一、当前旅游管理体制现状分析
（一）缺乏宏观管理。近年来我国政府非常关注第三产业的发展，对于旅游业也出台了很多优惠政策，大部分部门、单位都创办了旅游交通、餐饮等企业，但是这类企业的人事权、产权分别属于不同的投资单位，可以说每一个旅行社都归属于不同的系统。这样一来，造成国内旅游系统复杂，存在各自为政的现象。尤其是在一些客源不足的季节和整体市场低迷期，各个旅游企业之间容易存在跌价竞争的现象，导致市场更加混乱，行业内部矛盾比较尖锐。对旅游管理机构来说，不具有建设审批权，无法使用宏观调控手段，从而难以进行有效管理。
（二）相关政策法规有待完善。对旅游管理体制来说，根据目前社会发展对旅游的需求，旅游管理体制也处于不断的改革和创新中，但是却很少涉及到政策法规层面，还是沿用过去的政策法规制度。根据现阶段旅游管理的实际情况来说，一些不法商家和犯罪分子利用政策法规漏洞，在旅游行业中组织进行非法活动，在很大程度上打乱了旅游市场秩序，同时还损害了旅客的实际利益。
（三）旅游管理体制不完善。由于旅游行业是特殊性行业，且和其他相关行业具有非常紧密的联系，与交通、餐饮以及住宿等紧密联系。随着社会经济的飞速发展，我国服务行业也得到了高速发展，很多部门都和旅游业存在直接的经济联系。但是针对这些联系行业，并没有制定科学有效的管理体制，一部分旅行社为了吸引游客，采取恶劣的市场竞争方式，在很大程度上损害了游客的合法利益，制约了旅游业的发展。
（四）旅游业产业结构失衡。现阶段国内旅游商品开发还比较落后，而旅游商品属于旅游经济的关键来源，其特点是效益高、成本低，且劳动密集度较大，有助于推动传统工商业的发展。但是因为旅游商品生产销售管理不协调的问题，造成旅游商品一直以来都处在自发状态，加之旅游产品种类相对单一，缺乏创新能力，同时在商品的包装和运输环节都存在一些问题，不能够真正发挥出旅游商品的价值。另一方面，交通业的发展不能跟上旅游行业发展步伐，进一步导致旅游产业结构失衡。
二、对旅游管理体制改革的建议
（一）完善旅游管理机构设置
一方面，国家旅游局、旅游协会、工商局、交通运输局、文物管理局等应该共同携手建立一套全国性旅游管理体系，对全国旅游市场进行统一规划管理。对旅游事业整体发展制定总方案，并拟定相关规章及政策；密切监管各项规章制度的落实情况，及时发现问题、解决问题；及时调节各个管理部门之间关系，化解内部矛盾；制定并实施国内、国外旅游市场开发战略，并加强宣传，增前我国在国际旅游市场上的核心竞争力；加强对国内旅游人才的培养力度，全面推动旅游行业发展脚步。另一方面，是对地方性旅游管理机构进行全面完善。一些地方旅游管理机构应积极学习并借鉴省级、市级试点旅游管理经验，再与自身发展特点进行结合，制定出适合本地旅游发展的管理方案。由省级旅游管理相关主任及负责人共同设立旅游管理委员会，作为该区域内旅游业最高综合管理协调部门，并且在其下设各职能处室，协调各市、各部门之间关系。
（二）充分发挥行业协会作用
市场经济的逐渐发展，政府部门在旅游行业中所占据的位置和发挥的职能也处于不断的转变之中，充分发挥旅游行业协会的职能作用，提升行业自律性，必然会成为未来我国旅游管理体制改革的必然选择。在当前的新环境之下，国家应当引导帮助旅游行业各部门按照自身发展情况设置旅游行业协会，逐渐将旅游行业和政府行政机关分离，依靠市场的调控作用确保旅游行业能够得以持续健康的发展。具体而言，国内旅游行业协会的组织架构通常来说包括了决策机构、执行机构和监督机构三项内容，而决策机构一般是旅游行业各个部门、各企业会员代表所构成的，其主要职能是审议和决定行业内部的规章制度；执行机构主要设置了理事会，由管理、经营以及服务三种机构构成，主要用于相关决策的落实；监督机构设置监事会，针对旅游行业内部和协会自身行使监督权。除开上述职能之外，各个地区旅游行业协会还必须要负起统领职责，第一时间向会员单位传达告知行业相关的政策法规，充分发挥出行业中介组织作用，结合行业具体需求组织进行各种旅游行业知识培训活动，强化与国内外同类组织的交流，推动旅游行业朝着国际化现代化发展。
（三）积极发展旅游行业企业
和过去的计划经济时代不同，市场经济体制下注重企业的主导地位，旅游行业的发展也是如此。所以我们要促进旅游企业的发展，尽可能的发挥其在旅游业中的主导位置，不仅要政府部门充分发挥宏观调控作用，把旅游企业推向市场，给旅游企业更多的自主发展权，对于旅游企业的经营管理不作更多干涉，仅仅以监督者的角色出现，对旅游业进行监督指导；同时旅游企业必须结合市场发展规律来经营管理，实现自主经营、自负盈亏，如此一来才能够确保旅游服务质量的持续提升，才能够最终促进旅游企业的发展，进而推动现代旅游业的发展。另一方面，旅游企业还可以选择走集约化的发展道路，对自身企业结构进行不断调整，构建跨区域的多种企业格局，比如说集团化的大型企业、专业化的中型企业以及网络化的小型企业，如此才能够增强国内旅游企业的竞争力，吸引更多的闲散资金，进而构建多元化的市场运作机制。
（四）建立完善公众参与制度
在现代旅游管理活动中，公众占旅游管理的主体地位，在很大程度上决定了旅游管理体制改革的最终成败，因此应当尽快完善公众参与机制，对旅游管理进行有效监督。
1、旅游管理部门在建立旅游发展规划和制定相关决策的过程中都必须事先给予公众知情权与提议权，从而保证公众主体地位的有效性。在制定和实施过程中也应当确保公众能够充分发挥出监督权，对旅游管理活动实施监督。
2、要避免公众参与制度流于形式，不单单是公众对旅游管理意见的表达或者相关信息的了解，更关键的在于具体的决策和执行过程中是否能够实质性的参与。
3、为公众创造多样化的参与途径，不仅要有制度化的参与方式，例如说诉讼方式或者方式等，同时也应当提供非制度化的参与方式，例如说公众能够依靠传媒方式或者其他志愿活动来参与其中。同时政府部门也可以借助于咨询、调查或者评议活动来了解公众看法，进而对旅游管理制度实施全面的评估和判断，并及时调整。
二、产业融合视角下海南省海洋旅游管理体制实现改革与创新的途径
(一)打造有为型政府，以优惠的政策来实现科学的规划
首先，立足于产业融合视角下，海洋旅游的发展需要政府从宏观上给予全力的支撑，因此需要实现有为政府的打造。这就要求要构建完善且协调的管理体系，丰富管理职能部门以全面强化对海洋旅游的管理，以多元化管理目标的构建来实现对评估体系的进一步完善。海洋旅游的发展需要在明确经济效益目标的基础上，兼顾社会效益、生态效益等，进而以完善的评估体系来落实激励机制，为海洋旅游的进一步发展奠定基础。其次，实现政府职能的转变。逐渐实现海洋旅游市场运行与管理机制的完善，政府要进一步提高自身的公共服务管理水准，以从宏观上为海洋旅游的发展打造出良好的发展环境。这就要求要制定相应的优惠政策以实现对海南省海洋旅游的科学规划，进而确保各项相关的政策与措施能够实现明确的定位，以从整体上为海南省海洋旅游的发展指明方向。
(二)完善行业管理机制体系
这就要求做到：第一，完善行业管理体系，以全面提升管理水准。需要实现对公共服务设施体系的完善，并搭建相应的信息管理平台，实现景区、服务以及旅游产品的标准化，并明确行业从业标准，以全面提升对海洋旅游的监管。第二，加大金融支持并完善相应的市场监管。以完善的金融投资体系来引导投资流向，确保海洋旅游产业在发展的过程中具备资金基础，同时，要以完善的市场监管制度体系来规范行业竞争行为，确保以良性竞争的方式来实现海洋旅游产业的健康发展。
(三)创新海南省海洋旅游的发展模式，并实现与环境的协调发展
首先，在模式的创新上，要实现海洋旅游资源的进一步整合，在产业融合的趋势下实现大海洋旅游发展模式的构建，以促进海洋旅游的进一步发展，同时要实现旅游企业体制的改革，并实现经营管理模式的创新，并实现对海洋旅游市场的进一步拓展，以充分强化海洋旅游的综合效益。其次，在发展海洋旅游的过程中需要落实可持续发展战略，实现对环境的保护，进而确保海洋旅游产业经济的发展与环境保护并驾齐驱。在践行这一改革措施时，可以通过海洋牧场的打造来确保海洋捕捞业的可持续发展，同时也可以通过基因库的构建来实现种苗基地的构建，进而为海南省海洋旅游业的发展注入动力与活力。
旅游产业是一个覆盖面广、内涵极其丰富的产业，也是带动力强、极富活力的产业。改革开放30多年来，我国的旅游管理体制与旅游产业的发展极不协调，因此，部分省市在出台旅游条例，组建省、市级旅游产业发展委员会或旅游事业管理委员会，以及申请国家级的旅游综合改革试验区方面进行了尝试：2009年上海市出台了对住宿业统管的 《上海市旅游业管理办法》；浙江省施行了“风景旅游一体化管理”；云南省和桂林市建立了旅游综合改革试验区。然而，这些旅游管理体制改革的大方向还是统一管理、协调管理，主要形式是成立旅游产业发展委员会或旅游事业管理委员会，由于该委员会不是超部门机构，在很多地方还只是事业单位性质，行政审批和行政执法的职能被弱化，因此不仅没有很好地协调解决旅游产业发展中遇到的问题和壁垒，还放松了必要的行政管理力度。
作为开放的、四季皆宜的著名旅游城市，秦皇岛有充足的阳光、金色的沙滩、蓝色的海洋、茂密的植被、清新的空气，生态旅游的五大要素应有尽有；同时，它传承了悠久厚重的历史文脉。两千余载的岁月长河，给这里留下了夷齐让国、秦皇求仙、姜女寻夫等众多人文遗迹。
新中国成立后，北戴河成为党和国家领导人暑期休疗办公地，素有“中国夏都”的美誉。然而，秦皇岛市在打造“最美海岸线”和河北省沿海经济新增长极的当下，其旅游管理体制与旅游产业发展需求之间的矛盾更加凸显.因此，总结秦皇岛市旅游管理体制存在的问题，结合秦皇岛市实际，借鉴国内外先进的旅游管理经验，为秦皇岛市量身打造一套全新的旅游管理体制势在必行。
1.秦皇岛市旅游管理体制现状
1.1 旅游业法规体系不健全
