二、大学生公共卫生安全教育存在的问题
目前，很多大学生对于公共卫生安全知识没有完全了解，有的人心目中的公共卫生知识还是传统的不随地吐痰、不随地大小便，饭前洗手这样的观念，对于一些新增的公共卫生知识不太在意，如吸二手烟，上网过度对身体的影响等。
(一)对疾病认识存在的问题。
传统的传染病指的是通过呼吸传染和接触传染的疾病，像肺结核、肝炎。但随着社会的发展，一些不良生活造成的传染病成为“后起之秀”，像吸二手烟、艾滋病、酒精中毒都源于不良生活习惯。现在一些男生将抽烟当成时髦，这样不仅影响自己的身体健康，还连累他人;一些学生很早就恋爱同居，造成生殖系统的疾病;还有人朝三暮四，不断变换伴侣，传染上艾滋病的大学生也越来越多。现在的大学生生活条件好，于是在一起聚餐，生日聚会就成了普遍现象，酒精中毒也时有发生。还有些人热衷上网，在网上一待就是一夜，这样严重睡眠不足也会影响身体健康，甚至导致猝死。一些学生对疾病产生的原因不明就里，一旦出现传染病又显得格外恐慌。像前几年出现的“非典”、“甲流”等流行病，使一些人夸大了病情的严重性，造成不必要的恐慌。
(二)对食品安全认识不足。
在食品安全方面，很多人明知街边小摊上存在安全隐患，还是忍不住要“以身试法”。这些年，关于烤羊肉串、麻辣烫的报道层出不穷。但很多大学生还是喜欢利用外出的机会前去路边小摊品尝，就是缺少自控能力，面对色香味俱全的食品就忘了食品安全。
(三)生活习惯造成的卫生安全。
公共卫生安全除了吃的，还与清洁有关系。但一些大学生的个人生活也存在着卫生隐患。当前的大学生以独生子女为主，从小就被大人宠溺，生活自理能力较弱。有的人读大学还不会洗衣服、洗袜子，因为自理能力太差，生活也邋遢。有的长时间不洗澡，有的不会洗被子、晒被子，这也是给疾病准备了温床。
(四)学校监管不到位。
目前，对于大学生的公共卫生安全管理，一些学校重点放在食堂管理、环境管理上，对于一些与生活相关造成的疾病没有防范。像生活不规律造成的肥胖症、经常熬夜造成的过劳死、猝死，学校却没有采取预防机制。而大学教师也没有起到为人师表的作用，自己吸烟、熬夜、暴食，这些不良行为也给学生带来负面影响。最近几年，一些学生有严重的心理疾患，为一点小事就持刀伤人，投毒，这也是公共卫生安全中的问题。这些问题还要从心理疏导上入手。对于和学生公共卫生有直接关系的后勤部门，像食堂、宿舍管理方面，学校监管工作也有待提高。有些学校后勤部门过分追求经济效益，在食材采购上不讲究质量，只图便宜，一些中小学食堂发生集体食物中毒就是这个原因。还有在医疗方面，一些学校医疗室重医疗轻预防，对于一些常见的、通过预防就能阻止的小毛病没有做好事先预防。
三、加强大学生公共卫生安全教育的途径
针对大学生公共卫生安全教育存在的问题，高校在加强公共卫生安全教学方面应该要从以下几个方面做起。
(一)加强道德教育，树立学生良好的品德。
目前学生出现一些不良生活习惯，主要还是在道德修养方面存在不足造成的。针对这种问题，要从思想教育方面开始。目前的大学生很多是隔代抚养，这些爷爷奶奶在照顾孩子时，一味地溺爱，什么事都是自己代劳，结果孩子的自理能力差，不会洗衣服、不会洗袜子，进了大学后，连洗澡都怕，结果个人卫生非常差劲。到处是臭鞋子、臭袜子，被子脏了也不洗，甚至影响到别人，很多疾病也是这样蔓延的。还有些学生从小花钱不受节制，家里人也不干涉他们吃喝，于是小小年纪就学会了下馆子、喝啤酒。进入大学后，将聚餐当做重要消遣。肥胖病就是这样引起的。还有一点就是很多学生迷恋上网，晚上熬夜，这样不仅影响学习，也对身体健康产生不良影响。因此在教学中，要对学生进行思想道德教育，让他们懂得父母的经济收入来之不易，应该要养成生活简朴的作风，还要树立他们勤劳的道德观念，自己的事情自己做，养成生活中讲究卫生的良好习惯。与此同时还要加强校园文化建设，加强体育课和其他文艺形式的课程开展，让学生多活动，远离电脑。
(二)加强心理健康教育，树立正确的人生观。
这几年，大学生心理问题引发的事件已经有好几起，从最早的马加爵杀人案，到最近的复旦大学投毒案都是学生心理不健康造成的。因此在大学中开展心理健康教育非常重要，尤其是那些生活在贫穷落后地区的学生，常常因为贫穷被人看不起而产生心理抑郁，学校应当要关注这一类弱势群体，对于出身良好的学生也要进行心理健康教育，改正他们那种骄奢之风。大学生恋爱已经成为一种趋势，校外租房同居也成为一种时尚，针对这些问题，学校都要进行爱情、生殖健康方面的教育，让学生学会自爱。
【中图分类号】TS201.6 【文献标识码】A 【文章编号】1007-8231（2011）11-1868-02
“国以民为本，民以食为天，食以安为先”这句话不但说明人类以食物赖以生存，而且也说明食物安全性对人类的重要性。食品卫生是公共卫生领域的一项重要内容，食品卫生是食品安全的重要前提和保障。因此，大多数食品安全问题能引起公共卫生问题，反之亦然。食品安全与公共卫生相互影响、相辅相成。
1 食品安全的含义及内容
1996年世界卫生组织将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”。食品安全包括四个成分：第一，成分安全，不包含危害人体健康的成分。第二，功能安全，食用后不影响人体的正常新陈代谢。第三，免疫安全，不能带有导致人体发病的动物、微生物和病毒。第四，遗传安全，即不改变人类基因和人类的遗传功能。食品安全包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内容和食品（食物）种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。
2 公共卫生的含义及内容
公共卫生的具体内容包括对重大疾病尤其是传染病、突发公共卫生事件的预防、监控和医治；对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。其中，食品卫生是公共卫生领域一项非常重要的内容。1996年世界卫生组织将食品卫生界定为“为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。食品卫生是指提供人类食用的各种食品，在其生产、运输、储存、加工、销售、烹饪、食用等各个环节必须符合饮食卫生标准，保证各种食品所含营养和能量安全进入人体，参与人体的新陈代谢。食品卫生具有食品安全的基本特征，包括结果安全，即无毒无害，符合应有的营养等和过程安全，但更侧重于过程安全。食品卫生通常并不包含种植、养殖环节的安全。
3 食品安全与公共卫生的相互影响
尽管食品卫生与食品安全有一定的区别，但是食品卫生是食品安全的前提。而食品卫生又是公共卫生一项非常重要的内容。在我国，食品安全问题形势严峻，已成为公共卫生领域的重要问题1，直接关系人民群众的身体健康和社会发展与稳定。
3.1 食品安全对公共卫生的影响
我国食品安全问题日益严重，关于问题食品的各类报道层出不穷，牛奶业普遍使用三聚氰胺出现各种问题奶粉、养殖业普遍滥用抗生素、食品工业违规滥用食品添加剂、化肥使用过多、农药使用以及残留严重超标、转基因食品。从沈阳“毒豆芽”、湖北“毒生姜”、牛肉膏、染色馒头、瘦肉精、地沟油到问题血旺、黑心鸭、潲水油等等。问题食品涉及面越来越广，危害程度也越来越深。这些食品安全问题引发诸多公共卫生问题，对人民生命健康构成严重威胁。
3.1.1 食源性疾病
我国食品安全面临的主要公共卫生问题是食源性疾病2。也就是说我国食品安全存在的引发公卫问题的因素最主要的是食源性疾病。2006年9月7日陈君石在“中国食品安全问题论坛”上指出，食源性疾病已是目前我国头号食品安全问题。世界卫生组织认为：食源性疾病是最普遍的健康问题之一，是降低经济生产力的重要原因。食源性疾病不但影响人类生产力，甚至危害人类生命安全。食品安全问题是引起食源性疾病的主要因素，食源性疾病是我国重大公共卫生问题。我国目前尚无统一的食源性疾病报告的数据。郑州市 2008年食源性传染病年发病率为206 /10万3。2006－2008年广州市食源性疾病暴发共189起，发病2678例，死亡6例4。总体上，我国食源性疾病发生率较高。问题食品所带来的社会公共卫生问题，不但给人们造成生活、工作上的痛苦，而且也给社会带来严重的医疗负担，严重影响经济的发展、社会的安全与稳定。
卫生部部长陈竺在2011年全国卫生系统食品安全与卫生监督工作会议上表述，卫生部拟将食品安全、职业病防治、饮用水安全也纳入基本公共卫生服务均等化项目5。食品安全信息报告纳入中国基本公共卫生服务项目。
3.1.2 化学污染
我国化肥使用量平均高达400公斤/公顷以上，远远超出发达国家的225公斤/公顷的安全上限。农药的使用严重超标，农药残留的情况非常严重。因此，农产品源头污染严重。在食物种植养殖环节出现不安全因素，导致食品不卫生、环境污染等公共卫生问题的发生。在食品加工制作的过程中，企业违法生产、加工食品现象并不少见，少数不法分子在利益的驱动下使用、乱用及滥用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，掺假制假。在食品包装、贮藏、运输过程中食品防腐剂的乱用及滥用等导致的食品安全问题不容忽视。其中农药的使用问题是突出问题。化学污染所导致的公共卫生问题不只是人们的身体健康，还有环境污染的问题。加重国家治理环境的负担。不但影响食用者自身的身体健康，而且还影响下一代的健康。
3.1.3 生物污染
微生物、寄生虫、生物毒素等污染问题，如沙门菌污染、霉菌毒素污染和寄生虫污染等。生物污染通过食物而传播。不但引发严重的食源性疾病，而且还能引发环境污染，导致发生严重的传染病等公共卫生突发事件，加重医疗负担和环境治理负担。
3.1.4 转基因食品
1、传染病防控安全
（1）甲流感、手足口病、不明原因肺炎等呼吸道传染病。预检分诊点、发热门诊医生防护不规范、人员不固定、初步流行病学史询问不详细，容易造成误诊、漏诊。
（2）霍乱、O157：H7大肠杆菌感染性腹泻、不明原因腹泻等肠道传染病。肠道门诊医生未经培训上岗、登记不全、人员不固定等容易造成漏诊、误诊等。
（3）预防接种门诊预防接种前告之不到位，给有禁忌症的儿童注射相关疫苗、疫苗漏种、错种等，造成预防接种安全隐患。
（4）血防防急感工作责任制管理落实不到位，渔船民流动性较大以及三角圩与江宁区交界处船厂的流动人员导致我区的防急感安全隐患增大。另外血防发热门诊诊疗意识淡薄给我区血防防急感第一道关口也造成一定的漏洞。
2、食品卫生、生活饮用水安全
（1）部分餐饮单位、快餐制售、企事业单位食堂、熟食卤菜存在卫生条件差，食品索证不规范、违法使用非食品物质或滥用食品添加剂、食品添加剂保管不当，凉菜间“五专”落实不到位、食品不烧熟煮透等现象给我区食品卫生安全容易造成食物中毒安全隐患。
（2）建筑工地食堂尤其是中小型食堂饮食加工流程不规范、设备简陋、工程时间短、流动性强、管理不规范等因素导致食品卫生安全隐患增大。
（3）二次供水单位未规范落实生活饮用水消毒不规范，设计不合理，二次供水水箱周围环境差，对水质进行消毒处理或处理不当导致传染病的暴发。
3、职业卫生安全
企业业主对职业病防治的法律意识薄弱，无专人分管，对作业场所粉尘、铅、苯、硫酸等有机溶剂等职业危害严重的场所未落实具体防护措施。
二、落实相关措施，保障公共卫生安全
1、加强对甲流感、手足口病、不明原因肺炎、防急感等专业技术培训，提高门诊医生的诊疗水平。
2、区疾控中心加强腹泻病门诊督导力度，紧盯几个重点环节，特别是人员资质、登记项目完整、医生掌握腹泻病知识、02检索等重点环节，每周检查一次，定期进行全区通报。
