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中图分类号：F32文献标识码：A
一、广州南亭村失地农民职业转换现状
库兹涅茨曾在《现代经济增长》一书中把城市化定义为城市与乡村之间人口分布状况的变化，亦即是城市化进程。随着我国城市化的飞速发展，被征用的农村土地越来越多，由此导致失地农民的规模也越来越庞大。目前，由于我国社会保障制度尚未完善，且就业压力也在不断增大，当农村的土地被征用后，大量缺乏非农业技能的农民就会因此而失去基本的生存依赖。同时，失地农民亦未被纳入城市社会保障体系，得不到相关的政策扶持，生活在城市的边缘。解决失地农民的职业转换问题成为了我国城市化健康、快速、稳定发展的关键。土地被征用后的用途大致可分为私用与公用两类。根据相关政策规定，在征地后设厂私用的企业主，有义务对其域内的失地农民进行安排处理，以保证其职业能顺利转换。而被用于建设公共利益设施的土地，其域内失地农民则需要依靠政府的合理引导。为此，我们以城市化水平发展相对较快的广东省为研究对象，并选取了广州南亭村的村民作为访谈调查的对象之一。通过访谈调查发现，土地被征后，只有小部分农民通过自谋职业的方式实现了职业转换，其他具备非农业技能的人群主要是通过外出务工来实现二次就业，而且在这类人群中的绝大部分人都是从事一些文化素质与劳动技能要求不高的职业。由于绝大部分的失地农民都缺乏相应的职业技能，从而导致适龄的劳动力大量闲置。目前，南亭村失地农民的总体特征是：在思想观念上，依旧存在惰性，认为政府征收了土地就应该负担其生活问题，但对政府或村委会提供的工作岗位却不屑一顾。同时，由于受教育程度不高，且缺乏非农技能培训，因此大部分失地农民多是靠从事传统农业活动，或简单的体力劳动来维持生计。外来人员的大量涌入更使本地的失地农民在低廉劳动力市场上处于劣势地位。
二、广州南亭村失地农民职业难以转换原因分析
由于失地农民普遍属于被动失地，被动失业，因此无论是其思想观念还是劳动技能都缺乏足够的准备。通过对南亭村进行调查并分析得出，该村村民职业转换困难的主要原因。
（一）现行征地制度尚存缺陷。在现行的征地制度下，农民在售卖土地方面存在两种权利的缺失。一是土地的卖与不卖不由农民自身决定，而是由村委会或集体经济组织决定，但是大部分村委会或集体经济组织却代表不了全体村民的真实意愿；二是即使农民有意出让土地，但由于信息的不对称及法律知识的贫乏，致使他们也没有与买方平等谈判价格的权利。同时，相关法律也尚未完善。这就给滥占耕地、侵害农民权益的不法者提供可乘之机。按照中华人民共和国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但相关的法律条文却没有对公共利益需要作出具体界定，导致某些征地项目超出公共利益的需要，仅追逐工商业或房地产等私人利益。产生此类问题的关键在于我国的征地制度是以土地国家所有制与集体所有制为基础，是根据当时计划经济体制的情况形成的。因此，征地补偿理论与制度设计都具有明显的计划经济体制特征。在社会主义市场经济不断发展的趋势下，如果仍旧遵循计划经济体制下的征地制度必然会导致矛盾的产生。
（二）缺乏相关的政策支持。失业、养老、医疗等社会保障制度是否有效，是人们基本生活能否持续、安定的根本。由于“城乡二元化”，农民无法像城市居民那样获得有效的社会保障。因此，在社会保障体系尚未覆盖农村区域时，当农民失去其赖以生存的土地就意味着失去其最基本的生活保障。为了缓解这一矛盾，地方可以通过政府、企业、集体或个人统筹的方式对失地农民进行社会保障安置。但由于我国社会协同能力尚未成熟，社会保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以维持他们的基本生活。同时，失地农民参保意识不强，参保率不高，也是导致其只能被动接受安置的原因之一。在访谈调查中发现，被访问的对象中有大约65%的村民尚未参与任何的社会保险项目，而在已参保的人群中，又有75%的村民其社会保险费是由个人或其他非补偿费用支付的，只有极少数的村干部靠土地补偿费支付。归根结底，其原因主要是失地农民只获得低额的货币补偿。原有的补偿方式既不能体现过去土地的最佳途径，也未有评估当代农业已不是简单的传统农业，而是现代农业，即集种植业、生态农业与旅游观光农业于一身。可见，原有的土地补偿方式并没有把未来土地的收益考虑在内。
（三）职业安置不到位。我国现行的《土地管理法实施条例》规定了针对失地农民的三种职业安置方式：一是“就地安置”，即由征地单位招聘被征地农民的职业安置方式；二是“组织安置”，即把征地补偿费给付失地农民所在的集体经济组织，并由其负责失地农民的职业安置；三是“货币安置”，即是对失地农民进行一次性的货币补偿，由失地农民自身寻找就业机会。在调查访问中发现，与其他两种方式相比，货币安置由于其风险小、现实性强而广泛地被南亭村失地农民所接受，同时，由于其操作成本低、周期短也广泛地受到各级政府、企业乃至集体经济组织的欢迎。所以，该村的绝大部分失地农民享受着货币安置的方式。然而，货币安置却并非指向性职业转换的安排，虽然能让失地农民得到暂时的喜悦与满足，也能在短期内维持甚至提高其生活水平，但却很难让失地农民成功地实现职业转换。缺乏充足、稳定的二次就业机会与岗位，失地农民家庭根本就无法实现可持续的生活。
（四）缺乏非农业职业技能。在现阶段，失地农民难以实现职业转换主要是存在两种矛盾。一是我国的经济正处于由粗放型向集约型转换的新时期，劳动力市场逐步由低端、简单的体力型向专业型、技能型转变，这就使农村素质偏低的劳动力与社会所需的高素质人才形成矛盾；二是失地农民不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾。后金融危机所衍生出的CPI急速上升，使这一矛盾更为明显。这两种矛盾的相互交织，使失地农民职业转换的难度越发加剧。由于南亭村的失地农民长期从事农业生产，技能单一，致使其难以适应企业尤其是工业化程度较高企业的用工需求。同时，失地农民的就业尚未纳入我国现行的就业体系，国家对此也尚未有统一的政策与措施，致使失地农民在职业转换时面临重重的困难。
三、对广州南亭村失地农民职业转换的思考
30多年的改革开放，使城市化进程不断加快，老城区改造、经济技术开发区兴建、绿化及基础设施建设，使农民耕地被大量征用。在推进工业化、城市化与现代化的历史进程中，如何使失地农民的职业有效转换是政府解决“三农”问题的又一难点。
（一）完善现行征地制度。首先，改变集体土地的产权地位，即让集体所有土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。从法律视角上看，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权都应该是平等，公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权。但从我国现行法律规定看，农村集体土地所有权是不完整的，集体经济组织只有土地占有权、使用权与收益权，却没有处分权，其意义是集体经济组织不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变土地所有权的主体与所有权的性质。由此可见，集体所有土地与国有土地在法律权利上是不同的。因此，集体土地必须首先转化为国有土地，才能进入土地市场，应用于非农业领域。但是，由集体土地转变为国有土地的过程，不应该是一个简单的行政过程，而应该是一个平等的财产权利交易过程；其次，所谓的“集体所有土地”，是指以村委单元的所有农民所共同拥有的土地，其代表是村民委员会或村集体经济组织，农民作为集体组织的个体成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但其并不能按份分割农地的所有权。而集体产权的这一特征，又使得集体组织与个体农民的权益关系变得模糊。这就可能衍生出集体土地在农民完全不知情的状态下被村委会或集体经济组织出卖。股份合作制是推进农村集体经济改革的途径之一，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一位村委都拥有一份相应的股权；最后，在信息平等方面，应完善征地的程序，保证在征地的过程中，土地权利人拥有充分的知情权与参与权。为此，可建设专属的仲裁机构处理相应的土地纠纷，做到征地规范透明，让被征地农民参与征地的整个过程，以保证他们的土地使用权与土地处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。总之，完善相关的征地法律法规，是确保农村集体土地所有权的完整和与国有土地产权平等的前提条件。
（二）普及社会保障制度。相比于城市下岗职工与失业人员，失地农民更是就业的弱势群体。把失地农民的就业问题纳入政府经济社会发展的整体规划、构建城乡统筹的就业管理制度、制定失地农民职业转换的保障制度使其解决失地农民就业问题的“三大法宝”。在整体规划方面，政府应把失地农民就业纳入下岗职工二次就业工程的范畴，并且使其享有与城镇劳动力再就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务同等的待遇。在构建城乡统筹就业管理方面，政府应按市场化的原则，建立城乡统一、平等的劳动力市场，积极推进与完善三级就业服务体系，实现城乡统筹就业。失地农民的自主创业是其实现职业有效转换的途径之一。因此，政府需要为其提供有利于创业的大环境，制定相应的保障制度。同时，还应该享受下岗职工创业的优惠政策。增强失地农民尤其是中青年失地农民的职业竞争力，根本出路在于教育。为此，应该不断加大对失地农民的教育投入。加大对农村教育的投资力度，可以通过拓宽筹资渠道，增加财政转移支付在农村教育中的权重来实现。优化配置农村教育领域中的人、财、物等各类资源，提高资源利用率。由于长期从事传统农业，失地农民的技能较为单一，因此在巩固基础教育的同时，还需通过发展农村职业技术培训与农村成人教育，使教育遍及整个农民阶层。
[中图分类号]C916
[文献标识码]A
[文章编号]1671-5918（2015）21-0068-02
土地流转和适度规模经营是发展现代农业的基础，近年来，伴随着工业化、城镇化和农业现代化的发展进程，土地流转推动了新一轮的农村社会巨变，深化对土地流转和农村土地制度的研究具有重大的现实意义，而农村土地合理有序流转的关键在于创新土地流转方式。本文试通过对当前存在的几种方式的比较研究，探究农村土地流转方式的发展趋势。
一、土地流转和土地流转方式
（一）土地流转的含义：广义上的土地流转包括城市土地流转和农村土地流转。农村土地流转是指农村土地权利的流通和转让。在家庭承包制的制度框架下，农村土地产权结构可以分解为三种权利，即所有权、承包权和经营权，因此，农地权利包括所有权、承包权和经营使用权三种。目前，学术界对农地流转的研究大多集中在农地经营使用权的流转（自由流转）和农地所有权的强制性流转（征地），对于农地承包权的流转的研究尚不多。因此，狭义的土地流转的含义可定义为：是指拥有土地承包经营权的农户或村集体将土地经营权（使用权）转让给其他农户或者经济组织，即保留承包权，转让使用权。农户承包地、集体建设用地、宅基地可以通过土地使用权的出租、合作、入股、联营、转换、抵押、征收等多种方式进行流转。
（二）土地流转的方式：当前农地使用权流转呈现出流转机制市场化、流转形式多样化、流转主体多元化、流转行为有序化等特点。全国各地在法律的框架内，不断创新流转方式，2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。在此规定的基础上，现阶段主要的流转方式有：第一、土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的有农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换。第二、出租和转包、转让：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租方按年度收入一定的实物或货币。（转包限于集体经济组织内部，出租没有限制。转让要经发包方许可，转包没有限制。）第三、股份合作社：农户以土地经营权为股份共同组建专业合作社，村里按照“群众自愿、土地人股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则返租倒包给其他经营者。第四、入股：亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司，按公司治理方式经营农业生产。第五、抵押或土地银行：金融资本将土地作为存贷的主要标的，经营与土地有关的长期信用业务，最终让农业经营合作组织采用银行运作模式进行现代农业生产。第六、土地托管：按照《土地托管种植合同》，农民缴纳管理费，将土地交由合作社管理，合作社经营农民的土地，负责从种子到收获的一条龙服务，最后将收获的稻子交给农民。第七、土地信托：政府出资在县或乡镇设立农村土地承包经营权信托有限公司，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委托给政府的信托公司，并签订土地信托合同，农业企业或大户再从政府的信托公司手中连片租赁土地，从事农业开发经营活动。
二、土地流转方式的比较探究
土地流转的最终目的是充分挖掘农村集体土地所有权和农民土地承包权的价值，提升土地资源的使用效率，增加农民收入以及不断完善农村社会保障体系。鉴于中国农村土地广阔，各地差异巨大，而且土地流转牵涉到政府、村集体、农民、承包土地的经营者等多方利益的博弈，因此很难有一种或几种通用全国各地，不管何种流转方式只要在其运用的特定区域内能发挥其积极作用，能化解矛盾，稳定农村，致富农民，都是好方式。下面就主要几种流转方式以及几个经典模式的分析，阐述农村土地流转方式的发展趋势。
（一）土地流转的主要方式分析
中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：
镇中村是与城中村相对应的概念，是近年来我国乡村都市化过程中出现的新现象，是集镇扩展过程出现的普遍问题。关于镇中村，学界尚未有明确定义。笔者认为，镇中村是指在城镇总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制等制度的农村社区。其应该满足以下两个条件: 一是农村在行政上不属于镇区直接管辖, 而是属于镇政府下属的村组织管辖, 保留和实行农民户籍、农村集体所有制、农村经营体制、农村管理制度；二是农村在镇区规划范围内，兼具镇区与乡村的某些功能与特点，并在城镇化过程中面临着被改造的机遇和挑战。
公营子镇隶属辽宁省朝阳市喀喇沁左翼蒙古族自治县（简称“喀左县”），是红山文化发源地，地处辽西腹地，蒙、冀、辽三省交汇处。本文选此镇为研究对象，原因有三：1、公营子镇农业产业已具规模，基础设施建设日趋完善，街道两旁楼群耸立，商业网点鳞次栉比，现代化城镇建筑景观已初具规模，早在2008年即被国家发改委确定为全国小城镇建设示范镇。2、公营子镇现城镇总面积4.7平方公里，城镇人口1.4万人，以“四街三路二广场”为主体框架的小城镇格局已形成，同时完成了供热、给排水等配套工程建设，在彻底改变城镇面貌的同时，打造成了以工业型为主，商贸型、交通枢纽型相融合的中心城镇。3、公营子镇在镇区改造的过程中，积极吸纳国内“城中村”改造的先进经验，结合本镇的实际情况，探索性地采用政府融资促进就业、村民集资开发房产、农宅改造占补平衡等多种手段保证城镇化进程的健康推进，为辽宁省其他小城镇建设提供了宝贵的实践经验。
一、镇中村在城镇化发展中面临的问题
