2008 年1 月我国了《排污许可证管理条例》的征求意见稿，第一次以法律的形式颁布了全国性的排污许可证管理办法。2012年9月，广东省全面启动碳排放权交易试点，首批7800万碳交易大单签出。
在碳排放权交易机制下，企业碳排放量的多少将直接影响到企业的成本，从而影响其企业价值最大化目标的实现。另一方面，日益严重的环境问题使得顾客等利益相关者开始关心企业的社会责任问题，企业碳排放量的多少直接影响着企业的社会形象，因此，低碳管理也是企业树立良好的社会形象的重要途径之一。企业要想实现企业价值和社会形象的双赢，企业必须对自身的碳排放策略进行研究和选择。
一、研究背景及文献综述
在之前的经济发展进程中，环境污染具有很大的外部性Pigou （ 1920）。随后Coase （ 1960）提出了著名的科斯定理，认为只要产权明确，外部性问题都可以通过谈判而得到纠正，以实现外部问题内部化。Dales （ 1969） 在科斯定理的基础上提出了污染权交易理论排放权交易。碳排放交易是排污权交易的一种形式，通过在市场上进行碳排放权的交易，使超额排放企业承担相应的经济责任，对二氧化碳排放进行控制和管理的一种经济手段。运行机制主要有总量交易机制和信用交易机制。目前国际上大多采用总量交易机制。在总量交易机制下，国家将各个企业的碳排放上限以许可证或者配额的形式发放给企业。
碳排放权交易机制与企业的经营管理存在很大的关系。Malik（1990）认为，某些企业的违规行为会影响排放权交易价格，进而影响其他企业的行为。Benz 和Truck（2006）指出，排放权市场会对企业的现金流产生影响，高的排放权价格对企业未来现金流施加了更紧的约束。关于排放权价格与企业价值的关系。曾刚，万志宏（2010）指出，由于排放权（EUA）可被视为一种企业的生产要素（资产），因此，EUA 市场价格变动将直接影响企业价值，两者呈现正相关关系 。由于碳排放权的价格具有不确定性，这也对企业的策略选择造成了一定的影响。陈晓红， 王陟昀通过实证研究发现，排放权价格受政策和制度影响的配额供给是交易价格最重要影响因素， 但是随着政策与交易制度的完善， 影响程度逐渐变小。
从国内外的研究文献来看，研究大多集中于排放权交易价格、初始分配以及对企业的影响等宏观和中观层面的研究。本文将从企业本身入手，探讨影响企业碳排放策略选择的因素并在此基础上构建企业碳排放决策的基本模型。
二、企业进行碳排放优化战略选择要考虑的因素
对于企业来说，要想做好低碳管理，首先要从战略角度予以考虑，什么样的战略选择对企业最有利。
（一）从实现企业价值最大化角度需要考虑的因素
企业存在和经营的目的首先是为了盈利，从计算企业价值的角度来说，需要考虑企业需要付出的成本大小及产生该成本的时间。在成本方面。排放权交易运行机制下企业的排放成本可用如下公式表示： 排放权交易运行机制下企业排放总成本=减排成本+购买缺口排放权支出-出售排放权收益=单位减排成本×减排量+购买排放权单价×购买缺口排放权数量-出售排放权单价×出售节省排放权数量（1）
谢东明，林翰文（2012）通过分析研究得出了在上述公式下的企业碳排放战略优化选择。但是上述排放成本模型没有考虑时间成本的因素。在企业的长期碳排放决策过程中，要从企业的利润和实施低碳战略的未来现金流量现值进行分析是十分必要的。这里我们也采用5年的期限进行分析。考虑了时间成本因素之后，企业未来5年的排放成本应该为（假定企业自主购进节能减排设备）：
企业低碳管理未来5年现金流量现值（流出量）=环保设备购进成本+未来5年低碳运营现金流量现值
未来5年低碳运营现金流量现值=∑5i
购买缺口排放权金额+单位减排成本×减排量-出售排放权收到金额（1+企业加权平均资本成本）（2）
单位减排成本=（环保设备折旧额+低碳管理其他成本）/实现的减排量（3）
企业碳排放成本=单位减排成本×减排量+购买缺口排放权成-出售排放权收益（4）
从式（2）可以看出，企业在进行低碳战略选择时需要考虑的因素包括碳排放权分配额、企业购进设备成本、碳排放权交易市场的影响以及企业的资本成本。式（2）中的企业加权平均资本成本指的是企业包括所有者资本和长期借款资本在内资本金的加权平均资本成本。这是由于企业购进环保设备必然要占用企业的资金。而企业必然要为企业所有的资本付出相应的成本，这其中当然就包括了购置长期资产。式（3）中的低碳管理其他成本是指由于企业进行了低碳管理而增加的除了设备折旧之外的其他成本。例如对员工的培训费等。
（二）从降低企业环境风险，节能减排，符合利益相关者要求方面需要考虑的因素
2009年，沃尔玛要求其供应商2009年相对2007年单位产品能耗下降7%，2012年下降20%。这也就意味着凡是碳排放不达标的供应商都将被沃尔玛淘汰。企业为了实现长期发展目标，不仅要考虑企业现在的盈利状况。还要考虑各利益相关者的诉求。在顾客方面，企业要充分保证企业的排放量不高于客户的要求。近年来，各个企业都加强了自身的低碳管理。也开始对企业的上下游企业有了一定的要求。同时，企业也要考虑各级环境监测部门和企业碳排放管理机构等的要求。如果企业的碳排放严重超标，多次被相关部门批评或者被媒体爆出碳排放严重超标，则企业就会在瞬间失去很多顾客，也就失去了市场。
由上述分析可知，企业在进行低碳战略选择的过程中需要考虑到包括企业盈利目标、目前财务状况、利益相关者诉求、节能减排方案可行性等各方面的因素。在综合考虑各方面因素的基础上做出企业的低碳战略选择。
三、企业碳优化战略初步选择模型
（一）企业应当根据自身目前的排放量与配额之间的关系，以及实施减排项目成功的可行性大小来决定是否进一步考虑实施节能减排项目，确保企业的低碳战略选择具有经济性和可行性。
在企业进行战略决策时，首先要考虑的是企业是否实施低碳减排项目，要考虑的就是企业碳排放是否超过了配额、有没有实施低碳减排的空间以及减排的成本问题。对于企业来说有三种可能性，一是企业碳排放在配额的限度之内，不存在减排压力。但企业要密切关注政策的变化以及利益相关者诉求。第二种是企业排放超过了配额，且目前不存在减排的可能性或者实现减排的可能性很小，则企业就只能被动从市场上购入排放权。第三种是企业碳排放目前超标，但存在优化空间。这种情况下企业可以考虑实施低碳节能减排项目。如果企业本身技术达标，低于国家规定排放限额，则该类企业短期无需实施减排项目，并且可能会有多余的配额可以像市场出售。在上述情形二的情况下，企业自己实施减排项目成功可能性很小，可以寻去能源管理公司的合作。
（二）企业需要基于自身减排能力的大小、资金充裕度、企业加权平均资本成本等因素，综合考虑确定企业如何实施节能减排项目。
企业实施减排项目可能存在很多中选择，本文旨在为企业的决策提供一种选择的理论基础和框架。研究中以以下两种方案为例：一种是企业自主购进环保设备，独立进行管理。另一种是与节能服务公司（ESCO）签订能源管理合同（EPC），由对方帮助企业进行管理。
我国于1998年首次将EPC模式引入国内。并于2010年8月了《合同能源管理技术通则》。其对合同能源管理（Energy Performance Contracting，简称EPC）的定义为节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能项目的节能目标，节能服务公司（Energy Services Company， ESCO）为实现节能目标像用能单位提供必要的服务，用能单位以节能效益支付ESCO的投入以及其合理利润的节能服务机制。
合同能源管理是在企业进行节能减排的重要选择之一。合同能源管理是国际上先进的能源管理模式。该机制运作是依托建立节能服务公司与客户签订节能服务合同，以减少的能源费用来支付节能项目实施成本的节能投资方式。在这种模式下：
企业单位减排成本=企业实施该项目节能量合同约定分成比例该项目实现的减排量（5）
EPC下企业低碳管理未来5年现金流量现值（流出量）= （6）
合同能源管理具有非常明显的优势，首先，节能服务公司具有专业化的优势。能够给企业提供成熟的技术及先进的设备。在EPC模式下，项目失败的风险是由节能服务公司承担的。同时，该类能源管理合同是以节约能源为标准进行管理，企业可以实现节能与减排的双重收益。其次，合同能源管理的模式降低了企业的资金流动性风险。前期不要企业投入设备购置、专业技术培训等费用。能源管理项目的实施会造成企业长时间承担与节能服务公司就节能部分分成的义务。是一种长时间的现金流出。会对企业未来的现金流造成影响。因此，企业在进行方案选择时，需要考虑企业资金流是否充裕、节能减排技术是否成熟以及节能减排效果等因素。
企业在进行方案选择时主要从以下两个方面考虑：一是两种模式下企业的单位减排成本，也就是对企业利润的影响；二是对未来5年的现金流量现值（流出量）的影响，也就是考虑企业的资金问题。企业减排成本及未来五年现金流量可由上文（2）～（6）式计算得出。计算所需资料一般较易取得，用以下类似BCG矩阵的方法进行分析：
未来5年现金流量现值（流出量）
对于企业单位减排成本高低的界定主要以从市场上取得单位排放权的成本为衡量标准。如果企业有多种备选方案且减排成本有较大差距，则可以在上表的基础上进一步进行细分。未来5年现金流出量的衡量标准因各个企业状况而异。对于现金流充裕的企业来说，可承受的流出量会较大，反之，则会较小。下面对落在各个区域内的方案进行简要介绍。
理想方案：是指单位减排成本低，未来现金流出量少的方案，这对所有企业来说都是最佳方案，企业只需要最小的资金投入，就能换来低成本的减碳效果。
救急方案：是指单位减排成本高，未来现金流出量多的方案，这种方案一般来说不会在企业的低碳管理方案选择之列，但是如果企业没有更好的备选方案，并且企业碳排放严重超标，影响到了企业的生存和社会形象。但这种方案只能用来救急，并不是长久之计。企业应该尽快研究出新的方案来取代这种方案。
问号方案：是指单位减排成本低，但是未来5年现金流出量大的方案，该方案有较大的改进空间，减碳成本并不高，但是企业却需要每年有大量的现金流出企业，决策部门需要对方案进行改进。
备择方案：是指单位减排成本高，但未来现金流量不大的方案，该类方案一般为初期一次投入较高，但投入实施后运行效果良好。但并不仅限于这种情况。这类方案的实施需要企业有充足的现金流来保证初期投入。
企业应当综合分析企业所有备选方案在矩阵中所处的位置，结合企业自身的条件做出合适的选择。对于减排能力强的企业来说，无论是采取外购还是合同能源管理等其他模式进行减排，都需要考虑减排规模的大小，企业需要随时在自身减排能力等的基础上关注市场上交易权的价格，合理确定减排规模。对于在企业减排成本高于排放权交易价格时，适当降低减排规模，免得企业利润受损，反之，当市场上排放权价格较高时，企业可以充分使用环保设备的减排能力。以减少从市场上购买排放权的成本或者提高出售剩余排放权的收益。
五、小结
在碳排放权交易机制下，企业要想实现企业价值最大化和维持良好的社会形象的目标，需要综合考虑多方面的因素，利益相关者的要求是企业要考虑的主要因素之一。在进行策略选择时，尤其要注重对单位减排成本和未来现金流量（流出量）的考虑。在此基础上对策略进行归类。结合自身状况，做出最有利的策略选择。当然，研究中还存在诸多不足，例如，对于企业如何把握利益相关者的要求动向等不具有明显的可测量的因素做出具体探讨，对处于矩阵中四个维度的方案的性质等有待进一步研究。
参考文献：
[1]Malik， A （1990）： “Markets for Pollution Control When Firms Are Noncompliant” [J] Journal of Environment Economics and Management， 18 97-106
[2]Benz， E and S Truck （2009）： “Modeling the Price Dynamics of CO2 Emission Allowances”， Energy Economics， 31， 4-15
[3]曾刚；万志宏碳排放权交易：理论及应用研究综述[J]金融评论 2010（4）
[4]陈晓红， 王陟昀《碳排放权交易价格影响因素实证研究――以欧盟排放交易体系（ EU ET S） 为例》[J]系统工程 2012年2月 总第218期
[5]王爱国 2012 我的碳会计观 会计研究，5： 3 - 9
引言
钢铁工业在我国民经济中占有举足轻重的地位，为我国经济发展做出了巨大贡献，同时给环境也带来了危害。钢铁生产会产生大量的污染物，如二氧化硫、氮氧化物、废水、粉尘等。通过大力推行清洁生产、实施节能减排等措施，钢铁行业整体环保水平在不断提升。新形势下，国家“十三五”规划又明确提出“资源高效利用与生态环境质量总体改善”的核心目标，不仅资源要高效利用，同时要改善生态环境质量，包括主要污染物排放总量继续减少，大气环境质量改善等。钢铁企业作为工业主要排放源之一，仍然存在着巨大节能减排潜力。“十三五”期间，钢铁企业也将成为节能减排的重点领域。系统动力学能够对企业复杂的生产过程进行合理的模拟推演，并做出动态分析，它从另一个角度来反映企业生产中各环节的动态特征。强瑞利用系统动力学的思想与方法，构建企业节能减排系统的模型，并以某铸造厂为案例进行仿真分析［1］。刘丽娟等［2］以火电企业为研究对象，建立了企业节能减排系统动力学模，分析了节能与减排系环节对企业经营利润的影响。黄飞等［3］运用系统动力学，对煤炭矿区节能减排效果进行仿真研究，分析了矿区主要能耗，以及主要污染物的排放情况。张华等［4］对钢铁企业节能减排状况进行了研究，并通过引入系统动力学，分析不同节能减排投资方案下，企业的节能减排效果，为企业节能减排投资路径的选择提供了科学的理论依据。杨勇波等［5］建立了耗能企业节能减排系统动力学模型，对政府、企业、环境三者之间的关系做了动态分析，并对节能减排政策进行了模拟推演。系统动力学在不同的工业领域得到了广泛的应用，但主要侧重于对企业生产事后节能减排效果进行了仿真模拟，对生产环节与节能减排效果之间的动态关系涉及较少。本文将以钢铁企业为研究对象，通过构建企业节能减排系统模型，分析环保投入、钢铁产量以及企业成本等对企业节能减排效果的影响。
