[中图分类号] F830.592 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)06-0065-03
[作者简介] 徐 芳，南昌大学法学院副教授，硕士生导师，研究方向为涉外经济法。(江西 南昌 330047)
一、国有企业境外直接投资成为国有资产流失之新渠道
商务部、国家统计局联合的《2004年度中国对外直接投资统计公报》显示：我国境外直接投资主体以国有企业为主，占35%。对于这些在境外直接投资中流转的国有资产，国家设定的目标是：安全、完整、保值、增值。然而，相当一部分国有企业的境外直接投资存在不同程度的违规经营现象，投资效益也不尽人意，致使国有资产流失严重。伴随我国境外直接投资的高速增长态势，国有企业境外直接投资已经成为国有资产流失的新渠道。
1.国有企业境外违规经营是国有资产流失的直接原因。目前，国有企业境外直接投资中的违规现象主要包括：一是违反国家境外投资审批规定，未经外汇和商务部门的批准，擅自在境外投资，所需资金以进口的名义汇出或截留境外出口贷款。二是违反国家境外投资外汇管理规定，将大部分利润留存境外，汇回利润较少。三是“返投资”现象较多。所谓“返投资”，是指我国的境外企业利用其所得利润或本金再返回到我国国内来投资，举办三资企业，以获取国家优惠待遇。它实际上是一种为牟取“私”利而欺骗国家的行为，违反了国家境外投资利润和外汇管理的规定。此外，还有通过境外投资洗黑钱的情况。例如，部分不法分子侵吞国有资产或从事走私、诈骗、偷漏税等活动获取巨额财富后，在国家加大金融监管和反腐力度的背景下，为了转移非法财富而通过名义上的国有企业境外投资活动将黑钱洗“白”。以上种种违规甚至违法行为给国家造成了直接的经济损失，导致我国国有资产大量流失，甚至损害了我国境外企业乃至国家的整体形象。
2.国有企业境外投资亏损是国有资产流失的间接原因。我国国有企业境外投资的经济效益很难令人满意。据抽样调查，亏损的投资项目有1/3左右。导致境外投资效益不好的主要原因：一是投资具有一定盲目性。非理性的“头脑发热型”境外投资在国内一些国有大企业身上时有体现。它们往往追求所谓的“国际化经营”，好大喜功，仅凭一股冲劲与热情就冒冒失失地涉足境外直接投资；实际情况是根本缺乏国际战略考虑，前期工作做得不充分，对商业风险、政治风险也估计不足，投资的失败结果就可想而知了。二是投资缺乏业内的协调。中央和地方国有企业大多是孤军奋战，各个境外项目的投资互相独立甚至相互竞争，缺乏战略性的联合和协作，致使境外直接投资形成不了“联合舰队”式的战斗力，无法产生规模优势和效应。三是境外企业经营管理水平不高。我国境外企业的管理模式大多是将国内国有企业管理模式略加改良而成。有的企业甚至完全是国内国有企业管理模式的翻版，未转轨成现代企业管理制度，弊病很多，如管理体制混乱、财务管理不规范、缺乏制约与监督机制、缺乏风险控制机制等。这些都为经营亏损埋下了伏笔。既然国有企业境外投资很难盈利，甚至难保持平，其国有资产也就难以保值、增值，这应视为国有资产的间接流失。
二、境外直接投资国有资产流失之本源：相关管理制度的不完善
出现境外直接投资国有资产流失的原因：一是企业内部缺乏完善的现代管理系统；二是外部的管理制度不科学、不规范。笔者认为，从宏观的角度而言，后者是最根本的原因。具体表现为：
1.境内国有企业产权不明晰，国家对其以国有资产进行境外直接投资的管理缺乏明确的思路。长期以来，境内国有企业的国有产权归属模糊，出资人代表不明晰，导致政府社会管理者职能和所有者职能、所有者职能和经营者职能难以有效分开。即使在国有资产监督管理委员会成立之后，这种产权关系不顺的状况仍然没有得到根本改善。因此，国有企业在进行境外直接投资时，政府与境内投资国有企业、境外企业三者之间的法律关系混乱不清。由于国家对国有资产境外直接投资的管理实则是政府代为行使，在政府的相关权责尚未明确化、法定化的背景下，国家的管理思路也是模糊的：时而强调政府管理者职能，对境内投资国有企业、境外企业进行直接干预和监管；时而又放弃政府所有者职能，对境外投资后的境内国有企业和境外企业不闻不问，放任自流。致使一方面，境内投资国有企业、境外企业的经营创造性和发展主动性受到限制，国有资产运营效率低下；另一方面，境内投资国有企业、境外企业有时又处于无序状态，其投资及经营缺乏国家的适当调控，国有资产受到严重侵害。
2.国家对境外直接投资实行多元化管理，相关企业反而无视管理，导致国有资产流失。目前，我国没有设立一个专门的机构来管理境外直接投资，采取的是综合性归口管理、专业性管理和行业性管理相结合，中央管理和地方管理相结合，境内机构管理和境外机构管理相结合的多元化管理体制。就境内中央管理而言，商务部、国家发展和改革委员会、国家外汇管理局、国有资产监督管理委员会、财政部、国家税务总局、外交部、各行业部委等依据各自职责各管一块，权力是重叠和缺乏协调的，在实践中很难操作。譬如，在国有资产以个人名义对外投资时，有关管理规章就有原国有资产管理局颁布的《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及实施细则，财政部颁布的《境外投资财务管理暂行办法》和国家外汇管理局颁布的《境外投资外汇管理办法》及实施细则等多项。在这些规定之下，其审批和登记程序相当繁杂，耗时过长。为避免贻误境外直接投资的良机，境内某些国有企业就索性规避政府审批，私自以个人名义用国有资产对外投资，且未及时办理具有当地法律效力的产权归属手续，这为国有资产的流失埋下了隐患。
3.国家对国有企业境外直接投资更注重事前审批和产权登记工作，事后的实质监管乏力。我国对境外国有资产的管理主要是投资事前阶段的资产评估、审批、产权登记等程序性措施，对投资后国有资产的运营状况――是否保值、增值等方面的实质性监管较少(如《境外国有资产管理暂行办法》只涉及一些绩效报告等程序上的规定)，即使是对亏损的境外企业，也较少适用有力的惩治措施。在这种管理模式之下，国有企业一般重点关注能否进行境外直接投资，对投资后出效益所做的努力不够，还普遍存在一种“堤外损失堤内补”的想法，不积极随国际市场的变化更新传统的经营管理策略，对境外企业基本上放任不管，加剧了国有资产的亏损、流失状况。
4.国家对相关国有资产的管理在内容上过于死板，导致某些国有企业不敢、不愿境外直接投资，境外企业也往往绕过国家管理而违规投资、经营。我国目前的境外投资国有资产管理制度以管制为主要内容(包括严格的资产评估登记、审批、外汇汇出和汇回、融资限制等制度)，鼓励与保护性规定不足：鼓励性规定仅包括有限的外汇留成制度，小范围的税收减免、抵免制度，不完全的投资国别、产业指导目录制度，少许的海外直接投资信息服务和资金扶持规定等；保护性规定除了双边条约和多边条约的有关内容外，在国内法层面更只有零星的内容(如国别投资障碍报告制度)，最能体现保护功能的海外直接投资保险制度在我国立法上还是空白。在这种管理取向之下，一些国有企业对境外直接投资犹豫不决、望而却步。值得一提的是，即使是成功“走出去”的境外企业也往往会由于国家管得太死而干脆绕过国家管理违规投资、经营。例如，我国规定，境外投资企业在境外自行筹借和运用资金时，未经境内投资者所在地外汇管理部门审查，并转报经国家外汇管理局批准，其境内投资者、境内金融机构以及其他部门、单位一律不得以任何方式为境外投资企业提供外汇担保；境外投资企业也不得擅自对外提供担保。这些规定给境外企业的筹资、用资和担保设置了很大的障碍，为寻求发展，境外企业只好私自在境外筹借和运用资金，部分国有资产因此而流失。
三、改革相关管理制度，促使境外国有资产保值、增值
1.理顺政府、境内投资国有企业、境外企业三者之间的法律关系，并以此为基础明确管理思路。首先，必须在法律上确立政府国资监管机构(如国资委)的特殊法人主体地位。目前，《企业国有资产监督管理暂行条例》规定国资委是政府直属的特设机构，并没有从法理上明确概念的逻辑内涵。笔者认为，今后要在法律条款上明确写明各级国资监管机构国有资产的出资人地位，确立其特殊法人主体资格。据此，他们与境内投资国有企业(甚至境外企业)的关系就是出资人与受资人、特殊法人与法人之间的关系。如此定位之下，国资监管机构可以顺理成章地行使其作为出资人(或称所有者)的各种权利，如对企业负责人的任免奖惩、企业重大事项的管理、派出监事会等等。至于政府其他管理国有资产部门(如商务、财政、外汇等管理部门)，则主要是履行社会管理者的职责，处于配合国资监管机构进行管理的地位，行使其相关领域的权利。其中，商务管理部门又处于中心地位，研究与制定我国境外直接投资的宏观发展和协调战略，并实施必要的审批制度；财政管理部门协助管理境内投资国有企业、境外企业的投资资金和国家资金，成本的核算管理，工资的核算管理，利润的分配管理，企业亏损的处理，中方职工奖金等方面的问题；外汇管理部门则协助进行外汇风险、来源的评估和审查，关注外汇能否安全、及时、有效地收回。如此管理模式有主有次，互相协调，能适度克服原来部门管理中心不突出、权利重叠的弊端。其次，政府与境内投资国有企业、境外企业要适当保持距离，该管的要管，不该管的不管。也就是说，一方面，政府应加强对企业投资及经营的适当调控与监管以防止国有资产流失，扩大对境外直接投资的公共信息服务等扶持措施以促进国有资产增值。另一方面，政府不宜再采取不符合市场经济原则的直接干预手段，如取消国家外汇管理部门对投资企业可行性研究报告的审查程序；给予投资企业充分的筹资、用资以及用工自等等。
2.在加强国有资产境外直接投资事前审批和产权登记工作的同时，更注重其事后监管和惩治。首先，尽早建立一套科学、合理的境外企业国有资本金效绩评价制度，以考核境外国有资产的经营情况。按《境外国有资产管理暂行办法》，目前对境外企业进行效绩评价的做法是：境内投资国有企业自己做好境外企业国有资产效绩评价工作，并向国资监管机构报告。如此程序虽然体现了“谁投资，谁负责”的原则，但通常境内投资国有企业与境外企业有着千丝万缕的联系，他们之间容易相互“沟通”以规避国资监管机构的监督检查。例如，最常见的手段就是杜撰、更改内部业务往来而隐瞒应该上报的国有资产流失。对此，笔者认为，应从实质上理顺境内投资国有企业与境外企业的法律关系，建立两者间的独立企业经济往来制度，真正从源头上强化境内投资国有企业的监管，从而改变现有的境外企业国有资本金效绩评价制度只重报告而轻实质监管的弊端。其次，实质上赋予国资监管机构审核境外企业重大国有资本运营决策事项的权利。《境外国有资产管理暂行办法》规定，涉及境外发行公司债券、股票和上市等融资活动，超过企业净资产50%的投资活动，企业增、减资本金，向外方转让国有产权(或股权)导致失去控股地位，企业分立、合并、重组、出售、解散和申请破产等重大决策事项的，应由境外企业的境内母企业报国资监管机构备案；境外企业发生的涉及减少国有资本金的损失，也应及时报告国资监管机构。但备案、报告后，国资监管机构有哪些实质性权利?他能否直接阻止或限制这些活动?又如何参与境外企业的经营决策?这一系列问题，该《暂行办法》没有作出规定。为防止、减少国有资产流失，以后应予补全。再次，更多地授予驻外使领馆商务参赞处(室)调查境外企业是否有非法行为，而造成国有资产流失的权利。由于境外企业位于我国国土之外，我国对其的监管往往鞭长莫及，还要受到东道国属地管辖权的种种限制。因此，对境外企业经营及守法状况的了解不能仅仅依赖国内监管机构，应适当发挥位于境外的驻外使领馆商务参赞处(室)的功能，实质性地交与其一部分调查和监督权，包括对当地投资企业提交的报告书是否属实、是否有转移国内资产行为和从事未经许可的投资事业、清账情况及投资事业终结时的财务处理情况等事项进行调查监督等等。这种境内与境外的结合监管模式能最大限度地防止、减少国有资产的流失。最后，健全相关国有资产流失的经济、行政和刑事处罚制度，使境内投资国有企业和境外企业服从监管。在这方面尤其要加大对“境外直接投资后亏损”的处罚力度。
3.修改对相关国有资产过于死板的管理规定，以利于国有资产的保值与增值。首先，在加强相关国有资产管理的同时，也应注意对境外直接投资的鼓励与保护，使国有企业有信心有条件走出去投资，获得国有资产增值的机会。具体包括：一是制定较系统的国家对外直接投资指南和产业、地区指导目录，以帮助国有企业做好境外直接投资的可行性论证，防止出现盲目投资现象；二是扩大境外直接投资税收优惠措施，如可效仿日本等国建立境外直接投资准备损失金制度，让境外直接投资者在投资初期3年内将其投资总额全部或部分划为储备金，并在其应税所得额中予以扣除；三是适当放松投资者外汇资金来源限制，允许投资者将合法来源于更多渠道的外汇资金用于境外直接投资；四是组建一个专门机构――境外直接投资银行，并通过立法的形式确定其金融援助方面的业务范围：给符合条件的境外直接投资提供低息或无息贷款，为境外直接投资者提供适当的担保，协同商务财政部门对境外直接投资前期活动提供资金或贷款支持等等；五是建立完善的境外直接投资保险制度，对境外直接投资者可能遭遇的政治风险提供保险。其次，修改、取消现有的对境外企业管得过死的规定，在保障国有资产安全的前提下，让境外企业有适度的用汇、筹资、用资和担保权。
参考文献：
[1]屈茂辉.中国国有资产法研究[M].北京：人民法院出版社，2002.