目前，我国还没有一部旅游发展的基本法。在这个大背景下，秦皇岛市积极贯彻相关的旅游政策与法规，加强执法，如开展旅游教育培训，培养旅游服务人才；推出旅游一卡通等优惠活动，促进旅游消费等。但总体来看，秦皇岛市旅游法规的建设还不完善，仅出台了 《秦皇岛市旅游业管理规定》 《秦皇岛市旅游行业价格管理办法（试行）》 《秦皇岛市旅游船艇管理暂行办法》，以及 《关于加快旅游业发展建设旅游强市的意见》、《中共秦皇岛市委、秦皇岛市人民政府关于实施旅游立市战略、加快旅游产业发展的决定》、《秦皇岛市旅游业发展“十二五”规划纲要》 等文件，法律法规建设极其不健全。
市场经济亦是法制经济，旅游业也应该同市场经济一样，必须用法律的手段进行规范管理.然而，秦皇岛市旅游业的地方性法规不健全，不能为旅游业的管理和发展明确方向，甚至给管理带来困难，在某种程度上对旅游业的发展起到了阻碍作用，因此秦皇岛市必须加大立法和执法力度。
1.2 旅游管理体制不明确
目前，秦皇岛市旅游管理混乱，旅游资源、资金、项目归属不同分管部门管理。旅游行政制度不健全，相关的协调政策比较初级，在促进旅游产业发展的问题上不能有效协调，不能适应城市旅游业快速发展的需要。秦皇岛部分县区和有关部门较为注重局部利益和眼前利益，缺乏发展旅游的全局性、长远性战略规划。就目前行政体制和旅游产业发展阶段而言，秦皇岛市还需要政府的强力主导，但必须优化、构建高效顺畅的管理体制。
2.国外旅游管理体制的经验
国内外对旅游政策体系的研究颇多，包括旅游产业结构和布局政策、旅游产业导向政策、旅游产业配套政策、旅游产业技术政策、旅游投资政策、旅游财政政策、旅游税收政策、旅游资源开发与保护政策和旅游管理政策等子系统，对旅游体制创新方面的研究也不在少数。以下仅对日本、英国、泰国的旅游管理体制经验作简要介绍：
2.1 日本
日本旅游业大体上经历了三个重要的发展阶段：国际入境旅游、国内旅游、国际出境旅游。
旅游业的发展目标也逐渐向综合性转变。日本的政府、企业和各协会相互协调又相互制约，共同促进旅游业的发展。它的中央旅游管理机构，适应了旅游业的发展要求，有利于发挥旅游业多方面的功能。大量的行业协会代替了部分政府职能，旅游业的投资主要靠民间财力和地方政府，各方分工明确，执法严格。日本的行业协会在旅游的经济活动中作用明显，既是企业间的连接点，又是企业与政府的中介。
2.2 英国
英国是旅游业较发达的国家之一，它的旅游总局主要负责向国外宣传推销他们的旅游业，通过20多个国外办事处向全球提供信息服务。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由私人企业、地方政府和旅游局共同承担。除官方机构的旅游管理机构，英国还有很多民间协会积极维护本行业的利益，如“英国导游协会”、“英国饭店与餐馆协会”等。这些协会制定本行业的条例准则，为行业内的企业提供信息服务，为行业内的人员培训等。
2.3 泰国
泰国经济能够获得高速发展的一个重要原因是政府利用本国的资源优势优先发展旅游业，并使之成为社会经济发展的重要支柱.早在1960年，泰国政府就成立了旅游促进机构（现改名为泰国旅游局），有组织、有计划地进行旅游产业开发.为了促使旅游业持续、稳定地发展，泰国政府加强了地方政府组织建设，要求每个省都建立一个省级旅游开发促进委员会，创建一套旅游监控系统.早在20世纪70年代末，泰国旅游机构就开办了各旅游训练所，及时培养了大量导游、酒店管理和旅游规划等方面的专业人才.20世纪80年代，泰国又在总理府之下设立了旅游委员会。
3.秦皇岛市旅游管理体制改革
基于秦皇岛市旅游管理体制的现状和存在的问题，结合秦皇岛市的经济特点、资源特点、行政特点、区位特点，大胆借鉴国外成熟旅游管理体制经验，特别是日本和泰国的经验，同时参考其他产业在管理权和运营权分离上所作的成功尝试，打造秦皇岛“三级两线”的独特旅游管理体制。
3.1 “三级两线”的旅游管理体制框架
所谓“三级”，即“市-局（区、县）-景区等（一线运营单位）”；“两线”，即一线联合监管执法，一线旅游经营单位进行运营。“三级两线”的旅游管理体制将行政监管和开发运营职能分开；借鉴泰国经验，在市一级组建超部门决策机构，强化执行力，全市旅游局实行垂直管理。
在“三级两线”旅游管理体制中，联席会议对全市旅游行政管理部门、监管部门、运营单位进行协调、审批；全市实行旅游垂直管理；旅游经营、监管分离，旅游经营独立，可以采取集团化运营的方式，一线经营单位的经营权、产权可以多元化。
3.2 有待解决的问题
“三级两线”是一种全新的旅游管理体制，该体制的具体实施还需要相关的理论论证和具体规划，包括联席会议协调、审批机制论证；旅游垂直管理机制论证；经营监管分离，经营独立、集团化运营机制论证；一线联合监管执法机制论证；一线经营单位经营权、产权多元化论证。
4.结语
秦皇岛乃至全国的旅游体制改革与创新都还处在一个探索的阶段，鉴于体制改革与创新本来就不是“牵一发而动全身”的工程，不可能对存在的问题与障碍都推倒重建，而旅游管理体制改革作为行政体制改革的一部分，更多是在现有体制之上构建框架、理顺关系、规避障碍，因此避免不了大量借鉴成熟经验，结合自身特点构建旅游管理体制改革与创新的“秦皇岛模式”，对其他产业管理体制改革和其他地区的旅游管理体制改革具有很强的理论示范意义，同时也能很好地解决秦皇岛市旅游产业发展存在的问题，整合优势，明晰责权利，理顺相互关系，推进秦皇岛旅游产业又好又快地发展。（作者单位：海南师范大学地理与旅游学院）
参考文献：
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中图分类号：f590文献标识码：a文章编号：16749944（2013）08029905
1引言
改革开放以来，我国旅游管理体制改革经历了起步、发展、深化、创新4个阶段[1]，取得了显著的成就，极大地促进了旅游业健康、快速的发展。然而，随着市场经济体制的不断完善，国内旅游业发展中的各种弊端不断显现，旅游管理体制遭遇瓶颈，出现了与新形势发展不适应的现象，这在一定程度上制约了我国旅游业的可持续发展。因此，改革与创新现行的旅游管理体制，探索适应于社会主义市场经济体制并高效运转的旅游管理体制，对于大力促进我国旅游业持续、快速、协调发展具有重要意义，同时也为我国建设成旅游强国提供有利的制度保障。本文研究的目的是解决我国旅游管理体制存在的问题，探究适于市场经济体制发展的旅游管理体制的新路径，为未来我国旅游业的进一步发展提供相关建议。
2旅游业发展趋势
2.1旅游业走向综合化发展
旅游业综合化发展是当今世界旅游业发展的新趋势。旅游业综合化发展相比较单体产业具有很大的优势和意义。首先， 旅游业是融吃、住、行、游、购、娱为一体的综合性产业，综合化发展改变了旅游业以旅行社、饭店为主的传统模式，把各个相关行业、部门结合在一起，可以形成规模综合效益，增强旅游业的吸引力和竞争力。其次，旅游业已成为国民经济发展的支柱产业，综合化发展具有规模巨大、资产雄厚、产业链完备、综合实力强等优势，它的有效运行必将带动旅游业乃至整个国民经济的发展，从而巩固旅游业的经济支柱地位。最后，旅游业综合化发展把众多中小型单体旅游企业联合起来 ，引进国内外先进管理技术与理念，促进旅游业的国际化、现代化发展进程。可见，随着旅游业经营的国际化，竞争的激烈化，旅游企业将会更多地采取联合、兼并等形式，走综合化发展道路。
2.2旅游管理技术向现代化进军
未来旅游管理将实现以信息技术为核心的现代化管理手段。第一，现代化管理有利于提升旅游业管理水平。在市场观念日臻强化的时代，旅游业的生产、营销等各环节依靠市场获得信息，旅游业主客体之间也是通过快捷、通畅的信息交流完成各种沟通与交易，因此现代化的管理手段有利于旅游业主客体以低成本、低风险、高质量、广渠道获得市场需求信息。另外，现代化管理手段能够消除一些管理障碍，对旅游信息进行全面、系统、智能化的管理，从而促进旅游管理质量的提升。再者，旅游业是个综合性、关联性强的产业，旅游业内部各组成要素之间的协调发展以及旅游业与其他行业之间的配合都必须依托现代化的调控与传播手段来实现。第二，现代化管理有助于提高旅游业管理效率。首先，跟随时代的潮流，旅游管理机构和旅游企业都成为现代化技术平台的忠实使用者。例如，通过旅游管理信息系统，旅游企业可以及时把握国际旅游市场发展状况，掌握市场竞争行情，了解管理范围，并采取及时有效的手段控制和解决问题。其次，电子政务信息服务将深入普及应用，旅游管理部门利用电子政务提供优质、规范、透明的管理和服务，从而提高旅游管理水平和工作效率。再次，全球经济一体化发展潮流催生无国界旅游的时代，旅游电子商务、信息技术的应用是世界各国旅游市场相互融合、紧密联系的重要手段。
2.3公众拥有更多的话语权
随着经济社会的迅速发展以及我国建设和谐社会的推进，公众拥有更多的话语权，且影响不断加深加大。近年来，随着旅游人数的增长，旅游业作为全方位的服务行业，更加体现了公众拥有的话语权。现代旅游业的运作离不开公众话语权的积极表达，如旅游资源的开发与保护、文化遗产的保护、发展都市旅游、推进生态旅游与环境保护以及参与公共活动，与旅游管理机构与旅游企业的沟通与交流等。此外，旅游过程中关系公众切身利益的公共服务领域，也越来越重视公众的话语地位，趋于实现均衡话语权，共同探求公共问题的解决之道。
2.4旅游管理体制步入市场经济管理轨道
随着
游业的发展，我国旅游管理体制将会呈现出如下发展趋势：其一，旅游业发展过程中其经济属性地位日益提升，这种情况下，旅游管理体制改革中市场机制的作用会日益突出，市场主导、政府引导型管理体制将成为必然。其二，旅游业是个综合性、关联性强的产业，在管理体制改革中更加强调上下层、部门间的综合协调。近年来，上海、杭州、桂林等地设立旅游管理委员会和旅游发展委员会，从更高的层次在与发展旅游有关的部门之间进行协调，做了有益尝试，这种做法也是源于摆脱目前旅游局在旅游管理中尴尬地位的考虑[2]。其三，行业管理进一步加强。行业管理体制是市场经济体制下旅游业迅速发展的需要。其四，旅游管理的规范化、法制化因素逐步增强。规范化、法制化管理是实现旅游业健康有序发展的重要手段和途径。其五，行业协会的作用和地位会逐渐增强。行业协会是沟通旅游管理部门与旅游企业的重要纽带。旅游管理中充分发挥行业协会的职能作用是管理体制改革的必然选择。