3、对全区预防接种门诊冷链、预防接种前告知、疫苗接种规范开展督导检查，每周检查一次，通报一次。
4、加强宣传与培训，定期组织召开饮食生产经营单位负责人会议，加强卫生法律法规培训，提高经营单位自身管理水平。
5、加强监管力度，发挥卫生监督员、街道检查员、社区信息员三级网络作用，落实“以块为主，条块结合”的属地化管理要求，每周检查不少于1次，加大行政处罚力度，形成高压态势。大中型餐饮继续实行5桌以上宴席申报制度，开展预防性监督，落实留样制度，对卤菜行业加强监管，重点监控亚硝酸盐使用和销售场所温度的控制（25度以下），确保不发生群体性食品安全事件。
6、加大与街道、建设部门联动机制，完善建筑工地本底资料，加强工地食堂的监督频次，提高建筑工地食堂的管理水平。
7、开展对供、管水人员的法律、法规和卫生知识培训，完善岗位卫生管理制度，提高供水单位自身管理水平，确保安全供水。
8、加强工作联动，健全二次供水基础档案，依靠街道、社区开展二次供水的专项整治，区卫生监督所每二个月开展一次专项检查，强化对二次供水设施的安全防护、水管人员的健康体检、清洗消毒及水质检测方面的日常监管，加大行政处罚力度。按照每半年开展一次水箱清洗、消毒的要求，落实水箱的清洗消毒工作，由卫生监督所负责开具卫生监测单，区疾控中心负责落实对二次供水水箱开展水质抽检，区疾控中心将不合格的单位和项目及时通报区卫生监督所。
9、建立辖区内存在接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质岗位的用人单位基础资料，对用人单位职业健康监护落实情况进行监督检查。
10、开展综合执法，加大监督检查力度，每季度监督频次不少于1次。围绕职业病危害因素、职业病危害人群、职业病危害企业，检查其职业健康监护工作情况和职业危害评价情况。
11、加强职业危害用人单位管理相对人职业卫生法律法规培训，提高用人单位职业病防治的责任意识。
三、公共卫生安全保障工作意见。
（一）提高认识，进一步完善公共卫生工作机制。
当前连续高温天气，正值各类传染病、食源性疾病、职业性危害等公共卫生安全高发季节，各医疗卫生单位要从落实科学发展观和构建和谐社会的高度，牢固树立“隐患险于事故，责任重于泰山”的意识，将公共卫生安全工作长抓不懈，提高公共卫生安全工作对保证社会和谐、经济稳定发展重要性的认识，切实抓紧抓好各项安全管理工作。各医疗卫生单位要规范医疗卫生机构队伍建设，进一步完善公共卫生工作机制，落实重大传染病防控、监督执法、应急处置等各项公共卫生措施，切实做到责任到位、措施到位、工作到位、保障到位。要严格责任制和责任追究制，对因措施不力、工作不到位，引发公共卫生安全事件，造成不良影响的，要严肃追究有关单位和人员的责任。区公共卫生单位与基层医疗卫生机构要密切配合、上下协作，加强合作机制，要提供公共卫生服务强有力的技术支撑，共同解决公共卫生遇到的困难和问题。
（二）突出重点，强化措施，确保无重大传染病暴发流行。
各医疗卫生单位要认真落实《中华人民共和国传染病防治法》等法律法规的规定，按照“预防为主、防治结合”的方针，全面落实各项疾病预防控制措施，大力开展血防防急感、甲型H1N1流感、手足口病及其他不明原因的发热等重大传染病的防治力度，进一步突出流动人口聚集场所、驻区大企业、建筑工地等重点单位的传染病防治工作。要严格疫情报告制度，全面落实宣传教育、疫情监测、医疗救治等综合防治措施，切实做到早发现、早报告、早处置，确保无重大传染病暴发流行。
（三）坚持依法行政，切实做好公共卫生监督执法工作。
各医疗卫生单位要认真贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国职业病防治法》等法律法规，严格执行公共卫生许可标准，改善监督执法条件和技术手段，加大监督执法力度，努力消除公共卫生隐患。按照分段监管的总体要求，全面实施食品卫生监督量化分级管理，要重点抓好快餐制售、企事业单位食堂、建筑工地食堂、卤菜（冷菜）等食品卫生综合整治，依法打击无照生产经营食品、滥用食品添加剂、违法使用非食用物质及其他不规范行为，消除食物中毒隐患。加强二次供水的监管力度，规范水箱清洗、消毒措施，提高监督覆盖率。要高度重视职业病防治工作，围绕重点行业、重点人群和重点地区，加强技术指导和培训，加大综合监督执法力度，督促用人单位自觉落实职业健康监护及职业卫生防护设施“三同时”等各项职业病防治措施，改善职业卫生环境。
（四）加强应急管理，科学应对突发公共卫生事件。
学校以对师生身体健康和生命安全极端负责的态度，高度重视并认真落实各项责任制，切实做好当前的防控工作。一年来，就上级有关部门的要求，立即恢复“一般疫情应急响应”机制和疫情报告制度。制定应急预案，按照依法、科学、规范、有序的要求，启动工作预案。加强值班、检查、报告和信息沟通工作，毫不松懈地抓好各项防控工作的落实。学校要求班主任一早就对全体学生进行晨检，检查体温，检查指甲，检查随带物品。一旦发现异常情况立即向上级主管部门报告并采取妥善措施，积极主动配合当地卫生防疫部门开展工作，做到早发现、早诊断、早报告、早隔离，严防疫情在校园内传播。到7月结业典礼止，没有发现重大疫情和卫生安全事故。
二、广泛开展全员爱国卫生运动
学校要按照市爱卫会要求，把学校公共卫生安全放在学校工作的首位。在开学初，广泛开展以大搞环境卫生，清理卫生死角、普及预防呼吸道传染病和饮食卫生知识为重点的卫生大扫除，突出抓好走廊、操场、教室等人群密集场所以及师生饮用水源和校园及周边的公共卫生安全工作。平时，检查卫生成了领导到校后的第一件事，打扫周边环境卫生，成了学生和老师到校后与离开学校的第一件事。在除“四害”工作中要主动配合当地爱卫会开展工作，做到统一行动，科学、合理、妥善，严防用药不慎引发其它的安全事故。比如这学期的灭鼠活动，就是在统一部署中安全、有效地进行。
三、深入开展全员卫生安全教育，坚持不懈地纠正不良卫生习惯，全面提高自我防患意识和安全保护能力
学校在开学初集中力量，深入开展以预防呼吸道传染性疾病为重点的卫生科普知识的宣传教育，正确引导师生科学理性地对待防治“手足口病”、“水痘”和“禽流感”等工作。教育学生尤其是外地学生要搞好个人卫生，不要接触疫区病禽、死禽、病畜、死畜等，防止感染禽流感。切实加强了饮用水和食品卫生管理。严把小店食品采购关。结合农村学校的实际，还要加强了对其它常见性、群体性的传染性疾病的防治宣传教育，切实提高广大师生的自我防护意识和能力。教育师生不食果子狸、獾、貉等野生动物，摒弃陋习，养成良好的卫生习惯。同时，切实加强了教室和办公室的通风换气，保持空气流通。教育学生要勤洗手，注意饮食卫生，加强体育锻炼，不要到网吧、电子游戏厅等室内空气不流通的娱乐场所。特别提醒师生员工做好自我健康监测，若有发热症状和其它传染性疾病症状，要主动及时去医院接受诊断治疗和主动及时报告。学校主动与卫生部门配合，认真履行职责，对所有适龄疫苗接种儿童在开学时要进行普查，防止法定接种项目的漏种，凡漏种的适龄儿童，学校要设法说服其到当地卫生部门接种。对于漏种的特困儿童，学校尽义务设法帮助其解决接种问题。
四、严格落实各项防控措施
学校根据公共卫生安全工作中发现的问题及时调整并不断完善工作预案，确保预案的可操作性和实效性，积极落实各项防控措施，严格执行学校“门卫”管理制度、因病缺课登记查询制度、师生健康晨检制度以及对走廊、教室等人群密集场所管理和通风换气制度等，确保学校正常的教学秩序和健康安全的生活秩序。对因故未按时返校的师生，学校落实专人查明原因，并逐级上报，及时妥善处理。学校还特地要求各班在黑板一角开辟请假、缺席公示兰，以便任课教师及时准确掌握学生的出勤情况。
学校以对师生身体健康和生命安全极端负责的态度，高度重视并认真落实各项责任制，切实做好当前的防控工作。一年来，就上级有关部门的要求，立即恢复“一般疫情应急响应”机制和疫情报告制度。制定应急预案，按照依法、科学、规范、有序的要求，启动工作预案。加强值班、检查、报告和信息沟通工作，毫不松懈地抓好各项防控工作的落实。学校要求班主任一早就对全体学生进行晨检，检查体温，检查指甲，检查随带物品。一旦发现异常情况立即向上级主管部门报告并采取妥善措施，积极主动配合当地卫生防疫部门开展工作，做到早发现、早诊断、早报告、早隔离，严防疫情在校园内传播。到7月结业典礼止，没有发现重大疫情和卫生安全事故。
二、广泛开展全员爱国卫生运动
学校要按照市爱卫会要求，把学校公共卫生安全放在学校工作的首位。在开学初，广泛开展以大搞环境卫生，清理卫生死角、普及预防呼吸道传染病和饮食卫生知识为重点的卫生大扫除，突出抓好走廊、操场、教室等人群密集场所以及师生饮用水源和校园及周边的公共卫生安全工作。平时，检查卫生成了领导到校后的第一件事，打扫周边环境卫生，成了学生和老师到校后与离开学校的第一件事。在除“四害”工作中要主动配合当地爱卫会开展工作，做到统一行动，科学、合理、妥善，严防用药不慎引发其它的安全事故。比如这学期的灭鼠活动，就是在统一部署中安全、有效地进行。
三、深入开展全员卫生安全教育，坚持不懈地纠正不良卫生习惯，全面提高自我防患意识和安全保护能力
学校在开学初集中力量，深入开展以预防呼吸道传染性疾病为重点的卫生科普知识的宣传教育，正确引导师生科学理性地对待防治“手足口病”、“水痘”和“禽流感”等工作。教育学生尤其是外地学生要搞好个人卫生，不要接触疫区病禽、死禽、病畜、死畜等，防止感染禽流感。切实加强了饮用水和食品卫生管理。严把小店食品采购关。结合农村学校的实际，还要加强了对其它常见性、群体性的传染性疾病的防治宣传教育，切实提高广大师生的自我防护意识和能力。教育师生不食果子狸、獾、貉等野生动物，摒弃陋习，养成良好的卫生习惯。同时，切实加强了教室和办公室的通风换气，保持空气流通。教育学生要勤洗手，注意饮食卫生，加强体育锻炼，不要到网吧、电子游戏厅等室内空气不流通的娱乐场所。特别提醒师生员工做好自我健康监测，若有发热症状和其它传染性疾病症状，要主动及时去医院接受诊断治疗和主动及时报告。学校主动与卫生部门配合，认真履行职责，对所有适龄疫苗接种儿童在开学时要进行普查，防止法定接种项目的漏种，凡漏种的适龄儿童，学校要设法说服其到当地卫生部门接种。对于漏种的特困儿童，学校尽义务设法帮助其解决接种问题。
四、严格落实各项防控措施
学校根据公共卫生安全工作中发现的问题及时调整并不断完善工作预案，确保预案的可操作性和实效性，积极落实各项防控措施，严格执行学校“门卫”管理制度、因病缺课登记查询制度、师生健康晨检制度以及对走廊、教室等人群密集场所管理和通风换气制度等，确保学校正常的教学秩序和健康安全的生活秩序。对因故未按时返校的师生，学校落实专人查明原因，并逐级上报，及时妥善处理。学校还特地要求各班在黑板一角开辟请假、缺席公示兰，以便任课教师及时准确掌握学生的出勤情况。
回过头来看看，为什么欧洲、日本的发病率低，原因很难讲清楚。有人认为，这与日本和欧洲人比较讲究卫生习惯有关。确实，我们到过欧洲的人都有这样的感受，无论是人头攒动的城市还是偏远的小乡村，城市的环境卫生很好，越到农村环境卫生越好。他们的卫生环境要比我们好多了，很少见到有人随地吐痰、到处是垃圾的现象，公民的环境卫生意识也比我们国民要高得多。
历史的教训
欧洲人讲究卫生的习惯也经历了一个很长的过程。欧洲几百年历史上有过几次大规模的传染病流行，如鼠疫、霍乱、天花、麻风病、结核病等等，这些在古希腊和古埃及的文献中都有记载。中世纪欧洲流行黑死病，也就是我们讲的鼠疫。1347年被黑死病感染的老鼠、跳蚤，随着商船将这一瘟疫传播到了意大利、埃及，到了1351年，也就是差不多5年的时间，当时2 400万人的欧洲约有800万人死于瘟疫，约占欧洲总人口的1/3，中东有1/4的人死于黑死病。
