搞好农村土地承包调查摸底，全面掌握农村土地承包情况；认真查找土地承包工作中存在问题，彻底纠正侵害农民土地承包权益的行为；搞好农村土地经营权证书换发补发工作，规范农村土地承包管理；完善土地承包经营制度，规范农村土地承包经营权健康流转；强化农村土地承包纠纷调处机制建设，建立健全农村土地承包纠纷仲裁机构；严格征地审批和用途管制，切实维护被征地农民的合法权益；全面落实农村土地承包政策，切实保护农民的土地承包经营权。
二、工作重点和要求
（一）认真做好土地承包调查摸底，全面查找存在问题。各乡镇、街道要组织力量，对本辖区内土地承包情况逐村逐户进行全面细致的调查摸底，核实二轮土地延包承包合同、承包地块的面积和数量、四至界线等情况，登记造册；对农村土地承包、流转、征占中存在的违规违纪、侵害农民土地承包权益的突出问题进行摸底排查。
（二）彻底整改问题，全面落实农村土地承包政策。尚未开展第二轮土地延包的，按照有关政策规定搞好第二轮土地延包；在二轮土地延包时，承包期不到30年的，一律延长至30年；承包地块没有落实到户的，必须全部落实到户；没有与农户签订承包合同的，要补签合同并发放到户；没有发放土地经营权证书的，要全部发放到户；对超5%限额预留的机动地，已到期的要按照均田制的原则发包到户；没有到期但无力赎回的，要向村民承诺到期后无条件确权到户；尚未留机动地的村，不能再抽回预留机动地；严禁将适宜家庭承包的土地以“四荒”地的形式发包。对承包期内随意调整收回农户承包地、违背农民意愿流转农户承包地、超规定多留机动地、继续实行“两田制”以及以地谋私等群众反映强烈的问题，要切实采取有力措施，限期彻底整改纠正。
（三）扎实做好农村土地承包经营权证书的换发补发工作。在调查摸底和全面整改的基础上，将农村土地承包情况张榜公布，群众无异议后，将农村土地承包基本数据录入微机，作为换发补发农村土地经营权证书的依据。各乡镇、街道农村土地承包基本数据录入完成后，上报市农村土地突出问题专项治理工作领导小组办公室，经领导小组办公室审核验收后，打印土地承包经营权证书，由各乡镇政府、街道办事处和村民委员会负责发放到户，并由领取人在发放登记表中签字盖章。农村土地承包经营权证换发补发后，旧的农村土地承包经营权证由各乡镇、街道负责收回，统一交市农村土地突出问题专项治理工作领导小组办公室作废封存。
（四）依法加强农村土地承包经营权流转规范管理。建立健全农村土地流转合同管理制度和登记备案制度，提高流转合同签订率，推进土地流转管理工作经常化、制度化和规范化。探索健全合法有序的土地流转机制，促进多种形式的适度规模经营健康发展。
（五）加快农村土地承包纠纷调处体系建设。市级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，建立仲裁大厅，乡镇、街道也要成立土地承包纠纷调解委员会，设立专门的办公室，迅速开展土地承包纠纷调解仲裁工作，不断完善纠纷调处机制，妥善处理好土地承包工作中遇到的纠纷和问题，依法保障当事人的合法权益。
三、把握政策，规范操作，妥善解决农村土地突出问题专项治理工作中遇到困难和问题
在专项治理工作中，要坚持依法行政、民主协商、稳步推进和公开、公平、公正原则，认真执行稳定和完善农村土地承包关系的有关政策，实行阳光操作，遇到问题及时与农民群众进行沟通协商，重大、复杂、涉及面大的问题，要召开村民大会或村民代表大会讨论决定，充分保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权，妥善解决农村土地突出问题专项治理工作中遇到困难和问题，确保不出现问题。
（一）关于确权确地的基本依据问题。确权确地应以村或村民小组为单位进行，二轮土地承包时签订的承包合同和发放的农村土地承包经营权证书是证明农户承包权属的原始凭据。二轮延包工作比较规范的，以二轮承包土地面积作为依据；无承包合同和土地经营权证书的，要坚持在摸清二轮承包真实情况的基础上，尊重事实，补签承包合同；对个别二轮承包事实难以分清的，可结合农村税费改革和粮食直补核定的面积，在充分征求群众意见的基础上确定。农户发证的土地面积在全村或生产小组的人均面积必须相同，多于全村或生产小组人均面积的土地做为机动地对待，不发放经营权证。
（二）关于结婚、离婚等农村妇女承包土地的问题。
1、承包期内，结婚妇女在新居住地未取得承包地，除本人自愿放弃承包经营权外，不得收回其原有承包地，仍应为其换发补发土地承包经营权证书，或在给原承包户换发补发经营权证书的“共有人”栏中如实填写其姓名，确认其承包经营权。
2、妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地，除本人自愿放弃承包经营权外，不得收回其原承包地；对土地需要进行分割承包的，应在当事人双方协商一致、明确划分承包土地的基础上，重新签订承包合同，并按重新签订的承包合同为其换发补发农村土地承包经营权证书，确认其承包经营权。
3、离婚或丧偶后再婚，其户口已经迁出本集体组织，如果在对方集体组织没有分得承包土地，除农户自愿放弃承包土地外，不得收回其原承包地，并为其换发补发农村土地承包经营权证书。
（三）关于整户迁出和消亡户承包土地的问题。
1、如承包农户全体家庭成员迁入设区的市，并转为非农业户口，村集体要依法收回其承包的土地重新发包。如农户部分成员迁入设区的市或者全家迁入非设区城镇，除农户自愿放弃已承包的土地，不得收回其承包土地。自愿放弃土地经营权的，村集体要与其签订书面协议，及时收回承包地另行发包。
2、原承包农户全体家庭成员消亡的，村集体要及时收回承包地另行发包。
（四）关于自愿放弃土地承包经营权的问题。自愿放弃土地承包经营权的农户，必须提出书面申请，乡、村要对申请人讲清政策，确认其了解政策后仍要自愿放弃的，由发包方法定代表人在申请书上签字认可，由乡、村两级鉴证并加盖公章后，可依法收回土地。凡自愿放弃土地承包经营权的，依照法律规定在本轮土地承包期内不得再要求承包土地。
（五）关于外出务工人员承包土地的问题。常年外出务工的农户，其土地承包权依然受到法律保护，应当依法向原承包农户换发补发农村土地承包经营权证书。如果外出农户没有参加二轮土地延包，现在返乡要求承包土地的，除有书面放弃土地承包经营权协议的，村集体应当设法给予解决。
（六）关于承包农户自愿分户承包土地的问题。承包农户自愿分户，承包户家庭内部经协商一致，明确划分了原承包土地的，由当事人提出书面申请，重新签订土地承包合同，分别发放农村土地承包经营权证书。
（七）关于确有需要重新调整土地的问题。凡因土地严重不均，确需重新调整土地的，必须经村民大会或村民代表大会2/3以上的成员通过，经市、乡两级审批后才能实施。对于无地户和少地户，有机动地的从机动地中无条件分配土地，无机动地的从今后依法收回的土地中优先解决。
（八）关于新土地承包经营权证的起止时间问题。二轮土地承包期限符合法律规定的，新经营权证书的起止时间应与二轮土地承包合同保持一致；二轮土地承包期限不符合法律法规规定的，新经营权证的起始时间应与二轮土地承包合同保持一致，截止时间顺延至30年。我市二轮土地承包是从19*年开始，截止年份为20*年。
（九）关于换发补发土地承包经营权证的收费问题。颁发农村土地承包经营权证书，除每本10元工本费外，严禁向承包方收取任何费用，更不能搭车加码收费。农村土地承包经营权证工本费实行“收支两条线”，全额上交省财政，按省财政预算开支管理。
四、保障措施
（一）加强领导，明确责任。为切实加强对农村土地突出问题专项治理工作的领导，保证专项治理工作有组织、有计划地进行，市政府决定成立由市委副书记、市长孙起生同志任组长，市农业局、国土资源局、监察局、民政局、农办、局等单位主要负责同志为成员的全市农村土地突出问题专项治理工作领导小组，各乡镇、街道也要成立相应的组织领导机构。要明确责任分工，各乡镇、街道主要负责同志对专项治理工作负总责，分管负责同志要靠上具体抓，实行包片抓点、责任到人、任务到人。各级各部门要按照责任分工，各司其职，各负其责，密切配合，协调行动，形成合力，集中时间、集中力量，搞好专项治理。
以邓小平理论和“*”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，以法律法规和政策为依据，以依法维护农民土地权益为目标，以纠正和查处农村土地承包、征占农村集体土地和农民承包地中违法违纪行为为重点，切实解决损害农民土地权益的突出问题。
二、工作重点
（一）检查农村土地延包后续完善情况，依法纠正农民土地经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；
（二）检查承包期内违法收回和调整农民承包地的情况，依法纠正违法收回和调整承包地的问题；
（三）检查农村土地承包经营权流转情况，依法纠正土地流转不规范，强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；
（四）检查农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；
（五）检查农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；
（六）检查农村土地情况，农村土地承包纠纷的调处方式、效果，依法纠正属地管理责任不落实、职能部门不作为、干部作风简单粗暴的问题；
（七）检查农村土地征占情况、依法纠正和查处违法违规批地用地，以各种名义变相征占农村土地问题；
（八）检查农村土地承包管理部门的机构、人员的落实和其他侵害农民土地权益的问题，依法维护农民的土地权益。
三、总体目标
通过专项治理，基本解决目前农村土地突出问题。主要达到以下目标：
（一）农民土地承包权益得到切实落实。完成延包扫尾工作，消灭少数村未签订二轮土地承包合同、经营权证未发放到户的死角。到20*年底，各乡镇、村农村土地承包经营权证发发到户率达到98％以上。
（二）农民土地承包权益得到切实维护。纠正和查处违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。
（三）农村土地流转得到规范。杜绝违背农民意愿强行土地流转和截留土地流转收益，实行土地流转备案制度和占用农用地的土地流转审批制度。
（四）土地纠纷调处能力得到切实提高。建立、调解、仲裁和诉讼等多渠道解决土地纠纷的调处机制，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。基本实现小的土地纠纷不出村，一般土地纠纷不出乡，大的土地纠纷不出县。
（五）土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。
（六）违法违规征占农村土地的突出问题得到明显遏制。进一步增强依法依规用地意识，实施更为严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。
（七）基层干部作风得到切实改进。进一步强化保护耕地、维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行土地政策、法规的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。
四、工作步骤
专项治理工作时间为3个月，从20*年9月至11月，分动员、自查、整改、总结4个阶段进行。
（一）动员阶段（9月上旬至9月中旬）。各乡镇按照要求，结合当地实际，制订具体专项治理实施方案，把专项治理的任务部署到各村组，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众中。
（二）自查阶段（9月下旬至10月中旬）。各乡镇按照工作重点及时开展自查活动，组织力量对每个村、组开展农村土地承包情况、土地征占情况进行认真排查，理清存在的突出问题。在此基础上，提出整改方案，明确整改的重点、时限、措施和具体要求。县农村土地突出问题专项治理领导小组各成员单位要按照部门职责，积极开展自查，认真查找和解决涉及本部门的农村土地突出问题。各乡镇及有关部门要及时汇总自查情况和整改方案，于10月底前上报县农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。
（三）整改阶段（10月下旬至11月上旬）。各乡镇要针对自查中发现的突出问题，依照整改方案进行整改，纠正存在的突出问题。
（四）总结阶段（11月中旬至11下旬）。各乡镇对农村土地专项治理工作进行认真总结，于11月15日左右，将工作总结上报县农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。办公室汇总后，形成全县农村土地突出问题专项治理工作总结上报。
五、组织领导
为加强我县农村土地突出问题的专项治理工作稳步推进，保证工作有组织、有计划地进行，我县成立县农村土地突出问题专项治理领导小组，副县长张华松任组长、政办副主任孟凡臣任副组长，县农经局、国土局、监察局、民政局、纠风办、局、新农办主要负责人为成员，领导小组办公室设在县农经局。各乡镇（场）也分别成立了相应组织，加强对此项工作的领导，确保专项治理工作平稳开展、扎实推进，在规定时间内完成工作任务。同时，根据我县工作实际，制定了工作实施方案，明确了工作目标、任务、时间要求，加强了督查、指导。
