2建立健全安全管理职责标准体系的对策
安全管理职责和工作标准的内容既来自于法律法规，也来自铁路运输安全管理的实际工作，因而具有有效性、针对性、操作性、严肃性等特征。建立健全安全管理职责标准体系，应在遵循以下原则的前提下进行，即依法合规，动态修订；以岗位为核心，权责、能力相匹配；结合风险，分解细化；严格责任落实与过程考核；制定良好的约定与沟通机制。
2.1制定完善可行的安全管理职责和工作标准
安全管理职责和工作标准的建立是落实领导负责、分工负责、专业负责、岗位负责4个负责制度的具体体现。构建安全管理职责通常分为以下3个步骤。
2.1.1确定不同管理层级的职责定位
我国铁路系统的管理层级现状为中国铁路总公司、铁路局2级法人，实行的是中国铁路总公司、铁路局、站段3级管理。建立安全管理职责首先应明确各个管理层级承担的安全管理责任。《中国铁路总公司安全管理规定》中明确规定了中国铁路总公司、铁路局的安全管理责任，铁路局则应明确各处室和站段(基层单位)的安全管理责任，站段应明确各科室和车间的安全管理责任及职责定位，从而将安全管理责任逐级落到实处。
2.1.2制定铁路局及站段安全管理职责
铁路局及站段是铁路运输的具体实施单位，因而制定铁路局管理部门、业务部门及站段安全管理职责是运输安全的基础，安全责任进一步延伸至铁路所有管理岗位。部门、站段安全管理职责的主要内容包括：安全生产条件建设、安全生产投入保证、规章制度制定完善、设备设施管理使用、安全生产培训教育、安全风险研判管控、安全综合保障机制、安全应急处置演练等。制定部门、站段安全管理职责时，应从顶层设计出发，通盘考虑、综合研究、协调一致。铁路局应集中组织推进，不能分散编写、简单汇总、各自为政。安全管理职责的内容应严肃、准确、明晰、全覆盖，避免任意取舍、回避矛盾现象，特别是结合部工作的牵头职责不能缺少。制定铁路局各部门、站段安全管理职责应围绕以下3个方向开展。①认真梳理安全生产法律法规的相关条款内容，落实法律法规要求。《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》及《中国铁路总公司安全管理规定》等对生产经营单位的安全生产保障、从业人员安全生产要求、安全生产监督管理、事故应急救援等，都有明确的强制性要求，应梳理出相关适宜的条款，构成部门、单位安全管理职责的主干内容。②积极研判安全风险，确定风险项点，明确管控责任，纳入安全管理职责，实现管理责任全覆盖，达到与安全风险的项点、管控措施及排查动态的紧密结合。确保所有的安全风险都有人管、有人控；实现不同层级有不同的安全风险管控措施，做到界定清晰、综合施策、管控到位；结合每月安全风险排查和动态安全风险研判预警，及时确定管控措施，分解落实责任到相关部门和岗位。③继承已有的行之有效的职责内容。在长期安全生产实践中，各铁路局、站段建立了一系列安全管理制度要求，既符合现场实际，又得到各管理层级的认可，已经基本形成固有模式。制定安全管理职责，需要将已经得到普遍认可的部分进行整理归纳，与安全法规梳理出的内容相融合，共同构成部门、单位的安全管理职责条文。
2.1.3制定岗位安全管理职责
安全管理职责相对宏观，必须进行分解，充实到各岗位职责之中，构建成自上而下、一级比一级内容更加细化和具体的“金字塔”型结构的安全管理职责体系。岗位职责应依据部门、站段职责制定，同时避免超出部门、站段职责的范围；依据定编制定，有编有岗有责任；对同一项工作，应明确不同岗位承担的不同责任。在制定岗位职责过程中，应注意以下4个方面。①职责分工合理。安全管理职责实际上是安全工作的分工，应是粗线条的划分，不能过细，在制定时应研究目前岗位与职责能否对应(是否存在编制不合理或缺编)，并考虑工作量的均衡。②责任应有所区别。同一工作在不同的岗位责任不同，应划分清楚直接责任和管理责任、主要责任和次要(辅助)责任。例如，同样是“安全信息管理”职责，段长的职责是“组织建立安全信息管理制度”，副段长的职责是“检查考核落实情况”，二者都属于管理责任；主管工程师的职责是“负责审核、工作”，属于直接责任。③职责不能与标准混淆。职责是对岗位责任的要求，而工作标准则是对岗位行为的要求，不能混为一谈。例如，“负责组织安全大检查和隐患治理”是职责，“将影响运输安全的事项纳入问题库并进行深度分析”则是工作标准。④职责分解不能有遗漏。职责分解应该是自上而下、一级涵盖一级的关系。例如，某铁路局的安全管理职责中有一项“建立危险源管理制度”，但在该铁路局所有部门的安全管理职责中都没有相应内容，因而向下分解出现遗漏。
2.1.4制定工作标准
制定工作标准的重点是细化岗位安全管理职责。各部门、各单位既应依据和遵从有关规章制度的规定，同时还应结合自身现场管理的实际需求，以各工作岗位为目标单元对安全管理职责进行分解细化，逐条逐项落实为可执行的工作任务，并明确制定相关量化要求、完成时限、工作目标和质量标准等内容指标。通过上述方式，将概念化的安全管理职责转变为可以实际操作和有效落实的工作标准，做到量化具体、内容明确、操作性强。在制定工作标准时，应采用职责与标准相对应的办法，坚持工作标准与安全管理职责相对应的原则。每一条职责都应有相应的工作标准，工作标准应与安全管理职责一脉相承，写清有效落实职责的问题。包括：①确定履职具体内容，即安全管理职责是概述，工作标准则要列出细目；②确定履职时机或频度，即该项工作何时去执行或多长时间执行1次；③确定工作目标或质量要求，即该项工作应努力的方向或质量指标。
2.2安全管理职责标准体系的运用管理
（1）推进安全管理职责标准体系建设。我国铁路系统长期以来积累了大量的安全管理工作经验，形成了特有的安全文化，但也形成了惯性思维和习惯做法，这是规范化管理最大的障碍。为此，应从领导做起，从具体工作抓起，形成自觉运用标准、依靠标准的工作习惯。（2）依据安全管理职责和工作标准严格责任追究。铁路安监部门应树立对规检查、对规追责的理念，在铁路发生事故或重大安全问题时严格对照安全管理职责和工作标准倒查管理责任，剖析管理致因，推动管理干部正确认识、深刻理解并严格执行。（3）依据安全管理职责和工作标准切实加大履职过程考核。干部履职考核不仅是对安全结果的考核，更重要的是对履职过程的考核。因此，应当根据不同岗位的履职标准和要求，细化考核内容、量化考核指标，建立符合不同层次、类型和岗位特点的考核指标体系，使考核过程科学化、制度化、精细化。
2.3安全管理职责标准体系的日常维护
铁路安全管理职责标准体系的要素、对象不是一成不变的，为适应各种变化、满足安全管理规范化的要求，应建立相应的维护制度，保持安全管理职责标准体系的有效性、适用性。以下2种情况需要组织修订铁路安全管理职责标准体系：①相关要素如运输生产组织形式、管理方式调整等发生变化，原来的安全管理职责和工作标准已不再适用；②安全管理职责和工作标准本身存在漏洞，在实际应用中出现与运输生产实际不符的现象，不能有效地规范或指导安全管理工作。另外，铁路安全管理职责标准体系日常维护工作应做到以下3个方面。①归口管理。像管理技术规章一样管理安全管理职责标准体系文件，明确变化信息的反馈、收集渠道，由专人进行登记、梳理，使各类信息能够及时反馈上来。②动态完善。重要的变化或较大漏洞应立即进行调整；一般的变化信息，应打包处理，积累到一定量时集中组织修订；同时，每年至少组织1次全面清理，公布变化调整目录。③定期评估。建立评估团队，定期组织对安全管理职责和工作标准的使用运行情况进行检查评价，指导安全管理职责和工作标准建设和运用，及时提出修改建议。
2.4安全管理职责标准体系的评估改进
铁路安全管理职责标准体系应用效果如何，安全风险是否得到有效管控，需要及时做出评估并改进。评估的主要内容是安全管理职责和工作标准的有效性，在铁路运输安全工作中的实际作用，与安全风险管控措施的融合度，以及还需要进行哪些改进等。通过评估和积累经验、持续改进，确保安全管理工作的规范化。各铁路局应成立安全管理规范化建设评估团队，定期组织对安全管理职责及工作标准进行检查调研、全面审查和系统修订，客观评估安全管理职责标准体系的运行效果，总结推广经验做法，促进安全管理职责标准体系建设。
合同管理专员的岗位职责：
职责1
协助采购价格和合同管理体系的建立、完善和更新工作
职责2
协助采购合同主管制定公司合同策略、价格分析流程和谈判流程、编制合同范本
职责3
协助建立采购价格管理、谈判管理以及合同管理流程起草合同范本
职责4
收集采购价格信息、实施采购价格调研活动、编写采购价格调研报告
职责5
协助采购合同主管起草合同文本、确定主要合同条款
职责6
参与合同谈判工作、执行合同风险防范措施
职责7
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）30-0037-05
实习是职业院校重要的实践教学环节，是职业教育人才培养模式改革的重要方面。2016年4月11日，教育部会同财政部、人力资源社会保障部、安全监管总局、保监会联合出台了《教育部等五部门关于印发〈职业学校学生实习管理规定〉的通知》（教职成[2016]3号）。全文共6章39条，从实习组织、实习管理、习考核、安全职责等方面做出了具体的规定，但是该规定还存在着立法层次低、实习合同欠规范、对实习单位的激励机制不完善、法律责任缺失、救济途径单一等问题。综合来看，职业学校学生实习牵涉不同的利益相关者，完善职业学校学生实习管理制度离不开学校、企业、学生、政府以及全社会的共同努力和参与。以《职业学校学生实习管理规定》为基础，进一步完善我国职业学校学生实习管理制度，对全面推进“依法治教”， 实现教育法治化具有重要的现实意义。
一、《职业学校学生实习管理规定》的立法亮点
（一）明确了实习权的权利属性
学生实习的权利属性决定了对其进行保护与救济的途径，如果将实习权定性为劳动权，则可以适用我国的劳动法律制度对其进行保障；如果将实习权定性为受教育权，则目前只能适用民事法律制度对其进行保障。目前我国的劳动法律、法规中都没有关于“实习权”的规定；相反，在教育法领域却有关于“实习权”的规定。例如：近期出台的《职业学校学生实习管理规定》第二条规定了职业学校学生的实习是职业学校按照专业培养目标要求和人才培养方案安排，由职业学校安排或者经职业学校批准自行到企事业单位进行专业技能培养的实践性教育教学活动，包括认识实习、跟岗实习和顶岗实习等形式。这为学生实习权属于受教育权提供了法律依据。
学生实习权是一种受教育权，包括以下两层含义：一是实习自由权，即学生有自愿选择与其专业相关的实习单位、实习内容和方式的意志自由[1]，这种自由权不受非法干预与侵犯；二是实习社会权，即学生有公平地获得实习机会的权利，有获得国家和社会实习机会和条件保障的权利，有获得国家和社会提供的救济和帮助的权利。学生实习权的这些内容具有明显的公益性，可以尝试引入公益诉讼保障学生的实习权，以弥补单靠传统意义上的民事侵权诉讼，很难有效保障学生实习权的缺陷[2]。
（二）强化了对学生的实习管理
