制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，378；384）。诱致性制度创新具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。制度创新的主体有三种：个人、团体与政府。从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新。制度创新可以在上述三级水平上进行。本文正是从政府的角度来对制度创新作一探讨的。
二、政府主导型制度创新的优势与不足
1.政府主导型制度创新的优势
政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用。
政府在制度创新中主要是：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度创新。政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新。（3）通过修改宪法来促进制度创新。（4）通过扩大市场规模，引起制度创新。政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。（5）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新。（6）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供给。而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（7）政府利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。政府则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。
从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比较优势（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，1991年，第21页），它能够维护基本的经济社会结构，促进社会经济的增长，因而代表国家的政府也就成了当然的制度创新的生产者和供给者。同时政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。在中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权力，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。一般在下列四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构发展得比较稳定，但整个市场则处于低水平。2、当潜在利益的获得受到私人财产权力的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承担这笔费用的，因而制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的。4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了（注：张宇燕：《经济发展与制度选择》[M].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页）。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。
2、政府主导型制度创新的不足
（1）政府制度创新的制约条件
任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。下面是影响和制约制度创新的主要因素：
宪法秩序的影响。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力。它有可能促进创新，有可能阻碍创新。
意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。
每一项制度创新都要花费一定成本，制度创新受实施和预期成本的影响，一些好的制度创新因预期成本太高而无法推行。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。
一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。检验制度实施机制是否有效或是否具备强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。
制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素。社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本，改进人的有限理性和提高认知制度的能力。整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，了解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹。制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提前，反之就会延迟。
（2）政府主导型制度创新的不足之处
在政府主导模式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权力集中于政府；立法机构将相关法律（主要是经济法律）的立法权转于政府。政府还取得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身。此为政府主导之主要表现。政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与实施。但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反应，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：
首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，结构混乱。因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性”，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法结构的失衡，不利于市场的健全发展；
其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能。在政府主导模式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在。政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者。管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目标，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；
第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为”与“黑幕交易”产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；
第四，在政府主导模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；
第五，政府对于市场的介入应随着市场的发展由多变少，由强减弱，即在推动市场发展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。但在政府主导模式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行。宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇。
三、政府主导型制度创新不足的弥补
由于存在政府主导型制度创新的不足，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用。政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的。既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进行恰当的定位，构建多元主体的制度创新结构并注意制度规划和方式的选择。
1.构建多元主体的制度创新结构
在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新结构，不利于发挥制度创新对社会发展的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的制度创新结构：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或发明的设计或选择。但随着变革的进行，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体制度创新结构的关键是合理地，适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制。此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决。此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及法人等组织的司法权力，以权利对抗权力。此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念。此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
2.为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：
正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。
政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用。
政府在制度创新中主要是：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度创新。政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新。（3）通过修改宪法来促进制度创新。（4）通过扩大市场规模，引起制度创新。政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。（5）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新。（6）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供给。而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（7）政府利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。政府则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。
从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比较优势（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，1991年，第21页），它能够维护基本的经济社会结构，促进社会经济的增长，因而代表国家的政府也就成了当然的制度创新的生产者和供给者。同时政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。在中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权力，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。一般在下列四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构发展得比较稳定，但整个市场则处于低水平。2、当潜在利益的获得受到私人财产权力的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承担这笔费用的，因而制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的。4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了（注：张宇燕：《经济发展与制度选择》[M].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页）。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。
2、政府主导型制度创新的不足
（1）政府制度创新的制约条件
任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。下面是影响和制约制度创新的主要因素：
宪法秩序的影响。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力。它有可能促进创新，有可能阻碍创新。
意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。
每一项制度创新都要花费一定成本，制度创新受实施和预期成本的影响，一些好的制度创新因预期成本太高而无法推行。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。
一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。检验制度实施机制是否有效或是否具备强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。
制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素。社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本，改进人的有限理性和提高认知制度的能力。整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，了解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹。制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提前，反之就会延迟。
（2）政府主导型制度创新的不足之处