随着经济的发展，当一个地方变富以后，集镇化和市镇化的步子就开始了。镇中村是村落集镇化的一种特殊表现形态，是在我国城乡二元体制下衍生的新型城镇化问题。以公营子镇为例，随着其乡村城镇化地不断深化，村庄与集镇在管理制度和体制上的差异必将凸显出以下几方面的问题：
1、在总体规划实施中存在的土地制度差异。按照《公营子镇2004―2020年总体规划》的规划蓝图，公营子镇明确了小城镇建设的思路和目标，即建设以工业型为主，商贸型和交通枢纽型相融合的经济重镇，努力打造辽西一流的小城镇。在这种打造经济强镇的规划引导下，大规模的城镇化建设过程中吞没了村庄土地，而由于村庄土地的产权归村集体所有，势必为镇区发展的整体规划和农村集体建设用地使用之间的未来冲突埋下伏笔。针对这一问题，全国各地都在探索农村集体建设用地使用权流转制度改革，有的在新村建设中，划出一部分区位条件比较好的地块，公开向村内需要建房的农户有偿招标，所得款项用于新村道路等基础设施建设。这样既给农民和农村集体经济开辟了增收的途径与渠道，又使土地作为农村集体经济和农民最大的资本，其价值得到应有的体现。
2、镇中村属于集镇城镇化建设的边缘区，发展处理不当会对城镇化产生滞后效应。
镇中村虽地处镇区，仍然大量存在农民、农村、农业这样的非城市化因素，需要尽快催化这些非城市化因素转变为城市化因素，在经济、社会、文化、基础设施建设等方面大力投入才能全面融入镇区。由于体制，镇中村在镇区建设中实际上处于边缘化的地位，这加深了二元结构的矛盾，从而会产生城镇化滞后效应。公营子镇区及其边缘的村庄大多为村民自治的村落，与镇区处于行政分离状态，财政能力非常有限，这就使得这些镇中村难以承担由城镇化因素产生的转型成本。比如公营子镇在考虑经济发展的同时，必须融资进行镇区美化和绿化等工作，这些城镇化景观与村落式形态必然产生冲突。如果这些村庄拥有财政能力和相应的体制改革来接受这些城镇化因素，那将大大减弱改造对城镇化产生的滞后效应。
二、镇中村改造的特点
反思以上镇中村在城镇发展中的问题可知，镇中村的改造是解决矛盾最直接和最易产生成效的方式。这种改造是在法定规划约束的范围内进行的有关户籍制度、村民生活方式、基础设施配套、打造城镇特色等一系列改造。主要呈现以下特点：
1、村民的生活方式基本城镇化。要改造镇中村，首要改变村民的生活习惯，通过工业及第三产业的发展来增加村民就业，使村民逐渐摆脱对农业的依赖性，最终使其完全不从事或基本不从事农业范围的工作，向城镇居民一样工作和生活。
2、与镇区共享配套设施。在镇区规划范围内的村庄可以依托镇区，由镇区提供各项配套设施，从卫生医疗到教育，从交通到娱乐设施，镇中村居民都可以非常方便地享受到镇区居民所能享受的设施服务。同时，镇中村也可以为镇区提供互补的服务，比如公营子镇村民集资建设的商住区可以承担镇区一部分的无公害农产品的加工贸易，还有加油、杂货、建材等服务功能。以镇中村方式进行乡村城镇化不可能也没有必要重新发展成另一个集镇，而是与原有的集镇进行资源互补，拓展成为更大规模的集镇，共同推动集镇的市镇化。此过程中镇中村的集镇化必须和镇区的市镇化同时迈开，村变得更像乡镇的一部分，整个乡镇才能变得更像市镇。
3、保留村民对村落的特色性依赖。公营子镇在进行镇中村改造的同时，积极采用规划控制手段来保存村庄的机理和文化，在设施现代化同时最大限度地保留村民对原居住环境的依赖，从而体现城镇化建设中的特色。主要改造手段有：一是利用村落管理制度来强化社会关系网络，使镇中村连成一个整体综合规划布局；二是镇政府牵头村委会集体做好集体经济的利益分配问题，如耕地的分配、征地赔款地分配等；三是保留镇中村原有的宗族关系和宗教制度，维护更新具有文化符号的建筑景观；四是理清民间信仰关系，通过围绕寺庙等集会场所开展信仰活动，加强村民的相互认同等。
三、结语
镇中村改造应在现实条件的基础上，稳步地推进从农村向城镇转变、从农民向居民转变、从农村管理向城镇管理转变、从农村村落向城镇社区转变等。这种改造涵盖空间形态规划、经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式等各个基本方面，是一个综合的社会转变过程，因此必须拥有相应的全方位物质建设、制度建设和文化建设。从公营子镇的特色城镇化建设到全国其他先进小城镇改造的实践经验，都证明了镇中村改造的多样性和过程性，只有以村民的生存为本，得到村民对城镇化进程的适应性和对新建居所环境的依赖性反馈的镇中村改造才是成功的。
参考文献：
[1]苏刚,葛海明,黄晶珂.小城镇城中村改造策略探讨--以东营市陈庄镇总体规划村庄改造思路为例.小城镇建设,2009.(4)
[2]邵晓梅,王静.小城镇农村居民点土地集约利用评价--以浙江省慈溪市周巷镇为例.中国农业大学学报,2007.12(3)
社会保障是指国家义务或有条件给予公民的公共产品或半公共产品，有些需要强制性实施。换言之，它是指国家以倡导或干预方式提供的各种收入支持和服务帮助，包括社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等内容。就社会保障的英文“SocialSecurity”一词而言，直译即为“社会安全”的意思，内涵自然包括维持社会稳定与公平、支持社会和谐发展与经济增长等福利增进与改善的政策措施，社会保障是国家履行的一种对内安全职能。社会保障制度是工业化和城市化的产物，是为城乡劳动力市场的有效合理运行与发展而服务的。社会保障制度是一种公共计划，建立这种制度是为了保护个人及其家庭不因失业、年老、疾病或家庭成员死亡而失去最基本的生活保障，并通过公共服务（如医疗等）以及为家庭生活提供经济补助以增进其福利。从社会保障的定义及其基本特征可以知道，社会的弱者及潜在的弱者是社会保障的主要对象。社会保障的不仅仅是公民个人的收入，而且把社会管理职能延伸到营养、住房、健康和教育等人民社会生活的方方面面，“社会保障政策因此就成为紧密协调提高福利水平和促进人力的民族国家政策。[1]”这里研究的社会保障是广义的社会保障，是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，能够从国家获得基本生活需求的保障。侯文若先生的定义比较完整、全面，“社会保障可以理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证福利增进，而实行社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种机制”[2]
二、少数民族城市化
城市是人类文明的结晶,城市化则是人类社会进步的重要标志,城市化是任何国家和地区现代化进程中不可回避的客观规律.历史地看,随着生产力的发展,先是在尼罗河流域,然后是在两河流域,出现了最早的城市形态.工业革命以来,社会生产力获得极大解放,工业化加快,带动城市化的快速发展,城市成为创造文明和聚集财富最主要的地域[3]。 城市化一词来自英语（Urbanization），也译作“都市化”、“城镇化”。对于城市化的概念，仍没有一个统一的定义，人们从不同的角度提出了不同的理解：“城市化是变农村人口为城市人口的过程，或者说是人口向城市集中的过程 [3]“城市化通常指农业人口转化为城市人口的过程”。[4]“城市化进程，就是一个经济发展、经济结构和产业结构演变的过程，又是一个社会进步，社会制度变迁以及观念形态变革的持续发展过程[5]。纵观世界历史，“一个国家工业化、现代化的过程也是逐步实现城市化的过程，没有城市化就不可能有现代化。在现代条件下，城市化的本质是乡村城市化，是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。其中包括两个过程:一是农业人口向非农业人口转移，向城镇集中，城镇人口的增长，农村生产、生活方式和生活质量逐步城市化；二是城市区域的扩大和城镇数量逐步增加，城市不断发展完善的过程。城市化一定意义上就是改变农民的社会关系,化农民为市民,让越来越多的农村人口进入城市,由从事较低效率的农业劳动转变为从事较高效率的第二、第三产业的经济活动,由传统的、封闭的生产生活方式转变为现代的、开放的生产生活方式,享受现代城市文明。农村人口城市化与城市经济现代化、城乡一体化共同构成城市化的丰富内涵。适应农村人口城市化要求,必须从社会保障制度入手。
三、少数民族城市化对农村社会保障的需求
少数民族农村经济落后，农村工业化或农业产业化发展缓慢，产业结构转型与升级困难，这都与农村社会保障的缺失有一定关系。当前，少数民族地区农村仍然延续着传统的小农生产作业模式，农产品结构比较单一，劳动生产效率低下，劳动者素质低，这与城市化、工业化兴起所需要的高素质高技能的人才相矛盾。政府作为社会保障制度的供给者应该注意到，在社会转型时期，社会保障不仅起着非常重要的社会安定团结的作用，即它的社会功能，同时应该重视，社会保障超常的经济效率，即它的经济功能。通过向少数民族农村地区提供社会保障等公共产品，一方面会激发出农民潜在消费需求，调动农民投资生产的积极性；另一方面在农民得到社会保障后，农村经济将会快速发展，尤其表现为农村工业化或农业产业化的发展，农民的劳动生产效率得到提升、农民收入稳步提高。因为农村社会保障制度建立后，农村医疗保健工作的加强，生活服务设施的改善，使农民平均寿命和劳动年限得以延长，从而相对增加了社会劳动投入总量。同时，农民患病、养老、失业、生活有了保证，没有后顾之忧，劳动力的再生产能顺利进行，劳动力的城镇化与农村非农化转移得到支持与鼓励，有利于提高整个社会的劳动效率，有利于农民增加收入。所以，我们不能简单地把建立农村社会保障制度看作是国家的恩赐与负担，实际上它更是能够促进农村经济发展的一个重要手段。
四、城市化进程中少数民族农村社会保障的现状
2002年，全国少数民族人口超过1亿。全国共有5个民族自治区、30个自治州、119个自治县，民族自治地方土地总面积613.15万平方公里，占全国的63.87 %。在这里，笔者选甘肃省农村社会保障制度为研究对象，与甘肃城市社会保障，与其它少数民族农村地区的社会保障进行比较分析来揭示甘肃农村社会保障制度的现状。
1.甘肃省农村社会保障制度现状
目前，甘肃农村社会保障所涉及范围之内的项目，都己经开始试点推进。2003年甘肃省在山月、灵台、安西、阜兰和庆城五个县开始新型合作医疗的试点。随着我国城市化进程的加快，国家加大了对西部少数民族地区农村社会保障制度建设的投入力度，甘肃省新型农村社会保障制度建设的速度正在加快，2006年，全省农村新型合作医疗的试点县已经达到38个，新型农村合作医疗在试点县覆盖率达到44%，参合农民达到近800万人，2006年全省农村以县为单位的新型合作医疗覆盖率从2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全国平均增长水平基本持平，可以看出，即使达到2006年的水平，覆盖率仍然比全国平均覆盖率50.7%低了7个百分点，但是这种差距正在呈现缩小的趋势。截至2006年6月30日，甘肃省新型农村合作医疗试点县中，覆盖农业人口98728万人，实际参合853.04万人，参合率为86.41%，高于我国中西部平均79.43%近7个百分点。农村最低生活保障在2006年10月1日正式实施以来，已经覆盖特困农民30多万人，以农民自己交费为主的农村养老保险在甘肃省贫困人口的集中地缺乏必要的经济基础。但由于受经济发展水平的限制，在农村仍然以家庭保障和土地保障为主。2002年甘肃省开展养老保险的只有一个地级市，9个县，194个乡的1345个村，总计参保人数9.8万人，且在2002年没有新参保人数，在社会养老保险工作机构的建设上，至2002年末还没省级机构，只有2个地级机构，16个县级机构，145个乡镇机构。发展速度严重滞后于农村社会保障制度建设的进度。[7]
2.甘肃省农村社会保障与城镇社会保障比较
目前甘肃农村社会保障与本省城市社会保障制度建设之间也存在明显的差距。.长期以来，由于城乡二元结构的存在，城市居民社会保障、社会福利在国家和单位的保障下，不断发展完善，而农村社会保障，基本上只能是居民个人承担。甘肃省农村最低社会保障与城市的差距，本文主要从甘肃省城乡最低生活保障、城乡社会保障项目等方面来说明。
甘肃省各地区城乡最低生活保障情况。2003年全省总城市低保人数与低保费用为569710人、373452万元，农村低保人数42526人、低保费用3423万元。其中每个市分别为：兰州市城镇低保人数109344人、低保费用9314.1万元，农村低保人数12835人、低保费用80.3万元；嘉峪关市城镇低保人数1941、低保费用1614万元，农村低保在2003年嘉峪关市还没有建立起来；金昌市城镇低保人数11171人、低保费用599.9，农村低保人数2085人、低保费用12.4万元；白银市城镇低保人数65395人、低保费用355.80，农村低保人数3406人、低保费用20.3万元；天水市城镇低保人数71405、低保费用592.76万元，在2003年农村低保也没有建立起来；武威市城镇低保人数33991人、低保费用183.02；张掖市城镇低保人数39036人、低保费用230.22万元，农村低保人数3688人、低保费用5.6万元；平凉市城镇低保人数39380人、低保费用227.86万元，农村低保人数6369人、低保费用33.6万元；酒泉市城镇低保人数29221人、低保费用176.44万元，农村低保人数4296人、低保费用47.6万元；定西市城镇低保人数50044人、低保费用267.07万元，庆阳市城镇低保人数34931人、低保费217.90万元，农村低保人数2696人、低保费用12.0万元；陇南市城镇低保人数36315人、低保费用221.52万元，农村低保人数7151人、低保费用30.5万元；临夏市城镇低保人数24124人、低保费用320.8万元，甘南州低保人数22871人、低保费用136.6万元，农村低保在2003年两市都还没有建立。[8]
甘肃省城乡社会保障项目对比。城市：社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等都已普遍实行，在农村医疗保险有34个县实行，其他的没有涉及；社会福利：城市职工福利，办公福利如社区服务、福利院、敬老院、干休所等普遍覆盖，教育福利即九年制教育；农村办公福利如五保户供养、养老院、农村社区服务覆盖率低，教育福利九年制义务教育。社会救助：城市最低生活保障制度和城市扶贫，农村救济、救灾和扶贫，2006年10月1日启动农村最低生活保障制度。优抚安置：城市与农村都有优待、抚恤、安置项目。自愿辅助保障：城市企业保障、商业保障，农村少量商业保障。[9]
3.其它民族地区保障情况
全国民族地区农村社会保障同甘肃一样，经历了不同的发展阶段，所开展的工作大同小异。例如，广西壮族自治区开展的社会保障工作主要有农村社会救助、农村合作医疗、农村社会养老保险等内容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地区主要的保障方式;农村社会救济是民族地区农村困难群众的主要救济措施，但以临时救济为主，标准偏低;各地普遍开展农村社会养老保险改革试点，但多数地区处于停滞状态;广西、内蒙、青海等地已开始逐步建立农村最低生活保障制度，但仅在少数县进行试点。与发达地区相比，民族地区农村社会保障普遍存在政策不完善，保障范围和保障水平都处于较低层次。下面是对青海省平安、大通、海晏三个县的6个乡农村社会保障状况的调查[10]。
平安县：巴藏沟乡：13个村、960户、汉族50%、回族50%、人口总数4382人、五保户15人、税费改革财政转移支付每人每年980元现金、贫困户670户，每户每年发放粮食100斤、60岁以上人口每年900元，其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；石灰窑乡：14个村、1710户、汉族56%、回族44%、人口总数7890、无集体经济、五保户16户、通过税费改革财政转移支付每人每年981元现金，贫困户1200户、每户每年发放粮食101斤，60岁以上人口每年2300元、其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；