一、国有企业境外直接投资成为国有资产流失之新渠道
商务部、国家统计局联合的《2004年度中国对外直接投资统计公报》显示：我国境外直接投资主体以国有企业为主，占35%。对于这些在境外直接投资中流转的国有资产，国家设定的目标是：安全、完整、保值、增值。然而，相当一部分国有企业的境外直接投资存在不同程度的违规经营现象，投资效益也不尽人意，致使国有资产流失严重。伴随我国境外直接投资的高速增长态势，国有企业境外直接投资已经成为国有资产流失的新渠道。
1.国有企业境外违规经营是国有资产流失的直接原因。目前，国有企业境外直接投资中的违规现象主要包括：一是违反国家境外投资审批规定，未经外汇和商务部门的批准，擅自在境外投资，所需资金以进口的名义汇出或截留境外出口贷款。二是违反国家境外投资外汇管理规定，将大部分利润留存境外，汇回利润较少。三是“返投资”现象较多。所谓“返投资”，是指我国的境外企业利用其所得利润或本金再返回到我国国内来投资，举办三资企业，以获取国家优惠待遇。它实际上是一种为牟取“私”利而欺骗国家的行为，违反了国家境外投资利润和外汇管理的规定。此外，还有通过境外投资洗黑钱的情况。例如，部分不法分子侵吞国有资产或从事走私、诈骗、偷漏税等活动获取巨额财富后，在国家加大金融监管和反腐力度的背景下，为了转移非法财富而通过名义上的国有企业境外投资活动将黑钱洗“白”。以上种种违规甚至违法行为给国家造成了直接的经济损失，导致我国国有资产大量流失，甚至损害了我国境外企业乃至国家的整体形象。
2.国有企业境外投资亏损是国有资产流失的间接原因。我国国有企业境外投资的经济效益很难令人满意。据抽样调查，亏损的投资项目有1/3左右。导致境外投资效益不好的主要原因：一是投资具有一定盲目性。非理性的“头脑发热型”境外投资在国内一些国有大企业身上时有体现。它们往往追求所谓的“国际化经营”，好大喜功，仅凭一股冲劲与热情就冒冒失失地涉足境外直接投资；实际情况是根本缺乏国际战略考虑，前期工作做得不充分，对商业风险、政治风险也估计不足，投资的失败结果就可想而知了。二是投资缺乏业内的协调。中央和地方国有企业大多是孤军奋战，各个境外项目的投资互相独立甚至相互竞争，缺乏战略性的联合和协作，致使境外直接投资形成不了“联合舰队”式的战斗力，无法产生规模优势和效应。三是境外企业经营管理水平不高。我国境外企业的管理模式大多是将国内国有企业管理模式略加改良而成。有的企业甚至完全是国内国有企业管理模式的翻版，未转轨成现代企业管理制度，弊病很多，如管理体制混乱、财务管理不规范、缺乏制约与监督机制、缺乏风险控制机制等。这些都为经营亏损埋下了伏笔。既然国有企业境外投资很难盈利，甚至难保持平，其国有资产也就难以保值、增值，这应视为国有资产的间接流失。
二、境外直接投资国有资产流失之本源：相关管理制度的不完善
出现境外直接投资国有资产流失的原因：一是企业内部缺乏完善的现代管理系统；二是外部的管理制度不科学、不规范。笔者认为，从宏观的角度而言，后者是最根本的原因。具体表现为：
1.境内国有企业产权不明晰，国家对其以国有资产进行境外直接投资的管理缺乏明确的思路。长期以来，境内国有企业的国有产权归属模糊，出资人代表不明晰，导致政府社会管理者职能和所有者职能、所有者职能和经营者职能难以有效分开。即使在国有资产监督管理委员会成立之后，这种产权关系不顺的状况仍然没有得到根本改善。因此，国有企业在进行境外直接投资时，政府与境内投资国有企业、境外企业三者之间的法律关系混乱不清。由于国家对国有资产境外直接投资的管理实则是政府代为行使，在政府的相关权责尚未明确化、法定化的背景下，国家的管理思路也是模糊的：时而强调政府管理者职能，对境内投资国有企业、境外企业进行直接干预和监管；时而又放弃政府所有者职能，对境外投资后的境内国有企业和境外企业不闻不问，放任自流。致使一方面，境内投资国有企业、境外企业的经营创造性和发展主动性受到限制，国有资产运营效率低下；另一方面，境内投资国有企业、境外企业有时又处于无序状态，其投资及经营缺乏国家的适当调控，国有资产受到严重侵害。
2.国家对境外直接投资实行多元化管理，相关企业反而无视管理，导致国有资产流失。目前，我国没有设立一个专门的机构来管理境外直接投资，采取的是综合性归口管理、专业性管理和行业性管理相结合，中央管理和地方管理相结合，境内机构管理和境外机构管理相结合的多元化管理体制。就境内中央管理而言，商务部、国家发展和改革委员会、国家外汇管理局、国有资产监督管理委员会、财政部、国家税务总局、外交部、各行业部委等依据各自职责各管一块，权力是重叠和缺乏协调的，在实践中很难操作。譬如，在国有资产以个人名义对外投资时，有关管理规章就有原国有资产管理局颁布的《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及实施细则，财政部颁布的《境外投资财务管理暂行办法》和国家外汇管理局颁布的《境外投资外汇管理办法》及实施细则等多项。在这些规定之下，其审批和登记程序相当繁杂，耗时过长。为避免贻误境外直接投资的良机，境内某些国有企业就索性规避政府审批，私自以个人名义用国有资产对外投资，且未及时办理具有当地法律效力的产权归属手续，这为国有资产的流失埋下了隐患。
3.国家对国有企业境外直接投资更注重事前审批和产权登记工作，事后的实质监管乏力。我国对境外国有资产的管理主要是投资事前阶段的资产评估、审批、产权登记等程序性措施，对投资后国有资产的运营状况——是否保值、增值等方面的实质性监管较少(如《境外国有资产管理暂行办法》只涉及一些绩效报告等程序上的规定)，即使是对亏损的境外企业，也较少适用有力的惩治措施。在这种管理模式之下，国有企业一般重点关注能否进行境外直接投资，对投资后出效益所做的努力不够，还普遍存在一种“堤外损失堤内补”的想法，不积极随国际市场的变化更新传统的经营管理策略，对境外企业基本上放任不管，加剧了国有资产的亏损、流失状况。
4.国家对相关国有资产的管理在内容上过于死板，导致某些国有企业不敢、不愿境外直接投资，境外企业也往往绕过国家管理而违规投资、经营。我国目前的境外投资国有资产管理制度以管制为主要内容(包括严格的资产评估登记、审批、外汇汇出和汇回、融资限制等制度)，鼓励与保护性规定不足：鼓励性规定仅包括有限的外汇留成制度，小范围的税收减免、抵免制度，不完全的投资国别、产业指导目录制度，少许的海外直接投资信息服务和资金扶持规定等；保护性规定除了双边条约和多边条约的有关内容外，在国内法层面更只有零星的内容(如国别投资障碍报告制度)，最能体现保护功能的海外直接投资保险制度在我国立法上还是空白。在这种管理取向之下，一些国有企业对境外直接投资犹豫不决、望而却步。值得一提的是，即使是成功“走出去”的境外企业也往往会由于国家管得太死而干脆绕过国家管理违规投资、经营。例如，我国规定，境外投资企业在境外自行筹借和运用资金时，未经境内投资者所在地外汇管理部门审查，并转报经国家外汇管理局批准，其境内投资者、境内金融机构以及其他部门、单位一律不得以任何方式为境外投资企业提供外汇担保；境外投资企业也不得擅自对外提供担保。这些规定给境外企业的筹资、用资和担保设置了很大的障碍，为寻求发展，境外企业只好私自在境外筹借和运用资金，部分国有资产因此而流失。
三、改革相关管理制度，促使境外国有资产保值、增值
1.理顺政府、境内投资国有企业、境外企业三者之间的法律关系，并以此为基础明确管理思路。首先，必须在法律上确立政府国资监管机构(如国资委)的特殊法人主体地位。目前，《企业国有资产监督管理暂行条例》规定国资委是政府直属的特设机构，并没有从法理上明确概念的逻辑内涵。笔者认为，今后要在法律条款上明确写明各级国资监管机构国有资产的出资人地位，确立其特殊法人主体资格。据此，他们与境内投资国有企业(甚至境外企业)的关系就是出资人与受资人、特殊法人与法人之间的关系。如此定位之下，国资监管机构可以顺理成章地行使其作为出资人(或称所有者)的各种权利，如对企业负责人的任免奖惩、企业重大事项的管理、派出监事会等等。至于政府其他管理国有资产部门(如商务、财政、外汇等管理部门)，则主要是履行社会管理者的职责，处于配合国资监管机构进行管理的地位，行使其相关领域的权利。其中，商务管理部门又处于中心地位，研究与制定我国境外直接投资的宏观发展和协调战略，并实施必要的审批制度；财政管理部门协助管理境内投资国有企业、境外企业的投资资金和国家资金，成本的核算管理，工资的核算管理，利润的分配管理，企业亏损的处理，中方职工奖金等方面的问题；外汇管理部门则协助进行外汇风险、来源的评估和审查，关注外汇能否安全、及时、有效地收回。如此管理模式有主有次，互相协调，能适度克服原来部门管理中心不突出、权利重叠的弊端。其次，政府与境内投资国有企业、境外企业要适当保持距离，该管的要管，不该管的不管。也就是说，一方面，政府应加强对企业投资及经营的适当调控与监管以防止国有资产流失，扩大对境外直接投资的公共信息服务等扶持措施以促进国有资产增值。另一方面，政府不宜再采取不符合市场经济原则的直接干预手段，如取消国家外汇管理部门对投资企业可行性研究报告的审查程序；给予投资企业充分的筹资、用资以及用工自主权等等。
2.在加强国有资产境外直接投资事前审批和产权登记工作的同时，更注重其事后监管和惩治。首先，尽早建立一套科学、合理的境外企业国有资本金效绩评价制度，以考核境外国有资产的经营情况。按《境外国有资产管理暂行办法》，目前对境外企业进行效绩评价的做法是：境内投资国有企业自己做好境外企业国有资产效绩评价工作，并向国资监管机构报告。如此程序虽然体现了“谁投资，谁负责”的原则，但通常境内投资国有企业与境外企业有着千丝万缕的联系，他们之间容易相互“沟通”以规避国资监管机构的监督检查。例如，最常见的手段就是杜撰、更改内部业务往来而隐瞒应该上报的国有资产流失。对此，笔者认为，应从实质上理顺境内投资国有企业与境外企业的法律关系，建立两者间的独立企业经济往来制度，真正从源头上强化境内投资国有企业的监管，从而改变现有的境外企业国有资本金效绩评价制度只重报告而轻实质监管的弊端。其次，实质上赋予国资监管机构审核境外企业重大国有资本运营决策事项的权利。《境外国有资产管理暂行办法》规定，涉及境外发行公司债券、股票和上市等融资活动，超过企业净资产50%的投资活动，企业增、减资本金，向外方转让国有产权(或股权)导致失去控股地位，企业分立、合并、重组、出售、解散和申请破产等重大决策事项的，应由境外企业的境内母企业报国资监管机构备案；境外企业发生的涉及减少国有资本金的损失，也应及时报告国资监管机构。但备案、报告后，国资监管机构有哪些实质性权利?他能否直接阻止或限制这些活动?又如何参与境外企业的经营决策?这一系列问题，该《暂行办法》没有作出规定。为防止、减少国有资产流失，以后应予补全。再次，更多地授予驻外使领馆商务参赞处(室)调查境外企业是否有非法行为，而造成国有资产流失的权利。由于境外企业位于我国国土之外，我国对其的监管往往鞭长莫及，还要受到东道国属地管辖权的种种限制。因此，对境外企业经营及守法状况的了解不能仅仅依赖国内监管机构，应适当发挥位于境外的驻外使领馆商务参赞处(室)的功能，实质性地交与其一部分调查和监督权，包括对当地投资企业提交的报告书是否属实、是否有转移国内资产行为和从事未经许可的投资事业、清账情况及投资事业终结时的财务处理情况等事项进行调查监督等等。这种境内与境外的结合监管模式能最大限度地防止、减少国有资产的流失。最后，健全相关国有资产流失的经济、行政和刑事处罚制度，使境内投资国有企业和境外企业服从监管。在这方面尤其要加大对“境外直接投资后亏损”的处罚力度。
3.修改对相关国有资产过于死板的管理规定，以利于国有资产的保值与增值。首先，在加强相关国有资产管理的同时，也应注意对境外直接投资的鼓励与保护，使国有企业有信心有条件走出去投资，获得国有资产增值的机会。具体包括：一是制定较系统的国家对外直接投资指南和产业、地区指导目录，以帮助国有企业做好境外直接投资的可行性论证，防止出现盲目投资现象；二是扩大境外直接投资税收优惠措施，如可效仿日本等国建立境外直接投资准备损失金制度，让境外直接投资者在投资初期3年内将其投资总额全部或部分划为储备金，并在其应税所得额中予以扣除；三是适当放松投资者外汇资金来源限制，允许投资者将合法来源于更多渠道的外汇资金用于境外直接投资；四是组建一个专门机构——境外直接投资银行，并通过立法的形式确定其金融援助方面的业务范围：给符合条件的境外直接投资提供低息或无息贷款，为境外直接投资者提供适当的担保，协同商务财政部门对境外直接投资前期活动提供资金或贷款支持等等；五是建立完善的境外直接投资保险制度，对境外直接投资者可能遭遇的政治风险提供保险。其次，修改、取消现有的对境外企业管得过死的规定，在保障国有资产安全的前提下，让境外企业有适度的用汇、筹资、用资和担保权。
参考文献：
[1]屈茂辉.中国国有资产法研究[m].北京：人民法院出版社，2002.