1钢铁企业节能减排系统动力学模型
1.1系统动力学简介
美国麻省理工学院Forrester教授于20世纪60年代首次创立了系统动力学。系统动力学以分析研究控制反馈为基础，通过建立系统动态模型，利用计算机进行对系统发展变化趋势进行仿真预测的学科，是一种以以定性分析为先导，定量分析为支持的系统、分析、综合与推理的方法［6~8］。它强调系统整体的观点和联系发展运动的观点，最适用于研究复杂系统的结构功能与行为之间动态的辩证对立统一关系，而钢铁企业节能减排系统恰是一个具有非线性反馈性动态性等特点的复杂系统，因此本文引入系统动力学对其进行研究。
1.2模型的主要假设
钢铁企业节能减排系统庞大且复杂，系统内部受众多因素影响，为了能够更直观地对钢铁企业节能减排的效果进行分析，本文通过合理假设对模型进行简化：（1）模型边界为钢铁企业，不考虑相关政策以及市场变化等外部因素对模型的影响；（2）钢铁产量平稳下降，能源价格相对稳定。
1.3因果关系回路
钢铁企业节能减排各子系统相互作用，彼此联系，存在一种因果关系，通过分析得到相关因果关系：（1）钢铁产量增加，使得能源消耗量上升，能耗成本增加，企业利润随之减少，最终导致企业治污量降低，使得企业污染排放量增加，从而限制了钢铁生产，形成负反馈回路。（2）钢铁产量增加，直接导致生产过程中产生的污染物的增加，对钢铁生产产生制约影响，形成负反馈回路。（3）钢铁产量的增加，使企业总产值增加，将促进企业节能减排的投资，最终使企业增加对污染物的治理力度，使得污染物排放量下降，从而减小污染物排放对产量的制约影响，形成正反馈回路。
1.4节能减排系统主要参数及方程
钢铁企业节能减排系统反馈回路中各变量之间相互联系，在此基础上确立了变量之间的数学关系，节能减排系统模型涉及的主要参数及方程：利润：INTEG（利润变化量,0）；节能减排投资：减排投资比重*节能减排投资；SO2排放量：INTEG（SO2产生量-SO2减少量,18186）；COD排放量：INTEG（COD产生量-COD减少量,736）；总能耗：产量*吨钢综合能耗；总成本：其他成本+能耗成本+节能减排投资；SO2产生量：总能耗*单位能耗SO2产生量；SO2减少量：DELAY1I（单位投资SO2治理量,治理量延迟,0）*废气治理投资。
2实证研究-以宝钢股份节能减排系统仿真分析
2.1模型参数的确认
本文以宝钢股份为例进行研究，时间边界定为2010~2020，2010年作为基期，仿真模型步长DT=1。以企业2010年相关数据为初始值，涉及企业2010~2015的历史数据，相关参数主要通过以加权平均法、回归系数法等方法得到。
2.2模型的有效性检验
通过对企业进行分析研究，考虑建模目的，认为模型边界、变量设置和调控参数选取符合实际，企业节能减排因果关系图、流图和方程表述合理，方程的钢量也一致，因此，认为模型通过结构一致性检验。本文选取宝钢股份2010~2015年主要指标的历史数据，如钢铁产量、企业产值、成本、废水、废气、粉尘排放量等，对模型进行历史检验，发现仿真值与实际值基本拟合，各指标最大误差率均不超过20%。由于模型是理想状态下的简化模型，故仿真值与实际值存在一定的误差，本文主要分析不同决策方案下企业节能减排效果，允许误差存在，因此可以进行模拟仿真。
2.3节能减排模拟仿真
宝钢股份作为钢铁行业龙头企业，多年来积极响应国家号召，努力实施节能减排措施，取得了显著成效，在钢铁行业中树立了良好的形象。通过对宝钢股份实际情况分析，认为钢铁产量、节能减排投资比例以及成本是影响企业节能减排的重要因素。本文采用减少产量（方案一）、增加节能减排投资比例（方案二）、降低成本（方案三）、所有方案同时（方案四）四种不同的方案，通过模拟比较各种决策方案对企业节能减排的影响。
2.4仿真结果分析
通过运用VensinPLE软件仿真得出不同方案下企业大气污染存量、水污染存量和粉尘存量的变化情况。通过仿真模拟得出企业污染物存量呈累积上升趋势，但不同方案下引起的污染物存量不同。污染物产生的源头来自企业钢铁的生产，对产量的限制能够减少污染物的排放。通过分析，发现当产量下降5%时，与现状相比，污染物存量都有所下降。其中，SO2存量下降了14.6%，粉尘存量下降了3.2%，COD存量下降了4.16%，说明适当的降低产量能够减少污染物的排放。提高企业节能减排投资比例，由原来的0.01911增加到0.02，企业SO2存量下降了9.09%，粉尘存量下降0.62%，COD存量下降了2.72%。企业通过增加环保投入，改进了节能设备与工艺，优化了能源结构水平，提高了能源的利用效率，降低了企业吨钢综合能耗。同时，通过减排投资增强了企业治污能力，从而减少了污染物的排放量。企业节约成本，将原来成本降低5%，通过仿真得出：企业SO2存量下降了7.00%，粉尘存量下降0.41%，COD存量下降了0.56%。企业降低成本的消耗，增加了企业利润，使企业有足够的资金进行合理的优化配置，从而增加企业环保的投入，进一步促进了节能减排工作的进行，最终降低企业污染而排放。当所有方案同时进行时，企业污染物存量最低，节能减排效果最佳。
3结论
本文利用系统动力学能够对复杂系统作出动态分析的特点，用SD方法建模。通过对钢铁企业历史数据检验后仿真，得出不同方案下，钢铁企业节能减排的效果，为钢铁企业节能减排路径选择提供了参考依据。通过仿真结果我们可以得出钢铁企业节能减排要注重从源头治理，这就要求政府根据钢铁行业的具体情况，制定相关的政策来限制钢铁企业的产量。这样不仅能降低污染物的排放，化解过剩的钢铁产能，同时也有利于淘汰一批技术落后的企业，有利于行业的优化整合。同时，企业不仅要注重增加环保投入，还应重视节约企业的成本，减少一些不必要的开支。企业节能减排应制定实施“多脚”并行的发展战略，积极响应政府相关政策，不断增强企业环保意识，促进企业早日走向能耗低、污染少、经济效益高的可持续发展道路。
参考文献：
［1］强瑞,廖倩.企业节能减排的系统动力学研究［J］.武汉理工大学学报,2010,（4）:126-132.
［2］刘丽娟,王灵梅,杨春.火电企业节能减排的系统动力学仿真模型的建立［J］.华东电力,2010,38（10）:1499.
［3］黄飞,李兰兰，於世为.煤炭矿区节能减排系统动力学仿真研究［J］.煤炭工程，2012，（2）：108-111.
［4］张华,陈凤银,王艳红,等.钢铁企业节能减排投资系统动力学研究［J］.现代制造工程,2012,（7）:22-25.
［5］杨勇波,陈缨,羊静,等.耗能企业节能减排政策模拟推演［J］.系统仿真学报,2016,（4）:972-978.
［6］王其藩.系统动力学［M］.上海:上海财经大学出版有限公司,2009.
实现一、二、三产“全覆盖”
清洁生产具体是指使用清洁的能源和原材料，采用清洁的工艺及生产方式，提供清洁的产品和服务。清洁生产的核心目标是节能、降耗、减污、增效，即节约能源、降低物料消耗、减少污染物排放、提升经济效益。北京市长期以来一直将促进清洁生产作为深入推进节能减排、改善环境质量、促进循环经济发展的重要抓手，并通过制定清洁生产促进政策、明确清洁生产引导方向、提供技术及资金的支持、加强监督实施闭环管理，来引导各单位积极开展清洁生产审核并实施清洁生产项目。
方明成介绍，随着以服务业为主导的产业结构形成，北京市2012年在医疗、教育、住宿餐饮、商业零售、商务办公、交通运输、汽车修理、环境公共设施等10个服务业重点领域开展清洁生产。2014年在农业领域针对农业种植、畜禽养殖等领域试点推行清洁生产。目前本市已在全国率先实现对一、二、三产清洁生产的政策覆盖。
北京京港地铁便是北京市服务业清洁生产改造的典型案例。据京港地铁负责人介绍，京港地铁于2013年8月启动清洁生产项目，历时10个月，通过实施方案的产生、筛选及可行性分析，京港地铁于2014年6月底完成共28项清洁生产方案的审核工作，并在此后陆续实施了相关方案。截止2017年3月，京港地铁已实施全部28项清洁生产方案，实现节电1000万度/年，节约纸张12万张/年，折合标准煤约1200吨/年，折合减排二氧化碳约6000吨/年。这28项清洁生产方案涵盖车站维修、通信、车辆段、维修车间、行车计划等多个专业领域，并有多项方案在北京市轨道交通行业甚至全国具有领先性和推广价值。
例如安全门灯带关闭方案，即京港地铁4号线各车站在晚运营结束后将安全门灯带合理关闭，以达到节电目的。此方案使4号线1年可节电约33万度，折合标准煤40.56吨。
乘客信息系统（PIS）显示屏按时关闭方案，即在车站PIS终端服务器上对PIS显示屏定时关闭，以达到节能效果。此方案使4号线1年节电17万度，折合标准煤20.89吨。
除了相对简单的节能减排方案，京港地铁的节能减排项目还包括一些改造。例如，4号线LED绿色照明改造项目，即将4号线全部车站的普通照明灯具改造为LED灯具。改造2013年开始实施，2016年12月4号线24座车站全部完成改造。在不改变站内结构与装修风格的情况下，既提升站内照度又达到节能减排的目的，使4号线年节电达到271.55万度，折合标准煤333.74吨，减排二氧化碳1640.16吨。
另一个典型案例是4号线空调系统节能改造项目，即通过增加相关变频及控制装置，实现冷机的启停控制及水泵的变频，提升站内冷量的利用效率，在保证环境舒适的同时，达到节能减排的目的。改造于2014年9月开始全面实施，2015年底，4号线的21座车站完成改造。本次改造完成后，22座车站的年总节电量达395.19万度，折合标准煤485.69吨， 减排二氧化碳约2386.95吨。
此外，京港地铁还实施了变电所关闭50%灯具、空调设置合理温度等节能减排方案，有效降低了地铁及相关的运行能耗。
为保证节能减排工作的有效进行，京港地铁成立了以总经理为组长的清洁生产领导小组，制定了清洁生产审核工作计划，聘请专家对相关人员进行了清洁生产培训，并在公司内部开展了全面的清洁生产宣导。
金百万餐饮公司的清洁生产实施效果也较明显。3月21日，记者在金百万餐饮公司副总经理康俊生的带领下参观了金百万烤鸭店马甸店的后厨，发现这里因为清洁生产而发生了许多变化――万能蒸烤箱替代果木烤鸭炉、节能灶替换传统炒灶、智能水龙头替换无控制水龙头、LED灯替换普通灯管、节能型蒸柜替代普通蒸柜等措施。
据康俊生介绍，2014年1月，金百万餐饮公司开展了清洁生产审核工作。通过清洁生产审核，公司建立了清洁生产管理规定和考核制度；实施了13项无低费方案（无需投入或投入很少的改造方案）和6项中高费方案（需要一定投入进行的技术升级、系统改造方案），收到了非常明显的节能减排效果和显著的经济效益。目前，公司直营餐饮门店数量30家，均采用了运水罩替代静电式油烟净化器、节能灶替换传统炒灶、万能蒸烤箱替代果木烤鸭炉、LED灯替换普通灯管、节能型蒸柜替代普通蒸柜等措施，每年节电105万度、节天燃气178万立方米、节水91万吨，减少油烟排放452吨。
构筑三方推进机制
清洁生产政策的实施主要依靠政府部门、实施单位及专业技术咨询机构三方面共同努力。政府部门主要通过制定清洁生产促进政策、明确清洁生产引导方向、提供技术及资金的支持、加强监督实施闭环管理，来引导各单位积极开展清洁生产审核并实施清洁生产项目。
2013年，市发展改革委、市财政局、市环保局联合了《北京市清洁生产管理办法》，明确了本市清洁生产支持政策。“形象地说，可以理解为‘鼓励体检’、‘支持治疗’、‘核实疗效’三个过程。”方明成介绍，“鼓励体检”即开展清洁生产审核，通过评估的实施单位，可享受最高不超过15万元审核费用补助；“支持治疗”是指审核单位实施节能减排效果显著的清洁生产项目，可以申请获得不超过项目总投资30%的补助资金，项目通过评审后先期拨付70%补贴资金；“核实疗效”是指项目完成，达到实际效果并通过绩效验收后拨付剩余30%的补贴资金。
企事业单位是实施清洁生产的主体，按照清洁生产审核的方法和程序，对自身生产、服务过程进行调查诊断，从技术工艺、设备、管理等八个方面找出能耗高、物耗高、污染重的原因，综合进行技术经济与资源环境评价，提出并实施降低能源消耗、物料消耗以及废物产生的方案及项目。
清洁生产咨询机构为企事业单位开展审核提供专业技术支持，包括开展清洁生产宣传培训、进行节能减排现状诊断及数据分析、挖掘清洁生产潜力，提出并帮助实施清洁生产方案及项目等。
“在政府支持、企事业单位行动、咨询机构提供专业服务，三方共同努力和协作下，清洁生产机制才能够有效推广，实现节能、降耗、减污、增效目标。” 方明成说。
下一步聚焦大气污染物减排
一、碳关税的由来
按照《联合国气候变化框架公约》的《京都议定书》规定，包括欧盟在内的附录Ⅰ国家承担温室气体减排义务，须在第一个承诺期2008 年至2012 年内，将温室气体排放在1990 年水平基础上削减5% 。其他国家不承担强制性减排义务。其中包括美国等少数发达国家以中国和印度等国家没有承担强制性减排义务为由，坚持不批准《京都议定书》，从而也不承担减排义务。作为执行气候政策的先行国家，欧盟各界纷纷呼吁政府对美国和中国等没有减排义务的国家的进口产品采取边境税收调节(Border TaxAdjustment)，来避免竞争力损失，防止碳泄漏发生。其后有好多文件、草案、报告表示要对未采取减排行动国家的能源密集型进口产品征税。美国也出现类似倡议。2007 年12 月美国参议院气候和公共委员会通过的《气候安全法案》提出边界碳调整(Border Carbon Adjustment)的补救性贸易保护措施，主要针对中国和印度的出口产品设计。2009 年6 月26 日，美国众议院通过了《清洁能源与安全议案》，该议案宣称，将从2020 年起对不接受污染物减排标准的国家实行贸易制裁， 具体的措施将表现为对未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税。“碳关税”的说法由此而来[1]。
美国，欧盟成员国大部分国家以及中国都是WTO成员，有关的贸易措施都应该遵循WTO的贸易规制，那么征收“碳关税”是否符合WTO有关规则呢?