现实中，有些职业学校学生实习的组织管理工作还比较混乱，以致于被某些媒体以“放羊式”管理来形容，给职业教育带来了负面的影响。《职业学校学生实习管理规定》（以下简称《规定》）主要从四个方面强化实习管理：一是强调实习的全过程管理。《规定》涵盖了实习过程中的每个环节，包括实习组织、实习管理、实习考核、安全职责等方面。二是明确各方的管理职责。教育行政部门牵头其他相关部门负责对职业学校学生实习工作进行指导与管理，职业学校则与实习单位一起共同组织实施学生实习。三是建立实习指导教师制度。《规定》要求，职业学校和实习单位应当分别选派经验丰富、业务素质好、责任心强、安全防范意识高的实习指导教师和专门人员全程指导、共同管理学生实习。四是禁止违规组织学生实习。《规定》指出了职业学校与实习单位在组织实施实习过程中的种种禁止，并规定了违反禁止性规定应承担相应的责任。
（三）规定了实习责任保险
近年来，随着实习在职业院校的普及，也不断暴露出侵犯学生实习权益的问题。根据教育部最近推行的全国职业院校（含中职）学生实习责任保险统保示范项目抽样选取的60万例样本分析，每10万名顶岗实习学生发生一般性伤害的约39.9人，其中导致死亡的约3.96人[3]。
《职业学校学生实习管理规定》第三十五条规定了建立学生实习强制保险制度。第一，实习责任保险的投保人可以为职业学校或者实习单位。第二，实习责任保险的被保险人可以为职业学校或者实习单位，保险标的是实习学生因遭受人身伤害而需要向职业学校或者实习单位以及第三人追究的民事赔偿责任[4]。第三，实习责任保险的范围涵盖了整个实习过程，包含了学生在实习过程中遭受意外事故或者由于被保险人的责任导致的学生人身伤亡，以及相应的诉讼费用等。第四，实习责任保险的第三人为遭受人身伤害的职业学校实习学生。第五，实习责任保险是由教育行政部门牵头保监会在职业学校学生实习过程中推行的一种强制责任保险险种。
通过创设学生实习强制责任保险，既能保障实习学生的合法权益，又能分散实习管理过程中相关利益主体承担责任的分险，有效地减少了因归责欠妥导致利益相关主体不敢承担侵权责任的现象，以及职业学校、实习单位、学生各方主体规避实习的不利后果，有利于激发利益相关主体参与实习活动的积极性，更好地践行职业教育实习制度的应有内涵。
二、《职业学校学生实习管理规定》存在的不足
（一）立法层次低，可操作性不强
《职业学校学生实习管理规定》（以下简称《规定》）虽然对职业学校在实习期间出现的种种问题有具体的规定条款，但是该《规定》的法律位阶较低，不能作为法院判案的直接依据，并且该《规定》在实践中可操作性不强。例如：该《规定》对于“如何激发实习单位参与实习活动的积极性”“如何规范职业学校与实习单位共同制订的有关学生实习组织管理、安全保障、突发事件应急预案等制度性文件”“如何确定实习责任保险的赔偿标准与赔付程序”“不属于责任保险赔付范围或者超出责任保险赔付额度的部分具体如何赔偿”“政府有关部门、职业学校、实习单位、学生等主体违反实习管理规定应承担的法律责任”等问题并没有做出明确、具体的规定。因此，笔者建议应在《职业学校学生实习管理规定》的基础之上，由国务院出台《职业学校学生实习管理条例》，为职业学校、实习单位对学生实习的管理及学生实习权益的保障等问题提供法律依据。
（二）实习合同不够规范
虽然《职业学校学生实习管理规定》在第十二条规定了学生参加跟岗实习、顶岗实习前，必须由职业学校、实习单位、学生三方签订实习协议，否则，不得安排学生进行跟岗实习、顶岗实习。在第十三条又进一步规定了实习合同应明确各方的责任、权利和义务，协议约定的内容不得违反相关法律、法规。实习协议应至少涵盖以下内容：各方基本信息；实习的时间、地点、内容、要求与条件保障；实习期间的食宿和休假安排；实习期间劳动保护和劳动安全、卫生、职业病危害防护条件；责任保险与伤亡事故处理办法，对不属于保险赔付范围或者超出保险赔付额度部分的约定责任；实习考核方式；违约责任；实习报酬及支付方式等。但是这些条文的规定较为笼统、不够规范，主要存在以下问题： 第一，认识实习没要求签订实习合同，而是按照一般校外活动有关规定进行管理。第二，没有明确列举三方当事人享有的主要权利以及应履行的主要义务。合同订立过程应体现当事人之间自由协商的精神，可是实习合同不同于一般的民事合同，其带有一定的公法性质，应从保障实习活动各方利益主w的合法权益出发，明确列举各方当事人享有的主要权利与应尽的主要义务。第三，缺少对“如何划分伤害事故责任”等责任划分问题的规定。职业学校的实习学生在对实习岗位的技能掌握方面、实习环境的熟悉方面、安全意识的培养方面都无法等同于企业的正式员工。实习学生不仅难以给实习单位带来经济利益，而且自身还容易遭受劳动风险，因此大部分企业不愿意参与职业学校的实习活动。然而，职业学校为了促成校企合作，会在伤害事故的责任划分方面做出让步。如此一来，只要学生在实习期间发生伤害事故，实习单位就能依据实习合同中有关“伤害事故责任划分”的约定来逃避责任，从而致使实习学生的权利救济之路受到限制[5]。
（三）对实习单位的激励机制不完善
《职业学校学生实习管理规定》对实习单位的选定、实习单位的责任、实习单位的义务有了一些具体的规定，但对实习单位享有的权益以及优惠政策却规定较少。该《规定》仅在第十八条规定了实习单位因接纳职业学校的学生实习所实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，按《企业所得税法》等税收法律制度的规定在计算企业应纳税所得额时予以扣除。在权利与义务不对等的前提下，很难激发企业参与实习活动的动力。应建立激发利益相关者参与实习活动的动力机制，探讨职业教育实习活动利益相关者相互间的博弈关系，构建共同参与、合作博弈的学生实习管理制度。
（四）法律责任缺失
任何一部法律都是带有一定强制性的行为规范，追究违法行为人的法律责任是法律强制性的集中体现。《职业学校学生实习管理规定》虽然在第十五条和第十六条中列举了学校和实习单位在实习期间的种种禁止行为，第十七条规定了顶岗实习学生享有顶岗实习报酬的权益等，但是却没有对职业学校、实习单位违反这些禁止性规定应承担何种具体的法律责任做出规定，这必然会给职业学校、实习单位规避法律制裁提供机会，同时也会给学生实习权益的维权之路带来不少困难。
有关行政部门对职业学校、实习单位在学生实习活动过程中的指导、监督、管理同样也是非常重要的。虽然该《规定》是教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国家安全监管总局、中国保监会五部门会同制定的，但是该《规定》并没有区分五部门在实习管理中的职责界限，这会导致有关部门在对学生实习活动进行管理时出现监督不力、管理混乱等情况。
（五）救济途径缺乏
虽然在《职业学校学生顶岗实习管理规定（试行）（征求意见稿）》（2012年）第三十条中规定了“顶岗实习期间学生人身伤害事故的赔偿，应当依据《中华人民共和国侵权责任法》和教育部《学生伤害事故处理办法》等有关规定处理”，但是在《职业学校学生实习管理规定》里面却没有相关“学生实习权益受侵害时如何选择救济途径”等规定。
就现有的救济途径分析，由于劳动法律制度不认定实习学生属于劳动者的范畴，因此一旦实习学生遭受人身伤害，则无法通过《工伤保险条例》获得经济赔偿。目前，有关实习学生人身伤害的案件只能通过《侵权责任法》来寻求司法救济。人身侵权案件一般适用于“过错责任”的归责原则，这意味着如果出现因实习学生自身的原因或意外事件导致人身伤亡，就无法获得赔偿，这对处于“弱势”地位的实习学生而言是不公平的，与当代法律保护“弱势群体”的立法宗旨也大相径庭[6]。并且，人身侵权赔偿的构成要件还要求受害者举证证明侵权行为与损害后果之间具有因果关系，这对于处于“弱势”地位的实习学生而言，更是雪上加霜。民事诉讼“谁主张，谁举证”的举证规则，不利于实习学生行使人身赔偿请求权[7]。综上所述，由于相关法律的缺乏，目前对于实习学生人身伤害的救济之路并不顺畅。
三、职业学校实习管理的立法构想
我国应借鉴国外有关职业教育学生实习管理立法的先进经验，并结合我国国情，在《职业学校学生实习管理规定》的基础上，由国务院出台《职业院校学生实习管理条例》。笔者建议，该条例应至少包括以下八个部分的内容：
（一）总则
该部分应包括对职业学校学生实习的定性、实习管理的基本原则、基本制度等根本性、原则性问题。
（二）组织管理
在实习组织方面，要分别规定教育行政部门、职业学校、实习单位应履行的职责。第一，教育行政部门在实习组织方面主要履行指导、监督职责，以及接受职业学校报送的实习合同、实习情况备案的职责。第二，职业学校在实习组织方面主要履行选定实习单位，与实习单位共同制定实习计划、考核方案等制度性文件，安排实习指导教师等职责。第三，实习单位在实习组织方面主要履行与职业学校共同制定实习计划、考核方案等制度性文件，合理确定接纳实习学生人数、选派企业实习指导人员等职责。
在实习管理方面，要注意以下几点：第一，教育行政部门应牵头组织职业学校与实习单位制定实习安全管理规定、实习学生安全及突发事件应急预案等制度性文件。第二，职业学校和实习单位要依法保障实习学生的基本权利，以及遵守相应的禁止性规定。第三，职业学校应会同实习单位建立学生实习信息通报制度，并定期检查学生的实习情况，及时协调处理有关问题，建立学生实习管理档案等。第四，实习单位应提供合适的实习岗位，必要的实习条件与实习环境，定期向职业学校反馈学生的实习情况等。
（三）实习合同
该部分包括认识实习合同、跟岗实习合同和顶岗实习合同三类。实习合同应注意以下几个方面：第一，三类实习合同都应由职业学校、实习单位、实习学生三方当事人订立，对于未满18周岁的实习学生，必须取得其监护人同意并出具书面的同意书。第二，教育行政部门应提供统一格式的认识实习合同、跟岗实习合同、顶岗实习合同，并且以格式条款的形式明确列举三方当事人享有的主要权利与应尽的义务，尤其是对伤害事故责任划分、实习责任保险等问题应作出明确的规定。职业学校、实习单位、实习学生在不改变格式条款的前提下，可以协商确定其他条款内容。第三，未经教育行政部门同意，职业学校、实习单位、实习学生不得私自对实习合同的格式条款进行修改、删除，不得自行拟定实习合同的格式条款内容，实习合同订立后，还须报教育行政部门以及职业学校的主管部门备案。
（四）安全保障
该部分应分别规定有关行政部门、职业学校、实习单位在安全保障方面的职责。第一，教育行政部门应牵头会同财政部门、人力资源和社会保障部门、安全监管总局、保监会对实习责任保险标准、范围、赔付程序等做出具体规定，并定期对实习安全进行监督检查。第二，职业学校与实习单位应履行对实习学生的安全意识教育、岗前安全教育与培训等安全保障责任。第三，实习单位应完善本单位的安全生产标准，以及安全生产管理制度和岗位操作流程，制定较为完善的安全事故应急救援预案等制度性文件，并且配备必要的安全保障设备和劳动防护用品等。
（五）激励机制
该部分建议由国家立法机关通过修改《企业所得税法》等税收法律制度，给予实习企业税收优惠。第一，实习企业因接纳实习学生所实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，在计算企业所得税应纳税所得额时扣除。第二，实习企业支付给顶岗实习学生的顶岗实习报酬，应比照企业支付给员工的工资、薪金，在税前予以扣除，并且为了鼓励实习企业接纳顶岗实习学生，可以建议按实习企业支付的顶岗实习报酬100%加计扣除。第三，国家对积极参与实习活动的企业，应给予免税或减半征收企业所得税等税收优惠政策。第四，地方政府对积极参与实习活动的企业应按照国家有关规定予以表彰奖励，并由地方主流媒体免费对企业进行宣传推广。