中世纪流行的“黑死病”对欧洲文明产生了非常大的影响，可以说欧洲人后来逐渐养成良好的卫生习惯就是从那时开始的。就拿洗澡来说，现在我们都知道欧美人喜欢洗澡，每天一次甚至两次，其实文艺复兴时期欧洲人就有了洗澡的习惯。
到了15世纪史无前例的鼠疫流行，人们知道鼠疫是通过空气传播的，人很容易受到感染。欧洲老百姓认为，洗澡以后人体的毛孔变大了，空气中的毒气会钻进毛孔里进入人体，热水洗脸也会扩大脸部的皮肤毛孔，为了防止鼠疫就不洗澡不洗脸。这个理论统治了整个17世纪的欧洲，差不多有100年的时间，欧洲人避免用水来清洁身体。据说，当时代表欧洲文明最高水平的法国“太阳王”路易十四也不洗澡不洗脸，只用葡萄酒水洗手和漱口。一直到18世纪30年代，人们开始认识到水的清洁作用很大，逐渐地恢复了洗澡。当时虽然恢复了洗澡，但还是不洗头，头发脏了发臭就用香水来喷，所以香水的消费量非常惊人。随着人们卫生意识的提高，欧洲人逐渐认识到不洗澡、不洗脸、不洗头根本预防不了什么疾病，后来大家也逐渐地恢复了洗脸、洗澡、洗头。
应该说，公共卫生事业的形成是人们在与疾病作斗争过程中逼出来的。在19世纪30年代的欧洲，人口逐渐增多，人们也逐渐认识到饮水和垃圾处理很重要。当时欧洲暴发霍乱，像巴黎这个城市，因霍乱死了2万多人，所以他们很早就知道垃圾和污水处理的重要性，世界著名的巴黎城市下水排泄处理系统就是那个时候搞出来的。
人们在与疾病作斗争的过程中认识到公共卫生的重要性，公共卫生也成为科学家们一个非常重要的研究课题。现代微生物学创始人、法国伟大的科学家巴斯德说过，“卫生”两个字，在希腊文字里就是跟健康有关的意思。
卫生好不好，有一个流行的说法是一看厨房，二看厕所。过去外国人到中国来旅游最怕的就是上厕所，一些著名的旅游景点最难找的是厕所，现在这些方面都有了很大的改观。中国有句老话“临渊羡鱼，不如退而结网”，就是说你不要只看到人家欧洲、日本的城市乡村如何如何干净，也不要光是羡慕人家，不如回来好好地提高自己的公共卫生水平。
吃的卫生安全
我认为，卫生安全还应该包括饮食卫生的问题。
虽然计算机网络给人们带来了巨大的便利，但由于计算机网络具有联结形式多样性、终端分布不均匀性和网络的开放性、互连性等特征，致使网络易受黑客、恶意软件和其他不轨的攻击，所以网上信息的安全和保密是一个至关重要的问题。本文中主要对公共卫生平台的网络安全性建设措施做出探讨。
1. 影响网络安全的因素
影响网络安全的因素大体可以分为三个方面，自然因素、人为因素以及网络因素，下面将分别详细介绍：
自然因素包括自然灾害和环境干扰。自然灾害指的是一些自然因素（例如水灾、火灾、雷击、地震等）造成的损失和伤害，一般是指自然因素导致的硬件伤害；环境干扰指的是周围的一些辐射或者电磁波干扰，比如当电压发生变化时，产生的磁场的变化和冲击。
人为因素是目前网络安全维护工作的重点，也是最常见的系统威胁源。常见的人为因素包括两种，即工作人员的过失性操作失误和恶意操作导致的安全威胁。一方面网络用户群体很广，各级医护人员和专业技术维护人员都会使用网络，但是不同层次的人群对网络知识的认知程度不一，所以操作过程中的过失性操作就时有发生；另一方面，有时系统会遭受到恶意的攻击，比如恶意删除、修改、毁坏系统或数据文件，直接破坏建筑设施或设备，将病毒文件传人网内。此外，对医用计算机网络资源的非法使用也时有发生，许多没有浏览和访问权限的人采取非法手段的访问也是网络故障的一个重要原因。
网络因素指的是系统正常使用中发生的由软件和硬件故障导致的安全策略失效和系统瘫痪。网络目前是传播病毒的最主要的途径，也是影响系统运行速度的主要威胁。下面将具体从这三个角度探讨公共卫生平台网络信息维护的措施。
2. 网络信息安全的维护措施分析
现在全球平均每20秒钟就发生一次网上入侵事件，一旦黑客找到系统的薄弱环节，所有用户均会遭殃。从国内情况来看，目前我国95％的与因特网相联的网络管理中心都遭到过境内外黑客的攻击或侵入。当前由于这样或那样的原因，对网络的攻击很难完全遏制。或许，任何硬件和软件都不可能真正成为“金刚身”，网络安全是网络时代永恒的任务。而公共卫生平台同一般的企业网络平台搭建还有所不同，企业遭受攻击，可能带来巨大的经济损失，但是倘若医疗卫生平台遭到攻击，可能为患者带来生命危险。网络信息系统在医疗卫生各领域的应用极大地推动了卫生事业的数字化发展，是卫生信息管理、交流的革命性突破。但由于系统的不完善以及制度的不健全，在突发公共卫生事件时，信息系统的安全性面临严峻考验。笔者结合专业所学，先对公共卫生平台建设中的网络安全维普问题作出如下探讨。
2.1 加强人员管理
网络安全管理的制定和落实需要一定的人力、物力和财力，需要自上而下的贯彻落实，并定期对员工进行计算机安全及技术教育，普及员工的基本的电脑操作技能，使公共卫生平台的计算机使用人员在进行电脑操作时有基本的能力识别及避免访问不安全的网站服务，养成良好的电脑使用习惯。
2.2 内外双网设计
组建网络时要考虑两个方面的因素，一方面，网络可能会受到来自外部的威胁，比如黑客攻击、计算机病毒侵入、拒绝服务攻击等，另一方面，威胁来自网络自身。网络既要保证合法的用户拥有适当的权限去访问和浏览，也要防止黑客和非法用户的攻击。所以，在组建和规划网络时，要区分内外双网的安全设计。内网上可以看到核心数据，因此又被称为核心数据库。主要运行内部视频会议、楼宇自动化、安全监控、财务效据、核心疫情、实验室管理系统等核心信息。内网拒绝与外部INTERNET的链接，可以避免黑客的攻击和重要信息的泄密。核心数据只对拥有浏览权限的用户开放，要配备相应的查毒软件，以提高网络安全性。外网顾名思义，是与外界交流信息的通道，又称综合办公网，外网提供INTERNET接口，如办公自动化系统、疾病预防控制中心网站、邮件服务器、疫情上报系统等等。
2.3 计算机病毒的预防与控制
网络遭到病毒侵袭的机会比较多，因此计算机病毒的预防与控制是我们工作的重要部分，病毒传播方式比较多，包括网页、电子邮寄、外界存储设备等，可以说是无孔不入。因此，应该从以下几个方面来加强病毒的预防与控制。
1安装正版杀毒软件，启动实时防护功能，形成一周内下载升级包的管理制度，
2网络防病毒系统应基于策略集中管理的方式，并应提供病毒定义的实时自动更新功能。
3加强对计算机专业人员和广大使用计算机的各类医务人员的计算机信息系统安全的教育和培训；对病毒经常攻击的应用程序应提供特别保护措施，形成人机共防病毒黑客的强大安全体系；尤其对外来的存储设备要加以保护和控制，不能随意将单位系统与外界系统连通；单位要尽可能地不采用软盘引导，这样就可以增加硬盘的安全性。此外，还应该做好系统的应急预案，这点将在下面详细论述。
2.4 做好备份
(1)系统安全备份策略
在公共卫生平台信息系统中数据的重要性是不言而喻的。很多时候数据的价值比硬件要大得多，而数据所面临的风险不只是病毒和网络攻击，实际上用户的一次错误操作，系统的一次不正常断电以及其他一些意外，都可能引起灾难的数据流失或损坏。这要求我们要有一套完善的保护方案和应急措施，可用的保护方式包括双机冗余、异地同步复制、数据导出迁移等。
(2)应急预案
在突如其来的灾难面前，很难做到临危不乱，因此，在日常工作时针对可能出现的灾害制定详细的应急预案是十分有必要的。应急预案中应准备最坏的情况，充分设想到各种可能出现的故障和问题。例如，主交换机故障、主干线不通、供电系统故障发生时应采取的措施。应急预案中应包含实施小组成员及联络方法。拥有完整的应急预案．并严格 执行各种安全备份措施，当灾难来临时，才能应付自如。
(3)灾难恢复演练
除了制定应急预案外，还可以定期进行灾难恢复演练，这样做就可以使得工作人员熟悉操作全过程，而且还能有效地检察已经制定的应急预案是否科学合理。当然，在演练过程中，工作人员要做详细的记录，便于发现问题进而解决问题，积累经验，确保真正灾难发生时，能尽快地完成系统的恢复。络安全技术没有最好．只有更好。这就要求中心从制度、人员、技术手段等各方面，建立起一整套网络安全管理策略．来指导中心的网络安全建设及维护工作。这是一个长期的系统工程，需要中心全员提高安企意识，遵守安全制度，同时。在数据传输安全保护上需要软件系统开发人员的共同努力，这样才能保障中心网络的正常运转。
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突发公共卫生事件包括突发重大传染病疫情、重大环境污染事故、群体性不明原因疫病、重大食物中毒、自然灾害、核事故、生化恐怖袭击、突发重大动物疫情等突发事件；其特点是突发性、多样性、严重危害性、多区域性、恐慌性，影响经济发展和国家安全。人兽共患病不仅危害畜牧业安全生产，而且是造成公共安全事件的因素之一。加大人畜共患病防控力度，有效控制疫病的发生不仅稳定畜牧业生产的需要，更是保障人民健康，防范突发公共安全事件的需要。
二、公共卫生安全与人兽共患病防控面临的挑战
近年来政府对动物疫病防控的投入有所改善，但由于县乡两级政府的财政问题，尚未建立乡镇级动物疫病预防控制机构或其派出机构。乡镇兽医站和村级防疫员承担疫控、监督检疫、繁育改良、畜牧生产、兽药检查等工作，且面临严重的老龄化、专业人员缺失等危机。现今我们的兽医工作还处在电话、传真、寄信时代，无法适应信息化、网络化时代，网络建设和信息化公布平台建设严重滞后，无法做到与省级、部级的对接，信息化办公、网络监测平台亟待建设和改进。
同时由于体制变革等原因，医疗体系内的医生只关注个体的疾病诊断治疗，对传染病的群体发病现象越来越忽视；公共卫生体系的医师越来越强调实验室检验检测技术和群体预防措施，难以实现传染病个体差异化预防保健服务。
三、人兽共患病防控与公共卫生安全关系的思考与对策
1、建立理顺公共卫生安全管理体制
管理学提倡垂直层次分权，即形成了一个从中央到地方的完整网络。就目前我国的行政管理格局而言？公共卫生安全管理体制并非单纯的医学问题，而是多个相关部门、机构在政府领导下，有效运行的系统工程，需要逐步建立“政府领导、技术部门支撑、其他部门配合”的工作机制，推进改革，尽快健立以全面促进健康为使命的财政、卫生、环保、畜牧、教育等部门合作，并积极动员社会力量参与的公共卫生综合立体预防管理体系，提升突发事件应对能力，确保人民健康。
2、强化畜牧部门的公共卫生责任意识
畜牧兽医部门应努力提升重大动物疫病和人畜共患病防控工作力度，为推进公共卫生体系建设和运行贡献积极的力量；建立健全基层兽医机构，送技术进农户、送服务进企业，服务广大养殖户和养殖企业；健全疫病预防控制、应急救治、快速诊断、健康养殖等专业服务网络；建立动物疫病监测与风险评估体系，增强重大动物疫病、突发卫生事件以及食品安全监测预警和处置能力；建立并加强与卫生应急系统和突发公共卫生事件应急指挥与决策系统的沟通机制；建立和完善疫情应急物资储备机制，增强公共卫生服务能力。
同时继续实施禽流感、口蹄疫等重大动物疫病强制免疫；开展布病、结核病、狂犬病等人畜共患病检测，实施布病、结核病扑杀补偿，鼓励养殖户积极检测和阳性畜扑杀、无害化处理，切实清除患病动物，消除传染源。
3、促进兽医体系与医疗卫生体系之间的协调与融合
兽医体系与医疗卫生体系有一个共同目的，即促进民众健康。在宏观管理体制上，兽医体系与医疗卫生体系建立无间的沟通体系，建立起一个信息畅通、反应灵敏的信息沟通网络；建立长期的会晤和沟通机制，相互交换和协调人畜共患病的发病、调查情况，便于统一行动，及时发现病患，控制疫源。
4、加强人兽共患病防控的智力支持和科技支撑