二、部门联合，齐抓共管
为搞好专项治理工作，我县加强了部门联合、部门与乡（镇）的配合，在县领导小组的统一领导协调下，按照分工，各司其职，工作平稳推进，较好地完成了工作任务。在实际工作中，县农经局负责农村土地突出问题专项治理的牵头和组织协调，并承担农村土地承包突出问题治理的相关工作；县国土局负责征占农村土地突出问题治理中纠正侵害被征地农民权益行为和查处土地违法违规案件等工作；县监察局和纠风办负责组织查处农村土地承包违法违纪行为和违法违规征占农村土地行为；县民政局负责农村土地突出问题专项治理工作中村务公开、民主管理的相关事务；县新农村建设工作领导小组办公室负责研究新时期农村面临的新情况、新问题；县办、纠风办负责落实工作责任制，加强督查督办。各乡镇（场）在专项治理工作中负责本地工作的组织、协调、突出问题的排查；与县有关部门合作解决所在辖区内农村突出问题，确保大局稳定。
三、认真排查，逐步治理
我县在2011年全县农村土地承包经营权证补换发工作中，严格执行政策，规范操作程序，全县农村土地190.8万亩确权确地到户,颁发农村土地承包经营证24.8834万份,发证率达99.1%；全县各乡镇村都建立了农村土地纠纷调处机构，调处各类农村土地纠纷246起，这些基础工作减少了农村土地矛盾，为我县农村大局稳定起到了较大的作用。按照省农委等七厅局文件要求，我县对各类农村土地突出问题进行了认真排查，分门别类制定治理方案，逐步加以解决。（一）教育占地问题。在过去若干年中，乡镇、村都承担着农村中、小学教育的部分投入，农村土地是其中之一。建设中、小学用地是租用农户的承包地，租地费用过去是利用减免农业税来解决的，自国家免收农业税以后，这部分费用无法解决，造成较多纠纷。我县目前探讨的办法一是对于小学占地，采取分村议事，受益村群众酬一点、村集体补一点，来解决租用农户土地费用问题。二是对中学占地。由于这部分占地面积较大，费用较多，解决难度很大。地方政府财力暂时难以解决，各个占地学校与被占地农户之间矛盾比较突出，目前均按经济合同纠纷对待。（二）原兴办乡镇企业占地问题。对于已破产、关停的企业，已无法向农户支付土地租金的，企业要清理厂区，归还原农户土地；对于企业尚在运转，土地租期没到的企业，我们督促企业继续履行合同，按时向农户支付租金。（三）未发放农村土地经营权证问题。目前全县尚有2275户农户未与本村委会签订农村土地承包合同，约占全县总农户0.8%，县政府未能向这部分农户发放农村土地经营权证。由于这部分村民组在实际工作中都存在这样或者那样的问题，因此我县将根据各自情况，采取分类指导，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取2012年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。（四）违法调整农村土地问题。在这次农村土地专项治理工作中，我们排查出丹城镇常庄村西庄相楼、相老家村许东两个村民组两个村民小组违法调整土地，调整土地面积2895亩。对于这个问题，我们向群众广泛宣传国家土地政策，做好群众思想工作，按照法律、法规要求进行土地承包。在今年秋种中，这两个村民组对违法调整土地行为进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。（五）加大对专项案件的治理。一是双庙镇王寅村土地不规范流转案。2005年王寅村部分村民与汇昌公司就该公司租用土地种植薄荷一事达成协议，该宗土地流转面积900亩，双方既未签规范的土地流转合同，也未向镇农经站备案，2012年发生土地流转纠纷。目前，通过专项治理，已将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种，原租地费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是双庙镇双庙居委会铁佛寺王体怀土地流转案。该案已经镇、县、市三级终结，结果已上报省局，三是林场国有林地权属案。我县林场后楼村部分村民认为国有林地是该村集体土地，并为此上访。我县拿出有关土地确权文件以及省林业厅的国有林地批文，部分群众仍思想不通，坚持土地是村集体的观点。目前，我们在广泛宣传国家土地政策，积极做这部分群众的思想工作，维护国有土地权益，保证大局稳定。
截止10月中旬，排查出如下问题。（一）全县未签订承包合同，未发农村土地经营权证2275户，占全县总农户0.8%。（二）土地流转不规范1件，不规范流转土地900亩。（三）违法调整土地村民小组2个，调整土地面积2895亩。
针对以上问题，我县有关乡（镇）、有关部门依据政策，根据查出问题的不同情况，分门别类制定了治理方案。一是针对双庙镇、楚店镇900亩土地流转案件立即进行治理纠正。将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种。承包费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是针对丹城镇常庄村西相楼、相老家村许东两个村民组违法调整土地问题在今年秋种中也进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。三是针对全县2275户未签订农村土地承包合同、未发农村土地承包经营权证的村民组，根据各自情况，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取2012年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。
以村（社区）为主体、因地制宜、分类指导、依法管理、典型示范，按照先易后难、重点推动、全村推进的思路，将撂荒地复耕复种任务分解到村、社、户，落实到地块。2021年全镇撂荒地复耕复种面积达60%以上。
二、工作步骤
（一）宣传动员（3月1日—3月9日）。各村（社区）要及时成立工作机构，制定工作方案，细化措施，夯实责任，全面进行动员安排。要通过村广播、手机微信群、打电话等多种方式，宣传国家耕地保护法律法规和强农惠农富农政策，做到家喻户晓、人人皆知，让广大农民群众珍惜土地、用好耕地，为治理工作营造浓厚氛围。同时，要动员村民群众自觉保护好承包地，切实经营好农田、果园，确保农村耕地可持续利用。
（二）调查摸底（3月10日—3月31日）。各村（社区）明确人员，成立工作组，深入田间地头，调查耕地撂荒原因，摸清耕地撂荒情况，分组逐地块登记造册，分类制定落实复耕复种措施，建立撂荒地复耕复种台账。2021年3月31日前，各村（社区）完成耕地撂荒情况摸排，制定复耕复种计划、复耕复种措施。
（三）集中治理（4月1日—10月31日）。各村（社区）根据摸底工作台账，结合治理耕地区域、交通实际情况，以治理撂荒农田、土地为重点，召开村两委会、村民代表会，进行集中治理，主要任务：一是通报摸底情况；二是研究确定治理方案并进行公示；三是逐户逐地块进行集中治理；四是对收回的村集体土地、农村承包地进行研究，形成会议纪要，按程序进行处置；五是以村集体经济组织为单位（未成立村集体经济组织的，以村两委会为单位），全面进行复耕复种。为确保专项治理顺利推进，各村（社区）可以以社示范引领，总结做法经验，精准治理办法，再整体推进。
（四）自查总结（11月1日—11月15日）。各村（社区）对治理目标任务，认真开展撂荒耕地治理自查“回头看”，对本辖区内的撂荒耕地治理工作进行总结、分析，逐社进行查漏补缺，完善台账资料，确保撂荒耕地得到有效治理。
（五）考核及验收（7月1日—12月10日）。镇上将成立专门的考核验收组，根据作物季节采取阶段性验收。7月20日前，开展大春作物撂荒地复耕复种阶段性验收；10月20日前，开展晚秋作物撂荒地复耕复种阶段性验收；12月15日前，完成经济作物撂荒地复耕复种阶段性验收。
三、工作措施
（一）有序推进撂荒地综合利用。在摸清底数，准确把握情况的基础上，分类推进撂荒地利用，对地势平整的撂荒地，要尽快复耕，优先用于粮食生产，扩大粮食播种面积。对地势凹凸或处于坡地的撂荒地，根据地理条件，宜粮则粮、宜特则特，发展粮食、特色水果、中药材、优质牧草等生产，增加多样化产品供给。对确不适宜耕种的撂荒地，可按有关政策规定和规划要求用于设施农业用地等。对季节性撂荒地，应种植绿肥等养地作物，提高耕地质量。
（二）严格土地承包经营管理。严格按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规规定，进一步落实第二轮土地承包政策，依法确认农户土地承包权、经营权，禁止任何单位和个人闲置荒芜耕地。一是对撂荒的承包地，一律停发耕地地力保护等补贴，直到复耕为止。按程序认定撂荒年限，对撂荒1年的承包耕地，要教育农户立即复耕；对撂荒2年以上的，且农户不愿意复耕的，村集体召开村两委会、村民代表会（村民大会），并与土地承包户签订收回土地合同，村集体可收回土地经营权，经村两委会研究决议后，由村集体经济组织经营管理，收益归村集体经济组织所有，优先种植粮食作物，直到原承包农户自愿耕种。二是在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，集体经济组织应当依法收回承包地作统一安排。三是对已办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当恢复耕种；连续两年未使用的，经原批准机关，由县级以上政府无偿收回土地使用权，如该土地原是农民集体所有的，应当交由原农村集体恢复耕种。
（三）加强治理政策支持激励。对村（社区）集体依法收回土地经营权的，村委会按照产业扶持基金管理办法，积极探索将基金用于村集体经济对撂荒地回收后的复耕耕种。镇政府将整合涉农项目资金，出台有效扶持措施，重点对集中连片撂荒地复耕复种进行支持；对积极参与治理耕地撂荒的种植大户和新型经营主体予以项目扶持。
（四）引导农户推进土地规模化经营。规范集体土地流转程序，完善农村土地流转服务，加强土地经营流转管理。按照“平等协商、自愿有偿”的原则，积极引导弃农经商、长期外出务工或家中缺少劳动力等无力耕种但又不愿放弃土地承包经营权的农户，在不改变撂荒耕地农业用途的前提下，采取转包、出租、入股等方式加快土地承包经营权流转，在群众自愿的基础上大力推行“互换并地、小块变大块、多块变一块”“确权不确地、土地换股权”等做法，集中连片，统一耕种或对外流转，发展多种形式的适度规模经营。大力扶持现代农业园区、家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体，健全完善“主导产业+特色种植”的多元化产业发展体系，全面提升农业经济效益；鼓励专业合作社、土地托管公司，进行代耕代种，提高土地利用率，发展农业产业。
（五）提升农业社会化服务水平。遏制耕地撂荒，加强社会化服务是有效措施。一是培育社会化服务组织。支持发展农业社会化服务组织，推广全程式、菜单式服务模式，为外出务工和无力耕种的农户提供全程托管服务。二是加强技术指导。一些返镇农民工对开展农业生产的技术不熟悉，加强技术指导非常重要。对撂荒地集中的区域，开展有针对性的技术指导服务。对一些农业生产技能弱的农户，开展“一对一”帮扶，让他们尽快熟悉技术、熟练运用技术，提高生产能力。
（六）改善撂荒地耕地条件。撂荒地多是坡地或细碎地块，设施条件较差。改善耕作条件，具备条件的撂荒地争取纳入高标准农田建设范围，加大投入力度，配套完善灌排水、输配电、田间道路、农田防护等基础设施，提升宜机作业水平。对因灾损毁的撂荒地，要尽快修复、恢复生产。提升耕地地力，耕地撂荒多年就会成为荒地，肥力变差、地力等级下降，要结合实施耕地保护与质量提升项目，采取增施有机肥、推广秸秆还田等措施，尽快恢复撂荒地肥力，提升产出水平。配套农机装备，引导农户配套农机装备，降低劳动强度和生产成本。
四、工作要求
一、基本情况
1、全县已确权确地农户数50530户、面积187550.2亩，已签定承包合同50530份，已录入农户承包数据50530户（详见附表）。
2、截至目前，全县已发放农村土地承包经营权证书49700本，到户率达到98.36％。
3、承包期内全县只收回2户农民承包地，收回土地面积3亩。
4、承包期内全县调整了2305户农民承包地，调整面积10642.6亩。
5、到目前为止，全县农村土地承包经营权流转农户数达3334户（全部为自愿流转户），流转土地面积20826亩。
6、今年以来，全县共发生因农民土地承包问题上访案件11件，上访次数12次，上访人数20人次。目前已查处上访件5件，正处于调解中的上访件3件，调解无效上访件3件。
二、主要成效
1、承包期内未发生违法收回农民承包地的现象。
2、不存在强迫农民流转土地承包经营权的做法。
3、在农村土地承包经营权流转过程中，未发生截留和扣缴承包方土地流转收益的行为。
4、农村土地承包档案管理混乱的局面得到较大改观，基本上达到了规范化管理的要求。
5、农村土地承包纠纷信访接待、受理、督办、查处、反馈制度更加健全，属地管理责任落实到位，农村基层干部作风简单粗暴的问题明显改善。没有发生因土地承包方面的问题而导致的农民群众群体事件、恶性案件。
三、工作措施
