《规范》要求，建设高标准基本农田，要坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，规范开展高标准基本农田建设；坚持规划引导，统筹安排，规模整治，优先在基本农田范围内建设；坚持因地制宜，实行差别化整治，采取田、水、路、林、村综合整治措施；坚持数量、质量、生态并重；坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，鼓励农民采取多种形式参与工程建设；以土地整治专项资金为引导，聚合相关涉农资金，集中投入，引导和规范社会力量参与。
高标准基本农田建设的主要目标包括五方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
高标准基本农田建设的重点区域包括基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域及重大工程、基本农田整理重点县。地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域则禁止建设。
《规范》强调，高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。
《规范》还规定了各项工程的具体建设标准，如耕作层厚度应达到30cm以上，有效土层厚度应达到60cm以上，灌溉水利用系数应不低于0.6，田间基础设施占地率应不高于8%，基础设施使用年限一般不低于15年等。
*省耕地资源稀缺，人均耕地面积0．0267公顷，仅为全国人均耕地面积0．094公顷的28．4%，远低于联合国粮农组织划定的0．0533公顷的警戒线。全省耕地普遍存在总量递减、低产田面积大、抗灾能力弱、农田生态恶化等问题。实施现代标准农田建设，对于缓解耕地资源紧张矛盾，提高农业综合生产能力，增加农民收入，促进农业可持续发展，巩固农业基础地位，推进社会主义新农村建设意义重大。各地要充分认识推进现代标准农田建设的重要性，明确责任，落实措施，加快现代标准农田建设步伐，努力完成各项工作任务。
二、指导思想、基本原则与总体目标
（一）指导思想。以现代科技为支撑，以先进管理技术为手段，以提高农田抗灾和综合生产能力，适应现代农业发展需要为目标，大力改善现代农业生产条件，提高农业现代化水平，夯实社会主义新农村建设基础，推动全省农业农村经济全面、协调、可持续发展。
（二）基本原则。
1统一规划，协调运作。根据现代农业发展要求，将全省涉及农田基本建设的项目纳入现代标准农田建设统筹规划，分步实施，统一标准，提高建设成效，避免重复投入。
2因地制宜，突出重点。根据各地自然环境、气候条件和农田状况，因地制宜地开展农田基本建设，重点发展特色农业，大力推进主要农产品优势产业区建设。
3政府扶持，多方参与。建立政府扶持、社会支持、农民参与的投入机制，充分发挥广大农民群众在现代标准农田建设中的主体作用。
（三）总体目标。从*年至2010年，统筹整合用于土地开发整理的土地收益和现有一般预算安排的涉及农田基本建设的专项资金，建立“统一规划、加强管理、各负其责、相互配合、形成合力”的农田基本建设资金投入和项目管理新机制，力争实现每年整治农田8．333万公顷，4年完成全省33．332万公顷农田的整治目标，逐步把*省农田建设成“田块方格化、灌溉硬底化、道路网络化、管护责任属地化、监督管理信息化”的现代标准农田，农业生产条件和生态环境明显改善，抵御自然灾害能力明显增强，耕地产出率和生产效益明显提高。
三、建设要求
（一）现代标准农田。按照现代农业发展要求，建立和完善现代农田管护机制，使垌田、塅田、洋田、围田等类农田达到“田成方、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、渍能降、机能进、物能运、土肥沃、产出高”的标准；丘陵山区坑田、坡地基本实现梯田化；一般耕地通过土地开发整理后净增耕地面积达到10%以上，基本农田整理后净增耕地面积达到3%以上。具体建设标准由省农业厅会同省国土资源厅制订实施。
（二）标准鱼塘。办理了水域滩涂养殖证的现有田间鱼塘均列入农田基本建设范围进行整治，重点实施清淤、挖深、固基以及电网、道路、排灌渠、给排水等基础设施建设，逐步提高鱼塘综合生产能力和生产效益。具体建设标准由省海洋渔业局商有关部门制订实施。
四、保障措施
（一）科学制订建设规划。根据“因地制宜、合理布局、突出重点、注重实效”的原则，科学规划全省现代标准农田建设，制订总体规划方案，统筹农田基本建设项目，确保规划的科学性、可行性、前瞻性和可操作性。
（二）统筹规范项目管理。将涉及农田基本建设的农业综合开发、农田水利基本建设、改造中低产田、基本农田示范区建设、土地开发整理、灾毁农田垦复等项目以及“大禹杯”竞赛活动涉及的农田综合整治内容，全部纳入现代标准农田建设范畴，实行统一协调管理，分部门组织实施。各级农业部门负责本地区内现代标准农田建设项目的协调管理，其他部门每年将本部门组织实施的已纳入现代标准农田建设范畴的项目计划抄送同级农业部门备案。
（三）建立多渠道投入机制。将现代标准农田建设纳入当地经济社会发展规划，统筹各类专项资金，建立现代标准农田建设资金稳定增长的长效机制。认真落实土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费用于基本农田建设等用途。不断拓宽融资渠道，吸引社会资金投入建设，鼓励农业龙头企业、农产品加工出口企业等经济实体参与现代标准农田建设。充分发挥广大农民群众在现代标准农田建设中的主体作用，引导他们自愿参与现代标准农田建设，积极投工投劳。
五、工作要求
高标准基本农田建设的主要目标包括五个方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
高标准基本农田建设的重点区域包括：基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域，以及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域和重大工程、基本农田整理重点县。地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域，则禁止建设高标准基本农田。
《规范》强调，高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。
目前高标准农田尚没有统一的建设标准，开展与高标准农田建设工作有关的国土、农业、水利、农发办等部门根据自身业务特点，在高标准农田建设方面既有交叉又各有侧重。在地方层面，部分省份出台了高标准农田建设标准，如四川、江苏省人民政府分别制定了《四川省高标准农田建设技术规范》、《江苏省高标准农田建设标准(试行)》，广东省农业部门和国土部门联合制定了《广东省现代标准农田建设标准(试行)》。综合看来，高标准农田应具备以下特征:水资源有保证，农田集中连片且单片规模较大，灌排等农田水利设施达到一定标准，道路通达率较高，林网健全，便于机械化操作、土壤肥沃、农业生产方式先进、产出效益突出等。多年来，通过在高标准农田建设方面的连续投入，增加了有效耕地面积，优化了农用地利用结构，改善了农田基础设施条件，提升了耕地等级和产能。据统计，我国农田有效灌溉面积从1999年的0.53亿hm2增加到2009年的0.59亿hm2，节水灌溉面积从2000年的0.16万hm2提高到2009年的0.26万hm2，粮食单产从1999年的4687.5kg/hm2增加到2009年的4875kg/hm2①。1999—2010年，全国通过土地整治建设高产稳产基本农田0.13亿hm2，补充耕地的约340万hm2，农田产出率提高10%!20%，农业生产条件明显改善［2］。
2建设高标准基本农田亟须破解的关键问题