（六）法律责任
该部分应包括有关部门、职业学校、实习单位、学生对违反《职业学校学生实习管理条例》应承担的法律责任。第一，教育行政部门、财政部门、人力资源和社会保障部门、安全监管总局、保监会应按照各自职责，负责学生实习工作的指导、监督、协调、管理等工作，对于有关部门的行政不作为行为，可以追究其相应的行政责任。第二，对于职业学校违反《职业学校学生实习管理条例》的禁止，由教育行政部门根据情节轻重处以警告、责令改正等处罚；对构成犯罪的，依法移送司法机关追究相应的刑事责任。第三，对于实习单位违反《职业学校学生实习管理条例》的禁止，由人力资源和社会保障部门根据情节轻重处以警告、责令改正等处罚；对构成犯罪的，依法移送司法机关追究相应的刑事责任。第四，对于违反实习管理制度、安全保障制度以及实习合同的学生，职业学校和实习单位都有权对其进行批评教育。学生违规情节严重的，由职业学校给予纪律处分；造成实习企业机器设备等财产损失的，应当依法履行民事赔偿责任。
（七）救济途径
目前我国在司法实践中，是将实习权的丧失解释为其人身和财产利益受到侵害，从而确立对其的司法救济。由于跟岗实习合同、顶岗实习合同本身尚欠规范性；《侵权责任法》本身也具有一定的局限性，这导致了在司法诉讼中存在主体单一、异地实习管辖权不利于、举证责任受限制、诉讼费用不能减免等司法救济方面的缺陷。因此，需要进一步规范实习合同以完善《合同法》救济途径；出台《民事诉讼法》的相关司法解释以畅通《侵权责任法》救济之路。
引入社会保险对不属于实习责任保险赔付范围或者超出责任保险赔付额度的部分进行救济，以此扩充救济途径。社会保险制度具有保障性，当学生由于自身过错导致在实习期间遭受伤害事故，就可以通过社会保险得到经济补偿，以弥补实习责任险的不足。社会保险制度具有互，国家能进行统一的经济补偿，以减轻职业学校或者实习单位的经济负担。因此，社会保险能有效地分散劳动风险[8]，这一方面能使受害学生由于自身过错导致伤害事故时获得及时的经济补偿，另一方面又能减轻企业参与实习活动的压力，平衡利益相关主体之间的权益，激发企业参与职业教育实习活动的动力。
实习权是一种受教育权，教育是现代社会中最重要的公益事业之一，学生接受教育不仅涉及到本人的利益，也关系到国家和社会的公共利益[9]。受教育权的权利内容具有明显的公益性，鉴于目前单靠传统的侵权诉讼很难保障学生的实习权，可以尝试引入教育公益诉讼保障学生的实习权。理论界目前有关教育公益诉讼的研究成果都是在我国《民事诉讼法》（2012年修正）和《民事诉讼法》司法解释（法释〔2015〕5号）规定公益诉讼条款之前，结合我国公益诉讼条款和已有的公益诉讼司法实践，还可以在主体的范围、管辖权、举证责任、诉讼费用等方面对教育公益诉讼制度进行深入研究[10]。
（八）附则
该部分应包括各省、自治区、直辖市教育行政部门牵头会同其他相关部门依据本条例，结合本地区实际情况制定实施细则或相应的管理制度；以及本条例生效的时间等问题。
参 考 文 献
[1]张勇.基于促进就业理念的大学生实习立法问题研究[J].华东理工大学学报：社科版，2010（2）：85-91.
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Legislative Thoughts on Internship Regulations for Vocational School Students
――Concurrently Comment on “Internship Regulations for Vocational School Students”
Huang Yayu
工程监理服务是工程咨询服务中的一种，工程监理协会一方面要和其它各工程咨询协会统一确定协会在推广职业责任保险方面的任务和职责，有合作有分工，另一方面，也要加强自身建设，在推广工程监理职业责任保险中发挥积极作用。为了更好的推广工程监理职业责任保险，工程监理协会在应在以下方面发挥作用。
1、与政府、保险公司、保险中介公司积极合作
推广规范工程监理职业责任保险，组织研究工程监理职业教育中责任保险的理论、方针、政策，发展与国外同行业社团组织的联系、交流，建立适合监理行业特点的职业责任保险。协助政府建设行政主管部门和保监会，制定和完善利于工程监理职业责任保险推广的法律法规。
开展有关监理职业责任保险的宣传、培训。充分利用各种途径向监理宣传职业责任险，激发其保险需求。考虑到监理的职业技术特性，一般可以通过行业组织、管理机构、专业杂志等途径进行宣传。宣传内容上一方面应注重职业责任险有关专业知识的介绍，理性的介绍比较符合专业技术人员的习惯思维，另一方面，可以使用一些针对其行业的案例。此外，还可以利用报纸、电视等媒体对公众进行有目的的宣传，以解除监理关于保险会对其声誉产生影响的后顾之忧。
积极组织和协助监理单位参与工程监理职业责任保险，构建监理单位与保险公司的桥梁。具体包括：为投保单位提供咨询和帮助，如成立特别委员会，为监理单位提供通过监理协会审核并能提供良好服务质量的保险公司名单;组织保险公司投标，以获得较低的费率以及设计较合理的保;建立工程监理职业责任门户网，介绍监理职业责任保险知识和实务，为监理单位提供经验交流的平台等等。
开展工程监理职业责任保险的调研，协助政府总结职业责任保险推广中的经验教训，协助保险公司根据试行情况修改监理职业责任保险条款。
在推广职业责任保险的初期，也可以采取建立监理行业的职业责任赔偿基金，进行自我保险。具体做法是：由工程监理协会制定一个合适的比例或者数额，要求协会成员从监理收费中扣除上缴，如果某家监理单位
在职业责任赔偿过程中，集中使用了一定数额的职业责任赔偿金，那么它必须在此后限定的时间内对使用的基金承担上缴任务，直至弥补这些赔偿数额。这是通过建立工程监理行业内部的一种职业责任保险机制，以整个行业的经济实力来提高每家监理单位的赔偿能力，抵御监理工程师职业风险。
2、建立监理工程师职业责任归属鉴定机构
实行工程监理职业责任保险，关键点是确定监理的职业责任。监理职业责任保险涉及到两个索赔过程：a是合同委托人或第三方对监理的索赔，b是当a发生时，监理依据职业责任保险合同对保险人的索赔。当a发生时，对监理职业责任的认定主要有三种方法：一是当发生重大安全事故或质量事故时，建设行政主管部门进行牵头，临时抽调人手组成事故调查小组或由质检站裁定责任归属;二是仲裁，是由合同双方依照事先签订好的仲裁协议自愿将彼此的争议交由双方共同信任、法律认可的仲裁机构的仲裁员进行调解和裁决，由仲裁员认定监理的职业责任;三是法院认定，这是监理工程师职业责任索赔纠纷案件通过诉讼程序解决时的责任认定机构。而保险公司依据诉讼结果、仲裁结果或政府部门的质量鉴定报告，按照保险合同的约定实施理赔工作，当然保险公司有权参与监理和合同委托人的赔偿协商过程，当保险公司与监理就索赔发生争议时，也可以采用仲裁、诉讼的方式。
政府出面进行监理责任归属的好处是可以体现政府的权威，且处理的效率较高，缺点是人员的组成缺乏专业性和代表性，处理结果容易偏离专业的轨道。
而且政府注重的是质量或安全事故中监理的行政或刑事责任，对于工程监理职业责任的认定，政府没有义务也不具有专业优势。因此，借鉴国外的通常做法，政府逐渐淡出，让专业人士发挥更大作用，只有在发生了危及社会公众的工程质量或安全事故时，才需要政府介入调查处理。而对于可能引起索赔的职业责任鉴定，应交由专业人士。国际通行办法是在项目开始之前成立争端评审委员会，由项目参与各方共同挑选若干名独立的争端调解人，专门负责解决项目进行过程中的各种争端，认定相应的责任，这样争端可以及时、迅速而又花费较低地得到解决。而工程监理协会可以联合其它工程协会，提供一个仲裁名单供合同双方选择，也可以抽调专业人士和保险人士组成工程监理职业责任鉴定机构，负责监理合同双方及保险合同双方的索赔纠纷，判定工程监理职业责任。
3、组建风险管理机构，协助保险公司降低工程监理职业风险
著名的职业风险管理公司ACE将处理其职业责任问题主要采用三种措施：
风险管理(RISkManagement)、保险(IssuranCe)和法律措施(LegalFramework)，由此可见风险管理在降低职业责任风险中的重要性。保险与风险紧密相连，要推行工程监理责任保险，就必须加强相关专业服务机构和从业人员的风险管理水平，提高风险意识。目前我国的职业责任风险大量存在，保险需求巨大，但目前我国保险公司的服务措施还没有跟上，往往只关心展业和理赔，而对工程实施过程中的风险管理不甚关心。这一方面是由于我国保险业的水平还不够理想，另一方面，也是保险公司缺乏懂技术懂工程的专业人才。
在推广监理职业责任保险的初期，可以通过行业协会组织经验丰富的工程专家和保险公司一起，组建风险管理机构，在监理企业内部制定相应的风险管理战略，制定企业级别的风险管理手册。
[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1005—5843（2012）05—0135—03
《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）指出：“大力推行工学结合、校企合作的培养模式。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》指出：“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。”这些宏观政策为高职教育开展校企合作工作提供了政策方针。国内绝大多数高等职业院校对校企合作工作比较重视，无论是否设有专门机构，都普遍开展了形式多样的校企合作工作，但不少高等职业院校对校企合作的工作职责划分不清、甚至只设置机构，却没有明确职责。有的职责规定得很空洞、很宽泛，如“协调和管理”；有的职责限于对某一项或两项校企合作工作的“协调和管理”；有的则是以全面、深度合作为前提，把校企合作工作职责规定为全面负责高等职业院校与社会各界合作的唯一窗口。工作职责口径的宽窄不同，校企合作工作成效势必差异较大，所以应该予以科学厘定。
一、高等职业院校校企合作工作机构设置情况及其职责分析
笔者通过网络对35个学校的校企合作工作机构设置及其职责情况进行了检索，现整理如下：
（一）校企合作工作机构设置情况
1 设为——级独立机构的有17所学校。名称有的叫校企合作与产学研促进办公室，如威海职业院校；有的叫产学研促进处，如深圳职业技术学院；有的叫合作教育办公室，如天津职业大学；有的叫产学合作部，如常州信息职业技术学院；有的叫项目合作处，如青岛职业技术学院；还有的叫招生就业中心（工学结合办公室）或招生就业与校企合作处，如黄河水利职业技术学院、山东商业职业技术学院；有的叫校企合作与对外交流处，如苏州信息职业技术学院。
2 设为二级机构的有10所学校。有的在科研处设合作科，如宁波职业技术学院、福建船政交通职业学院；有的在招就办设校企合作办公室，如黑龙江建筑职业技术学院；有的在教务处设校企合作办公室，如芜湖职业技术学院、襄樊职业技术学院；有的在发展规划处设校企合作办公室，如辽宁省交通高等专科学校；有的在市场部设产学合作中心，如无锡职业技术学院等。