发改委外资司司长孔令龙在研讨会上的发言无疑标志着这—立法进程的实质性进展。他表示，发改委正牵头制定“境外投资管理条例”。
而“境外投资管理条例”的出台将对我国企业境外投资带来更多的利好消息，重点企业在境外投资的重点领域将会得到进一步的关注，税收方面能够进一步对相关境外投资企业的税收服务和管理方面形成统一的模式，此外在外汇管制方面可能也会得到一定的放宽。
由此，即将出台的“境外投资管理条例”被称为是对我国境外投资方面一次里程碑式的新开端。
现有规章重监管 在保护和促进上不够
据悉，虽然中国大陆相关部门先后推出过一系列规定，如商务部颁布实施的《境外投资管理办法》、国家外汇管理局的《境内机构境外直接投资的外汇管理规定》等，在为企业营造良好对外投资环境和便利化方面发挥了很大作用，但是与中国大陆企业“走出去”发展趋势和紧迫要求还存在一定的差距，主要是效力层级不高，且现有部门规章在监管上较重，在保护和促进方面不够。
如今的对外投资在立法方面存在着很大的缺陷，缺乏系绕性和稳定性。据了解，我国至今在对外投资上还没有一部成系统、成规模的基本法，而是主要参照相关部门的行政法规及规章等方面的规定，而不同部门的规定也存在着相互无法进行互补和相互无法支持的现象。这对于进行海外投资的投资者的保护非常不利，并且也不利于国家对于海外投资的监管。
在刚刚过去的全国两会上，全国人大代表、雅戈尔集团董事长李如成曾直言现行法规的弊端：“我国还没有形成完善的对外投资的法律体系，现行的有些法规不仅颁布时间较早，而且门类残缺不全，难以适应当前企业海外投资的需要。”同时，他还指出，由于目前我国对外投资仍处于多头管理状态，各项政策法规难免有不衔接甚至相互抵触之处，在一定程度上导致了海外投资混乱无序的状态。这种政出多门、位阶偏低、有的早已过时的法律规范，在实际操作中表现为：责任体制不健全，有的境外投资成为转移财产的途径，造成大量国有资产流失；分级多元的不合理审批体制影响了境外投资的效率。此外，现有部门规章主要针对的是国有企业，不适应我国多种所有制经济成分发展的现实状况。
“系统健全的立法体系是保证海外投资战略得以顺利实施的根本和保障。”李如成在两会期间呼吁国家制定一部与国际惯例接轨的“境外直接投资法”，他希望“境外直接投资法”对我国境外投资主体、投资形式、审批程序、资金融通、技术转让、收益分配、企业管理、争议解决等问题作出法律规定。相关部门在“境外直接投资法”的法律框架内，根据我国境外投资的发展情况，应制定境外投资管理的实施细则及其他相关的单行法规。由此逐步形成一个以“境外直接投资法”为主、各种单行法规和相关配套法规为辅的有中国特色的境外直接投资法律体系，从而更好地帮助中国企业实施“走出去”战略。
李如成以宁波为例说明我国近年对外投资的大幅增长，“‘十一五’期间宁波市新批境外企业和机构703家，项目总投资17.57亿美元，中方投资14.39亿美元，比‘十五’期间增长11.4倍。”
同样在两会上，多名出席全国两会的代表和委员用“刻不容缓”来形容当前维护中国海外资产安全的紧迫性。他们警告，由于世界经济格局和政治格局不断发生变化，中国企业海外投资的巨额资产在安全保障方面受到严峻挑战和考验，人员安全也面临巨大威胁。
对于中国海外投资呈高风险态势，全国人大代表、中国电力建设集团董事、总经理马宗林呼吁，建立部级海外项目预警体系、国家保护机制以及部级国际应急救援机制三大机制，以应对中国企业在“走出去”过程中面临的不断上升的非传统安全风险。
全国政协常委、中国国际贸易促进委员会会长万季飞呼吁国家尽快建立海外投资法律保障机制，通过制订境外投资法及配套法律法规，保护并促进中国海外投资项目健康发展；要引导企业在进行海外投资时，搭建符合国际惯例的企业治理平台，实现国际资源的优化配置与组合，提升中国企业的跨国经营水平。
全国政协委员、澳门生产力暨科技转移中心主席杨俊文亦呼吁国家尽快完善对海外资产的安全维护机制，强化防控和监管职能。他还特别强调，鉴于国际上对中国企业海外资产运作持有戒心，相关企业在实际操作中可转换海外资产运作主体，以此规避被投资国的政治歧视。
可能的出台路径
针对现有立法缺乏系统性和稳定性，即将出台的“境外投资管理条例”将现有的各部门规定进行整合，从而达到统一的效果，并且找出适合我国对外投资情况的相关保护和管理办法。
有分析称，一个很有可能的路径是，先制订国家层面的促进中国大陆企业境外投资的条例，然后再过渡到立法层面，对现有部门规章进行清理整合，对境外投资的定义、审批程序、人员出入境、资金融通、劳动力来源、利润分配及利润再投资、税收政策等作明确规定，经过几年的实践后，再启动海外投资促进法的立法程序。
发改委外资司司长孔令龙称，发改委要根据境外投资形势发展的需要，修订《境外投资项目暂行管理办法》，为规范和促进境外投资提供法律法规的保障；同时，还要不断改革完善境外投资管理制度，下一步还要继续探索简化中国大陆企业境外投资核准手续的解决办法。
商务部对外投资和经济合作司副司长王胜文说，下一阶段，商务部将会同有关管理部门深入推进“走出去”管理体制改革和法制建设，研究制定“境外投资管理条例”，推出“对外劳务承包合同管理制度”，并推动在金融、外汇、保险、财税、人员出入境等方面的政策便利化，商务部还将在对外合作“十二五”规划纲要中细化“走出去”的重点国别和产业发展规划，指导企业有重点有步骤地开展对外投资合作。
专家点评
金诺律师事务所高级合伙人郭卫锋
以“积极促进、尽力保护、合理监管”的原则推进立法
金融危机背景下，全球投资及贸易保护主义盛行，境外投资环境趋于恶化，境外投资失败案例屡现报端。境外投资权益保护问题正成为各方关注焦点。
谈到境外投资权益保护现状，金诺律师事务所高级合伙人郭卫锋律师称，企业境外投资所面临的主要风险因素包括东道国政府征收与歧视风险、政治动乱风险、罢工与暴力事件风险、合同及履约风险、企业运营管理风险等类型，这些风险因素严重影响了境外投资企业的正当权益。此外，跨境知识产权纠纷、环境保护风险等也属境外投资企业运营管理过程经常遇到的风险。
“在金融危机背景下，境外投资活动遭受风险可能性的增加，需要制定相关法律或签订双边、多边投资保护协定来加以防范。”郭卫锋说，就境外投资企业而言，要避免重蹈失败案例覆辙，应正视存在的风险因素，积极采取应对措施。而充分认识境外投资法律保护体系，合理利用法律规则，则有助于维护境外投资企业的合法权益。
“从实施效果看，现有的立法存在不少问题，突出表现在：第一，立法体系混乱，缺乏高阶位立法，立法存在重复、矛盾；第二，立法内容侧重国有企业，忽视了民营或私营机构；第三，投资主体强调企业，未涉及自然人境外投资。例如商务部文件明确只允许企业境外投资；此外，境外投资审批程序等方面仍有改进空间。”郭卫锋称。
双边投资保护协定是国家之间为鼓励、促进和保护本国公民在对方境内投资而签署的双边条约。鉴于国际上没有统一的多边投资协定，我国国内法也缺乏关于境外投资的专门性规范性文件，双边投资保护协定是我国境外投资保护的主要措施。目前我国已与130多个国家和地区签订了双边投资保护协定。双边投资保护协定通常包括保护范围、一般待遇、征收补偿以及争端解决四个方面的内容，协定内容体现了东道国对外国投资的保护水平。
从实践效果看，利用双边投资保护协定解决境外投资权益的操作性较差，具体体现在：第一，内容方面，早期的双边投资保护协定出于吸引外资目的，缺少保护境外直接投资的约定；第二，程序方面，依据“华盛顿公约”，其下设“解决投资争端的国际中心”(ICSID)对争端的管辖权前提是争端双方同意提交仲裁。
谈到境外投资法律保护的政策建议，郭卫锋表示，在国内法方面应尽快制定《中国企业境外投资法》《境外投资企业所得税法》《境外投资保险法》《对外援助法》等法律，为我国签订的双边及多边投资保护协定提供国内法上的支持。其次，应根据国际条约或国际惯例主动修订国内现有立法，实现二者的接轨，减少二者之间的冲突。再者，不应区分所有制，应扩大境外投资主体范围，制定促进各类投资主体境外投资的立法，可建立合格境外投资人制度，并试行小额投资的自由化。
在双边投资协定方面，首先，应重视并根据形势变化适时签署新的双边投资协定，减少不利于境外投资权益保护的条款。其次，应当增加跨国并购等条款，尽量保障中国境外投资的商业行为免受国家行为的严重干预。
在多边投资保护公约方面，应积极参与多边投资协定的制定，不应消极回避。多边投资保护可为中国境外投资者提供政治风险保证，也可为中国境外投资中与贸易有关的投资、以商业存在形式的服务贸易投资等提供多边保护。还应力争在准入阶段限定投资种类，保护民族产业及幼稚产业的发展。
最后，应建立我国的境外投资保险制度。一个有效运行的境外投资保险制度能有效地分散、消化我国境外投资者的政治风险损失，使投资者得到更充分、有效的保护。因此，亟需建立我国境外投资保险制度，预防东道国的政治风险的发生。
“针对境外投资保护现状，我国要坚持‘积极促进、尽力保护、合理监管’的原则，确立境外投资总体战略，推进国内审批制度改革以及双边、多边协定的完善，建立健全境外投资法律保护体系，为中国企业走出去营造一个良好的外部环境。”郭卫锋称，依据现有规则体系，我国境外投资权益尚得不到充分保护。对境外投资企业而言，快速提升对海外市场风险状况的评估能力、预测能力及风险控制能力更为重要。
中国企业境外投资过程中应当注重规避的六种风险
(一)政府征收与歧视风险。指因东道国采取政府征收行为或出于歧视目的变更政策、法律行为给外国投资者造成经济损失的可能性。歧视行为主要包括投资政策的调整、政府禁令、政府违约、税收政策的调整、国有化政策(包括征用、征收、没收、报复性充公)、司法不公等。近几年，拉美国家(如委内瑞拉、玻利维亚等)对石油和天然气工业所采取的国有化运动实质属间接征收，是我国境外投资企业遭遇政府征收与歧视风险的典型案例。
(二)政治动乱风险。指东道国国内发生的革命、颠覆、、罢工、内乱、恐怖活动等事件以及其参与战争而造成损失的可能性。2011年利比亚发生的政治动乱备受国内关注，不仅是因为中国企业在当地承包工程业务项目资产遭抢劫，还因为中国在当地有上万名员工的安全受到威胁。尤其需要指出，除印尼等部分有“排华”传统的国家外，由于中国境外投资企业与东道国本土利益团体产生利益冲突，在委内瑞拉和赞比亚等与中国友好的国家，也出现了敌视中国在当地投资的现象。
(三)罢工与暴力事件风险。指因文化差异等原因导致境外投资企业遭遇罢工与暴力事件等冲突带来损失的可能性。近些年，我国境外投资企业与当地工人、工会矛盾频发就是该风险的体现。
1. 我国全球托管业务发展现状
（1）投资额度增长，使用并不饱和。2012年以来，QDII/QFII/RQFII获批额度快速增长。据国家外汇局最新数据， 截至2014年9月末，已有256家QFII合计获批662.11亿美元的投资额度;有86家RQFII合计获批2833亿人民币的投资额度，已获批地区包括香港、新加坡和英国;QDII方面，已有123家机构合计获批846.93亿美元的投资额度。目前近1.3万亿人民币的QDII/QFII/RQFII获批额度整体使用率在35%左右。
目前国内托管银行全球托管业务收入占比较小，但这一“蛋糕”前景乐观。截至2014年6月末，根据银行业协会的统计数据，QDII/QFII/RQFII资产托管规模为3600亿人民币，收入是2.36亿人民币。但如果全球托管额度使用完全，我国全球托管业务的托管费收入合计约18.65亿元/年，前景乐观。QDII/QFII/RQFII的额度和托管费情况如下表所示，其中托管费按照完全使用额度情况计算。
（2）同业格局基本稳定。全球托管业务在国内的市场格局已经基本稳定，主要由外资银行和大行开展，浦发银行QDII托管规模在股份制银行中排名第一。在QFII和RQFII上，汇丰、花旗等外资银行凭借多年的客户积累，占据了大部分市场份额，其中汇丰银行的市场份额最大。截至2013年12月底，汇丰中国托管的QFII获批投资额度合计171亿美元，占国内总额度的34.5%，RQFII托管657亿人民币，占当时总额度的41.7%。 国内银行里工行、中行、建行稳居前三--截至2014年2季度末QFII/RQFII托管规模分别为650亿元，588亿元和553亿元。股份行中仅有中信和兴业分别托管6.6亿元和4.7亿元。在QDII上，外资银行未获得境内托管资格，市场由国内银行垄断，其中工行605亿，中行294亿，建行175亿排名前三，浦发银行154亿位居第四。
外资银行和国内大行普遍重视对全球托管业务发展。目前外资银行及国有银行依托境外机构实现了从境外托管到境内托管的全流程服务，托管效率高。从2013年开始，汇丰就在内部对伦敦、美国、香港、台湾等国家和地区的员工进行分批培训，内容是如何销售中国内地RQFII、QFII业务; 工行、中行、交行则在香港分行设立了托管业务团队，开展托管业务的营销及运营。
2. 全球托管业务的发展前景
随着我国资本管制逐步放松、资本市场逐步规范，我国全球托管业务有望迎来快速发展。
（1）境外市场投资收益明显，QDII成长空间大。据统计数据显示，美国、欧洲和香港等发达国家和地区证券市场长期表现良好，即使遭受2000年互联网泡沫破灭和2008年次贷危机的打击，美国等发达国家股市仍然在短暂下跌后逐渐恢复元气 并从2013年开始屡创新高，如美国标准普尔500种工业股票指数今年10月中旬达到1906点，较2013年初的1620点上涨了17%。境外市场持续的良好表现为全球托管业务奠定了基础，随着国内居民财富的日益增长，以及对境外投资认识的逐步加深，QDII将迎来进一步的发展。下表将美国、中国大陆和香港的股票指数以2001年1月2日为基准进行了比较（如图）：
（2）境内资本市场的规范和开放，为未来QFII/RQFII规模增长提供了基础。据统计，目前全球离岸人民币规模约1万亿元，而美国、欧洲、日本等国可供投资的外汇资金规模也十分庞大。随着QFII和RQFII资金来源扩展至全球，我国资本市场的规范和发展，赚钱效应逐步显现，境外投资者将逐渐扩大对国内市场的投资规模，成为未来QFII和RQFII规模扩大的源泉，增长潜力巨大。
二、我国商业银行全球托管业务的发展对策
1. 积极拓展证券、基金等资产管理机构开展全球托管业务