2.1资金投入与耕地资源禀赋不匹配当前用于高标准农田建设的涉农资金包括新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地占用税和用于农田水利建设的10%土地出让收益等，上述资金大部分来源于土地出让收入。其中，除中央分成的30%新增建设用地土地有偿使用费通过中央财政转移支付的方式向粮食主产区倾斜外，大部分资金由各地自行使用。据统计，2009年全国2/3的土地出让收入来源于沿海省份［3］。如北京、天津、上海、江苏、浙江等经济发达地区土地出让收入历年排在前列［4］，这些地区耕地面积小，农业生产条件较好，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较高(表1)，因此高标准农田建设任务少，资金富余。而河南、黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让收入较低，耕地面积大或耕地后备资源丰富，农田水利和交通设施不健全，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较低，这些地区高标准农田建设任务重，资金缺口大。由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任务“倒挂”现象。
2.2田块破碎度大，权属状况复杂我国耕地形态细碎、零乱，田坎比例超过集约化水平中等国家一倍以上［2］，耕地平均地块大小仅为0.087hm2，是荷兰平均地块大小的3.8%。如四川省金堂县的1个土地整治项目区，1农户家庭3口人，承包经营的土地共0.24hm2，却有37块耕地，平均每块不足0.0067hm2［5］，不仅不适合使用大型农业机械开展规模化作业，对于农户自身来说，由于其承包的耕地零星分布在不同区位，耕种起来也极为不便。这种状况严重制约了农业现代化发展，也是高标准农田建设工作面临的巨大障碍。一方面，为减小田块破碎程度，提高灌溉保证率，确保道路通畅，则必须降低田坎系数、小田并大田，同时修建的灌排设施和道路要占用原有耕地，所有这些都涉及到权属调整工作，牵涉到农民土地权益，十分敏感和复杂，为避免产生纠纷，一些地方开展有关工作时，仅对修建农田水利设施占用土地进行权属调整，项目区田块较为破碎的现状仍然没有改变。另一方面，一些地方通过土地整治完成了权属调整，形成了规范的格网条田，但由于农民承包的土地面积较小，户与户之间又重新筑田埂做界址，土地重新破碎化，有效耕地数量因此减少［6－8］。
2.3投资分散，综合效益难以发挥按照有关部门工作职责，开展与高标准农田建设相关的工作，包括:国土部门开展的农村土地整治工作，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，以增加耕地面积、优化土地利用结构、改善农民生产和生活条件、建设高标准基本农田为主要目标;农业综合开发办安排的土地治理项目，以中低产田改造为重点，结合优势农产品产业带建设，建设旱涝保收、稳产高产基本农田;农业部门安排的高产创建项目，主要包括推广优良品种、集成高产技术、综合防控病虫草害、普及测土配方施肥和推进机械化生产等内容;水利部门安排的小型农田水利设施建设等。目前，除江苏等少数省份整合上述专项资金集中开展高标准农田建设外，多数地区由各部门分别组织开展有关工作，投资分散，投资标准低，难以发挥综合效益。此外，近年来农民外出打工现象日益普遍，农村劳动力减少导致部分地区农民降低复种指数，或将原来的精耕细作改为粗放式经营，更有甚者撂荒耕地［9－10］，这些地区农民对开展高标准农田建设的意愿非常高，希望借此优化农用地利用结构，加大机械化作业，在有效劳动力减少的情况下，能够进行适度规模经营。但村集体等基层组织怕麻烦，意愿不大，没有及时争取相关部门资金。2.4与新农村建设协调不够多年来，高标准农田建设将重心放在农田建设方面，对村庄整治、农村环境、交通建设等方面关注度不高。在一些项目区，常常能够看到农田配有建设标准较高的混凝土质田间道，而与田间道对接的村庄道路则高低不平、损毁严重，也常能看到杂树、杂草，垃圾乱倒乱堆等环境不良现象，与新农村建设不相协调［11］，且长久下来势必对已建成的高标准农田造成不良影响。高标准农田建设内涵需进一步丰富，有必要与农村公路、沼气建设、危房改造、农村清洁工程等农村环境综合整治工作统筹开展［12］。
3针对建设高标准农田的建议
目前高标准农田尚没有统一的建设标准,开展与高标准农田建设工作有关的国土、农业、水利、农发办等部门根据自身业务特点,在高标准农田建设方面既有交叉又各有侧重。在地方层面,部分省份出台了高标准农田建设标准,如四川、江苏省人民政府分别制定了《四川省高标准农田建设技术规范》、《江苏省高标准农田建设标准(试行)》,广东省农业部门和国土部门联合制定了《广东省现代标准农田建设标准(试行)》。综合看来,高标准农田应具备以下特征:水资源有保证,农田集中连片且单片规模较大,灌排等农田水利设施达到一定标准,道路通达率较高,林网健全,便于机械化操作、土壤肥沃、农业生产方式先进、产出效益突出等。多年来,通过在高标准农田建设方面的连续投入,增加了有效耕地面积,优化了农用地利用结构,改善了农田基础设施条件,提升了耕地等级和产能。据统计,我国农田有效灌溉面积从1999年的0.53亿hm2增加到2009年的0.59亿hm2,节水灌溉面积从2000年的0.16万hm2提高到2009年的0.26万hm2,粮食单产从1999年的4687.5kg/hm2增加到2009年的4875kg/hm2①。1999—2010年,全国通过土地整治建设高产稳产基本农田0.13亿hm2,补充耕地的约340万hm2,农田产出率提高10%!20%,农业生产条件明显改善[2]。
2建设高标准基本农田亟须破解的关键问题
2.1资金投入与耕地资源禀赋不匹配当前用于高标准农田建设的涉农资金包括新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地占用税和用于农田水利建设的10%土地出让收益等,上述资金大部分来源于土地出让收入。其中,除中央分成的30%新增建设用地土地有偿使用费通过中央财政转移支付的方式向粮食主产区倾斜外,大部分资金由各地自行使用。据统计,2009年全国2/3的土地出让收入来源于沿海省份[3]。如北京、天津、上海、江苏、浙江等经济发达地区土地出让收入历年排在前列[4],这些地区耕地面积小,农业生产条件较好,农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较高(表1),因此高标准农田建设任务少,资金富余。而河南、黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让收入较低,耕地面积大或耕地后备资源丰富,农田水利和交通设施不健全,农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较低,这些地区高标准农田建设任务重,资金缺口大。由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任务“倒挂”现象。
2.2田块破碎度大,权属状况复杂我国耕地形态细碎、零乱,田坎比例超过集约化水平中等国家一倍以上[2],耕地平均地块大小仅为0.087hm2,是荷兰平均地块大小的3.8%。如四川省金堂县的1个土地整治项目区,1农户家庭3口人,承包经营的土地共0.24hm2,却有37块耕地,平均每块不足0.0067hm2[5],不仅不适合使用大型农业机械开展规模化作业,对于农户自身来说,由于其承包的耕地零星分布在不同区位,耕种起来也极为不便。这种状况严重制约了农业现代化发展,也是高标准农田建设工作面临的巨大障碍。一方面,为减小田块破碎程度,提高灌溉保证率,确保道路通畅,则必须降低田坎系数、小田并大田,同时修建的灌排设施和道路要占用原有耕地,所有这些都涉及到权属调整工作,牵涉到农民土地权益,十分敏感和复杂,为避免产生纠纷,一些地方开展有关工作时,仅对修建农田水利设施占用土地进行权属调整,项目区田块较为破碎的现状仍然没有改变。另一方面,一些地方通过土地整治完成了权属调整,形成了规范的格网条田,但由于农民承包的土地面积较小,户与户之间又重新筑田埂做界址,土地重新破碎化,有效耕地数量因此减少[6-8]。