中图分类号：R19
文献标识码：A
文章编号：1006-1533(2009)03-0119-04
近年来，公共卫生安全事件时有发生，其中药品安全损害事件更是一波未平一波又起，从2006年4、5月间突发的“齐二药”事件，到同年7月，又发生了安徽华源的“欣弗”损害事件；从2007年涉嫌携带丙肝病毒的“佰易”事件。到2008年“刺五加”及“茵栀黄”注射液事件，公共卫生安全危机似乎像一张巨网笼罩着我们，令人胆战心惊。
触目惊心的药品安全突发事件后，除了争论责任人问题，热议如何提高监管，保证药品质量外，这些事故中受害人的赔偿与救济问题便成为社会公众聚焦的热点。
1 药害补偿机制概述
1.1司法赔偿机制在公共卫生安全应急事件中的局限
药品不良事件发生后，受害主体通常是诉诸于司法赔偿，但是司法审判中，收集证据、辨别因果关系及药品不良事件的鉴定等因素，往往使审判周期拖得较长，无法满足公共卫生安全应急事件中药害弥补紧迫性的要求。而且，在药品不良反应造成的不良事件发生后，因为相关法律的缺失，制度的不完善，往往无法确定被告，致使受害主体的权益无从保障。
在我国，这些药害事件的赔偿问题走的是司法程序。以“欣弗”药害事件为例，受害主体在向法院提讼后，判断受害主体资格却成为难题，很多疑似患者不能证明其症状与使用“欣弗”药品的关联性。这使得司法赔偿陷入困境。
再说，按照国家食品药品监管局认定的数字，“欣弗”事件受害者在100例左右，波及16省，死亡人数11人。而从2006年9月至11月，来到企业要求赔偿，并有案在录的已经超过400例。而生产“欣弗”的安徽华源生物药业在此前已是一个财务状况不佳的企业，面对如此之多的受害索赔者，让人不得不想到，即便受害索赔者胜诉，也可能是苦守一张张的空头支票。
因此，突发公共卫生安全事件后，仅仅依靠司法赔偿机制，很难及时有效地保障受害主体的权益，甚至会延误受害主体的救治时机，从而影响社会的和谐发展。
1.2药害补偿机制的构成和作用
基于更好地保障受害主体权益的考虑，已有很多国家建立了一定的药害补偿机制。药害补偿机制是对受害主体的一种补偿，也是对司法赔偿的一种补充。它主要包括补偿基金和药品保险两种形式。
1.2.1药害事件补偿基金
药害事件补偿基金主要是设立一个基金会，由该基金会对突发药品安全事件后的受害者给予及时的补偿与救济。国外称之为药品不良反应补偿基金(或救济基金)，其补偿的范围也就限定在不良反应事件内。基金会的基金来源以及相应的监督与管理都有一定的规定。
1.2.2药品强制保险
笔者在此提及的药品强制保险是一种产品责任险种，也即药品产品责任强制保险制度，是指国家为药品缺陷的受害人依法得到赔偿，促进药品生产安全，强制经营者向保险公司投保产品责任保险。在发生产品责任(致害事件)时，由保险公司对受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险的制度。
此种药品强制保险，不仅有效解决突发药品安全事件赔偿的时效性问题，保障受害者的人体健康和生命安全，维护社会稳定，而且通过保险分担企业经营风险，有利于医药行业发展。
2 我国药害补偿机制现状和存在的问题
2.1我国药害补偿现存体系
我国在药害补偿方面几乎属于空白状态，尽管已有学者和法律工作者呼吁并探讨建立“药品不良反应补偿救济制度”，但是至今仍无法可依，无技术认定。只有对疫苗预防接种引起的异常反应的补偿有所规定。《疫苗流通和预防接种管理条例》第46条规定：因预防接种异常反应造成受种者死亡、严重残疾或者器官组织损伤的，应当给予一次性补偿；因接种第一类疫苗引起预防接种异常反应需要对受种者予以补偿的，补偿费用由省、自治区、直辖市人民政府财政部门在预防接种工作经费中安排；因接种第二类疫苗引起预防接种异常反应需要对受种者予以补偿的，补偿费用由相关的疫苗生产企业承担。
这一规定是我国现行医药法规中第一次引用ADR造成损害后给予补偿的法律制度，既包括行政补偿，又包括企业补偿。除此之外，其他的药害补偿措施均处于探讨和争议之中。
2.2存在的问题及对公共卫生安全应急事件的不利影响
由于我国在药害补偿方面几乎处于立法空白状态，使得突发公共卫生安全事件后受害人补偿问题找不到合法的部门申诉。留给受害主体的救济途径只剩一种――司法赔偿机制。而对于受害人来讲，通过司法途径索赔无疑是一种耗时、耗财、耗力的索赔之路。况且，并非所有的药害事件都能够进行司法索赔。由于过错责任审判原则，药品不良反应造成的药害事件经常缺少明确的被告，致使司法索赔无门。
随着近年来公共卫生安全事件的频频突发，我国药害补偿机制的缺失对于这些应急事件的不利影响凸现出来。主要表现为：
1)药害受害主体的权益难保障：在公共卫生(食品、药品)领域，一旦出现致害事件，往往伴有死亡率高、后遗症严重、受害群体广等特性。然而由于法律与制度的缺失，受害主体往往得不到及时与必要的救济，常常陷入漫长的索赔之路，甚至是索赔无门的困境。
2)事故企业不堪重创：药害事件发生后，事故企业常常因事件恶劣影响失去市场竞争力，停产、破产，背负巨额债务和骂名，从市场上销声匿迹。这使得受害者的损害赔偿成为一句空话，也不利于医药行业的有序发展。
3)政府公信力受到影响：在药害事件后，由于受害者得不到及时的救济，往往涌向相关政府部门讨要说法，社会聚焦与舆论的压力，使得政府部门的公信力受到影响。
3 国外关于补偿基金和药品强制保险的立法和司法现状
目前，日本、德国、瑞典、美国等国家都已经根据自身特点建立起了药品不良反应补偿救济制度，主要的目的是为了维护患者的权益，使药品不良反应对其造成的伤害能够得到及时救治，将药品不良反应造成的各方面损失降到最低程度。这些国家采用的办法主要是保险、基金，或两者相结合的方式。分析国外在这方面的立法和司法状态对于在我国建立药害补偿机制具有一定的启示和借鉴作用。
日本与德国的药品不良反应损害救济制度的建立与发展，对于其社会的稳定及医药行业的发展产生了积极的作用。一方面，药品不良反应事件发生后，受害人不再迷茫于求偿无门，取而代之的是及时有效的补偿救济，这不仅使得
受害主体的权益得到切实的保障，而且保障了社会的稳定与和谐。另一方面，由于此种救济制度的存在，使得医药企业更乐于披露与上报自己产品的不良反应，分散自己的风险，提高不良反应上报效率，在一定程度上促进了医药行业的健康发展。
3.1日本的药品不良反应损害救济制度
日本主要采用的是救济基金的方式对特定的药害受害者进行补偿。该国早在1979年即颁布实施了《药品不良反应救济基金法》，对一些ADR伤害的患者进行救济。此后，该法经过多次修订，现为《医药品副作用被害救济・研究振兴调查机构法》，已经比较完善。
日本立法对于此种ADR救济范围做了一定的限制，并不是所有的ADR被害者均能受到救济。按日本的《医药品副作用被害救济・研究振兴调查机构法》规定，对ADR被害实施救济：第一，要求必须是合格的药品；第二，是在正常用法、用量下使用；第三，患者所遭受的伤害必须达到一定程度。
其救济基金来源包括：1)生产企业缴纳的，分为一般缴纳金及附加缴纳金；2)政府的一些补助，约为ADR被害救济事务费的1／2；3)一些财团的捐助。并且确定了相关的组织管理与监督机构及部门。
3.2德国的药品不良反应救济模式
德国因反应停事件于1973年由联邦卫生部首先提出立法草案，经多次修正而发展成为现在的药事法危险责任与基金配合制度。其法律依据是德国药事法。此法规定。此种补偿救济仅适用于对死亡或身体健康损害时的求偿。其范围也只限于财产上的损害。
关于基金的来源，主要有两种形式：一是生产者向有权经营保险业务的保险公司投保责任险。二是由生产者与金融机构约定，由金融机构承担以免除赔偿义务人的赔偿责任或对赔偿义务人提供保证。如果赔偿基金的提供是以投保责任保险方式来执行，则适用于德国保险契约法中的规定；如果赔偿基金的提供是以与金融机构的约定来执行，则金融机构对预期可能产生的赔偿请求应保障有能力在前述赔偿基金范围内履行义务。
4 建立我国药害补偿机制的若干建议
时下，我国药品安全事件频发，迫切需要建立一定的药害补偿机制。结合我国国情，不论是日本的基金会救济方式，还是德国的保险救济方式，两国在药害补偿方面的探索与实践均给了我们极大的启示。笔者认为，在救济范围和基金来源这两个方面，日本采用的方式值得我国借鉴与参考。而德国对药品投保责任保险的实践则将我们投身到一个新的思考领域。
4.1建立药害补偿基金和药品强制保险相结合的补偿机制
药害事件包括不良反应引起的、药品质量(假劣药)引起的以及合格药品由于使用过错引起的损害事件(本文主要探讨与药企相关的前两种损害事件)。我国近年来频发的药品安全事件，不全是药品不良反应导致的，更多的是药品质量事故。基于这样的国情，笔者建议在我国建立一种药害补偿基金和药品强制保险相结合的补偿运作模式，更好地保障不同药害事件情况下受害人的权益。
4.1.1建立专业性药害补偿基金会
4.1.2实行药品强制保险
笔者在此提及的药品强制保险是指一种产品责任险种。也即药品产品责任强制保险制度，是指国家为药品缺陷的受害人依法得到赔偿，促进药品生产安全，强制经营者向保险公司投保产品责任保险，在发生产品责任(致害事件)时。由保险公司对受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险的制度。显然，药品强制
药害事件补偿救济工作业务量大，专业性强，比较复杂，因此建立专业的基金会，专门负责补偿基金管理及救济业务，是十分必要的。专业化分工可以提高效率，使管理更有效，基金会能使受害者获得补偿更快捷，符合建立基金的目的。其职能包括：基金的筹集、管理，补偿金的拨付和药害事件的咨询业务，同时承担向食品药品监管局报告业务和财务状况的义务，并应随时接受食品药品监管局的监督。
基金会补偿的范围主要也是限于ADR损害事件，但是当药品质量事故造成受害人不能及时得到救济或强制保险责任限额内仍不能得到必要救济时，受害人可以按照一定的程序先行得到基金会的救济，然后再由一定的机构向事故责任人进行迫偿。
借鉴国外经验，基金会的基金来源有以下途径：1)药品生产经营企业及进口药品经营企业按年销售额的一定比例缴纳的费用；2)政府的财政补贴；3)社会捐赠。
基金会的运作流程见图1。保险补偿的范围是药品质量等引起的损害事件，不包括不良反应造成的损害事件。
国家可以通过立法的手段将药品强制保险作为药品准入条件之一。这不仅有利于药品质量事故后受害人能及时有效地得到补偿，而且药品企业的风险得到一定的分散，有利于医药行业的发展。
药品强制保险的流程见图2。
4.2制定相关法律法规，提供法律支持
Abstract: Free trade and public health are both essential to the welfare of human being. The multilateral trading system embraced the subject of public health security. Compared with Art.20(b) of GATT1947,the ‘SPS Agreement' balanced, with the help of dispute settlement regime ,the relationship between trade and public health more reasonably. It is implied in the relevant case study that the Members’ public health sovereignty are being emphasized.