1、加强宣传，组织学习。为切实做好我县农村土地突出问题的专项治理工作，县局加大了宣传动员力度，把开展专项治理工作的目的、任务和要求传达到广大农村基层干部，组织广大农村基层干部认真学习农村土地承包法律政策，并引导广大农民群众积极配合搞好专项治理工作。
2、制定方案，开展自查。县局根据市局精神，及时提出了开展我县农村土地突出问题专项治理工作的意见，部署各乡镇结合当地实际情况制定专项治理工作方案，开展排查，找出问题。
3、采取措施，认真整改。各乡镇根据排查出来的问题，有针对性地提出整改措施，积极整改。
4、严格督查，落实责任。为防止专项治理工作走过场和摆花架子，县局组织由分管农经工作的副局长带队，组成督查组于10月中旬深入乡、村、组、户采取听、看、查、问、访等方式开展工作督查，督促工作进度，强化工作措施，落实工作责任。
四、存在的问题
1、农村土地承包经营权证到户率只有98.36％，离目标要求还差1.64％。虽然相差比例不大，但此项工作毕竟没有划上一个圆满的句号。其主要原因是部分村组的土地整理项目还没有完工，所以暂停了农村土地承包经营权证书的发放。
2、承包期内收回了2户农户的3亩承包地，收回承包地的理由是该2户农户均有一个子女考上了大学，所以村民小组按照惯例将这2户农户上大学子女的承包地收回村民小组出租。从法律角度看，这种做法并没有违背法律规定。问题是该2户农户有意见，认为大学生目前不包工作分配，学习期间又不能自食其力，反而增加了家庭负担，因此，在他们学习期间不应该收回他们的承包地。发包方凭惯例收回，承包方强调实际困难，双方争执不下，难以调和。
3、承包期内调整农民承包地的做法不完全是依法所作的调整，大多数情况是根据村民协议所做，甚至与法律规定相违背。长此以往，很有可能引发农村土地承包纠纷。
4、即使是自愿流转土地承包经营权的农户，绝大多数只履行了口头协议，没有签订规范的土地承包经营权流转合同，久而久之，势必埋下农村土地承包纠纷隐患。
5、随着农民珍地、惜地意识的越发浓厚，农村土地承包纠纷日益突出，引发纠纷的原因又越来越复杂，导致纠纷调解工作越来越难做。仅仅依靠村委会、乡镇农经部门和县农村经营管理站来承担纠纷的调解职能，力量单薄，力度不够，调解工作很难到位。
6、个别乡镇把农村土地突出问题专项治理工作看作是农经部门的事情，对此项工作的重要性认识不够；有的乡镇面对工作中出现的问题研究不深，办法不多，甚至出现畏难情绪；有的乡镇没有深刻领会和掌握农村土地承包法律法规政策精神，工作指导不力。
7、农村土地承包纠纷调解工作经费未列入各级财政预算，经费没有保障，开展工作缺乏活力，很难有创新
！diyifanwen.com 版权归属原作者 举措。
五、今后工作打算
1、督促村组加快土地整理工作进度，力争年底或者明年初实现农村土地承包经营权证到户率100％。
2、积极争取县委、县政府领导的支持和重视，确保明年底完成农村土地承包纠纷仲裁机构的组建及其相关的一系列工作。
3、规范农村土地承包经营权流转行为和流转合同的签订，消
除农村土地承包纠纷隐患。
4、宣传普及农村土地承包法律法规政策，纠正一些违背法律法规政策的做法和行为，切实维护农民权益。
5、加强当地民情、民意、民心的调查研究，积累调解工作经验，创新工作机制，探索出一条纠纷调解的有效途径。
关键词：
农村土地；管理问题；解决措施。
土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本地生产资料。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。
1、农村土地管理中存在的问题。
改革开放以后，我国农村土地采取家庭联产承包责任制，各项法律法规也随之不断完善，得到了广大农民的拥护，促进了农村的发展。但是，也有一些地方无视法律的存在，有法不依，违背农民群众的意愿，侵害农民的合法权益，影响了农村的稳定发展。总的说来，农村的土地管理中存在以下几点不足：
1.1农村村民宅基地违法层出不穷。
目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：
“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。在我县的土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定：“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用荒山荒地不超过210m2，使用其他土地不超过180m2”，而在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。
1.2节约集约用地意识薄弱。
随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使人地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是截至2010年12月31日，中国耕地面积为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%“，当前，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。虽然各地有序开展农村土地整治，对土地实现了”占补平衡“的管理，补充了新增耕地，但是新增耕地的质量也不过关，这必然会影响到农民的收入。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。
1.3土地承包经营操作不规范。
农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。
2、解决农村土地管理中的对策分析。
2.1严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。
新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。
对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。
2.2严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益。
由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。
2.3做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准。
严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。
为加强我县农村土地突出问题的专项治理工作稳步推进，保证工作有组织、有计划地进行，我县成立××县农村土地突出问题专项治理领导小组，副县长张华松任组长、政办副主任孟凡臣任副组长，县农经局、国土局、监察局、民政局、纠风办、局、新农办主要负责人为成员，领导小组办公室设在县农经局。各乡镇(场)也分别成立了相应组织，加强对此项工作的领导，确保专项治理工作平稳开展、扎实推进，在规定时间内完成工作任务。同时，根据我县工作实际，制定了工作实施方案，明确了工作目标、任务、时间要求，加强了督查、指导。
二、部门联合，齐抓共管
为搞好专项治理工作，我县加强了部门联合、部门与乡(镇)的配合，在县领导小组的统一领导协调下，按照分工，各司其职，工作平稳推进，较好地完成了工作任务。在实际工作中，县农经局负责农村土地突出问题专项治理的牵头和组织协调，并承担农村土地承包突出问题治理的相关工作;县国土局负责征占农村土地突出问题治理中纠正侵害被征地农民权益行为和查处土地违法违规案件等工作;县监察局和纠风办负责组织查处农村土地承包违法违纪行为和违法违规征占农村土地行为;县民政局负责农村土地突出问题专项治理工作中村务公开、民主管理的相关事务;县新农村建设工作领导小组办公室负责研究新时期农村面临的新情况、新问题;县办、纠风办负责落实工作责任制，加强督查督办。各乡镇(场)在专项治理工作中负责本地工作的组织、协调、突出问题的排查;与县有关部门合作解决所在辖区内农村突出问题，确保大局稳定。
三、认真排查，逐步治理
我县在20xx年全县农村土地承包经营权证补换发工作中，严格执行政策，规范操作程序，全县农村土地190.8万亩确权确地到户,颁发农村土地承包经营证24万份,发证率达99.1%;全县各乡镇村都建立了农村土地纠纷调处机构，调处各类农村土地纠纷246起，这些基础工作减少了农村土地矛盾，为我县农村大局稳定起到了较大的作用。按照省农委等七厅局文件要求，我县对各类农村土地突出问题进行了认真排查，分门别类制定治理方案，逐步加以解决。(一)教育占地问题。在过去若干年中，乡镇、村都承担着农村中、小学教育的部分投入，农村土地是其中之一。建设中、小学用地是租用农户的承包地，租地费用过去是利用减免农业税来解决的，自国家免收农业税以后，这部分费用无法解决，造成较多纠纷。我县目前探讨的办法一是对于小学占地，采取分村议事，受益村群众酬一点、村集体补一点，来解决租用农户土地费用问题。二是对中学占地。由于这部分占地面积较大，费用较多，解决难度很大。地方政府财力暂时难以解决，各个占地学校与被占地农户之间矛盾比较突出，目前均按经济合同纠纷对待。(二)原兴办乡镇企业占地问题。对于已破产、关停的企业，已无法向农户支付土地租金的，企业要清理厂区，归还原农户土地;对于企业尚在运转，土地租期没到的企业，我们督促企业继续履行合同，按时向农户支付租金。(三)未发放农村土地经营权证问题。目前全县尚有2275户农户未与本村委会签订农村土地承包合同，约占全县总农户0.8%，县政府未能向这部分农户发放农村土地经营权证。由于这部分村民组在实际工作中都存在这样或者那样的问题，因此我县将根据各自情况，采取分类指导，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取20xx年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。(四)违法调整农村土地问题。在这次农村土地专项治理工作中，我们排查出丹城镇常庄村西庄相楼、相老家村许东两个村民组两个村民小组违法调整土地，调整土地面积2895亩。对于这个问题，我们向群众广泛宣传国家土地政策，做好群众思想工作，按照法律、法规要求进行土地承包。在今年秋种中，这两个村民组对违法调整土地行为进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。(五)加大对专项案件的治理。一是双庙镇王寅村土地不规范流转案。20xx年王寅村部分村民与安徽汇昌公司就该公司租用土地种植薄荷一事达成协议，该宗土地流转面积900亩，双方既未签规范的土地流转合同，也未向镇农经站备案，20xx年发生土地流转纠纷。目前，通过专项治理，已将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种，原租地费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是双庙镇双庙居委会铁佛寺王体怀土地流转案。该案已经镇、县、市三级终结，结果已上报省局，三是林场国 有林地权属案。我县林场后楼村部分村民认为国有林地是该村集体土地，并为此上访。我县拿出有关土地确权文件以及省林业厅的国有林地批文，部分群众仍思想不通，坚持土地是村集体的观点。目前，我们在广泛宣传国家土地政策，积极做这部分群众的思想工作，维护国有土地权益，保证大局稳定。
截止10月中旬，排查出如下问题。(一)全县未签订承包合同，未发农村土地经营权证2275户，占全县总农户0.8%。(二)土地流转不规范1件，不规范流转土地900亩。(三)违法调整土地村民小组2个，调整土地面积2895亩。
针对以上问题，我县有关乡(镇)、有关部门依据政策，根据查出问题的不同情况，分门别类制定了治理方案。一是针对双庙镇、楚店镇900亩土地流转案件立即进行治理纠正。将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种。承包费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是针对丹城镇常庄村西相楼、相老家村许东两个村民组违法调整土地问题在今年秋种中也进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。三是针对全县2275户未签订农村土地承包合同、未发农村土地承包经营权证的村民组，根据各自情况，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取20xx年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。
为加强我县农村土地突出问题的专项治理工作稳步推进，保证工作有组织、有计划地进行，我县成立××县农村土地突出问题专项治理领导小组，副县长张华松任组长、政办副主任孟凡臣任副组长，县农经局、国土局、监察局、民政局、纠风办、信访局、新农办主要负责人为成员，领导小组办公室设在县农经局。各乡镇(场)也分别成立了相应组织，加强对此项工作的领导，确保专项治理工作平稳开展、扎实推进，在规定时间内完成工作任务。同时，根据我县工作实际，制定了工作实施方案，明确了工作目标、任务、时间要求，加强了督查、指导。