2.3投资分散,综合效益难以发挥按照有关部门工作职责,开展与高标准农田建设相关的工作,包括:国土部门开展的农村土地整治工作,通过对田、水、路、林、村进行综合整治,以增加耕地面积、优化土地利用结构、改善农民生产和生活条件、建设高标准基本农田为主要目标;农业综合开发办安排的土地治理项目,以中低产田改造为重点,结合优势农产品产业带建设,建设旱涝保收、稳产高产基本农田;农业部门安排的高产创建项目,主要包括推广优良品种、集成高产技术、综合防控病虫草害、普及测土配方施肥和推进机械化生产等内容;水利部门安排的小型农田水利设施建设等。目前,除江苏等少数省份整合上述专项资金集中开展高标准农田建设外,多数地区由各部门分别组织开展有关工作,投资分散,投资标准低,难以发挥综合效益。此外,近年来农民外出打工现象日益普遍,农村劳动力减少导致部分地区农民降低复种指数,或将原来的精耕细作改为粗放式经营,更有甚者撂荒耕地[9-10],这些地区农民对开展高标准农田建设的意愿非常高,希望借此优化农用地利用结构,加大机械化作业,在有效劳动力减少的情况下,能够进行适度规模经营。但村集体等基层组织怕麻烦,意愿不大,没有及时争取相关部门资金。2.4与新农村建设协调不够多年来,高标准农田建设将重心放在农田建设方面,对村庄整治、农村环境、交通建设等方面关注度不高。在一些项目区,常常能够看到农田配有建设标准较高的混凝土质田间道,而与田间道对接的村庄道路则高低不平、损毁严重,也常能看到杂树、杂草,垃圾乱倒乱堆等环境不良现象,与新农村建设不相协调[11],且长久下来势必对已建成的高标准农田造成不良影响。高标准农田建设内涵需进一步丰富,有必要与农村公路、沼气建设、危房改造、农村清洁工程等农村环境综合整治工作统筹开展[12]。
3针对建设高标准农田的建议
中图分类号：F301 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20161033144
1 唐山市高标准农田建设现状分析
据调查统计发现，现阶段唐山市基本农田面积约为48.22万hm2，约占全市耕种面积的85%，，其中以迁安市基本农田保护最佳。为了最大限度的提高唐山市高标准农田建设水平，这些年相关部门开展了土地整治活动多达120项，共新增加耕种土地面积为0.32万hm2，但在土地整治活动开展过程中，由于不同地区的基本农田条件存在一定的差异，需要相关部门对唐山市的基本农田状况进行一定的分类处理。
2 浅析唐山市高标准农田建设中存在的主要问题
所谓的高标准农田，其主要特点是土地平整、设施完善、农电配套、土壤肥沃、集中连片、生态良好，符合现代化农业和经营的基本要求，同时农作物产量能够保持高产稳产的状态。但是唐山市高标准农田建设仍存在着一定的问题，就目前情况分析，这些问题主要表现在以下几个方面。
2.1 农田建设项目全面性较差
高标准基本农田建设过程中对道路、电力设施以及排灌等相关农田基础设施的要求比较高，但是部分地区在建设过程中片面的追求建设速度，忽略了施工质量，为后期农业生产使用埋下安全隐患。另外在农田建设过程中涉及土壤培肥计划较少，导致建成后的耕地无法满足农作物生长需要。
2.2 相关部门之间缺乏有效的沟通和交流
高标准农田建设工作涉及到的内容比较多，且各项工作之间存在着一定的联系，因此需要各部门之间的协同合作，但是部分地区农田建设过程中，相关职能部门缺乏主动性，与其他部门之间的信息沟通不到位，配合度较差，这就在一定程度上影响了农田建设的进度，导致建设周期延长，为农田建设工作的顺利开展埋下了隐患。
3 建议及措施
通过上述分析可知，高标准农田建设工作对提高唐山地区农作物产量，实现农田高效、高水平化的管理具有十分重要的意义，因此相关部门应高度重视，根据本地区的实际情况，制定相应的解决措施，为今后农业现代化发展打下坚实基础。
3.1 制定完善的规划方案
在高标准农田建设过程中应当制定完善的规划设计方案。相关人员应当对各地区的具体情况进行一定的调查分析，如土壤土质、水电设施、道路交通等，为后续该地区农田改造提供了详细且全面的参考资料；在进行高标准农田建设工作过程中应当严格制定项目建设的相关要求，加大对项目规划设计的重视力度，严格执行项目审批的各项流程，做好监管工作，制定相关的建设标准，并提高其执行力度，全面保证高标准农田建设工作的顺利完成。
3.2 建立以政府主导、各部门协调的工作机制
高标准农田建设是一项综合性较高的系统工程，其涉及到的内容较多，需要各部门之间的良好的配合、协作来保证建设工作的顺利完成，因此在项目建设过程中应当坚持统筹规划、协调落实、整体推进的基本原则，充分发挥地方政府的主导作用，同时落实各部门的建设责任，并建立有效的部门协调机制，以保证农田建设项目的圆满完成。
3.3 保证投入资金的经济效益
高标准农田建设应当充分发挥地方经济组织和农民的力量，在坚持以政府主导、部门协调的前提下，整合投入资金，力求实现每一分钱都用到实处，特别是对农业、水利、国土以及财政部门的涉农资金使用进行一定的引导和聚合，为高标准农田建设项目的完成提供强有力的资金支持。
4 结论
高标准农田建设是我国农业发展的必然趋势，同时也是农业现代化的必然要求，但我国大部分地区由于各种因素影响，导致高标准农田建设进程缓慢，影响我国农业产业的进一步发展，因此各地区应当加大对高标准农田建设的重视力度，并结合自身的实际情况，制定出符合实际的建设方案，为我国高标准基本农田建设打下坚实的基础。
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2010）-11-0032-2
建设高标准基本农田是新形势下对耕地保护制度的一个创新，是实现耕地保护由数量保护向数量质量并重保护的一个重要途径。自2001年5月至今，松原市国土资源局充分采取多种有效措施，大力开展高标准基本农田建设，共投入资金2800多万元，打电机井3696眼，建成高标准基本农田6万多公顷，预计可为农民增加纯收入2亿多元，有力地促进了农村经济发展和农民增收致富，也进一步增强了广大农民保护耕地的责任感和使命感。
1 全市土地利用现状分析
松原市地处松嫩平原腹地，全市土地总面积1739301公顷，根据2008年末土地利用现状变更调查最新统计，全市农用地总面积占全市土地总面积的82.5%，是国家重点商品粮生产基地之一，是东北地区重要的产粮地区之一。长期以来，松原农民有着精耕细作的优良传统。但是，由于该地区独特的自然地理条件：年降雨量偏少，降雨相对集中，特别是“十年九春旱”，严重制约着粮食生产的进一步发展。在土地利用，尤其是在农田利用中还存在不少问题，“靠天吃饭”，农田水利设施建设严重滞后，农田基础设施建设非常紧迫。
1.1 农田抗旱能力比较脆弱，给农业生产造成巨大威胁
松原市近几年都受到干旱的威胁，春夏季节连日无雨，水源不足，往往出现干旱，进一步加强基本农田基础设施建设，提高抗御旱灾能力，是当前我市农业可持续发展必需具备的重要条件。
1.2 部分土地资源利用总体水平不高
根据1996年松原市农业规划时中低产田基本情况调查获悉，全市已有中低产田650039公顷，占耕地面积的65%，其中：中产田面积365096公顷，占耕地面积的37%；低产田面积284943公顷，占耕地面积的28%。还存在部分牧草地只用不改，造成严重退化。造成中低产田的成因：土地盐碱化或土壤中的障碍层次限制肥力提高；缺水干旱或漏水漏肥等。
1.3 土地整理、复垦及未利用地的合理开发较缓慢
由于列为部级、省级的较大型土地开发整理项目申请周期长，资金到位慢，导致项目开工率低，不能形成土地开发整理的规模效益，市、县两级项目由于缺少资金投放及缺乏科学引导，大都处于民间、分散、自发状态，很难形成气候。2008年，吉林省西部土地开发整理项目给我市土地整理工作带来了生机和活力。
1.4 农田重用轻养，总体质量有退化趋势