Keywords: multilateral trading system; pubic health; ‘SPS agreement'; beef hormones case; ‘scientific evidence’ and ‘risk assessment’ principle
所有学派的经济学家都确信，自由贸易要比贸易保护好。自从亚当•斯密在《国富论》中批评重商主义开始，贸易保护由于对一国经济造成高成本而一直受到经济学家的抵制。1947年的《关税与贸易总协定》在序言中概括了自由贸易的理论基础，即一个开放的世界市场将会有利于国际分工的发展，促进世界资源的合理利用，提高劳动生产率，创造更多的就业机会，从而对世界各国的经济发展都有好处。然而，正如经济史学家保罗•巴洛克（Paul Bairoch）指出的那样，当自由主义理论统治着学术界的时候，现实主义理论在政治领域居于支配地位，贸易限制一直是世界经济的普遍特征。[①]造成这种状况的原因是多方面的，其中首推重商主义的影响。除此之外，我们也应该认识到，即便是亚当•斯密也承认他的关于各国间自由贸易的价值观存在着一些例外。在某些情况下，各国会追求并非是实现物质财富最大化的目标，比如说分配正义、反垄断、自然资源的保存，以及本国国民的生命与健康安全的保护等等。
本文的主旨即在于探讨多边贸易体制下的自由贸易理念与人类健康安全之间的关系演进。进入正题之前，让我们首先来回眸人类贸易史中的若干片断。
Ⅰ 历史回顾-------贸易与传染性疾病的预防和控制
如何协调贸易与健康之间的关系是一个既古老而又常新的话题。实际上，作为人类最早用来与传染性疾病进行斗争的武器，“隔离”（Quarantine）[②]措施的产生与发展就与贸易直接相关。早在15世纪意大利城邦时期，来自黑死病疫区的商船在到达繁华的威尼斯港口时，都会被要求到一个孤地抛锚停留40天，以避免传染性疾病的扩散与传播。[③]以此为发端，到19世纪时各国已经在国内立法中对“隔离”措施建立了一套严格而又内容各异的规范体系。国际层面，自1851年在巴黎召开的首届国际卫生会议后，欧洲各国在近半个世纪的时间里共举行了六次会议，并于1892年在意大利威尼斯缔结了人类历史上第一个具有拘束力的国际卫生条约（International Sanitary Convention, 1892），以后的国际卫生会议对这一条约又多次进行了修改与补充。这些会议与条约的根本目标可以概括为：一保护欧洲免受外来传染性疾病的入侵；二 建立针对传染性疾病的国际监控体系；三 建立国际卫生组织；四 协调统一各国的隔离措施以便利国际贸易的进行。 [④]国际贸易与传染性疾病在19世纪时就以国际立法的形式紧密地联系起来，一方面各国有权采取措施保护国内公共卫生的安全，另一方面又必须进行国际合作以确保此类措施不对贸易增加不合理的负担，造成不合理的阻碍。在整个国际贸易法的发展史中，这一矛盾贯穿始终。对此，1929年签订的《国际植物保护公约》（ICPP）可以作为一个极好的例证。公约一方面承认每一成员国有权利检查与处置被隔离的进口植物或植物制品，在特殊情况下可以暂时禁止此类植物或植物制品的进口，[⑤]另一方面又要求成员国“除非在某一国家的特定区域确实已经发现了植物病情或虫害，而且对于保护本国的植物及农作物来说是必要的情况下，不得以植物卫生为理由对该国的植物或植物制品实施进口与运输限制。”[⑥]
历史的回顾告诉我们，在20世纪，人类平衡贸易与健康关系的努力更多地是在构建和完善以GATT---WTO为代表的多边贸易体制的过程中体现出来。
Ⅱ GATT---WTO协调贸易与健康的立法与实践
一 初步尝试——《关税与贸易总协定》第20条（一般例外）
（一） 《关贸总协定》第20条（一般例外）解读
关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade ,简称GATT）成立于1947年，当时由23个国家签订此协定，其目的在于努力推行贸易自由主义，避免盛行于19世纪末、20世纪初的经济民族主义以及贸易战在战后重现。非歧视原则是GATT多边贸易体制的核心和最重要的原则，也是GATT作为一个多边贸易体制得以存在并在战后国际贸易中发挥其职能的基石。作为人类历史上第一个全球性的多边贸易协定，在GATT对贸易的规范中同样包含了对公共健康问题的关注。透过 GATT第20条的规定，我们可以看到多边贸易体制的设计者们试图在保证政府的“健康福利权”与防止此种权力被滥用为贸易保护主义的手段之间寻求一种平衡的努力。[⑦]正如杰克逊教授对“一般例外”条款所作的分析那样，第20条“承认了国家的重要性”[⑧]，即成员方政府能够采取行动以促进‘保护人类，动物或植物的生命或健康’及其他合法目标的实现，“尽管这种行为会与它在国际贸易中的各种义务相冲突”；[⑨]对政府“健康福利权”的规制以避免其被滥用则体现在以下三个方面，即有关措施的实施：1 不得在情形相同的国家之间构成任意的、不合理的歧视；2 不得构成对国际贸易的变相限制；3 为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需。[⑩]
1 对GATT第20条前言的理解
以上1、2两项体现在GATT第20 条的前言当中，杰克逊教授称之为“较软的”（soft）最惠国与国民待遇义务。即在实现第20条所列的目标范围内，允许偏离第一条（最惠国待遇）和第三条（国民待遇）义务——而不是扩大违反最惠国待遇的歧视性做法，或者是保护国内生产——，如果这种偏离对于追求所列目标是必需的。[11]在1982年的加拿大和美国金枪鱼案中，加拿大认为美国对其金枪鱼制品的进口限制属于一种任意的和不合理的歧视，违反了GATT 第20条的规定。专家组裁定，因为美国对其他国家同样实施了此项措施，因此不能被认定为是对加拿大金枪鱼制品不合理歧视。[12]在这里，评估一项措施是否为“任意的和不合理的歧视”的关键是看有关的公共健康措施是否是对所有的同类进口产品统一地实施。同样的，判断一项措施是否构成“对国际贸易的变相限制”的标准则是看此项措施是否同样实施于本国同类产品。在“汽油标准案”中诞生了WTO 争端解决机制运行以来的第一份上诉复审报告，其中包含了对于“变相限制”一词的解释，从中我们可以得出上诉机构对于GATT第20条前言的理解——“隐藏的或未公布的对于国际贸易的限制或歧视并未穷尽‘变相限制’一词的含义。尽管该词还包含着其他的含义，我们认为‘变相限制’可以被恰当的解释为包含了在第20条所列一般例外掩护下的国际贸易中达到了任意与不合理的歧视程度的各种限制性措施。……根本性的目标在于防止对第20条一般例外的滥用或非法适用。”[13]
2“必要性要求”的实证分析
前述第3项要求则规定在GATT第20条（b）款本身当中。在GATT—WTO 的争端解决实践中，对于“必要性要求”的解释涉及到了三个问题，其一，当成员方引用第20条（b）款时，相关的措施是否属于为保护人类，动植物的生命或健康的目的而实施，即GATT第20条对特定案件的“可适用性”问题。 例如，在“泰国限制香烟进口案”中，专家组采纳了世界卫生组织关于吸烟的健康危害性的专家证明，认定泰国对进口香烟的限制属于GATT第20条（b）款规定的范围；[14]其二，有关的措施是否是以域外管辖的方式实施。在“金枪鱼——海豚案”中，美国认为它所实施的《海洋哺乳动物保护法》（MMPA）目的在于保护海豚的生命与健康，因此应属于GATT第20条（b）款规定的范围。专家组则裁定MMPA试图将美国的环保标准强加于其他国家，而在GATT体制下这类域外管辖是不被允许的。专家组强调：第20条（b）款允许成员方设立各自的人类、动物或植物的生命或健康措施并不意味着成员方可以通过贸易限制的手段强迫其他国家接受自己的保护标准与健康政策；[15]最后一个问题则是有关的措施是否是为保护健康所必要的(Necessary)。按照GATT—WTO争端解决专家组的阐释，“必要”一词在这里有着确定的含义：如果存在着一个可以达到相同目的的替代措施，并且此项措施符合，或者与所采取的措施相比至少更加不违反GATT义务，那末所采取的措施就不能被认为是“必要的”。[16]同样是在“泰国限制香烟进口案”中，专家组认为泰国政府本来可以使用其他符合GATT规则的措施，例如“一项在第3 条第4款所规定的国民待遇基础上实施的非歧视性的法规，要求对香烟的成分进行完全的披露，以及对有害成分加以禁止等等”，[17]来达到减少香烟消费的目的，因此裁定泰国限制香烟进口的做法并不符合第20条（b） 款有关“必要性”的要求。一个相反的例证则是加拿大和法国的“石棉”纠纷。在此案中，专家组指出，法国采取的有关措施属于保护人类生命和健康的措施，而且这个措施是必要的，因为没有“可合理利用的替代措施”。[18]
（二）《关贸总协定》第20条（b）款评析
关贸总协定运行以来近40年的历史表明，第20条的健康例外条款并未达到当初所预想的效果。关贸总协定《GATT法律与实践指南》中记录的以下案例可以帮助我们更好地理解GATT第20条的不足与缺失。
1986年前苏联切尔诺贝利核电站发生严重的核泄漏事故后，欧共体停止了对核电站周围1000英里以内区域的肉类及活体动物的进口，匈牙利、波兰等东欧国家成为此项禁令的最大受害者。[19] 匈牙利认为欧共体的做法违反了总协定第20条序言的规定，并认为禁止东欧国家相关产品的进口并没有基于公共健康安全及科学方面的充足理由。欧共体对此的解释则是：在事故之后民众中存在着非理智的、相互传播的恐惧心理，在这种情况下政府别无选择，只能采取这一措施来平息恐慌。[20]换句话说，欧共体承认了这一禁令从科学及公共健康的角度来说是毫无意义的。这就引发了一个问题：成员方在援引第20条时，是否必须证明所采取的措施是建立在科学基础之上的？事实上，第20条(b) 款并未提及科学证明要求，在GATT解决争端的实践中专家组也从未就科学在第20条(b) 款中的地位进行过阐述。
另外一个案例发生在智利，1989年智利的水果出口在一些国家受阻，起因却只是因为发现了的一次破坏事件导致的“两颗有毒葡萄”，而这两颗葡萄却使智利的水果出口几乎陷于停顿状态。智利就此向GATT发出呼吁，敦促成员方更好地协调每一成员方保护其消费者健康的权利与出口国对稳定的和不受限制的国际贸易的期望之间的关系，以避免此类措施由于未经协商而过急实施，由此产生非对称性（disproportionate）的后果.[21] 这里，我们看到了对第20条(b) 款试图达到的贸易与健康之间平衡关系的一种期盼，而这种“非对称性的”后果的产生则与有关措施的科学证明要求以及风险评估程序的缺乏直接相关。如上所述，在第20条(b) 款中既无科学证明要求，也没有规定对有关情况进行科学地评估以采取适当的、恰如其分的措施。
从以上的分析可以得出，虽然在GATT第20条规定的一般例外中包含了公共健康安全的内容，但是在关贸总协定建立之初，其宗旨更在于促进贸易自由化，由于历史条件和人们的认识所限，贸易与健康之间的平衡关系并没有被赋予特殊的地位[22] ；GATT并未试图协调各成员方的公共健康措施，而是允许成员方选择对人类，动物或植物的生命或健康的保护标准，前提则是这些措施同样的适用于相同的进口产品及本国产品，并尽可能对国际贸易产生最小限制作用。然而，第20条条文规定的宽泛和疏漏，特别是缺乏有关的科学证明和风险评估要求，以及由此引发的条文解释的分歧，一方面使得总协定在争端解决实践中面临着诸多困难，另一方面成员方也很难利用第20条为其健康安全措施辩护[23]。20世纪下半叶以来，随着全球生态环境的不断恶化，公共健康安全成为各国越来越关注的问题，如何有效地协调贸易与健康之间的关系成为人类面临的一大难题。在这一历史背景下，乌拉圭回合产生的《实施卫生与植物卫生措施协议》就具有了重要的意义。