二、部门联合，齐抓共管
为搞好专项治理工作，我县加强了部门联合、部门与乡(镇)的配合，在县领导小组的统一领导协调下，按照分工，各司其职，工作平稳推进，较好地完成了工作任务。在实际工作中，县农经局负责农村土地突出问题专项治理的牵头和组织协调，并承担农村土地承包突出问题治理的相关工作;县国土局负责征占农村土地突出问题治理中纠正侵害被征地农民权益行为和查处土地违法违规案件等工作;县监察局和纠风办负责组织查处农村土地承包违法违纪行为和违法违规征占农村土地行为;县民政局负责农村土地突出问题专项治理工作中村务公开、民主管理的相关事务;县新农村建设工作领导小组办公室负责研究新时期农村面临的新情况、新问题;县信访办、纠风办负责落实信访工作责任制，加强督查督办。各乡镇(场)在专项治理工作中负责本地工作的组织、协调、突出问题的排查;与县有关部门合作解决所在辖区内农村突出问题，确保大局稳定。
三、认真排查，逐步治理
我县在20xx年全县农村土地承包经营权证补换发工作中，严格执行政策，规范操作程序，全县农村土地190.8万亩确权确地到户,颁发农村土地承包经营证24万份,发证率达99.1%;全县各乡镇村都建立了农村土地纠纷调处机构，调处各类农村土地纠纷246起，这些基础工作减少了农村土地矛盾，为我县农村大局稳定起到了较大的作用。按照省农委等七厅局文件要求，我县对各类农村土地突出问题进行了认真排查，分门别类制定治理方案，逐步加以解决。(一)教育占地问题。在过去若干年中，乡镇、村都承担着农村中、小学教育的部分投入，农村土地是其中之一。建设中、小学用地是租用农户的承包地，租地费用过去是利用减免农业税来解决的，自国家免收农业税以后，这部分费用无法解决，造成较多纠纷。我县目前探讨的办法一是对于小学占地，采取分村议事，受益村群众酬一点、村集体补一点，来解决租用农户土地费用问题。二是对中学占地。由于这部分占地面积较大，费用较多，解决难度很大。地方政府财力暂时难以解决，各个占地学校与被占地农户之间矛盾比较突出，目前均按经济合同纠纷对待。(二)原兴办乡镇企业占地问题。对于已破产、关停的企业，已无法向农户支付土地租金的，企业要清理厂区，归还原农户土地;对于企业尚在运转，土地租期没到的企业，我们督促企业继续履行合同，按时向农户支付租金。(三)未发放农村土地经营权证问题。目前全县尚有2275户农户未与本村委会签订农村土地承包合同，约占全县总农户0.8%，县政府未能向这部分农户发放农村土地经营权证。由于这部分村民组在实际工作中都存在这样或者那样的问题，因此我县将根据各自情况，采取分类指导，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取20xx年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。(四)违法调整农村土地问题。在这次农村土地专项治理工作中，我们排查出丹城镇常庄村西庄相楼、相老家村许东两个村民组两个村民小组违法调整土地，调整土地面积2895亩。对于这个问题，我们向群众广泛宣传国家土地政策，做好群众思想工作，按照法律、法规要求进行土地承包。在今年秋种中，这两个村民组对违法调整土地行为进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。(五)加大对专项案件的治理。一是双庙镇王寅村土地不规范流转案。20xx年王寅村部分村民与安徽汇昌公司就该公司租用土地种植薄荷一事达成协议，该宗土地流转面积900亩，双方既未签规范的土地流转合同，也未向镇农经站备案，20xx年发生土地流转纠纷。目前，通过专项治理，已将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种，原租地费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是双庙镇双庙居委会铁佛寺王体怀土地流转案。该案已经镇、县、市三级信访终结，结果已上报省信访局，三是林场国 有林地权属案。我县林场后楼村部分村民认为国有林地是该村集体土地，并为此上访。我县拿出有关土地确权文件以及省林业厅的国有林地批文，部分群众仍思想不通，坚持土地是村集体的观点。目前，我们在广泛宣传国家土地政策，积极做这部分群众的思想工作，维护国有土地权益，保证大局稳定。
截止10月中旬，排查出如下问题。(一)全县未签订承包合同，未发农村土地经营权证2275户，占全县总农户0.8%。(二)土地流转不规范1件，不规范流转土地900亩。(三)违法调整土地村民小组2个，调整土地面积2895亩。
针对以上问题，我县有关乡(镇)、有关部门依据政策，根据查出问题的不同情况，分门别类制定了治理方案。一是针对双庙镇、楚店镇900亩土地流转案件立即进行治理纠正。将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种。承包费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是针对丹城镇常庄村西相楼、相老家村许东两个村民组违法调整土地问题在今年秋种中也进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。三是针对全县2275户未签订农村土地承包合同、未发农村土地承包经营权证的村民组，根据各自情况，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取20xx年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。
土地作为农民安生立命之本，是农民最重要的财产。塞缪尔?亨廷顿教授曾提出“现代性产生稳定，而现代化却会引起不稳定”。①现在我国处于从传统的农业社会向现代化社会转型的过渡时期，利益格局变动大，各种不稳定现象也越来越多。由于目前我国城市化进程越来越快，人们对城市建设用地的需求日益强烈，城市各项基础设施建设都需要征用大量的土地。但城市建设用地相对匮乏，农村土地由于产权模糊等一系列的原因使得人们打起了主意。各级基层政府通过合法手段或者非法手段将土地开发征用后把耕地或其他类型的农村土地转为工商业建设用地，获得高额的级差地租利润。快速的社会经济发展的需求和土地供给的稀缺性之类的矛盾冲突越来越激烈。
在这种形势下，农民的合法权益被随意侵害。在现代社会中，土地对农民来说不仅是其吃穿住行的保障，还是其社会保障和失业保障。土地对农村子女的教育程度也产生重要的影响。②同时农民对保护自身权利的意识越来越强，农民因为土地问题上访的数量也越来越多。村民与村委会、基层政府、涉事企业等等相关个人或组织之间的纠纷和冲突不断。中国社会科学院农村发展研究所的一项专项调查显示，在720名进京上访者中,73.2%的人上访原因是土地问题；在172封农民控告信件中,63.4%的控告信涉及土地问题;在130 起农村群体性突发事件中,66.9%的事件是因土地问题而引发的警农冲突事件。③这些都说明解决土地问题刻不容缓。
一、土地冲突的概念
在国外，学者一般称土地冲突为landconflict，land violence 等。以社会学的角度来看，冲突是指两个或两个以上的社会单元在目标上互相排斥，从而从心理或行为上产生矛盾。社会学对冲突的描述有狭义和广义之分。狭义上的冲突是指不同行为主体之间的矛盾积攒到一定程度所表现出来的一种比较激烈的争夺甚至战斗等对抗性的互动的过程。广义的冲突不仅包括不同主体之间的对抗、纠纷等比较激烈的社会现象，而且还包括不同主体间的竞争、分歧等不激烈的社会现象。
土地冲突作为冲突的重要类型之一，主要体现在与土地使用权、所有权和因土地资源的利用引起的收益等问题上。所以大部分的土地冲突都是因为不同参与主体在实现自身利益的过程中发生的利益矛盾。④
二、土地冲突的类型
1.按照土地利用的目的划分⑤
土地利用的可持续化发展是要实现经济效益、社会效益和生态效益的协调发展。相应的在实践过程中会产生几种矛盾，例如资产的矛盾、发展的矛盾、资源的矛盾。⑥这些矛盾在土地利用的过程中会产生不同的冲突。
（1）经济利益的冲突
前几年税费制度还没有取消的时候，农民的赋税负担比较大，种地没有收益，导致农民随意的将土地抛荒。现在税费取消，农民想要回自己的承包地或者想要获得更高的补偿，导致了冲突的形成。另一方面，地方政府为了获得经济利益最大化，运用公权力将土地资源转化为土地资本。开发商为了自身的现实利益往往与农民产生土地冲突和矛盾。
（2）经济效益和社会效益的冲突
在土地征用过程中，政府分配给农民的土地权益不公平，使得政府的利益不断强化而农民的权益不断被削弱。目前我国的城市化进程不断加速，大批的农地被征用。政府在征地过程和征地之后的矛盾处理不到位，使得大批失地农民不得不进行抗争。这样容易引起社会的动荡不安。
（3）经济效益和生态效益的冲突
土地是一种不可循环利用资源，一旦遭到破坏将不可再生。在我国许多地方土地粗放使用，耕地遭到破坏。土地过度利用，致使环境问题相当突出。这样使得短期利益获得者，生态环境利益被侵害的利益者与想要获得中长期经济效益者和保护生态环境者之间出现了冲突。
2.按照利益相关者划分
我国土地冲突中主要涉及四种主体：政府、基层土地资源管理组织—村民委员会、以土地资源为基本工具赚取利润的企业和以土地为基本生存条件的农民。
（1）农民与农民之间的冲突
土地作为农民最大的财富，是他们的社会保障、失业保障和生存保障。现在国家支农惠农政策的出台，使得农民种地的收入增加，农村的土地收益也跟着上升。就农民个体而言，农民土地承包权之间的纠纷，因农地收益上升带来土地流转的冲突成为农民之间冲突的导火线。税费改革前农民种地收益不高，大多出外打工之后将家里的土地免费或以较低的价格出租转让给他人耕种。税费改革后，外出务工人员因土地收益上升纷纷想要收回自己的土地承包权，正是这种由放弃到重新索取的过程造成许多新老承包者之间产生冲突。
（2）农民与村委会之间的冲突
在我国农村土地的所有权属于集体所有，村委会虽然应该代表农民的利益为村集体争取更多的土地权益，但村委会在很大程度上是要受到政府的制约，很多工作需要得到政府的许可才能实施。因此在处理农民和政府之间的利益分配问题时，往往会站在强势的政府一方，造成农民与村委会冲突的发生。另一方面，许多基层民主不健全的地区的村委会干部素质偏低，风气不正，贪污腐败现象严重，为了自己的利益有的与开发商勾结，没有经过农民的同意就擅自将土地转包给开发商，损害农民的权益，从而引发冲突。据有关调查数据，农民与镇、村两级基层干部的冲突大概占土地冲突的48.8％。⑦
（3）农民与政府之间的冲突
我国的土地只有经过政府的征收才能够买卖。地方政府实行“土地财政”。所谓“土地财政”主要是指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。⑧政府从农民那里征收土地，违反程序规定，不执行国家有关征地补偿标准，仅仅给予农民很低的补偿。农民在土地权利被剥夺的情况下只有通过上访等方式来维护自己的权益。但由于政府处于强势的地位，失地农民处于弱势，往往失去了自己的话语权。在这种情形下引发了大量的纠纷和冲突。
（4）农民与企业等利益团体之间的冲突
企业这类利益团体的主要特点是追求利润最大化，他们以最低的成本获得最多的土地，而这些企业一般都与地方政府有着千丝万缕的联系，政府作为强势的一方，在企业与农民或者村委会谈判时会站在企业的利益上，从而侵犯了处于弱势的农民的权益。另一方面，一些农民对征地补偿不满意，有可能拒绝拆迁或者阻止建设单位施工等。开发商一旦停工就会产生损失，就会以强行拆迁房屋等暴力手段来拆除农民的住房等，这样就会出现一定规模的冲突事件。
另外，还可按照土地冲突的内容划分，土地产权归属产生的冲突，土地产权归属产生的冲突，土地征收产生的冲突等。近年城市化进程加快，城市发展需要大量征用土地，土地流转现象也日益增多，大量的土地都是假借公共利益的名义将征收到的土地用于商业用途。征地程序和土地流转程序不公开、补偿标准过低等，这些都导致了征地和土地流转的冲突频发。
三、土地冲突的治理方式
以上分析了我国农村土地冲突的几种类型，要想及时解决土地冲突这种现象。首先，要加强制度建设，健全相应的法律法规。我国农村土地的所有权主体规定不明晰，有关征地的范围、补偿标准等还有待完善，应该提高补偿的标准，明确界定公告利益的范围。⑨其次，要健全土地流转的机制，深化土地确权、登记等工作，规范土地流转的运作。再次，要完善基层民主，加大对权力的监督，政务要公开，要充分保障村民的合法权益。最后要结合我国的具体国情构建科学的冲突解决机制，在顺应农村传统习俗的前提下，运用多种途径解决土地冲突。
总之，土地冲突是由现实利益矛盾而引起，是农民为自己争取更多经济利益的手段。土地冲突不仅要通过农村土地产权制度来改善，还需要改变基层政府唯GDP的绩效考核机制，转变乡村的治理方式和结构。
引文注释
①塞缪尔·亨廷顿著.王冠华等译.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社,2000.