由于农业种植效益低，农民经营农业的积极性受挫，为了降低生产成本，不少种粮农民在降低复种指数，耕作粗放。长期过量施用化肥，引起土壤酸化、结构破坏、土地板结、微生物区系退化，具有养地功效的豆科作物和绿肥播种面积也在减少，用养失调，致使养分下降，理化性状变坏，耕地质量下降。而且部分地区水土保持不够好，流失比较严重，还存在过度开发，盲目开发的问题。
2 高标准基本农田建设的重大现实意义
2.1 高标准基本农田建设是实现农业和农村现代化的基础
随着社会主义新农村建设的不断发展，高标准农田建设成为实现农业现代化的重要保障，在新农村建设中将发挥重要作用。
2.2 高标准基本农田建设是改善农业生产条件，提高农民收入的重要手段
高标准基本农田建设过程中，通过打深水电机井、安装喷灌设施、修建田间道路等工程措施，改善了农业生产条件，更提高了农田的抗旱能力和产出率，既提高了耕地质量，也增加了农民收入。乾安县才字乡效字村，总人口1128人，有耕地681公顷。以前由于没有进行高标准基本农田示范区建设，全村经济收入以农业为主。2001年全村总收入135.36万元，人均纯收入1200元。2002年，在有松原国土资源局的扶持下建设高标准基本农田2500亩，并积极组织农民调整种植结构，增加了经济作物及瓜菜种植面积，当年总收入达到280万元，人均收入达到2561元，以后在不断加大农业调整力度的同时，积极动员富余人员外出打工，以及扶持发展养殖业等，2003年总收入达到338.6万元，人均实现收入3000元，2004年总收入达到352万元，实现人均收入3121元，使效字村由较贫困的村跃为乾安县较富裕的村。因此农民非常支持开展高标准基本农田建设确。
2.3 高标准农田建设还能促进新农村特别是精神文明建设
在高标准农田建设和土地整理过程中，通过对村屯田、水林、路等重新规划，全方位进行综合整治、设计和施工，扩大了植被覆盖面积，增强了抵御和控制风沙的能力，极大地改善了农村居住环境，促进农村精神文明建设，使农民的精神面貌有了很大改观。
3 成功实施高标准基本农田建设的几点措施
3.1 组织管理创新，确保了高标准基本农田建设规划的实施
高标准基本农田建设是一项时间长、涉及面广、政策性强的任务，我市国土资源局成立了领导小组，并协调农业、林业、水利、交通、财政等部门支持此项工作。由土地整理中心具体负责这项工作的技术工作。土地整理中心负责制定辖区内高标准基本农田建设专项规划，领导小组协调部门关系，管理建设专项资金，及时掌握高标准基本农田建设的动态。有建设任务的乡镇相应地成立高标准农田建设实施小组，把各项工作都具体落实到人，分工负责。尤其是吉林省西部土地开发整理项目实施以来，成立了专门的管理机构，并得到了省厅和市、县、乡（镇）各级政府的大力支持。同时，我们还加大了宣传力度，并树立了典型示范区，使广大农村干部群众切实地体会到开展高标准基本农田建设的现实意义。
3.2 拓展筹资渠道，建立了多元化的标准农田建设投入新机制
高标准基本农田建设是一项伟大的社会工程，需要大量的资金作保证。必须建立一种长效的、多元化的投资新机制，保证高标准基本农田有充足的资金。只有这样，高标准基本农田建设才能步入健康、快速的发展轨道。
3.2.1 积极争取国家资金 要紧紧抓住国家对粮食生产区进行政策、资金倾斜的契机，充分利用国家资金搞好高标准基本农田建设。
3.2.2 有效使用地方资金 为了提高粮食综合生产能力，激发种粮农民积极性，保证粮食安全、促进社会稳定，中共中央、国务院于2004年2月以中发【2004】1号文件做出了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，第一次明确地提出了“建设旱涝保收、稳产高产基本农田”的概念，同时规定了“从2004年起，确定一定比例的土地出让金，用于支持农业土地开发，建设高标准基本农田”，为保证高标准基本农田建设提供了政策和资金支持。要充分抓住这一机遇，全面跟踪，使“用于农业开发的土地出让金”全部用于高标准基本农田建设。
3.2.3 动员全社会的力量，共同参与高标准基本农田建设 建立奖励机制，吸纳社会闲置资金。充分发挥社会闲置资金的有效功能，参与到高标准基本农田建设中来，还可以采取企业监管农民参股、村民以工抵资政策和农村义务工的形式，让农民利用农闲季节集中劳力进行高标准基本农田建设。也可以根据实际情况，采取企业机械化作业、农民参股分红的形式，在尊重民意的前提下，建立高标准基本农田经营权的有偿流转机制。
参考文献
[1] 黄小虎.中国土地管理制度研究[M].当代中国出版社, 2006.
一、前言
2012年的中央一号文件提出，加强高标准基本农田建设，制定全国高标准基本农田建设总体规划和相关专项规划，多渠道筹集资金，增加农业综合开发投入，开展农村土地整治重大工程和示范建设，集中力量加快推进旱涝保收高产稳产农田建设。国土资源部印发的《高标准基本农田建设规范（试行）》首次从国家层面规范高标准基本农田建设工作。2012年4月，全国新建1亿亩高标准基本农田建设计划已经分解下达至31个省（区、市）、计划单列市和新疆生产建设兵团。
一系列政策文件的下发充分体现了高标准基本农田建设站位高、时间紧、任务重的特点。如何才能按计划保质保量地完成该项任务、在开展建设工作过程中应注意哪些问题等已成为相关专家、学者探讨的重点。
二、历年基本农田土地整治项目实施中存在的问题
（一）一味追求图件美观、投资比例合理，忽略了设计方案的实用性
相比一般的土地整治项目，基本农田土地整治项目的基本特点是：耕地集中连片，具有一定的规模；耕地质量相对较高，骨干设施较好；已有田间基础设施的雏形，便于出具设计的初步方案，等等。在项目设计阶段，受时间、测量图纸准确度等因素的影响，导致对项目区情况了解不够透彻，有时设计方案过于迎合对图纸美观的要求，在编制预算时受投资比例的约束，从而忽略了方案的实用性，这对后期项目的实施造成了不利影响。
（二）重设计轻监管，施工阶段变数较多
项目立项、设计等工作一般都较严格和规范，而施工及其过程中的监管和质量验收却容易被忽视。重设计轻监管的现象较为普遍，加上对施工、监理单位的资质审查不够严格，导致了部分施工工序不规范，监管力度不够；施工过程中工程变更反复次数较多，对变更材料的审查难度较大。
（三）整治后的权属调整难度较大
为了能够实现规模效益，基本农田项目一般是以大田整治为主，所以会涉及多个权属单位，权属调整则成为了整治工程中不可或缺的一项内容。另外，农村多以家庭联产承包责任制为主导的农村土地经营制度，耕地主要散落在各农户手中，项目实施过程中难免会有新修工程占地、改变原权属界线走向等情况出现，各农户对此往往存在一定的抵触情绪，从而导致整治后的权属调整工作难以开展，土地整治项目难以达到预期目标和效益。
（四）后期管护跟不上，工程寿命缩短
后期管护主要包括工程管护及土地质量检测等。其中，工程管护是指对修建的农田水利及农村道路等设施进行及时地修缮，延长其使用寿命，使基本农田整治工程的实施达到一劳永逸的效果。土地质量的检测，尤其是对新增耕地部分的检测，宜采用动态检测的方式，定期对土地质量进行有效监管，根据土壤肥力的变化情况采取相应的改良措施，以满足耕作物生长的需要。
目前，很多项目竣工后主要是将项目移交给所在的村委会管护，因土地整治工程后期管护的制度不够完善，管护主体及权责不明确，管护资金无法落实，所以管护效果并不理想，“重建轻管”的现象普遍存在，如沟渠路工程被破坏、设施丢失等。无视后期管护的重要性将严重影响工程的使用寿命，基本农田土地整治项目实施的意义将不复存在。
三、建设高标准基本农田过程中应注意的要点分析
笔者认为，要将高标准基本农田建设落到实处，必须因地制宜，实事求是，在保证建设目标实现的前提下，创新模式，循序渐进。现根据历年基本农田整治项目存在的问题，并结合实践经验及各地区相关学者的见解总结如下：
（一）综合考虑地形地貌、水文地质等因素