二 新的路径——《实施卫生与植物卫生措施协议》(《SPS协议》)
（一）《SPS协议》概述
《SPS协议》对“卫生与植物卫生措施”所下的定义对GATT第20 条（b）款中所说的“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”作了详尽的阐释，根据《SPS协议》附件A, 所谓卫生与植物卫生措施是指用于下列目的的任何措施：1、保护成员领土内的动物或植物的生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或治病有机体的传入、定居或传播所产生的风险；2、保护成员领土内的人类活动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或治病有机体所产生的风险；3、保护成员领土内的人类的生命或健康免受动物、职务或动植物产品携带的病害，或虫害的传入、定居或传播所产生的风险；或4、防止或控制成员领土内因虫害的传入、定居或传播所产生的其他损害。[24]
按照WTO的理解，《SPS协议》的根本目标是“在确认任何政府提供它所认为适当的健康保护水平的权利的同时，保证这种权利不被滥用为贸易保护主义的目的以及对国际贸易产生不必要的阻碍”。[25]为了达到这个目标，《SPS协议》引入了科学证明原则，规定任何卫生与植物卫生措施应根据科学原理(based on scientific principles)，仅在为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度内实施, 不在情形相同或相同的成员之间构成任意（arbitrary） 或不合理(unjustifiable) 的歧视，其实施方式不得构成对国际贸易的变相限制（disguised restriction）；同时辅以风险评估原则，要求成员方保证其卫生与植物卫生措施，应以对人类、动植物的生命健康所进行的、适合有关情况的风险评估( risk assessment) 为基础[26]。并在第三条中规定了“协调”（harmonization）原则，即除非协议另有规定，SPS措施应根据现有的国际标准、指南或建议制定；这些规定的具体含义及其相互间的复杂关系，将在下文中结合有关案例进行详细评析。
（二） 举证责任的承担
“科学证明原则”的引入使得与《SPS协议》相关的纠纷中涉及到了大量的专业技术问题，举证责任的确定也就变得更为复杂和重要。例如，在欧共体荷尔蒙案中，WTO争端解决专家组和上诉机构对于举证责任承担就给出了相反的意见。
欧共体荷尔蒙案的案情是，世界贸易组织成立前，欧共体颁布了三个指令，禁止为促进牲畜的生长而使用含有促进荷尔蒙生长或激素作用的物质，同时禁止将使用前述物质的国产和进口牛肉或肉类产品投放欧盟市场。1997年7月1日，欧盟颁布了新的指令第96/22/EC号，取代前述指令，继续禁止进口或向欧盟市场投放含有荷尔蒙或激素的肉类或肉类产品，但用于治疗或动物技术的此类物质除外。欧共体荷尔蒙案涉及六种荷尔蒙，其中三种是天然的，另外三种是人工合成的。美国指控欧盟禁止进口含该六种荷尔蒙的牛肉和肉类产品违反了《SPS协议》第2条、第3条和第5条，《TBT协议》和关贸总协定第1条和第2条。
在此案中，欧共体认为应由美国证明使用有关促进生长的激素对人类的健康来说是安全和没有风险的，[27]而美国则认为应由欧共体来证明健康风险的存在并对此进行科学的风险评估。[28]专家组的意见是，实施有关卫生措施的成员方应承担举证责任，在有关的措施高于国际保护标准时更应如此。申诉方只需做出其他成员方违反《SPS协议》的初步（prima-facie）证明, 这之后举证责任就转移到了实施措施的成员方那里。专家组认为协议的第2条第2款和第3款、第5条第1款、第6款和第8款、第3 条第2款都支持这一观点。[29]然而，上诉机构却了专家小组的结论。上诉机构认为，协议第2条第2款规定实施卫生措施的成员方必须保证“措施的实施仅在为保护人类、动物和植物生命或健康的必要限度内实施”，这与争端解决过程中的举证责任并无联系，一个成员方在实施卫生措施时不遵守国际标准的行为并不能导致它必须承担普遍的或特殊的举证责任的后果，这样做实际上是对成员方的一种惩罚。上诉机构认为《SPS协议》下的举证责任不同于GATT第20条中的举证责任，专家组本来应当分析美国和加拿大是否提供了足够的证据和法律论点，证明欧共体没有遵守《SPS协议》的规定。这意味着美国和加拿大必须做出初步证据，证明欧共体的措施没有建立在“风险评估”的基础之上，从而违反了协议第5条第一款的规定。[30]
上诉机构对于举证责任的认定引发了一个重要后果，那就是在WTO 体制下成员方对SPS措施提出申诉的难度将要比关贸总协定时期大为增加，因为申诉方在案件开始时就必须承担重要的或者说实质性的举证责任。结合上诉机构关于任何对违反GATT第20条（b）款的指控必须按照《SPS协议》的规定来解决的主张，我们可以得出，欧共体荷尔蒙案上诉机构的结论对于GATT时期认定举证责任的标准作出了根本性的变更。在WTO 的实践中，至少在举证责任这个问题上，贸易与健康的天平正在向维护成员方的公共卫生安全的方向上倾斜。
（二）科学证据原则与风险评估要求
前述匈牙利肉类及智利水果出口案使我们认识到了GATT第20条的重大局限，有鉴于此，《SPS协议》在第2条第2款及第5条第1款中明确规定了科学证据原则和风险评估要求，它们也被公认为是《SPS协议》的核心条款。
在WTO的争端解决实践中，对第2条第2款及第5条第1款的解释主要涉及到了以下问题：1 如何构成一项“充分的风险评估”？ 2 为证明一项SPS措施符合协议的要求，需要多少科学证据的支持？在欧共体荷尔蒙案中，专家组和上诉机构对这两个问题都做出了不同的回答。
1 何为充分的“风险评估”？
在该案中，专家组和上诉机构虽然都认定欧共体的做法没有建立在风险评估基础之上[31]，但是二者对于“风险评估”( risk assessment )一词的含义却做出了不同的阐释。
专家组认为风险评估要求包含了程序的和实质的两个方面，程序方面的要求是指实施卫生措施的成员方必须证明它至少在决定采取措施时“认真考虑到了”（take into account） 有关风险评估的资料，以此来达到该措施是建立在风险评估基础之上的要求”;[32]实质方面，专家组认为风险评估要求应包含两个步骤：（1）风险评估（risk assessment），即目的在于发现潜在的人类健康风险的纯粹的科学实验；（2）风险管理（risk management），包含了成员方希望怎样去设定适当的健康保护标准的社会及政治价值判断。[33]
然而，对于专家组的上述结论，上诉机构却给出了相反的意见。首先，对于程序方面，上诉机构认为专家组犯了一个法律上的错误，认为在协议的条文中并没有包含对成员方证明其在实施卫生措施时就已经考虑到了风险评估的要求，实际上上诉机构并不拒绝一个可能支持有关卫生措施的科学证据，即使成员方从未考虑到这一证据，甚至这一证据是在成员方已经实施了有关的卫生措施之后才出现的;[34]对于实质方面，上诉机构也不同意专家组将风险评估划分为“科学上的风险评估”与“风险控制”两个方面的做法，认为这种划分并“没有文本上的根据”（has no textual basis）[35] 上诉机构认为，第5条第1款实际上是对第2条第2款中规定的科学证明要求的一个具体体现，以确保一项卫生措施不是在没有充分的科学证据支持下实施的。因此，上诉机构澄清，第5条第1款是一个实质性的而非程序性的要求，成员方不仅要能够举出对它所实施的卫生措施进行的风险评估，而且必须证明有关措施是被这一风险评估所“充分支持或合理保证的”（sufficiently supported or reasonable warranted）。上诉机构必须查明成员方是否达到了这一要求。[36] 此外，上诉机构主张，“所要评估的风险…并不仅仅是可以在严格控制条件下的科学实验过程中被确定的风险，而且包含了人类社会中实际存在的风险，换句话说，包含了在人类生活、工作、消亡的真实世界里，对人类健康存在的真实的、潜在的负面影响。[37]对此，有学者评论说，上诉机构对“风险评估”所下的定义“将风险评估从专家组狭隘的、纯粹科学过程的定义中拓宽出来”，这种对“风险评估”所作的广义解释“为公共卫生当局创造了更大的灵活性，因为‘风险评估’将可能检测和评估对于人类健康的所有风险，而不问其确切的和即时的起源如何。”[38]
2“风险”及“科学证据”有无量化要求？
在这个问题上，上诉机构又一次了专家组的结论。专家组认为，对一项风险所进行的评估如果要符合第5条第1款的要求，那末该风险的程度应该有一个“门槛”（threshold）的要求，或者说一个量化的要求。[39] 换句话说，风险评估的结果必须体现出一定量级的（magnitude）风险的存在。[40]上诉机构则认为《SPS协议》中并未包含此种要求。按照上诉机构的解释，成员方只须评估出一种风险，无论此种风险是多末的小，也不论它的可能性如何，只要有关卫生措施与风险评估存在着一种合理的关系，成员方即为履行了风险评估的义务。[41]
上诉机构对风险评估的理解则与它对“少数科学意见”的态度有关”，这也是上诉机构的结论中最富有争议的一部分。[42]上诉机构认为,风险评估并不一定非要体现相关科学领域的多数意见，而是可以体现一个有着合格的、令人放心的（qualified and respected ）来源的，与多数意见不同的“分歧”（divergent）观点。[43]这就意味着一个建立在少数科学观点上的风险评估就可以使相关的卫生措施满足《SPS协议》的科学证明要求。很多人认为上诉机构的这种结论是对第2条科学证明要求的一大削弱，导致成员方不会遇到太多的困难就可以进行风险评估来支持所实施的卫生措施，因为他们总能找到一些科学家来支持自己的观点。从贸易与健康安全关系的角度出发，这就证明了科学证据要求并不会对成员方限制贸易以保护公共健康安全的权利产生过多的限制。
然而，专家组和上诉机构同样明确了，根据《SPS协议》和《关于争端解决程规则与程序的谅解》，[44]他们有权对实施有关卫生措施的科学证据的充分性进行判断。[45]考虑到这一点，我们就不能认为成员方将卫生措施的实施建立在“少数科学意见”上的权利是没有限制的，成员方必须在争端解决过程中为其实施的措施提供有效的辩护。
通过对科学证明原则和风险评估要求的分析，我们可以不难发现，贸易与健康安全之间的微妙平衡在WTO争端解决实践中得到了很好的维护。
（三） 协调原则
《SPS协议》第3条（Harmonization）要求成员方的卫生与植物卫生措施应根据现有的国际标准、指南或建议制定，以此在尽可能广泛的基础上对其进行协调（第1款）；符合国际标准的卫生与植物卫生措施被视为《SPS协议》和GATT1994的规定相一致（第2款）；如果存在科学理由，各成员可采用高于国际标准水平的卫生与植物卫生措施。（第3款）。这里所说的“国际标准、指南或建议”主要是指食品法典委员会、国际兽疫组织以及《国际植物保护公约》制定的有关卫生与植物卫生方面的标准指南或建议。