二、碳关税和WTO的适应性分析
关于征收“碳关税”是否符合WTO规则的问题，需要结合WTO的相关规定具体分析。
(一)碳关税和最惠国待遇原则
GATT第1条第1款2规定了最惠国待遇原则。按照该原则规定，缔约一方现在和将来给予缔约另一方的优惠。特权和豁免，都不应低于其给予任何第三方的优惠。特权和豁免。在国际贸易方面，最惠国待遇一旦载入双边或多边条约，则规定缔约一方在贸易、关税、航运、公民法律地位和投资等领域给予任何另一方的优惠、特权和豁免，必须无条件地给予缔约另一方。然而，征收碳关税的呼声虽然很高，但是依据什么样的标准，征收多少并成员方并没有达成一致，而且也很难再短期内达成一致。因为，人们并没有讨论其他国家到底应该允许排放多少碳的问题。环境方科学家认为地球仅能承受有限的碳排放量，但是他们并没有告诉我们应该如何在不同的国家之间分配碳排放量。而碳排放量的分配恰恰是界定什么是公正的国际贸易以及在全球范围内解决气候变化问题的关键。如果不先解决碳排放量的分配问题，碳关税的征收很难符合WTO最惠国待遇要求。由于每个国家到底应该分配多少碳排放量没有一个统一的划分标准，在此基础上的碳关税在额度上必然差异很大，这将直接违背最惠国待遇原则，破坏国际贸易秩序[2]。
(二)碳关税和WTO国民待遇原则
WTO国民待遇原则规定在GATT第3条，该基本原则要求WTO的成员给予进口产品不低于国内产品给的待遇。如果征收碳关税，就需要为国内产品和进口产品制订排放标准并计算排放成本，而进口产品的排放标准或者排放成本不能高于本国成本，这是基本的要求。在实践中要做到这一点是非常困难的。因为不同产品，即使是同类产品它的碳排放量也是千差万别的，现在所谓的碳追踪技术还远远不能达到要求。因此，为某一个产品制订专门的碳排放标准和成本是不现实的，结果只能是制订一个平均的标准，比如说对某一个地区、某一个国家征收碳关税，这样的结果就必然使进口国的产品受到歧视，从而违背WTO国民待遇原则原则[3]。
(三)碳关税和GATT 20条的例外规定
GATT 20条规定了一系列例外规定，其中(b)款是“为保护人类、动植物的生命和健康所必需的措施”例外。(g)款，是“为有效保护可能用竭的自然资源的有关措施”例外。但是，若想成功适用该例外，采取措施的成员方必须证明除了“碳关税”以外，没有其他“可合理获得”的措施来达到减排的目的，而这一点是很难做到的。 而在第20条一般例外中，无论是(b)款还是(g)款，在实施中都“不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制”。如前所述，对于“碳关税”征收，目前根本没有一个统一的标准。成员国一旦实施，其措施很容易被判定具有“武断性”和“不合理性”[4]。
美国曾多次试图借助以上例外，在贸易上遏制其他国家，但很少得手，比如在小虾-海龟Shrimp-Turtle案，为了保护海龟，美国禁止进口未采用海龟隔离器捕捞的虾或虾制品。后来Brazil-Tires 案也采用这些例外作为抗辩理由。巴西认为禁止进口翻新轮胎是为了预防蚊子传播疾病。 以上两个案例最终都被判定与WTO 规定不符[5]。
(四) 碳关税和WTO的边境调节税制度
在WTO中，削减关税是GATT(关税与贸易总协定)各届回合谈判的努力方向，额外增加关税很难有合法性支持。事实上，“碳关税”并不会是一种关税，而只是一种类似的边界调节措施。其之所以得到如此多的支持，很大程度上是因为GATT中有一个“边境调节税制度”。GATT规定，根据国民待遇原则，考虑到各国的国内税存在差别，允许对进口的“相似产品”征收一个国内税，而在出口相关产品时，也进行国内税的退税。
边境调节税制度的制定避免了由于各国税制差别对国际贸易的不利影响，在20世纪60年代欧洲进行增值税制改革时曾经发挥过重要的作用。这里的关键问题在于:具体到当前讨论的“碳关税”问题，边境调节税制度是否依然适用?从国际学术界的讨论来看，答案是否定的。
不同国家，由于生产过程和方法不同，产品生产过程的能源消耗或者温室气体的排放也不同，而这一差别不影响产品使用的性能。能否基于这一差别而进行贸易政策的区别对待，目前发展中国家和发达国家还存在很大争议，WTO也尚无定论。而碳税或能源税的征收，正是基于生产过程和方法。GATT唯一的关于边境调节税制度的规定，明确指出，对于类似能源税的边境调节还存在分歧。不能适用[6]。
三、碳关税之争对我国的启示
从以上分析我们可以看出，征收碳关税很难在WTO多边贸易框架下找到合法依据。从理论上讲，作为WTO成员我国可以借助WTO相关规制，向试图对我国出口产品征收碳关税的国家提出抗辩，甚至诉诸于WTO争端解决机制。但是由于WTO多边贸易机制对有关环境问题处理上显得极为乏力，况且，WTO争端解决机构还没有审理过类似案件，没有先例可循。而且耗时通常很长。所以，从长远看，作为碳排放量较高的发展中国家，我国应该认真分析碳关税背后的原因，不仅重视推动出口贸易，还应该把贸易和环保统筹考虑。通过采取节能减排等措施。确实在减排方面发挥一个负责任大国应有作用。
参考文献
[1]http://wudonghua020.blog.163.com/blog/static/117765692009615101951859/?hasChannelAdminPriv=true访问日期 :2009-10-7.
[2]http://news.xinhuanet.com/world/2009-07/08/content_11672554.htm:2009-9-6日.
一、碳关税的由来
按照《联合国气候变化框架公约》的《京都议定书》规定,包括欧盟在内的附录Ⅰ国家承担温室气体减排义务,须在第一个承诺期2008年至2012年内,将温室气体排放在1990年水平基础上削减5%。其他国家不承担强制性减排义务。其中包括美国等少数发达国家以中国和印度等国家没有承担强制性减排义务为由,坚持不批准《京都议定书》,从而也不承担减排义务。作为执行气候政策的先行国家,欧盟各界纷纷呼吁政府对美国和中国等没有减排义务的国家的进口产品采取边境税收调节(BorderTaxAdjustment),来避免竞争力损失,防止碳泄漏发生。其后有好多文件、草案、报告表示要对未采取减排行动国家的能源密集型进口产品征税。美国也出现类似倡议。2007年12月美国参议院气候和公共委员会通过的《气候安全法案》提出边界碳调整(BorderCarbonAdjustment)的补救性贸易保护措施,主要针对中国和印度的出口产品设计。2009年6月26日,美国众议院通过了《清洁能源与安全议案》,该议案宣称,将从2020年起对不接受污染物减排标准的国家实行贸易制裁,具体的措施将表现为对未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税。“碳关税”的说法由此而来[1]。
美国,欧盟成员国大部分国家以及中国都是WTO成员,有关的贸易措施都应该遵循WTO的贸易规制,那么征收“碳关税”是否符合WTO有关规则呢?
二、碳关税和WTO的适应性分析
关于征收“碳关税”是否符合WTO规则的问题,需要结合WTO的相关规定具体分析。
(一)碳关税和最惠国待遇原则
GATT第1条第1款2规定了最惠国待遇原则。按照该原则规定,缔约一方现在和将来给予缔约另一方的优惠。特权和豁免,都不应低于其给予任何第三方的优惠。特权和豁免。在国际贸易方面,最惠国待遇一旦载入双边或多边条约,则规定缔约一方在贸易、关税、航运、公民地位和投资等领域给予任何另一方的优惠、特权和豁免,必须无条件地给予缔约另一方。然而,征收碳关税的呼声虽然很高,但是依据什么样的标准,征收多少并成员方并没有达成一致,而且也很难再短期内达成一致。因为,人们并没有讨论其他国家到底应该允许排放多少碳的问题。环境方家认为地球仅能承受有限的碳排放量,但是他们并没有告诉我们应该如何在不同的国家之间分配碳排放量。而碳排放量的分配恰恰是界定什么是公正的国际贸易以及在全球范围内解决气候变化问题的关键。如果不先解决碳排放量的分配问题,碳关税的征收很难符合WTO最惠国待遇要求。由于每个国家到底应该分配多少碳排放量没有一个统一的划分标准,在此基础上的碳关税在额度上必然差异很大,这将直接违背最惠国待遇原则,破坏国际贸易秩序[2]。
(二)碳关税和WTO国民待遇原则
WTO国民待遇原则规定在GATT第3条,该基本原则要求WTO的成员给予进口产品不低于国内产品给的待遇。如果征收碳关税,就需要为国内产品和进口产品制订排放标准并排放成本,而进口产品的排放标准或者排放成本不能高于本国成本,这是基本的要求。在实践中要做到这一点是非常困难的。因为不同产品,即使是同类产品它的碳排放量也是千差万别的,现在所谓的碳追踪技术还远远不能达到要求。因此,为某一个产品制订专门的碳排放标准和成本是不现实的,结果只能是制订一个平均的标准,比如说对某一个地区、某一个国家征收碳关税,这样的结果就必然使进口国的产品受到歧视,从而违背WTO国民待遇原则原则[3]。(三)碳关税和GATT20条的例外规定
GATT20条规定了一系列例外规定,其中(b)款是“为保护人类、动植物的生命和健康所必需的措施”例外。(g)款,是“为有效保护可能用竭的资源的有关措施”例外。但是,若想成功适用该例外,采取措施的成员方必须证明除了“碳关税”以外,没有其他“可合理获得”的措施来达到减排的目的,而这一点是很难做到的。而在第20条一般例外中,无论是(b)款还是(g)款,在实施中都“不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制”。如前所述,对于“碳关税”征收,目前根本没有一个统一的标准。成员国一旦实施,其措施很容易被判定具有“武断性”和“不合理性”[4]。
美国曾多次试图借助以上例外,在贸易上遏制其他国家,但很少得手,比如在小虾-海龟Shrimp-Turtle案,为了保护海龟,美国禁止进口未采用海龟隔离器捕捞的虾或虾制品。后来Brazil-Tires案也采用这些例外作为抗辩理由。巴西认为禁止进口翻新轮胎是为了预防蚊子传播疾病。以上两个案例最终都被判定与WTO规定不符[5]。
(四)碳关税和WTO的边境调节税制度
在WTO中,削减关税是GATT(关税与贸易总协定)各届回合谈判的努力方向,额外增加关税很难有合法性支持。事实上,“碳关税”并不会是一种关税,而只是一种类似的边界调节措施。其之所以得到如此多的支持,很大程度上是因为GATT中有一个“边境调节税制度”。GATT规定,根据国民待遇原则,考虑到各国的国内税存在差别,允许对进口的“相似产品”征收一个国内税,而在出口相关产品时,也进行国内税的退税。
边境调节税制度的制定避免了由于各国税制差别对国际贸易的不利影响,在20世纪60年代欧洲进行增值税制改革时曾经发挥过重要的作用。这里的关键问题在于:具体到当前讨论的“碳关税”问题,边境调节税制度是否依然适用?从国际学术界的讨论来看,答案是否定的。
不同国家,由于生产过程和方法不同,产品生产过程的能源消耗或者温室气体的排放也不同,而这一差别不影响产品使用的性能。能否基于这一差别而进行贸易政策的区别对待,目前家和发达国家还存在很大争议,WTO也尚无定论。而碳税或能源税的征收,正是基于生产过程和方法。GATT唯一的关于边境调节税制度的规定,明确指出,对于类似能源税的边境调节还存在分歧。不能适用[6]。
三、碳关税之争对我国的启示
从以上分析我们可以看出,征收碳关税很难在WTO多边贸易框架下找到合法依据。从理论上讲,作为WTO成员我国可以借助WTO相关规制,向试图对我国出口产品征收碳关税的国家提出抗辩,甚至诉诸于WTO争端解决机制。但是由于WTO多边贸易机制对有关环境问题处理上显得极为乏力,况且,WTO争端解决机构还没有审理过类似案件,没有先例可循。而且耗时通常很长。所以,从长远看,作为碳排放量较高的发展中国家,我国应该认真分析碳关税背后的原因,不仅重视推动出口贸易,还应该把贸易和环保统筹考虑。通过采取节能减排等措施。确实在减排方面发挥一个负责任大国应有作用。
[1]/blog/static/117765692009615101951859/?hasChannelAdminPriv=true访问日期:2009-10-7.