地形地貌、水文地质等是进行高标准基本农田必须考虑的自然因素，它直接影响着项目规划方案的可操作性。以南方丘陵地区为例，基本农田的分布特点与北方平原地区的是截然不同的，在规划设计方面应有所区别。如北方平原区因地下水位较低，地表水资源匮乏，因此井灌比较普遍，且多为大田整治；为防风害，一般需种植农田防护林，以起到防风固沙、美化环境的作用。而南方丘陵区水资源较丰富，但地形相对复杂，田块之间高差较大，整治后多以水平梯田为主。与之相配套的农田水利工程则以明渠明沟灌排为主，为避免过度冲刷，沟渠多配套跌水或消力池；部分地区为抬高水位，需修建陂头（小型拦水坝）；在地势较高的地方，一般修建蓄水池蓄水，通过管灌的形式解决田间灌溉的问题。
综上，高标准基本农田建设不能为了达到路宽、渠直、田块整齐的硬性要求，一味地追求外观设计上的美观，应以实用为主，充分结合项目区特点进行方案的设计。
（二）农田建设与水利建设相对接
近年来，为加强农业基础设施建设，各地投入巨额资金修复农村小水利设施、开展土地整治工作和其他基础设施建设。但是，在不少地方，小水利建设与土地整治工程不能有效对接，无法保证每一块地旱涝保收。作为小水利建设的最终目的就是要确保耕地得到有效灌溉，在高标准基本农田建设中，应将农村小水利建设和土地整治有机结合起来，国土、农业、水利等相关部门同力协作，将“最后一公里”的任务落实，以小资金获取大效益。
（三）注重施工工程质量把关及验收
工程施工及验收阶段是影响高标准基本农田建设质量的重要环节，与项目的立项、设计同等重要。为了防止高标准基本农田建设工程成为质量差的“豆腐渣”工程，必须严格审查施工、监理单位的资质，把握好质量检验和工程验收工作。
工程实施过程中，应同步进行动态监督检查，将施工方与监理方的质量检验资料分类建档；对施工过程中发生的工程变更，按相关规定做好变更设计材料，及时上报备案；工程验收时结合普检与抽检、初验与复验、内业与外业检验等验收方式，对重点隐蔽工程、阶段性工程加强验收与监督，确保工程质量总体达标。只有注重施工工程的质量及工程验收的环节，才能将高标准基本农田建设这一民心工程落到实处，才能保证工程的质量。
（四）明晰产权，确保农民权益
权属调整涉及农民的切身利益，所以高标准基本农田建设前后的产权问题不容忽视，尤其是项目实施后的权属调整问题，应做到未雨绸缪。在项目规划设计的实地踏勘阶段，应将权属作为调查的主要内容之一，设计的初步方案需要到实地征求国土部门及村民代表的意见，并确认项目实施后权属调整是否可以落实，在此基础上，对方案进行调整和完善。如此才能保证高标准基本农田建设项目的顺利实施，才能确保农民的权益不受损害。
（五）拓宽资金筹集渠道
高标准基本农田建设规模大，所需资金的投入量较多，单靠政府财政出资无法满足项目所需全部资金。因此，拓宽筹资渠道是高标准基本农田建设能够顺利实施的有力保障。在资金筹措过程中，除政府财政外，还可增强吸纳社会资金的能力，引导更多信贷资金投向高标准基本农田建设；另外，高标准基本农田建设与农民利益息息相关。因此，也可考虑引导农村闲散资金投入，试行农民先行投资，后期根据投资比例免收使用税费等优惠政策。
（六）加强项目后期管护，提高综合效益
高标准基本农田不仅要建设好，还要管理好。建设与管护并重是土地整治项目开展和实施的必然趋势，因此，为保障项目实施后新建的田间基础设施能够长期有效地投入使用，保障实施后的高标准基本农田发挥应有的综合效益，必须加强项目的后期管护。同时建立健全后期管护体系，落实工程管护措施，使后续管理规范化、制度化。关于后期管护经费，个人认为应将其纳入高标准基本农田建设工程预算中，并在设计方案中明确后期管护的相关措施以及管护主体的职责，使高标准基本农田建设有始有终，能够发挥其综合效益。
参考文献：
1.王瑷玲,赵庚星.我国土地整理发展的现状、问题与对策研究[J].土地经济与管理,2005(4).
2.王颖,李江风.浅谈土地整理项目实施中存在的问题与对策[J].安徽农业科学,2006(23).
3.蒋胜强,匡春峰,郭岚.土地开发整理规划设计变更问题浅析[J].中国集体经济,2011(2).
中图分类号：F304.1文献标识码：A文章编号：
引言：“资金安排向高标准农田聚焦，项目布局向粮食主产区聚焦”这是回良玉副总理“两个聚焦”的重要论断，是农业综合开发当前和今后一段时间的工作重点和方向，是保障粮食安全的重要举措，是引领现代农业示范作用的重要途径。积极研究探索高标准农田建设模式、着力打造高标准农田对农业增产增效、农民增收具有重要意义。
1.高标准农田建设的内涵
高标准农田建设是指土壤、排管、作物、耕作方式等多种因素组成的复合体系，在现有经济技术条件下，通过人工改造，全面完善农业基础设施条件，实现土、肥、水、热、气、能等多种自然条件综合平衡，装备高水平、生产方式先进、管理现代化的高产、高效、优质、生态、安全，并具有持续保障能力，达到进排水通畅、条田格式化、作业路网网络化、生产全过程机械化，新品种、新技术应用现代化的标准农产品生产基地。
2.建设高标准农田是提升现代农业核心力的战略选择
2.1建设高标准农田是保障粮食安全的有效途径
粮食安全问题关系到民众福祉和社会稳定。耕地数量和耕地质量是决定粮食综合生产能力的两大关键因素。目前耕地数量与社会发展的矛盾越来越突出。一是随着城镇化和工业化进程的加快，耕地数量减少的趋势不可逆转；二是人口增加的趋势在一定时期内不可逆转；三是社会发展对粮食需求不断增加的趋势不可逆转。在这种情况下，农业综合开发抓住耕地质量这一关键因素，积极推进高标准农田建设，为稳定提高农田综合生产能力、保证国家粮食安全提供良好条件，奠定坚实基础。
2.2建设高标准农田是提升农田质量推动农田升级换代的重大举措
目前我国农业基础设施薄弱的状况尚未根本改变，不少地方农田质量和农产品品质难以满足现代农业发展的需要，因此推进高标准农田建设，是对农田质量的一次重要提升和根本性保护，是在改造中低产田的基础上，对农田建设的一次升级换代。
2.3建设高标准农田是加快发展现代农业和建设社会主义新农村的现实需要
农田质量不仅是决定作物产量高低的主导因素，同时也决定着农产品品质和农业产业结构调整。建设高标准农田，将进一步拉动优质农产品基地建设，提高农产品的商品转化率和市场竞争力，夯实农业产业化发展基础，为现代农业发展创造良好条件，从而加快项目区建设社会主义新农村的进程。
3.农业综合开发推进高标准农田建设的思考
3.1加强领导，协调推进，切实形成实施高标准农田建设的强大合力
各级、各部门特别是县级政府要将高标准农田建设纳入本部门的工作重点，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，扎扎实实抓出成效，形成“领导重视，上下联动，合力推进”的工作机制。同时高标准农田建设是农业支农资金投向的集聚和创新，应加大资金投入，发挥规模效应。一方面积极争取中央财政资金，加大财政支持力度；另一方面整合支农建设资金增加投入力度。对此，应充分发挥农业综合开发综合性、区域性和按照项目管理的优势，以高标准农田建设为平台，以农业综合开发资金为引导，整合水利、农业、土地等相关涉农建设资金，吸引信贷资金和民间资本，实行项目大集中、资金大整合，建立项目建设高效运行机制。按照“多元投入、立体开发”的原则和“资金性质不变，管理渠道不乱，统一规划，各司其职，各记其功”的思路，统筹资源，合力推进高标准农田建设。
3.2加大宣传，提高认识，确保高标准农田建设顺利实施
高标准农田作为一种新生事物，实施过程中必然会遇到一定阻力，其中最大的阻力还是来自农民的认知程度。目前，农村普遍实行家庭联产承包责任制，对土地略微的占用与调整，均涉及到农民的自身利益，常常由此引发各类占地矛盾。而高标准农田建设需要打破现有土地格局，进行统一规划，统一治理，这也成为高标准农田项目推动难度较大的主要原因。对此，应加大宣传教育力度，一是通过电视、广播、报纸等舆论媒体加以宣传。通过高标准农田建设在现代农业发展中的引领作用和重要意义，宣传高标准农田建设带来的长远利益和发展前景，营造良好的舆论氛围和有利的工作条件。二是加大对示范点的宣传力度。通过现场观摩，舆论引导等推广典型经验和成效，以示范带动作用加以宣传引导，让群众看到，经过土地治理，耕地面积可增加6%-10%的巨大潜力，为大家谋福利的长远利益，并通过土地治理提高自身亩产量所带来的经济效益，使其在对比中得到启发，从而逐步转变认识观念。让农民群众接受、配合、并愿意加入到工程建设中来。
