中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）25-0066-03
城市是人口、产业、资源经济最密集的场所。改革开放以来，我国城市化进程不断加快。城市化使得城市的中心地位日益突出，迅速集聚的社会生产要素给城市发展带来活力的同时，也使城市作为特殊的承灾体面临着越来越多的威胁公共安全的风险因素，其危害程度和范围也不断增加。正如德国社会学家贝克所言，现代社会正处于工业社会向风险社会的转型之中，现代社会的风险超过了人们的控制能力。1976年的唐山大地震、1998年的特大洪水灾害、2003年的“非典”疫情、2014年的昆明火车站暴力恐怖事件以及2014年年底的上海外滩踩踏事件等都给我国公共安全管理提出了巨大挑战。城市的脆弱性，风险因素的复杂性和多样性决定了完善城市公共安全防御体系势在必行。而作为城市公共安全风险管理重要手段的风险评估，对于识别城市存在的风险因素、评估风险等级、提出对策、进行风险控制有着十分重要的意义。
一、城市公共安全及其风险评估
公共安全是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活的安全。随着我国城市进入快速发展时期，威胁城市公共安全的因素越来越多。城市公共安全是指由政府及社会提供的预防各种重大事件、事故和灾害的发生，保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障[1]。这意味着城市公共安全的内涵包括两个方面：一方面，城市公共安全是由政府提供的一项公共服务，政府不仅要建立各种突发事件应急预案和责任制，也要根据城市公共安全的特性制定公共政策，维护公共安全;另一方面，城市公共安全是民众生命财产安全的基础保障，它的保障对象是全体民众的共同利益。城市建设既是集聚财富的过程，也是集聚风险的过程[2]。威胁城市公共安全的风险因素既有传统安全风险因素也有非传统安全风险因素。传统安全风险因素包括自然灾害风险、技术灾害风险、食品安全风险和公共卫生风险。随着城市的发展，除了传统风险，城市越来越多地面临非传统安全风险。非传统安全风险因素包括金融安全风险、信息安全风险、恐怖袭击风险、生态环境安全风险和突发风险等。为了实现对各类灾害事故的有效控制，保障城市居民的各方面安全，必须完善城市公共安全保障体系，而城市公共安全的风险评估尤为重要，它是实现有效风险管理的重要手段，也是保障城市可持续发展的必要条件。城市公共安全风险评估是指对城市进行风险评析，通过风险辨识发现城市潜在的危险源，对城市危险源进行分析预测，评估其发生的可能性及后果，从而采取切实可行的措施防范、降低和消除风险，进行有效的风险管理。在对城市公共安全风险进行分析时，主要考量城市的脆弱性和可承受性两个方面。
二、现行城市公共安全风险评估机制分析――基于上海外滩踩踏事件的分析
（一）上海外滩广场踩踏事故回顾
2011年起，黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素，黄浦区政府经与上海市旅游局、上海广播电视台协商后。于2014年11月13日向市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行。2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议决定，2015年新年倒计时活动在外滩源举行。事发当晚20时起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景平台，呈现人员逐步聚集态势。22时37分，外滩广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。23时23分至33分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。23时35分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生，事件造成36人死亡49人受伤[3]。
（二）现行城市公共安全风险评估机制
城市公共安全风险评估机制是指对城市公共安全进行风险评估的机构和制度，包括评估主体、评估内容及指标体系、评估方法、评估程序、评估结果五方面内容。上海在城市公共安全体系建设方面起步较早，到目前为止已建立起以公安局和民防局为核心的城市风险管理系统。在上海外滩踩踏事件中，风险评估机制的运行如下：
第一，评估主体。上海由市公安局为主的社会安全体系全面负责应对和处置各类突发性社会安全风险。2004年9月30日上海启用市应急联动中心在突发事件的先期处置中发挥应急指挥和快速联动的作用。2005年上海成立应急管理委员会，下设应急管理委员会办公室。上海目前的城市公共安全风险评估主要是以市委、市政府为主导，在“以人为本、预防为主、统一领导、分级负责”的原则下牵头组织各区县县政府及相关部门开展风险评估工作。在2014年年底的上海外滩踩踏事件中，外滩新年倒计时活动风险评估由黄浦区旅游局进行，而现场风险评估工作主要由黄浦区公安分局指挥中心及上海市公安局指挥中心进行，通过现场影像数据信息由指挥中心指挥员报送黄浦区公安分局领导及市公安局领导，从而对现场公共安全风险进行粗略评估。
第二，评估内容及指标体系。城市公共安全风险评估是对城市潜在的风险源的数据信息汇总分析，判断其性质、危害程度及影响区域，对其分级分类，从而做好充分响应准备，以避免事态的扩大和升级，减少危害损失。上海市把危及城市公共安全的灾害事故分为19类25种，每种又细分为一般、重大、特大三个等级。由市公安局编制的《上海市密集人群拥挤事故应急处置预案》按照人群密集公共场所事故的严重程度、可控性和影响范围，将人群密集公共场所事故分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），并依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。在踩踏事件中，应急指挥中心及公安局主要是对外滩广场的人流量进行评估，由于并未制定外滩活动应急预案，对于外滩公共安全的风险评估主要依赖于现场观测数据信息，并根据人流量密度评估现场安全风险，判断是否需要加派警力引导人群疏散。
第三，评估程序。城市公共安全风险评估的主要程序是风险源识别、风险分析和风险评估。事态出现恶化端倪时，报警信息迅速汇集到指挥中心，传送至各区域指挥中心，并及时向上级指挥中心和行政领导报送进行风险评估。黄浦区指挥中心根据视频摄像头、数据采集终端以及语言通信终端等获得信息并上报现场数据信息，黄浦区公安分局及上海市公安局根据上报信息进行紧急分析评估，提醒做好响应准备。
（三）风险评估机制存在的问题分析
第一，职能不清与评估主体不明确。任何群众活动之前，都必须要做足风险评估，相关的各委办局、各属地部门、各企事业单位都要各司其职，承担相应的任务和责任。上海于2004年和2005年分别成立应急联动指挥中心和应急管理委员会，应是对活动进行风险评估的参与者之一，但在外滩新年倒计时活动中，却并没有发挥应有的作用。事件中的评估工作主要由公安行政领导个人评估，缺乏相关部门和专业队伍的参与，相关部门甚至没有发挥作用，部门之间职责不清，仅靠公安部门进行风险防控工作。现有的法制没有明确风险评估主体，形成由“条线部门”主导的各自为政的评估机制。
第二，评估技术落后与方法不科学。国内外对于风险评估的方法很多，当前常用的是突变级数法，但当前评估主体并不具备专业知识水平。目前，国内外对人员拥挤的判别没有一个统一的标准，只限于特征的描述[4]。有规定指出景区、景点室内达到1m2/人、室外达到0.75m2/人，即要启动应急预案[5]。对于上海这样的特大型城市，人员拥挤需要科学考察单位时间内和单位地点内人员的流动情况，而不是仅凭对人流的大致主观推测来进行评估。据市民回忆，事发当晚，外滩人流密度高达6人/m2，但这一数据并没有得到指挥中心的准确监测。事发前，黄浦区政府及相关部门也并未进行全面、系统、科学的风险评估。应对事件的直接做法就是部署警力，却并没有采用科学评估的手段。
第三，风险意识薄弱与知识不足。2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议明确指出区公安分局与市政委等部门做好活动预案。作为活动承办单位，黄浦区旅游局对辖区内重点区域风险评估不足，而黄浦区政府严重缺乏公共安全风险防范意识，未检查监督会议具体要求的贯彻落实，也未对可能存在的大量人群聚集做安全风险评估，没有对活动可能出现的安全风险予以高度重视，缺乏应有认知。在事件处理过程中，政府及公安局等领导未能及时正确评估人群集聚的风险，知识不足正是一大原因，由于知识结构的欠缺，无法进行专业评估，导致判断失误，应对严重缺失。另一方面，现有预案及研究成果也存在实践操作性弱的问题。
第四，条块分割与部门协同不够。交通部门和交通管理部门是人群集散、空间移动、流量管控的关键部门。对于外滩新年活动，地铁、公交、车辆的交通管控都应做好规划评估，这不仅仅是公安局和指挥中心的任务。而对人流的趋向和流动状况，通信技术部门也必须及时将数据信息报送上级相关部门。在这个过程中，部分部门已经完成相关工作，而踩踏事件依然发生，这是因为部门条块分割，协同性不够。
三、城市公共安全风险评估机制的构建与完善
（一）完善并严格执行各项规程，规范评估程序
完善风险评估法制建设，依据国家公共安全法制的要求，结合地方特色，针对风险源的特点，构建完整的城市公共安全评估法制体系。对评估程序、运作体制、评估权限等都应有明确和详细的规定。分解城市公共安全风险评估任务，强化任务落实，推动风险评估体系建设。编制城市公共安全风险评估白皮书，强化评估科学性，细化各项评估流程，规范评估程序。同时，要强化执行监督，将风险评估工作寓于日常监管工作中，落实风险防控措施。
（二）加强风险评估技术支撑，更新评估方法
完善综合管理信息系统，形成覆盖全市的信息管理技术平台。建立起公共安全风险数据库及案例库，将历史数据进行结构化处理。在遇到问题时在案例库中检索过去类似案例，对现有风险因素进行更为准确的评估。另一方面，在监测方面，加强监控技术支撑，综合利用计算机网络、通信网络和数字监控等先进技术，建立起基于GIS（地理信息系统）的多功能公共安全风险评估技术平台，实现更为准确的风险信息获取，并在全市重要场所设立显示屏、户外广播等安全提示设施。在评估方法上，引入专业团队，与国外先进评估方法接轨，采用专业数据统计和理论方法，建立完善的城市公共安全风险评估指标体系，建立风险评估模型。
（三）建立公共安全专家评估系统，强化教育培训