3我国现行旅游管理体制存在的问题
随着我国旅游业的快速发展，旅游管理体制也在不断改革创新。然而，目前我国旅游管理体制仍存在一些问题，没有充分发挥其应有的作用。
3.1旅游行政管理机构名称设置不规范，级别职能不
统一当前，我国政府旅游管理机构的设置，不少地方存在着与旅游行政主管部门的职责不相符的问题，既不能适应旅游发展的需要，也不适应依法行政的需要。从国家到地方都设有相应的旅游管理部门，但其名称、级别和职责各地不尽一致。一是名称不规范。国家级的旅游管理机构是中华人民共和国国家旅游局。到了省、自治区、直辖市级，出现旅游局、旅游管理委员会等机构，如浙江省旅游局、上海市旅游管理委员会。到了市、县级，设有旅游局、旅游办、旅游委等。主要原因是我国旅游业发展的地区差异显著。如沿海地区，地理位置优越、经济发展实力强、旅游基础设施条件较好、旅游需求强度较大，因而旅游业比较发达；相比之下，中西部内陆地区虽然旅游资源丰富，但由于经济发展水平较弱、开放程度较低和可进入性相对较差，大部分地区的旅游业还相当不发达。这种旅游区域发展不平衡导致各省、市、自治区根据当地旅游业发展情况制定机构部门，所以出现我国旅游管理部门名称五花八门、纷繁芜杂。二是级别、职能不统一。从级别来看，国家旅游局为副部级单位；省旅游局有的为正厅级，有的为副厅级；市一级的有的为正处，有的为副处；到了县一级，有的为科级，有的则降到了股级。从职能来看，更是相距甚远。有的地方是单纯的旅游局，职能比较明确；有的地方改成了旅游委，职能比较单一；而有的地方则是与外办、侨办等单位合在一起，职能便显得模糊。 3.2机构设置网络不健全，管理部门职权狭窄
我国旅游管理体制不断完善创新，旅游管理机构从国家到省（直辖市、自治区）、市、县都有一定的管理部门，形势喜人，但并没有形成规范有效的管理机构网络体系，旅游管理并没有达到它应有的覆盖面。首先，各级政府行政管理机构有待健全。在国家层面上缺乏级别高、权力大、职能强的旅游行政管理机构；从地方层级看，省（直辖市、自治区）旅游管理机构权力小，协调功能偏弱，有的地区至今还没有独立的旅游管理机构；关于市、县建制的旅游管理机构就更单薄，个别县基本是空白。其次，行业协会等民间管理机构环节较为薄弱，公众参与的重要性和必要性还没有受到重视和普及化。再者，我国尚未形成统一的旅游大市场，政府对旅游企业所采取的管理制度和管理方式尚不成熟，存在政企不分、部门分割管理、投融资环境恶劣、企业内部管理制度不健全等诸多问题，旅游企业缺乏独立性和自主性，不适于社会主义市场经济体制的发展要求。概括之，由于旅游管理机构设置的不健全、管理主体的单一、旅游行政机构职权范围狭小，很难制定出真正适合当地旅游业发展的政策、法律法规。即使能够制定出政策法规，各部门也很难在自己的职权范围外实施。
3.3宏观管理失控
我国现行的旅游管理体制是部门分割管理[3]，即旅游资源分属不同的行政管理部门，旅游企业也分属不同的主管部门。例如各类旅游景区资源和文物资源分别由建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权；纵向又划分为国家级、省级、市级、县级，由各级相关行政主管部门管理。由于各管理部门
责权不一致、管理职权狭窄，旅游主管部门难以协调和组织相关部门之间的关系；同时，国家级与地方各级旅游部门之间缺乏良好的交流和沟通机制，上级旅游管理部门对下级进行垂直管理，下级对上级却缺乏反馈和监督，这种由上而下的单一的管理方式不利于旅游业的发展，也影响了对各级旅游管理部门的监督。再加上利益关系和地方保护主义的影响，许多旅游产品或景区被人为分割，旅游行业间、企业间的磨擦和冲突加重，旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行，诸多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段，使得旅游业的整体竞争力下降，行业风险也大大增加[4]。此外，政府对旅游企业过分干预，缺乏合理的交流和沟通机制。总之，我国旅游宏观管理体制呈现出各旅游管理部门之间、旅游管理部门及旅游企业之间的关系尚未理顺，旅游业出现政出多门、各自为政、条块分割的宏观管理失控的现象。
3.4旅游监督管理力度不足
我国旅游管理中监督缺位的问题突出。由于旅游资源和企业在纵向和横向管理上分属不同部门机构，纵向管理上缺乏上级行政主管部门对下级行政主管部门的有效监督机制；横向管理上因各监督机构分工不合理、不明确，出现有些事情多方插手，有的问题无人问津，造成监督空隙或相互推诿现象。同时管理部门为了追求政绩和自身利益，在行使职权进行行业监督管理时，往往睁一只眼闭一只眼，使得旅游业违法、违纪、违规现象司空见惯。另外，旅游管理体制缺乏有效的公众和社会监督机制。其一，缺乏公众监督管理机制。旅游规划、旅游产品开发、旅游企业的入驻等方面，管理工作封闭运行，没有争取和采纳普通公民的意见，公众不了解具体内容，也没有途径进行监督。其二，缺乏官方的或民间的旅游执法队伍。在旅游景区景点很少见到接受游客投诉，处理旅游纠纷，维持旅游市场秩序的行政执法队伍。其三，旅游协会、旅行社协会、旅游饭店协会等民间旅游组织没有全面普及。我国目前市级以上地区已覆盖了餐饮协会、旅游饭店协会等，但只是停留在产业发展规划层次上，对行业管理、从业人员工作方面的监督力度微乎其微；一些县级地区只见行业协会雏形，旅游业监督力度更是微不足道。
4对我国旅游管理体制改革的建议
根据我国旅游业发展趋势的要求，必须对现行旅游业管理体制进行改革和创新，推行适于旅游业发展的新体制。
4.1改革原则
4.1.1遵循旅游业自身发展的规律
旅游业作为国民经济发展的重要产业，其管理体制的创新必须按照市场规律和旅游业自身的发展规律而提出。具体而言，主要体现在以下几个方面。①市场导向。要充分发挥市场在旅游管理中的作用，尤其是旅游资源配置的基础作用，实现市场效益。②可持续发展。在大力发展旅游业的同时，必须处理好旅游资源的开发与保护的关系，适度开发，合理保护，以保证旅游业的可持续发展。③国际惯例[5]。旅游业的发展要在跨地区跨国界的背景下实现，按国际标准，依据国际惯例行事，方可培育旅游大市场，实现大发展。
4.1.2注重综合协调力
旅游业作为一个关联性极强的产业，涉及旅游景区、旅行社宾馆、饭店、交通、娱乐、购物等许多企业和相对独立的行业。旅游业的这一特点，决定了旅游业管理体制有别于其他行业的管理体制，管理体制创新必须注重综合协调力。
4.1.3强调管理职能部门的责权划分及职能转变
旅游业作为一个综合性产业，涉及旅游、工商、卫生、公安、消防、税务、质监、交通、民航等相关职能部门。新体制下，必须解决好这些职能部门的协调问题，明确划分管理责权，促进管理职能的转变，实现各部门各司其职，形成政府管理合力，推动旅游业发展。
4.2构建多元管理主体
我国旅游管理体制应由旅游行政部门、旅游企业、行业协会和公众四个管理主体构成多元化管理模式。各管理主体之间相互理解、相互协作，建立友好、平等、互利、团结合作的组织关系，共同促进我国旅游业的发展。
4.2.1完善旅游行政管理机构设置，明确管理职能
第一，建立级别高、权力大、职能强的全国性旅游管理机构，如中华人民共和国国家旅游管理委员会。主要由国家旅游局、交通运输部、旅行社管理局、旅游饭店餐饮管理局、国家文物局、国家工商行政管理总局、规划统计局及政策法规司等主要业务机构组成，负责
统一管理全国旅游工作。基本职能分别为以下方面。①旅游局统筹协调旅游业发展；拟定发展旅游事业的有关方针、政策和规章制度；监督、检查政策、计划和法令的执行情况，及时处理旅游工作中的问题；调节我国旅游供求矛盾，协调各部门、地区、行业之间的关系；制定国内旅游、入境旅游和出境旅游的市场开发战略并组织实施；组织对外宣传和旅游信息的传播；发展对外旅游事务；制定并组织实施旅游人才规划，指导旅游培训工作；推动旅游国际交流与合作，承担与国际旅游组织合作的相关事务。②交通运输部拟定旅游交通发展行业规划、政策和规章制度；协调旅游发展与交通运输供给；指导交通运输枢纽规划和管理；组织交通运输基础设施管理和维护；调解交通运输价格，积极引导消费；负责物流运输有关管理工作；指导开展旅游相关统计工作，发布有关信息；指导公路、水路行业环境保护和节能减排工作；负责公路、水路国际合作与外事工作，开展与港澳台地区的交流与合作；指导旅游交通安全工作。③国家文物局拟订文物和博物馆事业发展规划，参与起草文物保护法律法规并负责督促检查；协调和指导文物保护工作，履行文物行政执法督察职责；负责世界文化遗产保护和管理的监督工作；负责历史文化名城（镇、村）保护和监督管理工作；负责推动完善文物和博物馆公共服务体系建设，拟订文物和博物馆公共资源共享规划并推动实施；组织指导文物保护宣传工作，拟订文物和博物馆有关人才队伍建设规划；组织开展重大文物保护科技创新工程，促进文物保护科技成果的转化和推广；管理、指导文物和博物馆外事工作，开展文物对外及对港澳台的交流与合作。④国家工商行政管理总局监督管理旅游市场运行和行政执法的有关工作，起草有关法律法规草案，制定工商行政管理规章和政策；负责旅游企业等市场主体的登记注册并监督管理，承担依法查处取缔无照经营的责任；负责监督管理旅游市场交易行为和网络商品交易及有关服务的行为；监管旅游商品质量和食品安全的责任，组织开展消费维权工作，查处假冒伪劣等违法行为；指导消费者咨询、申诉、举报受理、处理和网络体系建设等工作，保护旅游经营者、消费者合法权益。⑤旅游饭店餐饮管理局拟定旅游饭店、餐饮业发展规划、政策和规章制度；指导行业发展市场推广工作；协调行业准入资格；制定行业从业人员的职业资格标准和等级标准并指导实施；负责行业对外宣传和招商引资活动。