2014年，《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》、《关于进一步推进证券经营机构创新发展的意见》、《关于大力推进证券投资基金行业创新发展的意见》新政鼓励证券、基金公司开展跨境业务，这一过程中，需要全球托管服务支撑。随着这些新政落地，证券、基金公司“走出去，请进来”的步伐将继续加快，符合条件的证券经营机构可以开发跨境跨市场、覆盖不同资产类别、采取多元化投资策略和差异化收费结构与收费水平的产品，基金公司和证券公司的QDII、QFII和RQFII业务有望实现高速增长。故我国商业银行要加快与证券、基金公司在跨境资产管理领域开展全方位服务，并推动全球托管业务发展。
2. 深入挖掘，充分利用行内资源
（1）金融市场业务合作。随着我国商业银行国际化步伐加快，金融市场和资产管理作为行内资产管理业务部门有望逐步实现境内投资和跨境投资的结合，在全球范围内实现流动性管理和资产保值增值功能。无论是从综合化经营角度，还是从风险管理的需要出发，通过银行内部合作拓展全球托管业务都能起到事半功倍的效果。银行既可以获得资产管理-资产托管链条上的全部收入，又能在部门之间形成相互监督、相互制衡的风险管理机制。商业银行可以通过内部相互联动，在全球范围内做好投资及托管服务，根据业务需要完成产品创新和流程设计。
（2）离岸业务合作。跨境投资需要寻求客户资金，交通银行、浦发银行、招商银行和平安银行是国内四家拥有离岸业务牌照的银行，离岸财富管理产品能够为客户提供风险管理和资产配置服务，拥有强大的客户需求背景。对此，拥有离岸业务牌照的银行可以深度挖掘客户需求，对客户开展有针对性营销，夯实业务基础，提高财富管理规模。募集的离岸产品进行境内投资时，可以通过QFII/RQFII形式指定管理人委托商业银行作为托管人投资于境内资本市场，共同制订产品方案和业务流程，发挥商业银行综合金融服务优势，实现离岸业务与资产托管业务的联动和双赢。
（3）自贸区分行业务合作。上海自贸区是我国实现跨境资金自由流动管理的重要试验窗口，根据人民银行对上海自贸区账户管理的相关规定，自贸区内可建立与境外资金直接汇划的FA（Free-trade-zone Account）账户体系，境外资金流入区内FA账户不受管制，但由FA账户流入境内区外的银行账户会受到严格管制，从而实现资金的跨境流动。目前，上海期货交易所在区内已经设立国际能源交易中心，向国际投资者开放的原油期货即将在此推出。商业银行可以充分利用自贸区分行的地理优势建立与国际投资者的合作，开展积极营销，共同开发产品，为境内外投资者提供贴近境内市场的托管服务，发挥银行的专业优势和经验。
3. 把握全球托管市场商机、利用好全球资产管理行业大发展的契机，从人员、系统等方面做好安排。
（1）人员准备。全球托管业务是一项高度专业化的业务，随着我国商业银行全球托管业务的深入开展，储备一定数量熟悉国际业务，能与境外客户沟通的人员是一项关键条件。商业银行开展全球托管业务要求前台业务人员具有良好的英语基础，了解国际商业规则和文化，熟悉我国目前QDII、QFII和RQFII等全球托管产品的监管要求和托管流程;后台操作人员也需要有良好的英语条件，熟练处理境内外交易信息和数据的能力，熟悉QDII、QFII和RQFII产品的托管流程以及彭博、路透等数据服务，了解监管规则与监管部门进行日常报备及沟通。
（2）系统准备。开展全球托管要求托管后台系统能及时接收境外交易信息、数据进行处理，使托管银行能对资产管理人履行托管人职责，能满足国内监管各项要求。托管后台系统还要能将国内市场数据、信息及时提供给境外托管人，同时履行估值、投资监督等职责。由于我国商业银行全球托管业务开展较少，部分银行后台系统处理国外市场交易信息数据的功能较弱，相关操，当资产管理人交易的频率较高、金额较大时，产品易超出银行运营能力，限制了商业银行全球托管业务的发展。因此，我国商业银行需继续加强全球托管系统的开发工作，做好开展全球托管业务的准备。
4. 要注重QDII产品销售渠道建设
对于发挥QDII产品托管业务，除托管运营能力之外，商业银行还需满足基金公司客户的销量条件。基金公司通常会要求境内托管人给予一定的销售目标承诺，并以此作为长期合作的基础。我国商业银行可以发挥个人客户、公司客户及线上渠道的优势，与基金公司共同推动QDII产品的规模增长，增加托管费收入。
5. 加快我国商业银行境外机构的建设
对QFII和RQFII产品，由于投资管理人位于境外，需要我国商业银行在境外拥有营销以及运营能力。目前包括汇丰、花旗等外资银行以及工行、中行、交行等中资银行均采用由当地分支机构开展营销，同时总部配合的营销模式。另外，这些银行的境外分支机构还具有托管运营资格，能够成为QDII的境外次托管人以及QFII、RQFII的境外主托管人，形成完整的全球托管产业链，最大限度的获得全球托管业务收入。因此，面对全球资产管理市场的发展，我国商业银行可能需要设立境外托管营销及运营机构，推动全球托管业务的跨越式发展。
随着全球经济的快速发展，全球的资源能源争夺大战将愈演愈烈，加快“走出去”步伐、控制产业上游的资源能源成为各个新兴国家未来重要的发展战略。而在刚刚闭幕不久的中共十报告就指出：“我们要加快走出去步伐，增强企业国际化经营能力，培育一批世界水平的跨国公司。”在未来发展的规划蓝图中，中国政府将会为扶持一批企业成功“走出去”，并努力为其在全球产业链中处于优势地位、掌握产业话语权、占据国际市场主要份额、具有世界影响力提供全方位的支持。
特别是处在中国对东盟开放以及泛北部湾经济合作的桥头堡和平台地位的广西，区位优势得天独厚，受益于中国-东盟自由贸易区的建立，面临着前所未有的发展机遇。面对这个机遇，广西的企业一方面要紧紧抓住有利时机，不断加深对东盟国家的了解，不断加强与东盟国家的沟通、联系，迅速掌握多种投资信息与机会，积极与东盟国家企业进行多方面、深层次的合作，另一方面应进一步提高对国际或区域政治经济发展趋势的判断能力，增强企业境外投资项目监管工作整体的把控能力，以提升企业对境外投资风险的预警敏感度及防控力度。下文就企业境外投资项目面临的几个监管问题进行了探讨。
一、企业境外投资项目监管工作面临的几个问题
（一）企业境外投资项目建设期间成本控制问题
企业在境外投资项目建设成本过程中，经常受驻在国政治环境、经济政策、自然环境、材料市场等不可控风险因素的影响较大，往往会因为工程项目管理人员成本管理意识不强，材料采购流程内控工作不严，海外劳务成本增加，项目管理人员只片面追求经济效益而忽略质量控制等因素导致额外成本增加，并且项目成本的控制与管理过程是一个集预测、计划、执行、控制、计算、分析和考核等一系列管理内容的系统工程，不是简单的收入与支出的核算，单靠财务人员很难在企业的建设成本控制中发挥重要的监督与审核作用，常常导致企业的建设项目成本控制工作效率低下、效果不佳的局面。
（二）企业境外投资项目建设期间资金管理的问题
企业境外投资的项目投资额度一般较大，企业的资金管理工作对项目的工程建设中有着极其重要的影响，它直接地影响了项目的进度及投资效益。由于项目投资跨国开展，意想不到的问题时有发生，驻在国的政治、经济形势、利率的高低、汇率变化对资金的影响和风险、施工方与驻在国的关系等等多方面因素均会影响资金的流动及安全，如果操作不慎，就会给企业带来巨大的经营风险，甚至导致企业出现项目投资失败的结果。研究项目工程的结算货币、结算方式、汇款过程中外币的自由转换程度、相关银行之间的关系、相关国家的法律、施工方的情况以及汇率变化对资金、利润、收入、税金、成本结转的影响将成为境外投资企业建设期间资金管理工作不可忽视的关键环节。
（三）境外投资项目效益评价的问题
目前国内尚缺乏一套针对境外投资项目的成熟、完善的评价体系，企业对项目的效益评价往往呈现出指标单一化、形式化，无法真正有效地评价项目的实际投入产出关系及效益情况，并且在实际操作中，企业对境外投资项目往往容易忽略对项目方案可行性论证及项目实施过程中的有效监督，在项目完成后企业很难相应地对项目的成本控制效果及投资效益进行有效的评价，也无法体现项目实施过程定社会环境因素及文化因素等对项目实施效果的影响程度。
（四）企业境外投资项目的管理人员问题
中国企业大规模境外经营时间并不长，短时间很难找到大量的胜任的企业境外投资项目管理骨干。企业在大举推进境外投资项目的过程中，往往面临着严重缺乏一批业务素质过硬、管理水平高、外语交流能力强、具有良好心理适应和调节能力的项目管理人员这一瓶颈问题。在缺乏足够的人力资源支撑的情况下，境外项目的管理团队往往素质参差不齐，降低了企业的管理效率和经营效果。
二、加强企业境外投资项目监管工作的几点建议
要想解决好境外投资项目监管工作的问题，实现对境外资产的有效监管，企业必须建立科学的监控管理体系，积极掌握经营控制权或监控权，加强项目的成本预算管理、资金集中管理、项目全过程跟踪管理、人才的管理等工作。
（一）通过推行预算管理与“三位一体”管理相结合的经营模式实现成本有效控制
企业在境外投资项目的管理过程中，一方面应推行项目的全面预算管理，完善健全项目的投资预算、业务预算和现金流量预算，从项目的设计开始抓起，聘请业内专家及内部专业人员组成“智囊团”共同参与、讨论、确定项目的投资预算，完善预算管理体制，树立“先预算、后支出”的经营理念，完善“有预算、不超支，无预算、不报销”的成本控制制度，做好项目合同付款台账及记录，把好项目资金投入的监控关。同时，利用“三位一体”的管理模式，加大项目成本控制的责任分工与考核奖惩。所谓“三位一体”的成本管理模式就是指企业在完成项目招投标工作后，即形成对境外项目包括项目企业总部、驻外机构及项目部门在内的三级管理体系。其中项目企业总部，主要负责对项目实施过程的全程监督及项目全面预算管理工作的审核、评价；驻外机构则是根据项目需要由总部在当地设立的办事处或注册的分公司，它全权代表总部负责对境外项目的预算编制、执行情况进行审核及监督，及时向总部反馈项目进展情况及预算执行情况，并为项目部门提供必要的资源保障；项目部门则是作为项目实施的第一线，具体编制、上报项目年度预算计划，负责具体实施、执行企业总部审定的预算计划。凡未列入计划的工程款项、无预算及超预算的成本费用支出等，境外投资项目部门必须事先向驻外机构或总部汇报，待总部研究审批后，再追加预算定额。
通过以上组织体系建设与全面预算体制的结合，可以有效地避免监管不到位，监管信息滞后等等现象，从而对企业境外项目的成本管理与控制打下坚实的基础。
（二）采取多种措施，全方位、多方面的解决企业境外投资项目建设期间资金管理的问题
一是项目前期聘请、组织大批国内外专家团队多次前往项目所在地反复进行实地考察，对项目的经济效益进行科学的充分的估算，对使用的数据进行多方调查论证。在项目可行与否的结论上，重点把握投资回收期、内含报酬率、净现金流量等关键评价指标，将境外投资项目的资金预算规划尽量做细、做具体，从而在每个境外项目可行性的分析环节上，资金预算规划工作能起到财务闸口的作用，有计划、有步骤地控制项目资金投入。
二是充分利用当地信息资源，通过驻在国当地或国际上知名会计师、律师事务所的咨询、协助下，建立境外投资项目资金管理制度、会计制度、法人治理制度，开展日常的财务核算、财务报告的提报、税收的申报和减免、各种投融资优惠政策的分析等工作，以实现境外投资项目的高效管理，有效规避经济、税务、法律政策等方面的风险。
三是建立“境外项目现金池”账户， 加强境外投资项目的货币资金安全管理，未经总部同意，不得在信誉不佳、资信不明、资产规模小的金融机构开户，严禁在“现金池”管理的账户外开立存款账户，确保公司资金安全。通过互联网技术和有关商业银行的网银系统，将境外收入全部纳入离岸账户管理，实行收支两条线管理，降低资金成本，控制资金风险；
四是对大额款项的支付实行项目负责人、财务主管领导、财务经理联签制度，防范舞弊等风险的发生；
五是对境外投资项目实行对外投资、借款、担保的核准制，严禁未经企业总部批准，擅自开展投资和资本运营活动，避免经营风险较高的证券、期货以及不符合主业发展的其他业务；严禁对外提供借款和担保，避免引发企业投资风险；
六是对境外投资项目实施定期财务情况汇报制度，每月、每年定期向总部提交月度、年度财务报告；同时建立财务巡检制度或定期审计制度，通过聘请当地知名的会计行定期地对项目部门的财务管理情况进行检查，或者由总部派出审计人员定期进行项目审计工作，以发现项目开展过程中存在的问题，并督促企业对相关的问题进行整改，以防范企业财务风险、经营风险。
（三）建立项目全过程跟踪管理的监控机制，将项目的评价工作贯穿于项目的整个周期
项目评价在一定意义上就是项目管理。从一个项目的提出，到项目的建成和运营，项目评价贯穿于项目的整个周期，而项目管理，同样是一个完整的周期。因此，全过程的评价工作，与全过程的跟踪管理是紧密结合在一起的，企业应建立项目全过程跟踪管理的监控机制及评价体系，发挥过程监督与评价的积极作用。在对境外投资项目进行全过程跟踪管理及评价时，不仅要对项目的财务收益进行评价，还需要对项目建设实施阶段中的工程技术、项目合同执行情况、工程的实施与管理、资金筹措及使用情况、项目对驻在国的环境影响、社会影响、项目与当地社会的相互适应性等进行综合监控与评价，通过对境外投资项目多角度、全过程的跟踪管理及评价共同构成一个全方位的监管评价体系，才能实现对境外投资项目完整周期及实施阶段的科学评价。
（四）实施人才本土化及中方员工能力提升相结合的人才战略，进一步提高境外投资项目的管控效能
一方面积极引进驻在国的技术人员、管理人员，聘用当地员工，通过与他们沟通、合作，不断学习他们的语言、了解他们的文化，增进中方人员与当地人的关系，逐渐化解与当地人的隔阂，规避和减小中方人员在当地施工的安全风险，促进双方人员的交流和融合，使境外项目的各项工作得到顺利开展；另一方面在企业内部培养和造就一批能力全面、高素质的国际项目管理人才，树立境外项目管理精英榜样，推行高质量、复合型国际项目经理能力标准，带动行业人才队伍培训和建设，不断提高中方管理人员素质，使他们朝着具有全球视野、战略眼光、管理水平、开拓创新、社会责任感等关键素质方向发展，在帮助他们实现自身业务能力转型升级的同时，也为增强企业的国际竞争力提供充实的后备人才资源。