多元化评估不仅是科学评估的需要，也是民主建设的内在要求。事件发生时，往往需要决策者在短时间内完成信息评估并迅速做出判断决策，这对决策者的素质和能力要求特别高，而现有决策者并不具备这样的能力。学者戚建刚认为，应当以现有的应急工作办事机构为基础，通过增强职权职责、配备专家精英、更新软硬件设施等方面的改革，提高其独立性、权威性、专业性和精确性，从而集中、统一、权威、精确、高效地防范和应对社会风险[6]。而对于决策者，应当加强风险评估教育培训，提高管理者的风险意识和风险评估能力是预防工作得以贯彻的根本保障。
（四）条块结合，推动风险评估的协同合作
制定符合实际的工作运行流程，建立组织、部门之间的协同配合机制，保证信息沟通的快速与通畅。协作问题主要来自组织结构因素和现有行政体制因素，组织结构因素包括结构的静态涉及和组织运行的动态过程。因此对于横向联系的组织设计应当以横向协调与横向制约的方式设计，实行层层协调，采用标准化的协调方式。出台有关职责分工的基本制度，建立协调监督制度，设立协调类工作的量化指标体系，纳入部门和个人的工作考核。
四、结语
城市公共安全风险管理体系是一个庞大的、开放的和模块化的系统，比一般的组织结构都要复杂。风险评估是做好风险管理的前提和保证，为了保证城市公共安全风险管理体系的有效运转，必须建立高效、灵活的风险评估运行机制。我国目前公共安全保障基础尚且较为薄弱。本文通过结合上海外滩踩踏事故的案例对其风险评估机制运行进行分析，从评估主体、评估程序、评估方法等方面分析其中显现的问题，进而探讨城市公共安全风险评估机制的构建和完善，为风险评估的模型建构、科学分析和实践操作提供研究参考。
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Construction of Mechanism of Risk Assessment on Urban Public Safety
――Based on the analysis of the stampede at Shanghai’s Bund area
ZHENG Qianqian
公共场所一般是人流高度密集的场所，根据国内外公共场所安全事故统计来看，拥挤踩踏是最主要、也是危险程度较大的危险因素，易造成群死群伤。公共场所应急疏散能力的好坏对拥挤踩踏事故的发生有着直接的影响，如体育场馆、剧院等，人流疏散集中表现在重要比赛、演出等超大型活动人流疏散上，这些超大型活动不论观众数还是人流密度都具有典型性和代表性，因此，分析公共场所内的人流安全疏散问题意义重大。
公共场所应急疏散能力分析有多种方法，其中层次分析法具有较强的实用性，本文在此以M市体育馆为例，采用层次分析法对其应急疏散能力进行分析，从而推断体育馆发生拥挤踩踏事故的风险水平，同时也为体育馆在举行体育赛事、大型活动时提供参考。
1. 层次分析法简介
层次分析法是美国运筹学家沙旦于20世纪70年代提出的，是一种定性与定量分析相结合的多目标决策分析方法。这种方法的特点是在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法，尤其适合于对决策结果难于直接准确计量的场合。层次分析法的步骤如下：
（1）通过对系统的深刻认识，确定该系统的总目标，弄清规划决策所涉及的范围、所要采取的措施方案和政策、实现目标的准则、策略和各种约束条件等，广泛地收集信息。
（2）建立一个多层次的递阶结构，按目标的不同、实现功能的差异，将系统分为几个等级层次。
（3）确定以上递阶结构中相邻层次元素间相关程度，通过构造比较判断矩阵及矩阵运算的数学方法，确定对于上一层次的某个元素而言，本层次中与其相关元素的重要性排序及相对权值。
（4）计算各层元素对系统目标的合成权重，进行总排序，以确定递阶结构图中最底层各个元素在总目标中的重要程度。
（5）根据分析计算结果，考虑相应的决策。
2. 疏散流线分析
2.1疏散流线矛盾分析。
体育馆的交通要从内部和外部两个方面进行阐述。体育馆内部人流分三种：一是观众，占总人流量的 90%以上，是体育馆的主要人流；二是运动员或表演人员，根据体育馆的规模和级别不同，人流量会有所不同，一般为 50～100 人；三是工作人员，包括管理人员、裁判、记者、来宾等，占总人流量的 1～3%。内部交通凸现的问题为各种人流的处理、紧急疏散人流逃生路线、群岛现象。
体育馆外部主要是解决建筑本身与城市的矛盾，其中最主要的是内部人流（包括车流）和城市其他人流（包括车流）的矛盾。
2.2内部疏散问题分析。
（1）在体育馆的使用过程中，工作人员、比赛人员和来访参观人员等，他们在数量、使用时间和频率上的差异使得体育馆的人流呈现出不同程度的拥挤或分赛现象。在没有比赛的情况下，出入体育馆的主要是各种工作人员和参加训练的运动员，他们的数量较少，因此不会引起交通上的拥堵现象。而在有比赛的情况下，观众流的大量出现使得体育馆的交通会出现突然的拥挤现象。进场的时候，成股的人流分时段涌入，散场的时候，大量人流会同时疏散出场。如果交通组织处理不当，人流不能通畅的进出，就会在进场和出场时都给人压抑、拥挤和烦躁的感觉。
（2）体育馆内部人流组织的核心是路线直接短捷，避免相互干扰，观众和工作人员、运动员或表演人员、贵宾设专门的出入口和通道、楼梯，将运动员或表演人员、贵宾和工作人员的用房划归为内场，观众用房划归为外场，内外场应有所分隔。
M市体育馆将底层归为内场，二层以上归为外场，符合疏散人流路线的独立性。把观众出入口都设置在二层或二层以上，这样疏散方式就是空间立体的，比起各人流都集中在首层二维平面的，增加了疏散的灵活性与可能性。
2.3外部交通疏解分析。
对于体育馆建筑本身与城市交通的矛盾，考虑到在体育赛事时，人流量比较大，需在体育馆设置比较大的疏散广场，作为与城市交通衔接的缓冲地带。 疏散广场还可作为城市休闲广场，公共室外停车场等功能使用，以避免造成土地浪费。M市体育馆的外部较开阔，满通疏散的需求。
3. 应用分析
在对M市体育馆运行情况进行多次现场考察后得知，最近18次演出及比赛，体育馆每次容纳观众约12500人，活动结束后，看台观众从体育馆2层10～15号出入口离场，通过疏散平台进行疏散，疏散时间约为20分钟；运动员或表演人员、裁判员等通过1层1、2、4、6、8号出入口疏散，疏散时间约为10分钟；贵宾通过1层1号出入口疏散，疏散时间约为5分钟。在考察过程中采用层次分析法对体育馆应急疏散能力进行了现场打分，之后将现场打分的结果进行统计整理，得出体育馆运行过程中应急疏散能力的结果。
3.1指标体系的建立。
（1）对各因素的总权重与评分先相乘再相加，得出体育馆应急疏散能力综合得分为 90.12分，评判结果为优（理想中的最高分为100分）。
（2）M市体育馆应急疏散设施齐全，布局合理，除个别应急照明供电时间和照度欠缺外，基本上都处于良好的运行状态。
（3）运行期间，各设施、设备运转正常，保障了比赛各项功能的需要。运营单位、体育局、公安、消防、急救、通信等部门准备充分、组织合理，保证了比赛的顺利进行和公众秩序的井然，使场内场外均无事故发生。
（4）M市体育馆应急疏散能力分析主要失分项目是应急预案及人员培训，应急救援主要由公安部门负责，运营单位和志愿者对于应急救援没有进行相关的培训和演练。应定期对工作人员进行相关应急救援预案的培训和演练，以保证在大型赛事、活动和日常运行过程发生事故时，工作人员和志愿者可以更好的协助公安部门完成应急救援工作，进一步减少事故的带来的伤害。
（5）通过运行状况来看，体育馆进行大型比赛时，在体育局、公安、消防、急救、通信等各单位和人员的大力配合下，各应急疏散设施和相关管理都能达到有关标准，体育馆的观众进、退场过程中，在运营单位工作人员和志愿者的引导下，发生拥挤踩踏事故的可能性较低。
4. 结语
随着公共场所的增多，相应安全事故也呈上涨趋势，其应急疏散能力尤其显得重要。加强公共场所的应急疏散能力，是避免发生群死群伤事故的重要措施。通过采用层次分析法对公共场所应急疏散能力进行分析，提出相应的安全决策，可为安全设计和运行提供相关依据，对于减少安全事故发生具有重要意义。
参考文献
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第一，它具备出色的运营和业务洞察能力，可提供丰富洞察，帮助城市、企业和其他机构改进运营和客户体验，比如人数统计、队列检测、活动分析、定向计数和图像增强功能。它还有助于保护个人隐私，进而帮助降低风险和责任。
第二，它能提供更智能的运输、交通和停车管理能力，可帮助城市和企业改进居民、乘客和客户的交通和停车状况，比如车辆计数、交通分析、停车位检测和车牌识别。
第三，它能够为智慧城市的建设提供更有效的公共安全保障，可为公共安全部门提供更有力的支持，帮助保护人员和财产安全，比如入侵检测、遗留物体检测、面部识别和摄像机篡改警报功能。
HVA通过提供隐私保护功能，并结合其强大的洞察和警报功能，能够全面释放视频分析的优势。通过消除人们对于这一问题的担忧，HVA能够帮助客户更好地利用其视频数据，通过提供关键智能，帮助改进运营和更好地保护人员与资产。城市、机场、交通运输系统、校园、制造商和零售环境等均将能从HDS强大的视频分析解决方案中获益。
例如，机场可使用HVA来帮助增强旅客安全，还可检测出长时间排队情况，从而优化安检口的人员配备或改善边检站的护照检查流程。在此基础之上，旅客可以更高效地通过安检，有更多时间用于在航站楼购物、用餐或游览景观。零售商还可利用HVA从其实体店获得与网站相同水平的切实可行的洞察信息。这些洞察信息能够帮助他们了解顾客来自何处，他们在店停留期间主要观看了哪些商品，以及哪些促销或产品展示有助于增加销售。市政府能够利用HVA来改进安全、运营效率和透明度，同时通过监控各项指标提供更好的公共服务（如将人流量与市中心交通分析数据相结合），从而帮助当地企业围绕如何定位其商店和运营业务制定出更明智的决策。
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第二，基于场景的分析可以确保每个分析模块为分析引擎使用一种定制算法，进而提高性能和准确性，减少误报事件。
第三，它可以尽量保护隐私。在使用视频安全和监控技术时，城市、政府机构和私营企业都对其三方成员和客户的隐私存在担忧。为解决这一问题，HVA提供了自动化、增强的身份保护。当今的许多技术仅提供面部模糊处理能力，仍会显露个人可识别信息（PII），如衣服或身体部位。HVA的Privacy Protector功能可自动检测和保护整个人像。此外，它可跟踪和记录对视频数据的所有访问，以提高透明度，打击滥用。这一功能对于医院和学校等机构也非常重要，在这些地方患者和未成年人的隐私至关重要，保护视频数据中的PII有助于降低风险和责任。