在政府主导模式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权力集中于政府；立法机构将相关法律（主要是经济法律）的立法权转于政府。政府还取得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身。此为政府主导之主要表现。政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与实施。但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反应，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：
首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，结构混乱。因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性”，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法结构的失衡，不利于市场的健全发展；
其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能。在政府主导模式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在。政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者。管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目标，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；
第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为”与“黑幕交易”产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；
第四，在政府主导模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；
第五，政府对于市场的介入应随着市场的发展由多变少，由强减弱，即在推动市场发展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。但在政府主导模式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行。宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇。
二、制度与制度创新
道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”、“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”（注：道格拉斯·C·诺斯.《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994，225-226.）。T·W舒尔兹说，“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，253）。笔者以为制度概念涵义非常广泛，它既包括规则和秩序，也包括组织本身；既有政治、经济、文化、技术等方面的制度，也有道德、意识形态等方面的制度。制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的激励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己的倾向，从而形成一定的社会秩序。制度的有效性在于是否能够有效的激励与约束个人与组织的行为。在经济发展、国家兴衰方面，制度起着至关重要的作用。但是制度一旦形成，即具有稳定性。社会易变而制度不易变，于是形成变革社会与稳定的制度之间矛盾。因此，当社会要变革、要发展，必须先对已有的制度进行改革，即制度创新。
制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，378；384）。诱致性制度创新具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。制度创新的主体有三种：个人、团体与政府。从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新。制度创新可以在上述三级水平上进行。本文正是从政府的角度来对制度创新作一探讨的。
三、政府主导型制度创新不足的弥补
由于存在政府主导型制度创新的不足，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用。政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的。既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进行恰当的定位，构建多元主体的制度创新结构并注意制度规划和方式的选择。
1.构建多元主体的制度创新结构
在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新结构，不利于发挥制度创新对社会发展的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的制度创新结构：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或发明的设计或选择。但随着变革的进行，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体制度创新结构的关键是合理地，适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制。此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决。此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及法人等组织的司法权力，以权利对抗权力。此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念。此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
2.为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：
正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。
制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：r·科斯等《财产权利与制度变迁》[m].上海三联书店，1991年，378；384）。诱致性制度创新具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。制度创新的主体有三种：个人、团体与政府。从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新。制度创新可以在上述三级水平上进行。本文正是从政府的角度来对制度创新作一探讨的。
二、政府主导型制度创新的优势与不足
1.政府主导型制度创新的优势
政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用。
政府在制度创新中主要是：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度创新。政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新。（3）通过修改宪法来促进制度创新。（4）通过扩大市场规模，引起制度创新。政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。（5）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新。（6）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供给。而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（7）政府利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。政府则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。
从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比较优势（注：道格拉斯·c·诺思：《经济史中的结构与变迁》[m].上海三联书店，1991年，第21页），它能够维护基本的经济社会结构，促进社会经济的增长，因而代表国家的政府也就成了当然的制度创新的生产者和供给者。同时政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。在中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权力，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。一般在下列四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构发展得比较稳定，但整个市场则处于低水平。2、当潜在利益的获得受到私人财产权力的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承担这笔费用的，因而制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的。4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了（注：张宇燕：《经济发展与制度选择》[m].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页）。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。
2、政府主导型制度创新的不足
（1）政府制度创新的制约条件
任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。下面是影响和制约制度创新的主要因素：
宪法秩序的影响。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力。它有可能促进创新，有可能阻碍创新。
意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。
每一项制度创新都要花费一定成本，制度创新受实施和预期成本的影响，一些好的制度创新因预期成本太高而无法推行。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。
一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。检验制度实施机制是否有效或是否具备强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。
制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素。社会科学和有关专业知
识的进步会降低制度发展的成本，改进人的有限理性和提高认知制度的能力。整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，了解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹。制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提前，反之就会延迟。
（2）政府主导型制度创新的不足之处
在政府主导模式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权力集中于政府；立法机构将相关法律（主要是经济法律）的立法权转于政府。政府还取得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身。此为政府主导之主要表现。政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与实施。但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反应，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：
首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，结构混乱。因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性”，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法结构的失衡，不利于市场的健全发展；
其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能。在政府主导模式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在。政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者。管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目标，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；
第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为”与“黑幕交易”产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；
第四，在政府主导模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；
第五，政府对于市场的介入应随着市场的发展由多变少，由强减弱，即在推动市场发展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。但在政府主导模式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行。宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇。
三、政府主导型制度创新不足的弥补
由于存在政府主导型制度创新的不足，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用。政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的。既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进行恰当的定位，构建多元主体的制度创新结构并注意制度规划和方式的选择。
1.构建多元主体的制度创新结构