（二）校企合作工作职责的划分
1 单一协调和管理
单一协调和管理是指把校企合作的内容定位在协调为主的同时，兼之以——定的管理职能。主要职责通常表达为：负责院校校企合作工作的统一协调和管理，协同有关部门、二级学院开展社会服务工作；制订校企合作相关工作制度、考核指标和奖惩措施；积极为二级学院联系具有一定规模和实力的企业或相关单位，签订校企合作意向书或协议书，为企业与二级学院间开展合作搭建平台；负责校企合作有关交流和研讨活动的组织工作；负责校企合作协议的审定及签约等。
这种工作职责看似很广，似乎——切对外合作工作都与校企合作有关，但由于各项工作都有相关部门在抓，因而名存实亡。如顶岗实习、共建校内实训室和校外实训基地由实训中心负责；就业由就业与创业中心或招生与就业办公室负责；专业建设、课程开发、教材编撰由教务处牵头会同有关二级学院负责；开发培训项目由继续教育与培训学院牵头会同有关二级学院负责；企业接受学院教师赴企业挂职锻炼与企业技术人员到学院做兼职教师由人事处负责；技术项目合作、校企共建研究机构由科研处负责；校内生产（经营）性企业、门店则由后勤与产业处负责。校企合作机构处境尴尬，只有在如下情况方可协调：一是合作项目跨越两个二级学院以上；二是合作项目在校内涉及到其他职能部门。校企合作处能够真正具体负责的项目十分有限，又因与相关部门级别平等，所以协调和管理工作很难落实。
2 部分固定职责与协调
一、 深刻认识贯彻实施《暂行规定》的重要意义
职业健康工作事关广大劳动者的生命安全与身体健康，事关
经济发展和社会稳定大局。贯彻实施《暂行规定》，做好职业健康监管工作是贯彻落实科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会的基本内涵，是促进我国经济持续健康发展的客观需要，也是实现我国安全生产形势根本好转的有效途径。《暂行规定》的公布实施，明确了安全监管部门职业健康监管的执法主体地位，为安全监管部门履行作业场所职业健康监督检查职责提供了法律依据，对于贯彻落实《国家职业病防治规划（20__—2015年）》，强化作业场所职业健康监管，规范生产经营单位职业健康管理，督促企业落实职业安全健康主体责任，保护从业人员身体健康，推动职业健康形势稳定好转以及促进社会和谐稳定有着十分重要的意义。
（一）贯彻实施《暂行规定》，是履行作业场所职业健康监管职责的重要保障。20__年作业场所职业卫生监管职能由卫生部正式划转到国家安监局后，20__年1月，江西省机构编制委员会办公室下发《关于职业卫生监督管理职责分工意见的通知》（赣编办发〔20__〕1号），对我省职业卫生监督管理职责进行了调整，将原由卫生行政部门承担的作业场所职业卫生监督检查职责划转到安全生产监管部门。同年4月，省卫生厅、省安全生产监督管理局、江西煤矿安全监察局联合下发《关于切实履行职能加强职业卫生监督管理的通知》（赣卫法监字〔20__〕20号），进一步明确了我省卫生行政部门与安全监管监察部门在职业卫生监督管理工作中的具体职责分工。但是，国家有关职业卫生的法律法规没有及时进行修改，职业卫生监管执法主体不明确，安全监管部门监管执法缺乏必要的法律支撑，在开展职业卫生监管执法时遇到了不少困难和障碍。现在，《暂行规定》的出台，明确了安全监管部门职业健康监管的执法主体地位，为我们履行作业场所职业健康监管职责、做好职业健康监管工作创造了有利的条件，提供了有力的法律保障和支持。
（二）贯彻落实《暂行规定》，是贯彻落实《国家职业病防治规划》的客观要求。国务院办公厅近期印发了《国家职业病防治规划（20__—2015年）》，我省已成立“江西省职业病防治规划（20__—2015年）编制工作小组”，制定了《规划》编制工作方案，目前正在起草过程中。《国家职业病防治规划》明确了职业危害防治的指导思想、基本原则、规划目标、主要任务以及保障措施，强调地方各级政府要把职业病防治工作放到更加突出的位置，将职业病防治重要指标、主要任务纳入经济社会发展计划。其中，明确提出要“进一步健全职业病防治法配套法规、规章”、“加大重点行业、重点企业、重点人群的监督检查力度，严肃查处违反职业病防治法、损害劳动者健康及其相关权益的违法行为”。《暂行规定》的出台，是贯彻落实《规划》要求的重大举措，是进一步完善职业危害防治法律法规体系的重要步骤。贯彻实施《暂行规定》，必将有力地推动职业危害防治工作，促进《规划》各项目标任务的全面完成。
（三）贯彻实施《暂行规定》，是实现我国安全生产形势根本好转的有效途径。近年来，在党中央、国务院的正确领导下，省委、省政府高度重视安全生产工作，全省安全生产事故死亡人数连续8年稳定下降，重点行业领域安全生产状况明显改善，控制考核指标落实良好，重要时段和节假日安全平稳，全省安全生产形势实现了持续稳定好转。但是，职业危害问题依然突出，职业病已成为危害劳动者身体健康和生命安全的重要因素，影响了安全生产形势的根本好转。一些地区和企业对死人事故十分重视，对职业病危害则略有忽视，存在重经济发展、轻安全健康的思想，甚至以牺牲劳动者身体安全健康、造成职业危害为代价，引资建矿、建厂，违法违规生产经营。最近，我们兄弟省陆续发生群发性职业危害事件， 给劳动者的身体健康和生命安全造成了严重损害，尤其是河南农民工张海超“开胸验肺”，陕西、湖南血铅超标等事件，成为社会关心的热点、媒体关注的焦点，当然也给社会造成不良影响。我们应当清楚地看到，职业健康工作和安全生产工作一样，肩负着重大的责任和神圣的使命，务必引起高度重视。国务院提出到20__年安全生产形势要实现明显好转，到2020年要实现根本性好转。要实现这个目标，我们必须上下一致，齐心协力，以遏制重特大安全生产事故为中心，把预防职业病危害、减少职业伤残同样作为中心工作和主要任务，通过贯彻实施《暂行规定》，加强职业健康监管执法，最大限度地减少职业病危害、保障劳动者生命安全与身体健康，最终实现安全生产和职业健康状况的根本性好转。
二、认真学习宣传《暂行规定》，努力营造全社会关注职业健康工作氛围
学习宣传好《暂行规定》，是贯彻实施《暂行规定》的前提和基础，各级安全监管部门要高度重视《暂行规定》的学习宣传工作。大家记得04年烟花爆竹职能划转，就是按照国家总局的总体部署，认真开展“烟花爆竹安全三下乡”宣传活动，解决了当时基层同志的忧虑。面对基层监管力量薄弱，更是感到责任的重大，这就是压力变动力的效应，我们安监的同志有能力，一定能把党和人民交给的光荣任务完成好。省局对此充满信心。
一要做好系统内部的学习培训工作。执法者，首先必须要懂法。各位要好好珍惜这次学习机会，认真掌握和领会《暂行规定》的基本内容和精神实质，明确安全监管部门所承担的责任，增强履行监管职责的自觉性和坚定性，进一步强化责任意识，切实加强作业场所职业健康监管工作。回去之后，你们要立即组织本单位的干部职工学习《暂行规定》，力求做到透彻理解、准确掌握，不断提高我们监管人员自身的职业健康业务能力和执法水平。
二要做好生产经营单位的宣传教育工作。生产经营单位是安全生产的责任主体，也是职业健康的责任主体。我们一定要以贯彻实施《暂行规定》为契机，加大对生产经营单位的宣传教育，让他们知道自己是职业健康的责任主体，更要知道我们安监部门也是职业健康的监管执法主体。通过宣传教育培训，必须使生产经营单位明白自己所应履行的职业健康管理义务，以及所应承担的法律责任，尤其是法人、主要负责人的第一责任。在宣传教育过程中，要通过召开宣贯会、印制宣传品、组织知识竞赛、开展专题培训等多种形式，认真组织生产经营单位主要负责人和管理人员进行学习，使《暂行规定》的内容和精神实质真正地灌输到每个生产经营单位管理者的头脑中去。同时，还要注意利用典型的职业危害案例，宣传生产经营单位履行职责不到位所应承担的法律责任，使他们从案例中吸取教训、得到警醒，用事故案例教育来推动职业健康监管工作，督促生产经营单位增强落实职业健康主体责任的自觉性。
三要做好面向社会的宣传教育工作。要抓住学习贯彻《暂行规定》的良好时机，充分利用广播、电视、报刊、网络、手机短信等媒介的宣传导向作用，采取贴近实际、贴近生活、贴近群众等通俗易懂、形式多样的宣传方式，大力宣传职业危害防治知识，宣传《暂行规定》的相关内容和贯彻实施的重要意义，使社会各个方面和广大群众都深刻认识到职业健康工作的重要性，增强全社会的职业危害防治意识。要丰富宣传内容，增强宣传效果，提高宣传的吸引力和感召力，发动广大从业人员和人民群众关心关注职业健康工作，积极参与到职业健康工作中来，在全社会营造良好的职业健康工作氛围，真正使职业健康监管工作有新的起色，取得新的成效。
三、认真贯彻实施《暂行规定》，切实履行作业场所职业健康监管职责
贯彻实施《暂行规定》，是各级安全监管部门的重要职责，也是我们当前和今后一个时期的重要任务。我们必须认真做好《暂行规定》的贯彻实施工作，切实履行作业场所职业健康监管职责。首先，大家要牢记安全生产工作中的一句谚语：“要做明白人，不能做糊涂人”。我们必须明白自己所承担的职业健康监管职责。一要正确处理职业健康与安全生产（职业安全）的关系，把握职业健康与安全生产监督管理的内在联系和不可分割性的特点，认识职业健康监管职能调整的重要性。二要明白划给我们的作业场所职业健康监管职责，监管重点是从工程技术角度采取预防措施，当然包括对从业人员的教育培训、职业健康的安全管理及现场个人防护进行监管，从改善劳动条件和作业环境着手，预防和减少职业危害，保护劳动者身体健康。安全生产也是一样，重点是预防，重点措施也是在“技术、装备、培训”三位一体方面下功夫。三要理解卫生部门的职业健康监管职责，监管重点是从职业病的病理防治和病理治疗角度，采取健康监护、医学观察、临床诊断和治疗等职业病预防措施，保护劳动者身体健康。应该说，两个监管部门职责分工不同，采取的措施也不同，但监管目的都是保护劳动者的身体健康，两者不会产生矛盾和冲突。职业健康与职业安全是不可分割的整体，两者相辅相成。世界上许多发达国家的管理体制都是将“安全”与“健康”合二为一，形成“职业安全健康管理体系”，并建立职业安全健康监督管理机构,单一的安全生产监管是特殊时期的一种过渡体制。其次，我们必须把职业健康监管工作摆上重要工作日程、列入重点工作计划，与安全生产监管工作同时部署、同步推进、统筹考核。
（一） 建立健全职业健康监管体系
建立健全职业健康监管体系，是做好《暂行规定》贯彻实施工作，履行职业健康监管职责的前提和基础。一要尽快建立健全职业健康监管机构和队伍。今年5月，省政府批准印发了《江西省安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（赣府厅发20__47号），明确省安监局增设职业安全健康监督管理处，具体承担全省工矿商贸作业场所职业健康监管工作。8月24日，吴新雄省长亲自主持召开省安委会全体成员会议，特别强调要坚持标本兼治、重在治本，加大力度推进安全生产长效机制建设。重点要加强基层基础工作，要求各地在市、县机构改革中，安全监管队伍只能加强，不能削弱；要针对职业安全健康职能划转安监部门的实际，设立机构、增加编制，以保证工作正常开展。各市、县（区）安监局务必抓住当地政府机构改革的机会，积极向党委政府汇报，尽快理顺和落实职业健康监管职责，设立职业健康监管机构，配备专职监管人员，逐步建立并完善职业健康监管体制和机制。二要加强职业健康技术支撑机构建设。各级安全监管部门要对辖区内职业健康技术服务机构现状进行调研和需求分析，制定相关政策，整合已有资源、开发新资源，实施职业健康技术服务机构备案制，并加强规划、监督与管理。三要完善职业健康监管的工作条件。各级监管机构要配置必要的职业健康监管执法装备、设备和仪器以及通讯、交通设备和工具，保障工作经费，同时要加强监管队伍的专业知识和技能培训，不断提高监管执法能力和水平。