大通县：良教乡：12个村、3510户、回乡族、人口总数16847人、有一个乡办小煤窑，五保户34人，以税费改革财政转移支付每人每年982元现金，贫困户261户，特困户县财政每人每年补助300元，贫困户没保障，60岁以上人口数913人，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均一元建立农村合作医疗基金；东峡镇：13个村、3383户、回乡族、人口总数14818人、无集体经济、五保户20户，以税费改革财政转移支付每人每年983元现金、贫困户466户、特困户县财政每人每年补助301元，贫困户没保障、60岁以上老人有3000，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均两元建立农村合作医疗基金。
海晏县：三角城镇：5个村、915户、汉族80%、人口总数3755人、两户镇办企业、五保户2人，以税费改革财政转移支付每人每年984元现金、贫困户318户，特困户县财政每人每年补助302元，贫困户没保障、60岁以上人口有900人，除五保户外，均由子女供养、大病无保障措施。哈勒景乡：3个村、282户、蒙古族85%以上、人口总数1418、无集体经济、无五保户、贫困户73户、特困户县财政每人每年补助303元，贫困户没保障，60岁以上有82人，除五保户外，均由子女供养、大病医疗无保障措施。
通过以上分析，可以看出，少数民族地区传统的家庭保障和土地保障仍然发挥着重要作用，而社会保障却很缺乏。要加快少数民族地区的城市化进程，最终实现整个社会的工业化、现代化，消除民族之间的差距与不平等，必须进行制度创新，以社会保障制度作为少数民族城市化进程的切入点，加快民族地区农村社会保障制度建设的步伐。当前少数民族地区需要解决农牧民群众的医疗保障、最低生活保障、养老保障问题。
五、建立与完善城市化进程中少数民族农村社会保障
社会保障是人类生存的需要。马克思指出：“在现实世界中，个人有许多需要”[11]人是一种高级复杂动物，存在不同的需要（按不 同的需要分为自然需要、社会需要、经济需要），人的需要在一定社会关系中形成，并通过人的自觉社会实践活动得到体现。列宁认为社会主义应该“充分保证成员福利和使他们获得自由的全面发展”[12]。这里说明社会应该保证人类的自由和需要，为人类提供福利和全面发展的权利。中国社会主义的目的是满足人民日益增长的物质和文化生活的需要，社会保障就是为了满足社会公民获得该需要的一个重要手段。社会保障是一种纯公共物品，每个公民都应该平等的获得保障权，社会保障不应该因地域或民族不同而产生排他性。社会保障的范围和程度首先由一个国家的经济发展水平决定，但同时也与一个国家、民族的文化传统、价值理念和伦理道德原则有着密切的关系。因此，笔者在本文以人道价值思想，以社会公正与平等的原则，对怎样建立和完善少数民族地区社会保障作出了以下构想。
1.建立少数民族农村最低生活保障
目前，在少数民族地区建立了特困户救助制度，但这并不能满足农村居民的要求。由于少数民族农村的自然条件和市场经济发展的客观要求，政府应该为农民建立最后一道安全网，具体的应从以下入手。
(1)合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象
政府对农村居民提供生活最低保障，不仅是政府对公民应尽的义务，也农村居民应该享受的生存权利。只要符合最低生活保障条件的，都可以主动提出申请。农村最低生活保障的对象应该低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。
(2)科学界定农村居民最低生活保障制度的保障标准
少数民族地区制定最低生活保障标准，应该结合本地区的具体情况，遵循既要保障贫困居民基本生活，又要克服其居民依赖思想；根据本地区农村居民基本生活需求、经济发展、物价和财政能力来确定。
(3)建立农村居民最低生活保障的资金筹集机制
资金问题对于少数民族地区来说是一大瓶颈问题。我国的最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会共同负担的。随着农村税费改革，目前少数民族地方财政和乡镇财政困难而无力支付。少数民族政府可以制定统一的社会保障税，建立最低生活保障基金，来解决最低生活保障资金的筹集。
(4)加强最低生活保障制度的配套改革
一是加强最低生活保障制度的法制建设，国家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作纳入法制轨道，确保农民的最基本生存权益；二是对于特困户可以实施减免政策，减免子女教育的学杂费等。
2.建立农村新型医疗保障制度和救助制度
(1)实施少数民族新型医疗和医疗救助制度
农村合作医疗在少数民族地区应该是一种策略性选择，少数民族农村实施医疗救助和提供公共卫生服务是农村医疗保障最基本的选择。根据目前少数民族地区的合作医疗筹资水平，合作医疗补偿水平不可能很高，否则合作医疗基金可能会超支，反而导致农民看不起病。因此，在少数民族地区实施农村合作医疗制度和医疗救助制度相结合，对于患重大疾病的农民给予医疗救助，切实解决农民因病致贫因病返贫问题。
(2)建立少数民族农村大病统筹医疗保险
我国少数民族农民对大病的应对能力很弱，因病致贫返贫的现象多，农民对于农村大病医疗救助非常迫切。大病医疗救助覆盖面应该是少数民族全部农村居民，具体的对象应该是患有重大疾病的农民。医疗保险实行个人账户和社会统筹相结合，保险基金的筹集原则应该按照“个人缴费为主，政府和集体补贴为辅”。建立个人账户，农民和集体分别根据少数民族地区当地农民的平均收入按一定比例缴纳，并确定一个标准，超过部分归入统筹基金。支付较小的医疗费，则由统筹基金支付。农村大病救助医疗保险资金的管理和使用，在现有的社会保障管理机构的基础上，按照“精简、高效”的原则，组建农村大病救助医疗保险管理机构，从事农村大病救助资金的筹集、管理和使用等工作。
(3)逐步建立少数民族农村养老保险制度
目前，在少数民族地区大规模实行农村养老保险还不具备经济条件，养老保险要从当地的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，以家庭养老、集体帮助、国家补助与个人储蓄养老相结合的方式，采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，逐步提高社会化养老程度，达到“低水平、广覆盖、适度保障”，逐步扩大少数民族地区农村社会养老保险覆盖面。
(4)鼓励发展少数民族地区的社会互助
在少数民族地区，社会互助发挥着不可忽视的作用。在生活中村民为了解决一时的困难，可以向自己的亲戚朋友、邻居求助一定的物质帮助，等其他的朋友、邻居或其他困难户有困难时，给他们一定的物质帮助，这不仅彼此提供了一定的物质帮助，而且还加深了交流和沟通，深化了人与人之间的感情，有利于人与人之间的和谐，加强了农村地区的团结和稳定。对于这些突发性、暂时性的小型灾害和困难，还可以弥补国家和集体保障的不足。
参考文献：
[1]International Labor Organization,Annual Report 1950，转引自顾俊礼.福利国家论析[M].北京：经济管理出版社，2002：82. 4．
[2]侯文若.社会保障理论与实践.北京:中国劳动出版社,1991:11．
[3] 许学强, 周一星, 宁越敏.城市地理学，高等教育出版社1997版，97．
[4]王思斌.《社会工作导论》北京:北京大学出版社1998版17页.
[5]吴忠民.《论公正的社会调剂原则》[J]社会学研究，2002年6期.
[6]杨重光 .刘维新：《社会主义城市经济学》，中国财政经济出版社，1990版.
[7] 资料来源:根据《关于加06年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》和甘肃省卫生厅统计资料整理转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.
[8]《甘肃年鉴》.2004年.
[9]转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.
[10]青海省财政厅社保处.《青海省农村牧区社会保障现状及思考》附表(内部资料)转引自唐新民2007年硕士研究生论文《民族地区农村社会保障制度研究――以云南省为例》.
一、黑龙江省农村会计队伍建设的现状及存在问题
1、整体专业素质偏低
农村会计人员的专业素质与农村经济社会发展有着密切的联系。随着农村经济不断发展，对专业素质高的农村会计人员的队伍建设的要求也应运而生。但从实际情况来看，村级组织的人员更迭使得农村会计队伍里面出现了未经系统培训就上岗的人，这类人缺乏专业素养和基本能力。这类“无证上岗”的会计人员在工作中会遵循往届的工作经验，在财务处理上缺乏专业知识的支撑，根据自己的直觉的偏好来处理。农村会计队伍建设的专业水平过低导致从业人员对农村财务管理不明晰，从而约束农村经济社会发展。
2、从业人员流动性强
在我国在城乡二元制的经济结构体制下，农村的会计工作及财务工作均被排斥在体制外，农村会计从业人员大多以临时聘任为主，导致农村会计队伍稳定性差，人员流动比例高村报而因为村级组织的换届选举使农村会计人员更换频繁，而临时聘任的会计在整个从业队伍中占半数以上，加之待遇的差异化，无法从根本上确保会计队伍的稳定性，从而降低农村财务管理的工作质量与效率。
3、培训基于力度不够
农村会计从业人员与其他行业、其他领域的会计人员相比，除了要具备扎实的会计理论知识、熟练的会计实践能力和农村财务软件的操作能力，还要求掌握了解农村工作情况与农村农业政策。事实上，有多数人员在上岗前未接受过任何从业培训。而就现有的会计从业培训而言，教育内容多数是关于会计理论知识和财务软件操作，针对农村农业政策、法规的培训尚属缺乏。因此，对农村会计从业人员的培训教育还不够到位，其辐射面应进一步扩大，其培训内容应更具有针对性。
4、财务监管缺乏规范
农村经济发展在一定程度上促进村级的财务管理水平的提高，但是与时代要求的高水平农村财务管理工作还有很大差距。会计本身具有监管职能，而当今的政府在对村级的干部监督管理制度上缺乏行之有效的手段，导致村干部们往往会忽略村民需要而只完成上级安排的任务。在这种情况下，自身习惯进行财务工作，现金无法及时入账，会计处理难以规范，财务管理制度的效果也没有发挥出来，从而缺少了对于村会计工作无法进行有效的监督制约。
二、黑龙江省农村会计队伍建设存在问题的原因
1、会计相关法律法规意识的淡薄
《会计法》明确规定，“从事会计工作的人员必须取得会计从业资格证书”，会计人员必须履行会计核算和会计监督基本职能。至今，在农村会计队伍中竟然还存在相当数量无证上岗的会计人员；在农村会计工作中绝大多数尚停留在“簿记”水平上，严重缺失会计监督基本职能，反映出农村经济社会的会计法律意识淡薄。
2、会计工作基础薄弱
在农村会计队伍中，会计工作基础相对薄弱，从业人员缺乏先进的工作经验，而对会计基础工作执法检查和信用也没有有效推进。从财务处理模式上看，手工记账的模式仍然普遍存在，会计电算化未能普遍推行，导致低效。从工作态度上看，农村会计人员在既缺乏创新服务的理念，也鲜有与当地特点结合的管理手段，缺乏自我监督、自我完善的引导激励机制。
3、对新农村建设认识不充分
按照新时代要求，社会主义新农村建设我国现代化进程中重大的历史任务。从整体要求上来看，农村经济发展的基础和前提。在新农村建设中，对农村实用技术人才需求较大。作为新农村建设的主体和受益者，农民对建设的认识和行动有着极大影响。然而，单就农村会计工作和农村会计队伍的管理而言，相关行政部门并未把其列入议事日程，尚未制订相应法规使其适应新农村建设的要求，致使其在现代化农业进程中出现了空白。
三、黑龙江省农村会计队伍建设的优化建议
1、强化会计人员的专业素质
在新时期下，农村会计队伍建设必须实现组织化、规范化、专业化，首先就要从村级会计的聘用制度着手，具体落实到选聘和上岗制度上，加强对无证上岗现象的管理力度，通过选聘机制的完善，从源头做到提高农村会计从业人员的竞争力。各部门和村委要立足实际，通过公开考试，择优录用。一经录取，则通过异村委派、考选聘任、联村记账等会计职业化管理方式统一管理。村级会计核算及财务管理工作兼具专业性和技术性，严格执行持证上岗制度，村级必须取得会计证、农村财务会计上岗证等相关证件后方可工作。
同时，要加强上岗会计的法律意识和职业道德。要求村干部带头学习法律基础知识，结合普法宣传活动，积极有效地开展会计法律法规的宣传普及工作，努力将农村会计队伍建设置于完整合理的法律框架内，营造良好的法律氛围。对农村从业人员要明确相关的法律责任，界定会计信息失真的主要责任人，确定造成过失和过错者应承担相应法律责任，对农村会计的行为进行强有力的约束。农村会计人员必须懂法、守法，以法律为原则，要恪守职业道德标准和职业操守，诚实守信，不做假账，做一名真正的会计人员依法，履行会计核算和会计监督的基本职能。
2、明确农村会计工作管理规范
村财务要公开透明，对财产的有效管理要及时公开。面对广大农村资金短缺的现状，首先要从思想上转变旧有观念，学会变通，不能把农村财会工作放在一个封闭的思路里面；其次要重新界定、全面认识村级会计工作，村级会计的职能要在传统定义的基础上有所拓展，即：村级会计不仅要发挥其“管财”职能，帮助农村集体经济组织管好账，做好“节流”工作，更要扩宽思路、更新观念，尽职尽责。村级会计要积极学习，将企业财务管理方面的先进思想引入到村级财务工作中，使基层财务工作更加畅通。以市场需求为导向，趋利避害，扬长避短，因地制宜，充分发挥其资源、自然、地域等优势，在充分进行相关项目可行性评估的基础上，大力发展具有本土特色的休闲旅游业、资源勘探业、农副产品种植、研发、深加工的一条龙产业等，切实提高集体资金使用效益和效率，将集体经济带入良性发展轨道。可由政府部门或所属的村级组织授权，依照相关的法律好章程成立农村会计行业协会，从而实现成员们的自我管理、自我完善，同时接受来自政府部门和同行的监督与指导，从而实现农村会计队伍的自律、健康、稳定发展。
3、建立村级会计激励机制
适当的激励和惩处制度对农村会计队伍建设都有着重要的影响。从激励角度而言，工资报酬和福利待遇应趋于平等化，有条件的乡镇可为其村级会计购买养老保险或发放退休补贴，妥善安置离、退任人员，提供长期保障。同时，有关部门应出台相关激励措施引导应届大学生、研究生从事村级财会工作，从而扭转农村会计工作缺乏高素质人才的现状。从处罚角度而言，对于枉顾法律法规、出现重大错误的会计人员要予以严肃处理，给农村集体经济造成重大损失的还应追究其经济责任，必要时移交相关司法机关。
4、健全合理有效培训教育机制
文化程度低、专业素质差、年龄偏大都是农村会计队伍普遍存在的问题，为此，各级部门应从学习服务的理念考虑，建立合理有效的农村会计队伍培训教育机制。通过对农村会计人员的定期培训提高其业务水平。农村会计行业队伍内部要树立学习提高的观念，积极鼓励扎实学习专业技能，强化业务操作能力。在培训内容上，要结合当地实际情况制定培训课程，既要有会计理论知识的培训，又要有具体操作的指导，在此基础上，还要加强农村政策的培训，循序渐进。同时建立公平公正的考核制度验收成果，秉承着公正的原则，从而确保培训教育机制的完善。参考文献：
[1]张仁华，张品兴.进一步加强农村会计队伍建设和管理的思考[J].中国乡镇企业会计，2011（10）.