[中图分类号]F832.48 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2012)02-0037-04
根据商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合的《2010年度中国对外直接投资统计公报》，截至2010年底，中国在全球178个国家(地区)共有1.6万家境外企业，投资覆盖率达到72.7％，其中对亚洲、非洲地区投资覆盖率分别达90％和85％。2010年，中国对外直接投资净额(流量)为688.1亿美元，同比增长21.7％，连续九年保持增长势头，年均增速为49.9％。根据联合国贸发会议《2011年世界投资报告》，2010年中国对外直接投资占全球当年流量的5.2％，位居全球第五，首次超过日本(562.6亿美元)、英国(110.2亿美元)等传统对外投资大国，这其中，国有企业和有限责任公司占到存量总额的66.2％左右。
尽管世界经济目前仍然没有完全从经济危机中走出来，欧洲深陷债务危机的泥潭，美国经济复苏艰难，没有动力，但中国国内资本相对过剩的情况没有发生根本改变，而且长期的贸易顺差积累了大量的外汇储备，人民币长期升值的压力依然不变。这些因素都降低了中国企业境外投资的市场准入壁垒和经济成本，共同推动中国企业境外直接投资在接下来的时间保持高速增长的势头。2010年，中国企业以并购方式实现的直接投资为297亿美元，同比增长54.7％。并购领域涉及采矿、制造、电力生产和供应、专业技术服务和金融等行业。目前中国境外投资规模已经相当庞大，而且预期还会进一步增大，这就使得越来越多的国有资产暴露在一系列的风险下，包括汇率风险、征收风险、管理层道德风险和政治风险等。为确保中国对外直接投资的健康稳定发展，在总结经验和教训的基础上探索境外国有资产监管的措施就成了当务之急。
一、中国对外直接投资监管政策的缺陷分析
中国自2000年10月实施“走出去”战略以来，开始了境外直接投资监管体制的深入改革，这个改革的标志是1999年财政部、外交部、国家外汇管理局和海关总署联合出台的《境外国有资产管理暂行办法》，目的是要维护国家对境外国有资产的合法权益，并保障境外国有资产的安全完整和保值增值。2003年又成立国务院国有资产监督管理委员会，并出台《企业国有资产监管管理暂行条例》。该《条例》坚持政企分开，实行所有权与经营权分离，从某种意义上说这是国有资产管理体制的新的里程碑。
目前，我国对外直接投资的监管体制以2004年《国务院关于投资体制改革的决定》为标准，以核准制和备案制替代了原有的审批制，强调企业在对外直接投资活动中的主体地位，要求政府不再干涉境外投资企业在经济、技术方面进行可行性决策。2004年10月，国家发改委颁布了《境外投资项目核准暂行管理办法》，明确规定了新的境外投资基本操作模式。商务部2004年10月也出台了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，替代了原来对外经济贸易部《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定(试行稿)》，制定了境外开办企业的一系列新规定。这一系列的举措使得我国国有企业境外直接投资法律监管体制初步建立起来，形成了综合性管理与专业性管理相结合的体制模式：商务部根据产业发展引导等决定境外投资审批；国资委和中投等负责境外国有资产的保值增值；外管局侧重于购汇审核；财政部等对中投等履行出资人监督；中国出口信用保险集团为境外投资提供保险和风险提示；央企管理层专门负责内部风险管理和控制。应该说，就现有世界各国国有企业境外投资审批和管理流程比较而言，中国的境外投资监管算是非常严厉的，但国有企业境外直接投资的法律监管体系还是存在如下三个问题。
(一)职能部门权责不对称、多头管理导致混乱
在现行的职能分工体系中，国家发改委、商务部、外汇管理局和财政部等部门共同对境外投资负责，各司其职。但从实际情况来看，审批内容往往重叠，各部门都倾向于对境外投资进行实质内容审批，审批利益最大化，但关于境外投资损益的权责却模糊处理，不出问题大家都抢功劳，出了问题则各个部门都推卸责任。事实上，审批权的这种横向转移并没有从根本上解决简化审批的问题，甚至把问题更加复杂化了。
(二)境外投资中政企不分的固有弊病并未根本改善
很多央企管理层的行政级别几乎与国资委同级，人事上属于中组部管的干部，国资委无法真正实现资产与人的统一管理，国企很难用现代企业制度进行改造。根据国资委的职能，国资委既是监管者又是出资人，这很难让国资委有效地行使出资人的职责，实质上仍然是政企不分。如果作为其股东的境内国有企业仍然政企不分，那么境外的国有企业也就必然无法做到政企分开。而且境外国有企业一边要受到我国的监管体制管理，另一边还要受到投资东道国法律体制管理，如果政企不分的毛病不能解决，极有可能会与某些法制健全的投资东道国的管理制度相冲突，导致运营困难，中国某些企业进行跨国并购不顺畅就有这方面的原因。
(三)境外投资的风险管理体制也不健全
境外企业都是在不同的国家背景下运营的，需要全面了解东道国的政治、经济、法律、文化和风俗等方面的情况，并且要充分估计当地的政治风险和经济风险，在此基础上才能做出正确的投资判断和决策。但是，我国的央企境外投资更多的倾向于资源性投资，而对法律、政治等风险的忽视，也导致了高风险。截至2010年，中国境外投资的71.9％集中在亚洲地区，达到2281.4亿美元，13.8％是拉丁美洲投资，达到438.8亿美元。而央企对这些地区投资更多的依赖当地政府的人格化允诺，一旦投资地政局或者法律出现变动，中国在这些地区的投资风险就会出现灾难性的结局。
二、我国主要贸易伙伴国境外直接投资的法律监管研究
美国对企业境外直接投资采取开放式的监管体制，也可以说美国对境外投资基本不实行管制措施。美国投资者在国外或国内进行直接投资都无须得到政府批准。除对一些特殊国家，如古巴和朝鲜等进行的交易会受到限制外，美国对居民或非居民由国外汇入或向国外汇
出的资本，不实行外汇管制；同时美国的货币当局对于美国本国货币资本的输入与输出基本不实行管制措施，但它并不鼓励美国居民将其存款转移到外国银行，当然如果转移是必要的，居民的活动也不会受到阻碍。
由此可见，美国对外开放程度很高，对境外直接投资也采取相对而言比较宽松的政策，但美国依然用法律对境外投资进行监管，其境外投资国内立法主要体现在《对外援助法》及其多次修订法和1970年的《财政收入法》中，内容涉及到境外投资保险、税收优惠、信贷支持甚至包括信息服务等内容，并且通过境外投资保险制度中“合格投资和投资者”的相关规定，对中小企业的境外投资予以各方面的资助，但对于那些不利于美国经济发展的投资项目或者产业采取不予承保和不给予优惠等措施，间接地对美国境外投资进行监管和产业布局的控制。可以说，美国对境外投资是不直接干预，而是采取用国内立法间接性综合立法的监管体制。
日本企业境外直接投资的有限监管体制是从1969年开始的，此时日本开始推行对外投资的自由化政策，表现为政府不仅放宽了严厉对外直接投资的限制，同时也给予进行对外直接投资的企业许多鼓励措施，并且多次修改境外投资的各项审批标准，以促进日本海外直接投资的健康发展，确定了日本通商产业省为专门的海外直接投资的审批管理机构。1969年前，日本的全部海外投资项目都需要进行逐项的审批，1971年7月日本政府大幅度放宽了对海外投资的各项限制(即在原来是逐步提高海外投资自动批准限额，现在是取消了这个限额，除个别项目外，余下的全部委托由日本银行批准)。1972年以后，大藏省决定将委任日本银行自动批准海外投资的范围作进一步扩大，除了限制投资性行业外，所有的境外直接投资都由日本银行审批。
同时，日本对国有资产的管理职能是通过各个部门分工协作来共同实施，日本国有资产监管与经营治理模式强调的是政府作为所有者的职能，而国有资产经营治理主体的自比较少。政府对企业最高负责人的任命和劳务制度有决定权；政府对企业财务活动，包括预决算、资产处置、资金筹措和剩余资金的动用等均进行严格的制约；政府制定法律以确定国有资产经营企业的权利和义务；政府对国有资产经营企业的经营活动，包括企业的开设、业务范围、投资范围、业务方式、事业计划、收费标准和停业等重大事项实施行政监督；日本法律还规定主管大臣有业务监督权，除军事工业外，对国有资产经营企业拥有监督、命令和现场检查的权限。
对美国、日本企业境外直接投资监管体制进行研究，并比较我国的境外投资监管政策，我们发现，我国对境外投资并不缺少监管。国资委早就制定了央企境外资产监管办法，包括限定企业的境外投资资质、规范央企境外产权、改革境外投资审批办法和建立风险预警体系等。国资委还向各大央企下发了《关于中央企业清理规范境外投资中个人代持产权有关问题的通知》，对央企境外投资进行进一步的规范。可是，这一系列监管措施仍然没能止住央企在国外频频亏损的步伐。
三、完善我国对外直接投资监管举措研究
针对央企境外投资问题，国资委颁布了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》。两办法于2011年7月1日起施行，用于规范央企境外投资行为，但若要建立境外国有资产保值增值的长效机制还有很长的路要走。结合中国目前的对外投资监管制度和国外的监管机制，笔者认为，仅靠增设海外投资监管部无法解决我国境外资产的风险管理问题，要解决这个棘手而又急迫的问题，许多制度亟须架构。
(一)加强境外直接投资立法，明确监管范围
世界上各主要的资本输出国，无论是发达国家还是新兴发展中国家，都制定了一套较为完整的规范和管理境外直接投资的法律制度。如美国早在1948年制定并经过多次修改了《对外援助法》，日本1978年修订了《输出国保险法》，韩国1978年颁布了《海外资源开放促进法》等等。目前我国作为世界上第五大的资本输出国，而且资本输出规模还在进一步扩大，关于境外直接投资的立法显得是如此的必要。这个新的立法最主要是要确立起按照市场化原则规范国有企业境外投资行为的准则。因为境外直接投资是一种市场行为，企业作为投资的主体，无论它采取何种经营和管理方式，国外政府都会按照市场化的原则赋予它独立的法人地位，给予它相应的参与境外直接投资的自由权。在立法中有必要确立政府职能部门作为国有资产的人，就应该是以投资者的身份从经营的角度对企业的境外投资发表意见，参与经营活动，而不是用行政I生的命令干预企业管理。只有这样做，才能够解决政企不分的问题。
以法律的形式明确了要按照市场化原则规范企业的境外投资行为后，接下来才可以真正设立专门的境外投资管理机构，从而统一协调我国的境外投资管理。并且在立法中要明确地划分国有资产专职管理部门和其他政府部门的职权范围，涉及到境外直接投资的问题时由专门的境外管理机构负责，涉及综合的国有资产管理问题时，则由国有资产专职管理部门负责。这种国有资产监督管理体制的优点在于国有资产的监督管理部门独立于政府的行政系列，可将政府行政管理职能与所有者的职能区分开来，彻底做到政企分家，各司其责，权责分明，而且此时专司境外投资管理的机构避免流于形式之嫌。例如日本的通商产业省，韩国的境外投资事业审议委员会都成功的完成了境外资产监管的职责。
(二)建立境外国有资产直接投资的保险制度
中国企业境外直接投资所去的地方很多是社会风险、政治风险比较高的区域，由于风险是客观存在的，那么发生亏损也有一定的必然性。如果是政治风险，就应由国家政策性保险机构承担，针对那些政治性风险的保险服务，如汇率险、国有化征收险和政治暴力险，对东道国拒绝承认合同契约、强制收归国有和突发性政局动荡等建立起保护措施。在这方面美国与日本两个国家做得非常成功，比如1985年，美国国际集团(AIG)对Belco石油公司在秘鲁遭遇的全部资产被征收的政治风险提供了2.3亿美元的赔偿，此后在长达8年的时间里，AIG持续对秘鲁政府索赔金的追偿，终于在1993年8月28日，秘鲁政府与AIG最终签订了赔偿协议，赔偿额高达1.847亿美元。日本建立了NEXI机构，英国建立了ECGD，这些保险公司都有负责向商业企业提供政治风险承保业务。
目前中国出口信用保险公司(Sinosure)是我国唯一官方出口信用保险机构，主要是在投资项目政治风险保险方面提供多种服务，如海外投资保险、来华投资保险和租赁保险等。根据《2010年度中国对外直接投资统计公报》，2010年中国企业以并购方式实现的直接投资297亿美元，同比增长54.7％，占
流量总额的43.2％。并购领域涉及采矿、制造、电力生产和供应、专业技术服务和金融等行业。随着中国企业越来越多地加入到跨国并购的大潮中去，而且主要领域集中在资源、能源和通信服务等行业，主要投资国又集中在亚洲和拉丁美洲地区，在这些地区遭遇风险往往是不可避免的，比如中兴、华为在印度遭遇的“禁令”。如果仅由中国出口信用保险公司提供有限的保险服务就显得不足，我们不妨也结合国情，建立一系列新的保险制度，用以帮助企业规避境外投资企业遇到战争、地震以及政治风险等所造成的经济损失，减少企业的后顾之忧。
(三)架构起严厉的问责机制，加大对投资责任人的奖惩力度
如果出现任何重大亏损，实际都是国有资产的重大损失，都要查明原因，明确并且追究责任。如投资获利，则要给予责任人相应奖励；若是企业经营和投资决策上导致的亏损，即使决策程序完全合法，至少要负领导责任，或调离岗位，或引咎辞职；而若是决策程序违法，则应该要负刑事责任。
但央企海外工程许多是资源性项目，前期投入往往很大，而盈利又是一个长期的过程。目前的情况是，无论我们的直接投资还是间接投资，平均盈利水平都不高。所以，以单个项目短期是否盈利，盈利多少，来考评并不合理，要规定一个合理的周期，可以管理者的整个任期来考评：如果是亏损了，就要考评是何种风险造成了亏损；如果是政治风险，应由国家政策性保险机构承担；如果是市场风险，则应界定亏损的规模、幅度以及哪些是由经营者决策失误造成的，并要追究其相关责任人。
四、解决国际化运营人才短缺的问题