[2]/world/2009-07/08/content_11672554.htm:2009-9-6日.
中图分类号： DF468.3 文献标识码： A文章编号： 1671-6604(2012)03-0008-09
作者简介： 蔡守秋，教授、博士生导师，中国环境资源法学研究会会长，从事环境资源法研究。
主持人简介： 李挚萍，教授、博士生导师，管理学博士，从事环境资源法研究。
①本文所介绍的节能减排法律制度是指目前中国实行的、旨在实现“五年规划”规范中的节能减排指标的一整套法律规范的总称。这种节能减排法律制度中的节能主要是指“五年规范”中规定的节能目标、任务和措施，这种节能减排法律制度中的减排主要是指“五年规划”中规定的减排目标、任务和措施，严格地讲，应该称“规划中的节能指标和主要污染物减排指标的实施的制度”，简称节能减排制度。
②例如，中国共产党第十七次全国代表大会于2007年10月15日在北京召开，代表第十六届中央委员会向大会作了题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告，该报告包括“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。回圈经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境品质明显改善”、“建设资源节约型、环境友好型社会”、“加强能源资源节约和生态环境保护”、“坚持节约资源和保护环境的基本国策”、“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制。开发和推广节约、替代、回圈利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源，保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率”等节能减排的内容。
③如2011年中央一号档《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》(2010年12月31日)有节能减排的内容；2012年中央一号档《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（2012年2月1日）有农村环保、防治水源污染的内容。
④《中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（2010年12月31日）强调：“合理开发水能资源。在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用。统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发电、航运等功能，科学制定规划，积极发展水电，加强水能资源管理，规范开发许可，强化水电安全监管。大力发展农村水电，积极开展水电新农村电气化县建设和小水电代燃料生态保护工程建设，搞好农村水电配套电网改造工程建设”；“确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口”。
⑤例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十届全国人民代表大会第四次会议批准）和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（2010年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过）都含有节能减排的内容。一、 节能减排制度①有坚实的
法律依据和政策基础（一） 目前中国大部分能源法律、污染防治法律、自然资源保护法律和其他相关法律都有关于节能减排的法律规定
有关节能的法律规定以《节约能源法》（2007年）最为全面系统，有关减排的法律规定以《海洋环境保护法》（1999年修订）、《大气污染防治法》（2000年修订）和《水污染防治法》（2008年修订）等较为突出，兼有节能和减排的法律规定以《清洁生产促进法》（2012年修订）和《循环经济促进法》（2008年8月29日通过）较为明显，这些法律规定为节能减排制度提供了法律根据，奠定了牢固的法律基础。
（二） 作为执政党和领导核心的中国共产党的政策档，常有关于节能减排的内容
目前中共中央已经制定一系列党的政策文件，如中国共产党历次全国代表大会上通过的报告和决议②，中国共产党从1982年以来一年一度的中央一号档③，中共中央和国务院联合的一些决定④，以及其他党的政策档⑤，这些政策档为节能减排制度提供了执政党的政策根据，奠定了坚实的政策基础。
（三） 节能减排制度有一套专门的规范性档
中国的节能减排制度，不仅有原则性法律规定和政策指导，还有一套专门的规范性档。主要的规范性档有：《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（2006年8月5日），《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》（2006年8月5日）；《国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》（2006年9月17日），《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》（2006年9月17日）；《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日），《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）；《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》（2007年6月12日）；《节能减排全民行动实施方案》（2007年8月28日）；《关于〈节能减排全民科技行动方案〉的通知》（2007年9月29日），《节能减排全民科技行动方案》（2007年9月29日）；《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（2007年11月17日），《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》（2007年11月17日）；《节能减排授信工作指导意见》（2007年11月23日）；《2009年节能减排工作安排》（2009年7月19日）；《中央企业节能减排监督管理暂行办法》（2010年3月26日）；《交通运输节能减排专项资金管理暂行办法》（2011年6月20日）；《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日），《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年8月31日）；《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》（2011年12月1日），《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（2011年12月1日）。
《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）和《节能减排综合性工作方案》是将“十一五”规划期间节能减排工作制度化的一个主要规范性档，全面规定了“十一五”规划期间的节能减排的具体目标、重点领域及政策措施，对“十一五”时期开展节能减排工作发挥了重要作用。
《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日）和《“十二五”节能减排综合性工作方案》是将“十二五”规划期间节能减排工作制度化的一个主要规范性档，它们全面、具体地规定了“十二五年”规划期间的节能减排的目标、任务和措施。
二、 节能减排制度有很高的
权威和很强的效力（一） 节能减排指针是硬任务、硬指针、约束性指标
节能减排工作要通过节能减排指标的实现来体现和检验，节能减排制度的权威和效力也集中地体现在节能减排指标的约束力上。在《第十一个五年规划纲要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十届全国人民代表大会第四次会议批准）的22个经济社会发展主要指标中有8个是约束性的，在这8大约束性指标中有5个是环境资源保护方面的指标，即：该规划明确规定从2005年至2010年，“单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5”，“主要污染物排放总量减少10%，森林覆盖率达到20%”。《第十一个五年规划纲要（2006—2010年）》明确规定，“本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。约束性指标要分解落实到有关部门，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标要分解落实到各省、自治区、直辖市”。所谓法律效力是指约束性指标靠国家法律和国家力量加以保障的效力，政府要确保实现，否则要承担法律责任，与一般的规划要求和道德承诺有极大不同。《第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》（2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准）综合规定，到2015年，我国单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%；主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%；森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米。《第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》指出，“本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务，是政府对人民群众的承诺。主要约束性指标要分解落实到有关部门和各省、自治区、直辖市。促进基本公共服务均等化的任务，要明确工作责任和进度，主要通过政府运用公共资源全力完成”。
不少规范性档，如《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（2006年8月5日）、《国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》（2006年9月17日）、《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）、《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（2007年11月17日）和《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日）等都强调指出了规划中约束性节能减排指标的重要性和严肃性，都强调严格执行这些约束性指标。将节能减排指标规定为具有法律效力的硬任务、硬指针、约束性指标，充分反映了节能减排制度的权威和效力。
（二） 节能减排工作由各级政府主要负责人负责，实行节能减排工作责任制和问责制
《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）强调，“建立健全节能减排工作责任制和问责制，一级抓一级，层层抓落实，形成强有力的工作格局。地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人”。根据《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》（2007年6月12日），节能减排工作领导小组组长由国务院总理担任，这是相当有权威的。《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日），强调“进一步落实地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责、政府主要领导是第一责任人的工作要求”；“发展改革委负责承担国务院节能减排工作领导小组的具体工作，切实加强节能减排工作的综合协调，组织推动节能降耗工作；环境保护部为主承担污染减排方面的工作；统计局负责加强能源统计和监测工作；其他各有关部门要切实履行职责，密切协调配合。”将节能减排工作规定为在中央由国务院总理负责，在地方由地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人，这从一个侧面反映了节能减排制度的权威和效力。
（三） 节能减排制度强调严格执法和监督管理
一项法律制度是否具有权威和效力，最终需要严格的执法和监督管理来体现。现行节能减排制度之所以具有权威和效力，其中一个重要原因是其有严格的执法和监督管理来予以保障。《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）强调，“要把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行一票否决制。要加大执法和处罚力度，公开严肃查处一批严重违反国家节能管理和环境保护法律法规的典型案件，依法追究有关人员和领导者的责任，起到警醒教育作用，形成强大声势”；“企业必须严格遵守节能和环保法律法规及标准，落实目标责任，强化管理措施，自觉节能减排”；“对未按规定建设和运行污染减排设施的企业和单位，公开通报，限期整改，对恶意排污的行为实行重罚，追究领导和直接责任人员的责任，构成犯罪的依法移送司法机关”。《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）规定，“严格节能减排执法监督检查。国务院有关部门和地方人民政府每年都要组织开展节能减排专项检查和监察行动，严肃查处各类违法违规行为。加强对重点耗能企业和污染源的日常监督检查，对违反节能环保法律法规的单位公开曝光，依法查处，对重点案件挂牌督办。强化上市公司节能环保核查工作。开设节能环保违法行为和事件举报电话和网站，充分发挥社会公众监督作用。建立节能环保执法责任追究制度，对行政不作为、执法不力、徇私枉法、权钱交易等行为，依法追究有关主管部门和执法机构负责人的责任”。《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日）强调，“要全面加强对节能减排工作的组织领导，狠抓监督检查，严格考核问责。”《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年8月31日）；“国务院每年组织开展省级人民政府节能减排目标责任评价考核，考核结果向社会公告。强化考核结果运用，将节能减排目标完成情况和政策措施落实情况作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，纳入政府绩效和国有企业业绩管理，实行问责制和‘一票否决’制，并对成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励”。把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，建立政府节能减排工作问责制，实行“一票否决”制，这使得节能减排制度具有极大震慑力2007年，环保部上报的《污染减排统计监测考核办法》在各部委会签时，中组部提出要把减排目标完成情况纳入到地方政府领导干部政绩考核评价体系中，上报到国务院后，又增加了“问责制”和“一票否决制”的处罚规定。这意味着减排指标的完成与否直接关系到地方政府官员的环保政绩和乌纱帽。。