在欧共体荷尔蒙案中，专家组和上诉机构对《SPS协议》第3条的解释又出现了明显的分歧。
专家组认为，第3款是对第1款和第2款所规定的，在国际标准基础上协调卫生措施的一般性义务的一种“例外”[46]；第1款中的“根据”（based on）和第2款中的“符合”（conform to） 是同一种含义。[47]上诉机构则明确，第3条的第1款、第2款和第3款各自规定了成员方在实施卫生措施时的权利，第3款中所规定的成员方自行决定卫生措施的保护水平，是一项重要的独立（autonomous）权利，而不是一般原则的例外。因此，成员方在建立更高的卫生保护水平时，如果未满足第3款所规定的条件也并不是对第1款的一种事实上的（ipso facto）违反。[48]正是基于以上认识，上诉机构对第3条前三款的含义及相互关系做出自己的阐释。
上诉机构认为，第1款里要求成员方的卫生措施“根据”（based on）国际标准制定，这里“根据”（based on）的含义是指“在……基础之上制定”（built upon）或“被…所支持”（supported by）。[49]一项卫生措施如果仅仅是“根据”（based on）国际标准制定，并不等于是与国际标准相“符合”（conform to）。成员方并不能由此援引第2款的规定，认为该措施与“SPS协议和GATT1994的规定相一致”。按照上诉机构的理解，“符合”（conform to）是指“完全地体现了”（embody completely）或者“转化为国内标准”（convert…into…municipal standard）。[50]一旦成员方选择了与国际标准不同的保护水平时，第3条第3款就开始独立地发挥作用。
根据第3款的规定，成员方采取与国际标准不同的卫生措施时，不得与SPS协议的任何其他规定相冲突。上诉机构澄清，这一规定意味着所有的卫生与植物卫生措施必须符合第5条，特别是要满足第5条第1款和第2款所规定的风险评估要求。这就意味着，如果成员方选择了比国际标准更高保护水平的卫生措施，这种措施也必须建立在风险评估的基础之上。然而，这一结论又明显地与第3条第3款的表述相冲突，因为第3条第3款似乎暗示了某些有着“科学理由”（scientific justification）的卫生措施并不需要建立在风险评估基础之上。对此，上诉机构也承认，SPS协议第3条第3款“‘循环和重叠（involved and layered）的语言’实际上使我们无法做出选择”。[51]
在笔者看来，这种“循环和重叠语言”的出现更多地体现了协议的制定者们在平衡贸易与健康的关系时的谨慎与小心。
（四）“预防原则”
《SPS协议》的设计者们平衡贸易与健康的努力在第5条第7款、第3条第3款及前言第6段中同样得到了体现，这些条款在相关的争端解决中被统称为“预防原则”（Precaution Principle）。[52]
在欧共体荷尔蒙案中，欧共体主张“预防原则”属于国际习惯法的一部分，并以此证明它的卫生措施符合风险评估的要求。虽然专家组和上诉机构对于“预防原则”在国际法中的地位都未给予明确回答，但二者都确认在第5条第7款和第3条第3款中包含了预防原则的内容。但是，专家组和上诉机构都认为，欧共体并不能援引预防原则来规避第5条第1款规定的将卫生措施建立在风险评估之上的明确义务。[53]在日本限制农产品进口案中，[54]预防原则的运用则与第2条第2款的规定联系起来。在此案中，日本援引第5条第7款试图证明其检疫措施满足了第2条第2款所规定的“充分科学证据”要求。日本认为，它之所以暂时禁止所有品种的水果进口，是因为缺乏分别测试导致了“相关科学证据的不充足”。对日本的这一抗辩，专家组和上诉机构并没有从第5条第7款的实质方面做出判断，（例如确定在何种情况下，相关的科学信息可以被看作是不充足的），而是着眼于第5条第7款中所规定的程序要求。上诉机构认为，日本既未设法获得风险评估所需的“额外信息”，也没有在“一段合理期限内审议”有关的检疫措施，所以日本的做法并不符合第5条第7款的要求。因此，上诉机构得出的结论，日本的检疫措施并没有充足的科学证据，从而违反了第2条第2款的规定。[55]
以上WTO专家组和上诉机构对与欧共体荷尔蒙案和日本限制农产品进口案的分析似乎表明，《SPS协议》中的预防原则作为实施措施一方的一项抗辩理由，其前景并不令人看好。[56]
（五）小结
综上所述，从协调贸易与健康间关系的宏观角度考察，《SPS协议》继承了GATT第20条有关“必要性”及“对贸易最小限制和禁止变相限制”的要求，并在以下三个方面超越了GATT第20条的规定。首先，协议要求所有的卫生与植物卫生措施必须建立在科学原则和证据之上，并规定了相关的风险评估程序。这一规定具重大而深远的意义，有学者认为它使整个多边贸易体制的争端解决活动遇到了前所未有的课题[57]；其次，协议要求成员方应尽可能地在食品法典委员会、国际兽疫组织、《国际植物保护公约》秘书处等国际组织所制定的有关国际标准的基础上协调各自的卫生与植物卫生措施[58]；最后，作为“乌拉圭回合”一揽子成果的重要组成部分，《SPS协议》的诞生使得与健康安全有关的贸易争议的解决有了强制性的WTO 争端解决机制作为后盾，这在所有的旨在协调贸易与公共卫生安全之间关系的国际协定中还是第一次。这种超越不仅增加了《SPS协议》的可操作性，而且更为合理地平衡了贸易与健康安全之间的关系。
在与《SPS协议》有关的WTO争端解决实践中，有一种现象的出现耐人寻味。那就是专家组，特别是上诉机构只有在有关的案情特别清楚的情况下才会对被诉方是否违反了《SPS协议》相关条款做出明确的结论。[59]这似乎可以被理解为，在通常的情况下，专家组和上诉机构在权衡贸易与健康之间的关系时，更倾向于维护一国卫生主管当局保护其本国公共健康安全的权利。
结 语
自由贸易与健康安全同为人类福祉所系。从与传染性疾病的斗争开始，直到20世纪以关贸总协定和世界贸易组织为主导的多边贸易体制的构建与完善，人类平衡贸易与健康间关系的努力贯穿了整个国际贸易的发展历史。我们有理由期待这一努力将会为生活在21世纪的人们带来更多的和谐与福利。
* 本文的写作得到了中国社会科学院国际法研究中心“青年课题基金”的资助，特此致谢。
[①] 参见罗伯特•吉尔平：《全球政治经济学——解读国际经济秩序》，上海人民出版社，2003年，第217页。
[②] Quarantine一词来自拉丁文，意为“40天”，这也是我们在非典危机中耳熟能详的“隔离”一词的由来。
[③] See T.Ranger (ed.),‘Epidemics and Ideas: Essays on the Historical Perception of Pestilence’(1992),p.15.
[④] David P.Fidler,‘International Law and Infectious Diseases’(1999),p.2.
[⑤] 1929 ICPP,art 6.
[⑥] Ibid,art 8.
[⑦] GATT1947第20条规定，“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施……（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；……”。
[⑧] John·H·Jackson,‘The World Trading System, Law and Policy of International Economic Relations ’(1997).
[⑨] Ibid
[⑩] GATT1947, art. XX(b).
[11] John·H·Jackson, ‘The World Trading System' , p 277.
[12] See United States----Prohibition on Imports of Tuna and Tuna Products from Canada, adopted 22 Feb. 1982,GATT Doc.L/5198,BISD 29S/91
[13] United States-----Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, Appellate Body Report, adopted 20 May 1996,WTO Doc. AB-1996-1,p. 25.
[14] See Thailand---Restrictions on Importation of and Internal Taxes on Cigarettes, adopted 7 .Nov. 1990,GATT Doc. DS10/R,BISD 37S/200.
[15] Tuna-DolphinⅠCase,para.5.27
[16] See Thai Cigarette Case, Panel Report,para.74; and Gasoline Case Panel Report, para.6.24.
[17] Thai Cigarette Case, para.77
[18] Measures Affecting Asbestos and Asbestos Containing Products, WT/DS135/AB, para.150.
[19] GATT ,Guide to GATT Law and Practice ,p.527
[20] European Economic Community---Suspension of Food Imports from Certain East European Countries, in GATT Doc.c/m/198,p. 28.
[21] Establishment of a Streamlined Mechanism for Reconciling the Interests of Contracting Parties in the Event of Trade-Damaging Acts—Communication from Chile, GATT Doc. C/M/ 232, 23, 23-4.
[22] 在GATT第20条中，健康安全只是作为例外之一与其他九项一般例外并列。
[23] 在与第20条（b）款有关的泰国进口香烟案及金枪鱼和海豚案里，泰国和美国所采取的措施都被专家组认定为不符合GATT规则。
[24] 参见《SPS协议》附件A。
[25] WTO, Understanding the World Trade Organization Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures.
[26] 参见《SPS协议》第2条、第5条、第3条。
[27] Beef Hormones Panel Report,para.8.50
[28] Ibid, para.8.49
[29] Ibid, para.8.55
[30] Beef Hormones Appellate Report,para.104
[31] Beef Hormones Panel Report,para.9(i); Beef Hormones Appellate Report,para.253(i)
[32] Beef Hormones Panel Report,para.8.113.