3.3严格标准，统筹协调，整体推进高标准农田建设
高标准农田建设应坚持高起点定位、高标准实施、高效率推进，着力打造精品工程。在项目建设过程中，严格按高标准农田建设质量、建设标准实施，水利、农业、农机、林业、科技等措施整体推进，田水路林山综合治理，真正达到治理效果。平坦地区实施“平整格田化”治理，达到渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、渍能降、田成方、林成网，基本实现园田化；坡耕地区实施“等高格田化”治理，达到旱能灌、洪能排、路相通、基本实现梯田化。排灌渠道根据需要设计建设，桥涵闸站渠配套齐全，达到旱能灌、涝能排、渍能降。田间道路建设达到顺直通畅，满足大中型农业机械通行要求。全面推进“沃土工程”，加大秸杆还田、稻壳还田的力度，增施有机肥，加强地力建设，提升土壤有机质含量。全面实现土地平整条田化，道路相通硬质化，沟渠相连衬砌化，桥涵配套通达化，农田作业机械化，全面彰显高标准农田建设的高层次、高起点、高标准、高质量、高效益。
3.4制定规划、规范有序地推进高标准农田建设
高标准农田建设是农业支农资金投向的整合聚集，集中力量支持粮食主产区建设高标准农田，是一项涉及利益调整的改革，必须有理论作支撑、有制度为约束、按规划来实施。要在统一规划的基础上，明确各级各部门的职能和责任，有序组织实施。一是编制高标准农田建设规划。要围绕发展现代农业和建设新农村的目标，依据地方总体规划和优势农产品产业规划，组织有关专家认真编制“高标准农田建设规划”，建设规划要注重粮食主产区，突出万亩以上规模粮田，突出地区特色产业发展。确保规划合理、设计科学，并以规划为引领，认真组织实施。二是对确定的项目区进行整体规划，科学设计。对建设规划确定的项目区按照综合、超前、可行的原则进行规划布局和科学设计。综合是强调水、土、田、林路综合治理，田渠路桥林等各项工程合理布局，实现布局一体化；超前是设计的项目区20年、30年以后仍然先进、适用，打造永固工程；可行是对每个单项工程认真进行实地勘察、详细论证、广纳民意、切实做到科学规划到位，提高项目建设标准。
3.5创新机制、深度开发、放大项目建设效应
一是创新实施主体，大力推进土地规模化经营、产业化发展。探索和鼓励其为项目实施主体，直接申报农发项目，并通过承包、反租、倒包、合作入股及托管等方式，实施先流转后开发，这样既能解决调地难的问题，又可推进规模开发，变低效利用或闲置状态土地为高产高效土地，发挥土地最大效益，促进农业规模化、产业化发展。同时也为二、三产业提供劳动力资源。二是要实行深度开发，提高土地利用集约化水平。开发与利用并重，实行深度开发，只有逐步实现粮食规模化生产，才能提高种粮的比较效益，才能增强发展粮食生产的内在动力。农业综合开发在项目区完成“硬件”设施建设后，要继续进行深度开发，安排少量资金，培育和启动农民用水户协会、农机合作社、农业技术应用协会、专用粮食品种生产协会等“软件”组织建设，在不改变现有土地承包经营权的前提下，实现统一机耕、统一播种、统一灌溉、统一施肥和统一机收，提高粮食生产的标准化、组织化、集约化程度。
4.结语
开展高标准农田建设，是引领现代农业发展，加快社会主义新农村建设的现实需要，其重要意义不言而喻，应结合本地实际，逐步探索出适合本地区的高标准农田建设思路，争取建设一片，成效一片，从而进一步保证国家粮食安全。
参考文献：
[1]国家农业综合开发办公室.2009年农业综合开发优秀调研报告和论文集.2010.
答：农田是农业生产的重要物质基础。党中央、国务院高度重视农田基本建设。近年来，通过出台支持政策，加大资金投入，我国农田基础设施条件不断改善，农业综合生产能力明显提高，为实现粮食产量“九连增”奠定了坚实基础。但是，受人口持续增长、消费结构升级、资源环境约束趋紧等多重因素影响，我国农产品需求刚性增长，供求总量趋紧，结构性矛盾日益凸显。一方面，今后我国增加粮食产量主要靠提高单产，对耕地质量的要求越来越高，另一方面，我国中低产田约占三分之二，农田灌排设施薄弱，配套设施不完备，建设资金渠道分散且投入不足，建设高标准农田的任务十分艰巨。因此，有必要在国家层面制定统一的高标准农田建设总体规划，进一步夯实粮食和农业发展的物质基础。按照党中央、国务院关于高标准农田建设的重要部署，我委会同有关部门，在充分调研的基础上，研究编制了《规划》，并广泛征求、充分吸收了有关地方和专家的意见。最近，国务院批复了《规划》，并要求我委印发实施，充分体现了国家对高标准农田建设的高度重视。我相信，《规划》的实施，对进一步提高我国农业水土资源利用效率，提升农业科技应用和农业机械化水平，促进农业持续稳产增产，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给必将起到积极的促进作用。
问：如何理解《规划》的指导思想、基本原则和总体目标？
答：《规划》提出的指导思想和基本原则主要有7层含义：一是从各地区域自然资源条件、经济社会发展水平和粮食生产基础出发，强调要统筹规划，优化高标准农田建设布局。在资金投入和项目安排上以粮食主产区、非主产区产粮大县以及其他粮食增产潜力较大的县为重点，同时兼顾棉花、油料、糖料等重要农产品优势产区。二是从高标准农田建设内容的综合性和复杂性出发，强调要多措并举，综合治理，实现土地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜、农艺农机技术先进适用，使农田基础设施条件与现代农业生产经营体系相适应。三是从促进规模经营、提高农业机械化水平出发，强调要合理确定农田连片规模，统一规划设计，采取集中投入、连片治理、整体推进的建设方式，确保建一片成一片。四是从节约集约利用资源、推进农业发展方式转变出发，强调要加强资源节约利用和生态环境保护，减少水土流失，控制农业面源污染，发挥农田在生产、生态、景观方面的综合功能，实现农业生产和生态保护相协调。五是从明确政府职责、扩大投入来源出发，强调要完善公共财政投入保障机制，在中央财政加大投入力度的同时，切实落实地方政府的投入责任。充分发挥专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体在高标准农田建设中的作用。同时，积极引导各类社会资本投入高标准农田建设。六是从整合资源、集中投入出发，强调要明确部门职责，加强协调，形成合力，建立部门协调机制，促进信息共享。以县为单元，编制实施方案，明确任务分工，落实技术标准，规范验收程序，确保项目建设质量。七是从加强项目管护、促进工程良性运行出发，强调要明确管护责任，落实管护主体，建立健全高标准农田建设管理长效机制。
综合考虑我国中低产田现况、水资源条件以及粮食供求形势，《规划》提出了到2020年的总体目标，即：建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩，其中，“十二五”期间建成4亿亩。建成的高标准农田耕地质量明显提高，亩均粮食综合生产能力提高100公斤左右，土壤有机质含量有一定程度提升，土地污染得到进一步遏制，生态环境得到进一步改善。同时，《规划》还从田、土、水、路、林、电、技、管8个方面进一步提出了高标准农田建设的目标，指出农田田块是农产品生产的重要载体，土壤是农作物生长的物质基础，水利是农业的命脉和现代农业建设的首要条件，田间道路是农业生产机械化作业的基本前提，农田林网是防灾减灾的生态屏障，输配电设施是发展现代农业的重要保障，科技进步是农业发展的根本出路，建后管护是确保建成的高标准农田长久发挥效能效益的关键。
问：《规划》在建设标准和建设内容方面是如何考虑的？