第四，它采用了视频增强器。该增强器可以滤除可能影响视频分辨率的雨雪等因素干扰，提供更清晰的视图，实现高质量的视频监控和更准确的分析。
[摘要] 目的 掌握大连市19年来食物中毒的特点及规律，制定有效的食品安全控制措施，防范食物中毒的发生。方法 按《中华人民共和国食品安全法》对本市11个区市县19年来食物中毒资料和数据进行统计分析。结果 本市食物中毒以第2.3季度为全年多发季节，以动物食品为主要中毒食品，以植物性食物中毒病死率最高，以公共饮食单位为主要中毒场所，中毒原因以微生物性食物中毒占首位。结论 依据分析结果，对本市食物中毒发生的特点及其原因进行具体分析，制定有效的食品安全控制措施，对于防范食物中毒具有重要意义。
[
关键词 ] 大连市；食物中毒；流行病学
[中图分类号] R155.3
[文献标识码] A
[文章编号] 1672-5654（2014）12（c）-0037-02
1 资料来源
资料来源于1995—2013年大连市11个区市县食物中毒年、季度报表和其他有关资料，使用Excel作为统计软件进行统计分析。
2结果
2.1 食物中毒具体情况
1995—2013年大连市总共发生食物中毒事故254起，中毒总人数为7693人，治疗无效死亡47人，病死率为2.35%。
2.2 食物中毒的季节性分布
每年中各个月份都有食物中毒事故发生,其发生有着明显的季节性分布特征，具体情况见表1。
食物中毒较为密集的时间段在夏秋两个季度，因为大连这个季节外地游客猛增，不少饭店提前加工饭菜，以弥补就餐高峰时加工能力的不足，可以说是用“时间换空间”。而且此期间属夏日时节，温度和湿度均比较大，致使细菌生长繁殖速度较快，加快了食品腐败变质的速度，食用后很容易引发食物中毒。
2.3食物中毒的主要原因
大连市食物中毒的原因中微生物性食物中毒是首要原因，中毒人数最多，主要是由于食材质量未经过严格监控，导致携带的细菌使食物霉变和交叉感染。具体情况详见表2。
2.4 中毒食品主要类型
大连市食物中毒主要以动物性食品中毒为主，近些年来随着城乡居民生活水平逐年提高，各类动物性食品消费量加大并呈逐年增加的趋势。而且动物性食品对其加工、贮存条件要求较其他类食品高，也容易出现问题。见表3。
2.5主要的食物中毒场所
大连市食物中毒的发生场所以大型的公共饮食单位为主，主要原因是这些餐饮单位食品安全管理体制落后，工作人员食品卫生安全意识不强，食品加工场所卫生条件差,使食物增加了被污染的机会。见表4。
3 结论
通过对资料的统计分析表明，食物中毒以第2.3季度为全年多发季节，以动物食品为主要中毒食品，以公共饮食单位为主要中毒场所，中毒原因以微生物性食物中毒占首位。此次调查分析，不同于以往的片面资料，第一次全面的分析大连市食物中毒的特点，从而把预防食物中毒的关键点集中在公共饮食单位的夏季以动物食品为主要中毒食品的微生物食物中毒，所以笔者认为在公共饮食单位开展HACCP管理是很必要的。①严把进货关，防止食材质量未经过严格监控，导致携带的细菌使食物霉变和交叉感染。②应配备食品中心温度计，对为聚餐提供的食品在上桌前应由食品监管人员抽測一下食品的中心温度，在10℃以下或是在60℃以上为安全温度。从而控制聚餐食品在安全温度范围内，这样可以大幅度降低微生物食物中毒的发生。③食品容器应有明显的生熟标识，禁止混用。④要把预防群体性食物中毒的发生作为防范突发公共卫生事件的重要工作来抓,尤其在农村，更应该把公共饮食单位的夏季以动物食品为主要中毒食品的微生物食物中毒作为预防食物中毒的重点，不断增强群众的食品卫生安全意识,这也是控制食物中毒发生以及降低病死率的重要措施。
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[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002-5006(2010)07-0070-07
1 旅游公共服务研究现状
国外学者针对广义公共服务进行的研究较多，而涉及旅游公共服务研究的文献则主要包括具体的公共服务质量与服务内容，注重实际调研。(1)旅游公共服务质量方面，汤普逊与斯科菲尔德(Thompson K＆Sehofield P)以英国大曼彻斯特为例，将交通服务质量与旅游目的地满意度结合进行研究，指出游客对旅游地交通的感知评价与总体满意度及重游意愿关系密切；豪厄特与默里等人(Howat G，Murray D，et a1.)从消费者视角对澳大利亚30个体育与休闲中心的服务质量进行测评。(2)旅游公共服务内容方面涉及较广，扬斯和怀特(Youngs Y L＆White D D)均以美国加利福尼亚州的约塞米蒂国家公园为例，从旅游者视角研究如何将交通服务融入文化旅游；里奇等(Ritchie R JB＆Ritehie J R B)以加拿大亚伯达为例，就旅游目的地营销系统中的旅游信息提供内容、方式与体系进行研究；雷曼与莫利那(Rayman B L＆MolinaA)针对50个旅游专业网站信息服务进行分析，指出互联网在旅游信息传播中的重要地位；陈(Chen R J c)从供需双方的视角出发分析如何构建多维度的海岛旅游信息数据库；赫杰等(HeggieTW，et al.)通过考察2003年至2004年在美国国家公园中发生的意外死亡事故，强调注意旅游公共安全监控；唐海文和钟斯(Haven-Tang c＆JonesE)以英国威尔士为例研究旅游劳动力市场，强调公共服务部门应当引导旅游雇佣者提高对服务技能的要求，最终将战略性提升旅游地整体服务水平。
我国学者针对旅游公共服务的研究近年来刚起步。如李爽、黄福才等从理论角度对旅游公共服务的服务对象、特性以及相关概念进行界定和探讨；李爽、李建中就旅游服务供给进行探索性研究；张广瑞以北京为研究对象就城市旅游公共服务设施体系进行分析；郭胜等针对节事活动的旅游公共服务进行研究；涟漪等将旅游地公共服务体系与旅游者满意度相结合进行了理论探讨‘圳；郭永伟等从省域和旅游产品上分析公共服务的提供。同时，2006年上海在国内首次提出就城市举办重大节事进行旅游公共服务体系建设问题研究。2007年12月，我国首个城市旅游公共服务体系――《厦门市旅游公共服务体系建设规划纲要》通过专家评审。2010年1月，中国首家旅游公共服务管理机构――桂林市旅游公共服务管理处挂牌成立。我国在探索旅游公共服务建设方面正逐步走向深入。
综观文献，广义上的公共服务研究较多，国外尤其是发达国家由于公共服务内容广泛且体系较完善，其研究更注重实际调研，主要针对旅游公共服务专项内容进行具体分析；而国内虽然在公共服务研究方面取得一些成果，但旅游公共服务与体系研究仍较为匮乏，成果中研究方法定性为主，该领域研究亟待加强。
2 研究思路、方法及概念界定
2.1 研究思路与案例地选择
旅游活动大众化、散客化、常态化趋势日益明显，对旅游公共服务的需求日趋强烈。2009年国务院下发《关于加快发展旅游业的意见》，其中强调旅游公共服务体系建设，提高旅游公共服务能力。2010年是全国旅游服务质量提升年，提升公共服务水平、加强旅游公共服务体系建设是我国旅游的主要工作之一。应对旅游发展新形势，从国情与实践角度出发，旅游公共服务的研究极为必要。
案例地选择应当充分考虑其典型性、代表性，以使研究具有说服力、对比性和示范性。桂林是我国首批对外开放城市之一，也是世界旅游组织在中国的“基地”和“桥头堡”城市。近年来，其旅游接待规模逐年增加，对桂林市的信息咨询、接待服务、安全保障等旅游公共服务与管理提出更高要求。2009年12月，桂林成为全国首个以城市为单位建设的旅游综合改革试验区。桂林将在构建实验示范体系、旅游要素市场、旅游发展功能创新等方面进行探索。因此，桂林非常适合作为研究案例地。
旅游地可持续发展的本质与核心是利益主体的感知。“人一利益主体”是旅游地规划、发展最积极、最活跃的实施者、最重要的体验者、承受者，是旅游地发展的核心要素。就旅游公共服务而言，居民、旅游者等需求方的感知是最为重要的评价，却因实际工作的繁重而常被忽略；而供给方感知也常因调研可操作性而搁浅。对旅游公共服务需求方感知的现实衡量、寻找薄弱环节，以明确急需改进的领域是当前旅游公共服务建设与管理中的重要课题之一。因此，基于旅游公共服务利益主体的普遍存在与其感知的可比性、利益主体间矛盾冲突的相似性，考察典型案例地供需双方对旅游公共服务的感知即成为本研究的关注点。
总之，无论从理论研究角度还是从现实国情、实践需求角度，对旅游公共服务的研究都极为必要。这一背景下从供需双方感知出发，就桂林国家旅游综合改革试验区旅游公共服务现状与发展进行探索性研究将对推动我国现代服务业起到重要作用。
2.2 概念界定
综合文献，本文对旅游公共服务的理解是：包括旅游主管部门在内的政府部门和组织、社会团体(民间组织、非政府组织、非营利组织)乃至具备相应条件的私营部门向旅游者、旅游目的地的公众、旅游企业及其就业人员提供公共产品的服务。
旅游公共服务供需双方的关系可由图1展示，即旅游公共服务的主体包括：(1)政府部门和组织；(2)旅游院校及研究机构、与旅游有关的文教、卫生、体育等单位；(3)与旅游有关的学会、研究会、协会等行业组织、中介组织及其志愿者；(4)私营部门，包括涉及旅游的企业等营利组织。旅游公共服务的对象是‘：(1)国内外旅游者；(2)旅游目的地公众；(3)旅游企业及其旅游从业人员。需要指出的是，旅游企业既是服务的提供方也是服务的对象。旅游公共服务的客体是旅游公共 产品，公共产品由旅游公共服务体系各组成部分提供。因此，旅游公共服务体系完整与否直接关系到需求方对服务内容与质量的评价。
旅游公共服务体系是指旅游公共服务的主体、设施、服务方式和制度的有机整体。根据其主体社会属性及特征划分，主要由政府主导系统与市场导向系统两大部分构成(见图2)。前者不以营利为主要目的，而后者则相反。目前，我国旅游公共服务供给还处于发展阶段，国内尚没有哪个地区建立完备的旅游公共服务体系，体系构建仍待探索。
2.3 研究方法与数据质量分析
在旅游公共服务体系框架下，对案例地目前旅游公共服务现状、需求期望及体系结构评价进行调查。对供需双方就同一事物的感知测评主要运用模糊数学处理，并进行均值与频数对比，同时运用Pearson x2。分析、多元回归、Levene，检验及单因素方差分析(One-way ANOVA，t-tests)等方法进行研究，据此发现问题与差距。统计分析软件运用SPSS11.5。