（四） 节能减排制度已有较好的效果
一项法律制度是否真有权威和效力，最终由其实施效果决定。由于节能减排制度的健全，在“十一五”时期，各地区、各部门把节能减排作为调整经济结构、转变经济发展方式、推动科学发展的重要抓手和突破口，取得了显著成效。全国单位国内生产总值能耗降低19.1%，二氧化硫、化学需氧量排放总量分别下降14.29%和12.45%；与2005年相比，中国4年来新增煤炭消费量近10亿吨，GDP和城镇人口持续增长，但重点城市空气环境中SO2浓度却下降了1/3，主要监测断面水体COD浓度也下降了1/3；基本实现了“十一五”规划纲要确定的约束性目标，扭转了“十五”后期单位国内生产总值能耗和主要污染物排放总量大幅上升的趋势，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑，为应对全球气候变化作出了重要贡献，也为实现“十二五”节能减排目标奠定了坚实基础。
现在，很多政府领导不仅会算GDP，也会算节能减排量。节能减排已经成为各级人民政府领导干部的目标，节能减排制度取得了一定的效果。
三、 节能减排制度的内容全面、
具体，有很强的可操作性（一） 节能减排制度重点突出，控制管理对象明确
节能减排制度考核的指标、控制的污染物十分明确而简单。例如，《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）明确规定的节能减排的目标任务是：“到2010年，万元国内生产总值能耗由2005年的1．22吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20％左右；单位工业增加值用水量降低30％。‘十一五’期间，主要污染物排放总量减少10％，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2 549万吨减少到2 295万吨，化学需氧量（COD）由1 414万吨减少到1 273万吨；全国设市城市污水处理率不低于70％，工业固体废物综合利用率达到60％以上”。《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年8月31日）规定：到2015年，全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤（按2005年价格计算），比2010年的1.034吨标准煤下降16%，比2005年的1.276吨标准煤下降32%；“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤；2015年，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2 347.6万吨、2 086.4万吨，比2010年的2 551.7万吨、2 267.8万吨分别下降8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238.0万吨、2 046.2万吨，比2010年的264.4万吨、2 273.6万吨分别下降10%。
综上所述，在“十一五”和“十二五”期间，节能减排制度中的节能指标是指各地区“单位生产总值（万元国内生产总值）能源消耗降低指标”；节能减排制度中的主要污染物在“十一五”规划期间是指化学需氧量和二氧化硫；在“十二五”规划期间是指化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物，即增加了氨氮和氮氧化物另外，《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》还要求，在“十二五”规划期间，“要围绕到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%的目标，大力开展节能降耗”，“确保完成”十二五“控制温室气体排放目标”；《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（2011年12月1日印发）明确要求，“大幅度降低单位国内生产总值二氧化碳排放，到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%”。还要求，“控制非能源活动二氧化碳排放和甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体排放取得成效”；这样，主要温室气体或主要污染物的范围就扩大到甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体。。
（二） 节能减排制度对管理的事务、进行的工作、采取的措施规定得全面而具体
例如，《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）规定了有关节能减排的9大类43项措施。《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年8月31日）规定了如下节能减排的11类共48项措施：合理分解节能减排指标，健全节能减排统计、监测和考核体系，加强目标责任评价考核，抑制高耗能、高排放行业过快增长，加快淘汰落后产能，推动传统产业改造升级，调整能源结构，实施节能重点工程，实施污染物减排重点工程，实施循环经济重点工程，多渠道筹措节能减排资金，合理控制能源消费总量，强化重点用能单位节能管理，加强工业节能减排，推动建筑节能，推进交通运输节能减排，促进农业和农村节能减排，推动商业和民用节能，加强公共机构节能减排，加强对发展循环经济的宏观指导，全面推行清洁生产，推进资源综合利用，加快资源再生利用产业化，推进节水型社会建设，加快节能减排共性和关键技术研发，加大节能减排技术产业化示范，加快节能减排技术推广应用，推进价格和环保收费改革，完善财政激励政策，健全税收支持政策，强化金融支持力度，健全节能环保法律法规，严格节能评估审查和环境影响评价制度，加强重点污染源和治理设施运行监管，加强节能减排执法监督，加大能效标识和节能环保产品认证实施力度，建立“领跑者”标准制度，加强节能发电调度和电力需求侧管理，加快推行合同能源管理，推进排污权和碳排放权交易试点，推行污染治理设施建设运行特许经营，加快节能环保标准体系建设，强化节能减排管理能力建设，加强节能减排宣传教育，深入开展节能减排全民行动，政府机关带头节能减排。这些措施既全面又具体，有较强的可执行性和可操作性。
（三） 节能减排制度对考核管理对象的考核管理办法和措施规定得具体而周到
例如，《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）强调，建立和完善节能减排指标体系、监测体系和考核体系。对全部耗能单位和污染源进行调查摸底。建立健全涵盖全社会的能源生产、流通、消费、区域间流入流出及利用效率的统计指标体系和调查体系，实施全国和地区单位GDP能耗指针季度核算制度。建立并完善年耗能万吨标准煤以上企业能耗统计数据网上直报系统。加强能源统计巡查，对能源统计资料进行监测。制订并实施主要污染物排放统计和监测办法，改进统计方法，完善统计和监测制度。建立并完善污染物排放数据网上直报系统和减排措施调度制度，对国家监控重点污染源实施联网在线自动监控，构建污染物排放三级立体监测体系，向社会公告重点监控企业年度污染物排放资料。继续做好单位GDP能耗、主要污染物排放量和工业增加值用水量指标公报工作。
《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（2007年11月17日）转发了《单位GDP能耗统计指针体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》等“三个方案”和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》等“三个办法”。这6个经国务院批准，由发展改革委、统计局和环保总局分别会同有关部门制订的部委规章分别构成了节能减排制度中单位GDP能耗统计制度、单位GDP能耗监测制度、单位GDP能耗考核制度、主要污染物总量减排统计制度、主要污染物总量减排监测制度、主要污染物总量减排考核制度等6项子制度。由于上述规定具体而周到，从而建立了科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系，构成了结构严密的节能减排制度体系，从而将节能减排工作上升到法律规范化、正规化、制度化、程序化的高度。
（四） 各管理部门分工明确，相互衔接较好
为了切实加强对节能减排工作的领导和协调，2007年6月，国务院成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，总理担任该工作组组长，成员由国务院20多个部、委、办、直属局的主要领导担任。《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》（2007年6月12日）明确指出，“国家应对气候变化及节能减排工作领导小组（以下简称领导小组），对外视工作需要可称国家应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组（一个机构、两块牌子），作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。领导小组的主要任务是：研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对案，协调解决应对气候变化工作中的重大问题；组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策，统一部署节能减排工作，研究审议重大政策建议，协调解决工作中的重大问题”。这种领导体制，不仅将应对气候变化与节能减排这两项工作有机地联结起来，而且也将国务院各有关职能部门紧密地联结在一起。
有关节能减排的其他规范性档，对有关行政管理部门的职责分工和相互衔接作了明确规定。例如，《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）规定，“省级人民政府每年要向国务院报告节能减排目标责任的履行情况。国务院每年向全国人民代表大会报告节能减排的进展情况，在‘十一五’期末报告五年两个指标的总体完成情况。地方各级人民政府每年也要向同级人民代表大会报告节能减排工作，自觉接受监督”；“为加强对节能减排工作的组织领导，国务院成立节能减排工作领导小组。领导小组的主要任务是，部署节能减排工作，协调解决工作中的重大问题。领导小组办公室设在发展改革委，负责承担领导小组的日常工作，其中有关污染减排方面的工作由环保总局负责。地方各级人民政府也要切实加强对本地区节能减排工作的组织领导”。《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日）强调，“进一步落实地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责、政府主要领导是第一责任人的工作要求”；“要全面加强对节能减排工作的组织领导”，“发展改革委员会负责承担国务院节能减排工作领导小组的具体工作，切实加强节能减排工作的综合协调，组织推动节能降耗工作；环境保护部为主承担污染减排方面的工作；统计局负责加强能源统计和监测工作；其他各有关部门要切实履行职责，密切协调配合。各省级人民政府要立即部署本地区‘十二五’节能减排工作，进一步明确相关部门责任、分工和进度要求”。
四、 节能减排制度是一项创新性的制度
中国现行的节能减排制度的特色可概括为如下方面：第一，在传统部门法律体系中，节能和减排分别属于能源法和污染防治法这两个不同的法律部门，但大陆推行的节能减排制度却将节能和减排、能源法和污染防治法紧密地结合在一起。第二，在传统的国家政策与国家法律二分的体系中，国家规划指标和国家法律规定分别属于国家政策和国家法律这两个不同的领域，但大陆推行的节能减排制度却将国家规划中的节能减排指标与国家法律有关节能减排的规定紧密地结合在一起。第三，在传统的法律制度与非法律制度二分的规范论中，有关节能减排的法律规范与协议、章程、道德等非法律规范分别属于法律制度与非法律制度这两种不同的制度体系，但大陆推行的节能减排制度却将有关节能减排的法律制度与非法律制度紧密地结合在一起。第四，在对行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制的作用和适用范围的无休止的争论中，运用“政府这只看得见的手”、“市场这只看不见的手”和“另一只看不见的手”调整节能减排活动分别属于行政调整、市场调整和社会调整这三种截然不同的调整机制，但大陆推行的节能减排制度却将这三种不同的调整机制、三只不同的手巧妙地结合在一起。下面主要从治理和善治角度分析该制度的特点。
从当代治理（governance）和善治(good governance)理论角度讲，目前中国实行的、旨在实现“五年规划”中规定的节能减排指标的节能减排制度是一种以法律制度为主的、加上其他非法律制度的混合型制度。“节能减排制度”与“节能减排法律制度”的主要区别，是制度内涵的扩大。制度是一系列被制定出来的、具有共同目标和规则、守法程序和行为道德伦理规范的集合，它包括相关的法律规范、行政规范、政策规范、行为道德伦理规范等社会规范，也就是说制度包括法律制度、非法律制度和混合型制度等各种类型的制度，例如经济学、社会学、政治学和管理学中的制度就不同于法学中的制度。非法律制度可以由政策规范、行政规范、纪律规范、行为道德伦理规范、自治规范、协议规范以及传统、风俗、习惯、共识等非法律规范形成；法律制度主要由法律规范形成；而混合型制度往往以一种制度或规范为主、兼容其他制度或规范。非法律制度的法律约束力、强制力和程序性不强，它往往通过行政命令机制、市场机制和社会调整机制来维护；而法律制度则具有明显的法律约束力、强制力和程序性。在一个依法行政的法治社会，人们倾向于将一般的、非法律的制度上升为法律制度；但是，由于制度所规范和调整的对象（活动、工作或事务）的多样性和其他原因，有些活动、工作或事务并不适于法律制度化；从治理的角度看，许多有效的制度往往由各种规范组成，而不仅仅依靠某种单一的规范。因此，在一个国家或社会存在法律制度、非法律制度和混合型制度等各种类型的制度是正常现象，或者说“制度”有其存在的必要性、正当性和优越性。目前中国的“节能减排制度”是一种以法律制度为主的、加上其他非法律制度的混合型制度，这种混合型制度中的某些规范还没有达到“法律规范化”的程度，但它有其存在的理由、原因、基础、功能和作用。将现行的节能减排制度上升为纯粹的、完全的法律制度，还是保留其现状，是一个存在争论的问题。笔者认为，以法律规范为主、兼采其他规范的节能减排制度，是一种管理制度创新，是治理理论在节能减排领域的体现，是在现行体制下推动节能减排工作的适宜制度；但这并不妨碍将某些节能减排的其他规范在条件成熟时及时上升为法律规范。