在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新结构，不利于发挥制度创新对社会发展的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的制度创新结构：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或发明的设计或选择。但随着变革的进行，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体制度创新结构的关键是合理地，适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制。此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决。此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及法人等组织的司法权力，以权利对抗权力。此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念。此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
2.为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：
正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
国家治理必须妥当处理守法与创新的关系。没有治理中的守法，滥用治理权力，公共利益和社会秩序得不到维护，整个社会将陷入危机，社会生活中的每一个人也会失去安全感；没有治理中的创新，治理墨守成规，各项治理措施不能根据社会的发展变化而变化，国家治理同样会面临风险。因此，国家治理主体明晰并能妥当处理守法与创新的关系，对于提高国家治理能力和水平，改善治理效果至关重要。
国家治理的守法
国家治理的守法是指国家治理主体进行的各项治理活动都必须依据法律、符合法律，不与法律相抵触。在我国，国家治理主体是指握有并运用公权力和公共事务管理权的机关和组织，包括公权力机关、被授权组织和通过其他方式进入国家治理程序的各种组织。随着国家治理体系现代化的推进，我国的国家治理主体日益变得多元化。那么，国家治理的守法有哪些基本要求呢？
第一，国家治理主体要做法律允许之事，不做法律不允许之事，凡是法律不允许的，都是禁止的。对于国家治理主体应当做的事，法律通常表现为赋权性或者义务性规定。对于国家治理主体不应当做的事，法律通常表现为禁止性规定。例如《公务员法》第五十三条规定了公务员各项纪律，公务员的行为有16项“不得”。据此，公务员应当严格遵守，否则就要受到惩处。由于法律本身存在漏洞，在具体案件事实背景下，如果公务员的行为找不到直接的法律依据，公务员应当依据合法行政、合理行政等法律基本原则做或者不做某事。
第二，国家治理主体不得滥用权力。也就是说，即使法律允许某国家治理主体做某事，该主体也不能滥用权力，要按法律规定做事。我国法律对于国家治理主体的职权行为规定了实体规则和程序规则，实体规则规定公权力的设立、分配与调整，程序规则规定公权力设立、分配与调整的方式和步骤，是实体规则实现的保障。例如，《土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的”。这是土地征收权在中央和省级政府间进行分配的实体规则，省级政府批准征收土地的权限就要受此规则的严格限制，否则就会造成“超越职权”的无效土地征收。
第三，国家治理主体做了法律不允许之事，或者滥用权力，应当承担法律责任。法律责任是指以法律规定的责任内容和方式为依据，并通过法律途径（行政复议、行政诉讼、行政监察、国家赔偿等）予以追究的责任。我国法律通常在“法律责任”一章规定国家治理主体的法律责任。例如，《环境影响评价法》第三十五条规定：“环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员，，，违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。国家治理各主体的职权活动都受到法律责任的严格规制，一个守法的、负责任的国家治理体系才能建设起来。
国家治理的创新
国家治理必须守法，以维护法律尊严，构建法律秩序，建立法治国家；国家治理也必须创新，以适应社会的新变化，推动社会的可持续发展。国家治理的创新是指创立和运用新思维、新制度和新方法进行国家治理。国家治理如果缺乏创新，墨守成规，轻则导致社会停滞倒退，重则导致社会混乱动荡。从内容看，国家治理的创新主要包括理论创新、制度创新和方法创新。三种创新各具内涵，彼此关联。
国家治理的理论创新。国家治理的理论创新是指根据社会新变化和人类面临的新问题提出新的治理理念、原则和价值，或者创立一门新的社会科学学科。理论创新可以启发人们更清晰地认识人类社会发展中的各种问题，并引导人们以理性、科学的态度对待这些问题，同时也为制度创新和方法创新提供说理性支撑。政策科学的产生就是一个典型案例。20世纪60年代中到70年代初，人们意识到了自己所处境地的危险：人炸、资源枯竭、生态破坏、环境污染……认识到只有充分运用理智实施自我控制，才能避免重蹈老鼠社会的覆辙，而人类自我控制的主要手段就是制定科学合理的公共政策。但是，制定科学合理的公共政策，离不开对公共政策的理论研究。这种认识催生了公共政策学和一套有关公共政策的系统理论，对其后公共政策制定的制度创新和方法创新提供了学科支持。
国家治理的制度创新。国家治理的制度创新是指根据社会变化和治理需要，拟制或者推行一套前所未有的规则体系，并使其稳定地发挥作用。制度创新可以为理念、原则和价值提供载体，使其得以实现。例如，行政民主的理论要有听证制度的承载；行政公正的理论要有回避制度、证据制度的承载；行政公开理论要有告知制度、说明理由制度、信息公开制度的承载；行政效率的理论要有时效制度、期间制度、替代制度的承载等。实践证明，任何新的、科学合理的治理理念、原则和价值都要有具体制度的承载，否则无法实现。
国家治理的方法创新。国家治理的方法创新是指在一定的制度框架内，不断采用新的、更好的方法和技术处理公共问题。方法创新是制度功能充分发挥的切实保障。没有合适、有效的方法，再好的制度也无法充分发挥其功能。例如，行政许可制度的应然功能是宏观经济调控，充分发挥公民、法人和其他组织在市场经济中的自主性，维护公共安全和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。为了实现行政许可制度的上述功能，近些年来，我国政府不断进行方法创新，“负面清单”方法就是其中之一。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。这一规定的实质就是将负面清单方法从外商投资领域推广到了国内经济领域，对禁止和限制市场主体从事的领域和事项予以明确，除此之外允许各市场主体自由进入。负面清单方法的采用，使得政府的行政许可活动更加开明和民主，增加了市场主体的自由度。
对改革开放后国家治理创新的总体情况进行评估可以得出如下结论：理论创新有所不足，制度和方法创新成效明显。理论创新不足表现在，一些传播广、影响大的理论，有许多是“舶来品”而非我国学者的原创，例如公共选择理论、新公共管理理论、公共行政治理理论等。制度和方法创新成果明显表现在，改革开放后，我国在政治、经济、文化、社会等领域，根据本国国情创立和采用了许多前所未有的制度和方法，极大地推动了中国特色社会主义的建设，例如行政法制度中的行政诉讼制度、行政许可制度、国家赔偿制度、政府信息公开制度、行政复议制度等。这些制度对于规范行政权力，保护公民、法人和其他组织合法权益，起到了极大的作用。随着改革开放的深入，社会复杂程度的加剧和社会发展中新问题的不断出现，国家治理制度和方法的持续创新会面临越来越多的压力和困难，而妥当处理守法与创新的关系就是困难之一。
妥当处理国家治理守法与创新的关系
国家治理必须守法，也必须创新，因而必须妥当处理国家治理守法与创新的关系。妥当处理的意思是，既不因守法而抑制创新，也不因创新而损害守法；通过守法维护法律尊严，通过创新完善法律制度。妥当处理国家治理守法与创新的关系，其原则就是“依法创新”。依法创新主要包括两种情况：
依据现行法律规定的创新。我国现行法律规定（尤其是对法律原则的规定）为创新预留了较大空间。国家治理主体可以充分利用这些空间，探索和尝试各种创新。由于是在现行法律规定、法律框架之下的创新，这种创新也可以看作是将法律规定具体化，使法律规定得以实现。在国家治理实践中，这样的探索和尝试案例很多。例如，《行政许可法》第二十条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。法律的此项规定贯彻了“动态管理”的原则。政府管理有静、动两种形态。静态管理是按既有规则和方式进行的管理，有利于维护法律关系的稳定性，但不利于把握事物发展变化的动态过程，可能造成管理措施迟缓，给管理带来消极影响。动态管理是以变动的、创新的思维和方法进行的管理，有利于适应社会的发展变化，但带有一定的风险。目前，我国各级政府都存在重静态管理、轻动态管理的倾向，因而管理形态从静态向动态的转变是各级政府面临的共同任务。行政许可是政府管理社会的手段之一，如果行政许可的设定一劳永逸，久而久之，行政许可累积的数量会越来越多，这将使我国重回“许可证经济”的老路。为了避免这种情形的出现，行政许可动态设定的法律规定，无疑为减少行政许可数量提供了新思路。
突破现行法律规定的创新。由于法律具有滞后性，某些创新必然会遇到一些法律障碍，这些创新也必然要突破现行法律的一些规定。如何使这种突破获得合法性和正当性，就成为国家治理主体首先要解决的问题。解决这一问题的可取路径是：先按程序排除法律障碍，后行创新之事。排除法律障碍可能是排除法律实施方面的障碍，使某些法律规定在某些地方停止实施；也可能是排除执法主体资格方面的障碍，使某些行政机关获得原本没有的行政执法权。需要强调的是，突破现行法律规定必须把握一定的“度”，过了这个“度”，就会损害法律尊严，破坏法律秩序。
一是排除法律实施方面的障碍。这方面的典型案例是“在上海自贸区内暂时调整有关法律规定的行政审批”。2013年8月22日，国务院正式批准设立上海自贸区，这是我国加快政府职能转变，创新对外开放模式的又一重大举措。为了解决有关法律规定在自贸区内的实施问题，国务院提请全国人大常委会审议并决定在自贸区调整部分法律规定的行政审批和事项。2013年8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议审议通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。决定指出：“授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。在完成了这一法律程序后，2013年9月18日，国务院公布了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。
二是排除执法主体资格方面的障碍。这方面的典型案例是“汕头市人大常委会授权濠江区政府和政府部门行使地级市政府和政府部门的行政管理权”。进入本世纪第二个十年后，汕头市濠江区启动了行政体制综合改革。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的基本原则和汕头经济特区的实际情况，2011年6月28日，汕头市第十二届人大常委会第三十四次会议通过了《关于促进和保障濠江区行政体制综合改革的决定》，其中第三条规定：濠江区政府及其工作部门行使法律、法规、规章和规范性文件规定由地级市政府及其工作部门行使的行政管理职权（包括行政许可、非行政许可类审批、行政处罚、行政强制等职权），或者规定由县级以上地方政府及其工作部门行使但未具体明确分级管理权限的行政管理职权。前款规定由濠江区政府及其工作部门行使的行政管理职权，濠江区政府认为其中个别行政管理职权尚不具备行使条件的，由濠江区政府会同市有关部门研究提出意见报市政府批准后，可以继续由市政府及其工作部门行使。汕头市人大常委会的这一决定，为权力下放改革提供了法律依据，使这一改革合法合规。
三是把握好突破法律规定的“度”。如前所述，突破现行法律规定的创新要先按程序排除法律障碍，后行创新之事。除此之外，还要把握好突破法律规定的“度”。对于地方性的改革创新，国家基本法律的羁束性、底线性规定是不能突破的。例如，将国家治理重心下移到基层是学界和实务界的共识，也是行政体制改革需要解决的问题之一，但对于什么是基层却有两种理解，一种理解是县级，一种理解是乡级。我国现行法律在设定执法权力时通常使用“县级以上地方人民政府×行政主管部门”的用语，因而根据法律的一般规定，我国的执法重心是在县级。但是，值得关注的是，近些年来，与城镇化发展相适应，我国许多地方都进行了“撤乡并镇”的改革，镇的数量和规模都有所增加，一些地方甚至出现了一批“特大镇”。2011年，广东省以政府令的形式颁布实施了《广东省县镇事权改革若干规定（试行）》，其中第七条第三款规定：“经省人民政府认定的具备一定人口规模和经济实力的特大镇，可以依法赋予其人民政府行使县级人民政府及其部门在经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、民生事业等方面的部分行政管理职权”。这种规定的好处是可以缓解特大镇管理权限小、管理任务重的矛盾，同时也可以看作是执法重心下移到了街、镇一级。但是，这一规定违反《行政处罚法》第二十条的规定，其合法性值得商榷。《行政处罚法》是全国人大制定的基本法律，有关行政处罚级别管辖的规定是不能突破的。就本案例而言，解决问题的最好办法是经法律程序，优先解决撤镇设县的问题，即解决行政处罚主体适格的问题。当然，从长远看，根据“事权下放”的原则，我国在修改、完善相关法律时应当考虑赋予包括特大镇在内的基层政府更大的行政管理权。
中图分类号：F204 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2012）11-0043-05
Literature Review on Innovation Policy
FAN Bo-nai1， DUAN Zhong-xian1， JIANG Lei2
（1.School of Public Administration， Zhejiang University， Hangzhou 310027；
2. School of Public Economics & Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433）
Abstract： This paper systematically reviews and analyzes the domestic and foreign innovation policy research status and achievements from the connotation and classification of innovation policy、 the innovation policy evolution process、 the evaluation of innovation policy and the instrument-choice of innovation policy.
Key words： innovation policy； evolution process； performance evaluation； policy tool
1 引言