第二，完善地方旅游管理机构组织。各省（市、自治区）借鉴一些省区改革旅游管理体制的经验，建立符合本地区旅游业发展特点的管理体制；架设连接国家和地方旅游管理机构的桥梁——省（市、自治区）旅游管理委员会，作为全省（市、自治区）旅游业最高决策机构和综合协调部门发挥其职能作用。由本省（市、自治区）管旅游工作的主要领导任主任，旅游局和相关局的负责人任副主任或委员，下设有关职能处室及咨询机构。基本职责是贯彻执行上级机构的管理方针政策，决定本省（市、自治区）旅游业的总体发展战略，招商引资或创造良好的投融资环境，决定或审批重要的旅游项目并监督实施，处理旅游活动中出现或涉及的重大问题，提出解决意见并监督有关部门执行，协调各地区、各部门之间的关系，保证旅游业的顺利发展。另外，各地区都明确旅游管理机构的职能职权以及地位作用，县以上行政区还没有成立旅游行政管理机构的要迅速成立。
4.2.2大力发展旅游企业，充分发挥其在旅游业发展
中的主体作用社会主义市场经济体制下，企业是市场的主体。一方面，政府将旅游企业完全推向市场，对其进行宏观调控，一般情况下不干预企业微观经营。政府应作为行业的监督者和协调者来规范、指导旅游业的发展，而非代替旅游企业发挥其在市场中的资源配置功能。另一方面，由于旅游产品的开发、旅游企业服务质量的提高、服务效率的提升等都需要旅游企业按照市场经济的规律来办事，旅游企业应极力实行政企分开、自主经营、自负亏盈、权责分明、管理科学、激励和约束结合的现代企业管理体制。同时，走集约化经营道路，调整企业结构，构建跨国、区域、行业的集团化大型企业、专业化中型企业、网络化小型企业的企业格局，实现竞争有力的旅游大市场。此外，旅游企业应积极吸引国际资金、社会资本，建立多元化投入的市场运作机制。
4.2.3健全旅游行业协会，发挥行业协会作用
随着我国市
经济的发展、政府职能转变和旅游业发展的特殊性，发挥旅游行业协会作用是我国旅游管理体制改革的必然选择。在新形势下，国家和地方各级政府应大力支持和促进旅游各行业部门根据自身发展的需要，设立与自己领域相关的行业协会，实行旅游行业协会与政府行政机构脱钩，完全自收自支的管理体制，为我国旅游业健康、有序的发展做出积极的贡献。
旅游行业协会的机构组织可分为决策机构、执行机构、监督机构三部分[6]。具体来说，决策机构是由会员代表组成的通过会员代表大会作出行业发展的各项决定、制定法规、发布命令的最高权力机构。执行机构设为理事会，内设服务、管理及经营机构。监督机构设为监事会，能够对协会进行监督与制约的机构。首先，明确全国性行业协会的职能。一是全国性协会要发挥龙头作用，加强组织协调，保证省（市、自治区）地方各级协会的规模总量和会员覆盖率，努力扩大旅游行业协会的影响及职能作用的发挥；二是为行业发展和会员企业创造最好的发展环境（如资金支持、开拓国内外市场、为会员提供国内外本行业的有关信息、资料和咨询服务等）；三是制定行业发展的有关政策体制、法律法规并贯彻执行，督促会员共同遵守；四是根据行业发展的需要，组织开展有关本行业发展的研讨会、经验交流、业务培训活动，推动和督促会员单位提高服务质量和管理水平。其次，强化地方各级协会的职能。地方各级协会向会员单位宣传有关行业发展的政策、法律、法规并协助贯彻执行，发挥社会中介组织作用；向上级协会反映会员单位需要完善的问题和合理需求；根据行业发展的需要，开展业务培训活动；加强同旅游行业内外有关组织、社团的联系与合作，对外以民间组织身份开展国际交流与合作；承办政府主管部门交办的其他工作。
4.2.4建立健全公众参与制度
旅游管理中必须保障公众的管理主体地位。其一，公众作为管理主体要行使事前对各级旅游管理部门制定的旅游发展规划、战略决策，出台的新的规章制度、政策措施知情并给予意见和建议的权力，事中对各项政策措施、规章制度的执行或是对旅游管理部门和旅游企业进行监督的权力和事后执行评估、做出决策的权力。其二，公众的参与不能浮在表面，仅仅是一种意见的表达或信息的了解，而应是决策、执行、监督的实质性参与。其三，参与的方式既有制度化的参与，如诉讼、信访；也有非制度化的参与，如公众通过各种传媒手段提供志愿者服务；政府通过开展咨询、走访、公共调查、评议活动等办法来广泛听取群众的意见，全面、客观、公正地作出评价，发现问题，及时改革完善。
5结语
在社会主义市场经济体制日臻完善的背景下，改革我国旅游管理体制，对于推动我国旅游业的健康、快速发展具有重要的意义。要立足于我国的基本国情并不断借鉴国外先进经验，改革完善旅游管理体制。本文认为，在进行旅游管理体制改革时应形成旅游行政管理机构、旅游企业、旅游行业协会和公众共同组成的多元管理主体，共同努力促进我国旅游业的发展。
参考文献：
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前言
自从我国正式进入到改革开放阶段以来，旅游行业市场中的管理体制就开始相继经历了起步、发展、变化以及创新这四段改革历程，从而让我国的旅游行业呈现出了健康且快速的发展态势。然而，伴随着我国的经济环境与管理体制的不断变化和完善，旅游行业的管理体系也开始显现出了很多不同程度上的弊端，进而严重拖缓了旅游行业的进步速度。基于此，在促进旅游市场全面发展的视角下针对旅游管理体制进行创新和改革，其不仅有助于国内旅游行业可持续发展的顺利进行，同时还为旅游强国建设目标的早日实现打下了夯实的基础。
1旅游业的发展趋势
1.1旅游业走向综合化发展
如今，新时期中的旅游行业已经不再是以往那种传统且守旧的单一化经营模式，而是逐渐融入了多元化和综合化的经营理念。首先，由于旅游行业的经营内容比较广泛，经营商家如果能够将以往的那种以吃、住、游为盈利主体的经营模式转变为行业结构连动服务的经营模式，那么不仅能够让消费者获得更加全面且优质的服务内容，同时还可以让行业内的竞争局面转换为共赢局面；其次，近年来国内的一、二产业相继呈现出发展疲态，而旅游业逐渐上升为促进国家经济发展的核心产业，因此朝向综合化目标所发展是突出核心地位的最有效方式；最后，国内旅游行业的综合化发展还变相搭建出了一个行业内的交流平台，让越来越多的中小企业也可以获得更多的发展机会和市场份额，进而让国民的经济水平呈现出较为快速的发展趋势。
1.2旅游管理技术的现代化发展趋势
伴随着信息化技术的大范围普及，国内的旅游行业如果想要在信息时代中为自己争得一席之地，首先应该完成的一项任务就是将信息化技术引入到现有的管理模式当中，在为消费者提供更为优质的快捷服务体验的同时，从根本上降低旅游管理的成本支出与现实风险。除此之外，旅游管理技术的应用还可以提升经营企业内部的配合水平，进而在最短的时间内实现行业内的产业带动。
1.3旅游管理体制
首先，我国的旅游业会在日后的发展历程中得到更高的经济地位，并且会逐渐朝向市场主导和政府引导的广利模式所转变；其次，由于我国当前的旅游行业已经逐渐发展成为综合化与多元化的合作型产业，所以各个地方上的管理部门与经营企业之间要形成联系密切的关系网络，并且根据各个地方上的行业发展现况来成立相关的旅游管理和监督委员会，进而为旅游市场日后的可持续发展奠定良好的基础。
2对我国旅游管理体制改革的相关建议
2.1提高宏观管理的调控力度
如今，我国的旅游行业市场仍然存在着较为明显的竞争不平等现象，为了能够早日改善这一局面，笔者总结出了如下几点管理体制上的改革措施。首先，国家政府应协同各个地方上的旅游管理部门建立起一套公平合理的市场竞争机制，确保各个经营企业可以全凭自己的实力与自由交换的方式来获得应有的资源配置；其次，政府部门应当取消对某些经营企业所下派的保护特权，让旅游企业可以彻底摆脱政府的庇护而成为自负盈亏的独立经营者，只有让旅游市场中形成公平公开的竞争机制，才会让各个旅游企业在竞争动力的推动下不断的提高自身的经营能力，从而带动起整个行业市场的活跃程度；最后，政府部门还应进一步加强对旅游行业的宏观调控力度。简单一些解释，宏观调控所指的即为运用政策制度和法律法规来确保行业市场经济的和谐性发展。在日后的管理工作中，政府部门与各个地方上的管理机构可以在应用法律手段展开经济调节的同时，专门针对旅游市场经济的发展现况来对行业展开宏观管理。由于市场调节本身具有着一定的盲目性和滞后性弊端，而宏观调控管理模式的加入则可以很好的为管理者提供有关于行业市场的弱势和却缺陷，十分有助于旅游市场的健康发展。
2.2发挥旅游企业的主体地位
在我国的社会主义市场经济体制中，各个行业中的企业均拥有着绝对性的主体地位，而旅游业自然也不会例外。基于此，在旅游市场发展视角中的旅游企业应当从如下几个方面的实施改革：首先，各个地方上的政府部门要充分发挥出自身的宏观调控作用，尽可能的为旅游企业提供更多的政策支持，争取在最短的时间内将其成功的推向行业市场。在这里需要注意的是，为了能够让旅游企业可以得到更多的锻炼机会和更大的发展空间，政府部门与管理机构应当充分维护好企业的自主发展权益，仅以旁观者和行业监督者的身份来为旅游企业带来及时的指导和帮助；其次，旅游企业的经营者也要严格依照行业市场的发展规律来展开经营，并经常性的针对不同层次消费群体的服务需求展开全面且详细的了解，在有效提升自身服务水平的同时加快创新改革的发展速度。
2.3进一步完善原有的公众参与制度
在日后的旅游行业管理过程中要从根本上保障公众消费者的参与权益。首先，旅游管理部门与经营企业要全面维护公众的知情权和建议权，在发展规划、规章制度以及政策措施等方面的改革内容正式落实之前，要让公众以管理主体的身份参与到改革过程当中；其次，公众参与制度的完善绝不能够仅仅停留在表面，各个地方上的政府部门要将此项工作当成日后旅游行业管理体系中的重中之重，并确保公众管理主体可以实质性的参与到决策、执行以及监督等各个管理环节之中；最后，公众参与的方式应当分为制度化与非制度化两种，制度化的参与方式为和诉讼，而非制度化的参与方式则包括大众传媒、志愿者服务、政府走访、公共调查以及社会上的各类公开式的评议活动等等。政府部门要全面提升所有旅游企业的公众参与意识，客观且公正的对群众意见进行综合评价，并针对出现的问题及时进行解决和完善。
参考文献：
[1]苗圃，王新驰，高晴.黄金周旅游拥挤现象分析——从旅游线路设计的角度[J].江苏商论，2015（03）：52-57.