治理和善治理论是有关治理和善治的主张、观念、原则、特点、作用和实施途径的总称，是有关治理公共事务的道理、方法、逻辑、管理规则、治理机制和治理方式的总和，是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，目前已经成为当代中国公共管理研究领域的核心范畴。根据全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理的定义和含义如下：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”［1］193。 治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，行政部门的管理与根据市场原则的管理的合作，强制与自愿的合作。理想的治理机制称为“善治”（或良治，good governance）。善治的要素是：正当性（legitimacy），透明性（transparency，要求公开的信息），责任性（accountability，常见的中文翻译是社会责任、公信度、公信力），法治（rule of law），效益（effectiveness），回应（responsiveness），协调性（harmony）等。当代善治的基本模式是综合运用政府调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三种机制，综合发挥政府即行政、企业即市场、公众即社会的协同作用，来治理或管理公共事务。其中社会调整机制［2-3］又称非行政非市场调整机制、治理机制、第三种调整机制，主要通过利益相关人的协商、社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整。它与传统的第一种调整机制（行政机制）和第二种调整机制（市场机制）不同，以非营利、非统治手段的治理为特征，以各种公共的和私人的以及个人和机构的合作和协调为特征，重视公众或市民社会（civil society）即非政府非营利组织的作用非政府非营利组织（NonGovernmental、NonProfit Organizations），又称民间组织（civil organizations ）、公民社会组织（civil society organizations,CSOs）、独立部门（Independent Sector）、第三领域、第三部门（the third sector）。。第三种调整机制的主体部分是建立在合作和协商基础上的协议手段（EAs）、环境公开（又称绿色公开，GPs）手段和公众参与手段。这种手段反映了政府、企业和公众共同承担防治环境资源问题、保护环境资源的责任的趋势，目前大多数国家已广泛采用此手段，有人预计此手段将成为21世纪各国环境资源政策的重要组成部分。
目前中国推行的节能减排制度则是“善治”和“社会管理创新”的体现和成果。我国在构建节能减排制度时，没有采用单纯的或单一的调整机制、调整手段和法律制度模式，而是采取了包括“政府管理、市场调节、社会调整”社会调整机制又称非行政非市场调整机制、治理机制、第三种调整机制，主要以利益相关人的协商、社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整。它与传统的第一种调整机制（行政机制）和第二种调整机制（市场机制）不同，它以非营利、非统治手段的治理为特征，以各种公共的和私人的以及个人和机构的合作和协调为特征，重视公民社会或市民社会（civil society）即非政府非营利组织的作用。第三种调整机制的主体部分是建立在合作和协商基础上的协定手段（EAs）、环境公开（又称绿色公开，GPs）手段和公众参与手段。这三种调整机制在内的多种调整机制、综合调整机制，重视综合运用政府这只“看得见的手”、市场这只“看不见的手”和自主治理这“另一只看不见的手”。节能减排的综合调整机制和善治理论反映了政府、企业和公众共同承担节能减排责任的趋势是治道变革和社会管理创新在环保能源领域的具体体现。例如，《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）要求，“发挥政府主导作用”，“强化企业主体责任”，“要加强机关单位、公民等各类社会主体的责任，促使公民自觉履行节能和环保义务，形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局”。为贯彻落实《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》的精神，进一步动员全社会积极参与节能减排和应对气候变化工作，形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局，国家发展改革委员会同、教育部、科技部、全国总工会、、全国妇联、中国科协、总后勤部、全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅、财政部、国资委、环保总局、中央文明办、国管局和中直管理局制定了《节能减排全民行动实施方案》（2007年8月28日），在全国范围内组织开展“节能减排全民行动”，包括家庭小区行动、青少年行动、企业行动、学校行动、军营行动、政府机构行动、科技行动、科普行动、媒体行动等9个专项行动，形成政府推动、企业实施、全社会共同参与的节能减排的工作机制。特别值得注意的是，该方案为了动员家庭、小区、青少年、工青妇组织、学校、企业、军队、政府机构、科技工作者和媒体等各种力量参与节能减排，提出了如下非法律规范性的节能减排的途径和措施：评选1 000户“节能环保家庭”；创建500个“节能减排家庭行动”示范小区；“在青少年中大力提倡崇尚节俭、合理消费、绿色消费等理念，养成节约、环保的消费方式和生活习惯”；“在广大职工中积极倡导节约型的生产方式和消费方式，节约一度电、一滴水、一滴油、一张纸，自觉养成节能环保的好习惯”；“营造节能减排校园文化，使学生养成良好的节能环保意识和行为习惯”；“引导中小学生、幼儿从小树立节能环保的观念，关注生活中的节约方式，学习和寻找节能的窍门和方法”； “制定出台相关节能产品目录和经济技术指针，规范节能技术产品的推广运用。修订制订水、电、气（暖）、油、煤等各类实物消耗标准，修订会议、接待、办公等消耗限额和营房住用限额，以及各类设施建设标准。建立能够反映资源消耗、节约与管理水平的统计、考评和奖惩制度”；“政府机构工作人员要带头增强资源忧患意识、节约意识和责任意识，从自身做起，从点滴做起，形成崇尚节俭、合理消费的机关文化，为全民节能减排发挥表率作用”；“公民节能减排量化指标体系。制订6大类36项全民节能减排潜力量化指标，直观反映老百姓的衣、食、住、行、用等日常生活细节中的节能减排潜力，方便公众了解日常生活节能减排行动效果，提高公众的节能减排意识和能力，激发公民节能减排的潜力和积极性”；“研究制定科学、可行的节能减排成效评估办法，科学客观地开展节能减排成效评估工作。开设节能违法行为和事件举报网上信箱，畅通信息管道，便于百姓反映意见，提出建议，充分发挥社会公众监督作用，建立有效的节能减排公众监督机制”；“灵活运用各种宣传方式，营造舆论氛围，达到动员和组织全社会投入节能减排行动的目的”；“及时报道宣传各行各业节能减排的先进典型，普及节能减排知识，宣传动员全民参与和共同行动，大力弘扬‘节约光荣，浪费可耻’的社会风尚”；等等。《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日）强调，“进一步形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局。要切实发挥政府主导作用，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段”，“要进一步明确企业的节能减排主体责任，严格执行节能环保法律法规和标准，细化和完善管理措施”，“要进一步发挥市场机制作用，加大节能减排市场化机制推广力度，真正把节能减排转化为企业和各类社会主体的内在要求。要进一步增强全体公民的资源节约和环境保护意识，深入推进节能减排全民行动，形成全社会共同参与、共同促进节能减排的良好氛围”。综上所述可知，节能减排制度是一项综合运用行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制的制度，是一项以政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的制度，是一项包括法律（包括法律、法规、规章）规范、行政命令（包括行政决定、决议、通知、意见工作方案等）、政策规范（包括执政党的政策文件和政府组织的政策文件）、纪律规范（包括各种组织和企业事业单位的内部规章）社会道德规范、合作协商规范、节能减排责任书和协议书等多种行为规范的制度。
另外，检查和评价节能减排工作成效的一个重要环节是统计和考核，节能减排活动能否制度化的关键也是节能减排指标实施情况的统计和考核，目前中国实施的节能减排制度取得了重要突破。从各国推动节能减排的制度和措施看，它们最感头痛、倾注全力并且长期难以解决的问题是节能减排指标的原始分配；因为节能减排指标的确立、分配和实施基本属于总量控制范畴，而节能减排总量的确立、分配和考核又涉及公开、公平、公正、正义等基本原则，将节能减排指标的完成情况作为考核各级政府、各企业事业单位及其负责人的依据，存在许多难以克服的技术上的障碍、管理上的困难和其他具体问题。中国在设计节能减排制度时，既没有停留在有关节能减排总量原始分配这个棘手问题上，也没有被具体的技术障碍和管理困难所折服，而是采取了“淡化基数、算清增量、核实减量”的减排指标考核统计体系。实践证明，这套体系是中国环保人的创新成果，富有中国特色，其他国家并无先例。这套体系的核心原则是“淡化基数、算清增量、核实减量”。例如在“十一五”规划期间节能减排指标的考核统计中，基数即2005年各省的排放量，是由地方政府上报的，而负责节能减排指标考核的主管行政部门考虑的是变化的增量，故而基数不再重要，被称为“淡化基数”。与过去由地方政府上报的减排资料相比，新的考核体系主要是以环保部门为主体来计算、核实数据。这个资料是环保总局根据国家统计局的燃煤消费量等资料“算”出来的，不是由地方政府上报的。这就是“算清增量”。例如，COD的源头分为工业生产和居民生活。要计算这两类COD排放量，只要找到GDP的增量和城镇化率的增量即可；SO2的增量则由各省的燃煤增加量来确定。在一段时间内，单位GDP产生的工业COD的排放量是一定的，这就是“排放强度”；随着城镇化率的提高，每增加一个城镇人口，产生的生活COD的排放量也是一定的，这被称为“COD产生系数”。
过去，对于地方官员来说，GDP越高越好，城镇化率也是越高越好，这两个数字标志着官员的政绩。但新的统计和考核办法让“GDP”和“城镇化率”背上了“COD”。如果你为了政绩，虚报GDP和城镇化率的话，那你就要承担由此带来的COD的虚涨。地方政府报的GDP越高，COD的新增量就越高，需要承担的减排任务就越重。因此，COD能有效挤去GDP虚高的泡沫。
计算出COD和SO2的增量具体的计算公式是：工业新增COD排放量=该省GDP增量ד排放强度”；生活新增COD排放量=该省城镇人口增量דCOD产生系数”；新增SO2排放量=各省燃煤增加量×硫份×固定的转换系数。仅是减排指标考核统计体系的一部分。“十一五”减排目标是在消化五年新增排放量的基础上，再在2005年的基数上下降10%。自2006年起，地方政府每年的GDP都会上升，燃煤量也会上升，环保部门就会通过相应指标算出污染物的新增量。例如，某地区在2005年的SO2排放总量为100万吨，到2010年底该地区共排放了130万吨SO2，如果要求SO2排放总量在2005年的基数上减少10％，该地区要减到90万吨，实际上要减排近31%。也就是说，不仅要消化掉30万吨新增排量，还要消化掉10万吨存量，一共要减排40万吨。对此，地方必须要通过一系列措施来减排。譬如，通过产业结构调整，关停了多少小火电，建设了多少脱硫设施等，这样才能减少SO2排放40万吨。这个“40万吨”是由各地政府上报，国家环保部门和直属的各环境保护督查中心逐一进行现场核实，此即“核准减量”。总的看来，这种节能减排指标的核算方法简单易行、富于可操作性。
参考文献：
某市级电网在2000—2005年间保持了12.7%的负荷年均增长率，负荷的概率分布如图1所示。至2006年底，电网火电装机容量为345MW，包括了全部汽轮发电机组以及小容量的柴油发电机组，电力缺口由与其连接的上级电网供应。除火电外，仅有很小容量的风电机组在运行，其电力供应能力非常有限，本文在分析中作了忽略。该电网属于风能最佳区，风力大，有效风能利用率高，风力周期性变化规律很强。平均风速为5.47m/s，风能密度大于200W/m2，全年风速大于3m/s小时数达6000~7500h，开发条件也比较成熟。由于地域范围较广、地形较复杂，风速观测站数量很多。为方便分析，本文在能源规划中做如下简化：将算例电网总电源装机容量等效为1台345MW的汽轮发电机；电网负荷不进行分级分类，全部设为基础负荷；上级电网等效为售电容量和购电容量一定的单元；仅以一个县域可开发风资源为可利用风能资源总量进行能源规划，采用文献[16]的平均风速参与因子法对该县域内风速观测站的历史数据进行综合处理，得到描述该区域风资源状况的风速数据，其概率分布如图2所示。在不特别说明的情况下，安装风机的地域选为平均风速为5.85m/s的县域。
能源规划方案的确定
HOMER是由美国可再生能源实验室(NationalRenewableEnergyLaboratory，NREL)着手研发的可再生能源混合发电经济技术环境优化分析计算模型[17-19]。它以净现值成本(netpresentcost，NPC)，即可再生能源混合发电系统在其生命周期内的安装和运行总成本)为基础，模拟不同可再生能源系统规模、配置，在一次计算中能同时实现仿真、优化和灵敏度分析3种功能。其优化和灵敏度分析算法，可以用来评估系统的经济性和技术选择的可行性，可以考虑技术成本的变化和能源资源的可用性。它能够模拟系统的运行过程，提供全年每小时各种可再生能源发电量及系统电力平衡情况；能够详细计算系统全年燃料、环境、可靠性、电源、电网等各项成本；能给出不同限制条件下的最优化可再生能源发电规划方案[17-19]。
目前，算例电网处于联网运行状态，电网结构中不含风力发电，其简化结构如图3所示。图中：汽轮发电机用模块“G345”表示；上级电网用“Grid”模块模拟；基础负荷用模块“Primaryload”表示。在上述的等效系统中，汽轮发电机G345是由多台200MW以下的中小型机组等效组成的，因此该机组的基本造价费用(不含脱硫设备)按200MW机组的造价水平，取为2777元/kW[20]。贴现率按电力建设项目的长期投资利率取为6.36%[20]，机组的维护费用率取3%，寿命为25a，年利用小时数为5500h。对上述模型进行分析，仿真中设定从电网购电容量为245MW，某市级电网与大电网间的购电价格为0.4元/kWh。经计算得，火电发电量占供电总量的85%，其余电量由上级电网提供；火力发电边际成本为0.296元/kWh，该市级电网电力生产成本(costofenergy，COE)为0.361元/kWh，火电机组年运行小时数达8712h，容量系数为89%，机组寿命仅有15.7a，全年煤耗量为1049721728kg。图4是火电机组输出功率的概率分布图。显然，火电机组全年运行在满载状态的概率有56%。图5是火电输出功率和从电网购电功率随负荷变化的散点图。从图5易知，在负荷较小时，主要靠调节小容量的柴油机配合上级电网送电来调节电力平衡；随着负荷增大，逐步投入适当容量的火电机组；当负荷超过火电机组总容量后，则依靠大电网的送电功率来维持平衡，直至联络线输送功率最大值。另外，仿真计算给出了污染物排放量计算结果：CO2、CO、未燃烧的碳氢化合物(unburnedhydrogencarbon，UHC)、烟雾和烟尘以及液体滴等颗粒物(particulatematter，PM)、SO2、NOx的排放量分别为2984.325888、19.572188、0.011720、2.554932、23.619840、1.310480Gg/a。