②姚洋.土地、制度和农业发展【M】.北京：北京大学出版社，2004.
③于建嵘.土地问题已成为农民维权抗争的焦点[J].调研世界,2005(3):22一23.
④李红波.征地冲突研究[D].武汉:华中科技大学, 2007.
⑤付慧莲.我国农村土地冲突的类型及时空分布规律研究〔D〕.华中科技大学硕士学位论文,2007.
⑥万力.城市化加速推进中的农村土地冲突原因及规避机制研究[D].南昌大学硕士学位论文,2010.
⑦梅东海.社会转型期的中国农村土地冲突分析-现状-类型与趋势[J].专家视点
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2011）06-0071-08
一、引言
近年来农村土地纠纷问题值得关注。土地是财富之母。因为土地具有重大的利益，围绕着土地会产生出各种各样的矛盾、冲突和博弈。在农业型地区，农村税费改革前，土地承担着高昂的税费负担，土地的利益不大。取消农业税后，国家不仅不再收取税费，而且发放各种补贴，土地利益凸现，围绕着土地收益及决定土地收益背后的权利安排，各方进行了激烈博弈（贺雪峰，2010）。土地既是农民的安身立命之本，也是农民致富奔小康的希望所在。近年来，农村地区的社会矛盾较为集中和突出，尤其是农村土地纠纷问题不断凸显。
与农村土地制度改革的历史进程相印证，我国农村土地纠纷呈现明显的阶段性特征。20世纪80年代和90年代，农村土地纠纷主要表现为农村内部的土地承包纠纷和乡镇政府侵犯农民土地承包经营权的纠纷，村民与村级组织间关于土地发包、调整及收益分配的纠纷较为突出（白呈明，2006）。自2004年国家实施税费改革以来，各种支农惠农政策接踵而来，土地赋予的经济价值迅速凸显，同时，快速城市化使得农村土地的非农化收益不断提高。土地价值的“跳变”导致农村土地纠纷呈现爆发性增长。其中，原本放弃土地的村民索要承包地、原本转包的村民索回转包土地以及征地补偿等土地纠纷问题尤为突出。至此，土地纠纷从幕后走向台前，取代了以往较为突出的税费负担问题，成为农村地区最为突出的社会矛盾。当前，尽管农村土地纠纷已从2004年前后的爆发期进入平稳期，但仍十分突出，不可放松警惕。
当前，中国正处于社会的转型期和社会矛盾的多发期，化解社会矛盾，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的重中之重。相较于其他社会矛盾，农村土地纠纷具有数量庞大（十分普遍，涉及面广）、类型多样（如土地所有权纠纷、土地承包合同纠纷、土地流转纠纷、土地收益分配纠纷、土地征收纠纷、土地调整纠纷等）、原因复杂（既有历史遗留问题，也有现实政策问题；既有农村习俗问题，也有法律法规不完善的问题；既有基层管理不足的问题，也有权利滥用的问题）、主体多元（包括农户、村级组织、村民小组、政府部门及资本持有者等之间的各种纠纷）、群体性（涉及人员多，往往涉及很多村民或整个村级组织）、危害性大（利益争执激烈，容易激化矛盾，演化为暴力冲突，造成恶劣的社会影响）等显著特点。因此，如何更好地化解和预防农村土地纠纷是当前农村工作的重中之重。
二、农村土地纠纷的主要类型
自2004年以来，农村土地纠纷问题作为一个理论和实践中都亟待解决的问题，相关研究颇多。就农村土地纠纷类型化的相关研究而言，代表性的研究，如梅东海（2008）根据纠纷主体不同，将其划分为农户―农户或村―村、农户―村民小组（土地的集体所有者）、农民―基层组织及干部、农民―较高层政府及其土地主管部门、农民―资本持有者等五个类别的土地纠纷。这种划分的标准很明确，而且纠纷主体本身反映的是利益主体，抓住了纠纷背后利益冲突的本质属性。赵成友（2009）从土地纠纷的根源出发，将其划分为政策的变化引起的纠纷、历史与现状的冲突引起的纠纷、基层组织管理混乱引起的纠纷和经济利益驱动引起的纠纷，这种划分直击纠纷背后的成因及产生根源，较深刻地把握了纠纷的本质。范文涛（2010）从土地纠纷的性质和法律的规定两个划分标准出发，将其划分为土地权属纠纷、土地承包纠纷、农地征用补偿纠纷。应当说，这种划分逻辑很清晰，较为全面准确地把握了农村土地纠纷的主要类型。上述三种分类方法，从各自不同却又都很重要的分析视角进行了划分，具有很大的启发性，但相关研究仍不够深入、细致和全面。
尽管农村土地纠纷的表现形式和涉及内容纷繁复杂，但化繁就简，从纠纷的内容来看，可以概括为四个方面，即集体所有权权属纠纷、承包经营权权属纠纷、土地流转纠纷和土地征收补偿纠纷。
1. 集体所有权权属纠纷。简要地说，权属纠纷就是与土地产权归属相关的纠纷，是在既定的土地法律制度框架内，各当事方就土地所有权、使用权、土地侵权及派生权利主张存在对立冲突或争议的状况。由于历史成因，我国的土地权属十分复杂。随着土地利用的规模不断扩大，土地权属纠纷开始不断凸现出来，呈多样化、复杂化发展趋势。我国的土地产权具有特殊性，自20世纪80年代以来，我国实行两权分离的土地产权制度，即集体土地所有权与土地承包经营权相分离。据此，为简化起见，权属纠纷可分为土地所有权纠纷和土地承包经营权纠纷。
从表现形式来看，土地所有权纠纷有村集体与村集体之间、村民小组与村民小组之间、村集体与国家机构之间等三种类型。第一种类型往往出现在临界的两个村集体之间。由于历史上两个村无地界标志或地界标志不明，在经历长时间的发展变化后，原地形地貌已无法辨认，或新划地界不清或不合理，兴修水利、平整土地、开荒、更改河道等造成地界变化等，导致地界纠纷。第二种类型表现在同一个村的不同村民小组之间。我国农村土地所有权多次变迁，20世纪60年代的“农业60条”确定了“三级所有，队为基础”的集体所有制，规定的基本核算单位是生产队，随着20世纪80年代体制的解体，生产队也逐步演变成现在的村民小组。但由于乡、村、社、队、场因合并、分割、改变隶属关系等行政建制变化遗留的权属未定，导致村集体内部各村民小组之间的土地权属不清，引起纠纷。第三种类型表现在村集体与国家机构之间。主要原因是过去兴修水利、兴办企业等原因，将原属于村集体的土地无偿划拨或转让给国营农场、企业或政府部门等，但一直未能返还给村集体，由此引发土地纠纷。一般而言，这些土地应返还村集体。
2. 承包经营权权属纠纷。相当于土地所有权权属纠纷，承包经营权的权属纠纷范围要广得多，也更为琐碎。目前，关于承包经营权分配的一般性原则早在1947年通过实施的《中国土地法大纲》中就已明确，即“土地分配，以乡或等于乡的行政村为单位”，“乡村中一切地主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地”。延续到20世纪80年代，承包经营权演化为一种“成员权”，即所有村民平等分配土地。
由于承包经营权的分配是一个十分繁琐且难以做到绝对公平公正的细致性工作，且多因政策变迁引起的纠纷也较多。具体集中在四个方面：一是土地发包过程中的规范性和公正性。《农村土地承包法》对发包程序有明确规定，签订合同时必须遵循民主议定原则，坚持程序合法，保证土地发包过程中的公平、公正。但发包过程没有召开全体村民会议，未经三分之二以上的村民代表同意；村干部利用手中权力，不经过民主议定原则私自发包，或以低价发包。一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就容易引发群体性的矛盾和纠纷。二是土地调整过程的合理性和公正性。现行法律规定赋予村集体一定的调整土地的权利，但一旦这种调整被使用不当乃至滥用，就会产生土地纠纷。如违法收回已经发包给农户的承包地；强行收回外出务工农民、进入小城镇落户农民及出嫁女等公民的承包地；在承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地；强制收回农民承包地搞土地流转，乡（镇）政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。三是违规预留机动地。现行法律规定村集体可以预留一部分机动地，用于在承包期内本村有新增人口，或者部分农户因自然灾害丧失承包地的，就可以将机动地承包给这些人。预留机动地是农村土地承包中的灵活作法，一旦发生人地矛盾，可以用预留机动地来解决而不必进行土地调整，既解决了无地农民的土地问题，也有利于保持土地承包关系的稳定。一般规定，发包方预留的机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%。但很多地方因超标准预留机动地而引发土地纠纷；机动地原本是用于调节作用，但一些地方在有机动地的情况下，不将其分配给新增人口而违规转包创收，谋取私利，由此导致土地纠纷。四是集体组织成员权资格问题。由于承包经营权本质上是一种成员权，因而成员资格问题颇多，多是由于集体经济组织成员的出生、死亡、婚嫁、农转非、参加工作等变更引起的。这类纠纷尤为突出地表现在妇女土地权益方面。《农村土地承包法》第6条规定：承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权，但现实中妇女权益难以得到保障。这主要有四种情况：（1）妇女土地权益虚置化。由于农村土地分配以户为单位，农村女性在未出嫁时虽然名义上有土地，但户主绝大多数为父辈男性，实质上其土地权属是虚化的。（2）因外嫁而丧失土地权益。一些地区妇女出嫁后土地即被收回或由娘家人耕种，由此失去对娘家村土地的实际使用权和收益权。而在“增人不增地，减人不减地”的政策框架下，外嫁女在婆家难以分得土地。（3）因离婚或丧偶而丧失土地权益。离婚后男方村强行收回妇女的责任田并将其户口迁往其娘家，抑或丈夫去世，村里便将该妇女的户口取消并收回土地，这种现象仍不鲜见。（4）因男方入赘而丧失土地。这是指通常所说的“倒插门”，丈夫到女方家落户。按照国家法律规定，男方可以到女方家落户分田，但根据农村“从夫居”的习俗，其很难获得同等的土地权利。
3. 承包经营权流转纠纷。现行法律规定，本着自愿有偿的原则，土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。适当引导农户搞好土地经营权流转是活跃农村经济的重要举措，但土地承包经营权的流转，必须在尊重农民意愿的基础上由承包方自愿进行。有一些地方在农业结构调整和产业化发展过程中，发包方以结构调整为借口，以各种手段强迫承包方将承包地流转，集中土地搞所谓“规模经营”和“产业化”导致土地流转纠纷不断出现（史卫民，2010）。土地承包经营权流转纠纷是流转双方在流转过程及履行流转合同时发生的纠纷。