旅游是很多消费者非常愿意参加的一项活动，而且，旅游主要以外地出门游玩为主，可以让人缓解工作上的疲劳，放松紧张的心情，是一项非常有发展前景的行业。在现阶段我国旅游业的发展遇到了瓶颈，主要是受到旅游管理体制的影响，为此，本文主要对旅游管理体制改革的探讨以及实践进行分析。
1 当前旅游管理体制改革的现状
旅游作为国家发展的重要行业之一，对提高国家经济收入有着一定的作用，而且，旅游也受到广大人民群众的青睐，为了旅游业的快速发展，我国建立的旅游景点数量在不断的增加，旅游业的发展蒸蒸日上[1]。但是，在旅游业发展的过程中，却面临着旅游管理体制改革的问题，而且，也是影响到旅游业发展的主要因素。就当今我国旅游业管理体制来分析，主要表现为几方面的不足：①相关的法律法规不健全，旅游管理体制应根据社会发展以及旅游业发展的情况进行不断的改革，但是，在法律法规方面改革却极其的缺乏，主要以传统的几方面法律法规为主，而现阶段并没有更适合旅游管理的法律法规，使得一些不法商家以及犯罪分子等利用法律法规这个漏洞在旅游行业中进行非法活动，不仅对旅游市场造成严重的影响，对游客的自身利益也造成一定的影响，例如，酒店管理、饭店管理等缺乏直接的法律威慑。②旅游管理缺乏行之有效的体制，旅游是一个特殊的行业，而且与其他行业之间的联系性特别大，例如，餐饮业、酒店、交通等都有着不可分割的关系，而且，在社会经济快速发展之下，服务业的不断发展，很多部门都与旅游业之间有着直接的经济往来。但是，在针对这些行业却缺乏一套行之有效的管理体制，甚至有一些旅游社为了吸引更多的游客，采取恶劣的竞争手段，不仅对游客的身心利益造成极大的伤害，对旅游市场也造成了极大的影响，制约了旅游业的发展。
2 旅游管理体制改革的实践措施
2.1 完善旅游管理的法律法规
由于旅游管理的法律法规不够健全，导致旅游管理水平无法得到更大的提高，因此，应根据当今旅游业的发展形式，不断的完善旅游管理的相关法律法规，从而有效的提高旅游管理的水平[2]。首先，要对旅游管理体制进行定位，旅游管理体制一方面是保证与旅游管理相关行业的经济效益不受侵犯，另一方面是保证游客的自身利益不受到侵犯，因此，旅游管理的法律法规的制定不能片面性的追求单位的利益，更应该考虑到单位、企业以及游客的多方面利益不受侵犯。其次，要针对与旅游业发展有着直接关系行业制定相关的法律法规，例如，餐饮业、酒店、商场等，要根据行业的具体发展情况完善法律法规，这样才能保证各个行业以及游客的利益不会受到侵犯，而且，通过加大对不法商家以及非法份子的打击，能够有效的保证行业发展有秩序的进行，从而提高旅游业的快速发展。
2.2 创新旅游管理体制模式
从第一部分对当前旅游管理体制现状分析得知，现阶段的旅游管理还存在很多不足之处，一方面管理模式过于陈旧，很多传统的管理弊端一一呈现出来，另一方面管理模式不够全面，对于一些细节性的问题缺乏有效的管理，致使当前旅游管理水平不高，为了促进旅游业的快速发展，提高旅游管理水平，需要对旅游管理体制进行改革创新[3]。首先，要了解有效的旅游管理能够为旅游业带来的好处，结合实际情况对旅游业的管理进行完善和创新。其次，要积极引进先进的管理观念，完善旅游管理模式，可以通过借鉴国内外先进管理模式作为参考，再对自身的管理情况量身设计一套全面、有效、科学的管理模式，例如，可以借鉴本国先进地区上海、北京等旅游管理模式的成功经验作为参考。其次，要充分创造旅游品牌，打造出品牌效应，规划企业规模，再结合自身的发展目标不断的调动和协调各个行业部门，促进共同进步，而且，通过行业之间的相互协调，能够了解并掌握其他行业的管理模式，再结合旅游管理模式综合分析，形成各个区域特色的管理模式，对不同区域展开不同的管理，提升各个区域的管理水平，从而有效的提高了旅游业的整体管理水平。
2.3 加强旅游管理体制的改革
随着社会经济的不断发展，旅游管理体制也在进行不断的改革，但是，就现阶段旅游管理体制改革的结果来看，很多管理体制都是直接应用其他旅游管理的成功案例，但是，由于地域、行业等特征的不同，导致直接应用的管理体制不符合当前的管理现状，不仅不会提高旅游管理水平，甚至对旅游企业的发展造成一定的制约性，因此，在加强旅游管理体制改革的过程中，应注意要以实际的情况作为依据，提高旅游管理体制的改革效率[4]。在旅游管理改革之前，要对其进行重新定位，规避传统的干预管理、行政命令管理的弊端，要以大局为主，保护消费者的合法权益，重点做好旅游产品的推荐工作等，同时要借鉴一些发达国家的成功经验，再取其精华去其糟泊，根据当今旅游管理的实际量身打造一套属于自己的旅游管理体制，同时要保证旅游管理体制必须具备公平、公正、公开、独立的特征，这样才能有效的带动旅游业的发展。
3 总结
综上所述，旅游管理体制对旅游业的发展以及带动其他行业的发展有着巨大的作用，但是从实际的旅游管理体制中来看，还存在一些弊端，通过本文对旅游管理体制改革的探讨以及实践的分析，作者结合自身多年经验，提出了几点旅游管理改革的策略，希望通过本文的分析，能够对提高旅游管理水平有着一定的帮助。
参考文献：
[1] 胡北明，王挺之.我国遗产旅游地的利益相关者分析：两个对立的案例[J]. 云南师范大学学报（哲学社会科学版）. 2013（03）
1978年改革开放之后，我国的旅游体制就伴随着国家的开放而进行改革。因为国家开放程度的不断提升，我国旅游产业也迅速恢复了生机。由最初传统的管理体制逐渐向新的体制迈进。所以我国的旅游管理体制一直在呈现改革发展的态势，在这一过程中不断摸索与体验，最终实现了我国旅游管理体制的创新与完善。
一、我国旅游管理体制起步阶段
这一阶段实行的旅游管理制度，还是1964年我国“旅行游览事业管理局”提出的管理制度，也就是在1978年之后，这一现状有所改变。因为改革开放之后，我国关闭了几十年的大门重新被打开，这就使得潜在的、巨大的国际旅游市场逐渐涌入了我国。在改革开放初期，国外入境旅游人数暴涨，从前的外事政治接待型管理体制早已无法满足当前的社会旅游现状与要求。因此这一阶段开始了旅游管理体制的改革，首先就是在各省级建立旅游管理机构，将旅游局转变为国务院直属局。但1978年之后，我国并没有实现真正意义上的旅游制度变革，而是在1982年，提出了旅游管理体制的重要改革原则:其一，国家旅游旅行事业管理局要转变为全国性的管理旅游事业的行政机构，对全国内的旅游工作进行统一的管理。其二，国家旅游旅行游览事业管理局是我国的旅游管理机构，所以在我国国内，必须要和我国的国际旅行社实行政企分开的政策。其三，国家旅游总社必须统一经营外国旅游者的来华工作与来华业务，并且逐渐转变为企业化管理。所以至此之后我国才真正拥有旅游企业与旅游行政管理机构，而我国的旅游管理体制改革在逐渐走上正轨。
二、我国旅游管理体制发展阶段
在我国旅游管理体制发展阶段，出现了许多管理体制改革与社会发展不相适应的现象。当时社会与旅游发展之间存在着以下的矛盾与困难:其一，旅游需求的不断增加与旅游供给之间出现矛盾。当时我国拥有以及可提供的旅游资源极度短缺，尤其是旅游设施方面，无论从数量上还是质量上都无法满足当前旅游现状。旅游者的饮食、住宿、交通都成为当时制约旅游业发展的重要因素。其二，其他许多部门进入旅游业，但旅游业的高门槛与壁垒与其相冲突。许多行业正式因为看到了旅游行业具有巨大的投资潜力，所以许多部门与企业都想要对旅游业进行投资。但当时旅游管理体制依旧是中央集权制，这就使得相对严格的壁垒与当时投资行业之间产生矛盾。为了解决这些问题，我国在这一阶段实行的改革对策与方法如下:其一，旅游基础设施完善。为了解决这些问题，首先就应该加强旅游基础设施完善力度。1984年－1988年，我国共新建的旅游客房数量多达14．3万间，这就为旅游客源提供了足够的住宿条件。其二，实现多种经济形式并存。当时我国开始实行多种经济形式并存的经济制度，这就使得我国旅游业跨越了原有的所有制经济形式，也改变了传统管理体制中出现的只允许旅游部门、外事部门进行旅游活动的垄断局面。
三、我国旅游管理体制深化阶段
这一阶段我国开始进入旅游管理体制的深化阶段。不得不说发展阶段确实促进了我国旅游业的快速发展，为我国国民经济带来了巨大的帮助与影响。但就在取得巨大成绩时，又有一系列弊端和问题应运而生。首先，旅游业发展过于迅猛，导致宏观调控手段失控。尤其是一些旅游热门城市，不管不顾市场需求以及市场供给的变化，只顾着盲目的建造宾馆、酒店、饭店，甚至还盲目追求奢华、豪华的建筑风格。这就会使得大量的经济投入付诸东流，也会使得见效相对较慢的旅游基础设施建设无法追赶上豪华酒店的修建速度。其次，政令不一的现象频繁出现，“分散经营”的现象在这一时期纷纷显现。旅游行业本身没有统一的制度，也没有相应的法律法规，这就会使得全国旅游市场相对混乱。最后，多头领导现象逐渐出现。这一阶段我国出现了许多旅游企业，重复建设、资源浪费成为非常严重的现象。各企业之间自成一派，隔成体系，完全忽视了旅游市场的规范性与统一性。所以面对这些问题，我国逐渐开始思考出这一阶段的主要成就工作目标与工作成效为以下几点:其一，两级旅游管理体制初步形成，自1986年以北京率先实行旅游管理体制改革之后，各地区也相继开展。这就说明我国旅游行业管理框架初步形成，我国的旅游行业法规更加具体且更具有可操作性。其二，旅游发展规划应纳入国家与地方社会经济发展计划当中。在旅游制度改革管理过程中，逐渐摆脱了客观因素的干涉，也将工作的重点转移到旅游发展的全局性工作当中。
四、我国旅游管理体制创新阶段
20世纪90年代末，我国旅游行业逐渐成为我国支柱性产业。因此这一阶段也可以称之为我国旅游管理体制的创新阶段。2001年朱镕基总理亲自下发报告《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，自此之后我国旅游业进入全新发展阶段。这一阶段我国旅游行业实现了以市场为基础配置的旅游资源，而政府主导旅游产业发展。此外还应该壮大旅游产业规模，加大旅游产业贡献。这一阶段改革的创新做法首先就是创建了我国优秀旅游城市。一般而言若想申请创建旅游城市，需要经过市政府以及省旅游局批准，之后向国家旅游局推荐。而内容也包括旅游产业地位、对旅游业政策的支持力度以及整体市场环境等。其次就是创造节假日旅游黄金周，实际上这也是我国旅游管理体制改革的产物，推动了我国旅游业以及商业等相关行业的共同发展。
我国旅游管理体制的不断改革与发展，是伴随着社会的不断变化与进步同步进行的。所以我国旅游管理制度应该时刻遵循社会发展要求，并且与社会发展现状、国家政策相结合，制定出符合我国旅游业发展现状且促进我国旅游业长久发展的管理制度与体制。
作者:施慧利 单位:呼伦贝尔市农业广播电视学校
世界各地由于各自的政治经济制度、旅游业发展阶段、政府干预经济程度的不同，旅游产业管理的体制和制度差异较大。其中有三种模式具有典型意义：
一是以泰国为代表的官方权威管理模式。采取这种发展模式的一般是市场经济尚不成熟、旅游业在国民经济的发展中又处于重要地位的国家。这种模式是将政府与市场有机结合起来，通过政府力量的强制性干预，促使一国旅游业实现快速增长。它主要适应在市场发育还不完善的条件下，政府通过制定、补充、修改、解释相关政策法规，对旅游企业的各种不正当竞争行为予以制止和纠正。国家设立强有力的政府主管部门，如旅游局或者旅游委员会，承担包括旅游规划、竞争规划、市场促销、人才培养等行业管理基本职能，并对地方旅游主管部门实行垂直领导，行业协会的作用被限制在最小的范围内。实行这种旅游行业管理模式的国家旅游业发展水平直接取决于政府的组织与决策能力。
二是以曰本等为代表的官民协管模式。该模式强调市场竞争与政府管理并存，在最大限度发挥市场机制作用的基础上，政府积极进行旅游市场规制与管理，规制的目的是克服旅游市场的失效，政府管理以市场手段为主，鼓励旅游企业公平竞争。在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时，政府加强对旅游业长远发展的规划与指导，以避免市场经济产生的盲目性，发展规划通过旅游产业政策来保证。