含风力发电的能源规划中，需要根据规划对象的风资源状况进行风机型号选择。所选风机在满足达到目标容量、适用于当地风资源等各种限制条件外，同时也应易于与当地各种自然条件相适应[13]。本文采用华锐风电科技(集团)股份有限公司生产的SL1500型风机[21]，其造价水平参考文献[22]取为4814元/kW，寿命为25a。纳入风力发电后电网的简化系统如图6所示。
在本部分的研究中，以2.2节中仅有火电机组时的CO2排放量为基准，设定CO2减排目标分别为7%、10%、15%、20%、40%，从电网购电容量为245MW，向电网售电容量为0，从上级电网购电价格为0.4元/kWh，煤价为0.8元/kg[23]，进行HOMER优化计算，部分结果列于表1中。可以看出，对本文算例而言，随着减排比例的提高，风机数量和可再生能源发电比例的增长速度都逐渐加快，前者的增速快于后者，这说明风机数量与相应的可再生能源发电比例呈非线性关系，增加风机数量可以提高可再生能源发电比例的优势是逐渐消退的。COE先出现了缓慢下降，在CO2减排率为45%时达到最低点，之后快速增长，即表明投入风力发电带来的经济效益不会随风电规模的扩大而持续增长。这是因为，在没有储能装置的情况下，虽然增大风电装机容量，但由于风电本身的间歇性而不能满载运行，相当于过度装设风电机组，提高了资本成本；在CO2减排率高于45%的强制约束下，只能通过频繁投切风电及火电机组来人为地增加风力发电时间，这也会严重折损机组寿命，增加了运行成本。针对上述情况，可以考虑3种解决方案：一是增设储能设备；二是引入其它形式的可再生能源发电；三是允许向上级电网送电。若在该区域电网装设大容量储能设备，所需设备数量庞大，也会大幅度提高供电成本，而后两种方案更为可行，本文仅对第3种方法进行分析。
在前述分析中，均设定不向上级电网送电。在本部分中，重新设定了向上级电网的送电容量。经过详细分析发现，在不同CO2减排目标下外送电量的最大容量限制不同，其值列于表2中。其中，风机数量1是在平均风速v为5.85m/s的地区实现各CO2减排目标时所需的最小风机数量；风机数量2是在平均风速为4.67m/s的地区实现各CO2减排目标时所需的最小风机数量；风机数量2大于风机数量1。表中：“—”表示没有可行解，即在平均风速为4.67m/s的地区安装数量1的风机，不能实现CO2减排目标；“*”表示在相应的减排目标下，在平均风速为7.00m/s的地区安装风机数量2的机组，可外送电量的最大容量值达到风电装机容量。分析表2数据可得如下结论：如果仅安装能达到减排目标所需的最少数量的风机，则区域电网可外送电量是非常有限的；如果适当增加风机数量，外送电量的最大容量将会大幅度提高。综合上述分析，本文对表3中的4组规划方案进行比较分析
规划方案计算结果比较。1）电力供应结构比较。表4列出了各种规划方案的电力供应结构，主要是风电、火电、从电网购电的电量及各自所占比例。分析表中数据易知，风力发电的引入，降低了火电机组满载运行的概率值，降低了火电机组发电及从电网购电的比例，风电比例随着风机数量的增加而得到提高。图7给出了方案4中风电输出功率、火电输出功率和从电网购电功率的概率分布图。限于篇幅，图8仅给出了方案4的风电输出功率、火电输出功率和从电网购电功率随负荷变化的散点图。分析表明，随着风电比例的增大，火电输出功率和从电网购电功率的可调节范围也变大，区域电网的供电裕度得到明显改善。
2）经济成本比较。规划方案4的经济成本如图9所示。图中，横坐标包括了资本成本(capital)、重置成本(replacement)、运行成本(operating)、燃料成本(fuel)和节约的成本(salvage)5项内容；纵坐标表示净现值成本，描述了风电(SL1500)、火电(G345)和电网购电(grid)在所列各项成本中所占比例。从图9中可以看出，当外送电量较大时，有大量从电网购电的成本被抵消，区域电网的等效运行成本从而也大幅减少，提高了运行的经济性。另外，与其它方案的经济成本比较发现，在没有外送电量或者外送电量较少的情况下，从电网购电成本随着减排目标的提高而增长，与火电相关的成本变化主要表现在燃料成本的减少，运行成本、重置成本略有降低。风电成本变化主要体现在资本成本的增加上，这是因为在CO2减排率和外送电量均较大的条件下，方案4中风机数量最多，相应的运行成本也有所提高。
3）污染物排放量分析。在不同CO2减排目标下，各规划方案污染物排放量列于表5中。分析可知，方案1—3中，随着CO2减排率增大和风机数量的增多，CO、UHC、PM、SO2、NOx的排放量都有明显减少，煤耗量也大幅降低，表现出风力发电对节能减排所起的显著作用。方案4在满足CO2减排15%的条件下，由于有较大大容量的外送电量，区域内火电机组的运行时间比其它方案要长，所以消耗了更多的燃料，污染物排放量也有所增加。通过电力供应结构、经济成本、污染物排放量3个方面的比较，得出如下结论：4组含外送电量的规划方案是在不同CO2减排目标下确定的，污染物排放量与无风力发电相比都有明显减少，其中规划方案3的排放量最少，环境效益最优。
与没有风力发电相比，风力发电的引入，降低了火电机组发电及从上级电网购电的比例；火电输出功率和从电网购电功率的可调节范围也变大，区域电网的供电裕度得到明显改善；在设定风电成本与火电成本可相比拟且低于从上级电网购电价格的条件下，风电的引入大幅度提高了区域电网自供电的能力，区域电网的等效运行成本也大幅减少，从而提高了经济性。其中，规划方案4的经济性最优，对风资源的利用最为充分，相应的区域电网供电裕度最大。对所研究的区域电网，可以分阶段制定风电发展的规划。若设定CO2减排15%，以经济性最优为标准时，方案4则为选择结果。该方案的风机数量、风电送出容量、风电成本可以为风电场规模的确定、风电送出所需的电力基础设施建设以及风电入网政策扶持提供参考。
影响能源规划的重要因素研究
在能源规划方案的制定中，从上级电网购电价格、风速、风电成本、煤价、向上级电网售电功率等因素直接影响了能源规划的优化计算结果。在本部分，以规划方案4(CO2减排15%)为例，研究这些因素对规划方案经济性、可行性、环境友好程度的影响程度进行了灵敏度分析，为在不同条件下选择最佳规划方案提供参考。图10给出的是规划方案4的电力生产成本COE对向上级电网售电功率、从上级电网购电价格、煤价的灵敏度分析面积图，并标出了电力生产成本值。图中，不同的COE值用不同颜色标识。分析图10(a)中各参数的变化趋势，当向上级电网送电功率一定时，COE值随着从电网购电价格的升高有明显增长；当从电网购电价格一定时，COE值随着向上级电网送电功率的升高有明显减小。
对COE值的变化率进行分析，得出如下结论：从上级电网购电价格的升高将直接导致区域电网电力生产成本的提高；与区域电网向外送电量为0时相比，向外有输送电量时，购电价格对电力生产成本的影响要小，即表明向外输送电量能够降低发电成本对购电价格的灵敏度。向上级电网售电能够降低区域电网的电力生产成本；售电价格越高，电力生产成本对向外输送电量值的灵敏度越高；购电价格越高，电力生产成本对向外输送电量值的灵敏度越高。同理，分析图10(b)中各参数的变化趋势可知：煤价的升高导致了区域电网电力生产成本的迅速提高，电力供应综合经济性快速恶化；增加向上级电网售电量，电力生产成本对煤价的灵敏度有微小程度的升高。向上级电网售电能够降低区域电网的电力生产成本；煤价越高，电力生产成本对向外输送电量值的灵敏度越低。分析图10(c)中各参数的变化趋势可知：从上级电网购电价格的升高导致电力生产成本的显著提高；煤价升高时，电力生产成本对从上级电网购电价格的灵敏度变化微小。煤价的升高导致了区域电网电力生产成本的迅速提高；从上级电网购电价格越高，电力生产成本对煤价的灵敏度越高。需要说明的是，图10(b)(c)中的空白区域表示优化计算在寻优方向上受到约束条件限制，如果能适当调整该限制值，将能求得经济性更优的规划方案。图10(b)(c)的约束条件分别为火电装机容量、从上级电网购电容量限制。在HOMER的风电成本中，包括了资本成本、重置成本和运行维护成本3个部分。图11给出了电力生产成本随风电资本成本变化的关系图。图中横坐标风电成本系数表示期望的风力发电成本与当前成本的比值。从图11可以看出，虽然随着风电成本系数的减小，电力生产成本有所减小，但是幅度较小。这是因为在能源规划方案中，火力发电的比重最大，风力发电的比重相对较小，火电的生产成本对区域电力生产成本的影响更大，而风电成本的影响较小。
前言
在前不久结束的哥本哈根气候大会上，中国向全世界展示了节能减排的信心和决心。中国政府在会议讨论的几个核心问题上采取了灵活态度，进行了必要的妥协。例如，在坚守前提下中国表示可以考虑接受发达国家提出的“地球升温必须控制在2℃以内”的目标，将更积极地按要求提供减排信息，增加气候报告的透明度等等。另一方面，中国坚持自主减排，提出不接受任何有损国家的减排目标、资金援助和技术援助，坚决反对发达国家推卸责任和义务，并且呼应欠发达国家的要求，坚持发达国家应当向发展中国家提供充足的、额外的实质性资金援助和低成本技术支持。中国的信心、决心和诚心促使哥本哈根会议形成了协议，取得了一定的收获。
事实上，中国早在哥本哈根会议之前就提出到2020年的减排目标，即2020年单位国内上产总值的二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，这是中国的自愿减排行动。中国是最早制定实施《应对气候变化国家方案》的发展中国家，截止到2009年上半年，中国通过淘汰低能耗的炼钢、炼铁、水泥、焦炭产能等，已经使中国单位生产总值能耗相对于2005年降低了13%，相当于少排放38亿吨二氧化碳。此外，中国是新能源和可再生能源增长速度最快的国家。中国水电装机容量，核电在建规模、太阳能热水器集热面积均占世界第一位。中国还是世界人工造林面积最大的国家，目前人工造林面积达到5400万公顷，居世界第一。此外，多年来，中国还为治理污染、恢复生态投入了巨大的物力、财力和人力。
目前，我国的建筑能耗在国民经济总能耗中所占比重较大，占25%左右，且呈递增趋势。还应该认识到，建筑能耗不仅发生于建（构）筑物和其他土木工程设施的使用过程，更多发生在其全产业链的生产过程中。建筑能耗不仅仅影响国家的能源供应，而且能源使用效率的高低还影响环境，直接决定为保护环境、维持和恢复生态的投入。要清楚地意识到节能也是为了减排。因此，开展建筑节能工作有巨大的潜力，可以为我国实现减排目标作出积极的贡献，我们应该从多个角度关注建筑节能。
1 我国的建筑行业何以成为高能耗、高污染行业
建筑行业是行业发展关系中最为复杂的一种行业，与其密切相关的行业有60多个，其中最重要的要数钢铁、水泥、砖石、玻璃等建材行业，从而形成了一条在国民经济建设中地位极为显赫的产业链，同时也是高能耗、高排放的产业链。
随着我国建设规模的不断扩大，建设进度的成倍增长，建设行业的迅速发展，建筑材料的消耗量逐年大幅递增。建材需求量的增长，致使能耗相应增加，而且与发达国家相比，我国主要建材生产不仅能效低，而且碳排放量大。
1.1 钢铁工业的高能耗、高污染
表1列出了2003年我国重点企业主要工序能耗与国际先进水平的比较。
表1国内外钢铁工业综合能耗、可比能耗和炼铁系统工序能耗比较（单位：kgce/t）
年份 代表 焦化 烧结 炼铁 转炉 电炉 吨钢
综合能耗 吨钢
可比能耗
2003年 全国平均 148.51 66.42 464.68 27.04（2002年） 230.2（2002年） 770 698
2003年 宝钢集团 94.45 61.12 394.27 675 656
1999年 国际先进 128.1 50.89 463.36 -8.88 198.6 656（日本，2003年） 642（2000年）
差值 20.41 15.53 1.32 35.92 31.6 114 56
（资料来源：上海科学技术情报研究所整理）
数据表明，2003年我国钢铁工业吨钢能耗和吨钢可比能耗这两项指标，分别比国外先进水平高出17.4和8.7个百分点。
一方面是高能耗，另一方面是高排放、高污染。钢铁工业固体粉尘、SO3排放和烟尘排放分列行业第二、第三和第四位。这与国外先进水平相比更显突出，见表2
表2国内外大型钢铁企业工序能耗指标比较
指标名称 单位 宝钢 台湾中钢 浦项钢铁
浦项厂 光阳厂
吨钢综合能耗 吨标煤/t 0.675 0.767 0.759 0.725
吨钢耗电 Kwh/t 627.70 434.70 598.10 610.70
吨钢耗水 t/t 4.08 5.49 3.97 3.64
炼焦工序能耗 kg标煤/t 132.68 120.83 128.81 146.72
烧结工序能耗 kg标煤/t 60.38 63.47 59.75 63.45
高炉工序能耗 kg标煤/t 395.47 443.11 488.16 431.17
炼钢工序能耗 kg标煤/t 6.81 5.29 20.85 7.55
电炉工序能耗 kg标煤/t 186.96 / / /
TRT回收 kwh/t 36.21 33.20 22.10 35.83
干熄焦蒸汽回收 kg/t 572.33 / 227.65 105.52
烧结蒸汽回收 kg/t 74.88 86.05 19.31 31.05
转炉蒸汽回收 kg/t 48.8 / / 77.23
转炉煤气回收 m3/t 101.93 87.45 91.83 104.49
高炉煤气放散率 % 0.62 0.21 0.78 2.54
氧气放散率 % 4.90 4.96 1.23 2.06
（资料来源：上海科学技术情报研究所整理）
到2004年，我国钢铁工业固体废弃物综合利用率为60.4%，比国际先进水平低37.6个百分点。
1.2 水泥生产的高能耗和高污染
近年来，混凝土成为建（构）筑物的主要建筑材料，水泥生产已经是建筑行业的重头戏。水泥的生产规模逐年增加。水泥生产过程中要消耗大量的能源，向空气中排放大量的二氧化碳和大量粉尘，严重影响了空气质量，破坏了人们生存的环境，给人们的身体健康造成了伤害。水泥生产向来是备受指责的高污染源。这和我国长期以来水泥生产工艺落后有关。为此，水泥生产工艺的技改和引进是科技创新的重要内容，而且取得了可喜的成绩。
2000~2006年间，是我国新型干法NSP飞跃发展的时期，截止2006年，我国已有新型干法生产线704条，然而和水泥技术水平最高的印度和日本相比，我国新型水泥能耗水平差强人意，其熟料电耗水平已接近水泥生产大国日本。对于水泥生产而言，电能是清洁能源，而旧的湿法生产工艺对大气和水源污染严重，在我国正逐渐被淘汰。但是，总的说来，与国外先进水平相比，我国的水泥生产能耗仍处于较高水平，折合为热能平均为3416KJ/kg，而日本为3131KJ/kg，我国高出了9个百分点。
1.3 维护结构建材制造业