通过现场访谈与问卷调查的方式收集原始资料。调查方法是随机抽样，当场回收问卷。调查时间为2009年8月至9月。调查对象是公共服务供需双方，供给方政府主导系统以桂林市、县政府为代表，包括市县旅游局、发改委、规划局、环保局、交通局等，市场主导系统以旅游企业为代表，主要涉及市县的住宿、餐饮、交通、娱乐、旅行社企业等，供求方问卷由调查人员逐一前往调查与访谈；需求方以居民及旅游者为代表，问卷分发点主要集中在桂林市区主要景区及居民小区、主要旅游县的核心旅游景区(阳朔县、荔浦县、龙胜县、兴安县、恭城县等)及其周边居民点，调查人员采用简单随机抽样方法获取问卷。本研究共分发1168份调查问卷，其中有效问卷1128份，有效率96.58％，有效问卷分布情况是政府部门113份、旅游企业187份、居民189份、旅游者639份。正式开展调查之前对供需双方均进行了预调研。所有问卷均包括两部分内容：第一部分是被访者基本情况；第二部分是问卷主体，采用李克特量5级表(Likert scale)，由供需双方被访者根据自身体验针对桂林市、县的旅游公共服务现状、期望等进行评价，分值由高至低(满意到不满意)赋值1～5分。在各分类服务体系下，鉴于桂林旅游公共服务体系并不健全，因此设有选项“不了解”，计算频数时附值为6，其他分析时该选项用均值替代。
对旅游公共服务供需双方的调查问卷进行信度与重复度量效果检验，Cronbach’sα值均高于0.7，方差分析结果p值均小于0.01，结果表明各问卷量表的重复度量效果良好。
3 基于感知的供需双方对旅游公共服务的评价分析
3.1 旅游公共服务总体评价分析
就供需双方对桂林旅游公共服务总体评价分别进行两两对应的独立样本t检验，以了解评价是否存在显著差异。表1显示供需双方对旅游公共服务的评价存在差异。旅游地居民的评价与政府及旅游企业的评价在方差相等时，t值的双侧检验分别是0.011与0.015，两值均小于显著水平0.05，均值存在显著差异，政府与企业的评价明显优于居民的感知。总体显示，因为供给方评价分值均更接近1(满意)，因此判断其感知好于需求方。作为最重要的公共服务提供方――政府应当加强调查、研究如何更好地为需求方服务。目前，我国已逐步进入休闲度假时代，新休假制度的颁布、《国民旅游休闲纲要》的编制、短途旅游的盛行将促使旅游城市居民外出休闲旅行，从而使其同样成为旅游公共服务的重要对象。
旅游者与居民总体感知与各分类服务感知的相关分析发现，所有各类服务――信息咨询服务、接待服务、基础设施服务、安全救助服务、质量监控服务均在99％置信度下与总体评价显著相关。采用多元回归中的Stepwise法分步骤分析各类服务重要性并进行排序，建立由单变量到多变量的回归方程，经计算对于旅游者而言，与其总体感知高低最密切的三元素是质量监控、安全救助、基础设施，而居民则更关心接待服务、质量监控、安全救助。
3.2 旅游公共服务政府主导系统分析
根据以上需求方关注的重要程度对旅游公共服务政府主导系统进行逐一分析。
3.2.1 旅游服务质量监控系统与安全救助分析
首先，需求方最为关注旅游服务质量监控系统，但无论是旅游者还是居民对其知晓程度都不乐观，近半数的需求方不清楚旅游质量监控的主要管理部门，这将最终削弱旅游目的地的满意度与忠诚度，见表2。此外，13.4％的被调查旅游者就旅游服务质量问题进行过投诉，其中6.7％的人提到问题虽解决，但不满意。投诉方式前三位为直接找接待的旅游企业、消费者协会及在互联网上发帖。显然，质量监控管理机构没能在第一或第二时间成为求助对象，其质量监控的重要职能未能充分发挥。
市县各级政府对质量监控的评价均值是2.079，优于居民与旅游者的评价。进行政府与旅游者感知对比的独立样本t检验。分析显示，f值相伴概率是0.009，小于显著水平0.05；t统计量的相伴概率为0.000，远小于显著水平0.05，即旅游者与政府对质量监控系统无论是均值还是标准方差都有显著差异。一方面说明旅游管理部门自我感觉良好，事实却并非如此，旅游投诉中心与旅游服务质监中心的服务有待提高，应严格依法、依律办事；另一方面说明随着游客的旅游经验不断积累，个性需求日增，对问题处理的方式、方法等日益挑剔。
其次，安全救助系统也备受需求方瞩目。美国心理学家马斯洛早在1943年就提出了需要层次理论，安全需要是人类最基本的需求。国务院下发的《关于加快发展旅游业的意见》中明确指出“加强旅游安全保障体系建设”、“坚持以人为本，安全第一”。但供给方就问题“您是否了解桂林市的旅游安全救助系统”的回答出乎意料，58.4％的市县各级政府被访者不了解旅游安全救助系统，49.7％的旅游企业同样回答“否”，不了解的比例远高于需求方情况，说明供给方对安全救助、突发应急事件的重视程度令人担忧。
3.2.2 其他子系统分析
(1)基础设施子系统分析
以城市间、市县间交通运输、通讯系统、邮电系统、金融服务、安全医疗保障为主的旅游地基础设施是旅游公共服务的重要支撑。总体而言，需求方对桂林通讯服务评价最为满意。相关性分析显示，城市间、市县间交通及通讯优良与否与需求方对旅游地基础服务系统总体评价关系最为密切(相关系数最高或居前列)。而旅游者对城市间交通的均值评价却是基础服务中最低的，不解决旅游地可进入性问题及服务质量规范问题必将限制发展。此外，旅游者与居民对桂林市县间 的交通感知也一般，而这项服务也与总体评价关系密切(相关系数分别为0.466**、0.386**)。医疗保障评价是所有基础服务分项评价中最令人担忧的(旅游者=2.593，居民=2.667)，尤其是居民评价很低，这与我国现行的、亟待改进的医疗服务体系有关，虽不在本文讨论范围内，但可以肯定的是人们旅行外出一旦出现紧急状况需要住院就诊时，旅游地的医疗服务与反应速度将带给旅行者不可磨灭的印象。
(2)信息咨询子系统分析
我国的金旅工程极大地推动了旅游全面信息化进程，信息咨询系统是旅游管理部门高度重视的内容。桂林于1994年成立了全国首个旅游咨询服务中心，2001年5月，桂林市旅游咨询服务中心首建全国行业规范服务标准。但就其信息咨询系统进行调查时仍然反映出不少问题，尤其是市、县居民与旅游者对咨询点的数量、质量及分布状况的评价不高(分值均在3分以上)。主要不足是，旅游信息缺乏整体性；供需双方网上信息即时交换、网上交易实现等方面存在较大欠缺；旅游地理信息系统有效、科学、精确、适时性急需增强；旅游咨询服务中心的数量和服务质量有待提高。
(3)旅游公益事业子系统分析
目前的旅游公益事业主要集中在旅游教育培训及社会服务方面，而现状是产业系统与教育系统不完全对接甚至脱钩。旅游公共服务与管理水平提高最终依赖于从业人员素质提高，这离不开教育系统充分介入。调查显示，即便是桂林这样旅游发展较早，初、中、高级旅游教育均较齐全的旅游地，产业与教育的相互沟通仍待加强，旅游公共教育投入不足。
同时，旅游志愿者服务系统缺位。志愿者系统的完善程度体现着一个社会公民的道德水平。目前桂林旅游志愿者服务系统尚未完全建立，旅游志愿者服务处于临时和零散状态；旅游志愿者服务缺乏系统性、规范性和长期性，只是在城市旅游高峰期，如黄金周、重要赛事或节日等时间招募临时旅游志愿者，日常旅游志愿服务处于无组织状态。
3.3 旅游公共服务市场导向系统分析
公共服务体系的构建与完善其最终目标是更好地为民众服务。但从以市场导向为主的旅游接待服务系统评价分析(见表3)，需求方对桂林市的“食、住、行、游、购、娱”为核心的市场导向旅游服务系统――接待服务系统的评价中等，单因素方差分析结果显示存在差异，且多数感知不及供给方，旅游者的评价均是最低的。采用多元回归中的Stepwise法分步骤分析六要素对旅游者总体感知的影响，进入回归方程的元素依次是餐饮、旅行社、住宿与导游。说明即使是桂林这样的成熟旅游目的地其旅游接待系统的各项内容仍应与时俱进，仍存在更新、改进空间，须持续提高服务质量。经过30年的旅游发展，桂林旅游业面临转型的严峻挑战，日益挑剔的旅游者对旅游服务接待提出了更高要求。
4 结论与讨论
4.1 逐步建立以游客评价为主的旅游公共服务评价机制
研究发现旅游公共服务供需双方在感知评价上的最大特点是供给方自我感觉良好，但现实情况不容乐观。国家旅游局局长邵琪伟在2010年伊始的全国旅游工作会议上指出：“要积极推进旅游目的地建设，建立以游客评价为主的旅游目的地评价机制。”旅游公共服务体系应当逐步建立以需求方评价为主的评价机制才能充分发挥其作用。旅游公共服务的部门设置、制度安排以及绩效评价均应在此基础上构筑。
4.2 健全旅游公共服务体系，加大对旅游公共服务事业的投入
旅游公共服务体系不健全、旅游产业与教育系统沟通不畅、旅游志愿者服务系统缺位影响旅游地整体服务水平。旅游公共服务提供方应以建设“人民群众更加满意的现代服务业”为指导，从构建更具活力的机制人手，加快建立健全的旅游公共服务体系。构建公共服务财政支持体系，加大对旅游公共服务事业的投入，尤其是旅游教育。鉴于我国旅游公共服务体系构建仍在探索中，本文将为指导我国现阶段旅游公共服务实践和今后研究提供一些参考。
4.3 加强服务质量监控力度，完善安全救助系统
人类对公共服务的需求具有层次性，其将随现实条件的改善而逐步提高。目前，旅游需求方更关注自身利益如何得到保障、基本设施的齐全与到位。旅游服务质量监控系统的公开化、透明化势在必行，旅游主管部门对公共服务质量、内容的引导、监督与控制应当成为行业管理重点。服务服务监控的执行方除了政府主管部门外，还可将旅游院校及研究机构、学会、协会等行业组织及其志愿者纳入。
旅游安全救助保障体系建设可借鉴西方发达国家的经验：(1)由政府建立专门的旅游安全保障机构，负责监管和联系；(2)有一套严格的旅游安全保障机制和应急救援系统，成立拥有医生和法律专家的游客救助中心，在发生意外事故时，能做出快速反应；(3)旅游景区有完善的旅游安全配套设施，根据需要提供不同旅游线路；(4)旅游协会或民间组织常年活跃，为游客提供必要的指导和帮助。
4.4 注重旅游交通设施规划与旅游信息咨询服务设计
交通服务在旅游地基础设施满意系统中扮演举足轻重的角色，信息网络建设及咨询服务质与量的提供仍是未来发展的关注点。良好的旅游公共服务体系须提供安全高速、实惠便捷、种类齐全、租赁方便的旅游交通设施。提供全面周到、丰富完善、特色鲜明的旅游信息咨询服务和旅游电子商务平台，如运用3D动漫技术、数字化景点技术，构建虚拟漫游式游览查询系统。
4.5 建立各种社会力量共同参与的多元化的公共服务供给模式
一、问题提出与文献回顾
伴随着服务型政府建设在我国的兴起，以及以民生为重点的社会建设不断发展，如何进一步增强政府的公共服务职能，已然成为深入推进政府职能转变的关键性内容。我国政府正在进行的新一轮政府机构改革，明确将职能转变作为核心内容，同时也强调职能转变的要求之一就是要不断提供优质公共服务。在这一背景下，促进政府职能向公共服务转变、提高公共服务供给水平，也就成为了我国政府在质量治理中需要应对的重要课题。