三是以英国为代表的市场规制模式。实行这种管理模式的一般是市场经济较发达，并且旅游业的发展水平也较高的国家。这种模式的基本特征是让市场经济这只看不见的手发挥最大的作用。由于市场经济高度发达，基础设施完备，各项物质条件优越，所以很多开发性的事情已经不用政府去出面，甚至涉及到旅游促销方面的事情也不用政府出面。但并不等于政府不发挥作用，只是发挥作用的层面不同，市场调节的力度更大一些。
1.1泰国的旅游管理体制
泰国政府对旅游业实行的是集权式的管理体制。其最高层次的旅游管理机构是旅游管理委员会，它由内务部、交通部、外交部、国家环境委员会、国家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员和泰国航空公司总裁、泰国旅游局局长以及行业工会领袖等人士组成，管理和监督旅游局的工作等。泰国旅游局是旅游委员会领导下的旅游行政管理机构，其主要职责是旅游促销、制定地区旅游发展计划和行业管理。泰国的地方旅游机构由泰国旅游局直接设置、派驻人员并提供经费111。
泰国旅游管理体制的特点是，政府对旅游业实行高度集中的宏观管理，设立大区办事处集中管理全国各地的旅游经济活动。其行政级别相当于司局级，经费由国家拨款。主要职能是协调与地方政府的关系、组织地方性的旅游开发项目和大型的旅游活动、制定地方性的市场规则并维护市场秩序等。
泰国旅游管理体制对我国的启示是:发展旅游业一定要统筹规划，政府要加强宏观管理。对于新开发的旅游地，一定要有完善的管理机制，不能片面追求短期效益而放弃长远利益，领导层要充分认识到旅游业长期持续发展的重要性。
1.2日本的旅游管理体制
日本旅游业与其市场经济体制相适应，形成了一种官民协办的旅游管理体制，政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束，共同促进旅游业的发展。
日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。“内阁观光对策省厅联络会议”是其最高决策机构，直接对内阁负责。17名委员分别来自警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲绳开发厅等部门。其主要职责是:协调各省、厅在旅游管理中的相互关系、审议有关旅游业发展的方针、政策和规划。运输省是日本旅游业的主管部门，下设运输局、航空局、物资流通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机构。其主要职能是:统筹旅游规划、资源开发、景点整顿，对旅行社、饭店及旅馆进行审批、注册、指导、监督和培训，国际联络与对外宣传，旅游调研与统计等12。
日本的中央旅游管理机构适应了旅游业综合发展的要求，有利于旅游业发挥多方面的功能，这种管理模式与日本的经济体制是一致的。日本政府对旅游经济实行间接管理，大量的行业协会代行了部分政府职能，旅游企业必须是相关行业协会的会员，行业协会履行着行业管理职能。如：日本导游执照考试和培训由运输省委托国际观光振协会组织。这些行业组织既是企业之间的横向联结点，又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理，既有利于企业间的信息交流和横向联合，增加行业的保险功能，又有利于发挥行业协会的作用，处理好国家与企业之间的关系。中央政府不对旅游业进行直接投资，旅游业的投资主要依靠地方和民间的资金。
日本的旅游管理体制对我们的启示是：
第一，政府对旅游业实行间接管理，政府不必要也不可能直接干预旅游企业的经营活动。中央政府没有直接的投资职能，依靠地方和民间的财力，中央与地方各级旅游管理机构分工清楚。
第二，大量的行业协会代替了部分行政管理职能。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理，行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会既代表企业的共同利益，又能解决许多政府不便出面解决的问题，是政府和企业之间的桥梁。
1.3英国的旅游管理体制
英国对旅游业实行分工管理，管理机构主要分为政府管理机构和专业行会管理机构。政府机构性质的旅游管理机构负责对地区总体旅游发展进行指导和宣传，不介入对企业的具体管理。政府通过完备的法律和法令约束企业和从业者，干预的重点是调整竞争关系和防止垄断。旅游企业的经营活动完全由市场进行调节，企业经营不善通过破产、兼并退出市场。专业行业协会负责旅游企业具体业务的管理。英国的高层旅游管理机构由英国旅游总局、英格兰旅游局、苏格兰旅游局和威尔士旅游局组成，经费由各级政府承担。旅游总局主要负责全英的旅游协调、推广和宣传工作。英格兰、苏格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅游协调事宜。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由旅游局、地方政府和私人企业共同承担。地区旅游委员会的职责是:代表本地区旅游业的利益、会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略等131。
除了官方的旅游管理机构，英国还有许多民间行业协会，这些行业协会积极维护本行业的利益，促进跨行业的横向联系，制定本行业的条例和准则，负责行业内的人员培训工作，为行业内的企业提供信息服务等。
英国旅游管理体制给我们的启示是：充分发游市场规制与管理，加强对旅游业长远发展的规划与指导，以避免市场经济产生的盲目性。同时，中央和地方旅游管理机构的责任明确，各司其职。
通过这三国旅游管理体制的比较分析，我们可以看出：
第一，这三国政府都对旅游业的发展实行宏观管理，制定了长期的可持续发展规划。
第二，三国都针对旅游业发展中出现的种种问题，及时调整政府职能和作用，尽量以引导的、法律的、间接的手段来推动旅游业的发展。
第三，三国政府依据不同的国情构建了一套不同利益群体的有效整合机制。
总之，由于各国的旅游资源不同，政治经济体制各异，旅游业的发展道路也不一样，由此导致了各国旅游管理体制的不同模式。有些国家的旅游管理体制较为完备，既有中央系统，又有地方系统，既管理国际旅游，又管理国内旅游。有些国家则偏重某一方面，或以中央为主，地方配合;或以地方为主，中央协助。有些国家仅有国际旅游管理机构，国内旅游则分属其它部门管辖。我们则应当根据自身的特点，建立相应的旅游管理体制，促进和保证我国旅游业的健康发展。
2 我国旅游管理体制的改革
比较上述旅游管理模式和我国现行旅游行业管理制度，不难发现，我国旅游行业管理范围广、管理细，全由政府操办，政府主导作用非常明显。我国的旅游管理体制突出表现为政企不分，政府主管部门可以直接干预旅游企业的经营活动，这些机构在行使管理权时往往带有明显的部门利益倾向，不可能也不愿意实行公正有效的宏观调控和行业管理。企业不是真正的市场主体，自然没有联合的愿望，发挥旅游行业的作用更无从谈起。因此，明确资产属性，界定企业产权，实行政企分开和事企分开，可以说是我国旅游管理体制改革和创新的重点之所在。而上述诸国中，越是经济市场化程度高的国家和地区，政府在旅游行业管理中越无所作为，行业协会等民间组织的作用越突出，法律规制、市场约束、社会监督的作用越明显。我国旅游行业管理制度改革既要考虑借鉴外国先进经验，与国际接轨，又要考虑我国的国情、经济转型的过程性和现行制度的连续性，循序渐进地推进。
2.1明确政府职能，加强宏观管理和调控
政府在旅游业发展过程中起着举足轻重的作用，但是在旅游业发展的不同时期政府所扮演的角色都是不尽相同的，政府职能也应随之改变。曰本、英国等旅游业发达国家的政府都能够根据旅游业的发展变化而及时调整政府职能和作用。我国的旅游业是在由计划经济体制向市场经济体制过渡的大背景下发展起来的，随着我国市场经济体制的建立和健全，政府职能应进行一定的调整。具体而言，应予以保留的政府职能有:旅游规划、整顿和规范旅游市场秩序、旅游信息服务和旅游宣传。应予以取消的政府职能有：旅游定点制度和旅游经营许可证制度。
2.2建立旅游领导小组或旅游管理委员会
旅游业的综合性、关联性较强和边缘性较强，必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。它能够对旅游业进行宏观调控和综合协调，能够对旅游资源进行大规模、深层次的整合与开发，能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游集团的组建，走“大旅游”的发展新路子|51。泰国、日本等世界上许多国家都建立了旅游产业领导和部级协调机构，由政府主要领导牵头，包括旅游局在内的旅游相关部门领导为成员，不改变各部门现有行政授权格局，通过定期会议等方式，制定旅游产业方针政策，协调各部门的相互关系。但我国目前还没有国家旅游产业领导机构，致使国家旅游局在旅游政策条例及行业标准等的出台、全国旅游生产力布局宏观调控等方面工作协调难度大。为适应大旅游、大市场的管理需要，应适时成立国家旅游产业领导小组，由分管旅游的副总理任组长，相关部委领导为成员，负责国家旅游大政方针的制定和实现旅游管理的部际协调。
2.3建立旅游行业协会
随着我国旅游行业管理体制的演变，行业协会作为政府与企业之间的中介组织，其作用日益重要，并逐渐取代政府所承担部分职能。西方国家的各种旅游协会是在市场推动下，同行业的企业自发组成的，绝大多数企业都是相关行业协会的会员。协会的主要职责是行业自律和行业服务，协会存在和发展必须靠其在代表利益所进行的协调、沟通、甚至斗争中形成的公信力，靠其在为会员提供咨询、培训等服务中形成的吸引力，否则协会将无法存在。
我国各级旅游行业协会是在政府的催生和主导下成立的，既有全国性的中国旅游协会和各专业协会，也有地方各级旅游协会，各级旅游协会分别受同级旅游局领导，旅游协会的领导多由同级旅游局领导担任，企业自愿加入。中国的旅游协会官方色彩浓厚，实为政府的附属机构，主要履行行业调研与政策宣传、政府与企业间的联系与协调等职能。这样的协会对企业的吸引力有限，目前全国旅游企业有20多万家，还有相当数量的事业单位和社团，而中国旅游协会及其分会和专业委员会以及各省旅游协会的会员数总共只有1.2万。
我国旅游行业协会必须加快市场化的改革步伐，使之成为政府宏观管理和企业微观营运管理的中介工具，以减少“市场失灵”和“政府失灵”。由于我国的各项改革都是自上而下的，旅游协会改革的路径必然依赖政府，具体做法是:旅游协会与行政机构脱钩，完全自收自支，政府通过法律法规要求企业必须成为相关协会的会员，政府把那些主要靠市场调节、社会能够管好的职能逐渐委托或授权给协会，这些职能包括:资格证考试和培训、旅游质量保证金管理、旅游标准化工作等。
2. 4拓宽旅游投资渠道
1.旅游业将朝着综合化发展
未来世界旅游业发展的趋势就是综合化发展。旅游业本身具备高度的关联性，与相关产业密切关联，与单体产业相比较，旅游业综合化发展更具优势与意义。首先，旅游业集吃、住、行、游、购及娱乐于一体，其综合化发展将相关产业、部门实现有机融合与统一，摒弃了传统模式，能够形成一定规模的综合效益，增强旅游业的跨行业聚集吸引力。其次，旅游业作为国民经济的重要支柱，其综合化发展具备规模大、资产实力雄厚、产业链完备等优势，并且将有效的周边经济及国民经济的发展。最后，旅游业将中小型单体旅游业联合，加快了旅游业国际化与现代化的进程。
2.旅游管理技术的现代化发展
未来旅游管理中，将实现以信息技术为核心的现代化管理。特别是在市场观念日益提升的时代，现代化管理有利于提升和完善旅游业的管理水平，旅游业的生产、营销、消费等环节都借助市场获取信息，通过现代化管理手段的利用，可有效降低成本和风险，促进市场信息获取的渠道与质量，此外，现代化管理还有助于提高管理效率，不仅提高了旅游经营者的效率，重要的是能够借助现代科技提高游客消费旅游资源的效率、制定行程的效率、获取信息的效率。
二、国内旅游现行管理体制存在的问题
旅游管理体制应当不断适应旅游业的发展。但是，当前国内旅游业顶层设计及管理机制仍然存在一些问题，从而导致其在管理中主导作用发挥不足。
1.旅游业行政主管部门缺乏统一规范性