（二）落实职业病防治工作责任制
为进一步强化各级政府、有关部门和用人单位的职业病防治工作责任，今年5月，省政府印发了《江西省职业病防治工作责任制》（赣府厅字20__83号），明确了各级人民政府、各有关职能部门的主要工作职责，对卫生部门、安全监管部门、煤矿安全监察部门、人力资源和社会保障部门、地方 工会组织等16个部门单位的相关工作职责进行了具体分工。安全监管部门承担以下十项职责：（1）负责拟订作业场所职业卫生监督管理、职业危害事故调查和有关违法、违规行为处罚的地方性法规、规章和标准，并监督实施；（2）负责作业场所职业卫生的监督检查，组织指导和监督检查职业卫生安本文来源：文秘站 全许可证颁发管理工作；（3）负责职业危害申报，依法监督用人单位贯彻执行职业卫生法律法规、标准和方针政策情况；（4）负责组织查处职业危害事故和有关违法、违规行为；（5）组织指导和监督检查用人单位职业安全健康培训工作；（6）组织指导职业安全健康技术支撑体系建设，指导监督职业安全健康科学技术研究和科技成果推广工作；（7）指导监督建设项目职业卫生“三同时”工作，指导监督用人单位职业安全健康标准化工作；（8）指导和监督检查用人单位职业安全健康防护用品使用情况；（9）参与职业危害事故应急救援工作；（10）依法查处用人单位职业卫生安全违法行为。 同时，文件明确规定，各级人民政府对本地区职业病防治工作负总责；各级职业病防治监管部门在其职责分工范围内对本地区职业病防治有关监管工作负责；用人单位的法定代表人或主要负责人是本单位保护劳动者健康和职业卫生安全的第一责任人。各级人民政府和有关职能部门的相关工作人员，因工作失职、渎职或者重大过失，导致可以避免的职业病危害事故发生或者进一步扩大的，应当追究相应的行政责任。用人单位违反《职业病防治法》有关要求，造成职业病危害事故的，要依法对事故责任单位和责任人进行查处。各级安全监管部门一定要认真学习文件精神，充分认识到我们肩负的责任，扎实做好职业病防治相关工作，全面落实职业病防治工作责任。
（二）加强对重点行业领域的监督检查
各级安全监管部门要把贯彻实施《暂行规定》与正在全国范围内开展的“粉尘与高毒物品危害治理专项行动”结合起来，按照国家安全监管总局、卫生部、人力资源社会保障部、全国总工会《关于开展粉尘与高毒物品危害治理专项行动的通知》（安监总安健〔20__〕148号）和我省即将印发的《江西省开展粉尘与高毒物品危害治理专项行动工作方案》要求，认真组织开展职业危害治理专项行动，督促企业落实职业危害防治主体责任。各地区要结合本地实际，在做好职业危害申报工作的基础上，摸清本地区职业危害种类、分布特点、规律及形势，突出职业危害严重的重点地区、重点行业、重点企业，切实加大监督检查执法力度。特别是要将冶金、有色、建材、机械、轻工、化工等行业以及矿山开采、冶炼、石材加工、水泥制造、皮革加工、制鞋、家具制造、五金电镀、电子制造等企业作为检点。要严肃查处职业危害事故和相关违法违规行为，建立职业危害事故责任追究制，对事故责任单位和个人要依法惩处。
（三）健全职业病防治协调工作机制
职业健康与安全生产一样，要形成“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的工作格局。为健全职业病防治协调工作机制，今年5月省政府下发了《关于建立江西省职业病防治工作联席会议制度的通知》（赣府厅字20__96号），明确了联席会议的组成人员、主要职责和议事规则，规定原则上每年不少于召开一次例会，并可根据工作需要临时召开会议。各级安全监管部门要加强与卫生、劳动保障和工会等部门组织的协调配合，建立职业病防治协调工作机制和部门之间情况互相通报制度。要认真执行联席会议制度，定期召开工作协调会，共同研究职业健康监管工作中出现的重大问题，相互支持，齐抓共管，开展联合执法，形成工作合力。
四、以《暂行规定》公布实施为契机，全面推动职业健康监管工作
同志们，我省将以《暂行规定》公布实施为契机，全面履行作业场所职业健康监管职责。为了开好头、起好步，全面推动职业健康监管工作。下面，我就下一阶段职业健康监管工作，提几点要求：
（一）统一思想、提高认识，切实增强做好职业健康监管工作的信心。要通过学习，把思想统一到国家安监总局对职业健康工作的总体部署上来，真正把职业健康监管工作的开展作为学习实践科学发展观成果的转化，坚持科学发展、安全发展、健康发展，要从讲政治高度，保稳定大局来认识职业健康工作的重要性。切实维护劳动者生命安全和身体健康是党和人民赋予我们的重要职责、神圣的使命。大家一定要充满信心，下定决心，排除万难，克服畏难情绪，上下一致，齐心协力，开展好职业健康监管工作。
（二）认真落实吴省长重要讲话精神，切实做好职业健康监管职能交接工作。目前，国家总局、省局与卫生部门的职业健康职能交接工作已到位。8月24日，吴省长在省安委会全体成员会议上，强调要认真落实《国家职业病防治规划》，要针对职业安全健康职能划转安监部门的实际，设立机构、增加编制。我们要认真落实吴省长重要讲话精神，切实做好职业健康职能交接工作，加强监管机构和队伍建设。要注意把握监管职责重点，切实履行好作业场所监督检查职责。在与卫生部门交接职能时，要形成会议纪要，明确交接内容。
（三）结合工作实际，正确处理好安全综合监管与职业健康监管的工作关系。一要准确把握综合监管法定职能定位，突出“八个字”，推进“二个加强”。即：“指导、协调、监督、检查”和加强对本行政区域安全生产工作综合监督管理和指导协调职责，加强对有关部门和下级政府安全生产工作监督检查职责。二要发挥综合监管优势，把职业健康与职业安全监管同时部署、同步推进，要以实施《暂行规定》为执法手段，推动作业场所职业健康监管工作。三要通过开展作业场所职业健康监督检查，督促企业落实职业健康主体责任。我认为，主要应从以下9个方面来着手督促落实：（1）贯彻执行法律法规规定情况；（2）机构设立、人员配置情况；（3）制定管理制度和操作规程情况；（4）人员教育培训情况；（5）警示标识和标准化建设情况；（6）职业危害告知和报告情况；（7）职业危害申报登记和备案情况；（8）职业危害防护设施和装备情况；（9）职业危害事故报告和处理情况。
2 适用范围
本制度适用于集团公司本部、分支机构和其他直属单位。集团公司全资、控股子公司依据法定程序执行。
3 定义
3.1所属单位：特指集团公司所属各全资企业、其他直属单位，以及依照法定程序应当执行本制度的集团公司控股企业。
3.2合同：是指除劳动合同外，集团公司及其全资、控股成员企业及其他直属单位与平等主体的自然人、法人和其它组织之间,以及集团内各平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。
3.3合同管理：是指对合同立项、意向接触、资信调查、商务谈判、合同条款拟定、审查会签、签字、备案审核、履行、变更、中止、解除、纠纷处理、立卷归档等全过程的管理。
4管理体制、组织形式与相关规定
4.1 合同管理实行分级归口管理与有限的集中控制相结合的管
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理体制，具体组织形式包括：
4.1.1 所属单位下列合同，如果是隶属于集团公司直接管理的项目，由集团公司相关业务主管部门审核同意后方可签订；非隶属于集团公司直接管理的项目，以及其他属于集团公司授权分支机构或其他直管单位管理的项目，需经具有相应管理权限的集团公司分支机构或其他直管单位审核同意后签订，并由审核或直接办理单位报集团公司备案。其中，需由集团公司提供担保的项目合同，应当经集团公司审核同意后签订：
4.1.1.1 电力项目利用外资合同。
4.1.1.2 投资、借（贷）款及其他融资、企业财产保险、资产转让、出售、收购、租赁合同（房屋租赁合同除外）。
4.1.1.3 集团公司直管所属单位的购售电合同、并网调度协议、电厂运营、机组检修合同。
4.1.1.4 企业合并、兼并、联营合同，以及担保合同。
4.1.1.5 限额以上的买卖合同。
4.1.1.6集团公司或具有管理权限的所属单位认为有必要审核或备案的其它合同。
4.1.2 集团公司本部各类合同，以及所属单位除4.1.1规定范围以外的其他合同，由集团公司及所属单位分别按本办法关于单位内部合同管理的相关规定，自行办理。
4.1.3 集团公司控股企业，对4.1.1规定事项，按《公司法》
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及公司章程规定的股东权利及程序办理。
4.2 管理规定
4.2.1签订合同，除即时清结外，都必须采用书面形式。
4.2.2 集团公司本部及所属单位法律事务工作机构或者法律顾问所在的综合管理部门，为合同归口管理部门。
4.2.3 需要以集团公司或者所属单位名义订立各种具有履约性质的协议、文件的部门，为合同承办部门。承办部门应根据合同项目需要指定承办人，借调、借用人员不得被指定为承办人。
4.2.4审计、监察部门依其职责对合同订立、履行、变更、解除全过程进行审计、监察。
4.2.5合同签订之前应当经财务、审计、归口管理部门，以及合同项目所涉及的相关业务管理部门审查会签。相关业务管理部门范围，由承办部门根据项目所涉及的计划、归口管理、综合事务、劳动、人事、安全、技术、生产、建设、股权、市场、国际合作等问题确定。
4.2.6 合同管理实行承办部门负责制与审查会签责任制相结合的责任制度。
4.2.6.1合同承办部门对合同订立、履行和执行的全过程全面负责，合同承办人为直接责任人。
4.2.6.2 审查会签部门根据本部门职责及本办法的规定，对合同项目中应当提出相关意见而未提出的，应当承担相应的责任。 -4-
4.2.7 集团公司及所属单位内部的部(处、科、室)等职能部门一律不得以自己的名义对外签订合同或者其它具有履约性质的任何书面文件；具有营业执照的分支机构以自己的名义对外签订合同，应当具有集团公司的授权委托。
4.2.8 法定代表人不亲自签署而授权人签署合同，应当按《集团公司法定代表人授权委托管理办法》的规定，办理授权委托书。
4.2.9合同承办部门和合同归口管理部门应当分别建立合同台帐，实行履约跟踪统计报告责任制。
4.2.10 在合同的订立、履行中，对有下列行为之一，且产生较大影响或严重后果的，由监察部门按照有关规定进行查处，并会同人事部门追究责任单位（部门）负责人和直接责任人的责任。涉嫌犯罪的，移交司法机关处理：
4.2.10.1 不按本办法规定签订、履行合同的。
4.2.10.2 订有重大缺陷或无效合同的。