《国家中长期科学和技术发展纲要（2006～2020）》明确指出，把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节，把建设创新型国家作为面向未来的重大战略选择。党的十七大报告强调，提高自主创新能力，建设创新型国家是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。“十二五”时期是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期，推动自主创新和提高自主创新能力对加快转变经济发展方式具有特别重要的意义。自主创新是中国特有的一个名词，国外并没有等同的概念，与其紧密相关的概念有“创新”和“技术创新”。美籍奥地利经济学家熊彼特在1911年出版的《经济发展理论》中首次提出“创新”一词，并在1933年出版的《商业周期》中将创新界定为：“建立一种新的生产函数或供应函数”，即“企业家对生产要素或生产条件进行新的组合” [1]。自熊彼特提出“创新”概念以来，创新政策一直是创新领域十分活跃的研究问题。
在创新政策的相关问题研究上，国内外学者已开展了大量的研究，取得了丰富的研究成果。这些学术研究成果异彩纷呈，丰富和完善了创新管理理论和公共政策理论，可是目前的研究却缺乏对这些研究成果进行系统的分析。只有对已有的创新政策相关研究成果进行深入系统的分类分析，才能全面了解和把握创新政策的研究动态，为后续相关研究指明方向。为此，本文将从创新政策的内涵与分类、创新政策的演进、创新政策的评估、创新政策工具的选择等方面全面系统地梳理和分析创新政策领域的相关研究成果，以期推动我国学术界对创新政策问题的研究。
2 创新政策的内涵与分类研究
关于什么是创新政策，国外学者已做了较多的探讨，我国学术界也在关注这个问题，比较有代表性的定义如表1所示。通过文献查阅发现，对创新政策内涵的界定主要存在三种不同的观点：一是认为创新政策是政府的经济政策与科学技术政策的相互协调[2～4]；二是认为创新政策是科技政策与产业政策的相互协调[5，6]；三是认为创新政策是政府为了推动技术活动的各种政策的综合[7，8]。
尽管迄今为止学术界就什么是创新政策仍未达成统一的定义，却存在着以下几点基本共识：第一，创新政策是科技进步与经济发展相互协调的产物；第二，创新政策应以技术创新活动作为政策对象；第三，创新政策是一个政策体系，涉及科技、教育、经济、贸易、金融等诸多的政策领域；第四，创新政策是一个“整合”的概念，即各种相关政策的有机结合与相互协调。由此可见，创新政策是一国或地区为推进科学技术创新活动而采取的一系列公共政策的总和，其中技术创新政策是创新政策的核心。技术创新政策是以科学技术成果从科学技术部门向产业部门转移乃至经历市场检验的过程为作用对象的公共政策。目前，我国提出的自主创新是指新的科学发现以及拥有自主知识产权的技术、产品、品牌的过程，包括原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新三个层面，其本质仍属于技术创新[9]。为此，自主创新政策是技术创新政策最为重要的组成部分，是创新政策核心中的核心。
对创新政策的研究离不开创新政策的分类问题。事实上，科学合理的政策分类是开展创新政策研究的前提和基础。尽管创新领域的研究特别关注创新政策问题，可是对创新政策分类的研究较为罕见[10]。Ergas[11]将技术政策分为具有“集中”（政策制定、执行和评估的集中）特点的使命导向型技术政策和具有“分散”（政策制定、执行和评估的分散）特点扩散导向型技术创新政策，把美国、英国和法国的技术政策划为使命导向型，而把德国、瑞士和瑞典归为扩散导向型。Cantner 和 Pyka[12]从技术政策演进的视角，提出了市场贴近程度和政策措施特定性的两维技术政策分类框架，将技术创新政策分为基础研究1型、基础研究2型、扩散型和使命型。Freitas和 Tunzelmann[13]从政策的知识目标、政策工具、政策执行等三个维度，将创新政策分为六类：使命型与扩散型、特定型与一般型、地方主导与中央主导，并建立了一个包含46个题项的政策规划编码框架，对20世纪80年代早期至2002年法国和英国的149项政策规划进行了编码，运用主成分分析法进行分析，研究结果论证了三维创新政策的分类框架。Freitas和 Tunzelmann两位学者对创新政策分类的研究贡献代表了跨国创新政策比较和分类的最近水平[14]。
3 创新政策的演进历程研究
目前，世界各国和地区都在积极制定和完善适宜本国和地区发展的创新政策，很多国家特别是发达国家都已形成了各自的创新政策体系。对创新政策演进的研究有助于揭示创新政策演进规律和供给特征，探寻创新政策演进和供给的动力因素和障碍因素，从而制定创新政策体系的全面优化方案。对文献调研发现，国内外学者对此都表现出了浓厚的研究兴趣，近年来涌现出了很多研究成果。
国外学者Kuhlmann[15]从发展创新政策的视角，研究回顾了欧洲创新政策的演进历程，并提出未来欧洲创新政策的治理前景。Mustar和Larédo[16]从批评以往研究的角度，研究回顾了法国的创新和研究政策的演进，认为传统的“科尔贝尔模型（Colbertist Model）”不能体现法国创新的实际情况。Radosevic [17]从科技政策在调整和重构科技体系中的作用出发，将俄罗斯科技政策的演进历程划分为“保护”、“重构”和“生存”三个阶段。Lepori 等[18]从具体的创新政策出发，在对过去30年间6个欧洲国家（奥地利、意大利、法国、荷兰、挪威和瑞典）研究政策（主要是公共项目资助政策） 的相似和差异进行实证测度的基础上，考察了这6个国家项目资助政策的演进规律和特点。Freitas和Tunzelmann[13]根据其上述提出的三维创新政策分析框架，以20世纪80年代早期至2002年英国和法国的149项政策规划为数据，按照四个时间段（1980～1988年、1989～1994年、1995～1998年、1999～2003年），对英、法两国的创新政策演进进行了比较研究。经济合作与发展组织[19]以我国国家科技战略会议（1978年、1985年、1995年和2006年）为标志，将我国科技政策改革与发展划分为四个阶段：1978～1985年的试验阶段、1985～1995年的科技体制结构改革阶段、1995～2005年的科技体制改革深化阶段、2005年后的企业导向创新体系建设阶段。
国内学者吴建南等[20]根据我国技术创新政策的不同特点，将改革开放以来技术创新政策的演进历程划分为三个时期，分别为20世纪80年代、90年代上半期（1995年以前）、1995年至今。刘凤朝等[21]以《国家促进自主创新的政策分析与研究》报告梳理的289项创新政策为样本，以创新政策的效力与类别为基本维度，对1980～2005年的289项创新政策进行了分类，考察了我国自主创新政策的历史演进。白景美等[22]按照时间顺序和日本经济发展阶段，将日本技术创新政策演进划分为四个时期，并分析了战后日本技术创新政策演进的特点。彭纪生、仲为国和孙文祥[3]在其研究中提出了技术政策量化方法，对我国技术政策的演进规律及其内在原因进行了系统分析。肖久灵等[23]还利用这种方法对江苏省技术政策演化进行了研究。
从国内外有关创新政策演进的研究可以看出，对创新政策演进阶段、规律与特点的划分和总结大多基于政策颁布实施的时间顺序，很少有研究从创新政策的供给特征（包括政策类别、政策内容、政策条文、政策效力与政策目标等）对不同阶段制定并实施的创新政策进行比较分析，揭示创新政策的演进路径，绘制演进路径技术路线图。
4 创新政策绩效的评估研究
经济环境和全球科技创新的变化，导致世界各国和地区的创新政策不断调整。为紧随创新变化步调，努力创建与变化了的创新始终相协调一致的创新政策和制度环境，必须适时对创新政策进行评估，这已成为各国和地区发展科技的重要共识。创新政策绩效评估是指遵循政策评估的理论、原则和方法，对一个国家或地区的创新政策及其实施效果进行分析与评价，以期全面了解和把握创新政策的实施情况和产生的实际效果。据文献查阅来看，对创新政策绩效的评估研究，主要集中在评估方法与模型和评估实践两个方面。
在创新政策评估方法和模型的探究上，国外研究得比较多，国内相对较少。Pappa等[24]通过分析定性、半定量和定量指标，提出了不同创新政策类型应该采用不同的评估方法。Robben[25]在对荷兰技术政策的文献回顾和调研的基础上，认为应从公司利润、计划层次、产品层次、财务状况和顾客接受度等五个方面对技术政策绩效进行评估。Akcakaya[26]构建了创新政策研发有效性的评估模型，该模型既包含定量评估又包含定性评估。陈向东等[27]从创新思想产生激励和创新成果应用激励两个方面考察了技术创新政策效用的理论框架，并用实证的方法分析了我国1985～2000年间的151项技术创新政策效用。匡跃辉[28]在科技政策评估的标准上提出了效益、效率、效应和生产力等指标，在评估方法上提出了同行评议、自我评定、对比分析、成本效益分析、抽样分析等方法。Rosalie Rugee等[29]深入地分析了创新政策评估的四个阶段，即设计制定计划、研发进程及产出、成果扩散及中期效果、产业商业化及知识溢出效应，并探究这四个阶段所对应的不同评估方法和目的。Rene Wintjes等[30]从不同政策的目标出发，设计了不同政策类型所对应的评估模型，并强调评估对于以后制定创新政策具有重要作用，同时评估了政策组合的作用。范柏乃等[31]利用系统动力学的方法，对税率、折旧率、贴息率等财税政策对自主创新的激励效果进行了SD模拟，建立了企业自主创新财税政策激励的SD模型。
近年来，一些国际研究机构与发达国家和地区都在积极地开展创新政策绩效评估实践。经济合作与发展组织[32，33]按照“4E”框架，即经济性、效率性、效果性和环保性，采用 SWOT法、情景分析法等评估方法，选择高投入高产出国家、高投入低产出国家、创新和经济效益超过投入预期的国家、拥有较高经济和创新效益但对未来创新和经济效益越发关注的国家等四类国家为样本，对各国创新政策绩效进行了评估。欧盟从创新政策制定到政策评估都形成了比较完善的体系，主要包括“欧洲创新趋势图”、“欧洲创新记分牌”和“欧盟框架计划评估”等。“欧洲创新趋势图”是欧盟委员会于2000年初在科技创新政策领域推出的一项重要举措；“欧洲创新记分牌”由欧盟委员会企业总司资助，利用创新指标体系对成员国的创新执行情况进行定量分析；“欧盟框架计划”致力于在欧盟层面上推动整个欧盟的科研，是欧盟研发与创新政策的重要代表[34]。韩国作为一个发展中国家，在执行科技立国政策的同时，非常注重科技计划的管理，并形成了独具特色的科技计划评估模式，其科技计划评估体系主要分为两个层次：一是计划预算前审核，属于事前和事中评估；二是计划绩效评估，属于事后评估[35]。
从文献查阅来看，国内对创新政策绩效评估的实证研究较少，而国外学术期刊上有关创新政策绩效的实证研究相对较多，且近年来呈逐步增多的趋势。国外有关创新政策绩效评估的研究涵盖宏观、产业、区域和企业等层面，采用了宏观计量、微观计量、仿真、访谈等研究方法。相对而言，国内研究主要集中于评估原则、步骤、框架、经验借鉴、科技评价体系等方面，对政策评估工具、方法等问题的研究不多，对国外创新政策评估前沿的跟踪也不够。
5 创新政策工具的选择研究
创新政策工具的选择必须权衡社会效益与经济收益，由于不同的政策之间具有重复性，在创新政策工具的选择中也要注意各类政策的协调配合，以防出现不同政策作用效果的抵消。对相关文献进行系统调研发现，国内外在创新政策工具的选择研究上均涌现出了大量的研究成果。
法国著名的技术创新政策专家Gaudin认为，技术创新政策主要包括以下三个框架：对创新者的支持、技术文化的培养和消除对创新的阻碍，由此提出了技术创新政策的“三极模式”：结构极（重大项目）、操作极（智力投资）和关系极（竞争与协调）。Rothwell和 Zegveld[36]认为，由于政府促进创新的政策变化是多样的，创新政策的选择也应该是多种多样的。据此，他们把已有的创新政策归纳为20种创新政策工具（涵盖补助、信贷、风险投资、税赋、对外投资、奖励、合约研究、技术标准、规制、专利、贸易、商业、技术贸易、公共采购、公共服务、科技机构、公共机构、教育、培训、信息等），并分析了这20种政策工具对整个技术创新过程的作用路径。徐大可和陈劲[37]在分析创新政策的理念和知识基础上，基于社会科学理论、政府学习和政策实践反馈三者之间的互动，提出了我国创新政策设计的概念性框架和模型。胡明勇等[38]认为，政府资助技术创新的政策工具主要有三类，分别为公共研究、直接资助和税收优惠。仲为国等[39]把我国技术创新政策划分为金融外汇措施、财政税收措施、其他经济措施、行政措施、人事措施等。闻媛[40]通过对不同的技术创新政策及其工具手段进行研究的基础上，认为企业在不同的发展阶段应该选择不同的创新政策工具，在种子期，选择无偿拨款、风险投资和进出口税收优惠；在创业期，选择风险投资、政府购买、政策性贷款和进出口税收优惠；在成长期，选择风险投资、政府购买、税收优惠、政策性贷款、出口信贷和保险；在成熟期，选择税收优惠、二板市场、出口信贷和保险。此外，Kim L.[41]，Benn Steil等[42]和Naushad Forbes等[43]的研究涉及到创新政策工具选择的协调问题，柳卸林等[44]在分析我国激励自主创新的金融、财政税收政策时也强调不同政策的协调一致、有机配合。
尽管国内外学者对创新政策工具的选择进行了较为系统深入的研究，还是很少有研究从面向实际需求的角度去探究创新机构（如企业、科研院所、高校、创新服务机构等）对创新政策的需求类别、需求内容、需求强度、需求时间和需求的优先次序。另外，对于我国来说，由于条块分割比较严重，不同类别的创新政策通常是由不同部委出台的，不同类别的创新政策之间可能会存在一定的冲突，这样势必会削弱创新政策的实施效果，但是尚未有研究探讨不同类别创新政策的协调原则、方式和方法。
6 研究述评与展望
国内外学者在创新政策的内涵与分类、创新政策的演进、创新政策的评估、创新政策工具的选择等领域做了大量的研究工作，取得了一系列富有理论与实践意义的成果。然而，在创新政策实证研究方面相对缺乏，在创新政策绩效、创新政策质量、创新政策需求等方面的实证测量的研究十分匮乏。本研究对中国学术期刊网络出版总库、中国博士学位论文全文数据库、中国硕士学位论文全文数据库，以及EBSCO（包括Academic Search Premier和Business Source Premier两个子数据库）、Web of Science（包括SCIE、SSCI、A&HCI、CPCI-S、CPCI-SSH、CCR、IC 七个子数据库、PQDT（说明：截至2007年底，该库收录国外博硕士学位论文近16万篇）的系统检索结果表明：迄今为止，在创新政策质量对创新政策绩效的影响及影响机理研究、创新政策的协调机制研究、基于心理会议模拟的创新政策研究等方面仍是学术空白。
针对中国自主创新政策问题，在以往研究基础上，以下一些问题仍需进一步研究：第一，改革开放以来，为了推动自主创新和提高自主创新能力，我国制定并实施了哪些相关的政策（包括法律、法规、规章）？第二，我国自主创新政策的供给特点（包括政策类别、政策内容、政策条文、政策效力与政策目标等）、演进过程及演进路径？第三，如何设计具有较高信度和效度的测量问卷对自主创新的政策绩效进行实证测量？第四，不同类别自主创新政策的实施绩效，以及同一类别自主创新政策在不同地区的实施绩效是否存在显著性差异？第五，如何设计具有较高信度和效度的测量问卷对自主创新的政策质量进行实证测量？第六，自主创新的政策质量对政策绩效的影响机理（影响方向、影响强度与影响路径）？第七，自主创新机构（如企业、科研院所、高校、创新服务机构等）对政策的实际需求？第八，如何构建不同类别自主创新政策的协调机制（包括协调原则、方式和方法）？第九，如何进一步完善我国自主创新政策？课题组将进一步通过系统深入的理论探索与实证研究，着力回答上述提出的问题。