随着城市化进程的不断加快，土地流转越来越普遍，导致的流转纠纷也较多。这主要有四种情形：（1）当事人双方自愿流转。这种情形由于农户之间多为口头协议约定流转事宜，不签订正式的书面流转合同，自行流转，不到土地流转管理部门报批、备案、登记，这很容易引起分歧。而一旦有人违约，将难以追究违约责任，引起纠纷。这种情形特别突出地表现在2004年前后国家粮食补贴政策出台之后。在国家进行农业税改革前，农民种田要交农业税、统筹款、提留款等多项费用，加之粮食价格的低迷，农民的农业收益甚微。农民外出务工，将原承包的土地以极低的价格转包给他人。但随着粮食补贴政策的实施，土地的预期收入跳跃式上升，由此导致原承包土地的农民纷纷返乡，提出退还土地、返还承包期间粮食补贴等要求。而依据双方约定，承包土地的农户由于考虑自己经济利益等方面原因，不愿退还土地或增加承包费用等。由于双方流转程序不规范，缺乏流转合同作为依据，这类纠纷的裁决往往有利于原承包方。（2）非法流转不受法律保护。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。但一些土地流转违背法律、法规甚至改变耕地的农业用途。如许多种植粮食的土地流转后进行非粮作物经营或非农生产；部分受让人在流转的土地上建房屋、圈舍，对土地造成破坏等。一般而言，流转方可以要求解除流转合同并赔偿损失。（3）村集体行政干预强行流转。承包经营权流转基于农民的自愿原则，但一些地方集体经济组织主动介入，在农业结构调整和产业化发展过程中，以结构调整为借口，以各种手段强迫承包方将承包地流转，集中土地搞所谓“规模经营”和“产业化”，导致土地流转纠纷。（4）机动地和四荒地的经营问题。一般而言，机动地是预留用地，而四荒地则主要是那些不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地。目前，机动地和四荒地的经营管理普遍比较粗放、混乱。按照规定，集体机动地和四荒地的发包必须采取公开招标、竞价的形式对外流转，所得收入归本集体经济组织成员所有。但机动地和四荒地发包程序往往不规范，如发包给自己的亲友、低价承包等，所得收入的分配也不尽合理，不透明乃至被侵占、挪用，由此引发社会纠纷。
4. 土地征收补偿纠纷。土地征收是国家基于社会公共利益的目的，依照法律规定的程序强制取得他人土地所有权的行为。土地征收补偿纠纷就是在国家强制征收土地过程中产生的纠纷。它不单是一个农地用途转换的过程，也是一个土地所有权转移的过程。近年来，随着城市化进程的不断加快，对农村土地的整理、整合以及大量征用土地，使征地补偿纠纷成为最近十年来数量上升最快的一类纠纷。这类土地纠纷主要有四种情形：（1）征地范围过宽，随意性很大。现行《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第2条第4款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由此可见，公共利益需要是国家启动征地权的唯一理由。应当说，这也是各国的普遍通行做法，但由于缺乏对公共利益本身的合理界定，并对公共利益的认定方式和认定程序作出规定，这一原则在现实中被无限放大。在目前的农地转用总量中，公共用地所占的比例并不很高，大部分土地是假借公共利益之名将征收的土地用于商业开发，从中牟取征收土地与出让土地之间所产生的巨大差额利益，这一直是征地纠纷频发和失地农民不满的主要症结。（2）征地程序不公开，无视农民利益表达。我国土地征收程序分为四个阶段：建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。根据《征用土地公告办法》，征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的乡（镇）、村、组内以书面形式进行公告。土地征收补偿方案公布以后，有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议。但在现实中，征收程序不公开，无视农民利益表达的案例屡见不鲜，很多村民对征地范围、征地补偿款数额不清，进而引发强拆、对抗等土地纠纷。（3）征地补偿标准过低。《土地管理法》第47条规定，征收土地的按照征收土地原用途给予补偿，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。这一补偿标准已很难满足现实的需要，补偿不够合理，被征地农民的土地权益未得到充分体现。按被征收土地的前三年年产值的一定倍数计算征地补偿、安置费，没有完全体现被征收土地的市场价值。同时，也忽视了土地还承载着农民就业、社会保障等功能，也没有充分考虑征地可能给农民造成的其他附带损失，如对残留地、相邻土地的损害等。这种不完整的补偿制度，难以保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。由此，征地补偿是征地纠纷的多发领域。即便是现行的补偿标准，有的地区安置政策也未完全落实，三类补偿金未按规定发放，引起被征地农民的不满而发生纠纷。（4）征地补偿分配不合理。按照《土地管理法实施条例》的规定，三类补偿款的分配方式不尽相同。其中，土地补偿费归农村集体经济组织所有。但农村集体经济组织收到土地补偿费后，应依照法律规定的民主议定程序在本集体经济组织内部进行平均分配；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。地上附着物补偿费，是对土地上的建筑物、构筑物以及被征收土地上林木的补偿或者砍伐费等。青苗补偿费，是对被征收土地上生长的农作物造成的损失所给予的一次性经济补偿费用；安置补助费，是国家征收集体土地后安置被征收单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。通过支付安置补助费，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活，因而安置补助费具有很强的人身性。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。但现实情况是，很多时候这些补偿不作区分，由此导致含混不清，很容易导致农民权益受到侵害，引起纠纷（见表1）。
三、农村土地纠纷产生的根源
应当说，中国农村土地纠纷的形式多元，成因复杂。农村土地纠纷的形成是长期多种因素累积的结果，这些因素既包括源于农村社会变革的历史性原因，也存在农地本身的制度性缺陷，还包括一些人为性因素。概括起来，主要有六个方面的成因。
1. 历史沿革的复杂过程导致管理混乱。我国农村土地制度经历十分复杂的历史变迁过程，最早可以追溯到1947年通过实施的《中国土地法大纲》和1950年颁布实施的《法》，由此确立了均分化的农村土地私有制，“所有权归农户所有”，“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”。但进入20世纪50年代，农业合作化运动加快推进，这一时期逐步实现了从土地的农民所有制向集体所有制的转变。从1951年全国各地开始普遍发展互助组和试办初级农业生产合作社开始，1953年开始由初级社和互助合作向高级农业合作社“阔步迈进”。以1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》为标志，合作化运动完成了从初级形式向高级形式的彻底转变，也完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。到1958年，农业生产合作社进一步改组为，实行政社合一的管理体制，成为社会主义政权组织的基层单位。历经“三年困难时期”之后，中央开始纠正一哄而上办的冒进做法，1962年9月中共中央正式通过了农村工作条例（修正草案）（俗称“农业六十条”），对体制进行了适度纠正和调整，下放基本核算单位，明确队为基础的核算管理模式。这一规定奠定了日后中国农村土地所有制的基础，也是追溯当前土地权属的重要历史文件依据。进入20世纪80年代，在维持传统“三级所有、队为基础”的管理体制基础上，将土地的使用权和收益权逐步下放到农户，由此确立了家庭联产承包责任制的双层经营体制（唐茂华、陈丹，2011）。
在确立家庭承包经营制之后，关于农村土地的调整政策又经历了数次变迁。1984年，中央一号文件提出延长土地承包期，一般应在十五年以上；1993年，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》中提出：在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变，并制定了“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。1997年，《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中规定，土地承包关系“大稳定、小调整”，且“小调整限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整”，“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”。2008年，党的十七届三种全会首次提出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
不难看出，复杂的历史变迁过程给当前的土地产权关系带来诸多难以厘清的历史遗留问题，土地所有权和使用权的频繁变动导致权属界定不清，是造成当前大量土地所有权和承包经营权权属纠纷的源头。
2. 长期以来模糊管理的惯性。一直以来，我国的农村土地大多数缺乏精细化、精确化管理。20世纪50年代的和1962年的“四固定”是目前最高人民法院和国土资源部用于评估土地权属的重要依据。“四固定”使生产队拥有土地的所有权，但这一权利从未落实到书面，相关机构从未对地权进行审查和登记，导致时至今日谁能代表集体土地所有权仍含混不清。在运动期间，国家曾向农民颁发了土地证，但在之后的政治运动中，丢失或损坏的土地证书不计其数。
地籍管理是土地管理的基础，土地档案、地籍资料是有效防止土地权属争议发生的行之有效的措施。但中国没有在全国范围内建立统一的地籍册（何・皮特，2008）。在1986年《土地管理法》颁布之前，从中央到地方政府，对土地的管理和监督力度不够，地籍管理基本上是空白，一些定界历史资料缺失，导致一些土地权属争议难以认定。1988年进行了第一次全国土地详查工作，但资金投入少，技术人员配置不到位，所形成的基础资料技术水平低，地籍资料不完整。
土地承包之后，本应建立完整的档案资料。但1981年农村家庭联产承包到户的档案资料以及1985年、1990年、1995年土地小调整的相关档案资料，很多是不齐全或有缺失，直接造成了农村土地承包档案不完整。在第一轮土地发包时，有的土地没有登记，有的登记与耕种的数量不一，承包合同、台账、地籍管理卡、经营权证书上记录的承包面积不一致。而且，目前农村土地“家底”不清，农村耕地有计税面积、承包面积、航拍面积、按地形图统计的面积，有习惯面积（按大亩统计）、粮产面积（承包时按粮食单产折合）、上报面积（统计局确定的法定报送数）、实测面积（按实际丈量）等，国土部门、统计部门、农业部门、乡村组织各有“一本账”却又各不相同。农村耕地面积的糊涂账给土地管理带来难度。长期以来的模糊管理造成很多土地纠纷。