对于这一问题的解答，不仅需要对公共服务职能本身进行深入的研究，也需要就该职能与传统监管职能的关系进行细致的分析。质量监管与质量公共服务是现代政府两项基本的质量管理职能，质量的提高不仅需要有效的质量监管，也需要良好的质量公共服务。但强化政府的公共服务职能并不意味着完全否定传统的监管职能，而是要促进公共服务职能与传统的监管职能各施其长、协调运作，不断推进政府的质量治理走向“善治”，可以说这两项质量管理职能统一于质量“善治”这一目标的实现。但二者的区别也是显而易见的，法国著名公法学者（弗里德里克・巴斯，2004）曾经对政府职能做过一个形象的比喻――“铁的事实是：国家不是，也不可能只有一只手。它有两只手，一只管拿，一只管送――换句话说，它有一只粗暴之手，也有一只温柔之手。”借用这一比喻，质量公共服务无疑是政府质量管理的“温柔之手”，而质量监管行为则是另一只“粗暴之手”。换言之，质量公共服务侧重体现了政府作为保姆温情的一面，质量监管则侧重反映了政府作为家长或者说警察严肃的一面。因此，二者无论在性质上，还是内容上，都存在着本质区别。那么，政府在质量管理中履行这两项存在着显著差异的职能时，是否会对彼此的效果产生影响？如果有影响，这种影响又体现了哪些特点？这两项政府职能之间究竟存在怎样的关系？
从已有的研究文献来看，鲜有学者对公共服务职能与市场监管职能的关系进行专门研究。在质量管理这一具体领域的相关研究更是付之阙如。大部分文献只是在论及政府职能时，将公共服务职能与市场监管职能作为两项具体内容而同时提出，并强调我国政府应当逐步做到以公共服务为主要职能，将公共服务职能放置于更为重要的位置。如朱光磊等（2008）认为，我国政府的具体职能之间存在位次关系，政府职能转变已经进入建设服务型政府的新阶段，应当将公共服务作为政府的主要职能；再如吕炜等（2008）的研究指出，公共服务是体现社会发展程度较为直接和重要的领域，也是政府职能范围内的重要领域；又如江必新（2009）从行政法学的角度对公共服务职能（服务行政）与市场监管职能（秩序行政）进行了比较，指出“秩序行政的作用是维持既有的状态，防止某些弊害的发生；服务行政的作用是开启更优的状态，创建良善政府”。现有研究大多只是简单叙述或者比较了两项职能，而没有深入分析二者的内在关系，也未见采用定量分析的实证方法对二者的关系展开研究。
本文将运用武汉大学质量发展战略研究院2012年宏观质量观测中的部分数据（武汉大学质量发展战略研究院中国质量观测课题组，2013），对政府质量公共服务供给对质量监管效果的影响进行初步的实证分析，希望从实证的层面对这一问题做出一定的解释，以期对我国政府质量管理职能的转变提供借鉴与参考。文章的结构安排是：第一部分首先分析研究背景，并对已有文献进行回顾；第二部分对相关概念进行界定，并提出理论假设和研究设计；第三部分对2012年宏观质量观测的相关数据进行实证分析；第四部分得出基本结论，并提出政策建议和下一步的研究计划。
二、理论假设与研究设计
（一）相关概念界定
“质量公共服务”与“质量安全监管”是本文研究的两个重要对象，以下对二者进行界定：
1.质量公共服务
本文在狭义层面使用“公共服务”一词，即将质量公共服务限定为政府在质量管理中提供的各种公共资源的服务性职能，以区别于质量安全监管职能。具体而言，质量公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会质量的稳定和发展，维护居民最基本的质量安全权、质量发展权和质量救济权等质量基本权利，为实现区域质量的全面发展而提供的各种公共资源（武汉大学质量发展战略研究院中国质量观测课题组，2013）。质量公共服务包括以下内容：一是质量安全服务，包括保障产品质量安全、工程质量安全、服务质量安全和环境质量安全的公共服务，主要目标是保障公民在质量领域的人身权和财产权；二是质量发展服务，包括公共质量教育、公共质量文化、公共质量科技服务等，主要目标是保障企业和消费者的质量发展权；三是质量领域的社会性公共服务，包括质量侵权中的救济服务等，主要目标是保障公民在质量领域的救济权。
2.质量安全监管
指依据一定的规则，为维持特定区域的质量安全底线，对构成特定质量社会关系的个人和构成特定经济关系的质量主体的活动进行限制的行为。虽然监管包括私人监管和公共监管，但本文中的质量安全监管特指政府的监管行为。与质量公共服务的服务性与授益性相比，质量安全监管具有限制性和强制性的特点。
（二）对我国政府质量安全监管效果评价的基本情况
在对政府质量安全监管的现状调查中，主要选择了对质量监管效果的评价及原因分析、质量政策法规实施效果的评价及原因分析这两个维度。前者从总体上反映了被调查者对质量监管效果的一般性评价，后者则反映了被调查者对质量监管所依靠的主要制度软件――政策与法律法规的效果评价。武汉大学质量发展战略研究院2012年宏观质量观测数据显示，近一半的被调查者不同程度地认为我国政府现有的质量管理效果不理想，其比例远远高于正面评价。在对其原因的分析中，所占比例最高的因素都将原因指向了政府自身，分别是政府部门不作为乱作为占到了64.15%，政府质量监督管理职能不清占到了55.41%。这组数据表明，我国公众对政府质量管理效果的负面评价较多，并且将效果不理想的原因主要归结为政府自身的问题。
在对质量政策法规的实施效果的评价中存在类似的情形，即认为“不理想”和“很不理想”的比例远高于认为“有效”和“很有效”的比例，对这一问题的负面评价所占的比例更高。在对原因的分析中，排在前三位的原因分别是“体系不科学”（52.92%）、“制定的政策法规太少”（42.63%）和“政府对市场干预太少”（28.85%）。这组数据表明，公众对我国现有的质量政策法规的实施效果评价也不高，对其原因的分析也主要将矛头指向了政府，既有对政策法规本身体系的批评，也有对数量的意见。值得注意的是，接近三成的被调查者认为政府对市场的干预太少了，这与我国“强政府”的市场监管模式的现实明显不符，有力地证明了我国公民对强政府的依赖。
（三）质量公共服务职能的履行与质量安全监管效果评价之间的相关性分析
前文简要分析了我国政府履行质量公共服务职能和质量安全监管职能的基本情况。在此基础上，为了定量地分析质量公共服务对政府质量监管的效果能否起到显著的正效应，以下采用了一个序数统计量回归模型来分析两者之间的关系，在回归时还控制了被调查者的年龄、受教育程度、收入水平等个体特征。具体选取了“是否接受政府的质量教育”、“对于维权成本的看法”以及“是否知道消费者维权组织”三个变量作为一个地区质量公共服务强弱的变量。接受政府质量教育的比例，直接地反映了政府在消费者质量教育方面的投入；消费者对于维权成本高低的看法以及消费者对质量维权组织的熟知程度，则间接地反映了当地在推动消费者维权方面所进行的制度建设。
表1的回归结果表明，接受质量教育显著地提高了对政府质量管理效果的评价（在1%的显著性水平下显著），同时较低的质量维权成本（在1%的显著性水平下显著）以及对消费者组织的了解（在5%的显著性水平下显著），同样也显著地提高了对政府质量管理效果的评价。这表明，对于质量公共服务的投入，不仅可以直接地促进质量发展，还可以通过增强质量监管的效应从而改善总体的质量治理水平。
（四）政府履行质量公共服务职能对质量监管效果评价的具体影响
在检验了政府履行质量公共服务职能与质量监管效果存在正相关关系的基础上，以下将对质量公共服务对质量监管效果的影响进行具体分析，主要采用的分析方法是双变量的交互分类统计法。在具体分析中，也将遵循质量安全服务、质量发展服务和质量救济服务三个维度。
1.对质量安全相关法律法规的了解与质量监管效果评价
被调查者对质量安全相关法律法规的了解情况，体现了政府质量安全普法宣传的成效。它也是质量安全服务的一个重要体现，即若被调查者对质量安全相关法律法规非常了解，间接表明了质量安全普法宣传服务水平高，反之亦然。表2将被调查者对质量安全法律法规的了解，与其对质量安全监管效果的评价进行双变量的统计分析。数据显示，如果被调查者对法律法规一无所知，则相应地对质量监管效果负面评价所占的比例也更高。这一定程度上说明了，质量公共服务的水平确实对质量监管效果的评价产生了正相关的影响，即质量安全服务水平越低，则对质量监管效果的评价也越低。
2.接受质量公共教育与质量监管效果评价的关系
被调查者是否接受质量公共服务，是质量发展服务供给的一个直接体现。显而易见，若被调查者接受过质量公共教育的比例越高，则表明质量发展服务供给水平越高。将接受过质量公共教育与未接受过的被调查者对质量监管效果的评价进行对比分析，表3的数据显示，没有接受过质量公共教育的被调查者，对质量监管效果的负面评价所占比例也高于接受过质量公共教育的被调查者。这说明公众若没有接受过质量发展服务，则对质量监管效果的评价也相对较低；在一定程度上也证明了质量发展服务的供给水平越低，公众对质量监管效果的评价也越低。
3.对维权途径的了解与质量监管效果评价的关系
对维权途径的了解是质量救济服务最基础的体现，法谚云：“法律不保护权利的睡眠者”；进一步说，如果连权利的保护途径都无从知晓，何谈开启权利救济的大门？质量救济服务供给的一个基础性内容，应该是加大对质量法律法规中维权途径的宣传与教育；因此，在对质量救济服务与质量监管效果评价的交互分析中，本文选择了“是否知道维权途径”这一问题来进行具体的分析。表4的数据显示，不清楚维权途径的被调查者，做出负面评价的比例明显高于对维权途径很清楚的被调查者。这说明质量救济服务供给水平的高低，与公众对质量监管效果评价之间，存在正相关的关系：质量救济服务供给水平越低，公众对质量监管效果的评价也越低。
四、基本结论与政策建议
（一）基本结论
通过以上的陈述和分析，我们得出以下结论：
1.我国质量公共服务的供给水平远落后于广大消费者的质量需求
随着社会的发展，公众对过上更好生活的要求提高，集中体现在对衣、食、住、用、行质量的提高上。质量的提高既需要有效的质量安全监管，也需要良好的质量公共服务。相较于传统的质量安全监管的政府供给，我国广大消费者对质量公共服务的需求表现得更为迫切，也增长得更为迅速。这缘于质量安全监管的供给由来已久，发展的历程更长，也更为充分，而公共服务职能则是伴随着福利国家与服务型政府兴起而逐步发展起来的。比较而言，质量公共服务职能发展历程更短，供给也不如质量安全监管充分。因而，我国广大消费者对质量公共服务供给存在迫切的需求。这一需求表现在质量安全服务、质量发展服务和质量救济服务等各个公共服务的具体领域中。在是否应当对在校中学生进行必要的质量公共教育、质量公共教育职能重要性认知等问项的数据中，我们都能发现这一特点。但面对广大消费者日益增长的质量需求，我国质量公共服务的供给水平表现出严重不足。这种供给不足体现在质量安全服务、质量发展服务和质量救济服务等几乎所有公共服务的具体领域，如对质量安全法律的了解情况、是否接受质量安全教育与是否了解质量侵权维权途径等问项的数据，都体现了质量公共服务供给的乏力，甚至缺位。这都表明，我国质量公共服务的供给水平远落后于广大消费者的质量需求。