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摘要：本文将具有独立利益目标的地方政府引入分析框架，探讨了地方政府制度创新行为的必要性和重要性。地方政府制度创新有利于制度资源的优化配置，有利于制度体系的协调更新，有利于制度运作效益最大化。同时也指出地方政府制度创新在实践中可能产生“地方主义”、“短期行为”等行为偏差。因此，必须对中央政府与地方政府、地方政府与微观主体以及地方政府各种成员的相互关系加以调整，构建中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度环境，地方政府制度创新行为才能规范化发展。
我国的改革开放是制度资源的优化配置和体制创新，对于解放和发展生产力，推动社会的全面进步发挥了巨大的作用。制度创新的直接结果是激发人们的积极性和创造性，促进社会资源的合理配置和利用。改革开放的实践也证明了：政府制度创新是引导和推动经济社会发展的强有力杠杆，而且，越是接近具体环境的政府直接创新的动力越大，中国地方政府在改革过程中比较活跃的原因即在于此[1]。制度创新要求各级地方政府在国家宏观制度框架下，以本区域战略规则为指导，适时创立具体的、可操作的制度，并以此为资源推动经济社会发展。本文旨在把具有独立利益目标的地方政府引入分析框架，探讨地方政府制度创新的重要意义，检讨地方政府制度创新的实践偏差，以进一步规制地方政府创新行为。
一、路径选择：创新行为方式
创新是指建立一种新的生产函数，即实现生产要素的一种从未有过的新组合。制度是创新系统中的核心要素。“从最一般的意义上讲，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。”[2]它能够促进人们之间相互合作来获取规模经济和外部效果的收益。随着要素与产品的相对价格的变化以及与经济增长相关联的技术变迁，制度均衡将被打破，出现新的获利机会，从而产生制度需求。如果组织或操作一个制度安排的潜在收益大于其供给成本，就可以发生制度创新。至于一个社会通过何种制度变迁方式来获取这一潜在收益，则主要受制于这个社会的各个利益集团之间的权力结构和社会偏好结构。我国改革进程中既定制度与制度变动的选择行为，是中央政府、地方政府和微观主体为了自身利益最大化，通过博弈而确定了地方政府主导型的制度变迁方式。
中央政府，追求理性的最大化，即在社会总产出和垄断租金最大化的双重目标驱动下，通过发展经济、保持稳定来降低交易费用约束和竞争约束，尽可能持久地维持政权的稳定性。中央政府的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素。但由于这种制度变迁方式的内在规定性，从理论上讲，它在完成向市场经济体制过渡方面存在一系列难以逾越的障碍。而且，在初始阶段，中央政府缺乏制度变迁的相关知识，其主动的制度创新将十分缓慢或存在改革的极限。
微观主体，追求机会的最大化。市场越自由，市场机会越多，获利机会也就越多。但微观主体自主制度创新除受到政治风险障碍外，还受到以下成本约束：一是与中央政府谈判争取市场经济制度供给的谈判成本；二是自主实施新制度所需成本。它们必须小于微观主体的承受力。而且，微观主体往往缺乏和中央谈判以反映制度需求的有效渠道。其结果是广泛的搭便车心理使微观主体难以将强烈的制度需求愿望转化为制度创新的集体行动。
显然，如果参与者仅仅是中央政府和广大分散的微观主体，制度供求双方很难实现潜在的帕累托改进的纳什均衡，市场取向的制度变迁进程将是缓慢的，并且容易爆发微观主体的制度需求革命。鉴于此，理智的中央政府渴望有一个低成本的知识积累和传递中介，并组织实施制度供给；微观主体也渴求有一个廉价的能代表他们制度创新需求的集体行动机制或组织；而在改革中逐渐具有独立的利益目标和资源配置权的地方政府恰恰能扮演这样的角色[3]。地方政府“是一个决策单位，它们的决策支配了安排创新的进程。”[4]对于地区差异巨大的我国来说，地方政府直接接触当地的制度资源和微观主体，更能及时把握新制度的预期收益，在解决具体问题中推进制度变迁。因此，地方政府主导型制度变迁方式具有收益大、风险小的优点，有利于制度创新的供求达到社会最优的均衡状态，取得较大的规模效益。
1、地方政府制度创新有利于制度资源的优化配置。地方政府对特定的制度环境的认识更全面，更敏锐，与中央政府相比更了解制度资源的状况和微观主体的需求，同时也受到来自微观主体要求实现其潜在利益的更大、更直接的压力。因此，地方政府制度创新更易以从形式到内容与本地区实际情况相结合，充分开发和利用制度资源，从而和微观主体达成一种现实的理解与共识。如，早在1984年浙江温州一带就提出了股份合作制度这样一种企业制度形式，当地政府认为群众合股是一种资金方面的合作，具有集体性质，因此允许在工商登记时注册为集体企业[5]。这种将微观主体的制度需求与原有体制相容的方面结合起来，发挥了合理优化配置制度资源的重要作用。
2、地方政府制度创新有利于制度体系的协调更新。地方政府和微观主体之间具有较强的利益相关性，这使得制度体系的协调更新有着较强的利益相关性，这使得制度体系的协调更新有着激励兼容的可能，此时地方政府选择的政策规则有助于制度体系的发育，解决新旧制度安排之间的冲突。比较典型的是浙江各级政府较好地提供了制度变迁所必需的组织协调与相应的制度配套：一是提供各种授权，使得农民创办的企业具有利用当地各种资源和对外开展经营活动的合法性；二是直接出面协调企业进行各种对外活动；三是帮助企业建立相应的规章制度[6]。这在一定程度上有利于当地的市场深化和经济发展。在地方政府和微观主体的互动中，地方政府制度创新多角度多层面显现了市场经济制度的内涵和外延。
3、地方政府制度创新有利于制度运作效益最大化。地方政府作为一定地域内的权威行为组织，可以利用政治力量主动地追求本地经济利益的最大化，相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新能力，从而节约了制度创新成本。广东三茂铁路的创新过程，地方政府正是将创新成本外在化了，从而实现了强制实行任何自愿谈判都不可能实现的创新方案。首先委托省计委联合有关部门，具体负责三茂铁路的建设和协调；其次与中央政府谈判，包括打报告，争取政府和其它方面的支持等；再次组建三茂铁路公司，进行规划和组织[7]。通过追求创新潜在利润的创新形式，选择有利于当地微观主体的政策规划，激活了微观主体的经济活力，利用制度创新时机实现本地制度性经济增长，使地方政府主导型制度变迁显得合算多了。
二、现状偏差：创新行为异化
新的制度安排将会产生什么样的政策产品，不是这项制度本身所能决定的，而是取决于它与整个制度结构的协调制度。因此，新制度安排的结果具有不确定性。从现实的情况看，不同地区的地方政府在推动制度创新方面所发挥出来的作用是不所不同的。这主要是由于不同地方政府的创新观念、创新能力不同，以及各自的微观制度环境有别所致。同时，也由于制度资源的估价或评价上的困难。制度供给的垄断性、政府机构及官员的偏好和有限理性、监督机制的缺陷等因素的客观存在，地方政府在制度变迁中的作用往往容易偏离合法和效率逻辑，可能引致某些变异创新行为。
1、地方政府制度创新可能会形成“地方主义”。地方政府作为一级行政人，拥有该地域内最集中的社会权力，其行为目标是使本地区可支配的财政收入最大化，保护并发展本地区微观主体的经济福利。在通过行政性放权让利推进市场取向改革的条件下，地方竞争激烈促使地方政府制度鉴可能演变成凭借行政权力及经济实力从外部吸引稀缺资源，刺激地方经济发展。当地方利益大到一定程度，足以冲破政府行为规范约束的时候，地方政府就会不管全局利益而追求地方利益，使整个社会经济生活陷入严重的新型条件下的“公用地灾难”，全局利益受到地方利益的侵蚀。地方主义影响全局利益是受各种利益预期和政府行为规范影响的必然事件，必然性达到越高程度，对制度变迁进展越有更大的负面影响。就总体而言，地方政府对于中央政府的大政方针是遵照执行的，但在一些具体问题上，则采取种种变通的做法。特别是在市场开放方面，不少地方政府常有滥用权力的权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇。国家计委在2001年初的稽查中就发现，甘肃省两机场的招投标存在严重的地方保护主义，为堵住外地企业参加投标，设下六道难关[8]。这对于建立统一的社会主义市场经济体制是极为不利的。然而，地方政府已经由单纯的中央政策的接受和执行者，转化为具有相对独立性的行为主体，在公共政策制定和招待的模式中常出现各种非合法性制度创新行为，引致中央与地方之间的矛盾。（1）讨价还价。除了每年一次在制定财政预算上进行激烈的讨价还价外，还有批准“计划单列”、“建立开发区”等。（2）曲解规划。地方政府常在“用足用活中央政策”的名义下解释中央政策，打一些既不与中央政策明显冲突，又有利于本地利益的“擦边球”。（3）改头换面。地方政府表现上维护中央权威，服从“全国一盘棋”，实际上却阳奉阴违，另搞一套。（4）公工抗衡。地方刚性利益在受到中央强有力的宏观控制后，不仅有抵触情绪，而且有时还会从暗中软化发展到公开抗衡。
2、地方政府制度创新可能会产生“短期行为”。政府“作为一个由具体人员组成的公共机构，其目标函数中又包含着大量的私人因素，从官员政绩方面看，有管理方便、政局稳定、统治长久等，从经济收益方面来看，有政府的租金及其官员的公共消费。”[9]地方政府的行为取决于拥有决策权的主要官员，他们追求能被上级观察到的政绩最大化。地方政府主要官员在任期内实施制度创新，利用政治组织和政治手段捕捉潜在制度收益，实现垄断租金最大化（主要表现为职位的升迁、权力的稳定性、对资源的支配力及灰色收入等）。“政府官员的偏好和有限理性也使政府在制度变迁中的作用偏离效率逻辑。”[10]在寻租“恶效率”的发展过程中，中国20世纪末的扩地运动起到了承上启下的作用：“承上”是把商品形式的生产资料双轨制延伸为土地形式的生产资料双权制（所有权与使用权）；“启下”是启动了金融投机大浪潮，土地是一种最可靠的抵押物，同时也就是一种最有吸引力的“泡沫附着物”。深圳在土地制度改革方面的尝试，以及中央政府用法律形式对这一制度创新的肯定，无疑是对经济发展方略的正确选择。但由于这一制度留下的操作缝隙太多，围绕土地所有权边缘所做的制度创新，往往被管员队伍中一些腐败分子演变成短期投机行为。许多地方政府往往将“引进外资”列为主要政绩，在项目都没有的情况下，就盲目指出大量土地。而这些土地根本就没有能力开发，晾在那里晒太阳。以湖南省为例，到1993年下半年，已建立各类开发区300多个，总面积达2485平方公里。但绝大多数土地开发的资金都无着落，无力进行“七通一平”等基础性建设。所以只见开发区挂牌、圈地，却不见谁正式“开发”[11]。“开发区”不开发，“死”在土地上的钱又往往是银行乱贷款、乱拆借投入到房地产上的资金。这严重影响了当地经济运行的正常秩序。在社会纪律非常松驰和随意的情况下，我国在所有权边缘的一些制度创新常为各利益集团和少部分掌权者开展“寻租”活动提供了更大的刺激和更多的机会，从而导致一些制度创新举措的政策目标和实践后果之间产生了相当大的距离。
在中央集权型体制中，中央政府根据各地的创新绩效进行法官式的裁决。在当地政府主导型制度变迁产生变异的创新行为，既偏离当地微观主体的制度创新需求，也违背了中央政府的制度供给意愿时，所谓的地方政府制度创新在失去微观主体积极配合的同时也将遭受中央政府的强行制止，从而维护集体政权。但整个社会的制度变迁将无法使政府垄断租金最大化和保护有效率产权结构之间达成一致，从而被锁定在无效率甚至负效率的无序状态。
三、制度环境：创新行为规范
地方政府制度创新在实践中能否避免偏差，受制于整个制度环境。“制度环境可以说是对于可供人们选择的制度安排的范围，设置了一个基本的界限，从而使人们通过选择制度安排来追求自身利益的增进受到特定的限制。”[12]对此，D·菲尼指出：“文化准则和宪法秩序这两个规定地方政府单位权限的因素起到了提高地方集体行动的成本作用，因而限制了可能的一套制度安排的出现。”[13]通过对地方政府创新行为加以规范，构建中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度装置，这样才能降低政治风险，起到市场保护的作用，并有助于克服官僚偏好，进而降低制度交易成本。当然，“装置的有效性可能取决于一些作为经济环境部分的法律概念。”[14]因此，必须对中央政府与地方政府、地方政府与微观主体以及地方政府各种成员的相互关系进行调整，并加以法律确证，地方政府制度创新行为才能规范化发展。
1、调整权力结构，理顺中央与地方关系。在地方事务地方化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威，调整中央与地方博奕的基本结构，既要赋予地方政府制度安排的供给权，调动地方政府制度创新的积极性，提高地方政府制度创新的能力，又必须建立相应的中央调控机制，保证地方政府制度创新进入良性循环。一要法律规范。制定《中华人民共和国中央与地方关系法》，用法律形式来具体规范中央与地方的争执。同是可以设立行政法院进行法律管辖。二要行政监督。在国务院设立地方政府事务部，负责协调中央政府与地方政府以及各地方政府之间的关系，对地方政府制定的政策、计划及行政行为进行备案监督，最终形成的各种创新方案既能保持全国的统一性，又能照顾各地的多样性和创新性。三要财政控制。进一步完善分税制，规范中央财政对地方财政的转移支付制度。在方法上，应选取行之有效的因素分析法，代替较为落后的基数法，以提高中央政府的财政控制能力，对地方政府实行切实有效的宏观调控。
2、完善民主制度，加强地方民主与参与。所谓地方自主权，首先是地方选民在地方政治活动中所享有的各项民主权利；其次是地方人大及其常委会依据国家的宪法和法律，自主管理地方事务的权力；再次才是地方政府在宪法和法律的范围内，在地方选民和地方人大的监督下，自主处理地方行政事务的权力[15]。因此，地方政府制度创新的行为过程中应健全地方民主参与，依法规范地方制度创新权的行使。首先，当地人民广泛参与制度创新过程。公民的需求和期望必须得到充分公平的表达。通过健全经常性的机制，使不同利益和力量得到制度性的表白途径，从而达到某种程度上的共识，增强地方政府制度创新的民主性。其次，地方人大作为选民的委托组织，是反映不同利益要求的组织沟通渠道，应直接介入地方政府制度创新的全过程，在个人利益、群体利益与地方政府制度创新的全过程，在个人利益、群体利益与公共利益之间架起一座沟通的桥梁，在政府决策层面上达到各种利益的高度整合，使各项制度创新得以获取理解和支持。再次，建立和实施公民旁听制度，加强人大与选民的联系。如福建厦门从2001年3月1日起试行公民旁听市人大常委会会议的制度[16]。这便于公民了解地方国家权力机关的工作情况和地方政治经济社会生活跌重大事项。
3、健全决策过程，提高政府的创新能力。创新作为领导行为的内在表现，是一种善于把握机遇，积极改变自己并改变环境的应变能力。政府创新能力是与决策过程紧密联系在一起的。公共决策实际上是做出制度安排。只有当政府在决策过程中不使公共权力发生变质，并科学有效地提供制度安排，政府才具有较强的创新能力。因此，决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策的精度，从而增强政府创新能力。一方面，把专家咨询法定地纳入决策过程。现代社会决策水平的高低，在很大程度上反映的是专家咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。因此，必须加大辅助决策系统的开放力度，提高研究水准，并通过法治轨道充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。另一方面，按照科学决策的要求严格规范决策过程，包括决策程序的完备化，决策论证的民主化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优。必须打破长期存在的决策过程的神秘化，从目标提出、调查研究、方案评估咨询论斑点直到拍板确定，者要有一整套必经程度，从制度上确保决策科学化，从而提高政府能力。
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一、地方政府管理体制创新的动因分析