答：统一建设标准，对规范高标准农田建设至关重要。在综合现有相关行业标准、部门标准的基础上，《规划》提出，要重点围绕农田土地生产能力、灌排能力、田间道路通行运输能力、农田防护与生态环境保持能力、机械化水平、科技应用水平、综合生产能力、建后管护能力等建设内容，结合农作物区域规划、水利工程建设、生态建设以及城乡一体化发展等要求，建立健全科学统一、层次分明、结构合理的高标准农田建设标准体系。对需要在全国范围内规范的基础性、通用性技术要求制定国家标准：针对高标准农田建设的基本要求，制定《高标准农田建设通则》；针对高标准农田建成后的利用和评价，制定《高标准农田建设评价规范》。对需要在行业内规范和细化的技术要求，依据《高标准农田建设通则》制定行业标准。同时提出，各省（自治区、直辖市）要从本地区实际情况出发，依据国家标准和行业标准制定地方标准。高标准农田建设要充分考虑行业和地区的差异，做到国家标准、行业标准、地方标准上下结合、相互衔接。
围绕高标准农田建设的总体目标，《规划》主要提出了8个方面的建设内容：一是整治田块，提高农田平整度，促进田块集中，优化农田结构布局；二是改良土壤，提升土壤有机质含量，促进土壤养分平衡，改善耕作层土壤理化性状；三是建设灌排设施，改善农田灌排和集蓄水条件，提高水资源利用效率，增强旱涝保收能力；四是整修田间道路，提高田间交通配套水平，提高农业机械作业覆盖率；五是完善农田防护林网，提高农田水土保持能力和防灾减灾能力，改善农田生态条件；六是配套农田输配电设施，提高用电质量和安全水平，增强农业生产电力保障能力；七是加强农业科技服务，健全农田监测网络，提高农业科技服务能力；八是强化后续管护，明确管护责任、完善管护机制、健全管护措施、落实管护资金，确保工程长久发挥效益。
问：《规划》对全国高标准农田建设是如何布局的？
答：首先，统筹考虑区域气候、地形地貌、水源、地质、土地利用条件等因素，《规划》将全国划分为东北平原区、华北平原区、北方山地丘陵区、黄土高原区、内陆干旱半干旱区、南方平原河网区、南方山地丘陵区、西南高原山地丘陵区8个类型区，提出要分区开展高标准农田建设，并对每个类型区的建设内容、建设重点和建成要求提出了明确要求。其次，根据各地耕地利用现状及农业增产潜力，并综合考虑农产品供需形势、水土资源条件和资金可能等因素，按照先易后难、突出重点、发挥优势、相对平衡、注重实效的原则，提出了“十二五”、“十三五”期间的分省建设规模。
在分配高标准农田建设任务时，我们主要遵循了以下原则：一是注重高标准农田建设布局与粮食生产布局的衔接。在分配建设任务时对粮食生产贡献大和增产潜力大的省份给予必要倾斜，同时兼顾棉花、油料、糖料等重要农产品优势产区。二是借鉴已有工作成果。参考《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》和《全国土地整治规划（2011—2015年）》等的分区方案，同时考虑省级上报数据，综合平衡各省提出的建设需求。在统筹兼顾多因素的基础上，进行了任务分解。
问：在加强项目管理方面，《规划》提出了哪些措施？
答：《规划》从完善监管机制、加强考核评价、强化群众监督3个方面对高标准农田建设监管工作进行了规范；从明确验收程序、做好建档工作、评定质量等级、加强权属管理4个方面对项目竣工验收工作进行了规范。同时，考虑到长期以来重建轻管的问题，《规划》就加强高标准农田后续管护工作提出了3方面要求：一是明确管护责任。落实高标准农田管护主体和责任，健全管护制度，确保长久发挥效益。引导和支持专业大户、家庭农场、农民合作社、农民用水合作组织、涉农企业和村集体等参与高标准农田设施的日常管护。国土、农业（农机）、水利、林业等基层服务组织要加强对管护主体的技术指导、服务和监管。二是落实管护资金。推进高标准农田设施产权制度改革，明晰高标准农田设施的所有权和使用权，努力落实运行管护经费。对公益性较强的灌溉渠系、喷滴灌设备、机耕路、生产桥、农田林网等，地方政府根据实际情况适当给予运行管护经费补助。三是加强动态监测。依托国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，并结合各部门相关管理信息系统，将高标准农田建设信息及时、全面、准确录入监测监管系统，确保建成后的高标准农田及时上图入库，落实到“一张图”上，做到底数清、情况明，全面动态掌握高标准农田建设、资金投入、建后管护和土地利用及耕地质量等级变化等情况。建立健全部门间信息互通共享机制，实现高标准农田建设信息实时查询、对比、统计、分析，做到有关信息互通共享、科学利用，以满足管理需要。
问：如何保障高标准农田建设的资金需求？
中图分类号F301文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0047-07doi：103969/jissn1002-2104201403008
高标准基本农田建设是依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动[1]。大规模建设高标准基本农田已经上升为国家战略，2011年10月的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出：“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦。加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田”。2012年3月，国务院批复《全国土地整治规划（2011-2015）》，明确到2015年，再建成2.67×107 hm2旱涝保收的高标准基本农田。建立基本农田集中投入和全域整治新机制，继续实施116个基本农田保护示范区建设，重点加强500个高标准基本农田建设示范县建设，新建5 000处连片的高标准基本农田保护示范区，此举对于增强中国粮食安全保障能力、加快中国农业现代化发展，以及深化和扩展耕地数量、质量和生态全面管护内涵等具有重要战略意义[2-3]。
与建设任务的艰巨性和重要性相比，在高标准基本农田建设方面的研究略显不足。当前研究大多侧重于政策解读和宣传方面，也有专家[4-8]就如何加快高标准基本农田建设提出了战略思考和具体措施，还有土地整治实务工作者和研究人员[2，7-12]着重分析了当前高标准基本农田建设存在的问题及对策。然而尚未见到高标准基本农田建设的现状评价方法的研究，更缺少研究现状与高标准基本农田的差距度和差别化的投资的相关研究，而这方面的研究能有效确定建设区域的高标准基本农田的标准值、厘定基本农田现状与建设标准之间的差距，并使资金投资与现状相匹配，对高标准基本农田建设投资和决策具有重要参考价值，对落实和建设好2.67×107 hm2高标准基本农田意义重大。
在土地资源可持续利用的评价指标体系和方法上，国内外学者关注土地整理项目实施对自然生态环境和社会经济环境所可能造成的影响，为全面评价土地整理活动的生态环境影响和进一步规范化、科学化管理土地整理项目提供了理论基础[5-15]，也有学者从耕地整理的自然潜力和现实潜力两方面建立了评价指标体系，采用适宜的方法实现了指标的定量化；而耕地整理现实潜力在评价时，主要从待整理土地所处的社会经济区位、待整理土地本身的基础设施状况和区域耕地后备资源状况等方面选取评价指标[16-19]。冯锐，吴克宁等针对高标准基本农田建设中集中连片、设施配套、生态良好等要求，运用理想解逼近法和限制因素组合法，对西南丘陵区高标准基本农田建设做出时序安排与模式分区[20]。本文借鉴已有成果，以四川省德阳市什邡市为例，在调查基本农田现状的基础上，根据高标准基本农田建设标准、实践经验和专家意见选取指标建立评价体系，构建差距度模型计量反映基本农田现状与标准之间的差距，构建投资度模型计量反映差距度与投资额之间的关系，以指导高标准基本农田建设的资金投入和时空安排，也为土地整理规划及项目设计提供参考。
1研究方法与理论模型
1.1研究方法