2.政府履行质量公共服务和质量安全监管职能的水平距离公众的期待都有很大的提高空间
长期以来，我国将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为政府的四项职能，并明确提出应当更加重视发挥公共服务和社会管理的政府职能。在质量治理中，增强政府质量公共服务职能的要求与此高度一致。调查数据也对此给出了非常清晰的佐证，例如，被调查者中，仅有不到两成的人曾经接受过质量公共教育，质量安全服务和质量救济服务都存在类似的问题。因此，我国政府还有很大的空间去提高履行质量公共服务职能的水平。与国家强调公共服务职能的履行不同，市场监管的职能已经经历了长久的发展，在计划经济时代政府对质量的管理主要就体现在质量安全的监管方面。因此，对于质量安全监管职能的履行，在发展导向上国家并没有强调要增强，而是强调如何进一步优化职能的履行，以提高监管本身的质量。从调查数据来看，公众对质量安全监管效果的评价不高，而且有很大的提高空间。对于如何提高质量安全监管水平，公众大多将原因指向了政府。因此，在提高质量安全监管的各种因素中，政府被寄予了很高的期望。
3.政府质量公共服务的供给水平与质量安全监管效果的评价之间存在正相关的关系
通过前述实证数据的验证，质量公共服务职能的履行与质量安全监管的效果评价之间，确实存在正相关的关系。质量公共服务供给水平越低，公众对质量安全监管效果的评价也相应地越低；说明通过改善质量公共服务的供给水平，能够外在地对质量安全监管效果评价产生积极影响。这一实证分析得出的结论是：一方面有力地证明了宏观质量管理的“温柔之手”与“粗暴之手”并非两条毫无关系的平行线，而是会彼此影响的两项基本质量管理职能，这种影响体现为一种正相关的关系；另一方面，这一结论也为政府提高质量监管效果，指明了一条可行的路径，那就是通过有效地改善质量公共服务的供给水平，提高广大消费者在质量领域共享的实现，来提高质量安全监管的效果。一言以蔽之，也就是通过质量“共享”促进质量治理“善治”格局的形成。
（二）政策建议
1.明确将质量公共服务纳入国家公共服务体系中，增强政府的质量公共服务职能
我国已于2012年7月11日通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确规定了基本公共服务的范围，并指出除了保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务外，广义上公共服务还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。这一规划中所提及的“消费安全”领域的公共服务虽然与质量公共服务有一定的联系，但也不能完全涵盖所有的质量公共服务。为了有效应对公众在质量领域新的民生需求，建议将质量公共服务与公共教育服务、公共卫生服务、公共文化服务、社会保障等一同纳入政府公共服务体系的具体内容中，明确政府的公共质量服务职能，同时不断增强这一职能的履行效果。例如，建立国家标准馆等质量基础设施为社会各界提供标准文献查询、有效性确认、咨询研究、信息加工、文献翻译等专题，最大限度地满足社会各界对国内外标准文献信息的需求（武汉大学质量发展战略研究院中国特色质检管理体制机制课题组，2013）。在质量治理中，应当提高政府为企业、市场和社会提供公共服务的责任意识，解决政府公共质量服务职能的“缺位”问题，尽快实现由单纯的质量管理向质量管理与质量服务并重的转变，通过完善质量公共服务职能的履行，提高质量安全监管的效果，从而提高政府宏观质量管理的水平，回应新时期的民生之需。
2.在国家质量综合管理部门中成立专门机构进行消费者质量教育与质量救济，重点提高质量安全法治服务和质量救济服务的供给水平
经济的高速发展推动着娱乐场所的发展建设，娱乐场所在数量、规模及使用功能上都发生了重大变化，变得越来越大，功能越来越齐全。其建筑规模、结构及装饰材料的使用也多种多样，尤其是易燃材料的使用相对较多，进而增加了公共场所的火灾隐患。另外，由于公共场所人流量大、不易疏散等特点，为公共场所消防安全带来诸多问题。可见，分析研究公共场所多发火灾的问题及原因，为提高消防管理工作质量提供了重要参考资料。本文从消防安全管理现状及问题分析入手，来探讨其消防安全问题的解决办法。
一、公共场所消防安全管理现状及问题分析
消防安全管理中最重要的是城市建设规划，科学的城市规划能够保障消防设施功能的正常发挥及提高公共场所的消防安全性。然而，从现行的消防管理工作来看，我国消防安全管理工作中尚存在诸多问题，严重影响着公共场所的安全性。
1.公共场所消防设施管理不到位和配置不足
公共场所中消防系统及设施的应用常受到外界环境影响，在外界环境作用下会出现设施老化、故障等问题，进而无法发挥消防设施的工作性能，而对于消防设施的管理和控制则需要相应的技术手段，然而在消防设施的实际管理和控制中，管理者对消防设施维护、管控的认识较低，管控的技术手段更低，这种认识上的不足严重影响到消防安全管理的质量，也难以满足城市现代化建设规划的相关要求[1]。进而导致消防设施功能难以充分发挥，甚至会加速其老化。火灾自动报警装置系统和自动灭火系统是公共场所消防系统设计的重要内容，但在实际施工操作中，施工单位为节省资金，常自行修改消防设计方案，取消消防内置设施。有的消防器材配备不合乎相关标准，器材质量无保证，且缺乏相应的追责制度，加上消防管理者缺乏相应的专业知识，未能对消防设施配置进行维护保养和定期检查，致使消防设施成为摆设而无法正常发挥其功能。有的公共场所甚至没有最基本的消防设施，自动报警系统及火灾紧急照明、疏散等系统更是无从谈起，这些问题都存在极大的火灾隐患。
2.消防设施维护人员缺乏专业技术知识
消防专业技能人才的缺乏是普遍存在的现象，尤其是在一些消防重点单位、公共场所等消防设施的管理和维护中，专业技术人才严重缺乏。尽管许多先进的消防设备安装在建筑物内，但高科技的引入也意味着管理维护要求的提高。在现行消防管理模式及人才技能水平下，很难满足高技术消防设施维护管理的技术要求[2]。在实际管理维护中，现有管理人员缺乏专业技能知识，其管理维护效果难以充分发挥，进而导致消防设施功能无法正常发挥。3.消防设施建设不适应消防需求在城市建设规划中，未能考虑到经济及社会发展因素，尤其是在道路规划建设中，忽略了车辆通行及人员密度，给消防车通行带来困难。一些火灾隐患较大的仓库、厂房、高层建筑及大型公共建筑四周为设置环形消防车道和有效的工作面，火灾发生过程中消防车无法接近建筑物。特别是棚户区建筑物集中的地方，消防车根本无法通行[3]，一旦发生火灾极易形成大面积火灾。此外，供水系统建设也存在问题，城市规划建设中仅考虑生产及生活用水，供水管网的流量及压力明显较低，未能达到全天侯供水，如果没有专门的消防用水管网，一旦发生火灾，现有的生产生活供水管网也难以达到消防用水需求。
二、提高消防安全的对策
1.强化建筑物耐火等级和消防设施管理
设计公共场所时应严格执行《建筑防火设计规范》要求，并依据我国消防法中对建筑消防设计的规定，重视设计、施工记录及验收，强化施工建设管理，禁止使用可燃物质，要求必须使用标准的耐火、绝缘装饰、探测材料。对于钢架结构和原始木结构建筑要提高其耐火性能，必要时应重建，严格按照建筑结构实行消防分离，以确保公共场所的安全。在消防设施日常维护中，应明确管护单位职责，制定严格的维护管理制度，使用单位应定期对消防设施及建筑进行检查、巡视，并明确责任人，做好相应的检查、巡视记录，依法执行追责制度。公共场所消防管理单位应在国家规定的日检查、季度检查、月检查和年度检查基础上强化巡查，尤其是娱乐场所应每两小时进行一次消防巡查。同时，公共场所消防设施的配置也应符合国家相关法律法规和技术标准，并依此构建消防设施维护管理体系，强化公共场所的防火安全，以确保消防设施操作的准确性、灵敏性和可靠性。
2.强化消防安全宣传教育，提高管理人员专业技能知识水平
消防重点单位及公共场所使用单位应强化消防安全宣传教育，定期进行消防知识培训及消防演练，提高管理人员消防安全意识和管理能力，提高人们的火灾逃生能力，指导其正确使用灭火器材和扑救初期火灾，提高人员疏散组织能力和自救逃生能力。尤其是在商场、娱乐场所等人员密集场所必须保证消防救援通道的畅通无阻。公共场所工作人员应向顾客宣讲灭火、防火及自救逃生的常识。此外，这些人员密集场所应配备齐全的消防器材和设备，定期开展消防演习，以提高人们的消防意识，并定期进行消防知识培训，提高管理人员的专业技能，并实行持证上岗，以确保公共场所的安全。
3.完善和强化消防设施建设
城市规划建设中应加强道路规划，以确保消防车辆的畅通无阻。同时应构建消防专用供水管网，为消防车提供充足的水源，或者利用天然水源、消防水池等提供消防用水。城市规划建设中应强化消防供水设计，科学计算消防用水量及水压。在集贸市场、大型居住区等要设置消防专用通道，拥挤的交通路口应设置立交桥、人行天桥和地下通道等，为消防通行提供便利。此外，还应构建先进的消防通信指挥体系，对火警受理、消防通信及指挥等进行综合管理。
参考文献：
关键词：公共设施；人性化设计；以人为本；城市发展
Key words： public facilities；humanized design；people—oriented；urban development
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006—4311（2012）27—0075—02
1 公共设施的范畴
公共设施设计与人们的户外活动关系密切，城市公共设施是促进人与自然直接对话的道具，在一定程度上可以起到人与自然相互沟通的作用，为人提供便利的同时也进一步体现了人性化的理念，是丰富市民生活、完善城市的服务功能、提高城市质量的重要组成部分。它是公共环境中一切具有美感的、有一定实用功能的、为满足人类生理和心理诉求的人为构造物。公共环境设施，在欧洲中它被译为“街道的家具”、“城市的道具”、“城市元素”。在日本，被理解为“步行者道路的家具”或者“道的装置”，也称“街具”。多种多样的环境设施有力地支持着人们的室外生活，例如交通系统的公共汽车台、人行天桥等；为了创造生态环境而设置的花坛、喷泉等。在城市街道、公园、商业开发区、车站、广场、游乐园和各种休憩空间等公共场所设置的各种公共环境设施，将充实社会整体环境的现代气息，体现对人们户外生活的悉心关怀。城市公共设施是构成城市环境的主要内容，应该充分考虑到它们的物质使用功能和精神功能的作用，提高其整体的艺术性，还能体现出城市特有的人文精神与艺术内涵。