1.经济与民主发展的要求
随着社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，人民群众物质生活水平和民利意识的日益提高，公民社会的成长壮大成为地方政府改革的重要推动力量，对我国的政府管理体制提出了新的要求。随着改革开放和市场经济的不断深入，地方政府已经成为具有相对独立的经济利益和相对独立的发展目标的利益主体。在代表中央政府履行地方经济和社会发展等职能中，各级地方政府具有因地制宜的自，通过自身改革与创新得以充分发挥主动性、积极性和创造性。这对于整个国家经济发展和社会进步具有决定性意义，人们期望各地地方政府在进一步改革创新中。
2.中央与企业利益博弈的结果
中央政府理性地通过发展经济、规范市场、约束竞争，追求尽可能持久地维持政权稳定。然而对于追求利润最大化的微观主体企业来说，希望政府能够提供给它们发展经济的自由且公平的市场空间，以获得更多市场机会。但是，鉴于政府对经济运行的控制，它们要打破这一控制，必须冒一定的政治风险，因而在制度创新中动力不足。因此，渴望有一个既能以低成本进行信息积累和传递、代表中央组织实施制度供给，又能廉价代表企业制度创新需求的组织。地方政府恰恰在改革中具有相对独立的资源配置权和利益目标，契合了中央与企业关于制度变迁的现实需要，从而成为中国社会转型时期管理体制创新的客体选择。
3.经济利益的鼓励
伴随市场经济的发展、社会转型、中央权力分化和体制改革的逐层推进，中央赋予了地方政府以相对独立的利益和经济管理的一定自及资源配置权，于是地方政府的利益主体地位日渐凸现。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策的要求，结合本地实际，制定地区性的法规、政策和规划；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；充分利用地方资源，进行资源合理配置，促进本地区的经济和社会发展等。在这种条件下，地方政府希望通过管理体制创新，促进本地区经济发展，加强本地区的经济实力，构建自己的政绩工程。
4.地方政府管理的相对优势
地方政府在管理地方具体事务的过程与中央政府相比，拥有许多中央政府无法比拟的相对优势，比如：更了解制度及其他资源的状况和微观主体的需求，能够对特定的制度环境认识更全面、更敏锐。因此，地方政府的管理体制创新，从内容到形式都更能与本地实际情况相结合，充分开发和利用制度资源；地方政府相对于微观主体，有更强的组织能力和制度创新能力，而节约制度创新成本,而且作为一定地域内的权威组织，其掌握着一定的公共权力，能通过建立地方政策、合理授权、提供管理创新必需的组织协调及相应的制度配套制度，解决新旧制度安排之间的冲突,可以利用政治力量主动追求本地经济利益的最大化。
二、地方政府管理体制创新对公务员创新能力提出挑战
根据我国具体国情，现阶段我国地方政府管理体制创新关键指向三大领域，“十二五”期间，地方政府的创新将会在发展基层民主、政府改革、提供公共服务等方面继续深化。改进地方政府的社会服务质量，实行分权化管理，还权于民，分权于社会中介组织，建立亲民的、有活力的地方政府组织结构体系。这些管理体制创新和改革都为地方公务员提出了新的要求，不仅对地方公务员的实践能力有了更高的要求，更要求其管理意识与思维方式发生根本性的转变。
党的十六届四中全会提出:公务员的创新能力作为国家创新体系和公务员能力的重要组成部分,直接影响和决定着国家创新体系的建立和公务员队伍整体素质的提高,因此要全面加强公务员创新能力建设。创新能力指的是以创新精神(创新意识与人格)为动力、实践能力为基础、以创新思维为核心的体现于社会实践的个体综合能力(黄华新, 2000)。贵州省贵阳市获取首届“中国地方政府创新奖”后，领导班子再接再厉，在求新求变的思想指导下，开展了一系列的创新活动，对政府官员进行述职评议。2000年起，市人大常委会向社会公开征集执法检查项目。2003年8月，实行了面向市民的立法听证。在“十字方针”，即从水、电、路、气、房、林、电视、电话等十个方面入手且取得丰硕成果的新农村建设等一系列举措，充分彰显地方政府创新应有的在发展基层民主、政府改革、提供公共服务等方面的继续深化。2010年4月贵阳市已被科技部列为部级创新型试点城市，标志着贵州省创新型试点城市申报工作取得零突破。但是，在获得这些可喜可贺的成果同时，我们也必须清楚地认识到，目前，在贵州基层政府，部分公务员无论在实践能力上还是在工作态度和服务理念都有待进一步提高。
三、贵州地方政府创新过程中地方公务员面临的困境
1.缺乏创新精神
创新精神包括创新意识与人格，要求公务员必须具备实事求是精神、挑战和应对挑战精神、团队合作精神及创新责任感。地方政府的行为取决于拥有实际决策权的地方政府主要官员，他们在一定程度上也是利用政治组织实现经济功能的政治企业家。即他们在与中央政府和微观主体的博弈中，地方政府公务员作为理性的“经济人”，在执行管理的过程中必然会受到追求个人利益的驱动，可能会通过追逐暂时的制度收益来盲目追求政绩，增殖政治资本。比如：个别地方政府官员任职期间急功近利，在经济发展速度上热衷于快速度，层层加码，在投资规模上，热衷于大规模，可能导致周期性“经济过热”；在投资项目上，尤其偏重投资建设周期短、见效快的加工制造业，而把周期长、见效慢且不确定因素影响大、挑战性高的项目，如农业、交通和能源等基础设施、基础产业置之度外，导致产业结构失调。这些行为，无法进行具有潜在长远收益的管理体制创新，严重扭曲了我国市场化改革的进程，在造成巨大资源浪费的同时，很可能使地方经济面临着不可持续发展的困境。
此外，地方公务员是人民利益的代表，其职责就是利用人民赋予的公共权力为人民服务。所以，公务员必须时刻意识到自己是人民的公仆，理应为人民服务。但是，在现实生活中，特别是在基层政府中，某些地方公务员在思想上还没有为人民服务的理念，剥夺人民的知情权、参与权、决策权和监督权，有的甚至认为自己的职责是管理好民众让他们不要闹事，作风蛮横粗暴，使官民关系疏远。
2.实践能力亟待提高
地方政府公务员作为国家政策的宣传者与执行者，民众问题的解决者，公共服务的提供者，必须不断学习，确保自己拥有合理的知识结构。同时，为了更好地为民众服务，必须经常深入群众、深入实际，不断提高自己的洞察能力、应变能力，信息收集、加工能力，从而更有效地发现问题，做出正确决策，解决问题。此外，在公务员队伍中广泛开展学习交流活动，相互学习，讨论，借鉴，尤其是国内外的先进经验，从而为政府体制的创新奠定基础。
在贵州许多地方基层公务员群体中，由于大量公务缠身，考核方式流于形式，思想保守，地方封闭，资金缺乏，再加上某些地方官场中存在的人情关系和权钱交易等腐败现象，导致一些基层公务员并不具备其所在职位要求的能力，只是把自己所拥有的公权作为获取私利的工具。部分领导不注重或者无力开展基层公务员能力提升培训工作或交流活动，公务员自身终日忙于劳务奔波或在缺乏压力的环境下不思进取，这些共同导致了地方公务员在执政过程中的不良行政行为。比如：因不熟悉相关政策且办事拖拉，只知自己埋头苦干，却疏忽信息收集与处理，不仅影响工作效率，甚至做出错误决策，更有甚者在执行公务中吃、拿、卡、要、报，接受影响执行公务的宴请或因对方未满足本人私欲而进行刁难等等，造成不良影响和不应有的损失。
3.思维方式保守
对于公务员创新思维的培养，必须积极开展各种形式的学习，并引导公务员跳出已有的思维模式，在地方政府创造一种开放的氛围，容忍错误的管理理念，使公务员形成正确的创新观，主动开发创新思维。
由于我国行政组织结构长期以来是采用官僚科层制形式，再加上在我国传统“官场文化”中要求的是对上级负责，而不是对公众负责，这在很大程度上抹杀了基层官员的创新能力。有的公务员甚至抱着“不求有功，但求无过”的工作态度，本来自己有不错的想法，也不会轻易发表自己的见解，只想着到时按其工龄平步升迁。在贵州省尤其是在一些少数民族地区地方政府公务员本身素质有待进一步提高，经验不足，思维方式保守，又不善于民主协商，下级官员大多也只是机械盲目地执行上级命令，也未曾吸纳民众的意见，导致政府服务能力、解决问题的方法始终得不到革新。其实，政府的权力源自人民，所以公务员在对政府负责的同时，更重要的是对人民负责。针对这些现象，应该通过完善地方公务员行政行为的考核内容和办法，加大对地方政府公务员培训力度，适当引入竞争机制，以提高其素质，激发责任心，解决其不作为、乱作为、办事效率低、服务质量差等问题。其实，对于负有重要公共责任的地方官员来说，必须坚守职权，勇于承担责任，相信民众，注重民主，改变以往的思维模式，在此基础才能实现地方政府创新。
创新是一个复杂的体系和系统工程,各种创新具有各自的地位和范畴,政府创新是国家创新的核心部分,是其他创新的前提条件和根本保证,政府创新在创新体系中具有极其重要的战略地位，是深化经济体制改革的基础，是政府自身发展的客观必然要求，也是政治体制改革的关键。在地方政府创新过程中，必需注重地方官员的能力建设，追求人才价值的最大化，充分释放地方官员的潜在创造力，通过各种教育、培训等活动，使其树立为民服务的理念，确保地方政府创新的健康发展。
参考文献：
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[2]辛华.推进自主创新，建设创新型国家[M].北京：新华版社,2006,3
[3]俞可平.政府创新的理论与实践[M].杭州:浙江人民出版社,2005,1
关键词：思想政治教育；方法；创新
一、思想政治教育方法的内涵及其构成体系
思想政治教育的方法就是教育研究者通过某种手段和方法对受教育者进行的教育。思想政治教育对人和社会都起着重要的影响，通过教育改变着人的行为和思想。政治教育与人们生活水平的提高和人们对精神生活的要求都息息相关。人们通过接受思想政治的教育会加快对社会发展的适应，这样对我国加快建设小康社会有积极的影响。社会在不断发展，与之相适应的思想政治教育也应该不断地创新和完善，经济基础和上层建筑相辅相成才能够更有利于人们生活水平的提高。
（一）思想政治创新要界定在四个层次：（1）原则方法。原则是实施思想政治教育的方向，这一原则与其他原则相比更突出，所以更具指导意义。这一原则所提供的理论更科学，对思想政治的创新有很重要的意义。（2）具体方法。这个方法是建立在原则方法基础之上，它是对原则方法的具体运用，这种具体应用的原则是经过不同形式的总结所提炼出的科学方法，可以直接应用到思想政治教育的创新中去。（3）操作方式。这是一种比理论学习更直接的一种方式，是对具体方法更加具体的一种方式。这种具体的方法涉及的范围广、方法多、数量多、操作性强，例如：实践法、理论教育法等。（4）运用艺术和技巧。这种方式的灵活性较强，但也可以发映出人们对思想政治教育的创新方法掌握的是否纯熟，这种方法是对工作者工作能力的运用，所以在实施时具有鲜明个人特色。
（二）任何事情的发展都是有规律的。思想政治教育的创新方法也要遵循一定的教育规律。所以在研究思想政治教育的创新时，我们要按照当地的实际情况，具体问题具体分析，制定出适合当地的教育方法，这样才能做到理论服务于实际。我们还要批判的继承教育方法，对不符合现代社会发展和当地发展的理论都要摒弃。思想政治教育的创新关系到我国思想教育的原理，因此，正确的选择思想教育的方法是完成教育任务的关键。在长期的探索和实践中，我党总结出了一条事宜我党发展的政治思想路线。思想政治教育的发展离不开党中央领导的大力支持，党中央针对教育做出了探究，并为科学的教育方法指出了方向，这极大的促进了科学思想政治教育的发展，这种科学的思想教育在一定程度上也促进了社会主义事业的发展。改革开放以来，我国对政治、经济、文化等方面做出了深入探索，只有科学的教育思想才能助于社会主义事业的发展，因此，科学的政治教育思想的探索对社会主义事业的发展影响巨大。同时也证明，只有创新的思想，创新的方法，才能把思想政治教育落实到实处。
二、思想政治教育方法创新的必要性
教育的创新是建立在原有的思想教育基础之上的创新，无论是总结以往的经验还是根据以前的教育作出目标，目的都是创造出更适合社会发展的新思想，这便是思想政治教育的创新和发展。思想政治教育的创新适应新时期人们的思想。
（一）我国思想政治教育的创新与国内和国际环境有关。从国内来看，我国改革开放以来，面临着机遇和挑战，人们的生活方式发生了巨大的改变，尤其是我国实行市场经济发展模式以来，这种经济模式对人们影响巨大，在给人们带来宽松经济的同时，也给人们带来了许多负面的影响，人们的价值观发生前所未有的扭曲，责任意识、合作意识都变的单薄起来，拜金、享乐却一时风靡起来，所以，这时科学的思想政治教育刻不容缓。从国际环境来看，随着信息技术的发展和多元化思潮的涌现，马克思主义和非马克思主义的辩论，让社会主义国家与资本主义国家争执不休，因此，身为社会主义国家，我们要坚定马克思主义理论，更要加强科学的思想政治教育。
（二）思想政治的教育方法与新时期人们的思想相适应的教育方法。现代科技飞速发展，人们也深受科技和经济发展的影响，我国在改革开放以来，经济、制度等都有所变化，新的就业政策、新的政治观点、新道德观念让人们的选择日益增多，人们自我审视的意识越来越淡，相反却对社会的抱怨越来越多。人们缺乏同情心、责任感、集体精神，享乐、拜金主义却日益增多，因此，现在加强科学的思想政治教育有很大的必要性。
（三）思想政治教育的方法创新是探索思想政治教育规律的内在要求。思想政治教育理论符合马克思的科学发展论，是正确的世界观，也是正确的方法论，它符合广大人民的利益，符合社会主义的发展要求，这种理论不是一成不变的让人们遵守的理论，而是在发展中不断的前进，具有与时俱进的特点。
三、思想政治教育方法创新的特征要求
对思想政治基本原理的实践就是思想政治教育的重要方式，其方式对创新性的教育实践有着重要的指导作用。为此，我们对思想政治教育方式的创新的认识程度不断加深，以促进思想政治理论体系的建构和完善，从而更深层次发挥思想政治教育的社会意义和价值。对思想政治教育方式的探索引起了人们的高度重视，至今它已成为思想政治教育学的基本组成部分，为思想政治教育学起着支架的重要作用。因此，对思想政治教育方式的创新迫在眉睫，在创新过程中，要正确认识创新的手段，科学把握其以下几点。
（一）创新性思维要贯穿对思想政治教育方式探索的始终，坚持唯物主义，摆脱唯心主义的束缚。思想政治教育从根本上来说是服务于人的教育，其方式也要立足于现实人，从人最根本的需求和最真实的生活出发，坚持理论教育与实践相结合，努力提高学生的创新意识，重视学生实践能力的培养，努力培养综合素质强的应用型人才，为我国社会主义建设输出有理想、有知识，综合素质强的人才。思想政治教育要想实现在方式上的创新必须打破传统社会经验的束缚，大胆创新。现代社会对完美人格和标准化人格追求之风盛行，其有悖于社会主义批判性人格的培养，创新性的思想政治教育方式应着手对健全人格的培养，使人们的思想道德水平在自我批判和创造中提升一个层次，使人们打破狭隘思想的束缚，以更加开放的心态去接纳他人、接纳自身以及自身生活。
（二）创新性思维在思想政治教育方式上的贯彻首先要摒弃权威主义思想。追溯思想政治教育活动的根本是，在自由平等的氛围下，促进人综合素质的全面提升。这与权威主义思想所提倡的压抑人性、异化人性的观点迥乎不同。现代思想教育活动对权威主义的批判活动十分深刻，教育方式越来越重视在生活中提升道德品质。创新性在思想政治教育的方式中的体现多集中在主体思维，其提倡打破教育者的主导地位，在双方间建立互商互量的平等交流的友好关系，以加强彼此的了解，在沟通中促进思想的传播和新思想的形成。
（三）认知主义的垄断地位阻碍思想政治教育赏识的创新。以往的思想政治教育活动与认知主义密不可分，认知主义的主导型地位使认知成为人思想道德提升的唯一手段。一方面来说，认知主义是符合时展的，其在一定程度上有利于健全人格的培养，但认知主义过度强调在实践的基础上对人进行统一化的改造，不可避免的忽视人情感和社会体验方面的需求，对受教育者思想道德根本上的提升收效甚微。在现代思想政治教育中，在重视认知主义的基础上提升对教育活动的情景设置和现实人们生活的情感体验的重视，在平等友好的氛围里丰富人们的情感体验，在对他人的理解、接受，对自身的批判中提升个人的思想道德水平。