[2]黄青.加强农村会计人员素质建设的思考[J].中国乡镇企业会计，2016（9）.
土地股份合作制在近年是比较受关注的问题之一。理论界普遍认为，土地股份合作制通过将农户的土地使用权入股，农户的土地权利得以量化并据此拥有相应的监督权和收益权，实现了土地产权的对象化、具体化（傅晨，1996），土地产权内容更加明确，有助于农民形成较为稳定的预期，节约交易费用（钱忠好，2007），从根本上解决了家庭承包制下土地产权不清晰的问题（蒋占峰，2003）；土地股权化改革使农民与土地的关系间接化，有利于将分散经营的土地合并起来，有助于实现规模经营，有效地防止土地细碎化，提高土地经营效率，增加农民土地收益（黄少安，1995；陈英，2005）；土地股份合作制将农民组织起来，提升了农民的组织谈判能力，有助于农民分享土地增值收益，增加了农民收入，凸显了制度绩效（王小映，2003；金丽馥，2009）。
1 农户对土地股份制认识分析
在实地的调研中，实际上农户对土地股份制的了解并不是很多。在大约15个实习股份制的村庄（问卷300余份，共收回有效问卷271份）中听说过农地股份制的农户大约只占了总样本的一半左右。大部分的农户对已经在自己的村庄中实行了的农地股份制大都都没有意识。在有效回收的问卷中，听说过土地股份制的农户约占52.8%。而农户的了解程度中完全不了解的占47.6%，有点了解的占49.8%。
在了解的途径上，通过村委会的还是占了绝大多数，比例达到了74.8%，其次是同村人比例为8%。但基本各种途径都有听说的农户，表明农户现在接受信息的途径相当广泛。不可忽视的是，农户对参与农地股份合租制的意向程度。据我们调查，愿意加入的农户占72%。表明在杭农户对于土地股份制的热情还是比较高涨的，接受的能力也是十分强的。浙江地区的农户接受新生事物的基础较强，并且有一定的物质基础是实习土地股份制变革的成熟地区。
2 农户对土地股份制意愿分析
从农村实地走访调研的程度来看，基本上的高达72%的农户对于土地股份制的推行是表现出积极的态度的。
农户加入的目的不尽相同，但是大部分是为了增加经济收入。其余被强制性加入的占13.1%，受周围的人影响的占22.0%，想将土地流转的只占了8.9%，想通过推行股份制而知道村里有多少资产的仅占4%。
3 农户对土地股份制收益期望分析
对于还没有熟悉的土地股份制，由于浙江农户的年收入普遍较高，2012年浙江农户人均纯收入已达14552元。农户在对农地股份制的分红数量问题上都报有较大的希望。只有0.7%的农户同意低于500元。43.2%的农户认为应该在10005000元之前。想要高于10000元的农户占12.9%。
4 农户对土地股份制收益风险分析
一方面，农户对土地股份制抱有了很高的经济期望，另一方面农户对农地股份合作的风险认识却并不多，超过一半的农户是不知道有风险存在。知道的农户不超过30%，还有部分农户是认为无风险的。
在风险中以不能拿到分红占的比例最高达到了58%，由此也可见农户加入的目的还是以经济利益为重。然而问到风险的具体管理，大部分的农户选择原来的村委继续管理，可见在已有的村委会上建设土地股份制管理机构是可行之道（表1）。
5 土地股份制对农地利用状况改变分析
在农地利用情况的问题上，意见则呈现多元化。28.5%的农户认为土地依旧要归村集体所有，要用做农用地。32.6%的农户认为可接受土地流转给承包商，并挪为他用。但是有38.5%的农户不在乎农地的用途，只要能保证分红（表2）。由此可见，大部分的农户都是倾向于经济利益的。
6 杭州郊区农村地区土地股份制推行分析
在实行土地股份制之后的杭州郊区农村地区，村集体还是作为所有权的所有者。它的特点如下：
（1）它在坚持农地公有制的前提下，比较好地实现了产权的明晰化，迎合了农民土地制度改革的愿望。
（2）农地股份合作制是实行按股分红与按劳分配相结合的新型农地制度，农民兼具劳动者与股东的双重身份，将劳动与资本相结合、个人利益与公司绩效相结合，因此能更好地调动农民的各种积极性，主动关心并参加集体经济组织的活动。
（3）农地股份合作制是农业化经营的重要形式，它将农地的实物形态与价值形态相分离，能促进土地的有效流转与合理配置，可以将零散的单个农民的竞争力通过整合后体现在整个股份公司的竞争力上，有利于实现土地的集约化经营和适度规模经营，并可将高科技植入农地经营和开拓更广阔的市场，充分体现土地资源要素的稀缺性，提高其使用效率。
土地股份制的运行需要一定的基础。这就要求完善的土地的产权主体的权利和义务。土地股份制实质上是把土地的支配权以及处置权不变，而将受益权和占有权按股平分给农民。由此建立起一种集体土地收益由集体和农民共享的土地产权制度。因此要明确土地的产权主体的权利和义务。
我国现阶段在各地的农地股份合作制的发展过程中都出现了各种各样的问题，农地股份制若想要进一步发展则需要政策的进步予以支持。
首先，建议建立起符合市场经济条件的土地股份制度。
要推进农地股份合作制，首先应清楚地界定农地所有权、承包经营权和农地使用权；然后准确定义农地使用权，为土地使用权的流转创造条件；再者，建立良好、有序的农地股份合作制，明确股东的权益及其行使。这些制度的确立是促进股份合作制按市场规律经营，为股东的利益独立经营，做到独立经营与监督管理相结合。
第二，建立起土地流转和土地经营更为灵活的制度。
沿海经济发达地区随着工业化和城市化的推进，农村从事农业生产的人口会越来越少，而且人们的就业趋向、就业单位的变迁，也会越来越频繁，这就要求我们在处理农地与农民或农业人口时应朝着更市场化的方向发展。
第三，强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰。稳定农户承包权，要认真落实土地承包期的延长政策。由于农业生产的周期较长，因此，给予农户稳定的承包权，有利农户增加对土地投资。
第四，建立并规范土地使用权流转机制。
从浙江省来看，浙江作为人地矛盾十分突出的地区，改革开放以后，浙江经济发展十分迅速，使大批农业劳动力转向非农产业，非农收入不断增加，致使分户均包的小规模土地，由主业变副业。其次，政府为推进农地适用权的流转，在政策上予以大力支持，2001年初，浙江省委、省政府出台的《关于进一步促进农业增效农民增收的若干政策意见》明确提出，从今年起，浙江省实行粮食购销市场化，鼓励农民按照市场导向自主调整耕地种养结构，大力发展效益农业，这使土地使用权的大规模流转有了可能。因此建立有效的规范的土地使用权的机制现在迫在眉睫。
农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。从目前来看，土地流转取得了一定的成效，但也暴露出不少问题，如不及时研究解决，将影响农村土地政策的落实，制约农村经济的发展。为杭州土地股份制这一农村必经之路增加理论依据。
农地股份合作制作为继后，农民的又一次创新，是对的不断完善和深化，其制度绩效主要表现在以下几个方面：（1）实现了产权制度的创新，（2）促使土地使用权流转机制不断完善，（3）促使农业生产条件的改善和就业分化机制的建立。
农地股份制未来在浙江的发展可以参照江苏渌洋湖土地股份合作社的创新。其一，扎根于乡村复杂社会关系中的农民企业家是最宝贵的人力资源，他们极富创造性且具有经营能力，是农村发展的宝贵财富，因此，要赋予农民企业家企业控制权以实现企业控制权与企业家才能的匹配；其二，尽管企业家先天性地存在侵害股东利益的可能性，但是，通过监督、产权合约等正式规则的设计以及人际关系化交易、企业家道德约束等，农民企业家的机会主义行为也能得到有效的抑制。
再次，也可参照在山东推广的农机化发展。其一，可以是进一步解放和发展了生产力，提高了农机服务水平。其二，加大了农机的投入，促进农业机械的管理使用。通过农机股份合作社多方位、多渠道筹集资金，加大了农机的投入，改变了过去那种集资购买机械“人人有份，人人不管”的现象，也改变了承包者“重使用，轻维修”的掠夺经营方式。从而解决了一家一户不愿办、办不了的事情。其三，壮大了集体经济，增强了集体的凝聚力。其四，增加了农机作业的效益，促进了二三产业的发展。
在坚持的基础上，股份合作制在土地使用权流转中的出现，推动了农地产权制度的改革和土地使用权流转机制的进一步形成，为沿海经济发达地区探索出了一条推行土地适度规模经营的有效途径。
参考文献：
从实际情况来看，城中村确实造成了许多社会问题：城中村的人员结构复杂，社区管理混乱；建设布局混乱，土地利用效率低；基础设施不完善，环境脏乱差。
一、城中村改造的国内外研究
（一）国外研究情况
由前所述，城中村是我国城镇化过程中的独特现象，在国外并没有与其内涵相同的城市功能区。但是国外与内城相关的如贫民窟、灰色地带等区域与城中村有着诸多相似之处，国外学者称之为自住型居住区（Self-help Housing）。与城中村相似，19世纪前后西方城市化过程中的贫民窟发展迅猛，产生了如贫穷、污染、安全等一系列问题，因此早期的西方学者多数支持对其进行清除。20世纪40年代左右，西方各国开展著名的“城市更新”运动，其主要内容就包含了对贫民窟的清理，并提出“消灭贫民窟”的口号，当时具有代表性的有美国的纽约、芝加哥以及英国的曼彻斯特等城市。这种思想持续影响着世界城市化理念的后续发展，上世纪70年代的印度孟买甚至对贫民窟进行过强制清理行动，数以千计的贫民窟居民被驱逐。之后，随着研究和实践的不断深入，国外学者也相继提出了以政府主导，多主体参与的贫民窟改造模式。例如，韩国在上世纪80年代曾引入“联合重建计划”；巴西的累西腓于1987年在城市社区的参与下，第一次把“非正式的或不合法的贫民窟”正式纳入城市发展规划，并同意提供各种服务和基础设施，设立一个“土地占有合法化委员会”，委员会由多个利益相关方组成。[1]此外，不得不提的是在国外贫民窟改造中，社会组织的参与也起到了不可忽视的作用。
综上可见，无论是国内的城中村问题还是国外的贫民窟问题，其研究都有着从排斥型的感性认识到包容型的理性认识的过渡，从以城市发展为本到以人为本的过渡。
（二）国内研究情况
我国学者早在上世纪80年代就对城中村问题开始关注，早期的研究从城乡边缘带问题开始，主要观点对城中村的评价偏向负面，认为其是城市发展的“毒瘤”，必须铲除。[2]但是随着城镇化的不断推进，城中村在其中所起到的重要作用也逐渐被许多学者认识到，例如提供廉价住宅等方面的作用（李培林，2002），学术界开始尝试城中村存续前提下的转型研究。吴明伟等对流动人口聚居区进行了中西方比较，从优化流动人口居住空间的角度探讨城中村发展问题；黄怡从城市社会分层和居住隔离产生机制的角度阐述了城市外来人口的居住选择，在一定程度上揭示了城中村发展演变的规律；张京祥等将城中村纳入我国城市空间结构转型重构过程中的阶段性空间现象，提出城中村是社会结构变迁的结果，在我国二元规制环境中有其存在的价值和意义；冯健、刘玉则在我国城市内部空间结构模式提炼中加入了城中村要素，指出其是我国城市功能地域日趋多样化和差异化的体现。至此，对城中村的研究开始纳入较规范的城市地理学研究范畴。[3]
李培林（2002）从社会学的角度出发，通过对广州市“城中村”的调查发现：村落的终结并不仅仅在于生活的改善，也不仅仅是非农化和工业化的问题，甚至也不单纯是变更城乡分割的户籍制度问题，而在于它最终要伴随产权的重新界定和社会关系网络的重组；陈鹏（2004）认为是“不仅要改变城中村的物质面貌，更要改变原有的经济和社会发展模式”；周杰、阳建强（2004）认为城中村改造最终要实现五个转变：城中村的村民转变为城市市民，集体所有的土地性质转变为国家所有，管理体制由村委会转变为居委会，原来的农村集体经济体制转变为城市股份制经济实体，物质形态由城市村转变为城市社区；李立勋（2005）认为城中村的根本发展取向是走向真正的城市化，即从农村向城市转变、从村民向市民转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个基本方面，是一个综合的社会转变过程；[4]闫小培、魏立华、周锐波（2004）等学者提出了城中村改造的新思路：构建“政府―村民―开发商”的利益均衡机制；刘军民、黄惠（2005）在西安城中村问题及改造探讨中，提出走政府、村集体、开发商三位一体的道路；廖俊平等（2005）提出将PPP（public-private partnership）模式，即公共部门与私人企业的合作模式与城中村改造工程相结合。
二、我国城中村改造基本模式及实际困难
（一）我国城中村改造的基本模式
从学者们大量的研究成果和各地政府的实践中，我们可以大致总结出我国采取的城中村改造的基本模式。主要由三种：
1.模式一：重建模式
从空间角度，以改造基础设施为主，利用针对城乡二元结构的、户籍制度改革等手段，试图推进政府主导下的全面整改。可以说这种模式的出发点是“造”而非“改”，主张推倒重建，城中建城，属于自上而下的外力推动型改造模式。
2.模式二：配套模式
从社会治理的角度，政府通过配套公共设施服务、文化教育、廉价大型居住区等进行逐步改造。这种模式是针对城中村的形成并非仅仅是因为经济落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外来流动人口，整体思想观念落后，管理难度大。这种情况下，如果只是推动“形”的改造而不注重“质”的提升，则会造成政府与村集体利益发生冲突，产生矛盾，进而导致主体对改造的主观排斥。
3.模式三：综合模式
从社会与空间相结合的新视角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部门与企业的合作模式与城中村改造相结合，提出将利益各方整合起来形成多元共治的格局。这种模式是在社会治理的基础上，逐步对基础设施加以改造，但往往由于相关利益方的矛盾并没有根本解决，在实际操作中，涉及政府、开发商、业主、居民等多方利益，协调起来面临诸多困难。
（二）我国城中村改造的实践困境
各地政府在城中村改造的实践过程中，采取的基本模式大致为上述三种，而实际遇到的困难也有相当一部分是类似的。
1.思想观念障碍
主要是居民往往对动迁到异地生活环境不适应，或者动迁后生活成本提高等生活保障问题产生诸多忧虑。同时，相关管理部门在思想观念上往往与居民处于对立面上，在一定程度也阻碍着城中村改造的进行。
2.改造成本巨大
城中村改造主要成本费用包括集体土地改国有土地的评估、征地补偿、变更费用，整条村改造或外迁建农民公寓成本费用、农民自用房屋变更为居民商品房屋的变更费用、集体经济组织改为法人公司的变更和资产评估费用、改造后的原公共开支（如道路维修、排水、供水、供电、环卫、治安、教育、计生、五保户福利、征兵）等，完全对城中村改造重建往往会涉及上千万乃至上亿的资金。特别对近年新建部分建筑质量较好的城中村，拆迁改造不仅提高了成本，而且往往会造成资源浪费，因此需要根据具体情况科学评估，慎重行事。
3.利益主体协调难度大
土地级差地租收益、集体所有土地改国有土地市场化行为所带来的巨额收益、用集体土地和宅基地建的商用和自用房屋等问题往往涉及多方利益，如何相互协调、达到较好的平衡需要针对不同情况采取不同的对策。目前，城中村改造的主体是政府，责任焦点也是政府，由于缺乏社会参与，缺乏第三方参与，对利益的评估、监督机制没有确立起来，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的质疑。