3. 农村习俗与法律制度的不相容。农村土地习俗是指传统乡土社会中大量传统秩序遗留下来的规则，这些规则相比现代法律更有利于人们的平常生活，一些乡规村约在农民流转土地时起的作用甚至超过了法律。诸如，在农村土地分配中，无论是或是家庭承包制的实施，一直都是延续按人口平均分配土地的习俗，在农民的心目中已经形成一种很深的“集体土地成员权”意识。基于这一认知，定期按照人口增减状况调整土地，以使村集体每个人口所拥有的土地量大体相等，已经形成了一种惯例。但这与农村土地政策日益倾向保持承包经营权稳定性和长久不变的趋势不相协同，很多地区有关土地承包期三十年不变和“增人不增地，减人不减地”的规定也从未得到完全贯彻和实施。同样，妇女土地权益纠纷问题很大程度上也是源于农村习俗，虽然法律规定女子与男子享有同样的土地承包经营权，但各地在执行时对女子的土地承包权有诸多限制，如对农村中的“倒插门”女婿、已经出嫁的女儿、已离婚的妇女是否有资格获得或继续拥有承包地，不同地区则有不同的“习俗”。这些习俗是农村社会长期历史传统的积淀，是被农民广泛接受和遵守的“老规矩”。在很多时候，这种传统习俗虽有悖于法律制度，但却得到了绝大部分村民的认可和支持，其力量甚至要大于正式的法律制度，要改变是相当困难的。
由此可见，农村土地制度同时受到国家政策法规的正式制度和乡规民约的非正式制度的双重规范。而事实上，在过去“皇权不下县”的传统社会，农村长期受到非正式制度的约束。从这个意义上来说，农村习俗具有更深厚的社会根基。此时，一旦农村土地政策法规与农村社区长期遵守的传统习俗相冲突，就难以得到真正的贯彻执行。
4. 政策缺陷引发管理漏洞。目前，农村土地政策存在诸多不完善和缺陷，致使农民土地权益得不到有效保障。以土地所有权的相关政策为例，经历从私有化到集体化，从合作化到化的复杂历史变迁过程，早期的集体所有制以1962年的“农业60条”为主要原则，即“三级所有，队为基础”且生产队拥有土地所有权。这一框架随着20世纪80年代的农村改革逐步被乡镇、行政村和村民小组（自然村）所取代。但法律规定始终未对其进行明确，到底哪一级集体是农村土地的主要所有者。现行的《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”，这比“农业60条”中“生产队是集体土地所有者”的规定更为模糊。
尽管这种“有意的产权模糊”起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用，但在新时期，所有权主体不明确，直接导致大量的土地侵权。村民小组（自然村）最接近和最能代表农民利益，但却不具备行使土地所有权的行政管理能力。在现实中，由于村民小组功能不断弱化，其所有权容易被上一级集体组织行政村乃至地方政府所侵占，农民的利益难以得到有效保护，进而引发土地纠纷。
5. 权力滥用侵蚀农民利益。很多农村土地纠纷源于村级组织和政府职能部门的权力滥用，损害农民利益。以村级组织而言，村干部在土地分配、土地流转、征地补偿等诸多环节发挥着十分重要的作用，也有很大的权力，一旦权力运用不当或违规操作，就会引发纠纷。具体情形包括：（1）违法收回农户承包地。如强行收回外出务工农民的承包地，违法收回进入小城镇落户农民的承包地。（2）强迫承包方流转土地承包经营权。如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。（3）侵占承包方的土地收益。如小调整时随意提高承包费，截留、扣缴承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。（4）违法发包农村土地。如未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，将预留机动地长期用于对外发包，侵吞土地发包收入等。
权力滥用还普遍源于政府职能部门，这突出体现在征地方面。地方政府拥有土地管理、审批、实施以及监督等多项权能，权能的过份集中使得地方政府的自由裁量权很大。如地方政府利用手中的征地审批权，单方面制定征地方案或强行征地，在征地面积上，批少征多、多征少用等；在征地程序上，越级批地、未批先征、以租、批而未供等；在征地用途上，批非征耕等。此外，在征地补偿费上，压低、克扣、拖欠、截留和挪用征地补偿费也是土地纠纷的多发领域。
6. 基层管理缺失。基层政府和村级管理职能缺失也是造成土地纠纷的重要原因。在土地权属管理环节，建立精确化的地籍管理制度是基础性工作。但这些基础性工作仍远远不能满足现实需要，土地确权登记工作还尚未完成。村集体对本村的土地资源情况缺乏精确的掌握，由于各种复杂的原因，农村中还存在一些未在册、未承包的土地，存在一些预留地、机动地、开荒地、荒地、边角地、山坡地等尚存未统一发包的土地，这都有待于进一步弄清家底。在土地流转环节，流转不规范是主因，但流转合同的规范化又至关重要，这有赖于政府组建的流转平台发挥好中介职能。但由于基层流转服务机构不健全，多数县市和乡镇没有建立完善的农村土地流转服务机构。同时，在关涉农民重大利益的土地发包、土地流转、土地征收等重大问题中，都要充分发挥民主议定原则，征求民意，但很多时候这些却流于形式，为充分履行程序带来很多后续遗留问题。
四、农村土地纠纷的基本认识及其治理思路
1. 农村土地纠纷的基本认识。纠纷是指发生在特定的社会行为主体间，引起现存正常秩序失衡的一种利益对抗状态，突出表现为相互冲突的权利主张。从社会学意义上来说，纠纷是人与人之间相互交往行为的产物，亦即社会互动的结果。据此，农村土地纠纷是不同的土地利益主体，在获取土地权益过程中所表现出来的一种对抗性的互动过程。它是两个或两个以上的个人或团体坚持对某土地资源的相互冲突的权利主张、采取相互对立行为方式而带来现存对某土地资源使用正常秩序的失衡（胡勇，2006）。
由于纠纷往往带来负面和不稳定状态，纠纷和冲突总是会成为引起社会不稳定的因素，人们往往持否定态度。但应当看到，在一个社会中，纠纷的存在是一个社会的正常现象，一定数量纠纷的存在是不可避免的正常现象。同时，在一个利益多元化、社会多样性的社会中，纠纷是人们不同价值观和利益诉求的体现。正如德国社会学者齐美尔所认为的：社会是一个统一体，它具有的收敛方向和扩散方向不可分离地相互渗透和相互作用，纠纷本来就是对双方当事人极力相互分散的分极化行为的匡正运动，即使双方意欲否定对方，然而，这种否定也是到达统一的方法，因此，纠纷决不会成为社会的消极因素，反而是构成社会统一体所不可缺乏的积极要素。
对于农村土地纠纷而言，它并非突然出现，而是自古就有，并伴随着土地资源的稀缺性和竞争性使用而长期存在。近年来土地纠纷更加集中地凸显出来并成为农村纠纷的重要组成部分。应当说，一定数量的土地纠纷是农村社会矛盾的正常反映，其并非是“洪水猛兽”，我们应该以更加理性的态度对待农村土地纠纷。只要形成某种顺畅、合理的纠纷解决机制和渠道，农村土地纠纷不仅可以顺利化解，而且可以更好地促进农村社会的发展进步和社会和谐。
2. 农村土地纠纷的一般性治理思路。总体来看，农村土地纠纷要标本兼治，有长效机制和短期机制两个基本维度。第一个维度，从长远视角来看，要建立化解土地纠纷的长效机制，从源头上加强制度建设、健全法律法规、实现政策优化等，从根本上消除土地纠纷产生的社会基础。具体而言，结合上述土地纠纷产生的六个成因，要建立解决农村土地纠纷的长效机制，应主要着眼于三个方面：第一，深化制度改革，完善法律法规和相关政策。目前，相关的法律政策还很不健全，诸如关于土地所有权主体及其权益的相关规定还很不明晰，关于征地的范围、程序和补偿标准等还有待完善，需要进一步明确界定公共利益的范围，提高补偿标准，合理界定权益边界，减少模糊地带，从而减少纷争产生的基础。第二，强化基层管理职能，提高精细化管理水平。农村土地的基础性工作还很薄弱，因此要进一步明确和保护集体和农民的财产权利，土地确权、登记、颁证工作还需要进一步深化。要减少土地流转过程中的纠纷，当务之急是建立健全土地流转机制，加强服务平台建设，规范土地流转的运作和管理。第三，加强基层组织建设，规范基层政府行为。通过完善基层民主，加强村务公开，加强权力监督，使其能够充分表达和保障村民的合法权益。第二个维度，从短期视角来看，要立足当下，通过构建一套科学完整的纠纷解决机制体系，形成农村土地纠纷的常态化解决机制，将既有的土地纠纷进行妥善处置，及时化解。要充分发挥协商、调解、行政裁决、诉讼等多元化农村土地纠纷解决机制的作用，多管齐下，提供多种救济渠道。一方面，要结合具体国情，特别是应考虑到我国农村现有熟人社会的社会结构及相处模式，尊重和遵循农村长期以来的习惯做法，顺应传统习俗对农村社会关系的调整作用，优化纠纷解决方式。在具体方式的选择上，应多采用调解等柔性方法，有针对性地疏解纠纷，以契合农村的乡土特征。另一方面，由于农村土地纠纷呈现多样性和复杂性特点，应加强不同纠纷解决方式之间的整合、衔接和协调。尤其要注重非司法途径与司法途径、非正式途径与正式途径之间的衔接，让不同类别的纠纷解决方式之间形成通道，能相互转换，以发挥功能互补、形成合力、最大限度地发挥农村土地纠纷多元化解决机制的整体作用。
总之，农村土地纠纷已经成为中国经济社会建设中的重要问题，只有科学分析中国农村土地制度存在的问题，才能在建设和谐社会的过程中，最大限度地保障农民利益，维护农民的合法权益。
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The Types, Causes of Rural Land Disputes and Its Governance
Chen Dan Chen Liuqin
Abstract: China's current rural land disputes include: collective ownership dispute, contract dispute, land transfer dispute and land acquisition dispute. The deep roots lie in confusion in management leaded by complex historic process, rural custom being incompatible with legal system, policy shortcomings leading to mismanagement, power erosion of farmers' interests and lacking of basic-level management. Rural land disputes resolution should be carried out from two aspects. On one hand, we need to strengthen the system construction to eliminate concerning social basis; on the other hand, we need to construct disputes resolution in order to ease land disputes timely.