中央企业国际化人才相对不足，已对企业实施“走出去”战略、建设国际化大公司产生了许多负面影响。事实上，近年来，人才问题是国资委除企业改革外花费精力物力考虑最多的问题。由于我国社会经济发展水平相对较低，同家部分政策不够灵活，综合生活环境与文化差异等原因，我国的企业在吸引人才，特别是高素质的国际化人才方面与发达国家和地区相比就处于劣势。而且，大部分国有企业“走出去”的区域多是不发达国家或地区，对国际化人才更是缺少吸引力，投资项目所在当地也缺少符合条件的人才。中国电力投资集团公司的缅甸项目面临的问题就是典型代表。当地政局复杂，和平与稳定环境脆弱，项目所在地又处于温热带原始丛林，人烟稀少，传染病流行，生活和工作条件极差。要解决这个问题需要重视国际化人才的自我培养，还要有全球化的视野，充分利用好项目所在地各类人才资源，实现本土人才为我所用，更要以宽广的胸怀和创新精神，切实从体制、机制、环境等方面创造条件，以利于发现、培养和使用优秀的国际化人才。同时，还要高度重视发挥团队的整体作用，弥补个体人才的不足。
在经济全球化、国际化经营的大背景下，中国企业“走出去”已经是不能回避的趋势。据普华永道的调查报告测算，2009年中国海外投资交易达166宗，交易金额约为335亿美元，是2008年的3倍，也超过了国际金融危机前2007年的水平，“走出去”战略取得了积极的成果。但是，随着中国企业越来越大规模的“走出去”，也产生了许多风险，甚至有的还遭遇了巨额的亏损。所幸的是，我国政府已经在采取一些措施力图进一步降低国有企业境外投资的风险，相信随着相关法规制度的进一步完善，我国企业的境外投资会取得更长足的进步。
[参考文献]
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(一)境外投资项目立项后审批前的外汇风险和外汇来源审查
境外投资外汇风险审查主要是审查投资所在国（地区）的信誉、投资风险等级，投资所在国（地区）有关投资项目方面的法律、法规，投资所在国（地区）外汇管制状况，以及投资回收计划的期限是否合理。外汇资金来源审查主要是审查境内投资者是否利用自有外汇进行投资，根据《境外投资管理办法实施细则》规定，用于境外投资的外汇资金限于境内投资者的自有外汇，未经国家外汇管理局批准，不得使用其他外汇资金。使用国际商业贷款进行境外投资须报国家计委审批。外汇主管部门受理后30日之内出具正式批复。
(二)批准境外投资项目后的外汇管理
境外投资项目经有关审批部门批准后，境内投资者到所在地外汇管理部门办理登记建档、汇出投资资金等有关手续。随后，境内投资者须向外汇管理部门定期报送境外投资企业的年度财务报表，接受外汇管理部门的监管。
(三)对境外投资利润汇回保证金的管理
按照规定，境外投资企业在汇出资金前必须交纳外汇汇出金额5%的利润汇回保证金，但援外项目、不涉及购汇及汇出外汇的境外带料加工装配项目和中方全部以实物出资的境外投资项目，可以用境外投资利润汇回承诺书代替保证金支付。保证金存入外汇局在指定银行开立的保证金专用帐户。
(四)对境外投资项目境外融资的管理
对境内投资者利用国际商业借款进行境外投资，需要经过国家计委批准。境外投资企业根据经营需要，可以在境外自行筹措和运用资金，对此不列入国家外债管理范畴，但如果需要境内母公司、境内金融机构以及其他部门、单位提供担保，则必须经境内投资者所在地外汇管理部门审查，并报国家外汇管理局审批。
二、现行境外投资外汇、外债管理中存在的问题
(一)资本项目外汇管制过严，阻碍了境外投资的发展
为了平衡国际收支，防止外部金融风险向国内传递，我国一直实行严格的资本项目外汇管制。在亚洲金融风暴中，资本项目外汇管制成为维护我国金融安全的重要手段。此后，资本项目外汇管制虽然有所放松，但对境外投资的管制仍很严格。目前，我国限制企业购汇进行境外投资，除战略性项目、援外项目和带料加工项目可以购汇进行投资外，其余项目的境外投资以企业的自有外汇为主。企业有自有外汇的，首先使用自有外汇进行投资；没有自有外汇的，可通过贷款等进行投资。另外，我国鼓励企业使用实物投资，或以设备投资，或允许企业不结汇出口。企业能用于境外投资的自有外汇和筹措贷款的能力十分有限，依靠实物投资也存在很大的困难，这些都不利于境外投资企业的经营和规模的扩大。调查中，企业普遍反映以现有设备投资难以符合项目的需要，因为有些设备技术落后，甚至是国内已经淘汰的设备，为适应东道国的竞争需要，许多投资项目需要购买新设备。而以货物不结汇出口的方式投资，虽然可以部分解决企业投资资金的问题，但输出的货物必须销售后才能变成资本，企业的投资能力受到其销售能力的制约，结果许多项目因无法及时获得外汇资金而丧失有利商机。
(二)利润汇回保证金管理，对企业资金周转不利
为保证企业境外投资资产不流失，我国要求境内投资者交纳外汇汇出金额5%的利润汇回保证金。利润汇回保证金管理也属于资本项目外汇管制的重要内容，其本意是鼓励境内投资者将境外投资所得汇回国内，但对企业来说，却占压了大量资金，妨碍了企业竞争力的提高，尤其是在境外投资的初创阶段，境外企业多半无法创造利润，保证金的占压增加了企业的负担。调查中，许多企业反映保证金管理对促进利润汇回的作用并不明显，有时会迫使企业采用规避保证金管理的投资渠道。境外投资企业在获得盈利以后，多半希望扩大规模，进一步提高盈利能力，如果将利润汇回后再投资，则将再一次面临繁琐的审批程序。虽然利润直接转为再投资也需要主管部门的审批，但手续相对容易。许多企业为了降低扩大规模的成本，倾向于将利润留存在境外。为解决保证金资金占压问题，需要用现汇进行境外投资的企业，有时不得不转向境外带料加工贸易的投资方式，或是一些非正常的投资渠道，造成资源不必要的浪费。
(三)对国际商业融资的控制，阻碍了企业利用国际资金市场
境内投资者如果使用国际商业贷款进行境外投资，属于我国外债管理的范畴，需要国家计委的审批。境外投资企业的境外借款则不受此规定的管辖。但如果需要境内投资者、金融机构或其他部门、单位提供担保，则要经过外债管理部门的批准。对境内投资者使用国际商业贷款进行境外投资的限制，实际上阻碍了企业对外部资金市场的利用，而利用外部资金市场，企业往往可以获得更有利的融资条件，对降低成本，提高其国际竞争力大有裨益。调查中有些企业反映，在其对项目进行调研论证的过程中，许多得到消息的外国金融机构也会对该项目进行考察，如果认为该项目有利可图，则会为企业提供信息便利和附有有利条件的贷款承诺。但由于上面提到的原因，使用这部分资金非常困难。
三、境外投资对国际收支的综合影响
我国对境外投资进行严格的外汇管理的主要目的在于维护国际收支平衡，防范外部金融风险。短期内，境外投资增加了资本项目下外汇支出，对国际收支产生负面影响，但这只是境外投资引起的国际收支平衡表的直接变化。为全面评价境外投资对国际收支的影响，我们还要考察境外投资对国际收支的长期、间接影响，包括对国民经济稳定发展的影响，对经常项目和资本项目的影响，子公司和母公司盈利能力的变化对国际收支的影响等方面。
(一)利用自有资金的境外投资对国际收支的综合影响
对于资源类项目，境外投资虽然增加了外汇支出，但弥补了我国资源的不足，对国民经济总体发展非常有益，而国民经济稳定发展是国际收支平衡的根本保证。我国在境外投资开发国内稀缺资源，可以直接控制境外资源，保证国内资源的及时供应，而且在国际市场价格变动频繁时，也可以起到稳定国内资源价格的作用。宝钢在巴西投资开采的矿石就全部运回国内。进口到国内的资源，国内进口商支付的外汇最终会成为境外企业的利润。这些利润作为投资收益计入我国国际收支经常项目，因此国内企业控制的境外资源进口对我国国际收支不会产生负面影响。而且有的项目在弥补国内资源不足的同时，也在国际市场上销售，从而可以增加我国的外汇收入，有利于国际收支的改善。例如，农化集团公司每年可以为国内提供50～100万吨磷肥，其余的大部分均销往国际市场。
对于市场开拓类项目，境外投资有利于提高产品的知名度，促进出口的增加。如果境外企业盈利增加，境外投资收益的增加计入经常项目，国际收支得到改善。即便企业在境外的工厂亏损，只要能够增加母公司的国际竞争力，带动国内产品的出口，也会改善国际收支的经常项目。例如，海尔公司在美国建厂后，在国际市场上的商誉大大提高，其产品出口每年翻一番，2001年出口额高达4.2亿美元，2002年计划出口8亿美元。在境外进行以加强技术研发、收集市场信息和加强售后服务等为目的的投资，也可以通过增加母公司的国际竞争力，促进国内产品的出口，对改善国际收支有促进作用。
对于寻求有利投资环境的项目，如利用当地廉价的劳动力，避开某些发达国家的配额限制等，只要这些项目不与国内生产商形成竞争关系，对国际收支的影响也将是积极的。目前华源在加拿大、墨西哥、泰国等国进行的纺织服装加工投资就属于此类。受当地劳工管理的限制，这些项目并不能带来大量的劳务输出。但由于这些国家的纺织服装出口没有受到像我国那样的配额限制，我国企业就可以绕过发达国家的贸易壁垒。这些企业如果在国内扩大生产，产品根本无法出口或出口成本很高。可以说，这种项目不但不会与国内产品形成正面冲突，反而可以扩大国内原材料的出口，促进了我国出口的增加。
另外，还有一部分项目以带动生产资料（包括设备、原材料、劳动力和技术）输出为目的。这些项目对国际收支经常项目的改善效果是显而易见的。
［中图分类号］ F74 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1002-2880(2011)09-0045-03
作者简介：陈爱萍(1978-)，女，山东潍坊人，山东科技大学经管学院讲师，研究方向：国际贸易与国际投资。
基金项目：山东科技大学科学研究“春蕾计划”项目“我国企业海外并购绩效评价问题研究”(项目编号：2010AZZ059)阶段性成果。一、问题的提出
近年来，伴随着我国国际竞争力的不断增强和“走出去”战略的深入实施，我国已成为新兴的对外直接投资来源地。我国企业的对外直接投资额流量和存量都有不同程度的增加。2010年，我国对外直接投资增长了100多亿美元，达到760亿美元的历史最高水平。但是我们必须承认，我国企业境外直接投资实践目前尚处于起步阶段，其发展规模既不可同发达国家的企业境外投资相提并论，也不可与我国对外开放吸引外资规模同日而语，在管理服务水平和法制建设等方面较之世界平均水平也相去甚远。针对这种情况，为了更好地促进我国企业的境外直接投资活动，为我国企业境外直接投资创造公平竞争的国际经营环境，建立我国企业的境外直接投资协调机制就显得尤为必要。
二、我国境外直接投资协调机制的构成及基础
(一)我国境外直接投资协调机制的构成
在对外直接投资过程中，政府虽然不是对外投资的主体，但政府的支持是任何跨国经营企业都必不可或缺的。调查资料显示，在企业进行跨国经营遇到的困难中，有40％直接与政府有关，如审批渠道不畅、国家的管理体制不能适应国际市场竞争的需要、产业政策不合理、外汇管理过严、社会服务缺失等；另外的45％与政府的政策有间接关系，如融资困难、人才缺乏等；真正的外部环境问题只占15％。因此，政府应该是企业境外直接投资协调机制的主要构建者。有鉴于此，本文对我国企业境外直接投资协调机制的构建主要从宏观层面对境外直接投资中的管理、服务、保护和利益协调机制四个方面加以研究。各项协调机制包括不同的内容，同时具有各自不同的功能。
境外投资的管理协调机制是指政府对境外直接投资管理的职能分工、审批管理、外汇管理和税收管理等。
境外投资服务协调机制是指政府对本国投资者在境外投资时提供的包括信息提供、技术帮助、方向指导和资金支持等措施体系。建立境外投资服务机制应重点考虑明确海外投资产业导向，构建政府资金支持体系和服务体系，避免企业“走出去”的盲目性。
境外直接投资保护协调机制是指一个国家对本国投资者在境外直接投资过程中可能遇到的一系列非经营性风险提供的保护协调措施体系。
企业境外直接投资的利益协调机制是为了推动企业境外直接投资的顺利开展，维护企业的合法利益，在承认不同利益主体合法性的基础上，对各利益主体通过政策、法律、外交等手段对其利益进行调节的一套制度体系。利益协调机制调节的并不仅仅是经济利益，还包括政治利益、文化利益等。
在制定我国企业协调机制的问题上，不能单独考虑管理协调机制、服务协调机制、保护协调机制或利益协调机制，而应该把它们看成一个整体、一个系统，从系统全局的角度出发来制定相应的协调措施，使这些机制之间能够相互促进、共同发展，使我国企业境外直接投资协调的总体目标达到最优。
(二)我国境外直接投资协调机制的构建基础
政府作为境外直接投资协调机制的主体，其协调职能的发挥主要是依据政府制定的一系列宏观管理政策措施、法律法规以及签订的双边条约或参加的国际公约，这些也构成了我国企业境外直接投资协调机制的基础。
随着我国企业“走出去”的步伐逐渐加快，我国对外直接投资在世界投资活动中的地位日益重要，为了配合国家投资战略转变，规范引导企业的境外直接投资行为，扶持我国企业的对外投资经营活动以及加强与外国政府或国际机构合作以更好地维护我国企业在外投资利益，我国政府制定了一系列指导性政策，还相继适时制定了针对性较强，更加具体和更具操作性的国内法律与行政规章，并参加了多个国际公约，构建了我国目前较为完善的对外投资政策体系，同时也成为我国企业境外直接投资协调机制的构建基础。
陈爱萍：我国境外直接投资协调机制的构建探析三、构建我国企业境外直接投资协调机制的政策建议
随着我国企业境外直接投资的不断扩大，其在投资过程中面临的一系列问题，都需要有效的协调合作来解决，构建合理的协调机制成为当务之急。面对我国企业境外直接投资经验不足的现状，我们必须借鉴国外的有效做法，结合我国的实际情况，以协调理论为指导，构建适合我国的企业境外直接投资协调机制。具体的政策建议如下：
(一)以协调监督为核心，审批为辅助，健全境外直接投资管理协调机制
1.设立独立统一的境外直接投资管理协调机构
协调机制的运行首先要依靠具有协调功能的机构，机构的设置是机制有效发挥作用的前提和基础。政府作为规则的制定者，有责任和义务为协调机制的运作提供组织环境，并且根据我国企业境外直接投资阶段和现实情况也只能采取以政府主导的方式建立相应的协调组织。国际上，政府主导的协调机构建设的普遍做法有两种：一种是由一个统一的部门来管理，另一种是由一个多部门组成的机构来管理。鉴于许多国家都有专门的机构组织进行管理境外直接投资活动，根据我国的实际情况，建议组建“境外投资协调委员会”来进行境外直接投资的宏观协调和统一规划，主要负责制定海外投资发展战略、宏观管理政策与措施等。