维护结构材料主要是砌体和玻璃。以往我国大部分建筑用的是粘土烧结砖。粘土砖的大量使用已经导致我国部分耕地土壤贫瘠，有些地方水土流失严重，渐渐形成荒漠。而烧结过程中污染物的排放不亚于水泥生产。玻璃的生产也是一个高能耗过程。近年来，我国明令禁止使用粘土烧结砖，推广新型节能材料，注重从原材料生产到使用，从设计、施工到使用等各个环节的节能减排，已经取得了显著效果。
1.4 建筑物的能源使用效率较低、排放量较大
我国建筑节能工作起步较晚，建成的节能建筑仅占很小比例。随着人民群众对生活质量的快速提高，建筑能耗以更高的速度增加，例如冬季供热地区正迅速南扩，而北方地区的空调拥有量也快速增加。另一方面，我国城镇化过程明显加速，层层开发建设已经成为支撑我国经济发展的重要支柱产业。在我国建筑能源使用效率较低的现实情况下，建筑集中的城市的“热岛”效应将进一步加剧，城市周边的环境将进一步恶化，如果再走先污染再治理的道路，可持续发展必将成为泡影。
综上所述，建筑能耗不仅产生于建（构）筑物的使用过程中，还大量产生于建造全过程，该全过程始于建材生产。而建筑能耗与排放的关系是正相关的，也就是说，能耗越大，排放量越大，能源利用效率越低，排放量也越大。这种关系的根源，主要还在于我国的能源结构不合理，综合利用程度较低、能源短缺等等。
2 我国能源的供应情况和节能减排的主要途径
我国能源结构长期以煤为主，在某种意义上，中国的发展是建立在廉价的煤资源上，这是目前我国成为最大碳排放量国家的最直接和最主要的原因。在电力供应上，煤电所占比重远远超过水电、核电、风电和其他产能。数据表明，我国消耗1度电，就相当于排放了0.997千克二氧化碳，等同于0.272千克碳。就水泥生产而言，现在我国生产1t水泥平均耗电量已接近日本，这在水泥生产环节有效地降低了排放量，但却在煤电生产环节增加了排放量。以生产1t水泥消耗电量为70kw.h计，也就是70度，就相当于排放了近70千克二氧化碳或者18.86千克碳。因此，在我国，节能的意义还在于有效减排。我国逐渐淘汰低能效的炼钢、炼铁、水泥、焦炭产能，已经在减排上取得了可喜的成绩，今后的工作重点应是调整能源结构，大力发展新能源、可再生能源，提高综合利用能力等等。在生产和使用的各个环节，包括煤电生产环节，进行了以减排为目的的科技创新，这是我国可持续发展的一项根本措施。
例如，近年来对冶金过程提出了“绿色”冶金的要求，这就是在钢铁制造过程中通过积极推行最有效的科技创新，利用先进技术不断使钢铁制造流程向物质获得率最大化、能耗最小化、制造流程高效化方向发展。
近年来，混凝土掺和料的使用有了长足的进步。作为主要的、常用的水泥替代材料――粉煤灰，是火力发电厂煤粉锅炉排除的一种工业废渣，燃煤电厂排出的主要固体废物。粉煤灰的综合利用范围正在扩大，已经形成了一种新兴产业。其效益表现在：节约水泥、减少建灰场土地、大大减少可吸入颗粒物、节省冲排灰用水、提高混凝土施工质量等等。目前，通过技术攻坚，某些地区的粉煤灰掺量已经取代了30%~40%的水泥，大大节约了水泥用量，其直接效益和间接效益都十分可观。
此外，在建筑产品的建造和使用过程中发展新能源，利用可再生资源和可再生能源也属于建筑节能范畴。我国有少数城市大规模使用太阳能，已经获得了“清洁城市”的称谓。建筑节能不是消极意义上的节省，而是积极意义上的提高能源利用效率。在这里，科技创新和技术进步是最主要的途径和最基本的保障，对于中国来说更是如此。而科技创新和技术进步无疑也需要巨额的资金投入，这对于发展中国家而言是治理的沉重负担。中国的“自主减排立场”告诉我们，应该以更为广阔的视野和更为宽泛的涵义看待中国的建筑节能行动。因此，除了进行科技创新以外，在有限的资金、技术等条件下对建筑节能项目实行科学的、有效的造价管理必不可少，这是中国建筑节能项目建设能够顺利开展的重要手段。
3 建筑节能项目的造价管理
鉴于节能和减排的关系或者联系，减排工程项目可视为建筑节能项目，例如污水处理厂；按照工程建设项目划分的概念和方法，建筑节能项目可能是单项工程或者是分部分项工程，如维护结构工程。
建筑节能项目的造价管理是全过程或全寿命周期的管理。工程造价管理从项目策划阶段就开始进入项目周期，贯穿项目全过程。要特别重视建筑节能项目前期阶段即可行性研究中的项目经济评价工作、以及设计阶段的多方案设计、技术经济分析、多方案优选以及方案的优化等工作。要针对项目的具体情况，如项目类型、项目性质、项目目标和行业特点等，选择评价方法、评价内容和评价参数，即坚持具体问题具体分析的原则。
3.1 建筑节能项目经济评价的方法
项目经济评价包括财务分析与经济费用效益分析两大部分。建筑节能减排项目除具有工程建设项目的普遍特点以外，还具有以下特点：
3.1.1 项目的外部效果或外部影响突出。通常把与项目相关的间接效益（外部效益）和间接费用（外部费用）统称为外部效果。例如维护结构的处理，其间接费用包括技术引进的成本，其间接效益表现为环境的保护或改善。
3.1.2 往往不能通过市场合理配置资源，例如土地资源。项目的投入和产出的市场价格往往不能反应其真实价值，例如水资源的市场价格。
3.1.3 一些风险因素不易识别和确定，而且往往不具备统计规律，这和众多目标群体的利益往往不一致，而且与利益冲突的突发性有关。例如最近几起垃圾焚烧发电设施的建设情况。
3.1.4 其他一些特点。
因此，建筑节能项目的经济评价不能局限于财务分析，还必须进行经济费用效益分析，而且应该遵循财务分析或财务评价可行，经济费用效益分析不可行，则项目不可行的原则。此外，必要时，可用费用效果分析取代经济费用效益分析。总之，要从资源合理配置角度、国民经济角度、社会经济学角度研究考查项目，分析项目投资的经济效率和对社会福利所做出的贡献，使项目前期阶段的造价管理工作取得实效。
3.2 建筑节能设计方案的技术经济分析方法
在项目设计阶段，造价管理工作的主要内容除设计概预算外，还包括对项目设计方案进行技术经济分析、方案优选和拟定方案的优化等。这里，特别提倡使用与价值工程类似的费用效果分析法，具体为最大效果法。即公式RE/C=E/C
式中RE/C――效果费用比
E ――项目效果
C ――项目的计算期费用，用现值或年值表示
在优选中，按RE/C的大小排序，大者排前。在方案优化中，力争做到RE/C趋近于1，以达到效果和费用的最佳匹配。
4 结论
4.1 积极应对气候变化已经成为我国的重要国策。哥本哈根大会和中国在会议前以及会议中的立场、行为方式和取得的成果等等，进一步证明了我国已经具备的国际地位和相应的责任。作为发展中国家，我国在一系列相关问题上面临技术的压力。一些节能减排行动可能会对我国的经济发展和社会稳定产生负面影响，因此应慎重对待。
4.2 根据中国的现状，建筑节能承载了减排的重任。因此应该从建筑产业的全部生产过程，所形成的产业链，包括能源生产、建材工业等等环节，以减排为宗旨全面考查建筑节能项目。应该认识到科技创新和引进先进技术在其中的重要作用。因此，相应的投入和产出，成本和效益在建筑节能项目的经济评价中也就成为必不可少的参数。
4.3 项目的经济评价和设计方案的技术经济分析是建筑节能项目造价管理工作的重要内容。鉴于建筑节能项目的特殊性，提倡在经济评价中应进行经济费用效益分析，在设计方案的技术经济分析和方案比选、方案优化中争取费用效果分析。当然，在项目经济评价和方案技术经济分析中，若干参数的计算口径应当一致，规划应该协调。
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供应链里的惊喜
要减少总的碳排放量，首先需要了解供应链上每个节点的情况。这个分析，通常被称为“碳足迹的测算”。经过这个分析，通常会发现一些很有趣的数字和现象，而且往往是与直觉相悖的。
2006年，一个英国的研究机构“碳信托（Carbon Trust）”公司，发表了第一份关于供应链的碳足迹报告，里面的土豆原料碳足迹，就揭露了一个很有趣的现象。通过与欧洲一个大型的食品制造公司合作，研究员发现，因为土豆采购的价格是根据重量定的，农民会使用增湿器去生产更重的土豆。虽然该食品制造公司对原来的潮湿度有严格的执行标准，但这几十克的水分会逃过监测，并在土豆被烹煮的过程中明显增加能耗与碳排放。
一个很容易想到的解决方案，就是通过改变合同条款，让农民有动力生产没增湿的土豆。这个简单的改变，可以使炸土豆这个过程减少10%的碳排放，而一年下来可以减少二氧化碳排放9200吨。
这对于股东来说也是利好，因为该能耗的降低可以使公司每年节省1200万英镑，而且会让公司在欧盟的“碳交易信用”取得主动。更进一步，这会成为食品制造商与农业种植者/供应商的合作先例。这种合作不仅能降低排放量、降低营运成本，而且无需增加任何投入，这就是环保也能赚钱的最好例证。
我们确信，在不同企业、不同行业的供应链里，这种机会比比皆是，只是在等待某人去发现并改变它。
碳足迹追踪，比“循环使用”更多
如同上述薯条制造商一样，假如对整个从采购到交付的过程进行细致的碳排放分析，得到的结果往往是惊人的。在清楚了解能耗在供应链上哪个节点发生后，企业可能会发现，他们原来计划的节能动作，例如开发更小的产品、从相近的农场采购、或使用再生材料，也许并不是他们想象中能源有效。
再举一个再生纸与白纸的对比案例。A报纸在A地生产，50%的用纸为再生纸；B报纸在B地生产，100%使用新的白纸。他们哪一个对环境更友好呢？
几乎每一个人都会回答“A”。但事实上答案不是那么简单的。一般来说，再生纸的确比较节能，因为从树木到报纸的整个制造过程中，70%的能耗发生在纸浆和纸张成形的阶段。所以，越少新纸浆的需求，越多再生资源的使用，对环境越友好。
但是，造纸是一个能耗集中的过程，造纸厂所选用的能源，对碳排放量的影响作用更大。假如B报纸使用的是可再生能源，如水电风电等等，而A报纸使用的是碳燃料，那么即使A报纸使用再多的再生纸，都不会比B报纸更节省碳足迹。
当然，这也并不是说资源再生、循环利用被过分夸大。但它只是减低碳排放方案中重要的一部分，而不是全部。在这里我们也不能假设循环利用适用于所有的产品。因为每个产品的碳足迹都是独特的，缩减碳足迹的方案也应该是独特的。
对于一部分的公司而言，最佳的方案会是与供应商一起，寻找可替换的材料或生产方式，有些公司甚至需要寻找新的供应商。而对于另一部分公司而言，最佳方案会是减少和简化包装，或转用低碳的能源。另外，有些公司可能会发现政府支持是非常有价值的。目前，国外的一些针对商户的制造商或服务商，如汽油零售商和航空公司，就在使用政府强制的手段，让客户在购买产品或服务的同时会污染买单，以弥补他们释放的温室气体。
碳减排三步走
要从一个产品的供应链中，找到碳减排最好的机会并不容易，其复杂性往往会把经理人吓退。幸运的是，业内已经形成了一个直观且被证明有效的流程，让人们抓住碳排放的关键点。该流程能帮助经理人开始架构其可研讨的地方，甄别最重要的机会，并搜集相关数据来支持决策。整个流程下来不可避免会产生一些费用，而费用则直接与企业的规模或行业的特点相关。有些公司会把任务放在内部的供应链部门，也有一些公司会请外部的专家去做，但不管是何种方式，终究离不开以下三个步骤。
1、了解每一个产品或服务的碳足迹。要进行碳减排首先要了解碳足迹，放在企业整体的战略与运营背景下，一个个产品去分析。要进行此工作，负责的经理人首先要把流程图画出来，就像我们一般做供应链优化一样。而与优化不同的是，我们不再关注每项活动的成本效应，而是集中分析每项活动的能耗在哪里、能耗多少、所耗能源的种类等等。每一个产品的分析图必须包含供应链的全过程和产品的生命周期，从原材料生产、配送到制造商、制造商的废品处理、成品的配送、销售、使用、销毁或回收利用等等。
2、把必要的排放量区别处理。了解能源消耗节点后，企业应该开始甄别哪些能源支出对产品的开发或制造成形是必要的。对于不是必要的节点消耗，我们就可以开始考虑是否能取消该环节，或通过修改产品设计去减少该环节的能耗。透过这个分析，我们就能甄别与评估碳减排方面的关键点。
3、经济效用分析。最后一步是从不同的角度综合衡量替代方案，例如在碳减排上的有效贡献、财务上的影响及实施的难易度。最后的优选方案应该包含以下几个维度的考量。首先是碳需求的减少。可通过设计、制造及运作过程的能效提升实现；第二是传统能源的替换，改用低碳甚至无碳的能源；第三是对于无法避免的碳排放，可通过其他方式去弥补，这在国外通常是通过“碳交易”项目进行。
事实上，以上的分析在实施上很直观。举例而言，假如一项生产流程需要煮沸一吨的水，分析的第一步是决定使用哪种能源、多少量去煮水，然后考虑该烧煮过程是否产品所必须的。如果“是”就保留，“不是”则考虑改变。我们这里假设答案为“是”，第三个问题就是我们能否用更少排放量的方案去煮水。也许我们可以使用工厂其他流程所产生的热能，从而减少碳足迹的需求。当然，使用其他可再生的能源去煮水也是可以考虑的。
这样的分析可以简化企业在环境方面的决策过程。知道供应链上每个节点的碳排放量，能让经理人从运营体系中找出最能节省碳排的地方。对于公共领域而言，这个也是实现资源再分配的有效方法。现在，这个分析方法在欧洲已非常成熟，分析过的产品种类也十分繁多。配合这套分析方法，欧洲推行了许多环保项目，“绿色关键点（Green Dot）”标签项目就是其中一个。该项目一直鼓励企业去开发更简便、更环境友好的产品包装，在15年的时间里，此项目吸引了32个国家、13万个企业加入，回收利用的材料超过1.5亿吨。
环保是可以创造价值的！
当一个企业开始考量他自己的碳排量，如果他没发现有趣或惊喜的地方，这是极其有问题的。通常来说，在做完碳排量分析之后，许多企业会发现自己对供应链上的碳排放知之甚少，而这些“无知”往往会阻碍他们找到真正的机会。如上述的薯条制造商，他们一直以为成品和原料的运输是公司最大的碳排放环节，但事实证明生产过程的温室气体排放才是大头。
在某些例子中，运输和物流企业的确是碳排放的主要来源。德国一个酸奶公司曾经测算过，他们一个集装箱的产成品，从原料采购到最后消费者使用，一共运输了9100公里。减少运输方面的碳排放有很多方式。其一是提高运输效率，如将装载容易提高，或在同等装载量上减少能耗；其二是从海外采购转向本地采购，缩短运输距离，并与周边的生产者或供应商建立长期的合作。
一、指导思想和原则
坚持以科学发展观为指导，以科学合理消费和提高资源效率为核心，全面贯彻《公共机构节能条例》；以建设节约型机关为目标，加大宣传强化管理，健全体制，创新机制；以节电、节水、节油为重点，在机关工作中厉行节约，杜绝浪费，提高资源利用率；以“节能降耗宣传月”活动为契机，推动我县公共机构节能工作深入开展。
中国作为最早制定实施《应对气候变化国家方案》的发展中国家，在节能减排方面给予了足够的重视和投入。国资委的一项估算数据显示，至2015年，中国节能减排领域需要投资资金约2000亿元；而与节能减排密切相关的清洁技术领域，中国的投资每年以25％的速度增长，预计2010年的收入将达到8800亿元至1万亿元。
这一系列夺人眼球的数字也得到了风险投资界的重视。各个投资机构都将目光投向了清洁技术、节能减排领域。不仅如此，更有机构设立了专门针对节能减排的基金，大家都在寻找下一个无锡尚德和金风科技。
从数据也可以看出，中国清洁技术领域的投资正在逐年快速增长。2006年至2008年，中国清洁技术市场投资年均增长率为67％。从投资案例数来看，2008年激增到55宗，比2007年增长了175％；2008年的投资额为13亿美元，同比上年度增长120.3％，也是2006年投资额的178.7％。
在清洁技术、节能减排领域投资案例一项项增多、投资数额一次次被刷新的同时，其中的问题也越来越鲜明地摆在了投资人的眼前。
其一，节能减排作为严重受政策导向影响的领域，政策是不能回避的重要“风向标”。某业内人士认为，对于受政策影响严重的中国节能减排领域进行投资，最重要的是要评估哪些是可持续的政策，哪些是不可持续的政策。并且判断出如果这种高水平补贴的政策一旦取消，公司是否有利可图。