本文的研究思路为：①依据《高标准基本农田建设标准》，按照工程系统理论，运用层次分析法，确定目标层、准则层和指标层，构建评价体系；②确定各评价指标的权重，用特尔菲法，选择15位相关专家，经过两轮打分得出权重，使之能较准确地反应基本农田的现状；③确定评价单元，考虑数据的可获取性和行政村的相对完整性，本文以各行政村内的耕地为评价单元；④构建差距度gap degree （GD）模型和投资度investment intensity （II）模型，计量反映各评价单元与标准值之间的差距程度以及差距度和资金投入的关系。通过ArcGIS9.3建立数据库，利用综合评价法对评价单元现状进行分析，对照已建成的高标准基本农田和相对应的综合值，确定高标准基本农田的标准值S，大于或等于标准值的表明没有差距，用0表示，暂不需政府投资；⑤采用自然断裂法natural breaks 分级方法结合实际情况对小于标准值的评价单元进行分级，差距度为1级表示与高标准基本农田的标准值最接近，表明评价单元现状较好，相应投资较少，5级表示与标准值最远，表明评价单元现状条件最差，相应投资最大；⑥案例分析与运用，检验模型和方法的正确性。
刘建生等：基于差距度与投资度的高标准基本农田建设研究与应用中国人口・资源与环境2014年第3期1.2评价指标的选择与权重的确定
高标准基本农田是指一定时期内，通过农村土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田[1]。根据目标体系和《高标准基本农田建设标准》，将建设分为土地平整工程，灌溉与排水工程，田间道路工程，农田防护与生态环境保持工程及其他工程[21]，建立指标体系应围绕5大工程建设以达到建设目标。权重的确定采用特尔菲法，选择15位相关专家，经过两轮打分得出权重。指标及权重见表1。
（1）土地平整工程。根据高标准基本农田建设工程技术要求，土地平整应实现田块集中，耕作田面平整，耕作层土壤理化指标满足作物高产稳产要求[1]，考虑数据的可获取性选取田块集中度、田块细碎度、田块分维度、耕地坡度、有效土层厚度5个评价因子。田块集中可减少耕地的耕种成本和提高基础设施的使用效率，实现耕地规模经营[22]，可用田块集中度表示，即评价单元内农户平均经营田块个数的多少；耕作田面平整主要通过田块耕地坡度，细碎度、田块分维度3个指标反映，耕地的坡度较大，则不易采用机械化耕作，因而生产成本通常较高，细碎度、分维度也间接反映田块的平整度；有效土层厚度是耕地质量的重要影响因素，因此，耕作层土壤理化指标满足作物高产稳产要求方面选取有效土层厚度这一评价指标。
（2）灌溉与排水工程。灌溉与排水工程指防治农田旱、涝、渍和盐碱等灾害而采取的各种措施，包括水源工程、输水工程、喷微灌工程、排水工程渠系建筑物工程、泵站及输配电工程[1]，应达到旱能灌、涝能排的基本要求，本文选取灌溉设施设计保证程度、排水设施状况2个指标。灌溉保证率可用有效灌溉面积百分比表示，即以正常供水年内农田有效灌溉面积占区域内耕地总面积的百分数表示；灌溉设施条件指单位基本农田面积内的水利设施长度，根据土地现状图数据用Arcgis9.3量算评价单元内的水利设施长度。
（3）田间道路工程。田间道路工程指为满足农业物资运输、农业耕作和其他农业生产活动需要所采取的各种措施。包括田间道和生产路[1]，用通达度表示，田间道路通达度高，说明田间道路建设状况好，连通性高，以田间道路通达的田块数占田块总数的比率表示[22]。
（4）农田防护与生态环境保持工程。农田防护与生态环境保持是现代农业的重要方向，防风固沙，改善农田小气候，从而起到护田增产的作用。同时农田防护林网还会通过涵养水分、净化空气等改善农田周围地区的大气环境质量[23]。根据实地调查分好、较好、较差、差四等分别赋值4，3，2，1。
（5）其他工程。除土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与环境工程以外但与基本农田建设相关的其他工程，根据其他工程配套的实际情况赋值。
（1）数据标准化。由于收集的数据单位和数量级别不统一，在评价前应对各数据进行标准化处理，将其转化为无量纲的纯数值，使结果落到[0，1]区间，便于不同单位或量级的指标能够进行比较和加权。2.1研究区概况及数据来源
什邡市位于成都市西北部和德阳市西南部之间，距成都市60 km，德阳市20 km，位于成都一小时经济辐射圈内，并在成德绵经济带中处于有利地位，属于西部经济社会发达和经济快速增长地区。地形为西北-东南走向，呈长条形形状，居龙门山中段，103°47′-104°17′E，31°01′-31°37′N。2010年，什邡市幅员面积820.3 km2，耕地面积22 964.58 hm2，占土地面积的35.36%，其中平坝、丘陵、山地分别占耕地总数的88%、3%和9%。耕地主要分布在东南部平坝地区，基本农田面积19 911.27 hm2，主要分布在皂角、回澜、元石、禾丰、马井、隐峰、师古、南泉、马祖、双盛、湔氐等镇。
什邡市属于都江堰自流灌溉区，水资源较为丰富，境内有“1江2河3渠”，即石亭江、小石河、鸭子河，人民渠、红岩渠、大寨渠。全市耕地以水田为主，有少许旱地和水浇地。据什邡市农业局中低产田情况的调查报告，全市土壤耕层深度比较浅，中低产田占现有耕地面积的62.25%，耕地质量急需提高。本文以什邡市的行政村为评价单元，以四川省德阳市什邡市101个村的基本农田为研究对象，土地面积数据来源于2010年什邡市国土资源局土地变更数据，社会经济等数据来源于2010年什邡市统计局的《什邡市统计年鉴》和2011年12月和2012年4月份的现场调查数据、问卷数据，耕地分等定级成果（2007）来源于什邡市国土资源局。从2010年土地变更数据的地类图斑中提取基本农田图斑，运用ArcGIS9.3的空间分析方法将其图层与土地利用总体规划空间管制区图和坡度图进行叠加分析，扣除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和坡度>25°的耕地区域。
2.2差距度与投资度计算及分级
用ArcGIS9.3建立的数据库，利用构建的差距度评价模型对什邡市的耕地现状进行分析，对照已建成的高标准基本农田和相对应的综合值，确定什邡市高标准基本农田的标准值；根据投资度模型计算各评价单元的投资额，再采用natural breaks 分级方法结合实际情况进行分级，如表2，差距度为0级的为高标准基本农田，投资也为0，GD为5级的现状条件最差，投资应最大。什邡高标准基本农田差距度和建设投资分级
（4）在明确什邡市的差距度的数量和空间分布后，结合资金情况，按照先易后难、先难后易或者难易结合的原则，为土地整治规划提供支撑，为什邡市高标准基本农田的建设和投资决策提供多方案参考。通过对运用GD和II模型的运用，确定什邡市高标准基本农田的标准值为0930，已经是高标准基本农田的村7个
3结论与讨论
（1）本研究严格依据《高标准基本农田建设标准》，按照土地整理工程系统理论，确定目标层、准则层和指标层，构建评价体系，通过什邡市的案例运用，能较准确反应待建设的基本农田现状，现状条件比较好、差距度较小的基
（2）构建了差距度（GD）模型和投资度（II）模型的，计量反映耕地现状与高标准基本农田之间的差距程度和相应的投资额度，为差别化投资、有效配置建设资金提供科学参考，也能指导高标准基本农田建设的资金、空间和时序安排。
（3）本研究在差距度和投资度匹配上做了有益探索，但评价指标体系中少量评价指标难以量化，只能定性评价。科学建设高标准基本农田还需要综合考虑多方面的因素， 包括经济社会条件、政策限制、行政导向等，这些因素之间又互为交叉、互为影响，有时甚至相互矛盾冲突，必须经过综合分析、全面评判，才能做出科学合理的决策。如何进一步完善机制体制，构建政府主导、国土部门搭台、相关部门集中投入的高标准农田建设体系，加大涉农资金在地方上的统筹力度，解决高标准基本农田建设中存在的资金投入分散的问题，以建设促保护，以建设促发展，将高标准基本农田建设作为解决现有耕地田块破碎度的有效手段，并与土地承包经营权流转、农业科技推广相结合。同时，在高标准基本农田建设中如何做好公众参与，尊重农民意愿，保护农民权益，正确处理好建设中“科学”与“民主”的关系，解决权属状况复杂等社会现实问题，这些都是应该进一步研究和探讨的方向。
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