4.政策法规的死角仍然较多
城中村改造往往涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等政策法规，但各条线的政策法规往往只涉及各自的条线，相互交织在一起时，往往无法完全覆盖城中村改造的方方面面。特别是城中村情况复杂，在具体操作中产生矛盾时，有时缺乏具体的操作依据。
5.“人”的问题突出
新型城镇化实质是人的城镇化过程，城中村中集中涉及外来人口居住问题、村民的就业安置问题、居民的思想观念问题等。城中村的改造不能只重形式不求实质，许多城市的城中村改造之后，虽然变成了城市景观，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想观念，文化水平仍然停留在原来的水平上。所以在城中村改造的后续工作中如何加强对村民的思想转变和文化教育，使他们顺利完成由村民到市民的转变也显得尤为重要。[5]造成这方面的原因是多方面的，其中一个重要的原因是长期以来，城中村作为城市的“补丁”，被排除在城市高速发展的进程之外，城中村居民与城区居民的沟通交流存在较大障碍，城市居民对城中村居民产生诸多不理解。由于缺乏长期的沟通理解，在城中村改造过程中，往往也容易形成不理解。
三、城中村改造的民生需求满足
城市化工业化下的经济增长未能拉动“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城镇化的战略路径出现公共品的非均等化覆盖，导致现阶段城中村地区陷入两难矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的长效机制，不能是政府单方面的推动，还要介入社会力量，且应该充分体现以人为本的思想，尊重村民集体的意愿进行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，让城市化进程中的这部分地区人口获得相关制度的有效衔接，提高生活质量。
（一）以“以人为本”的观念为支撑
城中村改造过程中，涉及各方利益，协调起来非常困难，但关键的一点就是要真正树立以人为本的观念。如果带着这种观念，就可以在国家政策方针下，从城中村实际出发，从居民的利益出发，研究评估城中村中有效的资源要素，研究哪些可以保留、哪些可以优化提升、哪些必须改造重建。国外城中村改造经历了住房供应和清除贫民窟场地和服务贫民窟的升级改造使用权保障等阶段，实质上是走过了只注重改造重建到“以人为本”改造重建的过程。其过程中，根本的一点就是“以人为本”，考虑低收入阶层的利益诉求，这在我国城中村改造中是最缺乏的要素。
（二）以提高土地利用率为目标
城中村改造的主要目的是发挥城中村土地的效率，产出更高的利益，因此，要科学合理地核算成本与效益的关系。土地成本中不仅仅涉及经济利益，还有诸多社会利益，需要统筹考虑，只有诸多成本与利益达到一定的平衡，才能推进城中村改造。例如，上海九星村通过城中村改造建立了九星市场，当地居民通过城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反对声大大高于支持声，村委会通过做工作，克服了巨大困难。动迁改造后，建立的九星市场土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。
（三）以社会参与为依托
要提高社会参与的力度，增加企业、中介组织、社会团体、高校、研究机构等第三方介入城中村改造。在参与模式方面，力争形成官产学研资相结合的城中村治理体系，即构建政府部门、企业、高校和研究机构、资本平台等各方共同参与平台，建立服务、管理、评估、监督、投融资等综合性的公共平台。把社会力量融入政府管理和服务机制中，这样才能真正发挥社会参与的力度和可持续性。社会参与的途径主要有两种：一是经济行为的参与。企业、中介组织等产业参与城中村改造，对城中村改造的利益分成，同时，接受具有资质的第三方监督，做到经济的透明化。二是社会行为的产业。重点是发挥高校、研究机构、周边社区、党员干部等的作用，与城中村居民进行思想沟通，从人文方面长期关心城中村居民，解决日常生活中的实际问题。
（四）以解决两个“二元结构”为核心
城中村中人口的“二元结构”与空间的“二元结构”并存。人口“二元结构”主要表现为外来流动人口与当地居民由于文化差异产生的结构差异；空间“二元结构”主要表现为城中村与城区之间基础设施落后，文化落后，人口素质较低等方面的差异。解决两个“二元结构”问题，主要有两种路径：一是加快流动人口同质化。对于村居民以外来流动人口为主的城中村来说，进行同质化的改造无疑是比较有效率的方式。外来居民主体往往思想观念多样，可塑性较强，有融入城市生活的意愿，因此可以进行类似城市发展的同质化改造。二是选择性地保持空间差异化。国外城中村改造经验表明，某些特殊区域在某种程度上对城镇化的进程有着不容忽视的促进作用。城市中心需要社会服务，往往也需要一定的低成本社区满足这些需求。特别对大型或者特大型城市来说，保留部分城中村的形式是有必要的，关键的问题是要对城中村进行优化改造，形成居住成本低、适宜居住、环境整洁、管理水平高等特点的城中村，与其他城区形成经济、社会、空间、文化等的协调和互补。对优化整治城中村的选择涉及城市和城区的发展定位，以及城中村在未来城市发展中的作用问题，不能一概而论，应该因地制宜，对不同条件下的城中村进行不同的改造定位，真正形成城中村的空间优化。
四、结语
城中村是发展中的问题，必然需要通过发展来解决。这里套用总理的一个比喻，城中村就像是一种城市病，这里所讲的基本改造模式也好，平台改造模式也罢，均属于打针吃药的范畴，只不过是快速治标的西药还是缓慢治本的中药之分。至于其根源问题，则可能涉及到对我国整个城镇化途径的思考。如何能让城市肌体更加健康而不容易生病？这需要更多的学者同仁们在更广视角下进行新的研究、新的探索。
参考文献：
[1]董丽晶.国外城市贫民窟改造及其对我国的启示[J].青海科技，2014（3）.
[2]敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].规划研究，1999（9）.
土地资源作为人类生存和发展的首要资源，土地资源的可持续利用是社会可持续发展的基础。土地整理是实现土地可持续利用的有效手段，通过对土地的整理，可以更好的协调人地关系，实现土地资源的优化配置，为国民经济持续健康发展提供强有力的保证。全国各地都进行了大规模的土地整理运动，取得了显著成效，在此过程中也出现了许多不容忽视的问题，值得探讨。
土地整理是多学科的，在社会制度不同、发达或发展中国家，由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所不同。在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[1]。我国的土地整理分狭义和广义两种，狭义的土地整理主要指农地整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加耕地，保持耕地总量动态平衡。目前，国土资源部的土地整理内容将逐渐涵盖传统的农地整理以及土地的复垦和开发，但重点仍是农地整理[2]。
一、我国土地整理的现实意义
1、土地整理改善了农业生产条件和环境，增加了农民收入。土地整理主要针对改变农业基础设施不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路的建设，进行渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，有助于实现农业机械化生产，整理后土地经营范围扩大，宜种性广，从而可以增加耕地数量，提高土地质量，改善生态环境，降低农业生产成本，实现农业增产增效，可大大提高农民收入。农业和农村现代化的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，很大一部分体现在土地整理中，现在土地整理从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌，近年来，一些地区进行的土地整理改进了农村生产、居住条件和生态环境，促进了土地合理利用和农民增收，有效地推进了农村经济发展。
2、土地整理是补充耕地、进行土地集约利用的重要途径。我国是一个农业大国，人多地少是基本国情，珍惜和合理利用每一寸土地是我国的基本国策。土地整理有利于促进农村地区土地集约利用，增加优质耕地面积，实现耕地总量动态平衡。当前，我国农村土地布局不合理，据测算，通过对农村及城镇土地、灾毁土地、工矿区废弃土地等进行科学的土地整理，我国可以新增加耕地1亿亩以上，可见，我国土地整理有很大的潜力空间。从开展土地整理地区的情况看，在严格控制各类非农建设占用耕地，大力进行城镇存量土地挖潜的前提下，通过土地整理，都能实现耕地总量动态平衡，许多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社会主义新农村建设。土地整理与新农村建设有着十分密切的关联，我国近七成人生活在农村，据测算，农民40%至60%的经济收入和60%至80%的生活必需品，直接或间接地来自农民手中的土地特别是耕地。建设社会主义新农村，就要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设活动。两者的目标大体一致，具体实践中也互相促进。促进社会主义新农村建设，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。
4、土地整理可以促进农村剩余劳动力就业，促进社会稳定繁荣。我国作为一个农业大国，农村人口比重大，农村劳动力大量剩余，我国农村剩余劳动力约有1.2亿一1.5亿人，如何消化数量如此庞大的剩余劳动力，是政府而临的最大难题之一，直至今日，我国劳动力总量仍在持续稳定增长。随着我国经济的高速发展，越来越多的农村剩余劳动力从农村中解放出来，涌向城市，由此带来一系列社会问题。尤其在近几年全球经济不景气的情况下，解决农村剩余劳动力就业问题是经济和社会发展的前提，是实现小康水平的重要保证，是关系到我国经济、社会稳定和可持续发展的重大问题。农村剩余劳动力文化素质相对较低，大多数农村劳动力尚不具备离开土地进入大中城市生存发展的能力，他们不敢轻易离开农村。而土地整理正好需要大量劳动力，推进土地整理，可以解决农村剩余劳动力的就业问题，促进农民增产增收，保持整个社会的稳定和繁荣。
尽管我国对土地整理的研究理论不足，许多地方开始土地整理的时间不长，但取得的显著效益表明，在我国开展土地整理有着十分重要的意义。
二、我国土地整理中出现的问题
（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够。土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，如何整理，土地管理部门和其它相关部门虽然开展了大量研究，但研究上作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理上作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题[3]。比如说大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理上作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理上作带有很大的随意性。
因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。
（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强。
1、将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象土程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整土程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多[4]。
（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断。由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
（四）土地整理资金投入严重不足。土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匮乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。土地开发整理专项资金是指省级专项用于土地开发整理的资金和中央补助专项用于土地开发整理的资金。其来源为：（1）耕地开垦费；（2）新增建设用地土地有偿使用费；（3）用于农业土地开发的土地出让金；（4）土地闲置费；（5）财政预算安排的开发耕地专项资金；（6）中央补助的土地开发整理资金；（7）按规定用于土地开发整理的其他资金。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得政府用于土地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理顺利的进行下去。
（五）土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行。土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要[5]。由于农民承包的土地比较分散，土地整理整理的过程中势必会打破现有的土地权属界限，较大规模的土地整理还可能需要在村民组之间协调。但是农村现行下耕地承包经营合同三十年不变，使土地调整难以进行。土地开发整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后土地分配与确权落实等情况，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护农村土地使用者的合法权益。但是我国迄今为止尚未颁布土地整理的法律、法规，这在一定程度上制约了土地整理上作的深入开展。
三、 对土地整理的对策与思考