2.完善审批制度，提高审批效率
多头管理带来的一大影响就是企业境外投资项目往往要经过多个部门审核，审批环节过多，且个别环节存在重复审核和审核标准不一致的现象。这些繁琐的审核手续，往往贻误了企业对外投资的时机。境外投资协调委员会应该统一我国的境外投资审批标准，使审批内容更具合理性，审批程序进一步简化，审批内容减少，审批效率进一步提高。
3.强化境外直接投资的后续监管
原有境外投资审批体系存在着审批严，后期监管弱的问题。在境外企业日常管理环节上新出台的《境外投资联合年检暂行办法》和《境外投资综合绩效评价办法(试行)》，加大了后期的监管力度。这两个措施从规范性和投资业绩两方面制定了考核境外企业的具体细则。上述两个办法目前正在实施，并不断完善。新政策体系中的这些举措，对加强境外投资的宏观监管，掌握境外投资变动情况，促进境外投资的健康发展具有积极的意义。
(二)加大支持力度，强化服务职能，完善境外直接投资服务协调机制
建立境外投资服务机制应重点考虑明确海外投资产业导向，构建政府资金支持体系和服务体系，避免企业“走出去”的盲目性。
1.完善境外直接投资信息服务体系
目前，商务部正在定期《国别贸易投资环境报告》，建立了境外投资国别环境库。商务部还与外交部于2004年8月联合了《对外投资国别产业导向目录》，已制定并了纺织、家电行业境外加工类投资的国别指导目录，列举了一些国家的投资政策、双边合作概况、优惠贸易安排情况等。2004年我国还建立《国别投资经营障碍报告制度》，要求我驻外经济商务机构、商会及企业等以撰写年度报告和不定期报告的形式，反映境外中资企业在东道国(地区)投资经营中遇到的各类障碍、壁垒及相关问题。政府相关部门应进一步细化完善境外投资服务方面的措施。
2.提供对外投资便利化服务
借鉴国际通行做法，制定和完善对外投资在金融、保险、外汇、海关、检验检疫等方面的便利化政策和措施。进一步弱化政府在企业对外投资中的行政审批职能，进一步下放对外投资审批权限，简化审批程序，逐步实行网上申报和各类批准证书网上发放。对外直接投资由商务部协调各有关部门，以国家外汇管理局提供的年度国际收支平衡表中的对外直接投资为基础，补充各类实物投资金额，涵盖资源、加工工业和服务业(金融、保险)的全口径对外直接投资统计，建立一个完整的统计体系。与此同时，要借鉴有关国家通行做法，面向社会对我国对外直接投资做出报告，全面评估我国对外直接投资管理的效果与影响，为指导我国企业对外直接投资、调整对外投资政策和改善对外直接投资管理提供决策参考。
3.鼓励发展为境外投资服务的社会中介机构
应积极鼓励发展为境外投资服务的社会中介机构，以形成健全的中介组织体系。现有的公证、律师(包括外国律师事务所代表处)、会计、管理咨询社会中介机构应增加为企业境外直接投资服务的业务，加速培育和引进国际市场调查公司等中介机构，为境外企业提供资信证明、国内的法律法规咨询及法律可行性意见书，调查和提供外国合作方的资质、信用及项目可行性评估，为境外企业的经营管理提供高质量的研究咨询报告。同时，要切实提高中介组织的服务质量。
各行业协会总会及分会应依据国家和地方境外投资产业指导目录，科学、公正地确定能源企业进行境外投资所需的资质条件，根据行业优势、产品特点以及投资动因确定目标市场，加强境内母公司之间以及境外企业之间的联系、交流和沟通。
(三)以立法为基础，加强外交保护，健全境外直接投资保护协调机制
1.建立健全境外投资法律体系
随着我国企业境外直接投资活动的不断开展，有关企业境外投资活动的国内外法律法规体系逐步完善。但相关对外投资法律体系还不完备，我国至今还没有出台专门的类似《对外投资法》、《海外投资公司法》等对外投资法律法规。另外，我国对外投资法律规章主要是针对新建投资方式制定，并没有专门的海外并购投资法律法规，故造成我国企业对外投资采取海外并购方式进行时处于无法可依的困境，特别是我国能源企业近几年的海外投资，动辄数亿、数十亿美元的海外并购并非稀有。由于海外并购无法可依，我国能源企业海外并购存在着法律盲区，也存在较多法律障碍，对海外投资健康发展不利。因此，我国当务之急应尽快制定《中国企业海外投资法》、《海外投资企业所得税法》、《海外投资公司法》、《海外投资保险法》等法律，使海外投资企业生产、经营和合法权益不致受到侵犯。同时，制定上述法律，使我国签订的双边投资保护协定及缔结的多边投资保护公约有国内法上的支持。
2.重视双边或多边投资协定的谈判与签订
由于海外投资具有跨国性，不仅涉及到海外私人投资者与投资东道国之间的关系，而且还涉及到投资母国与投资东道国之间的关系。促进和保护海外直接投资，仅靠投资母国或投资东道国的国内立法远不够。资本输出国为了鼓励与保护本国的海外投资，往往需要借助双边投资保护协定，以保证其国内的海外投资立法的效力和作用。由于历史原因，中国政府过去在签署双边投资保护协议时，更多地从吸收外资的东道国角度来考虑，却较少从保护中国企业对外投资的角度去推敲。随着我国企业对外直接投资的不断扩大，今后再签署类似协定，或者对一些协议重新谈判时，要加强对中国“走出去”企业的利益保护。此外，中国应该参考德国、法国、荷兰、瑞典的做法，积极建立对外投资促进机构，制定鼓励、控制投资风险、促进投资收益保障机制。
3.完善境外投资保险制度
根据商务部的统计数据，我国海外投资较大比例分布在亚非拉的发展中国家，发生政治风险的可能性较大。而一个有效运行的海外投资保险制度能有效地分散、消化我国海外投资者的政治风险损失，使投资者得到更充分、有效的保护。因此，建立我国海外投资保险制度，预防东道国的政治风险的发生，保护我国海外投资及投资利益，已是当务之急。
4.积极进行外交保护
外交保护是一种传统的海外投资保护措施，是指允许一国依据一般国际法中的属人管辖权，对另一国违反国际法使其国民遭受损失的行为要求赔偿的权利。根据国际法的一般原则来推断，我国的海外投资者在东道国受到不法侵害或不公正待遇，得不到合理的司法或行政救济时，我国政府应当通过正当的外交途径，对该东道国提出求偿要求，从而保护我国境外投资者的利益，这完全符合国际法属人优先权原则。国家基于属人管辖权，有权利亦有义务为在外国经营事业并受到侵害的本国国民实施外交保护，这是一项被各国普遍接受的习惯法规则。
(四)正视利益冲突，拓宽利益沟通渠道，建立境外直接投资利益协调机制
1.正确看待境外投资活动中的利益冲突
一国企业的境外直接投资活动对企业本身、母国政府、东道国企业、东道国政府以及其他相关利益团体由于经济目标的差异会产生不同的影响，存在多重利益博弈关系，因此可能会产生一系列的利益矛盾与冲突。针对企业境外直接投资过程中的种种利益冲突现象，我们要去正确面对而不是逃避，认真分析企业境外直接投资过程中各主要相关利益主体的利益差别、利益冲突及其动因，建立我国企业境外直接投资的利益协调机制才能促进其境外投资活动的顺利进行。
2.拓宽利益沟通渠道
我国政府虽然对企业境外直接投资过程中所遇到的一些问题积极通过外交、国际争端解决机制、相关法律法规等途径尽力加以解决，但沟通方式与渠道还有待进一步拓宽。一方面，政府要注意搭建利益沟通平台，尤其要注意与投资企业的交流与沟通，建议通过定期到企业调研、召开论坛等形式了解企业境外投资过程中的问题，还可通过网络等快捷的沟通联系方式及时了解企业境外投资活动情况，及时协调处理好国家利益与企业利益冲突；另一方面，在协调与东道国政府及企业的利益冲突时要充分发挥政府外交、行业协会及驻外领事机构和商会的积极协调作用，有效化解各利益主体之间的矛盾或冲突。
［参考文献］
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［3］杜卓．中国对外直接投资的宏观管理政策研究［D］．天津商业大学，2007.
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.12.130
随着我国企业不断发展壮大，对资金的需求量也在不断增大。为了控制融资成本，优化融资结构，越来越多的中国企业选择从境外引入资金。一方面，境外融资的成本比境内发债低近100BP[ZW（]证券日报：境外融资成本比境内发债低 1 个百分点 中国企业要学会做“跨境债主”。[ZW）]，另一方面境外发债的资金用途上更为灵活。在资金使用上，我国的公司债、企业债、短期融资券等银行间市场产品均有明确用途，不得用于股票等权益性投资，而境外发债往往不对资金用途做出约定。境外发债的难点主要在于与境外投资者的沟通以及境外发债资金入境即资金回流。本文主要针对境外融资和回流模式进行研究。
1 我国资本项下的政策更迭
我国由于资本项下的外汇管制尚未完全放开，资本项下的外汇管理尚处于一个探索和调整的阶段，相应的法律法规也在不断调整中。2017年1月，央行了《关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》，进一步放宽了我国企业的境外融资额度及管理方式。在境外融资额度上，企业跨境融资杠杆率从1调整为2，在结汇管理上，不再要求“有实际需要”的前提，可意愿结汇。对内保外贷的外汇政策，2011年的《跨境担保外汇管理规定》中规定若将内保外贷资金调回境内使用仍需外汇管理部门的批准。而在2017年2月新出台的《进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知》则规定“债务人可通过向境内进行放贷、股权投资等方式将担保项下资金直接或间接调回境内使用”，使内保外贷从贷款流程至资金回流全过程实现政策松绑。再如对人民币合格境外机构投资者（简称RQFII），2011年的《〈基金管理公司、证券公司人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法〉有关事项通知》要求在获批的额度内，用于投资于股票及股票类基金不得超过RQFII募集规模的20%，投资于固定收益证券不低于募集资金规模的80%。根据2013年的《人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》，人民币合格投资者在经批准的投资额度内不再受上述投资比例的限制，仅在对上市公司进行投资时设定了持股比例上限，投资自主程度进一步提高。
2 主要境外融资及回流模式
2.1 集团母公司提供维好协议
该模式下由集团总公司在境外设立离岸子公司，由该离岸子公司投资设立融资特殊目的实体（以下简称SPV），由集团总公司向SPV的融资提供维好协议，同时出具股权购买协议，承诺当该SPV无力偿还债务时，集团总公司购买境外子公司持有SPV的股权。该模式的主要优点在于交易结构简单，易于管理；由于使用维好协议，不需在外管局进行登记。缺点在于此模式并非严格意义上的内保外贷，回流路径缺乏政策支持。
2.2 内保外贷
该模式由集团总公司申请由境内A银行向境外B银行出具保函，由境外B银行向集团的离岸子公司提供借款资金，境外子公司取得资金后以借款或投资方式完成资金回流。由于2017年2月的《进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知》，内保外贷回流路径已完全打通，回流更为顺畅。该模式缺点在于境内银行担保额度通常需总行审批；即使批复通过，额度也较为有限；由于占用了银行授信额度，资金用途在一定程度上受到限制。
2.3 集团母公司提供担保+融资租赁公司
该模式的流程图如下图所示。使用该模式下首先需有外商融资租赁公司做融资通道，集团母公司为外商融资租赁公司的境外债务担保，评级不会下调；由于外商投资融资租赁公司是境内企业，因此该担保不属于内保外贷，无须在外管局办理登记手续；集团总公司向境外发债的子公司做出维好协议，保证评级结果。
集团母公司提供担保+融资租赁公司该模式主要是通过外商融资租赁公司10倍投入差将资金调回境内使用。因此该模式的关键在于须收购或设立外商融资租赁公司。在融资到期还本付息的环节，同样通过融资租赁公司还本付息，不需外汇局登记而可直接通过银行操作。
2.4 RQFII境外融资
该模式是由境内集团母公司的境外子公司O立一个离岸SPV进行境外融资，将融资资金以债权方式投入国内某个证券公司设立的离岸RQFII，以该RQFII为通道以境外发债资金购买境内权益资产和集团母公司发行的债券，从而实现资金回流。该方式的优点在于资金可用于证券投资和其他固定收益类投资，也可用于认购集团母公司在银行间市场发行的固定收益类债券。根据现行税收政策，RQFII购买境内权益类资产的收益暂免征收企业所得税。该模式的难点主要在于需要找到合适的RQFII香港子公司，并要收取一定的通道费，影响境外融资整体可行性。另外，根据2013年的《人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》，人民币合格投资者投资范围主要是标准化产品以及在银行间债券市场交易的固定收益产品。若拟用该模式将境外资金回流对接本企业发行的债券，则需将境外发债和境内发债在时间和期限上进行协调，以控制资金成本，避免期限错配。
3 境外融资模式小结
境外融资的模式除了上述四种之外，还有QFLP、成立外商投资企业等。境外融资的模式较多，各种模式的交易结构复杂程度、综合融资成本、资金用途、回流方式、还本付息的方式存在一定的差异性。例如，内保外贷模式获得了较大的政策支持，流程较为顺畅，但由于动用境内金融机构的额度，审批流程和资金用途需进一步予以考虑；对RQFII模式，较为适用于投资公司等对证券有投资需求的企业，但通道费使得融资成本提高。为了提高境外融资的适用性，企业可将多种境外融资手段综合运用，根据企业经营管理的特点，形成有助于提高融资效率、控制综合融资成本、防控融资风险、保证资金回流、有利于还本付息的组合型融资工具。
参考文献：
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[4]中国证券监督管理委员会.关于实施《人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》的规定[Z].2013-03-01.