当前国内一些地方，政府旅游管理机制在设置与行政主管部门的职责不统一，从而导致并不能适应旅游业的发展，更不能满足依法行政的需求。从国务院部委到地方各级人民政府的旅游行政主管部门的设置并不统一。这些主要表现为：首先，名称不规范，国务院各部委行政管理机构，为中华人民共和国国家旅游局，但是到了省市自治区之后，由于具体情况复杂，各地设立旅游局、旅游管理委员会，有的省以前设旅游局，后来又改为旅游发展委员会等名称的机构。再到县级城市，旅游管理机构则成为旅游局、旅游文化体育局、旅游委等。同时，我国旅游业发展地域性非常强，经济发达、地理位置优越的沿海地区，其经济发展水平要高于中西部内陆地区。在一些地方，旅游管理机构只是单纯的旅游局，职能划分明确。不过，有些地方则改成旅游委，职能简单单一。那些鱼外办、侨办单位合在一起的旅游管理机构，它们的职能更为模糊。
2.旅游管理机构的网络不健全，管理部门的职权相对有限
国内旅游管理体制的不断革新发展，旅游管理机构面向国家到地方，分别设有特定的管理部门，虽然形成较为理想的局面，但是因为缺少类似于企业模式的高效旅游行政管理体制，而且现有的网络覆盖面并没有达到最好的状态。首先，各级政府行政管理机构体系不健全。在国家层面，旅游行政管理机构，缺少级别高、权力大和职能高；地方层面，权力小，而且协调功能薄弱，甚至在一些地区，到目前为止尚未建立独立的旅游管理机构。市县级的旅游行政管理机构仍为空白。其次，旅游业协会民间管理机构环节，建设薄弱，公民缺少参与主动性，在参与过程中也未受到重视。政府主导多元交叉融合度非常高的产业，往往不能发挥主导优势，收到多种因素制约，存在诸多问题。特别突出的是导游队伍的管理，导游一般隶属于旅游企业或者行业协会，然而，导游在带团过程中又发挥着重要的作业，尤其是出境领队，然而导游队伍的地位和工作性质的重要性不相匹配，应该不断加强提升导游队伍的地位和待遇。旅游的涉外事业性和产业经济性决定了它的重要地位，然而，相应的旅游行政主管机构权力的有限性直接导致旅游企业在发展中缺乏独立性与自主性，不适应社会主义市场经济体制的发展。
3.政府相关部门管理出现越权现象，过于干预企业的运作经营
近年来，随着国内旅游业的开发与成熟发展，在一些举措的设定方面均已按照国际管理进行，为促使国内旅游业的快速发展，旅游业相关部门在日常实践中摸索制定了一些符合中国旅游行业规律的规章制度，以保证旅游业有章可循。但是政府的越权行为，在一定程度上也严重影响到了旅游业的发展。
形成这一现象的原因，主要包括两个方面：一是政府方面，政府行政管理部门，因为尚未脱离计划经济的惯性作用，且管理部门受自身利益驱使，从而导致政府部门在行使职权时，出现不公平现象，他们在市场经济运作中，对自己角色的定位不准确，该干什么，不该干什么，并不清楚，他们在旅游管理中不必要的干政，大大降低了行业管理部门树立起来的威信。另一个是企业自身方面，企业自身的惰性，与企业领导人员的怯懦，致使政企不分的现象。旅游企业比较其他工业，在经济效益方面存在的优势，致使旅游企业内部产生惰性。同时，企业管理领导人员，并没有认识到市场经济本质，在经营运作中，缺乏自信心，因此容易受到政府等管理部门的干预，另外，企业与政府通常还会形成一些潜规则，政府会通过各种途径为企业提供经营项目，企业也愿意为政府干预。久而久之，旅游企业与政府之间多是维持现状，政府管理部门干预企业行为的权力，企业也多接受政府的管理。
4.政府主导乏力
旅游业是个复杂、多元、综合、交叉、与其他产业高度关联，但在实际的旅游行政管理中试行政府主导分割管理，导致政府主导乏力，换言之，旅游资源分别有不同的行政管理部门来管理，其中旅游企业也交由不同的主管部门负责。不同的景区资源、文物资源，分别交由林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质遗迹旅游等部门行驶管理，条块分割明显，管理职权有限，从而政府对各部门间关系的协调与组织的主导能力有限。其次，在旅游行业中，国务院及地方各级政府旅游行政主管部门缺乏沟通性，上级旅游管理部门对下级单位，实施的是一种垂直管理模式，国家与地方旅游行政主管部门处理相关问题协调性差，从而严重阻碍了旅游业的发展。加之受利益关系、地方保护主义的影响，旅游景区、产品被分割，旅游行业间、企业间的摩擦与冲突现象恶劣，行业混乱，从而阻碍旅游资源的统筹开发，造成旅游产品缺乏整体设计，诸多旅游产品长期处于成本投入低、包装粗放、效益低的阶段，从而大大降低了整体竞争力，增加了行业风险。此外，政府对旅游企业过度干预，两者之间缺乏合理的用于交流与沟通的机制，从而为发展造成阻力。
5.旅游监察管理不够严格
当前我国的旅游行业混乱、公民旅游行为过激，监督监察不到位问题极为突出。旅游资源、旅游企业、旅游行业、旅游者在纵向与横向管理中，分别有不同的部门机构负责，纵向管理中缺少有效的监督机制，诸如泰国设立旅游警察。横向管理中缺乏明确合理的分工，从而造成监督工作中相互推诿的现象。一些管理部门追求政绩或利益，在监督管理中工作并不到位。此外，旅游管理体制缺乏强有力的政府监察机构和行之有效的社会公众监督机制。例如，缺乏对民众及旅游者的研究，未能采纳民众的意见，或者民众根本不了解监督管理体制的内容，当旅游景区出现游客投诉、纠纷以及秩序混乱等问题时，缺乏官方或者民间组织执法与维护，相应的工作人员不到位；旅游协会、旅游社协会以及旅游饭店协会，这些民间旅游组织尚未实现普遍化发展。这些都极大限度的限制了旅游业的监督力度。而且，对游客在境内、出境旅游中的不文明行为缺乏有力的监督和管制，可以借鉴泰国设立旅游警察的做法。
三、我国旅游管理体制改革的建议
综上所述，旅游业管理体制的改革和创新成为重中之重，在景区资源管理、导游队伍等从业人员管理、旅游企业管理、旅游执法管理等方面都应当进行大幅度的改革，主要从以下几个方面探索：
1.国内旅游管理体制改革创新的原则
旅游管理体制的改革与创新首先须遵循旅游业自身发展的规律，以市场为导向，发挥市场对资源的配置作用，强化市场“无形的手”在管理中的作用，实现旅游资源的撇脂，促进实现市场经济效益；其次，须遵循可持续发展原则，加大力度发展旅游业，处理好旅游资源的开发，保护好旅游资源的利用，做到开发适度，不破坏和污染生态环境，不干扰当地居民正常的生活；最后，严格按照国际旅游开发与游览惯例，培育市场规模，规范旅游者行为。
此外，注重协调各个相关行业的关系，强调划分管理职能部门的责权，转变各个单位的职能，增强生态环保、文明旅游、健康旅游意识。
2.构建多元化管理主体
首先，完善旅游行政管理机构的设置，明确各个管理部门的职能，促进各个部门主体交互协作，实现平等互利的关系，最终促进国内旅游业的发展。完善地方旅游管理机构组织，明确各个机构的职能职权、地位作用，保证旅游业实现快速稳定的发展。
其次，大力推动旅游企业发展，发挥其在旅游业的市场主体中的作用，一方面由政府将旅游企业推向市场，并进行宏观调控，并针对行业推出规范的监督体制；另一方面，随着旅游业产品、服务等质量的提升，旅游企业须按照市场经济的规律来经营，因而企业管理体制也应得到健全与完善。
随着社会全面进步，国民经济快速发展，人们物质文化生活水平日益提升，对于精神文化需求也逐渐增加。处于该种背景下，我国旅游业发展逐步扩大，旅游产业已成为我国经济产业体系的重要部分。为更好促进国家旅游经济，促进对外交流，更好利用旅游资源，实现旅游资源可持续发展，出境旅游已成为人们旅游的热门。笔者根据自身多年的旅游从业经验，主要分析我国出境旅游管理的体制改革问题。
1.旅游管理作用分析
旅游管理，是对旅游产业经营活动的组织和协调，确保旅游业协调发展，通过制定合理制度、政策，规范行业经营行为，利用好方法管理资源，推动区域文化传播，实现行业、区域的交流，为旅游者提供更好服务。出境旅游管理也是如此，出境旅游管理是帮助国人更好认识、理解国外的旅游活动和社会元素，让出境旅游业社会效益、经济效益协调统一，继而实现旅游产业全面、和谐发展。通过旅游管理，利用法律、行政和经济手段，管理出境旅游产业，确保出境旅游产业的合理竞争，实现利益最大化，为国家创造更多外汇收入。
2.出境旅游管理对旅游经济发展的重要意义
构建科学、完善的出境旅游管理机制，能够更好完善国内外文化交流，增加外汇收入。利用我国地质、民族、历史等旅游资源，做到合理筹划，不断完善出境旅游管理，能够获得更多外汇。利用合理旅游管理，可以引导合理消费，实现资金回笼。推动餐饮、旅馆、交通、园林等产业发展，促使这些部门不断完善各种设施，增加服务项目。因旅游业促进了诸多行业发展，增加了社会就业几率，促进旅游管理稳定。同时，出境旅游作为一个投资较大，但见效快的产业，是一种可持续发展项目。我国诸多旅行社开设了境外旅游服务，开发时间较短，但很快发展起来，出境游客数量日益增多。因此，合理出境旅游管理非常重要。
3.我国出境旅游管理的体制问题分析
首先，管理机制完善。现阶段，我国出境旅游管理机构尚不健全，管理人才缺乏，出境旅游产业缺乏有力管理和监督，各旅游协会、旅行社管理水平参差不齐，并未发挥应有作用。对于当地政府而言，必须参与出境旅游产业的规划管理，加强高校旅游管理人才培养，构建健全管理机制，引入民间旅游管理机构，充分发挥他们的监督、建议职能，方可促进出境旅游产业发展。其次，出境旅游管理和政府要求不协调。现阶段，对于我国出境旅游的行政政策，一味注重出境旅游的经济效益，忽视旅游的社会效益，或在国外不注重生态效益、环境问题，严重影响了国人形象。同时，过度重视国外旅游，吸引游客走出国门，走出国门固然值得鼓励，但国内旅游也应重视。对于长远科学、合理的国内旅游利益不顾。同时，对于各旅游协会、旅行社和各行业，处于一种无序竞争状态，没有明确管理机制，政府和出境旅游管理脱节，旅游业自成一家，缺乏统一规划、统筹、约束和沟通，破坏了出境旅游资源，政府管理职责缺失，必定会严重影响出境旅游也发展。第三，出境旅游管理缺乏先进理念。针对某些旅游社而言，只注重出境旅游的经济效益，对出境旅游管理，缺乏合理规划、统筹，缺乏先进境外旅游管理经验，服务意识不高，尚未形成出境旅游管理体系。
4.我国出境旅游管理体制改革的新思路
目前，随着国民经济快速发展，人们物质生活水平日益提升，对精神文化需求也随之提高，旅游是人们精神享受、休闲的最佳选择。因此，旅游市场服务水平、服务质量也应提高，方可促进旅游业发展，出境旅游也是如此。服务质量，主要是人文环境、自然环境的协调统一，通过自身出境旅游资源，提升服务质量，获取最大经济效益，促进出境旅游经济的快速发展。笔者认为，我国出境旅游管理体制改革，主要从如下方面入手：首先，创新出境旅游管理体制。在出境旅游管理中，做到以游客为中心，建立令游客满意、舒服的现代服务体系，在境外旅游中，游客能够玩的开心、舒心，能够留下美好回忆，能够在走出国外之外拓展视野。健全出境旅游管理体系，可增加旅游收入，创造更多的就业机会，为政府民生改善创造更多机会。同时，在境外旅游时，让游客享受到热情良好服务，感受国外文化和特色产品，提升旅游服务品质，保证游客权益。其次，政府主导、政策扶植，是我国出境旅游产业发展的支撑力量。在政府调控、扶持过程中，不能违背出境旅游市场原则。旅游市场是根据市场经济规律调控促进，需要不断暴露市场的发展问题，再不断完善、健全，对于各领域竞争，遵守市场经济规律，创造合理、公平的出境旅游竞争环境。第三，旅游管理部门充分发挥职能。针对出境旅游管理，旅游管理部门不包揽所有出境旅游的职能。因此，需明确旅游部门协调和监督职能，体制完善、创新，需依靠制度完善和人员素质提升，依靠机构设置合理化。因此，对于旅游管理部门而言，应该做到敢于创新和勇于创新，打破阻碍出境旅游产业发展的旧制度，只有不断探索和勇于改革，才能不断完善出境旅游的管理体制。
5.结束语
综上所述，随着社会经济快速发展，旅游业已成为全球经济竞争的重要产业之一，出境旅游对拉动国民经济，促进文化交流，拓展国民视野，具有非常重要的意义。随着出境旅游层次、规模不断发展，我国出境旅游管理层次、水平，还能基本满足游客的游乐需求，但仍然存在诸多，需要我们不断分析问题，敢于创新出境旅游管理体制，加强出境旅游的监督、管理，方可促进出境旅游业的可持续、健康发展。
【参考文献】
[1]蔡家成.试论我国出境旅游管理体制改革问题[J].旅游学刊,2000,03:13-18.