四、思想政治教育方式创新的理念透析
现代思想政治教育学日渐专业化、学科化，其重点关注的问题仍是对思想政治教育方式的创新活动。教育工作方式创新活动在现代社会有了新的发展，重视情景设置、双向实践和以人为本的核心理念为其发展注入新鲜的强大力量。
（一）以人为本的原则在思想政治教育方式创新中的全面贯彻和落实。传统的教育活动是教育者占据主导地位，受教育者按照自身对知识的理解向受教育者传授知识，教育者没有足够的生活情感体验，只是以学习理论知识为主。这种过分强调外在控制，忽视主体的思想变化的教育方法违背了教育的本质。在以人为本原则发展的今天，受教育者与教育者在平等的氛围里有效沟通，教育者不仅掌握专业的理论知识，更对受教育者的心理发展水平和思想意识领域的变化进行全局性把握。受教育者不将受教育者的思想意识割裂来看，而是寓之于现实人成长经历以及社会大背景中，进而进行有针对性的教育和引导，因材施教的教育方式有利于受教育者思想道德水平显著提升。
（二）理论与实践相结合的原则在思想政治教育的方式创新中的重要性。思想道德作为意识领域的产物，其无法与人的身心发展水平完全同步，也无法在强烈客观刺激下自行生长，其提升必须依赖于在主体获得理论知识和参与社会实践的双重作用。思想道德水平的提升一方面要求教育者信息的传播，另一方面，要求受教育者在掌握基础知识后积极与实践相结合，在实践的基础上，对理论知识进行优化重组，并积极与教育者交流从而针对自身的弊端获得有针对性的纠正。在教育双方的交流实践中，教育活动的功能得以最大化的实现。
（三）创设情境对思想政治教育活动方式创新的重要意义。思想政治的教育活动以一定的社会背景为基础，强调人们的实践活动。情境设置这一动态的理念的实施有利于丰富受教育者的情感体验，使受教育者的思想道德在生活中得以提升，为受教育者良好人际圈的建立打下扎实基础。情境创设的全面实现，必然提升受教育者的综合素质，个体的思想道德素质也会得到显著性提高。追溯思想政治教育活动的本质，就是引导人们在理论知识的铺垫下不断进行实践活动。实践活动的主体应从其本身出发，自觉自愿参加社会活动，继而促使思想道德提升。因而，思想政治教育方式创新应准确把握时代的气息，在重视理论知识的传授和建构的基础上，想方设法为受教育者提供实践场所，努力提升受教育者的实践能力，促进综合人才的培养，继而提升其思想道德水平。（作者单位：保定学院政法系）
参考文献：
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[2]于晨.以人为本与创新高校思想政治教育[J].和田师范专科学校学报，2010（4）
行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础，与经济社会现代化密切相关的行政管理现代化过程。它意味着行政管理关系的调整和变革，但又不是一般意义上的行政管理关系的调整和变革，而是不发达行政管理系统向发达行政管理系统变迁的过程，是传统行政向现代行政发展过程中在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进，是与我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治化、规范化过程，是我国行政管理领域发生的正向变化和进步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。
一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择
改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。
苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就，而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。
当然，这种模式也存在不少问题。对于现代中国而言，这些问题可以分为三类：一是因国情不同，前苏联那么做或许可以，但是我们一旦照搬这些做法就始终水土不服；二是因时代的变化，一些具体的行政管理制度和做法当时或许是正确的，但现在已经时过境迁，不能再延续下去；三是由于主客观因素的局限，许多具体的行政管理制度和管理机制本身就不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，为此，必须加快健全和完善相关的制度和机制。苏联剧变固然有多方面的复杂原因，但行政体制和行政管理模式存在的问题长期得不到解决也是其中的一个不容忽视的方面。同时，我国现实生活中存在的不少弊端和问题也与之有直接或间接的关系。因此，我们必须重新审视苏联模式的行政体制和行政管理模式。创新行政制度，进行符合国情的循序渐进的大胆改革。
随着改革开放的稳步推进。西方的行政思潮、行政理论开始在我国特别是在青年学生中传播。由于对西方行政体制和行政管理模式了解并不系统、不全面，由于对本国国情也缺乏全面、深入的了解，有些人主张完全抛弃现有的行政体制，照搬西方发达国家的行政体制和行政管理模式。不可否认，西方的行政体制和行政管理模式，相对于封建专制社会的行政管理体制而言是历史的一大进步：在主要发达国家能够正常运转、富有成效：在当今世界也具有很强的竞争力和吸引力。但是，我们应当承认。它毕竟产生于经济、政治、文化传统不同的国度里，是为资本主义服务的，我国作为发展中的社会主义国家是不可能原封照搬这种行政体制和行政模式的。过去我们原封照搬苏联行政管理模式遭遇过挫折，今后如果我们原封照搬西方国家的行政管理模式，同样不会有好的结果。当代中国的行政发展即行政建设，一方面不能继续固守苏联模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建设道路，实现制度创新。坚持走这条道路既没有现成的实践经验可以借鉴，也没有成熟的具体制度作依托，只能依靠制度创新。我国行政建设的一个重要教训是，由于行政管理体制、机制不健全、不完善，致使社会主义基本制度的优越性不能充分体现出来，社会主义的美好理想与现实存在相当大的差距，人民群众的切身利益还没有得到很好的维护和实现。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念也发生了深刻变化，行政建设面临许多新的挑战。改革开放初期。我们的主要任务是发展经济，需要解决的突出问题是在经济成分多样化的情况下如何处理好政府与市场的关系。现在，我们驾驭市场经济的能力有了很大提高，但又出现了如何驾驭利益主体多样化的社会、如何统筹兼顾各方面利益关系等问题。在新世纪新阶段，如何科学统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国内发展与对外开放，成为需要重点解决的问题。显然。依靠传统的行政管理思维和行政管理模式，很难应对新的挑战和各种社会问题。只有不断探索新的思维模式，创新行政管理模式和各项具体制度、机制。才能勇敢迎接挑战。从容应对经济社会发展中的各种问题。
二、制度创新是当代中国行政发展的核心
行政发展即行政建设。是指行政观念更新、行政结构合理、行政制度完善、行政行为规范的过程。新制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用的个人行为。”制度创新就是社会政治、经济和文化等方面制度的变革过程，是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的进步，并改善个人、组织与其外部环境，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使各种社会资源配置更加合理。经济效率和社会效率有更大提高。可见，制度创新在整个社会创新体系的运行中居于基础和保证地位。一般认为，根据一定时期内的主要推动因素，可以将国家发展分为资源推动型、技术推动型和制度创新型三种类型。历史和现实表明，只有制度创新可以对一个国家的发展能产生持久的、深远的推动，并能使资源和技术进行更有效的配置。产生尽可能大的效益。
制度建设尤其是制度创新是行政建设的核心。一方面，制度创新是促进行政建设和行政发展的关键因素。行政建设中遇到的矛盾和问题。如果继续沿用传统的办法，继续适用旧的规章制度往往很难解决。最终要依靠制度创新和制度建设来解决。从行政建设的价值取向来看，以人为本和社会公正是不可或缺的。而要真正实现以人为本和社会公正，须臾离不开行政制度创新。另一方面，行政建设和行政发展的成果要通过制度建设和制度创新来巩固。行政发展，包括一些促进政府和谐的想法、作法，一些有利于提升行政效能的重大举措，如果不及时转化成新的制度，就有可能由于领导人的看法和注意力的改变而改变。这些行政建设和行政发展的成果只有转化成具有法律地位的行政制度。才能持久、稳定地发挥应有的作用。
从行政建设内部结构和各组成部分之间相互关系分析，制度创新对于推动行政发展和行政建设的作用，主要体现在以下几个方面：
其一，制度创新有助于更新行政观念
行政观念更新是行政建设的重要基础，它包括行政思想、行政道德、行政心理的进步，如确立社会公正、依法行政、合作治理的观念。我国长期实行君主专制体制，等级观念和君权思想居于主导地位。在此基础上形成了相当稳定的价值体系和集权思维模式。新中国成立后。其中很多消极的因素不仅没有清除，反而在一定程度上还得到了强化。建国很长一段时期以来，我国行政管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向。按照这种思路，政府可以包办一切经济事务、社会事务。事实证明，这种思路并没有自动带来经济社会的和谐发展。由此可见，在推动行政发展与行政建设中须臾离不开解放思想、更新观念。众所周知，观念更新仅靠观念自身的动力和力量是难以实现，必须通过观念之外的动力和力量。首先是制度创新来推动、实现。因为行政管理和行政建设中的任何创新如果能够形成制度，它就不但具有一定的权威性，即使政府领导班子或领导人更迭也不会轻易地被取消；而且会产生一定的惯性，逐渐被人们默认为惯例，时刻对惯例保持一种特殊的尊重：更值得一提的是，它自然也会促进行政观念的更新。当然，更新行政观念和行政管理制度创新是相辅相成、互为因果、相互促进的。
其二，制度创新有助于优化政府组织结构
经过20多年的行政体制改革，我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效，但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看，我国政府组织结构仍然存在一些急待解决的问题，主要表现在：政府职能定位不准确，政府职权划分不明确；政府机构总量仍然偏多：政府机构序列设置不够科学、不够规范：经济管理部门所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求；政府层级过多，不符合现代组织结构扁平化趋势：中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。为此。我们必须进一步深化行政体制改革，加大制度创新的力度，切实解决政府组织结构中存在的问题。
其三，制度创新有助于完善行政管理体制
任何一种行政管理体制，包括各类具体制度，都要经历建立、健全、发展、完善的过程，并且体制创新、制度创新、机制创新伴随着行政管理体制完善的全过程。当然，有些具体的行政管理制度会走向衰败、瓦解，这需要另加讨论。在行政发展的进程中，行政发展与制度创新是相辅相成的。行政发展是制度创新的基础和前提；制度创新既是行政发展的重要内容，又是行政发展的必然产物；行政发展推动制度创新，而制度创新又促进行政发展。行政发展的过程就是制度变革与制度创新的过程，制度变革与制度创新既是行政发展的重要路径，也是行政发展的主要表现形式和重要成果。制度创新的过程本身就是一个旧制度被新制度取代，低效率制度被高效率制度取代，劣质制度被优质制度取代的过程，这一过程自然有助于行政管理体制、行政管理制度和行政管理机制的健全和完善。
其四，制度创新有助于维护社会公正
我们知道，公正是一种基本的、正当的社会价值，公正性是人类社会制度所追求的终极目的之一。正如美国著名学者罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。”资源的相对稀缺性决定了社会生活冲突的背景，也使得社会公正符合逻辑地成了社会生活的必需品。其实，社会差别与不平等是每一个社会不可避免的事实，我们提倡社会公正的目的不是要消灭社会差别，而是期望通过良好的制度安排合理有序地调节社会成员的权利和义务。保障社会公正应该成为行政建设和行政管理的首要责任，我们建设社会主义和谐社会的重要目标之一就是建构一个较之以往更加公正、更加和谐的社会。众所周知。公正的社会秩序只能通过基本的制度安排才能实现，如果一个社会的基本行政管理制度不能保证社会公正，那么任何个人的努力都是无济于事的。换言之，要真正建立各尽其能、各得其所、和谐相处的善治社会，各级政府和行政部门就必须持续不断地进行制度创新，为实现社会公正提供制度保障。
最后，制度创新有助于激发社会活力
正如同志所言，创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。在行政建设方面，如果自主创新能力上不去，社会活力激发不起来，一味靠照搬前苏联模式或西方模式，就永远难以摆脱政府治理治理能力低下的局面。一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林：一个不能充分激发社会活力的政府，难以称得上是有效的政府。一个独立自主的社会主义大国，我们必须在行政建设方面掌握自己的命运。在激发社会活力与推进行政建设方面，我国已经具有一定的经济实力、科技实力和法制基础，具备相当的制度创新能力。我们必须在学习、借鉴国外成熟的行政管理制度的同时，坚持不懈地进行符合国情的制度创新，建立一个充满活力的服务政府、法治政府、责任政府和高效政府。
三、当代中国行政发展中制度创新的基本思路
当代中国行政建设将如何进一步实现制度创新?这是一个具有重大理论价值和现实需要的课题。笔者认为，至少需要注意以下几点：
其一，必须进一步解放思想。推动理论创新
进一步解放思想，实现理论创新是制度创新的前提，否则就谈不上任何制度创新。一方面，我们必须以马克思主义为指导，但不能原封不动地照搬其中的一些具体论述，因为相对当代中国所面临的行政发展具体状况而言。其中有些论述显然不适用，不能用来指导制度创新。另一方面，要科学处理好理论与实践的关系，学会用新眼光看新问题，学会从丰富多彩的行政实践中总结和提出新的行政理论，学会将理论运用于实践并通过实践来检验和丰富行政理论。
其二，尊重群众首创精神，注重总结实践经验
在改革开放的进程中，尤其是党的十六大以来，全国各地积累了许多宝贵的实践经验。其中既有行政建设与改革的经验，也有经济建设、社会建设和文化建设的经验。在行政建设与行政发展方面，广泛涉及政府决策机制改革、政府执行能力建设、行政问责机制完善、行政绩效评估的开展等。其中相当部分来自各级行政机关的实际工作，有些则直接是广大人民群众的创新实践。但遗憾的是，一些好的做法和经验还没有及时上升为制度，不免大大限制了其功能的有效发挥。我们只有坚持尊重群众首创精神，注重不断总结实践经验。并通过民主的、法定的程序上升为制度，才能在政府治理的各个方面长期地、稳定地发挥作用。
其三，正确处理继承、借鉴与创新的关系