Key words: Rural land; Dispute resolution;Land acquisition
比较一:土地金融资产化的效果之比较
农民有数十亿亩土地和水面,有数百亿亩山林和待耕地,如果这些静态的“生产要素”能够变成动态的“金融资产”,农民每年就可以动用数十万亿计的资金实现“自我发展”。所以,农村土地等“金融资产化”被视为促进“三农”发展的关键举措。2009年中央一号文件强调:“农村金融就是建立现代农业的核心”。
如何让农民静态的“生产要素”――土地、山林、水面等转变为可流动的“金融资产”呢?农村改革30年来,特别是最近十多年来,“私有化+外置金融”思路一直占据主导地位,这种改革思路认为,只有废除产权“不清晰”的集体所有制,并给农民完全的私有产权,同时开放农村金融,特别是大力发展私人村镇银行、小额信贷公司,甚至准许外资银行下乡等,即大力发展“外置金融”,农民的土地等产权才可以抵押贷款,从而获得数十万亿的“金融资产”。
在大城市郊区和发达地区,农民的绝大多数土地、山林等都是有“农转非”预期和农业服务业化预期的。推行“私有化”后,无论是“外置金融”还是“内置金融”,土地、山林等产权都可以在各种金融机构抵押贷款。但是,在广大的中西部农村,农民的绝大多数土地和山林,无论是在国有银行、村镇银行、小额信贷公司,还是外资银行,都是不可抵押贷款的,至少是不可能实现物有所值的。对此,很多人似乎没有清晰的认识。
同样为私有农地,大城市郊区和发达地区就可以在“外置金融”机构抵押贷款,而广大不发达农村则不可以。这是因为“外置金融”为不发达农村的分散小农所提供的服务存在三个致命弱点:一是贷款规模小、成本高;二是信息不对称,风险难管理;三是不发达农村农民的农地、山林等资产过于零碎、价值偏低,且短周期内升值预期几乎为零。所以,在不发达的广大农村,“私有化+外置金融”思路可为资本下乡低价兼并弱势小农土地等提供方便,难为千千万万分散的小农土地、山林等“金融资产化”提供实际的帮助。这可以从越南和我国台湾地区的发展经历得到验证。
16年前,越南实施土地私有化改革,终结了农民土地集体所有制。其法律规定土地归农民家庭所有,农户可以依法自主买卖、抵押、租赁、继承土地。而实际情况是,越南90%左右的农村土地是不可能在“外置金融”机构抵押贷款的,且越南农民的贷款利息高达21%以上。越南农民的人均纯收入只有中国农民的一半。在2008年9月的一次调研中,越南农会主席说:“越南农村改革跟中国亦步亦趋,唯独比中国走得远。”最初推行土地私有化时,人们认为土地私有化能够使农民获得更大的自和发展权,但实际情况并非如此,“外置金融”机构并不接受农民土地抵押贷款。土地私有化不仅导致农村水系和道路损坏后难以恢复重建,而且还导致农村治理体系的瓦解,严重制约了农村发展、稳定和治理。因此,越南不得不全面检讨土地私有化改革,重修《土地法》。
台湾地区的土地制度,在大陆学者心目中是“私有化”的。在数十年前的台湾农村,“外置金融”机构也不接受没有“农转非”预期的私有农地抵押贷款。为了解决农民贷款难,台湾当局出资近百亿帮助农民在农会内部建立农信部,这是农民组织的内部金融,农民主导、利息归农(即“内置金融”)。农民的私有土地是在农会的农信部实现抵押贷款的。台湾一般的乡农会农信部每年给农民的贷款大约在100亿台币左右,农信部的利息收入占农会收入的85%以上,且全部归农会所有成员共同支配,这是台湾乡村自治的重要经济基础。
台湾农民的土地之所以可以在“内置金融”机构成为有效抵押,关键在于“内置金融”贴近社区,能够克服“外置金融”服务小农的三个致命弱点,特别是“内置金融”在接受农会成员的抵押土地后,比较容易在农会内部转让变现或有效经营。台湾经验的核心是分散小农的土地产权与社区“内置金融”相辅相成,这也正好是越南的不足。其实,我国农村在土地集体所有制下发展村社“内置金融”,帮助农民土地产权“金融资产化”的探索已经好多年了,已经有了比较成熟的经验,只是还没有引起应有的关注。
河南信阳是河南省农村综合改革实验区,实验区政府给农民颁发了多种产权证,并规定农民的土地、宅基地、林地等都是可以抵押、买卖、继承的。同时政府还规定银行发放贷款时,必须接受农民的土地、宅基地、林地等作为抵押品,其目的就是想让农民的土地产权金融资产化,但是并没有银行愿意接受农民的承包地、宅基地等产权抵押为农民提供贷款。而河北东光县的古树于合作社在其内部设立了农信部,集体所有制下的农户承包地可以非常便捷地在合作社农信部抵押贷款。村民有1000多亩承包地加入了合作社,每年保底收益500元/亩,每亩每年可抵押贷款400元。东光县古树于合作社创立两年多来,全村85%的劳动力离开了农业,粮食增产了30%,农民人均收入增长了一倍多,合作社也盈余近百万元,村社共同体得到了巩固,党支部的领导也得到了改善。全国著名的河北石家庄周家庄公社,也有“内置金融”――农信部,每年给公社内部的生产经营组织和社员贷款3亿元左右。正如中央2009年所强调的一样,金融(内置金融)是周家庄公社农业现代化的核心。
古树于、周家庄的试验和台湾地区、越南的实践说明:农民的土地、林地等财产,无论是所有权还是经营权,也无论其主体是集体还是个人,其产权能否金融资产化,关键在于能否建立起与产权相适应的金融制度体系;或者说,无论是私人所有的土地、山林等产权,还是集体所有制下分散小农承包经营的土地、林地等产权,在村社“内置金融”组织里才是可充分变现和有效经营的产权;或者说,中国式的土地集体所有制和统分结合双层经营制度,不仅不妨碍农民土地产权的“金融资产化”,且比越南式的土地私有产权更容易金融资产化,对农民和农村发展更有利。所以,在现阶段坚持和完善土地村民集体所有制,同时大力发展村社“内置金融”才是促进我国农村农业发展的关键举措。
认为土地集体所有制产权不清晰其实是一种误解或偏见,在中国的多数村社,集体所有制的构成一般分为如下四个部分:
第一部分是共同共有制。比如水塘、水系、风水林等,这些是不能到户的。
第二部分是按份所有制。比如一百个人一百亩田,一人一亩的所有权,增人要增地,减人则要减地,是可以做账面平衡的。但是所有权和经营权可以分离。一百个人一百亩地,可以是一人承包,但要向另外九十九人交承包费。也可以所有权和经营权统一,一人一亩,大家都去承包经营,谁都不交钱。
第三部分是按户占有制,指宅基地。一户两口人是100平米,三口人、四口人也是100平米。青年人结婚了,才能获得新的宅基地。宅基地具有福利性质。
第四部分是机动地,用于办工业(集体建设用地)、水利、修路等。机动地也可以承包出去,获得的收益用来支付村社成员的合作医疗费用、养老保障费、村干部工资、五保户生活费、教育费和村内建设等。机动地还有调节功能,比如人口增加,多分一份土地;人口减少,则把地收回到机动地里去(只是在账面上实现),以保证村社内部公平公正。
土地集体所有制下的土地产权,不仅对内是清晰的,对外也是清晰的、排他的。因此,土地集体所有制并不妨碍村社成员土地产权的金融资产化。
最近几年,为了增强“三农”发展动力,政府在创新农村土地和金融制度方面力度很大。但主要还是在推动土地制度变相私有化的同时,寄希望于私人资本下乡发展村镇银行和小额信贷公司等“外置金融”。这种依靠农村外部力量主导农村、农业现代化的思路存在一定的问题。未来农村金融体系的主体格局应该是:村社“内置金融”是农村金融体系的核心和纽带,政策性银行(如农业发展银行)以土地集体所有权作为抵押,批发贷款给村社“内置金融”组织,村社“内置金融”组织再以土地承包经营权抵押,将贷款零售给小农。与此同时,村社“内置金融”组织政策性银行吸收各家的存款和保险业务,也可以政府发放养老金、各种农业补贴等,并获得一定的费。
比较二:便利农民退出村社集体的效果之比较
现代化的就是减少农民的过程,但改革开放30年来,农民数量不仅没有减少,反而增加了。其中一个重要原因是村民有偿退出村社集体比较困难,地权难以变现。对此,当前占主导地位的主张是通过废除或虚化土地村民集体所有制和集体经济,变相实行土地“私有化”和承包权物权化。如此一来,农民承包的土地便可以在市场上“自由”交易,便于农民将土地、宅基地等产权变现,继而退出村社。然而,类似的理论在越南实践了16年,结果证明这在绝大多数农村,特别是不发达地区的农村是不可行的。
假如通过所有权有收租权的方式来完善集体所有制和巩固集体经济,在村社内部建立“内置资金”,情况就完全不同了。农民不仅可以有偿退出30年的承包权,也可以有偿退出集体成员的份额土地所有权和宅基地等。假设古树于村某农民承包土地10亩并计划离开村社20年,通过“内置资金”的方式,该农民可将承包地抵押20年,每亩每年抵押400元,20年后这10亩地的收入就是8万元。如果有村民想永久退出集体,可将成员权(土地份额所有权)退给村社集体,从而得到相应补偿的。补偿金可按集体成员事前约定的标准执行,资金来源于集体经济积累和“内置金融”土地金融专户。在河北石家庄的周家庄公社,社员退出公社就是有偿的。
从实践来看,完善集体所有制,巩固村社集体经济,并建立起村社“内置金融”的“集合化+内置金融”思路,村民“自由”退出村社集体是不难实现的,至少要比“私有化+外置金融”思路可行得多。贵州湄潭县是我国“承包30年不变”和“增人不增地,减人不减地”的土地政策的发源地。这项政策已经实行了28年,出现了“30%人是村民(农民),但没有一分土地,需要给地主交租;30%人不是村民(已经成为市民),但占有30%多的土地,成为吃租的地主”的现状,这样的现状不仅严重阻碍了湄潭农村、农业发展(包括在灾害面前无能为力),且造成了更多的贫困农民。造成这种状况的原因正式因为“变相私有化+外置金融”,如果坚持“土地集体所有+内置金融”,村社农民有了“退出机制”,情况就会大不一样。
比较三:土地等生产要素利用效率之比较
“人尽其才、地尽其力”,既是农村发展之关键,也是评价农村发展的标准。农村改革30年来,土地过于零碎化一直是农业和农村发展的一个障碍,“地坑人”的现象非常普遍,不仅人难尽其才,地也难尽其力。无论是越南的土地私有化实践,还是中国小岗村的土地承包“长久不变”的实践,都不能解决这个难题。而坚持土地集体所有制和集体经济的大寨、周家庄公社等数千个村庄的实践,不仅解决了土地过于零碎和经营效率低的难题,也将90%的村内劳动力从农地上解放出来从事非农就业,劳动力收益获得了数倍增长。分田单干后的古树于村依然坚持土地集体所有制和双层经营体制的基本经济制度,在此基础上重建合作社及其“内置金融”,也能解决土地经营效率低和劳动力回报低的难题――最会种地的人种尽量多的地,更多的人从土地上解放出来,获得了更多的非农就业报酬,且并不减少份额土地承包经营之所得。
此外,在村庄土地集中整理和统一规划利用方面,“集合化+内置金融”思路也比“私有化+外置金融”思路也更为有效,周家庄公社或古树于等村庄恰好证明了这一点。“集合化+内置金融”在建设新农村方面,比依靠“政府主导+资本下乡”整合农村的做法更和谐。
比较四:改善农村治理的效果之比较
中国特色的村民自治制度是建立在“土地村民集体所有制”和“统分结合的双层经营体制”之上的。土地村民集体所有制是支撑村民自治的产权,村民自治权是保护村民集体所有制的治权。
农村改革30年来,特别是最近十多年来,“私有化+外置金融”思路占据主导地位,土地村民集体所有制逐步被虚化,统分结合的双层经营体制逐步被淡化,村庄共同体也逐步被瓦解,导致中国特色的村民自治制度由于逐步失去了共同体产权,失去了经济基础,从而变得名存实亡。村社公共水系不断损毁、贫富分化日益严重、治安状况不断恶化、生态环境日趋脆弱、道理伦理和社区文化逐渐崩溃,总之农村治理越来越失效。最极端的就是“改革典范”――小岗村沈浩同志的案例。虽然沈浩同志鞠躬尽瘁,但没有找到正确的办法。凭安徽省财政厅的扶持力度和沈浩同志的领导能力,假如沈浩同志带领小岗村人从合作社做起,从村社“内置金融”做起,两届之后的小岗村可能比、华西村、大寨村、周家庄公社稍有不足,但至少可以达到古树于村的水平。集体经济将会从中得到较大发展了,村庄共同体会获得根本性的巩固,村民自治能力和党支部领导也会获得较大改善。
大寨、华西、南街、周家庄等数千个村社的领导人变得越来越强,村社内的人才越来越多,甚至郝堂、古树于等村社的领导人也将由弱变强。事实证明,走“集合化+内置金融”道路,村社就会“强人”辈出。反观小岗村的案例,沈浩同志是英雄,当然是“强人”(何况还有省财政做后盾),但是他累死在了小岗村。小岗村村民不得不又一次盖“红手印”请求上面再派第二个沈浩来领导他们。“小岗村道路”不仅留不住村社内部的人才,外派的英雄也难有作为。沈浩同志被累死的悲剧,其实是“小岗村道路”的悲剧。