2 公共设施中的人性化设计
2.1 公共设施的人性化表现
近年来我国食品安全事件频发，不仅是经济问题，而且关系到公共安全，这必然需要从政府和市场两方面来剖析其产生的原因。本文根据政府经济学的相关研究来分析，揭露食品安全事件频发的原因，最后建议引入和培育第三部门来弥补市场和政府的缺陷问题。
关键词
食品安全 政府经济学 第三部门
近年来我国食品安全事件频频发生，问题不断，不但让消费者饱受其害，也严重侵害了政府的公信力。特别是2008年的“三聚氰胺事件”更是引发了食品行业的“地震”，在社会上引起强烈震撼。此类惨痛事件的不断出现，暴露出我国食品安全监管存在着诸多问题。根据政府经济学的分析，我们可以依据政府的经济行为和市场出现的经济现象来解释。
一、食品安全事件频发的原因分析
我国长期实行高度集中的计划经济体制，政府控制了社会的各个方面，对食品安全的监管也作为一种行政权力，完全由政府代表国家行使监管权力。改革开放之后引入市场机制，但我国是政府主导下市场经济改革，并在此基础上形成政府主导型的社会，它是不完善的政府和不完善的市场的混合，“市场失灵”和“政府失灵”的问题就难以避免。
（一）不完善政府下的食品安全监管失灵
第一，食品安全监管产权很难界定清晰，而产权不清晰导致信息不对称，政府官员在缺乏有效的激励制约机制下，很容易被食品利益集团“捕获”，可能出现权力异化、出租和寻租现象，出现政府监管行为与监管收益的"弱相关"的现象，导致政府监管行为违背社会的公共利益。
第二，食品安全监管的单一供给模式，公众对监管制度没有可选择性。政府在没有相应竞争压力下，缺乏制度创新的动力，导致行政监管的效率低下，出现制度需求和制度供给的不均衡。从新制度经济学来看，在制度供给、需求不均衡下，产权难以界定清楚，社会资源会产生巨大的浪费，增加整个社会的交易成本；食品安全监管直接关系地方经济利益的得失，使得地方政府对新制度抵制、修正，阻碍新制度的实施。
第三，食品安全监管立法权、执法权、司法权是一种纯粹的公共产品，根据新制度经济学的理论，它的资产专有性程度高，提供替代产品供给的成本代价高昂，并且很难获得法律上的权威性；若是完全由市场提供监管立法、执法、司法方面供给，它的经济成本、社会成本是巨大的，政府考虑到财政预算，监管的成本收益，不愿意提高监管能力。
第四，政府监管行为的单方性、强制性， 导致行政监管行为的不易接受性，受监管主体可能会对监管行为不服，导致监管执行困难，增加行政的执行成本，也会引起不必要的争端，增加社会的诉讼成本；政府行为的单方性，信息不能在政府、受监管主体和消费者之间有效沟通，致使制度供给的非合意均衡，出现“零和博弈”和“负和博弈”，政府监管达不到帕累托最优效果。
（二）不完善的市场下的食品市场失灵
第一，在垄断、公共物品提供、外部性和内部性、信息不对称等情况下，市场无法保证资源的最优配置。在食品市场上，生产者和销售者拥有食品信息优势，消费者处于信息劣势地位，这样的市场交易往往会出现“逆向选择”问题。与事前信息不对称导致的逆向选择不同，“道德风险”是由事后信息不对称所形成的，由于信息不对称问题，食品生产者、销售者为一己之利，往往产生机会主义的动机和行为，导致道德风险问题，损害消费者利益。
第二，市场发育不成熟造成市场失灵。其一，由于市场力量弱小，无法提供巨额资本所产生的失灵。其二，因市场制度自身的不完善而产生的失灵。由于市场制度正处于发育阶段，致使市场的一些功能不能正常发挥。这被查尔斯・沃尔沃称为“市场不完全”。他认为，在不发达国家中，市场不完全的情况比比皆是，其“特点是限制获取与经济有关的信息；要素不流动；价格和利率扭曲等等”。
二、改善我国食品安全问题的政策建议
不完善的政府和市场导致“政府失灵”和“市场失灵”，监管缺乏多元性、公开性、互动性、参与性和开放性，这就需要引入另一种力量、区别于政府和市场的第三方来弥补食品安全监管的不足。这个第三方就是第三部门，第三部门是以供给准公共产品为主要取向，不以盈利为主要目标，不具有强制性，实行自愿和自治式运作，独立于政府主体和私人主体之外的民间组织机构。
（一）第三部门的特征及其作用
第三部门具有以下特征：第一，准公共性，其设立是为了实现和维护以社会整体利益优化，主要供给准公共产品，不以盈利为主要目的；第二，非强制性，即主要靠自愿和自治的方式来运作；第三，民间性，即它在法律地位上不能是政府的附属物，在人员任免上不能是政府编制，在业务活动上不能是政府命令或包办；第四，专业性，第三部门主体具有专业性，能在相关的专业、行业、领域提供专业的服务，平衡各主体信息不对称之间的矛盾。第三部门是公众组织，它代表相关利益群体的公共利益，能更好地协调政府、受监管主体和消费者的利益关系，促使第三部门的食品安全监管行为与监管收益“正相关”。
第三部门所具有的特征，使它对食品安全监管具有效率性、公正性、互动性、可接受性、专业性、参与性和开放性，降低食品安全监管的社会成本。第一，降低食品安全监管的立法、执法、司法成本。第三部门的融入，促成了政府、受监管主体、消费者之间的互动，一定程度上克服了信息不对称，增加了国家食品安全立法的科学性；第二，第三部门在提供技术、标准方面的专业、中立、公正，提高了食品安全监管的权威，增加社会受监管主体对监管行为的接受程度，减少了食品安全监管的执行成本；食品安全监管立法的科学完善，执行的可接受性，减少了监管方面的纠纷，减少了不必要的诉讼成本；第三，降低社会的交易成本。第三部门具有开放性、互动性、多元性和参与性，可以在政府、消费者、受监管主体之间搭建了信息平台，食品安全信息低成本的向公众公开，降低了食品交易的契约成本，增加消费者对食品安全的信心指数，增加社会的经济收益；第四，降低食品安全监管制度的供给、变迁、创新的成本。政府、第三部门、消费者共同参与对食品安全的监管，在数量上增加了公共产品的供给；三元主体的供给，势必出现有效的竞争格局，在竞争压力下，供给主体必将提高供给的质量；信息合理高效流动，加快制度变迁的周期，降低食品安全监管的制度变迁成本；三元监管主体之间的有效竞争，增加了整个社会监管制度创新的动力。
（二）培育和支持第三部门的措施
基于以上的分析，政府应该加大对第三部门的培育和支持。
第一，通过立法确定第三部门的法律地位。目前我国第三部门主体的数量有限，质量不高，不能满足对食品安全监管的需求，并且我国第三部门的法律地位不高，没有完全独立的法律地位，在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展，第三部门的监管将成为食品安全监管的重要力量，所以要大力发展第三部门，赋予其独立的法律地位和法律人格，使他们能独立做出行为，政府也要把具体的食品安全管理权限回归给第三部门，使他们拥有准公共权力，保障它们的独立性、权威性、公正性。
第二，培育体系完整的第三部门组织。第三部门组织是监管食品安全的重要力量，要实现监管的作用，必须建立完整的组织体系，即建立制定食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构，各机构分工合作，相互独立，相互配合，共同实现对食品安全的监管。
第三，建立综合性监管网络，综合性监管本质是整合社会资源，利用整个社会的力量来实现监管目标，即调动政府立法、执法、司法监管、第三部门具体业务管理、媒体舆论监督、个人的起诉监督等，并利用网络平台，及时通报、食品安全的信息，实现在各监管主体之间信息共享，降低公众收集食品安全信息的成本。
参考文献
[1]乔娟，李秉龙.中国食品质量安全问题的原因与对策探讨.中国畜牧杂志，2008.8.
公共安全标准在制定出来之后就会转入颁布实施环节。颁布与实施几乎是同时进行的，除非标准内部规定具体的生效时间。因此，本文提到的颁布与实施在理论上理解为同时进行。一项标准的出台，在报上级主管部门审批后，将由标准的制定部门联合上级主管部门同时进行颁布。在我国，通常是以文件的形式出现，以行政命令的方式加以实施，还辅以网络等媒体手段来扩展该标准的社会知晓度。但是，由于国人的标准“法律”意识还比较淡薄，因此很多标准仍然停留在“空中”，根本没有发挥“达摩克利斯之剑”的作用，没有接地，就没有地气。也就是说，颁布实施环节与制修订等其他环节脱节，成为独立于标准化过程之外的政府行为和红头文件，尤其是公共安全标准。公共安全标准具有很强的公益性和社会性，其受益对象更多的是基层群众，因此就不能完全套用行政管理体制的工作方法来行事，否则也只能是“一颁了之”。公共安全标准的宣贯力度不够，经费投入不足，尤其是地方政府和个别中小企业和从业人员标准化意识很差。与政府的工作业绩和企业的经济效益相比，他们并不重视对标准化工作的投入，因此其采标、贯标的积极性和主动性不高；在具体工作中，大多数只是注重眼前利益，根本无视标准和标准化工作，认识不到标准对自身的积极作用，忽视长远利益，注重自身经济效益和狭隘的地方保护利益，忽视国家利益和全社会效益；从众心理、随大流心理大有市场，不去主动出击，而是等待观望，避开标准不谈，得过且过，墨守陈规，缺乏创新激情和以标制胜的信心勇气。这一系列行为和心理的产生与我国的基本国情和国民素质有关，但是客观上也阻碍了公共安全标准在全社会的积极颁布和发挥作用。在公共安全标准化领域，国外起步较早，经验比较充足，已经形成了较为系统和完善的理论体系和运行模式。加大对国际交流的投入，对于快速改善我国的公共安全标准化现状，实现公共安全的良性发展有着立竿见影的功效[5]。而这一切都需要政府、企业、科研院所以及民营资本的共同关注和积极投入。1随着社会主义市场经济体制的逐步完善、科学技术的创新与进步、改革开放的不断深入以及我国顺利加入世界贸易组织等新情况、新变化和新要求的出现，现行的《中华人民共和国标准化法》的部分内容已难以适应我国社会发展的需要[6]。标准化工作发展的法制必须要尽快解决，因此，新的标准法的立法宗旨要服务于社会主义市场经济，要致力于调整和规范社会服务、公共安全等急需关注的新行业、新领域，要着力于改善标准化工作的管理体制和运行机制。唯此，公共安全领域才能真正做到有法可依，才能真正制定出符合社会发展实际的标准。我国现行的统一领导、分工负责的标准化行政管理体制，具有按行政区域和行业条块划分的特点。这种模式的管理层次过多，机构重叠、工作交叉且责任不清，必然造成标准化工作的透明度不高、程序的严格性不够和决策的科学性较差等结果，业已成为公共安全标准化工作发展的体制。在国家标准化管理机构方面，名义上是国家质检总局领导下的国家标准委统一管理全国标准化工作，实际上各技术委员会不同程度地存在各自为政的现象。