4.2.10.3 审查人员延误审查时间或未审出合同缺陷的。
4.2.10.4 不按法律或本办法规定履行变更或解除合同职责的。
4.2.10.5 应当追究对方违约责任而擅自放弃的。
4.2.10.6 提供虚假资料的。
4.2.10.7 不履行内部管理程序、超越授权或滥用授权签约的。
4.2.10.8 未按规定进行授权或擅自转委托的。
4.2.10.9 与对方或第三人恶意串通、收受贿赂的。 -5-
4.2.10.10 泄露合同意向、商业秘密或有关机密的。
4.2.10.11 延误纠纷处理法定时效期间的。
4.2.10.12 在合同管理、签订、审核、履行过程中有其他失职行为的。
5 职责
5.1 归口管理部门职责
5.1.1 贯彻执行合同管理的法律、法规和规章制度，为合同承办部门提供法律服务。
5.1.2 建立健全本单位合同管理制度，监督、检查考核各部门及所属、所管单位合同管理情况。
5.1.3 参与重大合同的论证、谈判、起草、审查、签订及合同纠纷的处理。
5.1.4 统一管理法定代表人授权委托书和公证、鉴证事宜，管理合同专用章。
5.1.5 负责合同备案文本的管理，执行合同登记、统计及报告制度。
5.1.6 组织合同管理知识培训，负责合同承办人员资格审查。
5.1.7 在会签或参与重大合同谈判过程中，负责审查合同主体、内容、形式的合法性、严密性、可行性。
5.1.8 其他相关管理工作。
5.2 合同承办部门职责 -6-
5.2.1 负责合同立项，指定合同承办人，进行可行性论证，意向接触，资信调查，报请主管领导审批。
5.2.2 组织合同的谈判。
5.2.3 起草合同文本，并组织审查会签。
5.2.4 组织合同的签订，办理所需的法定代表人授权委托书。
5.2.5 负责合同的履行、变更、解除及纠纷处理。
5.2.6 负责合同档案的管理。
5.2.7 负责所属单位报送集团公司审核合同事项的办理。
5.2.8 收集本办法的执行情况信息，并按集团公司年度制度建设计划，提出修改意见。
5.3 合同审查会签部门职责
5.3.1 财务部门负责对合同的价款、支付方式的合理性、可行性，资金预算及来源的可靠性，财务手续的合法性、合规性，担保财产合法、安全性进行审查；对合同变更或解除的经济性进行评估，出具书面意见。
5.3.2 审计部门负责对合同涉及的资金来源、使用及资产所有权、动用审批手续的合法性以及合同价款、酬金和结算的合理、合法性进行审查。
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，围绕全面实施“创新创业”总战略和建设服务型政府的要求，进一步转变政府职能，理顺职责关系，明确和强化责任，优化政府组织结构，规范机构设置，完善运行机制，逐步形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，促进***经济社会又好又快发展。
（二）基本原则
1、坚持精简统一效能。推进职能整合和机构调整，着力解决行政管理体制中制约经济社会发展的突出矛盾和问题，探索实行职能有机统一的大部门体制，改进管理方式，提高行政效能。
2、坚持上下衔接。职能调整和机构设置与省政府机构改革相衔接，省里要求地方政府加强和强化的部门及职能，予以对应落实，建立与省政府组织框架总体协调的行政组织体制。
3、坚持从实际出发、因地制宜。根据***经济社会发展需要，重点围绕转变经济发展方式、完善基本公共服务、健全公共治理机构，改革和创新行政管理体制，构建和完善推进科学发展、促进社会和谐的体制机制。
4、坚持权责一致。合理界定和配置政府部门职能，理顺职责关系，明确和强化部门责任，将相同或相近的职能交由一个部门承担，着力解决多头管理、权责脱节的问题。
5、坚持依法行政。加快建设法治政府，推进行政管理的制度化、规范化和法制化，认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，逐步实现政府组织机构、职能、编制、工作程序的法定化。
二、大部制改革的主要任务
（一）转变政府职能
按照政企分开、政资分工、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，全面梳理政府部门职能，对一些可以取消的职能要坚决取消，可以由基层政府承担的事项要及时下放，将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织承担，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。
深化行政审批制度改革，进一步减少行政许可，简化许可环节，规范办事程序，建立健全行政审批监督制约机制和配套制度。
大力推进电子政务，改进直接面向基层和群众的“窗口”机构的管理方式和作用，提高政府工作透明度和公信力。
（二）理顺职责关系
依据法制法规和党中央、国务院、省委、省政府的规定，结合县政府部门“三定”工作，切实解决政府各部门间职责交叉和关系不顺的问题。按照一件事情原则上由一个部门负责的要求，理清部门职责，对确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵头部门。建立健全部门间协调配合机制，形成工作合力。
（三）明确和强化责任
按照权责一致、有权必有责的要求，通过部门“三定”工作，在赋予政府各部门职权的同时，明确其相应承担的责任。建立健全政务公开、绩效管理和行政问责制度，强化责任追究，切实解决权责脱节的问题。
（四）调整优化组织机构
1、整合调整县发改委、经贸委和县对外贸易经济合作局职能。
方案一：
（1）组建新的县经济与商务委员会。将原经济贸易委员会（除能源管理）的职责，对外贸易经济合作局的职责、中小企业局的职责、粮食局的职责和县发展和改革委员会信息化管理的职责整合划入经济贸易委员会。不再保留对外贸易经济合作局。经济与商务委员会挂中小企业局、粮食局的牌子。
（2）组建县招商局。将原挂靠县对外贸易经济合作局的招商局单独设立事业性局，职责不变。突出招商引资“一号工程”地位。
（3）将县经济贸易委员会能源管理职责划入县发展和改革委员会。
利弊分析：优点是经济管理（二产、三产）的职能得到最大程度的整合优化，招商引资的地位进一步凸现，招商引资的力度得到进一步加强，可以进一步提高我县经济发展的持续能力。缺点是招商局与省级政府机构设置脱节，对今后的上下衔接造成一定的不便。招商与产业政策把握、工业平台相对脱节。
方案二：
（1）组建县经济委员会。将原经济贸易委员会（除对内贸易和能源管理外）的职责、中小企业局的职责、县招商局的职责和县发展和改革委员会信息化管理的职责整合划入经济委员会。经济委员会挂中小企业局、招商局的牌子。
（2）组建商务局。将对外贸易经济合作局的职责、经济和贸易委员会对内贸易的职责和县粮食局的职责，整合划入商务局，挂粮食局牌子。
（3）将县经济贸易委员会能源管理的职责划入县发展和改革委员会。
利弊分析：优点是将现挂靠于对外贸易经济合作局的招商局职责整合划入经济委员会，使工业平台建设、招商引资、项目审批和推进、企业管理与服务等职责得到了有效整合，可以进一步简化行政审批环节和程序，提高行政效率，加快我县工业经济发展。
方案三：
（1）组建县经济委员会。将原经济贸易委员会的（经济运行调节、工业行业管理、工业平台建设、工业性投资项目的审批管理）的职责、中小企业局的职责和县发展和改革委员会的信息化管理职责，整合划入经济委员会，经济委员会挂中小企业局牌子。
（2）组建县商务局。将县对外贸易合作局的职责、县经济贸易委员会的对内贸易管理职责、县粮食局的职责和县招商局的职责，整合划入商务局，挂县粮食局和县招商局的牌子。
（3）将县经济贸易委员会能源管理的职责划入县发展和改革委员会。承担拟定能源发展规划、组织协调重大能源项目建设等职责。
利弊分析：优点是坚持了上下衔接原则。职能调整和机构设置与省政府机构改革相衔接，建立了与省政府组织框架总体协调的行政组织体制，上下对口，便于今后上下协调和衔接。缺点是行政资源没有得到最佳配置和整合。
根据优劣分析比较，调研组比较倾向于第一套方案。
2、组建县人力资源和社会保障局。将县人事局的职责、县劳动和社会保障局的职责，整合划入县人力资源和社会保障局，由县人力资源和社会保障局管理。不再保留县人事局、县劳动和社会保障局。
理解和把握中央精神，关键是要认识改革的实质和根本目的，既要从中央作出的决策部署来把握，更要从事物发展规律上把握。
（一）正确理解和把握政府职能转变的重要意义。1988年国务院机构改革首次提出转变政府职能以来，每次改革都有职能转变的要求，但延伸到地方后，大多成了以机构增减、整合为主的“拼盘式”改革，部门职能越位、缺位和职责交叉、权责脱节等问题一直未从根本上得到解决，部门职能边界不清、“越俎代庖”现象时有发生，行政审批项目越清越多，编外用人、混编混岗违规行为屡禁不止，影响了党委、政府形象和行政效率。在当前我国人口、资源等优势逐渐减少，亟需转变经济发展方式的关键时期，中央把政府职能转变重新提上议事日程，并作为一项改革重点单列出来，抓住了行政体制改革的实质和要害，对进一步释放改革红利，激发市场和社会活力，推动经济转型具有重大而深远的意义。
（二）正确理解和把握政府职能转变的基本原则。职能是部门存在的基础和根本，转变职能实质就是部门权力的重新调整，不可能一蹴而就，将是一个长期过程。党的十八届二中全会指出，深化国务院机构改革和职能转变，要坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行。结合地方实际，在推进职能转变过程中，我们要把握好三条原则：一是促进发展。凡是有利于促进经济社会健康发展，市场和社会能管了、管得好的，要尽量交给市场和社会承担。对市场和社会暂时管不了、管不好的，部门要加强管理，防止推卸责任。二是问题引导。转变政府职能重在解决问题，对反映强烈、影响经济社会发展的热点问题，要优先给予解决；对企业和公众无需求的暂不考虑，避免产生新的问题。三是成熟先行。统筹兼顾市场社会和部门管理需要，既考虑必要性，也考虑可行性，既要有所突破，也要保持稳定，最大范围凝聚共识，成熟一个推进一个，不搞一刀切，确保职能转变收到实效。
（三）正确理解和把握政府职能转变的关键点和突破口。推进政府职能转变，关键在于理清政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，突破口是深化行政审批制度改革，推进方式是理清政府职责体系，科学界定职责边界，减少规范行政审批事项，将市场、社会能办好的事交给市场、社会处理，将基层能承担的工作放手让基层去干，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用和社会力量在管理社会事务中的作用，把政府从繁琐的事务中解脱出来，将更多的精力放在宏观管理、前瞻策划和市场监管上，切实发挥应有的引领作用。对保留的行政审批事项规范审批运行机制，做到依法合理审批，推进政府由管制型向公共服务型转变。