摘要：本文从指导体系、宏观管理、产业结构及融资和人才等方面对旅游管理体制改革中的问题进行研究，指出其中不足，分析原因并提出意见和建议.
关键词 ：旅游；管理体制；改革；问题；解决对策
中图分类号：F592文献标识码：A文章编号：1673-260X（2015）02-0153-02
前言
现阶段，我国旅游业的繁荣带动着旅游管理体制逐渐形成，在市场经济调节之下，旅游管理体制为适应并推进旅游业的发展不断进行着自我完善.同时，改革工作还存在一些问题，分析和探讨这些问题，对优化我国旅游管理体制改革意义重大.
1 改革缺乏完善的指导体系
1.1 管理体制规定的不足
首先，旅游管理体制中现行法律法规波动性较强，还处在暂时性的模式和状态下，后续法规也跟不上现行法规步伐，在一定程度上体现出不足.例如《风景名胜区管理暂行条例》，该规章制度由于具有暂行性，所以不稳定性较高，而且一旦有需要调整、变更之处，其修改也多为临时性，后续力不足，这就造成了这种暂时性条例在约束力上的不足，在很大程度上限制了我国旅游管理体制改革工作的进行.
其次，法律法规内容上的不完善性.现阶段，我国旅游行业发展迅速，势头强盛，这就需要有健全的法律法规来管理和约束.但是目前我国现行法律法规从内容深度和广度方面来看不符合旅游行业的发展要求，即处于滞后状态.例如：旅游行业的发展带动了旅游区酒店行业的兴盛，但是酒店行业中与旅游直接相关的法律法规较少，多数明文规定还是局限在酒店管理工作上，不利于旅游业对周边产业的带动，也是管理体制改革中需注意考虑的问题.
最后，安全是旅游时的头等大事，但是在相关旅游管理规定中，关于维护游客人身权利的明文规定还没有形成一个完整的体系，这也从侧面说明我国旅游管理体制中对游客人身安全的保障性规定还有待进一步加强.
1.2 管理体制需加强和完善
首先，建立健全旅游行业相关法律规章制度.造成我国旅游行业法规不健全的主要原因是我国的旅游行业发展时间短且发展迅速，规章制度的完善还需要有很长的一段路要走，因此建立健全法律法规绝非一朝一夕之事.作为旅游管理体制改革的依据，法律法规的完善需结合当今我国旅游行业在管理上的不足来制定.避免长时间使用暂行制度来调节旅游管理，尽快将现有的较为完善的法律体系固定下来.
其次，转变政府角色.在我国旅游管理职能都是由政府来承担的.法律法规对旅游行业具有约束性，实际上起到一种管理作用.这种条件之下，在完善法律法规的同时，政府就应在旅游行业的管理职能中脱离出来，以全新的角色定位来推进旅游业的发展，这也是旅游管理体制改革的一项最基本要求.政府角色的转变可从以下几方面着手：①转变管理手段.传统管理体制下，政府直接管理，转变之后，应逐步向间接型过度，变管理为咨询和服务，通过后台调控促进旅游管理的规范和法制化.②剥离政府职能.将行政部门的文化生产功能放入其它部门.可按照现代企业制度要求，建立资产授权结构，经营旅游行业中的文化资产，即政企分开.在转变政府职能的同时，加大文化事业单位的自主控制.
2 宏观管理工作存在不足
2.1 具体表现
在旅游行业发展势头良好的当下，我国一些企业和个人抓住商机，创办了旅行社及其它与旅游行业相关的单位，但是这些企业不属于同一个部门，尤其是其产权和人事权.以旅行社为例：目前我国有三个旅行集团，除此之外，几乎所有涵盖旅行社的企业和单位都不在一个系统范围内，即旅游业建设分散，缺乏统一的指挥和引导，往往各自为政.
这种情况下，当旅游行业处在淡季或疲劳期时，各企业和部门为了利益通常采取一系列手段展开市场竞争，但是由于缺乏统一管理，跌价竞争等劣性方式便会出现，这很容易造成内部的混乱，进而影响整个市场秩序.这一现象出现的主要原因就是我国对旅游行业的宏观管理有所欠缺，特别体现在权威不够、手段不足.例如企业注册旅游项目时，登记管理不属于旅游管理部门的职责范围，即该部门没有等级管理权，影响了管理部门的控管调控力，使旅游市场的发展难以达到协调与平衡.
2.2 解决策略
针对上述体制改革工作的问题，本人提出基于行业监管的观点来优化我国的旅游管理体制改革.首先是文化与经济的协调发展.主要体现在以下几点：①发挥政府的主导作用.市场经济体制下，经济虽为主要的调控手段，但仍需要政府的宏观调控来加以控制，特别是在旅游行业，在遵循市场规律前提之下，政府应充分发挥引导力，采取有效措施协调旅游业中的各方利益，扮演好指导者角色，统筹和规范旅游行业的市场竞争问题，同时做好监督者，对旅游行业的趋势进行分析，确保市场竞争的有序、合理.②加强行风建设.旅游行业是为游客提供服务的行业，因此为了更好的满足游客需求，促进旅游行业兴盛，在进行旅游管理体制改革时务必重视对行业风气的培养，大力倡导诚信旅游.只有旅游业信誉到位，游客才会提高满意度.久而久之，良好的口碑及优质的形象就会在旅游业中树立起来，因此在完善宏观管理调控的同时，要对旅游企业进行重新定位，督促其经营守法、诚信，以优质服务来赢得游客的心，进而促进管理工作的优化，达到旅游经济健康发展的目的.③提高服务质量.旅游不同于其它活动，通常计划旅游时，游客便会对目的地进行详细了解，加之人们追求新奇的心理特征，使他们对旅游服务的质量及个性化要求日渐增加.因此，体制改革一方面要促进旅游管理规范化，同时也要注意个性及情感化，以增加游客的体验认同.
3 旅游产业结构有待调整
3.1 现有产业结构问题
首先，旅游商品业的发展有待改进.在旅游行业中，旅游商品业在进行价值创造方面最具优势，成为实际上的创汇大头，远比旅游观光等带来的创汇要高.这主要是由于旅游商品体现的是地域特色，无需高新技术做支撑，因此在生产时具有成本低、效益大的特点，特别是劳动密集型商品的生产，更具这一优势.但是目前，我国的旅游商品业却在生产和销售上存在不足.例如：我国境内多数旅游景点中对旅游商品的生产、销售缺乏统一管理，仍处在自发经营状态，而且产品种类缺乏创新，从生产到销售连贯性不足.这种结构模式的旅游商品业不利于在价值创造方面充分发挥优势，有待进行结构调整.
其次，旅游交通有待完善.在旅游目的地的选择上，交通问题是影响游客选择的一大因素.在旅游旺季时，有很多游客遭遇“一票难求”，旅游交通在很多地区都呈现出紧张的局面，这在很大程度上制约着我国旅游行业的进步，作为旅游产业结构的一个构成要素，交通问题在旅游管理改革时不容忽视，此外，交通口岸有时也出现交通紧张问题，这一滞后表现同样也影响着旅游产业结构的完善.
3.2 产业结构的优化
首先，饭店是旅游区必不可少的设施.为更好的满足广大游客的需求，饭店的规格可以根据景点情况按档次来进行合理布局，建议以中低档格局为主，尽量适合大众消费.其次，优化旅行社.一方面鼓励外资旅行社进驻中国市场，另一方面加大开放力度，使国内旅行社的市场前景更为广阔.同时引导旅行社采用高新技术以提高其服务能力，优化其服务质量.第三，管理部门要应注重景区建设，将精品概念引入建设工作中，促进旅游人性化，以提高旅游收入.第四，旅游商品业方面，注重时代背景和地区特色，旅游商品的推出要具有创新性，以提高游客消费欲望.此外，对于分散的各旅游商品销售部门也应进行统一管理，优化商品营销策略，从而提高这一领域的创汇.最后，完善旅游娱乐业，大力发展旅游交通，娱乐业要体现出旅游景观当地文化特色，而旅游交通的发展则旨在顺畅交通格局，加大人流通行量.可以说，产业结构的优化对于完善旅游行业基础设施，促进与周边产业的共同发展意义重大，在进行旅游管理体制改革时，一定要放眼全面，以推进旅游行业的全面进步.
4 融资体制滞后，人才机制落后
4.1 融资机制的完善
目前，我国的旅游融资体系还不够成熟，现行旅游管理体制之下，文化旅游方面的资金投入呈现不协调的状态.即政府投资仍然占据主要地位，其它方向的投资力不足.面对着文化市场的扩张，旅游业的发展与之不匹配.此外，部分地区职能部门投入和产出不一致，旅游投入资金监管不力，也在很大程度上制约着改革的进行.
对此相关部门要做好投融资监管工作，一方面创新投资导向，进行投资政策调整，让约束与激励并行，鼓励大牌投资；另一方面，建立健全监管机制，做好涉足旅游业的资本审查，制定实施细则来对多种所有制经济下的经济运行进行掌控.此外，避免旅游行业的不规范竞争，为体制改革工作的顺利进行营造一个良好的市场环境.
4.2 人才机制的改革
行业间的竞争和发展离不开人才，他们是进步与创新的力量源泉.但是现阶段我国旅游管理体制改革中旅游企业人才的缺乏成为一大问题，在一定程度上制约了新的管理体制的实施.人才缺失在旅游企业中主要表现为创新及管理等方面的人才，特别是具有旅游文化理念的高素质人才缺乏.此外，一些文化单位的管理模式也不利于竞争机制的形成，很难培养和聚集高水平人才，制约了旅游业的进步.
针对上述情况，为确保改革工作顺利实施，应从人才培养方面入手，优化旅游企业内部的人才结构.具体包括：第一，对旅游行业优质人才的培养坚持引进与激活并行的原则，引进指吸引异地人才，激活则指充分发挥企业或旅游地区当地现有人才的积极性，培养其创造力以激发其自身潜能，第二，将优化资源配置与人才培训工作有机结合，一方面引进市场调配机制，以市场化的配置模式来提高人才流动，使人才在培训与使用方面更灵活.另一方面科学配置岗位，尽量让人才能力与岗位需求相统一，最大限度的发掘人才潜力.第三，聘请高级顾问定期指导.第四，以挂靠或租赁手段向外界“借”人才.同时对于有使用价值的技术，可以用支付报酬的方式借用.此外，政府职能部门也要完善人才引进及培育的相关政策，为人才的引进及培养提供良好的空间.
参考文献：
〔1〕冯丑明.关于旅游管理体制的问题和对策分析[J].旅游纵览(行业版)，2011(03).
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