而且，各个产业的标准化专业技术委员会与科研机构分散在各个政府部门和行业中，导致了在实际的运作过程中不同部门之间缺乏有效的协调和沟通。在公共安全标准化管理方面，除了国家统一的标准化管理机构外，还有交通、铁路、民航、消防、应急救援等行业的政府管理部门。这些部门(行业)在开展公共安全标准化活动时，或自行制定，或选择不同的标准，形式多样、版本不一，致使标准化活动的效率低下，效果不佳。在垂直管理体制之下，同级地方政府和公共安全所涉行业的管理部门因所属地域不同，互相之间缺乏协调统一的行动机制，遇到事情互相扯皮，彼此之间缺乏协调机制，尤其是在技术环节与管理环节割裂，甚至根本对立。这就导致标准的制定部门就是闭门造标，标准的管理部门就是坐等标准制定，标准的宣贯监督部门就是走走过场，各个环节之间脱节，各个环节与市场之间脱节，各弹各的琴、各定各的调，从而忽视了对标准化过程的统一管理。在标准问题上，各部门从部门、地方利益出发而不是从市场(消费者和企业)利益出发，客观上助长了社会不稳定因素的出现。对公共安全领域的强制性国家标准和行业标准的实施情况，要加强监督检查，不断强化标准实施的监督力度[7]。但是作为负责对公共安全标准的实施进行监督检查的各级政府部门也仅停留在执行标准的登记与否、相关标准的备案与否，对实施效果不加以评价。宣贯有关上级标准、完成采标计划等工作，也往往以体制、经费、人力等方面的因素，放松了对标准的贯彻实施的监督。公共安全标准化监管人员认为加强宏观管理，就是要管好强制性条款，其他指标一概不予负责，必然导致劣质标准“合法化”。反馈环节的存在并发挥作用，是标准化闭环系统良性运行的重要链条。没有反馈就不可能有改进和提高，就可能会成为无源之水，无本之末，就只是一个静止不动的线性系统，就难以进入更高级的发展环节。在我国，公共安全标准化运行系统与PDCA循环模式很相似，后面将会论述。相比较来看，计划环节好比标准的制修订，执行环节好比标准的贯彻实施，检查环节好比标准的监督检查，改进环节好比标准的反馈提高。对反馈回来的意见建议加以整理吸纳，修订成更加符合市场经济和社会需要的标准，才能使得标准重新回到市场和社会中，发挥更积极的作用。但是，从实际来看，我国标准的反馈环节只是停留在口头上，公共安全标准化主管部门不去主动吸收社会反馈意见，就算有也是将其束之高阁，于标准本身无益，于社会无益。因此，公共安全标准化工作要注重吸收来自基层和社会的意见和建议。在公共安全标准化运行过程中，我们要强化公共安全标准实施的信息收集、加工和反馈,以促进标准制修订水平的不断提高，要加强对国际标准和国外先进标准的研究,大幅度地提高国际采标率，要提高社会的标准化意识,特别是领导者、企业负责人和管理人员的标准化意识，推动公共安全标准化工作迈上新的台阶[7]。
公共安全标准化既是我国标准化战略的重要组成部分，也是一个长期渐进的过程，同时也是一项伟大的系统工程，因此必须要运用系统工程理论和过程体系分析法来分析公共安全标准化过程，厘清其逻辑关系，从而改善我国的公共安全标准化现状。系统工程理论和PDCA循环理论已经为人熟知，如果将两种理论结合起来，相互渗透，就会产生非同寻常的理论效果。笔者把系统（体系）理论和PDCA循环理论的分析方法结合在一起，谓之过程分析法。过程分析法的理论基础是系统（体系）理论和PDCA循环模式理论。系统理论实质上是一个生物学理论的主张，认为所有的机体都是系统，各个系统由不同的子系统组成并且相应地隶属于更大的系统。从另一个角度来看，尽管层次较高的系统是由其子系统组成的，但是这种系统一旦完成整合，就会具有其子系统并不具有的功能或特质[8]。20世纪60年代，系统理论才作为一种独特的实践视角应用于社会工作中。系统理论基本原理示意图如图1所示。PDCA可以看成是按照“计划-执行-检查(符合性)-行动(绩效)”的模式运行。它由提高每一过程质量到提高总体质量，循环往复,这是企业力求“打破现状实现管理突破”螺旋上升的过程。安全标准化运行系统的PDCA循环过程中的各个环节,只有被有效地加以整合,才能发挥其真正的作用[9]。PDCA循环实际上是有效进行任何工作的合乎逻辑的理论方法。之所以将其称之为PDCA循环，是因为这四个过程不是运行一次就完结，而是要周而复始地进行。一个循环结束，解决了本次循环的问题，可能还有其他问题未被发现认识或者尚未解决，或者又出现新的问题，再进行下一次循环。PDCA管理模式的应用有利于提高工作效率。PDCA循环理论基本原理示意图如图2所示。将以系统理论和PDCA循环理论为理论基础的过程分析法应用于公共安全标准化工作中，笔者认为，公共安全标准化是一个复杂系统，包括公共安全标准的制修订、公共安全标准的审核颁布、公共安全标准的贯彻实施和公共安全标准的监督反馈等环节，每个环节都是一个相对独立的子系统。在公共安全标准化过程中，不仅大的复杂系统，而且每个子系统都遵循PDCA循环理论的要求。公共安全标准化运行原理如图3所示。借助过程分析方法来研究分析我国公共安全标准化的现状和过程，就能较为清晰地诠释公共安全标准化系统各影响要素之间的逻辑关系，就能清楚地阐述系统内外子系统对公共安全标准化大系统的作用，就能为更好地促进公共安全标准化工作提供理论支撑。基于对公共安全标准化系统运行现状的分析与思考，从过程分析的方法和视角，通过对构成公共安全标准化过程核心要素的选择与分析，设计出由一个外部因素、四个重要力量、四个关键环节和一个根本目标组成的公共安全标准化过程要素逻辑关系图。四个关键环节包括公共安全标准的制修订、公共安全标准的审核颁布、公共安全标准的贯彻实施和公共安全标准的监督反馈等；一个外部因素是公共安全标准化工作的保障机制；四个重要力量是对公共安全标准化工作运行有重要影响的管理者、企业、中介组织和全员参与；一个根本目标是实现公共安全标准化运行的持续改进和循环提高。图4所示为公共安全标准化系统运行逻辑关系图。
公共安全标准化具有显著的系统性、综合性、闭环性和持续改进的特点。作为一种有效的分析工具，过程分析法的应用，使得我们可以厘清公共安全标准化系统的各个子系统、影响要素之间的逻辑关系以及运动状态，可以认清系统内的薄弱环节和努力方向，可以使得各要素、资源得到最有效、最大化的利用，可以推动我国公共安全标准化系统从无序到有序目标的实现，可以获得系统最佳的经济效益和社会效益。
本文作者：张红涛罗云王晓桥葛升群工作单位：中国地质大学
首先，西安市公交总公司具有规模优势。总公司是全省规模最大的公交运营企业，拥有较完善的公交线网；其次，在整个行业中具有突出的品牌优势；第三，具有完善的服务品质保障体系。这包括规范的管理体系、完善的安全体系等等。第四，具有行业领先的企业管理水平。
2.劣势分析
具体来看以下几个方面：第一，总公司承担的完善城市公交线网的职能过多，面临着承担过多社会责任的情况；第二，总公司在客运市场的份额逐年下降。尤其是在城乡结合部之外的线路覆盖率、市场份额都较低；第三，总公司在应对市场快速变化时的反应相对较慢；第四，目前场站资源的不足严重制约了运营生产的组织，成为公司发展瓶颈之一。
3.机会分析
（1）全市乃至全国的规划落实公交优先发展政策，可为公司提供良好市场环境；
（2）政府进一步推动区域公交资源发展整合，为总公司拓展市场和深化发展提供契机；
（3）未来西安市城乡公交一体化发展为西安公交事业带来新机会与要求；
（4）全市快速公交系统（BRT）的建设迎来总公司开拓BRT快速公交市场良好契机。
4.威胁分析
面临的威胁：第一，轨道交通的快速发展对地面常规公交冲击明显；第二，城市道路拥堵日益严重，公交运行速度将更加缓慢；第三，整体物价的持续上涨，职工对薪酬待遇提高的期望值越来越高，营运收入增幅将低于职工薪资增长；第四，年轻人驾乘人员不断充实到公交运营队伍，给传统企业管理带来影响；第五，国家、市民对公交安全服务标准的要求将会愈来愈高。
二、加快信息化建设发展和技术创新发展的战略
选择基于上文分析，可以明确看出西安市公交总公司发展的内部条件和外部环境特点，可以为总公司未来的发展提供方向性指引。目前总公司已经针所分析的问题，提出个涉及各方面的发展战略。例如，要提高现有资源利用率及效益，适时调整优化资源配置，提高综合利用率、增加产出效益；要进一步拓展公交资源，建设多层次公交服务网络；要加快推进对外投资与多种经营同步发展；要不断完善公司内部治理，明确总公司、分公司职责职权；另外还有涉及完善人力资源开发管理体系、提高服务水平和服务质量、加强企业文化建设等方面内容。上文中述及的总公司所拟定的发展战略可以认为是多数交通运输企业在面临新形势下所普遍可提出的发展战略，应该看到这些战略实施可能不会必然使总公司发展取得预期成绩。所以，要在智能交通发展的大形势下，提出加快信息化建设、技术创新发展等发展战略，使得信息、技术成为推动企业未来更好发展的主要且重要动力之一。
1.总公司信息化建设发展
这一战略也就是总公司要根据确立的信息化建设发展方向和需求，同时又立足于实际和社会发展需要，坚定利用现代信息技术改善提升城市公共交通事业发展的目标，切实实现公交信息资源的综合开发利用、共享为，并始终以智能化公交管理应用系统的建设为重点，真正提高公交信息服务能力，从而不断提升公交服务效率和服务品质。第一，以建设公交智能调度系统为核心，构建公交智能运营管理平台。这可以实现信息和指令的快速流转，实现动态指导，为营运管理决策分析提供条件。这一工作要通过下面四项步骤完成：首先是要使总体运营系统实现智能化，通过车载智能调度等设备，实现全部数据的自动采集；其次以智能调度为中心，整合所采集的运营性数据，逐步形成智能运营管理平台；第三不断架构和完善在公交智能平台上的运营分析决策系统；最后就是要始终坚持公交智能平台评估及优化。第二，进一步整合公交管理资源信息，建立公交综合业务的ERP平台。将总公司内的各项业务纳入到统一的系统中，实现信息资料共享，改善业务流程，提高生产效率，提升企业核心竞争力。第三，同时建立以总公司ERP平台为基础的公交辅助决策分析系统，为及时提供信息决策做好保障。
2.技术管理及创新
即通过各项技术管理改进措施推动企业核心竞争力实现，从而实现企业更持久发展。第一，在技术保修体系（这包括安装技术部、修理车间、修理厂等全部方面）要全部完成ISO9000的质量认证，并要坚持逐步实现真正的6S现场管理，从而使技术的管理真正实现标准化、规范化和流程控制。第二，要建立符合总公司实况的EAM系统，要求电脑配置普遍到车队级别。实现采购材料、管理库存、维修车辆、保养车辆以及加油加气等各个方面工作的全过程的电脑记录监控和联网，而管理部门便可以通过信息管理系统实现信息资源共享和远程监控管理。第三，不断建立健全技术创新的激励机制。设立技术创新奖励，每年都进行技术改造和创新评奖工作，鼓励员工的自主技术改良和创新行为。