（四）正确理解和把握政府职能转变的主要内容。主要从四个方面进行把握：一是职能转变的方向。即创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护市场公平正义。二是职能转变的途径。即“四个推进”：推进职能转移，解决政府与市场、社会的关系；推进职能下放，解决管得过多过细的问题；推进职能整合，解决职责交叉、推诿扯皮的问题；推进职能加强，解决抓大事、管宏观不够的问题。三是职能转变措施。分两类：一类是减少下放权力，理顺与市场、社会的关系，调动基层的积极性；一类是加强宏观管理，提高政府科学管理水平。四是职能转变的内容。概括为“523”，即：五减少—减少下放投资审批事项，减少下放生产经营活动事项审批，减少专项转移支付和收费，减少部门职责交叉和分散，减少资质认证和资格认可；两改革—改革工商登记制度，改革社会组织管理制度；三加强—加强宏观管理，加强基础性制度建设，加强依法行政。
二、着力破除四个认识误区
职能转变的实质是部门职责的调整，机构编制部门推进政府职能转变，着力点应放在部门职责的管理上。2010年市、县机构编制部门单独设置以来，我们在完成改革管理任务基础上，对机构编制工作的定位进行了深入思考，将工作重心逐步向部门职责管理转移，通过加强管理规范部门履职行为，收到了一定成效。一是从源头强化履职意识。建立了以职责管理为龙头，以实名制管理为支撑，以监督检查为保障的机构编制事项审批流程，把解决履职中的问题作为提报机构编制事项的主要理由，从源头上引导部门重视职责履行。二是以制度落实“三定”规定。在市委、市政府两办《关于进一步加强和完善机构编制管理的意见》中，明确部门、单位责任分工和考评目标确定要以“三定”为最终依据，为职责管理确立了政策依据。以“三定”为依据，对市委重大决策部署和市民投诉热点问题的责任分工进行把关并提出调整建议，对纳入科学发展综合考评的87家市直部门、单位职能目标设置进行审核打分，督促部门依据“三定”设置考核目标，维护了“三定”的权威性。三是靠监管促进职责履行。积极探索部门履职监管途径，会同有关部门对食安监管机构履职情况进行了专项检查，对发现的履职越位、缺位和错位问题督促整改，提高了部门依法依规履职的意识。四是抓调整理顺层级关系。根据经济社会发展需要，及时对市县职责权限进行界定，该加强的加强，该下放的下放，增强了经济社会发展内生动力。如：为加强中心城区城市管理，对市、区城管职责权限进行了重新界定，构建起适应德州发展的大城管格局；为优化发展环境，协调发改、住建部门将7项市级项目立项和建设领域审批权限交由县市行使，增强了县域经济发展活力。
回顾近年来职责管理方面开展的工作，结合学习中央精神，我们在下一步推进职能转变应着力突破四个认识误区：
一是职能转变等同于职能精简的误区。社会上有一种观点，将职能转变狭隘地理解为职能精简，认为政府管得越少越好，政府机构越小越好。实际上，好政府不等于小政府，职能转变并不仅指职能的转移，更重要的是职能配置的优化和履职行为的规范，政府不光要把不该管的职能转移出去，还要把该管的管好，做到有所为有所不为。这就需要我们正确处理政府瘦身与健身、放权与强权的关系，一方面要根据经济社会发展，科学界定政府、市场、社会的职责边界，弄清各自该管什么、不该管什么、谁管更合适，发挥好市场、社会的作用，形成多元管理格局；另一方面对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等应由政府承担的职能要进一步加强，对市场和社会暂时不具备条件承担的职能政府要主动承担起来，做到政府、市场、社会既相互错位，又相互补位，逐步推动政府由全能政府向有限政府、责任政府转变。
二是权限下放等同于职能下放的误区。以往界定部门主要职责时，只规定了部门的“职”而忽视了部门的“责”，造成部门误以为职能就是职权，取消下放行政审批权限，就是取消下放部门职能；日常履职时过于强调审批、处罚等刚性手段的保障，对无刚性手段保障的职能则疏于履行。事实上，行政审批和处罚只是部门履职方式的一部分，行政指导、行政监督等柔性手段同样可以用于部门履职，只是由于“投入大于产出”而被部门忽视了。比如牛羊屠宰管理，在职责界定上应由商务部门负责，但实际工作中，商务部门却以未设定许可和处罚为由，一直未付诸履行。这次改革提出的职能转变十项措施，大部分是对履职方式转变的要求，我们应加强宣传，让部门认识到清理审批不等于清理职能，减权力不等于减责任，督促部门转变履职方式，将工作重心由事前审批向事后监管，由直接干预向总量控制、信息引导转变，确保政府部门减少审批环节不会造成新的监管盲点。
三是职能合法等同于职能合理的误区。职能法定是界定部门主要职责的原则之一，但并不是唯一原则。职能合法也并不总意味着职能合理，比如有的职能理论上由一个部门行使更合理，但法律法规却把它分散到几个部门，造成职能配置的合法不合理，比如食品安全监管、居民供热管理等；有的部门在工作中只按法律法规规定的下限履职，出现监管问题无法追责，造成履职方式的合法不合理，比如有的产业项目从提出申请到拿地动工，法定最长审批时间累加达587个工作日。出现这些问题，一部分是部门利益在作怪，更多的则是法律法规未及时修订，造成部门职能与实际需求脱节。中编办副主任王峰指出：“改革就是变法，就是要通过改革解决法当中不合理的问题，然后经过一段实践把改革成效看得准的，实践当中有效的这些，通过修改法再纳入到法里面，最后再按照法律来运行。” 2005年我们实行相对集中行政处罚权，设立城管执法局集中行使几个部门在城市管理方面的处罚权，就是在解决职能配置合法不合理的有益探索。这次改革，将生产加工、流通、餐饮消费环节的食安监管职能整合到一个部门承担，并相应修订有关法律法规，是中央在解决这一问题上的重大突破。我们一定要认真领会，工作中既要依法操作，更要因地制宜，大胆借鉴先进经验，打破部门利益的“合法自留地”，做到职能转变既合法又合理。
四是职能整合等同于职能合并的误区。职能整合是职能转变的一项重要内容，通过不同部门职能的整合，进一步消除职能交叉重叠和政出多门、多头管理的问题。这次改革，除了整合食品药品监管和海上维权执法职能外，还整合了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责，房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，这些不仅从根本上规范了执法管理活动，而且为后续改革打下了基础。但是职能整合并不等于职能合并，更不是权力搬家，而是职能配置和运行机制的优化，着眼的是部门责任链条的清晰。以往改革中，有的部门出于自身考虑，以为职能越全交叉越少，越有利于推进工作，于是借职能整合千方百计扩大自己的职能范围。实际上，任何一个部门也不可能包打天下，部门职能配置再全面，职责交叉重叠也不可能完全解决，如果为了消除职责交叉把各个方面的任务强行合并起来，反而会顾此失彼，造成更大的问题。因此，在推进职能转变中，重点应放到加强部门配合、理顺职能运行机制上，做到既有分工又有合作，实现部门履职水平的整体提升。
三、当前应抓好三项重点工作
（一）抓好改革精神的学习和宣传。这次改革将职能转变作为重点突出出来，标志着行政体制改革发展到了一个新的阶段。机构编制部门干部职工要把学习宣传贯彻改革精神作为一项重大而紧迫的政治任务，以强烈的责任意识，兴起学习宣传贯彻改革精神的热潮。一是加强自身学习。充分认识行政体制改革取得的进展和面临的挑战，深刻领会职能转变的指导思想和方针，准确把握政府职能转变的主要任务，把思想高度统一到中央部署上来。二是加强改革宣传。运用党校授课、媒体报道等多种形式、多种渠道，集中开展面向干部群众的宣讲活动，切实加强对重大问题的研究解读，营造良好的改革氛围。三是加强工作谋划。要把学习贯彻改革精神与提升机构编制工作服务水平结合起来，以更高的境界、更广阔的视野谋划今后一段时期的工作任务。重点是加强部门职责管理，完善部门和层级间职责体系，在严格管控基础上，最大限度盘活机构编制资源，提升机构编制工作服务保障水平。
一、食品安全监管“综合协调”的理论与实践意义
监管是《食品安全法》的核心内容，而综合协调机制是实现有效监管的前提，明确监管中的综合协调法律问题，可以完善和合理构建《食品安全法》的制度及理论框架。通过对食品安全监管部门的职能划分的法律分析，理清监管部门之间的协调机制，可丰富行政组织的协调机制，完善行政机关职能的划分，对于我国行政组织的合理构建也有借鉴意义。对食品安全监管中各部门的具体职责的明确，各部门之间的工作协调机制的分析有利于行政部门各司其职，实现有效合作。
食品安全监管体制不完善，就难以见到监管的成效。目前，我国《食品安全法》对食品安全委员会的规定过于简单，与卫生部综合协调职能存在重叠、冲突问题，且食品安全委员会下设机构食品安全委员会办公室地位更为尴尬，此种权责不清状态导致履职效果不理想，未形成预期的良好效应。因此，明确“综合协调”职能的具体含义及综合协调机制，理清食安委的性质、地位、运作和职责，寻求建立真正合理的食品安全监管体制和协调机制，有利于中央层面的监管与协调机制的完善和顺利运转，促进各部门能够各司其职、相互配合，对我国食品安全领域进行的多层次、全方面、高效有力的监管，尤其在食品安全危机突发之时，可以迅速联合起来，及时反应和处理危机，避免损害的扩大，从而真正做到捍卫食品安全，维护人民群众身体健康和生命安全，促进经济发展与社会和谐。
二、关于食品安全“综合协调”机制的内涵及方式
我国《食品安全法》规定，卫生部具有“综合协调”职责。但是在实际履行该“综合协调”职责过程中，出现了诸多问题，因此，需要从界定“综合协调”入手，深入分析其内涵及方式。
（一）食品安全“综合协调”的内涵
根据《食品安全法》等行政组织法的规定，食品安全综合协调工作指：负责综合协调的部门在法律规范的指引下，通过不同食品安全监管部门职责的提领组合、补充和互动，使食品安全监管工作和谐一致，以形成更好程度的食品安全监管机制的工作活动。
提领、使之协调一致是食品安全综合协调工作的重要功能。综合协调的任务在于在综合协调部门的领导下，全面分析某个时期或某种食品安全工作的形势和职责，调整工作的重点、思路和方法等，根据法律规定，及时明确各监管部门的具体监管职责，解决该食品安全监管问题。至于某种涉及食品安全的行为的法律性质与后果，由相应的有权的监管部门依法进行，综合协调无法直接涉及具体行为人的法律权利或义务。
法律对综合协调工作主要是原则性规定，大量的综合协调工作将来源于综合协调机构，食品安全综合协调工作与卫生行政部门自己承担的其他法定职责具有重合性和区别性。
（二）食品安全“综合协调”的方式
由食品安全“综合协调”内涵可见，综合协调需要由综合协调部门采取措施提领组合具体食品安全工作中的其他各个监管部门，使之补充、互动，充分发挥其监管职责以解决具体任务。协调部门主要采取以下措施进行综合协调：（1）通过实施例会、联络员会议、临时会议等项制度，对于涉及多部门的食品安全事项，各部门之间可以通过联合发文制度实施管理目的。（2）对于需要相关部门共同处理对外的食品安全问题，相关部门可以进行共同会商讨论作出决定。（3）实施签署协议或者备忘录制度，解决部门间及地域间的职能交叉与冲突，实现相互间的协调与合作。（4）以现行各监管部门考评制度为基础，通过实施综合绩效考察制度，将某一地域的或全国的食品安全整体工作作为综合绩效考察的对象，推进和实现各部门的合作与协调。