近年来国家对于企业“走出去”的政策支持力度逐渐加大，我国对外投资与贸易业务快速发展，在人民币升值以及人民币资金流动性相对充足的情况下，不仅出现了原材料、设备、现汇等实物资产出资，同时也涌现了大量以人民币进行境外投资行为，呈现多样化的个人境外投资以及境内企业境外投资形式。这对于企业走出国门，促进国家国际收支平衡具有积极作用，但同时也产生了虚假投资、投资监测管理、人民币跨境流动管理等问题，值得引起深入思考与研究。
一、人民币境外投资中存在的问题
（一）外汇资金来源审查问题
目前我国对境外投资管理仍然采用的是计划经济体制下的项目审批方式，要求若境内投资主体对外投资的形式为现汇，应要求外汇局根据相关规定严格审核外汇资金来源。在企业进行对外投资的过程中，由于资本运作内在需要以及境外投资立项审批的时滞因素影响，常常会出现投资主体变更投资方式的情况，这种情况下必须要求重新进行审批。但是很多投资主体为了一己私利，尽可能减少为行政审批成本，境外投资时更多的会选择非正常渠道。因此当前的境外投资资金来源审查工作在投资主体市场化的运作机制下，并没有充分发挥其真正价值。
（二）境内投资主体的监管问题
目前，很多境内投资主体并没有经过相关管理部门的批准，将对外投资的外汇形式擅自变更为人民币，有效的逃脱了管理部门的监管，在很大程度上降低了资本项目管制的有效性。同时目前我国尚未建立一个相对完善的境外投资监管体系，约束机制缺乏有效性，导致境外投资项目监管力度不足，很多境内投资主体容易钻管理以及政策上的漏洞，常常会出现可在周边地区或国家进行人民币可兑换现象，以及将人民币资产进行非法境外转移造成资本外逃现象。
（三）代客境外理财产品风险防范问题
近年来我国国民经济受到外汇增长的影响越来越大，广大居民对于外汇业务的接触和了解有一定提高，但从总体而言，了解不全面，对于代客境外理财产品的认识以及把握不够。目前我国外汇储备不断升高，人民币不断升值，人民币境外投资的收益极易受到人民币汇率波动的影响。鉴于此背景下，代客境外理财业务的风险性也越来越高。
二、进一步完善人民币境外投资政策的建议
（一）实现境外投资外汇来源审查的备案制管理
科学、完善的行政许可管理体系可有效提高管理效率，使市场对资源配置基础作用发挥到极致，促进对外投资以及对外贸易的便利程度。应遵循风险可控、区别对待、分类管理的基本原则加强境外投资外汇管理力度，尽可能减少行政性审批环节，提高行政性审批的规范性，并且逐步实现外汇来源审查的备案制管理。针对现阶段我国人民币境外投资的现状而言，实行审批制与备案制相结合是最为理想、有效的管理制度，审批制管理比较适用于国家垄断产业、大额对外投资项目、大中型国有或国有控股企业、稀缺资源行业、援外项目以及国民经济命脉产业等；而备案制管理则比较适用于小额境外投资、夕阳产业、纯带料加工项目以及小型企业等。
（二）规范人民币境外投资行为，加强监管
应允许投资主体在境外实体经济投资中采用人民币形式，若在管理完备以及制度健全的条件下，应大力支持企业在周边地区以及国家采用人民币投资，适当降低人民币流出境外的监管限制。首先国家应尽快出台有效的人民币境外投资管理办法，具体规定人民币境外投资的风险审查、利润分配、投资来源等内容，提高相关管理部门操作的规范性。通化市应适当控制人民币境外投资的规模，确定合理的人民币对外投资总额，尤其是一些投资较大的行为，应注意加强监管，避免出现本币流失现象。其次对于人民币境外投资的重点和范围应作出具体规定，就目前而言，应规定在具有完善的人民币结算机制，法制较为健全、经济以及政治环境相对稳定以及社会信用基础较好的周边地区或国家。
（三）加强代客理财的市场监管，加强投资者的风险意识
对于代客理财业务，相关监管部门应加强与之配套的法律、法规建设，应建立完善的风险评估、银行信息披露制度以及全代客境外理财交易报告制度，提高银行代客境外理财行为的规范性，尽可能做到将风险控制有效控制范围。同时应强化居民个人或者境内机构对代客境外理财的风险意识，应根据自身的风险承受能力慎重选择银行代客境外理财产品。其次应要求商业银行建立完善的代客境外理财风险控制体系，积极进行金融产品创新，加大对相关专业人才的培养，提高金融产品的定价能力。
综上所述，由于人民币国际地位不断提高，外汇管理政策不断放宽，和境外投资外汇资金汇出审核相比，人民币境外投资成本更低，风险更小，因此在很大程度上催动了企业人民币境外投资业务活动日益频繁。针对人民币境外投资形式日益多样化以及规模不断托大形势，应改进境外投资外汇来源审查管理，进一步规范人民币境外投资行为，加强监管力度，促进人民币境外投资的健康、稳定发展。
参考文献：
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我国在现代化和国际化进程中，加快了对外开放的步伐，特别是加入世界贸易组织后，国际投资成为经济活动中的重要部分。外国的投资对于一国的经济发展和市场体系的建立起了重大的推动作用。我国在构建社会主义市场体系的过程中积极利用国际资源改善国内市场经济结构，推动我国经济发展，履行世贸承诺。对于国际投资的理解，分为广义和狭义两种，狭义的国际投资只包括国际直接投资，而广义的国际投资则以资产为基础，强调的是投资的客体范围，既包括直接投资、国际承包、BOT、补偿贸易等直接投资方式，也包括对国际股票、债券、衍生金融产品等国际证券的间接投资方式。①始于20世纪80年代的经济全球化带来的一个重要结果便是资本的跨境流动。从国际收支的角度看，跨境资本流动主要分为三类：跨境直接投资（Foreign Direct Investment，FDI）、跨境组合投资（Foreign Portfolio Investment，FPI）以及主要由银行贷款构成的其他投资。其中，跨境证券投资即包含于跨境组合投资（Foreign Portfolio In－vestment，FPI）中的一种重要的国际资本流动形式。①20世纪80年代中期以来，大多数发达国家实行了资本市场自由化政策，资本账户完全对国际投资者开放，这样的政策，极大地推动了国际证券投资的发展。90年代以来，国际证券市场更是得到了长足的发展，随着科学通讯技术的发展以及金融全球化的趋势，国际证券市场融资规模迅速扩大，国际证券市场占国际资本市场份额已经大于70％，美国、日本等发达资本主义国家证券投资的规模已经超过了直接投资，证券投资已成为国际投资的主要方式之一。我国在加入WTO以后，利用外资的形式也发生了变化，在改革开放的要求和经济发展的形势推动下，我国资本市场对外开放是必然的。开放资本市场，意味着跨国证券投资成为国际投资中的核心部分。跨国证券投资是我国经济全球化的要求也是我国证券市场体系完善的内在所需。首先这是我国兑现加入世贸组织承诺的表现；其次跨国证券投资是我国加快金融体系改革的现实要求，也是我国加快适应全球经济金融一体化挑战的重要手段；再者，跨国证券投资有益于我国吸引利用外资，调整资金流动性，防范资本风险。
二、跨国证券投资内涵、性质和中国跨国证券投资的现状
跨境证券投资即包含于跨境组合投资（Foreign Portfolio Investment，FPI）中的一种重要的国际资本流动形式，半包含于跨境投资的范畴之内。根据IMF在1996年发表的“Coordinated Portfolio Investment SurveyGuide”所定义，跨境组合投资（FPI）是指国居民对另一国实体（entity）发行的证券进行的跨国界投资。FPI的首要目的在于获取资本利得，而并非追求在被投资实体中获取重大影响力和持续性利益。此定义所指的跨境证券投资是一种间接的跨境投资，投资者仅仅以获取收益为目的而持有股票或其他证券，对被投资的“另一国实体（entity）”并不参与经营及享有控制权或支配权。①跨国证券投资包括国际证券投资与外商证券投资两方面。②国际证券（International Securities）是指发行人在其本国境外或国际金融市场上发行并流通的，以发行地所在国或其他可兑换货币为面值的证券，是国际间接投资的重要形式。随着经济全球化、国际投资证券化以及国际借贷证券化趋势的形成和发展，国际证券作为一种融资手段在国际金融领域的重要地位不可忽视。③对于跨国证券投资的性质问题关系到跨国证券投资的管理和控制标准，对于一国而言影响到其规制的法律规范以及审核批准条件，所以有必要先对跨国证券投资的性质进行认定。一般认为直接投资和间接投资的区分主要集中在企业有无控制权这一问题上。确认一项投资行为是国际直接投资还是间接投资有一定的标准，各国有关法律规定不一。有的国家以一定的外资股权比例作为确定国际直接投资的唯一的标准，一般10％～50％不等。例如美国1974年《外国投资研究法》规定，只要个人直接或间接拥有或控制一家以公司形式组成的工商企业的任何等值的投资额就构成了直接投资。从形式上看，证券投资是一种间接投资，因为投资者并非直接与目标公司进行收购交易，而是通过证券市场收购目标公司已发行的流通股票，通常是在证券市场通过中介机构进行交易。然而在国际资本市场开放的趋势下，单纯将跨国证券投资定义为间接投资已不适应证券行业发展的需要，证券投资亦可不通过中介机构进行，而是直接入市交易。④笔者认为，认定跨国证券投资的性质应当参照两方面的标准，一方面是控制管理标准（主要是持股比例），具体的控制管理标准需结合各国的实际国情和对外投资政策倾向；另一方面是审查证券投资的根本目的，为了获得控制权还是为了短期购进后抛出获利是区分直接还是间接投资的一个标准。若投资行为达到了一定的数量标准并且目的是为了取得对标的企业的控制权，可以认定为是国际直接投资，反之则是间接投资，前者主要受投资法的规制，而后者要受到金融法和投资法的共同规制。跨国证券投资的形式不同，其管理规制的力度也有所不同，各国对于境外投资和境内外商投资的监管标准迥异，表现出各国的不同投资倾向和市场管理目标。我国的跨国证券市场投资主要分为境外证券市场投资和境内证券市场投资两部分。境外证券市场投资又可以分为：①境外上市外资股，即中国公司经证监会批准向境外投资者募集并在境外上市的记名股票，但以人民币标明面值，以外币认购，主要有境外直接上市国企股和境外间接上市红筹股两类。②海外发行债券，是指由中国政府、金融机构或企业在国际债券市场，发行以外国或境内货币为面值的债券，使外国投资者购买后形成的证券投资。外国投资者对我国境内证券市场透支主要是外资收购上市公司。外资收购上市公司可以由多种方式进行，除了境内上市外资股方式外，主要包括QFII收购、协议收购、要约收购、定向增发等。①我国证券市场顺应对外开放浪潮，表现在国际资本市场募集资金，开放国内资本市场，有条件地开放境内企业和个人投资境外资本市场，对我国香港和澳门特别行政区开放程度的加深等方面。首先我国股票市场融资国际化是以B股、H股、N股等股权融资作为突破口的，与此同时我国也越来越依赖国际债券市场筹集中长期建设资金。从2001年开始履行加入世贸组织的承诺，逐步放开境内资本市场，颁布一系列法规规制境内外商投资行为，既充分利用外资又保护国内证券市场的稳定和安全。2011年1月，中国证监会了《合格境外机构投资者参与股指期货交易》，允许QFII参与中国金融期货交易所股指期货交易，表明我国进一步开放了国内资本市场。虽然目前我国资本项目下的外汇收入尚未完全开放，但是对外金融投资和个人外汇管理方面取得了新的突破，2006年6月，中国银监会印发了《关于商业银行开展QDII业务有关问题的通知》，逐步扩大了境外投资范围，截至2010年年末，我国共批准90家合格境内投资者，投资额度高达696．61亿美元。
三、跨国证券投资风险概述
跨国证券投资的规模不断壮大，其撬动的资金量十分庞大。以我国为例，自2008年国际金融危机发生以来，国企的海外投资前所未有地扩张。据国资委的一项统计显示，截至2009年年底，共有108家国企投资涉及境外单位5901户，国企境外资产超过4万亿元，当年利润占国企利润总额的37．7％，甚至有的企业境外项目利润占公司利润的50％。在国际金融危机余波未平之际，我们应当看到跨国证券投资带来的巨大利益，充分利用国际化、金融化的资金平台，但同时应该更加注重风险的防控和震荡后的及时恢复。冰岛国家宣布破产、美国信用等级下降，昭示了经济全球化背景下证券市场成熟完善与否的重要性。在联络日益紧密的国与国之间，因为大量的资金往来，往往牵一发而动全身，足见跨国证券投资面临的风险相较于国内证券市场的复杂性。利比亚局势的动荡直接影响了国际原油股价，各国在利比亚的投资也必然受到牵连。国际化的投资方式必须有相应的国际化的风险防控机制，对于每个国家而言都是一样的。我国正在构建社会主义市场经济体制，对外开放是吸引外资，利用国际资源的必然要求，然而我国的金融环境、证券市场成熟程度与国际金融市场相比有明显差距，在证券业的规范运作、违规惩罚、风险防范等方面还有待改进。跨国证券投资给中国证券市场带来机遇，同时也使证券监管面临新的风险问题。证券投资风险主要表现为市场风险和管理风险。市场风险是价格和市场环境引起的风险。国际国内环境、市场需求、经济发展阶段等因素都会造成市场风险的诞生。市场风险主要由经济学者通过对市场结构的分析和结构、对宏观经济形势的预测来进行规制。管理风险主要是由于市场管理制度不健全、管理漏洞等不确定因素造成的，对其的防控表现为一种宏观环境的整体防控。管理风险可以分为：信用风险、操作风险、法律风险、交易风险和结算风险。证券交易中的风险主要由以下行为引起：资金违规入市交易，结算漏洞，非上市公司股票欺诈交易，委托理财中的违规行为，信息披露不实，内幕交易等。在跨国证券投资中，投资风险还包括：战争、政治、市场准入、外汇、税收等可能导致证券投资损失的因素。在各种证券投资风险中，我们着重强调法律风险，因为法律风险防范的思路应当由事后补救转为事前防范和全程控制为主。全国工商联并购公会执行会长、上海并购俱乐部秘书长费国平认为：“以往‘走出去’只注意到经济方面的风险，如市场风险、财务风险和运营风险等，对政治风险和法律风险往往忽视或尽职调查没有做到位。”证券市场国际化过程中伴随着的各种危机是否能够得以有效防范和制止，与金融体系本身的法律制度以及更广泛的、金融运行外部法律环境是否健全息息相关。“人们对一个国家的信心，除了经济上的层面外，还要看这个国家在处理危机时，法律是否健全。”当法律不健全、歧视性执法或发生法律冲突，相关法律风险就可能转变为一种现实危害，给投资者造成巨大损失。可见法律风险是证券投资市场必须予以重视的一种风险。国务院国资委副主任强调，“要平衡好法律风险防控与商业利益之间的关系，对于风险巨大、难以防范的境外项目，即使有较好的商机和效益，也不要轻率进入。”我国证券市场起步较晚，法律法规并不健全，很多规范在吸收借鉴别国经验的过程中还有不适应我国经济发展现状的规定，不利于我国的证券交易发展和证券投资风险的防范。
四、跨国证券投资法律监管和风险防控