1、加快土地制度创新，积极探索农村土地整理制度改革。严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，提高土地执法人员的素质，做到有法可依、执法必严、违法必究。开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强政府对农村土地整理的监督和管理。农村土地制度的缺陷，表现在缺乏明确的土地经营管理制度，土地是农村最基本的生产要素，政府仍热采取行政手段而非市场的手段运作土地，采取直接的手段而非间接的手段对农村土地整理进行经营管理，这种管理带来的后果带来了土地资源的严重浪费，不能有效配置资源。对土地的管理政府应该在土地利用规划、地籍管理、土地地价监管、耕地保护政策方面进行严格控制，在土地经营方面应该交给市场调节，从而从宏观上对土地资源进行有效监督。另外，应加强土地整理权属登记管理和地籍档案管理工作。农村土地整理制度改革的思路与对策，按照中央关于部署城乡统筹发展和建设社会主义新农村的要求，加强农村土地的调研和立法工作，完善农村土地整理机制。针对农村土地市场机制不健全的情况，加大对农村土地市场服务体系的投入，以保障农民的土地财产权利，促进农村经济发展。
2、尽快明晰农村土地的产权主体，以解决土地整理过程中的纠纷。土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。当前，农村土地产权制度已不适合经济发展的要求，农村土地产权未能清晰界定各主体的权利、责任和利益，形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益制约关系。土地法律规定村民委员会或农村集体经济组织拥有农村集体土地的经营管理权和发包权，但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架[6]。要规范土地整理，首先要解决的问题是要明晰农村土地的产权主体，土地整理是对已利用土地进行治理、调整和重新配置的过程，通过土地整理往往改变了土地的现状，原来的权属界线、用地位置、土地质量和性质发生了很大的变化。为了保证农民经过整理的耕地面积不减少、质量不降低。应进一步加强土地整理中的权属管理，将确权定界工作做实做细，权属调整要充分尊重农民的意愿，征求广大农民群众的意见，共同制定权属调整方案，还需建立和完善土地整理法律制度，对土地权属调整的程序、原则和标准，以及权属争议的解决方法做出具体的规定，这样不仅可以使土地整理中的权属调整程序化、规范化，而且可以从法律层次上保证权属调整的公平性，保护农民权益不受侵犯。
3、 扩大土地整理的资金来源渠道，鼓励正常的投资行为。目前，我国大多数土地整理项目的资金筹措还是以国家为主、以政府有限的土地整理资金来解决日益紧张的人地关系，不能大规模的进行土地整理。资金问题的解决是开展土地管理上作的关健。资金来源应在以国家投入为主的前提下，积极筹集其它渠道的资金，如政策性信贷融资、财政信用融资和争取国际援助等;地方部门也可由政府通过贷款、发行债券；鼓励有条件的集体经济组织和个人进行资金投入。允许民间资金进入土地整理市场，鼓励正常的投资行为，扩大资金来源。
中图分类号：G124 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）08-0115-05
西部地区是我国目前传统文化特别是农业文明保存最完好的地区：从资源禀赋看，首先，西部农村地区拥有迷人的田园风光、浓郁的民族风情、独特的地理区位，成为后现代话语中的文化优势。“其次，西部农村文化产业避开了土地、资金等要素稀缺的经济发展劣势，扎根乡土却又以非农经济为主的要素组合来构筑自己的产业基础。”[1]（P15）目前，西部农村文化产业总体上处于“跟进”状态，各省区市都已初步形成了各具自己特色的农村文化产业发展雏形，在局部地区、一些重点领域有了突破：农村文化旅游蓬勃发展；逐步走出了一条打造民间工艺美术品生产加工和销售为主的工艺品发展道路；文化名村名镇开发成为农村文化产业发展的重要引擎；文化“农家乐”广泛兴起，特别是中心城市附近和旅游景区景点附近，已形成一定规模；农村节庆民俗文化的开发形成热潮，为农村文化产业发展开辟了新的途径。
一、西部农村文化产业发展的现实悖论
（一）本体困境
文化产业最重要的指征是大规模复制和批量化生产，“文化产业发端于城市，依托大规模复制技术和数字化手段以及来源于大工厂的微观组织方式，构成文化产业发展的主流……但乡村文化产业的发展是借助了现代社会对文化的消费需求，不具有产业发展的内生性，也不是自然演化的结果……发展乡村文化产业意味着传统资源与自然生发条件的剥离及现代生产方式的嫁接，需要恰当的市场运作。”[1]（P24）农村文化产业受制于农村生产方式，中国是一个典型的农业大国，从经济体制模式上来看，经历了天然经济、自然经济、集体经济（计划经济）等阶段。改革开放后我国农村实行承包责任制改革，商品经济逐渐渗透到农村领域，但由于长期的自给自足经济，在外部市场经济蓬勃发展的形势下，农村经济没有完全按市场经济轨道发展，而是以家庭为基本单位从事经济活动，农村经济在一定程度上说，没有形成规模化的生产力集团，没有形成优势互补、资源整合、人财物得到合理配置的经济运行模式。农村家庭既是社会机体中的一个元素，又是一个生产单位经营实体，在外部市场经济蓬勃发展的形势下，而农村却以农户为基本单位从事经济生活。“产业发展的微观基础是企业，农村文化产业的主要微观基础包括农民（农户）、个体户、私营企业、集体企业等。从整体来说文化产业明显带着小农经济的典型特征，以小型化、松散化为主要特点。以家庭为单位，以户主为主管，以亲朋为主力，在原材料采购、生产组织、市场营销等方面都存在较大的不确定性，没有形成完整的价值链。”[2]（P66）西部农村地区不同于城市，产业发展起点低、规模小，组织化程度低，大多数处于分散状态、产业自发性强、规范的公司化生产和运作少，制约了产业的整体影响和带动作用的发挥。
近一百年来，特别是改革开放三十年来，伴随全球化浪潮，我国经济经历了两次转变：一是从计划经济向市场经济转变，二是从传统农业经济向现代工业经济转变，社会变迁的各个环节之间并非是单向的因果关系，而是相互作用的一种关系，农村文化伴随着整个经济社会被裹挟到现代社会的场域。在此背景下，一个居于强势地位的生活方式在不同地区之间转换，并被争相移植，文化消费逐渐趋同。西部虽然农村文化丰富多彩，但由于受经济交通条件限制，很多农村文化形成自娱自乐的内循环格局，无法走入现代主流文化视野。博厄斯在谈到一个民族文化特殊性时认为：“现存社会的动力来自两方面，一是各种文化形式之间的相互关系，以文化和自然之间的相互关系：一是个人和社会之间的相互关系。”[3]（P255）他强调这一方面取决于社会内部发展，另一方面取决于外部的影响。社会生活的重构并不是简单的变化，有时候是一种被动的接受，是一种背离原来发展态势的认同。“随着资本的不断扩张，经济成为统治一切的力量，一切都被纳入到市场交换的制度体系之中。原来镶嵌于社会各种制度的经济体，现在却成了一个巨大的母体，反过来把一切都纳入它的体系之中了。”[4]（P92）在经济扩张中，中国社会被划为工业社会和农业社会的二元结构，在这个二元结构中，城市充满现代气息，相对弱势的农村文化既缺乏载体，又缺乏投入，极度膨胀的都市文化娱乐对农村文化的发展空间形成挤压。农村原有的文化体系和社区记忆在咄咄逼人的现代消费趋同下逐渐式微与妥协。
（二）发展危机
1.农村文化产业组织化、集约化程度低，产品附加值低，经济效益不高
由于缺少党委、政府系统和社会组织的设计和介入，农村文化产业发展起点低、规模小，组织化程度低，大多数处于分散状态，产业自发性强，规范的公司化生产和运作少。同时，产业布局分散，缺少主动自觉的引导和规划，产品低附加值情况突出，特别是一些粗制滥造的旅游服务的产品，价格低廉，损害了农村文化，制约了产业的整体影响和带动作用的发挥。
2.产品和服务的文化内涵、文化引导性不强，缺少现代科技和先进文化的支撑
农村文化产品和服务总体上处于低层次开发阶段，更多是以传统文化工艺品、传统文化旅游、农村文化演艺等形式体现，科技含量、文化含量低，难于全面反映深厚的文化内涵。同时，引导传统文化与现代消费需求相结合、并促进传统文化走向现代化的引领能力低下，一些群众自编自演的节目、一些文化旅游产品存在低俗、庸俗、媚俗问题，急需提升品质和档次。
3.农村文化资源流失、破坏严重
由于农村旧房改造等原因造成文化特征突出的传统建筑损毁严重；由于缺乏有效管理，致使农村有形的文化遗存被破坏；大量民间保存、流传的文化典籍流失，如东巴经、贝叶经等被外国人收购事件每几年就会发生；同时，农村古朴的生产生活方式、文化生态环境不断消失，也日渐引起社会各界关注。
二、西部农村文化产业发展经营模式的实践分析――以云南为例
（一）农村文化产业梯次发展和单兵突进趋势
总体上，农村文化产业发展将呈现出梯次发展和单兵突进的态势。梯次发展是指经济相对发达的区域，农村文化产业相对起步较早，有一定创新意识，附加值高，有一定的规模化和产业化水平，市场消费能力较强 ，既是城市文化产业的溢出效应的显现，也在一定意义上承接了城市文化产业的不同分工，相对而言发展得比较成熟。经济发展程度较低的地区，受制于薄弱的文化基础设施和狭小的市场规模，农村文化产业发展相对滞后。单兵突进是指经济发展程度相对较低而资源丰富的地区，借助资源优势，通过金融支持、政府引导扶持以及社会力量的支持，实现跨越式发展，把当地丰富的文化资源优势通过市场配置转化为产业优势，成为拉动当地经济发展的引擎。
1.消费市场将不断扩大，产业业态不断创新
农业传统文化对自然的敬畏、对人生的感悟及文化的原生性等特质，符合国际国内市场的消费偏好和需求态势。随着经济发展和收入水平提高，闲暇时间增加，城乡居民的文化消费能力不断增强，将不断扩大对农村文化产品的消费，潜在文化消费需求将会进一步释放，农村文化消费市场将不断扩大。在产业融合发展的背景下，通过传统文化的深度挖掘和运作模式的创新，带动农村文化产业结构和布局调整，不断创新产业业态，增加多元、多样、多层次文化产品，以满足城乡居民的精神文化和休闲旅游需求。
2.农村文化企业不断壮大，产业集群不断形成
随着产业的发展，农村文化企业不断整合各种文化资源，推动了企业结构调整和资产重组，不断发展壮大了企业的实力。为有效克服农村文化产业分散经营、产业化水平不高等问题，促进节约集约使用土地、有效保护资源环境，农村文化产业的发展将不断整合各个产业要素，形成集约化开发经营，不断向布局合理、功能完善、主业突出、产业配套的特色产业集群方向发展。
（二）经营模式选择意义
农村文化产业化经营其本质是用现代工业管理办法来组织实施文化产业的生产和经营。它以市场为导向，以提高经济效益为目的，以科技进步为支撑，围绕支柱文化产业和主导产品，优化组合各种生产要素，实行区域化布局、一体化经营和企业化管理。而经营模式是基于某种较稳定的交易结构的可盈利方法，合理可行的经营模式是企业核心竞争力的主要源泉。在农村经济目前处于市场经济与原有的经济模式相互衔接融合的背景和条件下，发展农村文化，如果完全依靠政府加大投入，在现阶段是很难做到的。但我国农村文化产业实现市场化是历史发展的必然趋势，农村文化的产业化、规模化是农村经济发展的必然选择。农村文化要发展，我们既要把眼光放在农村经济目前处于市场经济与原有的经济模式相互衔接融合的背景和条件下，也要放在农村经济完全市场化的条件下看农村文化如何发展。新制度经济学认为：有效的经济组织形式是社会经济发展中极其重要的社会资源。随着现代化进程，西部农村经济迅速发展，形成农村经济剩余，如何重组农村生产要素，激活农村文化资源禀赋，选择合理的农村文化产业的经营模式改变西部农村经济社会发展格局，推动农村文化走上产业化道路，把丰富多彩的农村文化资源转变为文化产品，对于调整优化西部农村产业结构、促进和谐农村建设、传承民族文化遗产等具有重大意义。
在不断的摸索中，云南省农村文化以家庭、村组为单位的作坊式生产，逐渐向分工合作、规模经营的方向发展，走出一条区域农村文化产业发展的创新之路，不仅促进了乡村经济的发展，也为目前尚处在萌芽阶段，规模较小、市场化、科技化程度低、文化产业发展格局远未形成的我国大多数农村文化产业建设提供了一条新的路径。
（三）云南农村文化产业发展经营模式分析
1.农民自办、政府引导型――曲靖农村文化户
曲靖市的农村“文化户”，开始仅是以一个或几个家庭自发组织起来的没有报酬和收入“自己快乐大家欢乐”的自娱自乐形式。后来，随着农村经济的发展，传统体制下形成的政府办文化的运行方式已远不能满足农民群众的需要，在这种客观条件下，由政府引导，一些具有文艺特长和经营意识的农民群众，利用农闲时节、茶余饭后、传统节日、村户办大事的时机开展起了丰富多彩的文化活动，开始收取一定报酬作为补贴，使之逐步转化为了具有市场经济特征的经营活动，一些农户还充分利用宽敞的庭院，开展图书音像制品租借、文化娱乐、影视放映、文艺演出和网络服务等各种形式的文化活动。久而久之，农村文化产业开始在曲靖逐步兴起并蓬勃发展起来。目前，曲靖市农村“文化户”（文化联合体）已发展到1600多户，从业人员达2万多人，年经营总收入接近1亿元。农村文化户（联合体）成了曲靖市拓宽农民增收渠道、提高农民收入的一个好载体，也成为全国推广的典型经验。
2.公司+协会+农户――石林阿着底刺绣
随着石林旅游日益火爆，阿着底村以普菲为首的普氏三姐妹于2002年成立了普氏民族绣品厂，采取“绣品厂+会员”的经营模式。每年带动农村妇女近千名，城区下岗妇女近百名。2005年3月，成立了石林阿着底民族刺绣产品开发技术协会，将分散的刺绣妇女组织起来，整合了当地刺绣人力资源，使彝族民间刺绣走上规范化、产业化发展道路，形成“绣品厂+协会+会员”的经营模式。2012年底，会员增到2700人，实现销售收入7600万元。刺绣协会不但开发了彝族文化资源，也为消化解决农村富余劳动力做出了重要贡献。刺绣业还带动了周边地区农民发展致富。阿着底刺绣协会2700名会员中，周边6个村就有2000多人。阿着底村从民族刺绣中获得经济利益，传统刺绣在产业化过程中激发了传习保护和利用的动力。
3.公司+农户――西双版纳傣族园
西双版纳傣族园由云南农垦集团公司橄榄坝农场投资开发建设，主景区由曼将、曼春满、曼乍、曼嘎、曼听5个保存完好的傣族自然村寨组成，园内共326户，1533位村民。傣族园公司制定了《公司帮助村民致富的具体实施办法》和《保护干栏式建筑的具体措施和办法》。公司对村民实施奖励措施，对新建、改建、扩建后符合条件的，每户给予4000元奖励。从2001年起，着力打造“百名小卜哨――天天欢度泼水节”、百人大型歌舞民俗精品系列活动及《泼水节印象》实景演出活动，解决了1000多人的就业问题，带动周边经济又好又快发展。傣族园公司投入改造基础设施、接待环境，统一策划、统一包装傣族园，与村民形成了相互依托、互利互惠、共同发展的鱼水关系，赢得了村民的理解支持。傣族园大力弘扬傣文化，促进了园区村民对干栏式建筑和民族传统文化的保护，被评为国家4A级景区、“中国首批旅游文化示范地”，成为西双版纳农村旅游文化产业和谐发展的成功典范。景区收入从1999年的246万元上升到2012年的1.2亿元，上缴税收640万元，接待游客量达660万余人次，实现旅游综合收入2.2亿元。
4.文化产业合作社+农户――腾冲大村文化产业合作社