三、关于卫生部的“综合协调”职能
（一）对卫生部“综合协调”职能的界定
我国《食品安全法》第四条第二款规定：“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。”据此，《卫生部主要职责内设机构和人员编制规定》规定了“卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督。农业部负责农产品生产环节的监管。国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管。国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管。国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管。卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。各部门要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。”
由上述法律文件可见，卫生部具有“综合协调”职能，主要指卫生部需要“综合”卫生部、农业部、国家质检总局等相关部门在食品安全监管方面的职责分工，并且在其中起到“协调”各部门工作的作用。
（二）对卫生部“综合协调”职能内容的理解
首先，就“综合协调”职能来讲，《卫生部主要职责内设机构和人员编制规定》明确了相关部门在食品安全监管方面的职责分工，主要包括农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局等部门。按照法律的规定，卫生部要统筹这些职能部门，综合各部门的职能分工，让各个部门各司其职，发挥各自的长处。
第三条区政府和市、区政府职能部门要按照《意见》的精神，结合本地区、本部门工作实际，逐条对应，制定实施细则，承担相应的行政管理责任，建立联动的工作机制。市、区政府职能部门不能直接向街道办事处下派任务、指标或签责任状，不能直接对街道办事处进行考评。
第四条告知是指街道办事处对城市管理、社会管理、公共服务中存在的问题，在街道办事处法定权限范围内不能解决的，需告诉政府职能部门办理的行为。告知是街道办事处的责任和权利。街道办事处发现问题或接到群众投诉时，应当以书面、电话、传真、电子邮件或其他可以存查的方式向有关职能部门告知。告知的内容主要包括告知人、告知事项发生的时间、地点、状况、办理建议、联络方式等。
区政府职能部门接到街道办事处告知时，要记录在案，在2个工作日内启动办理程序。对不属于本部门职责的，要当即回复街道办事处，并提出其应予告知的具体政府职能部门的建议。对于需市政府职能部门办理的问题，应当及时告知市政府职能部门。
市政府职能部门接到区政府职能部门告知时，要记录在案，认真办理，并将办理情况及时回复区政府职能部门。
遇紧急情况时街道办事处应当立即告知区、市政府有关职能部门，区、市政府职能部门接到告知后应当立即办理。所有告知的办理结果，应在办理完毕后2个工作日内由政府职能部门反馈给街道办事处。
第五条协助是指街道办事处对区政府职能部门在街辖内履行职责，开展城市管理工作予以配合，提供必要的帮助的行为。协助是街道办事处的职责，但行政责任主体是区政府职能部门（法律、法规另有规定的除外）。区政府职能部门与街道办事处应协商并明确协助事项的具体内容、要求以及条件。当不能达成一致意见时，由区政府职能部门报区政府指定的综合部门处理，并以书面形式明确。
街道办事处或区政府职能部门对区政府指定的综合部门的处理意见有异议的，报区政府协调处理。如涉及不履行或不正确履行职责的问题，应及时向监察部门反映。
第六条委托是指区政府职能部门为便于服务群众和提高管理效能，在法律、法规允许的前提下，将部分工作任务及相应的管理权限交给街道办事处代为履行的行为。法律、法规明确规定可以委托街道办事处的工作事项，区政府职能部门可依法直接委托；其他确有必要的委托，应当先听取街道办事处的意见，并经过区政府同意。委托必须以书面形式进行，委托书应包括委托人和被委托人、委托事项、委托人提供的条件、对被委托人的具体要求、委托事项的责任等内容。区政府职能部门应当对街道办事处实施委托行为进行监督，依法承担该委托行为的法律后果。
涉及驻街单位和居民权益与义务事项的委托，其委托书的内容应当事前公示。
第七条责成是指街道办事处对辖区范围内违反法律、法规、政策的单位和个人，指出其存在问题，要求其整改的行为。责成应以书面形式进行，其内容包括存在的问题、整改要求的依据、整改的范围与标准、整改的时限，以及不整改的后果等。对拒不执行的，街道办事处告知有关区政府职能部门依法进行处理。
第八条制止是指街道办事处采取措施对破坏公共财物、扰乱社会管理和正常生活秩序、危害公共安全的行为予以停止的行为。制止无效时，应及时告知相关区政府职能部门依法处理。
第九条拒绝是指街道办事处对于区政府职能部门超出《意见》规定范围要求街道办事处承担的工作任务，有权不予接受。街道办事处拒绝区政府职能部门的工作任务，应以书面、电话、传真等可存查的方式，在接到区政府职能部门任务要求的2个工作日内回复该职能部门，同时抄报区政府指定的综合部门。回复应当说明拒绝的原因并提出意见建议。对应立即行动事项，街道办事处应当立即回复区政府职能部门并抄报区政府指定的综合部门。
第十条知情权是指街道办事处对街辖内可能影响居民正常生活、工作秩序的市政建设工程、商业网点布局和各类大型活动等，有权事先知道并提出意见和建议。有关部门和单位必须履行知会街道办事处和听取街道办事处意见的责任。
第十一条根据城市管理中各有关事项进行分类，其告知受理的责任主体（主受理单位）分别为：
（一）涉及市场违法违规经营，销售假冒伪劣商品，无照生产加工、经营，非法传销等问题，告知受理的责任主体是工商部门。
（二）涉及广告、招牌安全加固问题，告知受理的责任主体是工商部门。
（三）涉及危房鉴定、督修等问题，告知受理的责任主体是国土房管部门。
（四）涉及违法租赁、物业公司不配合社区居民委员会开展工作等问题，告知受理的责任主体是国土房管部门。
（五）涉及在市政道路和城市广场违章设置安装广告牌、电话亭、公告栏和书报亭，铺设供排水管、煤气管道以及在供电、电讯、宽带网、有线电视线路安装施工时违法占用、挖掘城市道路等问题，告知受理的责任主体是市政管理部门。
（六）涉及违反绿化管理规定，违法改变市政设施功能，市政公共设施遭受破损、抗灾不力等问题，告知受理的责任主体是市政管理部门。
（七）涉及闲置工地和烂尾楼脏、乱、差，建（构）筑物、基坑和边坡安全加固等问题，告知受理的责任主体是建设部门。
（八）涉及擅自设置停车场以及临时停车场拒不纳入管理等问题，告知受理的责任主体是交通部门。
（九）涉及非法设置医疗机构和无证行医，无卫生许可证经营餐饮单位和食堂、公共场所的，以及用人单位不落实劳动者健康监护投诉等问题，告知受理的责任主体是卫生部门。
（十）涉及水源污染，工业污染源偷排，餐饮油烟和汽车尾气超标排放，工业和饮食服务业噪声扰民等环境污染问题，告知受理的责任主体是环保部门。
（十一）涉及主、次干道环卫保洁、垃圾清运存在的问题，告知受理的责任主体是环卫部门。
（十二）涉及机动车乱停放，住宅区、娱乐场所使用音响器材音量过大，影响周围居民的工作或者休息，以及机动车噪声扰民等问题，告知受理的责任主体是公安部门。
（十三）涉及弃老和虐待妇孺、残疾人，拐卖妇女儿童，强迫、指使未成年人强讨要等问题，告知受理的责任主体是公安部门。
（十四）涉及黄赌毒、偷盗、双抢及影响公共安全的突发事件的问题，告知受理的责任主体是公安部门。
（十五）涉及影响交通安全、畅通，告知受理的责任主体是公安交警部门。
（十六）涉及违反消防管理的问题，告知受理的责任主体是公安消防部门。
（十七）涉及建筑工地高空抛物、扬尘，占道乱堆乱放建筑材料、建筑余泥阻塞交通，施工损坏道路、破坏周边环境卫生，以及夜间违规施工噪声扰民等问题，告知受理的责任主体是城管综合执法部门。
（十八）涉及违法、违章建设，告知受理的责任主体是城管综合执法部门。
（十九）涉及乱拉挂、乱涂写、乱张贴，违法设置工商广告、招牌等问题，告知受理的责任主体是城管综合执法部门。
（二十）涉及乱摆乱卖、违法占道经营和乱丢垃圾等问题，告知受理的责任主体是城管综合执法部门。
（二十一）涉及占用室外公共场所违法违规进行商业促销、聚众活动，告知受理的责任主体是城管综合执法部门。
（二十二）涉及流浪乞讨人员社会救助的问题，告知受理的责任主体是民政部门。
（二十三）涉及违反殡葬管理的问题，告知受理的责任主体是民政部门。
（二十四）涉及生产加工假冒伪劣产品，以及无生产许可证的生产加工行为、无证使用特种设备（锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、游乐设施、索道、厂内特种车辆）的问题，告知受理的责任主体是质量监督部门。
（二十五）涉及违反劳动用工、社会保险和拖欠工资的投诉等问题，告知受理的责任主体是劳动和社会保障部门。
（二十六）涉及违反安全生产管理的问题，告知受理的责任主体是安全生产监督部门。
其他未予明确的问题，其告知受理的责任主体由各区政府指定的综合部门予以明确。明确不了的报请市城市管理委员会予以明确。
第十二条对涉及多个政府职能部门的事项，主受理部门接到告知后要履行首问责任制，由其履行本办法第五条所规定的职责及程序，其他部门则履行协同职责。主受理部门应在接到告知后24小时内告知各协同部门，各协同部门在接到主受理部门的告知后，应记录在案并主动与主受理部门商定处理办法、责任分担等，共同采取行动处理告知事项。协同部门不理会告知、不履行职责的，主受理部门应及时向区政府指定的综合部门反映。
第十三条市、区两级城市管理委员会办公室在城市管理中履行组织指导、综合协调、监督考核职责。
（一）市城市管理委员会办公室根据市政府对城市管理工作的要求，制定城市管理规划和目标，部署工作任务；组织开展全市性的城市管理工作，指导、协调市政府职能部门和区政府城市管理工作；建立经常性监督检查机制，对贯彻落实有关政策法规和完成目标任务情况实施监督，对没有按要求履行职责的市政府职能部门和区政府进行督办，并同时将情况告知市监察、组织、人事部门；根据市政府的布置，对市政府职能部门和区政府履行城市管理职责情况进行评议考核。
（二）区城市管理委员会办公室根据区政府对城市管理工作的要求，组织开展全区性的城市管理工作；明确区政府职能部门、街道办事处的城市管理工作任务，指导、协调区政府职能部门、街道办事处开展城市管理工作；建立经常性监督检查机制，对贯彻落实有关政策法规和完成目标任务情况实施监督，对没有按要求履行职责的区政府职能部门和街道办事处进行督办，并同时将情况告知区监察、组织、人事部门；根据区政府的布置，对区政府职能部门和街道办事处履行城市管理职责情况进行评议考核。
第十四条市、区监察部门对市、区两级城市管理委员会办公室，市、区政府职能部门，街道办事处的反映和投诉，要登记备案，在30个工作日内调查核实，根据不同情况分别对相关单位督促整改、提出监察建议，或对其行政领导进行诫勉谈话等。情况严重的，按照规定追究有关责任人的责任。