任何创新都有继承性，不然就成了“无源之水、无本之本”。尽管我国古代行政建设中既有精华又有糟粕，我们需要做的就是去其糟粕，取其精华，然后加以批判性地继承。实现“古为今用”。新中国成立后，同志深刻认识到民主和监督对于治理国家的重要性：邓小平同志在执政期间积极加强社会主义民主和法制建设，建立了比较规范的公务员制度：同志在执政期间旗帜鲜明地提出了依法治国的基本方略，并要求各级党委和政府要始终代表广大人民群众的根本利益，热情为老百姓提供满意的公共服务：同志自担任中央总书记以来更是前所未有地促进社会公正，倡导社会和谐。务实推进法治政府、服务政府、责任政府和高效政府建设。对于这些经验和制度安排，都是我们在进行制度创新时必须坚持和继承的宝贵财富。与此同时，世界各国在长期的行政管理实践中积累了许多经验，这是人类的共同财富，值得我们学习借鉴。需要指出的是，我们必须用发展的眼光去考察、认识这些宝贵财富，积极将国外经验和现实国情结合起来，实现中国风格、中国气派、中国特色的行政管理制度创新。
其四，正确处理行政改革、行政发展和社会稳定的辨证关系
我国目前已经进入改革发展的关键时期，经济体制、社会结构、利益格局和思想观念都在发生深刻变动，没有社会的稳定不可能实现任何行政发展。而深化行政改革。提高政府治理水平，实现行政发展是社会稳定的基础，行政改革又是推动行政发展的基本动力。因此，行政发展是目的，行政改革是动力，社会稳定则是促进社会改革和发展的基本前提。今后，我们在推进行政改革的过程中，必须把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，维护社会稳定，以改革促进发展、以发展巩固和谐。
其五。坚持分步实施、循序渐进的改革方式
在我国建立起中国特色市场经济体制与加入世界贸易组织之后，我国各级地方政府的管理也发生了重大的变化，在科学化、民主化等诸多方面取得了良好的进展。然而，从总体上来看，因为我国地方政府目前的管理体制建立于计划经济条件下，还存在着相当多的矛盾，表现为政企不分，地方政府机构人员的编制膨胀，且效率偏低，加上行政管理权力的监督还不够到位，不依法行政与权力腐败现象还在相当大的程度上存在，和先进的现代管理体制比较起来依然存在一定的差距。在这一新形势下，各级地方政府都应当积极思考与探索怎样实施地方政府管理创新的问题，以更好地服务于人民和社会。有鉴于此，必须对地方政府管理模式深入实施管理创新。
创新地方政府管理观念
当前，我国一些地方政府在管理中存在着人治现象，极为缺乏现代经济观，部分政府的决策行为与官员的行政管理行为带着计划经济甚至小农经济的色彩。这主要表现为：政府较为习惯对经济活动当中的公共权力作出限制，实施指标量化管理而不是进行宏观管理，开展直接纵向控制而并非是间接横向协调，原因在于一些地方政府职能部门在思想观念上对于企业主体不放心，觉得只有政府完全掌握了公共资源权力，才是真正安全有效的。就我国地方政府目前的运作状况而言，因为管理观念未能进行创新，政府干预企业具体生产经营的状况未能出现根本性改观，当前，企业经营自尽管大多已得到落实，但是普遍不够到位。一些政府主管部门依然存在把政府意志强加于企业的状况。
在市场经济体制下，政府在管理中应当相信企业、市场与消费者。政府管理者要切实树立新经济意识、竞争意识与服务意识，从而更好地履行公共管理职能。作为管理者，地方政府不仅要为市场经济的运行创设良好的外部条件，而且还应直接进入到经济运行当中。政府参与经济职能主要体现于保持相当比例的公有制经济成分，不仅是为了实现保障社会对于公共产品与服务需求之满足、维持经济稳定等经济目标，而且还能消除自然垄断，促进自由市场竞争。为此，政府各级管理者应当熟悉市场规律与相关规则，做到依法行政。政府应从思想深处意识到发挥市场的资源配置功能不应由政府直接参与其中，但在基础设施建设、文化、教育、环境保护等领域的资源配置则一定要由政府直接参与其中，这样才能营造出良好的经济环境，促进国民经济又好又快发展。
创新地方政府管理体制
管理的根本在于体制，而地方政府管理创新之重点就在于管理体制的创新。我国地方政府改革的关键就在于实施政府管理体制改革，以实现和市场经济的有效对接。
一是实现地方政府的职能转变，明确各方面之间的关系。地方政府应当将自身职能转变到宏观调控与社会管理、公共服务之中。所以，不仅要妥善处理政府和企业、市场、社会之间的关系，而且要收紧市场经济条件下的政府管理范围，将具体事务交给企业、市场和社会去做。政府不仅要减少对市场经济的直接干预，而且还应依据自身管理规律来理顺关系，为更好地实施管理奠定基础。
二是精简机构及其人员，实现政府部门编制的规范化。应当依据精简、统一与高效的原则，合并职能相同或者相近的部门，将不再具有政府管理职能的机构转换为事业单位，并明确政府部门的职权范围，从而做到权、责一致，实现政府部门设置的规范化与制度化。同时，要做好人员精简工作，把好人员入口关和出口关，完善社会保障制度，以减少公务员人事制度改革之压力。
创新地方政府管理方式
在创新地方政府管理观念与管理体制的基础上，应当进一步转变地方政府的管理方式，这是实现地方政府管理创新的关键环节。
一是要从管制行政逐步向服务行政转变。信息化时代的政府管理职能将从以往的管制型逐步向服务型实现转变，领导就是服务、管理就是服务这一类的口号将不再只是政府部门在口头和文字上的表述。在信息化时代，政府部门的各类公共服务均可运用电子化的方式来实现。普通民众只要打开网络，就能在网络上选择自己所要求和偏好的服务类别及服务方式，全部服务都应当通过单一化的政府部门入口来面向广大公众，任何一名群众均有可能享受到这一服务。因为网络技术和公共服务所具有的供给方式能够得到最为有效的整合，所以，这必然会带来公共服务成本的降低，同时使行政效率得到较大提升，在相当大的程度上避免了以往政府部门在提供公共产品时所出现的低效率。公共服务空间的拓宽和服务方式的变化，能够极大地方便广大社会公众，提高公共管理的效率。与此同时，从管制行政逐步向服务行政转变对于促进全社会朝着民主化与规范化的方向发展具有深远的意义。
二是要由等级行政逐步向参与行政转变。鉴于现代信息技术在政府管理领域中的不断普及，往昔的集权如今面临着分权所带来的巨大挑战，而精英暗箱式的操作正在逐步变得更加透明化与公开化，网络社会下的公众民主意识和政治参与意识也得到了进一步的加强。网络环境下的政府创造出了公众积极参与的网络化环境，从而极大推动了信息的产生、提供、获得与处理等各环节的传播能力与速度，同时也确保了信息的真实性，让公众的意愿表达变得更为直接与广泛，并切实避免了政府在决策过程中的盲目性，防止公众由于信息不对称而导致的各种非理。有鉴于此，信息和网络能够让政府组织的价值民主化真正成为可能。这就需要掌握信息与权力之优势的政府管理部门能够彻底地摆脱传统意义上的等级行政价值观之约束，从而真正实现和公众的平等对话。正如加拿大传播专家马歇尔・迈克卢汉曾经说过的，电子传媒能够将地球变为一个小村落，而信息的索取就能创造出在更深层次上的民主，而未来的全球村落会变得更加舒适和开放。由此能够预见，在不久之后的将来，公众能够随时掌握政府部门所公开的非机密信息。
创新地方政府法制体系
创新地方政府法制体系的目的，在于依法规范各级地方政府的具体行政行为，不断推进地方政府管理的法制化进程，从而实现地方政府治理模式的持续转变。
一是要通过健全行政法规体系，充分体现法制政府的良好形象。要做到一切都按照法规来办事，从法制的角度对每一个机关职能部门和每一位公务人员的职责权限加以明确的规定，并约束政府部门行政领导的权限，切实消除政府行政领导的言行与意志不受法律、法规、规章的限制的现象。要明确政府部门设置与撤销所应具备的法律审查规定。每一个政府职能机构的设立与否，都应当符合相应行政法规的要求，要具有清晰明确的法律依据，充分地体现出现代行政管理所具有的法律化、规范化与理性化等要求，确保行政方式真正转变到法治行政的轨道上来。
二是要通过健全行政法规体系，加快清理与修订相应的行政法规、规章的进程。目前，很多地方性行政法规规章和规则与中央政府的法规存在抵触，必须尽快予以清理、废除或者纠正，使地方性法规和中央政府所出台的法规实现一致。与此同时，应当针对地方性行政法规中存在的空白，及时制定和中国特色社会主义市场经济、市场规则相符合的政府法规与规章，并做到废除、修改与立法的同步实施，不断健全既符合中国经济发展特色，又符合相应规则的地方性政府法制体系。
2.创新政策与技术创新政策。广义的创新政策包括科技创新政策、组织创新政策、制度创新政策和社会创新政策等。狭义的创新政策主要是指技术创新政策。国内外学者对技术创新政策的定义有很多，英国著名学者罗斯韦尔对创新政策的定义是：创新政策是指科技政策和产业政策协调的结合。法国创新政策专家高丁认为：创新政策包括支持创新者、技术文化和减少创新障碍三个框架。经济与合作发展组织（OECD）在1980年代初提出发展创新政策的目的，是要把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体。连燕华从政策科学原理角度对技术创新政策定义为：技术创新政策是一个政策体系，是一个国家为促进技术创新活动、规范技术创新行为而采取的各种直接和间接的政策与措施的总和。
3.自主创新政策。通过回顾发现，学界多倾向于研究技术创新政策、科技创新政策的定义，对什么是“自主创新政策”似乎研究不多，本文认为“自主创新政策”是偏向于政治的一种提法，在某种意义下即可等同于技术创新政策。从公共管理学角度出发，本文倾向于以政府致力于基础环境改善的目标对自主创新政策下定义：是指一国或地区政府为鼓励和促进自主创新活动，通过改善创新环境，提高技术创新速度和质量，并促进其产业化以提高竞争力的各种公共政策总和。自主创新政策直接作用于自主创新过程，是影响自主创新能力的关键因素之一。
二、自主创新政策系统和工具体系
1.自主创新政策系统的构成。政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础，是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。根据自主创新政策的运行特点，界定自主创新政策系统的构成如下：
1.1自主创新政策主体。自主创新政策主体可以界定为直接或间接地参与自主创新政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。在我国，主要的自主创新政策主体包括：政府部门、党的领导机构、人民团体、相关事业单位及其他机构。
1.2自主创新政策客体。广义上讲，自主创新政策客体指自主创新政策所要处理的社会经济问题和所要发生作用的社会成员两个方面。自主创新政策所要处理的社会经济问题，即自主创新活动，包括科学活动、技术创造、专利发明、企业新产品开发、技术改造、研究开发等；所要发生作用的社会成员，包括企业（含金融企业）、高等院校、科研机构、行业组织、中介机构、个人等。
1.3自主创新政策环境。自主创新政策环境指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，总体上可分为自然环境和社会环境。论文主要研究社会环境，包括社会经济状况（经济实力、市场环境、产业组织环境）、法律环境、制度环境和教育、文化及社会价值体系等。
2.自主创新政策工具体系的构建。公共政策分析理论认为，政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对政府能否达成既定目标具有决定性影响。因此，科学选择并构建自主创新政策工具体系，对促进企业自主创新活动具有重大影响。结合国内对创新政策工具的研究以及我国现实国情，本文尝试构建了一套企业自主创新政策工具体系。
三、福建省企业自主创新政策分析
1.政策体系构成。根据福建省科技厅公开资料，福建省自主创新政策体系的构成包括：综合性政策、企业与产业技术创新政策、科技创新平台政策、人才建设和基础研究政策、科研院所政策、科技金融政策、成果转化与产业化政策、知识产权政策、闽台及对外科技交流政策等，具体政策共121项。2014年2月，福建省科技厅针对惠及企业的科技创新政策进行了汇总。
2.政策评估。政策评估是自主创新政策过程中具有重要意义的一个环节，也是政策运行科学化的重要保障。自主创新政策评估标准有很多，以创新型社会标准为例，根据国际通用标准，一个国家或地区是否可以称之为创新型社会具有4个观测维度：研发投入占GDP的比重、科技进步贡献率、自主创新能力和创新的产出水平。关于地方自主创新政策评估标准，可以分为多级指标，除上述的创新型社会促进程度外，还包括政策地域适应性（中央政策落实细则、中央政策执行力度、企业满意度等）、政策协调性（地方各部门对其它部门科技创新政策知晓率和满意度等）以及政策其他效果（地方科技园区数量等）。根据国家科技部“全国科技进步统计监测指标体系和监测标准”，设定“科技进步环境、科技活动投入、科技活动产出、高新技术产业化、科技促进经济社会发展”5个一级指标，“科技人力资源”等12个二级指标，以及“万人研究与发展人员数”等33个三级指标。本文采取以对比分析为主的定性分析法，对福建省自主创新政策实施进行简单评估。
2.1福建省综合科技进步总体水平不高。根据科技部2014监测结果，福建省综合科技进步水平指数56.42，低于全国63.55的平均水平；2014指数比2013指数提高2.65个百分点，低于全国平均提高3.25个百分点；全国排名第13位，比2013年排名下降1位。
2.2研发经费稳步增长，但投入强度不高。2013年，福建省研发经费（R&D）投入314亿元（其中大中型工业企业投入219亿元，比增18.4%），比增16%；研发经费投入强度（与国内生产总值之比）为1.44%，比增0.06个百分点。同期，全国研发经费投入增长15%（其中企业增长15.4%），福建省增长速度超过全国平均水平，但明显低于全国2.08%的投入强度。
2.3高新技术产业化成效显著。2013年，福建省高新技术产业产值11562亿元，比增12.8%；增加值3086亿元，比上年增长13.2%；高新技术产业增加值占地区生产总值的比重为14.2%，比上年增加0.4个百分点；高新技术产业增长对经济增长的贡献率为17.5%。同期，全国高新技术产业增加值增长率为13.3%，占工业增加值比重为13.41%。
2.4专利规模大幅增长，但技术市场走低。2013年，福建省专利申请数达53701件，比增25.5%，高于全国15.9%的增长水平；专利授权数37511件，比增23%，高于全国4.6%的增长水平。2013年，福建省技术市场合同数5361项，与上年基本持平；合同金额53.99亿元，比上年下降26.6%。同期，全国技术市场合同数增长了4.6%，合同金额增长了16%。
2.5地方配套政策较多，但服务力度不足。以福建省惠企科技创新政策为例，33项政策优惠措施中，有地方配套政策的有25项，并且明确列出了优惠政策条款，对企业开展自主创新活动的指导性较强。但是，政府有关部门在政策宣传、推广、指导上主动工作开展不足，且基本上对国有企业倾斜力度较大，对小微企业的服务和关怀较欠缺。
3.政策改进建议。
3.1重新审视自主创新政策体系。自主创新政策研究是一项复杂的系统工程，涉及多领域合作。一方面，建议福建省改革现有自主创新政策管理体制，加强统筹协调，避免“九龙治水”。另一方面，针对福建省现有自主创新政策体系，应由权威部门组织进行政策绩效评估，发现政策体系的短板。要全面改进企业自主创新政策组合，实现财政激励、金融支持、外贸、知识产权保护、创新人才、创新组织等政策体系全覆盖。
3.2重点加强科技创新体制改革。人是开展创新创造最关键和最活跃的因素，要解决好“人财物”的关系。一方面，建议加快科技成果使用处置和收益管理改革，加大福建省对股权和分红激励政策的实施力度，完善科技成果转化、职务发明政策，鼓励国有企业深化薪酬制度改革，确保创新人才分享成果收益。另一方面，利用区位优势，建立区域性吸引创新人才政策环境，包括促进科研人员流动政策、引进国外高质量人才和智力政策、科技评价和职称评定政策、科技奖励制政策等。第三，在政策上引导推进省内科研院所分类改革，构建以企业为主体、市场为导向、产学研用相结合的创新体系。