随着腾冲旅游业的兴盛，部分行政村率先成立农村文化产业合作社作为农村文化产业新兴经济实体，下设若干分社，成立理事会、监事会，制定合作社章程和内部管理制度，明确发展方向和经营范围，形成了“合作社+农户”的生产经营格局、“产、供、销”一体化的市场模式和“技能培训+骨干培养+品牌培育”的效能机制。腾冲县大村文化产业合作社创建以来，下设石材产业分社、刺绣产业分社、“农家乐”产业分社，实行“统一组织、统一管理、统一营销”，刺绣产业在成立不到3个月的时间从业妇女达145人，高收入者每月增加700～800元，少收入者每月也可增加200～300元。附近的江东村文化产业合作社有刺绣从业人员1300多人，年收入600多万元，产品远销日本、韩国和东南亚国家。腾冲大村文化产业合作社整合文化资源，推动农村文化产业的规模化、集约化发展，集聚生产要素，增强农村特色文化产品的竞争力，有效抵御市场风险，提高组织化程度，实现统一组织、统一管理和统一营销，形成农村文化产品特色和品牌，争取金融部门的支持，作为独立的市场主体招商引资，促进文化与经济的协调发展、文化与旅游的互动发展、文化事业与文化产业的持续发展，一定程度上解决农村文化产业“小”、“弱”、“散”、“难”、“软”的问题。
此外，西部其他农村地区还有一些成功的经营模式，如：前店后坊式。前店负责零售或接收订单，后坊则组织雇工进行文化产品生产，前店后坊式便于就近组织人力，管理成本较低，运作灵活，最重要的是较大程度地保留着文化的传承和记忆，这种经营模式与大规模复制为特征的产业化生产不同，强调个性化生产，满足的是追求农村文化产品原真内涵的小众高品位需求，适用于传统农村文化内涵丰富、工艺复杂、不适合规模化发展的产品；此外公司+农户合作模式衍生下的：消费者+经销商+批发商+经销公司+中间人+农户；经销商+合作经济组织+农户，等等。
三、西部农村文化产业经营模式选择的思考
西部农村文化产品具有浓厚的地域特色，符合现代国内外文化消费者崇尚自然的价值取向，都市消费人群对农村文化产业形成消费辐射和市场期待，进一步扩大乡村文化市场总量。对文化产业经营模式的研究，本质上是对文化产业经济性的认识和研究，文化产业对经济的影响力决定了其重要性，它的经营模式决定了其竞争力。农民一般被定义为风险规避者，“农民微薄的经济利润使他要选择那些较为安全的技术……从社会层面看，原则上也力图把自己的经济风险尽量转移给其他社会机构，宁愿以收益获取安全”。[5]（P44）产业化的内涵是经营一体化，农村文化产业化经营以市场为导向，以千家万户组成的农户为基础，以企业或合作经济组织为依托产生“风险共担，利益共享”的经济共同体，形成了专业化生产、规模化经营、企业化管理、社会化服务的“一条龙”的发展格局，较好地解决了农民与市场，分散与集约之间的矛盾，可以成为西部大多数农村地区文化产业发展的选择。
现代化是一个不可逆的进程，基于时系演变中农村文化产业经营加入当下经济社会需求的印记。文化产业包含了三个层次：文化产品丰富阶段、文化企业林立阶段、文化产业形成阶段，西部农村文化产业很多处于第一、第二阶段。在西部农村文化产业发展过程中，尽管出现了部分较为成功的产业化经营模式，但多数还是以家庭为单位的作坊式、前店后厂式、简单的合作社生产方式。虽然这种简单、松散、粗放的发展方式规模效益低下，抗御风险能力弱，后劲不足，但仍然是西部文化产业发展的主基调。农村文化产业发展具有演进性特征，随着城乡二元壁垒的破除和现代社会对农村文化消费需求的递增，农村文化的传统资源与生发条件会更为合理地实现与现代生产方式的嫁接，农村文化产业经营模式也会更趋多元。
文化产业作为一种产业，与其他一般产业一样，具有商业化的共性，可以通过商业模式进行运作。但是文化产业的微观组织方式内生于农村长期经济结构发展并在与市场的博弈中生发，各地区经济社会发展不平衡、发展文化产业的资源禀赋各不相同、所面临的市场不同、不同文化产品和产业对产业化程度的要求不同、产业化在不同阶段上的利益机制也有差别。尤其是很多农村文化产品内生于特定文化中，不适于进行现代工艺和机械化生产，基本不按发端于城市大规模复制的路径发展，这一部分农村文化产品在产业规模上需要一个合理的空间，决定了其经营不能急功近利、涸泽而渔。
2001年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾指出：“在自由契约下，自发出现的多样化制度是在不同条件下对各种复杂两难冲突的最优折中。”[6]农村文化产品生产的特性决定了它的经营形式并非是单一的或固化的，“如果以某种特定的组织形式或生产模式为唯一标准， 来规约文化产业的发展， 这种单一性的狭隘视角， 会导致文化产业在现实的发展中丧失许多具有重要价值的潜在机会或可能”。[7]（P87）西部农村文化产业内涵丰富，表现非等同性、非一致性的非均衡特点，在发展模式的选择中没有固定的标准，应该根据地区、产业、经济社会发展的差异化特征选择不同的发展模式，将农村文化产业发展与地区特定文化资源、文化消费空间、产业发展基础、发展态势相结合，因地制宜、顺势而为、彰显特色、突出重点，寻找最佳的农村产业发展经营模式，在农村文化资源丰富的西部地区走出一条新发展道路。
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改革开放30年来，我国在走一条有中国特色的城市化道路，一方面我国保留着土地公有制不变，在农付则以集体所有制为最高原则；另‘方面，我国在努力革除因农村十地集体昕有制给城市化进程带来的掣肘效果。农村土地流转制度的变革可以说是与我国城市化建设息息相关的制度嬗变过程。
一、我国城市化与农村土地流转制度改革
农村土地流转是一种民事行为，作为一方主体的是农付土地承包户，转让的方式基本上涵盖了租赁、入股等形式，其本质是对昕艰包土地的使用权依法进行转让、进行处置，从中获得土地收益的行为：从农村土地流转的实际操作程序来定义，农村土地流转主要指在坚持土地集体所有的前提下，土地使用权，如经营权，收益权，流转权等，在不同市场主体之间的转移与交易。中国广大农村到底需要怎样的土地流转制度呢？换言之，怎样的制度供给才是我国农村现阶段乃至未来一段较长时期所合理的、“善”的土地流转制度呢？任何法律规范的设计、执行与运作，均以权益平衡为归依。再者，就中国目前的情势而言，我国需要在城市化的推进中妥适地保障失地农民群体的权益。中国对农村实行城市化过程中重要部分是农民非农化。中国农村城市化进程缓慢的一个重要制约因素是广大农民对土地的依附关系在短期内不可能解除。农民缺乏有效的社会保障体系，使之无法真正摆脱农民身份。从当前农村大部分家庭收入的构成分析可知，农民收入的绝大部分源于农民从事非农业生产的所得，…个不争的现实是，在农村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人从目前农村劳动力就业结构来看，大量农民到城市和城镇或本地的第
二、三产业从事非农生产活动，且普遍对非农业收入感到较为满意。我国农民为何短期内难以减弱对土地的依附关系？有研究指出，由于土地使用权凝固化，具基本社会保障功能的土地，使农民难以真正地脱离土地，只能以兼地农民身份往返于城市与农村。”
由于我国现阶段在农村土地集体所有权制度的框架下难以突破、难以创新真正的流转制度，直接导致土地流转规范的缺漏，由此从根本上影响到往返于城市与农付之间的那部分农民以土地换现金的渠道。所以，笔者认为，我国当前应深化土地流转制度改革。改革的基本预期是，创造土地使用权自由流转的机制，使农民通过转让土地使用权，获得现金保障，从而逐步脱离土地，投入到第
二、三产业，推动我国的城市化进程。
二、我国农村土地流转制度的若干缺陷
随荇农村产业结构和就业结构的调整，农村劳动力流动的加快以及农村经济发展的不平衡，推动了农村集体土地流转现象普遍化并且咸为必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、细碎化，不利于土地的规模经营和经营效率的提高，土地流转会通过效率‘拉平效应’改善土地资源的配置效率，简单理解就是土地会向能够更有效使用土地的人手中转移，即向更适合从事农业生产的人手中转移”。伴随着我国农业生产经营方式的渐变，农村土地流转在全国各地业已逐步有序地展开？需要指出的是，在农村土地流转过程中由于缺乏规范和有序的管理，损害农民利益等各种问题时有发生。具体而言，我国农村土地流转制度存在以下问题：
l、我国农村土地流转过程中普遍存在不依法登记造册的现象，土地流转过程中土地权益的登记制度有待规范。农业用地是属于特殊保护的土地，当集体建设用地进入流转程序的时候，…般包括流转的地域、客体、主体及用途等范围，物权基于公示而取得公信力。因此，农村土地流转必然要求采用物权的公示方法，即财产登记制，笔者发现，农村土地遭遇的一个极大障碍是，土地登记制度不完善。理想的状态足，在农村土地流转过程中，必须经依法登i己。与之同时，土地使用应符合产业政策及当地土地利用总体规划。笔者认为，涉及农用地转为建设用地的，应当落实年度农用地转用指标；还有一个问题是，目前一些开发商以农业项目建设的名义，到农村租赁土地，擅自改变农业土地用途。虽然我国法律明又规定，各类企业、公共设施、公益事业、农民住宅用地，不得擅自改变土地用途，禁止商品房开发建设和住宅建设，以实现国家对城市房地产业的宏观调控与法律管制，但是，现实中土地执法并不理想。
2、按照农村土地承包法的规定，土地流转的丰体应该是承包经营户作为合同的一方，而不是土地所属的乡村政府，但是目前土地流转中政府角色错位。这种政府错位主要表现为，一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。比如，有的地方为了兴建城市垃圾处理池，由环卫部门在农村租赁土地，期限为50年。由于当地下游村民担心垃圾处理后渗漏的污水，带来污染，于是提出反对意见。但是，当地县政府干预之后，就成功地签订了土地租赁合同。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。由于流转的动机和做法各异，在操作中曲解甚至违背土地政策。如有的强行反租，有的租金补偿过低，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。
3、为了维持土地承包关系的稳定性，让农村居民有安全感，我国农村土地承包法作了较长承包期限的规定。但是，在目前见到承包实践中却发现，有的地方随意改变土地的承包关系，强迫土地流转。有些地区任意曲解农村土地承包法，偷换概念，把使用期和承包期分开，说50年不变是承包经营体制不变，而不是指承包的地块不变，并借口调整土地，搞“两高一优”。有的地方为了搞农村规模经营，不顾农民意愿，强行收回农民全部或部分承包地。有的地方政府抱着错误的创收观念，将土地流转作为增加乡村两级集体收入的手段，与民争利。具体表现为：一是在一些管理水平较高的发达地区，要求农户按田亩入股分红，承诺农民分得一定的租金。但在实际的租金收入分配过程中，由于国家没有出台明确的法律或条例对此实施监管，导致监督不力，很多级差地租和土地增值的收入归了村干部，出现了严重的分配不公现象；二是在许多以农为主的传统农业区，也有以相同名义收回部分农民土地的现象，村集体最终支付给农民的租金较少，甚至以各种名义变相地扣回钱款，农民实际到手的租金收入所剩无几，如此做法的唯一目的就是为村干部赚取租金差价。另外，还有一些地区，村集体以较低的租金把土地反租回来，再以较高的租金把土地的转租出去，赚取差价，其中一部分作为村干部的收入，其他部分用于村里基础设施建设和公共福利投入。”
三、构建和谐农村土地流转制度的建议
在社会主义初级阶段，土地是我国农村最基本的生产资料，也是当前我国农民最基本的生活保障。我国农村市场化水平在不断提高，与之相应的需要规范有序地进行土地流转。这已经成为农村土地流转改革的必然要求。有学者指出，农用土地的流转特别是土地承包经营权的流转，有利于土地价值的实现，促进农村产业结构和就业结构的变化，进而提高土地的效益和土地利用率，这既是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的核心和基础。”正是由于我国农村土地流转制度不完善、配套的监督措施不到位等原因，导致土地流转过程中出现了各种问题。如何规范土地流转，确保土地流转政策得到切实贯彻执行，确保农民的土地承包权益在流转中不受侵害，是土地流转过程中的重要课题。现阶段我们可以从以下几个方面采取对策：
l、规范土地流转程序，严禁擅自改变土地用途，保护农民利益。就目前而言，我国尚未建立起规范的土地流转机制，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题，相应的法律法规也缺乏具体的规定，致使不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，根本不可能遵循正规的程序，也不去履行必要的登记手续，更不可能未通过流转合同来规范双方的权利义务关系。可以肯定的是，如此混乱的状态下形成的农村土地流转关系，必然隐藏较多纠纷和隐患。笔者认为，在农村土地流转过程中，要充分采用市场化运作方式，合理确定土地流转补偿金额，实现土地收益的合理再分配，确保农民权益不受侵害。我国土地管理机构应当积极履行土地用途监管职责，对土地流转过程实施监督和管理，建立和健全农村土地流转档案，提供规范的合同示范文本；必要时，土地管理机构还要担任调解人，妥善处理土地流转纠纷。此时，失地农民应当获得无偿的法律援助。这些措施必将促进土地流转程序的规范化。同时要坚持农地农用的原则，制定相关政策，禁止农户和农村集体经济组织非法出让、出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何方式将农民集体所有土地转为国有，不允许出现土地使用的粗放和闲置现象。在条件允许的情况下，我们可以采用政府主办或者民办公助的形式，设立“土地银行”，据以培育土地使用权市场。所谓土地银行，其基本操作程式是，有土地流转意愿的农民可以把土地存在银行里获取利息收入，银行再把这些存进来的土地贷给规模经营的种养大户。这样既能为农民流转的土地找到合适的窖体，促进适度规模经营，又可以保证土地使用方向不变，保护农产品综合生产能力。为此笔者建议，我国应当建立相应的土地流转市场信息系统、土地流转信息咨询服务系统；在有条件的地方，建立土地使用权流转的经营公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司等机构，并逐步实现服务的专业化、社会化与企业化。农村土地流转中介机构的建立与规范，必将会极大地促进我国农村上地的有序流转，
2、现有经验的基础上，制定完善的法律和政策，规范农村土地流转行为。我国目前要在创新土地流转法律和政策上动脑筋，充分调动农民的主观能动性，优化土地资源配置，稳步推进农村土地流转。我国未来的农村土地流转立法应当在确保农村土地所有权归农村集体所有的前提下，进·步赋予农民继承、抵押、转让、租赁、入股等土地承包经营的权利，把农村家庭承包经营权流转纳入法制化轨道。在创新土地流转法律和政策的过程中，要充分考虑农民土地承包经营权利的完整，切实明确农民承包经营权的各项应有权益；要明确土地征收和征用的范围和程序，在合法征占土地的过程中切实维护好失地农民的各项权益，必要时举办集体成员听证会；要界定清楚国家、集体、企业、农民在土地流转中的各自权益，确定土地交易的具体操作规则。除了实体权利的要作详细界定以外，农村土地流转的程序规则必须跟进，使合理运用法律手段保障土地合理流转，成为常态。笔者建议采取以下对策：第一，规范流转程序。也就是说，农村土地流转的程序规则要制订得具体可行、操作性强，这些法律法规及配套措施要为农民所理解。因此，规则实施后，还要加强法律法规的学习宣传力度，增强干部和群众的法律意识。特别是要让部分外出务工经商、从事第
