机结合上求得新突破。通过税收管理的技术创新,改造管理流程,重组职能机构,
变革管理方法,优化资源配置,规范权力运行,把整个税收管理工作有机地联系和带动起来,形成上下级之间、同级之间的互动响应机制,构建起与信息技术发展相适应的管理平台。
其三、利用先进的通讯和网络技术,建立多层次有针对性的税收服务技术体系。一方面大力推进网上申报、电话申报、磁盘申报、银行卡申报等多种电子申报方式,大力推进税、银、库联网,实现纳税申报和税款征收信息的网上流转,最大限度方便纳税人及时快捷申报纳税,为实现集中征收奠定基础。另一方面全面建立税法咨询、税收法规、涉税事项的计算机管理系统,包括提供电话自动查询和人工查询系统,电子化的自动催报催缴系统;利用电子邮件向纳税人定期提供税收政策法规信息,向特定纳税人进行有针对性的纳税辅导。利用互联网提供税收法规查询,与纳税人沟通交流,实行网上行政,网上办理涉税事项,接收对偷税违法行为和税务人员廉政问题的举报、投诉等等,使信息技术在方便纳税人,提高办税质量和效率,降低税收成本方面发挥重要作用。
其四、以先进的信息技术和网络技术为依托,把税收管理全过程纳入完整、统一、共享的信息系统,实施全方位的实时监控。一是建立高度集中的数据处理系统。在统一数据结构和标准的基础上,逐步实现征收信息向地市局和省局集中,进而再向省局和总局两级集中,克服信息传递中封锁、变异和沉淀,提高征收入库操作的规范度,实现数据管理效率和质量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用为重点的税源税基监控系统。从信息经济学角度分析,管理薄弱是与信息获取能力不足相伴而生的,只有信息完备才能实施有效管理。因此,在加强纳税申报信息采集管理的同时,要加快与工商、银行、技术监督、海关、公安等部门的信息交流和共享,以增强税务机关获取外部信息的能力。三是建立以依法行政为重点的管理流程控制系统。在将税收管理全过程纳入计算机管理系统的基础上,利用信息技术控制业务处理流程,减少自由裁量的环节和幅度,落实行政执法责任,参与税收管理质量的控制和改进,实现对执法行为的监督制约,使税收管理全过程每个环节责职、每个权能行使、每项工作绩效,都能通过网络透明地呈现在管理决策平台上,提高依法行政的透明度。
三、税收管理的组织创新
税收管理机构是根据履行国家税收职能需要,围绕税收行政权力设置、划分和运行而形成的组织体系。设计科学的税收管理组织结构是有效实施税收管理的组织保证。税收管理组织结构是否合理,直接关系到能否履行好国家税收职能,能否为纳税人提供优质高效的纳税服务,影响到税收管理质量和效率的高低。