中图分类号：F32 文献标识码：A
收录日期：2012年1月9日
农地发展权是西方发达国家为了解决土地开发过程中利益冲突而被设计出来的，该制度在明晰土地开发权利及其归属、保护耕地和生态环境、保存古建、消除权益不公等方面发挥了重要作用。我国学者从上世纪九十年代初就提出要引进农地发展权制度，以完善我国土地权利体系和土地开发制度，为保护农地资源，控制耕地流失服务。我国目前正处于城市化快速推进时期，耕地资源和生态环境的形势非常严峻。近年来，我国学术界逐渐重视对农地发展权制度的研究，并取得了一定的成果。然而，国内学术界对该制度的研究仍处于起步阶段，很多基本理论问题还没有解决。本文在参考了大量相关文献的基础上，从农地发展权的内涵、定价配置及其与农民利益保护等方面分析了近年来我国农地发展权的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未来需要加强研究的方向。
一、农地发展权的内涵
我国当前对于土地发展权和农地发展权的研究还处在初级阶段，学术界尚未达成统一而准确的认识，将土地发展权和农地发展权混为一谈的情况比较普遍。事实上，土地发展权和农地发展权在范围内涵特征等方面有很大的区别。
柴强（1993）在分析了各国（地区）土地权利设置情况的基础上提出了土地发展权的概念，认为：“土地发展的基本观念，是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权……所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地，或对土地原有的使用的集约度升高。”张安录（2000）将农地发展权称为可转移发展权，即“允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者，进行额外土地开发。”杜业明（2004）认为农地发展权特指某组织或个人在以下两种情况下获取收益的权利：一是农用地转为建设用地；二是农村存量建设用地直接进入土地一级市场。周建春（2005）认为农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向的权利，也可狭义地定义为改为建设用地的权利。它是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权。侯丽华等（2005）认为土地发展权应包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。范辉等（2005）认为土地发展权的含义可以具体地分为：农地发展权、建设用地发展权和未利用土地发展权，并且详细分析了农地发展权与土地发展权的异同。万磊（2005）认为土地发展权是指对土地在资源利用方面改变原有的利用形式，进行再开发的权利。即突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展、在使用上变更土地用途之权。王万茂等（2006）对土地发展权和农地发展权的概念及内涵做出了比较详尽的阐述，认为土地发展权是指土地变更用途使用之权和对土地原有集约度的改变，土地发展权应包括：农地发展权、市地发展权。农地发展权指土地用途由农用地转为建设用地的不同用途使用之权。并且提出我国的农地发展权应主要包括以下三方面内容：①国家通过征地将农村集体农用地转为国家建设用地使用；②农村集体农用地依法被转为农村集体建设用地使用；③国有农用地依法转为国有建设用地。
二、农地发展权的定价
国内学者关于农地发展权价格的研究相对较少，重点探讨了农地发展权的价格评估，另外涉及了农地发展权价格的一些基本理论，包括涵义特点形成机理和影响因素等方面。
王小映（2003）根据土地用途转换和土地增值的关系，认为在土地用途转换过程中由土地用途价格差异形成的土地增值，与土地利用规划限定的土地发展权相对应，也可称为土地发展权收益。孙弘（2004）认为土地发展权价格是“价格束”的“一枝”，实质上就是土地利用方式改变后的土地价格与现状利用方式下的土地价格之差，并提出了决定土地发展权价格的三大要素：位置、用途和容积率。周建春（2005）认为农地发展权价值是假设农业生产处在正常生产条件下能获得正常的社会投资平均利润的情况下，因失去将农地改为建设用地的权利而应得到的补偿。范辉等（2008）主要研究了关于农地发展权价格的一些基本理论问题，对比分析了农地发展权价格的两种涵义，总结了农地发展权价格的特点、形成机理和影响因素。祝平衡（2009）具体分析了土地发展权价值构成，提出土地发展权价格包括改变土地用途所产生的价格差，改变土地利用强度所产生的价格差以及由于经济社会发展和土地利用规划导致土地区位的改变所产生的价格差，并进一步分析了影响土地发展权价格的因素。
关于农地发展权的价格评估，张安录（2000）提出可转移发展权（农地发展权）的价格可以通过建构发展权市场来确定。胡兰玲（2002）借鉴了法国上限密度限制的做法，提出限度内的空间建筑权转让时，价款由当事人自行约定；为鼓励开发者向国家购买超过限度的建筑权，国家可以采取低价策略，出售高空或地下建筑权应收取少量费用或不收费。周建春（2005）认为计算农地改为建设用地的增值是在假设农业生产为正常生产的前提下进行的，在此前提下的农业地租或农业生产资料价值也是正常生产条件下的地租或地价。这是所有的农地都能得到几乎相等的补偿，而农地发展权则依土地的面积、位置、生态景观等条件不同而价格不同。王顺祥（2005）提出了计算征地综合区片价格的两种思路：以集体建设用地有偿使用价格量化农地发展权；以工业基准地价为基数，确定国家与集体的分成比例后量化农地发展权，并分析了两种思路的优劣。汤芳（2005）根据影响土地价格的因素和定价的原则，在提出一系列合理假设的基础上，提出了符合我国现有市场环境农地发展权的定价模型，即：农地发展权价格等于非农用地的市场价格减去开发成本，再减去农地的农用价值。王万茂等（2006）认为农地被征用时农民获得的补偿可以是：农地所有权中的一部分加上农地使用权（承包经营权），再加上农地发展权；而国家则可以通过税费的方式进行农地发展权的二次财富分配来拿回（拿回比例需根据国家宏观经济发展确定）本该属于国家的农地发展权补偿。范辉（2006）根据农地发展权的内涵和土地开发费用及利润不属于农地发展权价格的内涵，得到：农地发展权价格等于市地价格减去农用地价格，再减去土地开发费用及利润。祝平衡（2009）提出了一系列土地发展权价格的测算公式，其中包括当该农用土地改变后的土地用途分别为工业、住宅、商业时的价格公式。
三、农地发展权的配置
农地发展权配置的研究实质上就是要解决农地发展权归属和收益分配的问题，这也是国内学者当前探讨的热点。迄今已经形成了归公论、归私论和分享论等三种主要观点。
归公论，又称“涨价归公”，主张农地发展权应该归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权。沈守愚（1998）根据马克思的二元结构理论，认为集体土地所有权与归国家所有的农地发展权可以同时并存。胡兰玲（2002）也赞同将土地发展权归属于国家所有，因为“将发展权与土地所有权分割处理，以发展权属于国家的方式将公共投资产生的开发利益返还给社会”可以根除一些弊端。刘卫东等（2004）认为，土地用途变化产生的土地资产增值与原土地所有者、使用者的投资和劳动没有任何关系，是土地利用规划或城市规划用途管制的结果，因此它所带来的土地资产增值应当归全社会所有。张友安等（2005）也赞成土地发展权归国家所有，国家是土地发展权配置与流转管理的主体。王万茂等（2006）从历史及国家长治久安、长远发展的角度分析，认为农地发展权应归属于国家所有。张磊等（2007）认为农地发展权设定为国家所有更具有可操作性和现实针对性。
归私论，又称“涨价归私”，主张农地发展权归农民和农村集体所有，国家可以向农地所有者购买发展权。黄祖辉等（2002）认为“涨价归公”的错误理念导致了非公共利益征地行为，主张应该在农地用途转换的过程中区分公益用地和非公益用地，非公益用地应该对农民补偿，即使非要坚持“涨价归公”，也应该通过税收的方式。贾天啸（2003）认为土地发展权收益归农村集体用于发展非农产业、公益事业和安置就业等方面。杜业明（2004）也主张农村土地发展权应该归属于农民，并提出：“现行农村土地发展权制度不均衡是造成我国耕地锐减、土地利用秩序混乱的根本原因，并将导致其自身的变迁。”
分享论主张农地发展权应该由国家、农民及农村集体经济组织共同分享。周诚（2004）认为“涨价归私”与“涨价归公”两大派别的观点都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和两大派别的精神和做法，统筹兼顾，减少矛盾，切实做到“合理补偿，剩余归公”。高勇（2004）按照马克思的地租分配理论，认为级差地租I应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有，即发展权收益应由国家和农民共同分享。杨明洪等（2004）认为农民集体作为土地所有者应该分享土地发展权价值，并提出推行“片区综合补偿价”是解决农民集体分享土地发展权价值的关键。季禾禾等（2005）主张国家作为农地发展权的权力主体代表，同时农民应该参与对发展权权益的分享，并且可通过建立农民基本生存保障体系的形式落实农民对发展权的分享。万磊（2005）利用法经济学方法分析了“涨价归私”与“涨价归公”的效率，得到两种方案都难以达到效率最优，认为农村土地发展权应归属农村集体，为均衡利益及体现国家管理权威，政府可以对所有土地发展权的实施以一定税率征收税赋。朱启臻等（2006）分析了归公论和归私论的弊端，认为农地发展权由国家和失地农民分享，既能使失地农民的发展得到有效保障，也可以有效遏制征地权的滥用。吴宇哲等（2008）认为归公论有失公平，归私论与中国的发展阶段不相吻合，也赞同分享论。刘祚祥等（2008）运用产权经济学的基本原理与产权博弈的方法来研究我国农地产权合约，得出我国 “土地发展权”是农民、村集体与政府三方长期博弈的均衡解的结论，并进而论证“农地发展权分享”合约将是我国在既有约束条件下利益各方基于理性选择的结果。藏俊梅等（2008）从产权的角度，也认为农民应当参与农地发展权的权益分享。
四、农地发展权与农民利益保护
关于农地发展权与农民利益保护，国内学者近年来进行了一些初步探索。揭示了当前农地非农化过程中失地农民权益受损的普遍现象，分析了其内在的深刻原因，探讨了农地征用与征地补偿的具体措施，并提出了一系列保障失地农民权益的长效机制和政策建议。
黄祖辉等（2002）探讨了非公共利益性质征地行为对农民土地发展权的侵害以及造成的不良影响，并提出了土地发展权补偿的两条途径。刘永湘等（2003）分析了农民集体所有土地发展权的压抑与抗争，并认为对农民集体土地发展权真正构成压抑的是法律对农村集体土地使用权的合理流转不予支持。杜业明（2004）从政治经济学角度对“圈地之风”进行了定性分析，探讨了其兴起的根源，并提出了若干治理举措。王小映（2004）探讨了如何保护在农地转用过程中“三无”农民的权益，认为必须彻底改革现行农地转用制度，加快完善社会保障体系，从制度上建立起保障失地农民权益的长效机制。高勇（2004）分析了现行征地补偿理论和制度设计上的缺陷，提出了一系列具体的保障失地农民权益的机制。侯丽华等（2005）认为国家的公共权利没有得到有效约束，相关配套法律法规不完善，使得有经济实力的建设者借助国家强制力对农民集体实行土地发展权的压抑，农民的土地财产权益长期受到侵害。郭熙保等（2006）探讨了土地发展权、农地征用与征地补偿制度三者之间的关系，并针对如何完善当前农地征用和补偿制度提出了若干政策建议。由建勋（2007）分析了农村集体土地权益维护难的制度原因，并提出了对农村集体土地权益维护制度进行创新的途径。李丽红等（2007）对比了国内外土地征用补偿标准，认为美英等国在实际补偿中，考虑了土地未来增值给土地所有者带来的收益，值得我国借鉴，并提出了在农地发展权视角下失地农民补偿应当包括的基本内容。王永慧等（2007）根据农地发展权的内涵、价值构成和对产权人的经济功能，把农地发展权分为基本发展权、实体发展权和虚拟发展权，并对不同类型的农地发展权对失地农民利益的保障作用进行了具体阐释。臧俊梅等（2008）认为，农地非农化中失地农民权益受损的原因主要是由于农地发展权定位不明晰；失地农民权益保障的关键在于农民依据土地产权参与分享土地增值分配。秦祖伟（2009）认为失地农民利益受损现象日益突出的根本原因在于农地发展权的缺失，在城乡统筹建设的新形势下，改革现行的土地征收制度，增加农地发展权制度，创新农地非农化增值收益分配及征地补偿机制已经迫在眉睫。周建国（2010）对农村土地征收中农地发展权受损的现状及其原因进行了分析，提出了相应的法律保护对策。刘国凤等（2010）认为征地费用严重偏离市场价格水平，既不能发挥市场的调节功能，又损害了失地农民的利益，同时过低的征地补偿费用往往诱使地方政府大量征地并高价出让土地，进而滋生腐败。
五、结论
我国学术界近年来逐渐重视对农地发展权及其相关问题的研究，并取得了一些初步成果。然而，不论是在广度上还是在深度上，都有待加强研究力度，很多基本理论问题还没有得到解决，很多结论都还不太成熟，很多观点都还有待于实践的检验。对农地发展权与土地发展权的内涵和范围，一直没有取得相对一致的认识，而它们却是深入研究农地发展权的基础和前提，如果不能尽快明确界定将会导致相当混乱的局面，并使得关于农地发展权的其他研究停滞不前。关于农地发展权价格的内涵及其定价方法，国内学术界的研究也比较滞后。定性的研究较多，定量的研究较少，以后应加强定量方法对农地发展权价格评估的探索；建立农地发展权市场，通过供给与需求来确定农地发展权价格的方法固然有很多优点，但我国目前未必有建立此类市场的成熟环境。对于农地发展权的归属和利益分配，更是众说纷纭，莫衷一是。很多学者的观点吸收了国外一些现成的经验，但我们在借鉴西方国家相关制度的同时，更应该结合我国的政治制度经济现状历史条件和文化传统，并充分考虑到农地发展权的不同归属所带来的长远影响，探索出一种真正适合我国国情且具有可操作性的配置方式。关于农地发展权与农民利益保护，大多数学者都认为目前失地农民权益受损的根本原因是由于农地发展权的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得参考的保障农民权益的具体机制或建议。这些措施当然也是理想化的，如何将其深入贯彻落实应该作为今后的重点研究方向。
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