[33] Ibid, paras. 8,94,95,160.
[34] Beef Hormones Appellate Report,para.189.
[35] Ibid, para.181.
[36] Beef Hormones Appellate Report,para.186.
[37] Ibid, para.187.
[38] See Fidler, ‘Trade and Health’,p.38.
[39] Beef Hormones Panel Report,para.8.188.
[40] Beef Hormones Appellate Report,para.186.
[41] Ibid, para.193.
[42] See Craig Thorn and Marinn Carlson ,‘The Agreement on The Application of Sanitary and Phytosanitary Measure and The Agreement of Technical Barriers to Trade, Law and Policy in International Business, Vol. 31, Number3, 2000.
[43] Beef Hormones Appellate Report,para.194.
[44] 《关于争端解决程规则与程序的谅解》第11条规定，专家组应对其审议的事项作出“客观评估”（objective assessment）。
[45] Beef Hormones Appellate Report,para.192.
[46] Beef Hormones Panel Report,para.8.86
[47] Ibid, para.8.72
[48] Beef Hormones Appellate Report, para.172.
[49] Ibid para.173.,
[50] Ibid.
[51]Beef Hormones Appellate Report, para.174.
[52]《SPS协议》第5条第7款规定，在科学依据不充分时，成员方在满足规定的条件下，可以采取临时性的卫生与植物卫生措施；第3条第3款规定，在有科学依据且措施不违反协议其他规定的前提下，成员方可以采取保护程度高于国际标准的措施。
[53] Beef Hormones Appellate Report, para.124.
[54] 该案的案情是：日本于1950年制定植物保护法和实施条例，禁止从美国等地进口杏仁、樱桃、梅子、梨、桃、苹果和胡桃等八种植物。理由是这些植物有可能是幼蛀虫的寄生体。1978年后，日本有条件的进口以上产品，即只要出口国实施另一可达到进口要求的保护水平的措施，日本便可进口以上植物。1997年，美国要求与日本进行磋商，双方未达成协议，美国要求争端解决机构成立专家组审议双方争议。
[55] Japan-Varietal Appellate Report, , para.80.
[56] See Craig Thorn and Marinn Carlson ,‘The Agreement on The Application of Sanitary and Phytosanitary Measure and The Agreement of Technical Barriers to Trade, Law and Policy in International Business, Vol. 31, Number3, 2000.
一、引言
近年来，在世界范围内传播的H1N1（江苏、北京和贵阳等城市的感染事件和致死病例），长江上海段、宜昌段以及陕西渭河等流域出现的死猪事件，造成的空气微生物的吸入健康风险和通过水介质进入空气介质加速扩散的风险，对新型城镇化进程中的城市公共卫生提出了新的挑战，正不断地考验着当前的空气卫生检测水平和应对紧急公共卫生事件的能力。本研究全面介绍空气微生物在城市大气中的行为特征、主要的健康风险、城市中的来源与关键的致病菌种、历史上曾经由于空气微生物而造成的重大城市公共卫生事件，最后提出城市生物安全的防控对策建议。
二、空气微生物的城市大气行为特征
从空气生物学角度来讲，空气微生物一般指悬浮于气态介质中生物来源的颗粒物，其空气动力学直径在100 ?m以下。[1]空气微生物的种类包括细菌、真菌、病毒和它们的副产物，如内毒素、葡聚糖、过敏原和霉菌毒素等。国内外研究表明，不同种类的空气微生物具有不同的粒径分布特征，见图1。病毒、支原体、衣原体和立克次体、细菌等的粒径主要在2 ?m以下；真菌的粒径（主要在3-100 ?m）；而真菌孢子介于两者之间。病毒的粒径在纳米级（0.08-0.3 ?m）。从粒径分布的特征可以发现，空气微生物是PM10和PM2.5的重要组成部分。
根据空气动力学理论（假设在理想条件下悬浮在空气中的颗粒物主要受自身重力和运动时的空气阻力的作用），不同粒径的空气微生物在大气中的停留时间不一样，如图2所示，从8.2 min（10 ?m的花粉过敏原）到41.0 hr（0.5 ?m的细菌气溶胶）不等。由于病毒的粒径更小，因此大气停留时间会更长，这样就客观决定了不同类型的空气微生物可以在城市环境中普遍存在，广泛分布。[2]
三、空气微生物暴露的主要负面健康效应
吸入空气微生物可能会导致各种健康危害，直至伤亡。[3]空气微生物通过人群和动物的呼吸道系统而进入体内，以人为例，不同粒径大小的空气微生物（图1）在呼吸道的不同部位沉积（如图3所示），进而造成不同的负面健康效应。[1]图3列出了不同种类的空气微生物在肺部沉积对应的疾病类型。
图3从粒径段归纳了空气微生物和非空气微生物对应的健康应特点。从图3中可以看出，小粒径（0.015-15 μm）的空气微生物，如病毒、细菌具有导致传染病的严重健康效应，而大粒径（5-100 μm）的空气微生物，如真菌孢子也对人体具有普遍的过敏性。
由细菌气溶胶引起的健康效应包括肺功能障碍、哮喘和传染性疾病。由真菌气溶胶可以引起过敏，并导致头痛、眼睛刺激感、出鼻血、鼻塞、鼻窦充血和咳嗽等。由于真菌的空气动力学直径较大，一般认为它的空气停留时间较短，但最近的一项研究表明，致病性真菌病原体广泛存在于空气中，[4]因此，真菌气溶胶的环境暴露风险值得重视。此外，由肺结核杆菌（细菌病原体）引起的人患肺结核被认为是最流行的致病性细菌传染病之一。在众多负面健康影响中，与城市建筑息息相关的病态楼宇综合征（SBS）影响的人群规模最为广泛，[5]该问题是当前职业场所健康暴露研究的核心问题之一。[2]
除了职业健康暴露风险之外，人类也面临着由空气微生物诱发的传染性疾病的暴露和传染风险，如2003年以中国广州、深圳和北京为代表的全球范围的SARS、2009年以墨西哥为代表的全球范围的H1N1和某些生物恐怖（如2001年在美国发生的炭疽杆菌恐怖袭击事件），2013年伊始，挪威首都奥斯陆和波兰的西里西亚省等地相继出现H1N1的致死病例。
四、空气微生物的城市来源解析与致病性空气微生物的种类
空气微生物的来源广泛。当人和动物在打喷嚏时，都会产生大量的空气微生物。呼出气中的致病原、尘螨、真菌孢子、菌丝和其他生物材料都是室内环境空气微生物的来源。废品循环、生物固废的归田、发酵、农业、医药和生物技术活动等，都可能产生各种各样的空气微生物。常见的来源包括，禽舍（包括哺乳动物、鸟类和昆虫）、生活用水和污水、大气、土壤、 生物技术、废物回收、农业和医药工业、生物废弃物肥料和燃烧。更为重要的是，有意释放传染病菌等生物恐怖袭击也是空气微生物的重要来源。由于空气微生物在各种环境中普遍存在，并且空气微生物还对相应的行业具有危害性，从人群健康、农业生产到半导体、抗生素制造、发酵工业，特别是医院卫生等，对人群和动物健康和植物生长构成重要的暴露风险都有重要的影响。经空气传播的细菌和病毒气溶胶常见表1和表2。
五、因空气微生物引起的代表性城市公共安全事件
人类经历过的与空气微生物暴露相关的重大城市公共安全事件如表3所示，如鼠疫、流感、天花、霍乱、结核、艾滋病、口蹄疫和非典型肺炎等。鼠疫、流感、天花、结核和非典型肺炎都是经空气传播并造成人类的感染。其中，只有天花已经被人类攻克，而鼠疫、流感、结核和非典型肺炎等还对人和动物健康存在严重威胁，特别是流感病毒。下呼吸道感染在前十大致死疾病中排到了第三位（世界水平）和首位（发展中国家）。2011年的统计数据表明，我国因呼吸道感染致死的人数仅次于印度，排在世界第二位。
有研究已经证明，SARS主要是通过空气传播而造成重大健康暴露风险。当人感染病毒或者其他种类的空气微生物后，人本身就会成为致病性空气微生物的来源之一，通过打喷嚏、呼气和说话等方式来自发释放空气微生物。这些常规的人类活动可以释放大量的空气微生物，这其中可能包括一些具有传染性的物质。具有存活能力的空气微生物一般可以在空气中停留相当长的时间，和惰性颗粒吸附在一起，这样就有可能传播到相当远的距离。城市作为人口集聚的空间载体，为致病性空气微生物的传播和感染客观上创造了条件，并且随着城镇化进程的推进、城市交通体系的日趋完善、社会文娱精神生活的极大丰富，如果缺乏必要的政策管制和技术防控，空气微生物暴露的风险势必会提高，作为“小粒子，大问题”来造成显著的环境污染和健康损害。
六、城市生物安全防控的对策建议
2003年爆发的严重急性呼吸系统综合症（SARS）和2009年发生的全球性H1N1感染在一定程度上促进了城市管理者和公众对空气微生物及其危害的关注，客观地讲，人类所聚集的城市环境正面临着不断提高的生物感染的威胁。此外，因地区性的不稳定和政治上的冲突，生物恐怖的威胁也在增加。这对城市公共安全构成重大威胁，历史教训表明，很可能引起广泛的社会恐慌，造成重大的人员伤亡和沉重的医疗负担。仅以美国为例，发生了2.5亿件呼吸道感染事件，每年7.5千万的门诊量，造成了1.5亿天次病假，造成了近100亿美元的医疗费用和近100亿美元的损失。[6]因此，加大以空气微生物为代表的空气生物的管控是保障城市公共安全的必要组成部分。鉴于当前在该方面的体制制度的空缺，建议首先从推进技术常规化和科研前瞻性角度出发给出若干建议：
（一）强化对城市公共场所的卫生安全管理，对潜在空气微生物的重点污染源开展定期卫生监测工作，推行监测信息公开制度。强化城市范围的空气微生物检测工作有助于从空间尺度上全面掌握城市的空气微生物污染现状，甄别出重要的污染源，为后续的整治工作的开展提供基础资料，与此同时，推行监测信息公开，有助于激发社会的参与意识，共同维护城市环境的安全宜居。
（二）定期对城市系统畜禽养殖/交易场所及其周边进行空气生物安全检测，为探索和预防禽流感提供基础信息。当流感在国内的飞禽中爆发，它们排出的粪便当中有大量的病毒，而这些病毒可以通过快速空气化成为空气微生物，可以传播到更远的地方。如果这些被气溶胶化的病毒被包裹在颗粒物里面，本身还不会被损伤，由此就产生了重要的空气暴露传染风险。所有的流感病毒都存在变异的能力，H5N1可能会更加容易地感染人类并且在人与人之间快速传播，进而造成在城市空间的大流行。
（三）加强跨境运输的空气微生物检验检疫，提高应急方案和处置技术能力。最近的一项研究表明，与被环境污染的表面相比，A/Panama/2007/1999 （H3N2）型流感病毒可以通过空气进行有效的传播。国际旅行的增加，疫情（如H1N1）在机舱内通过空气传播的可能性大大提高。
（四）跟踪检测新型的或可能继续出现的疾病。由于抗生素的滥用，微生物本身也会快速变异，这就可能诱导出具有更强抗性的物种出现，如近些年出现的超级细菌，因此必须加强相应的防控理念。
参考文献：
[1]徐振强，杨光，王凤.基于PM2.5防控理念的特大城市清洁空气改善战略研究[J].建设科技，2013（18）：23-30.
[2]Xu，Z.Q.，Yao，M.S. Analysis of Culturable Bacterial Aerosol Diversity obtained Using Different Sampling and Cultivation Methods[J]. Aerosol Science and Technology，2011（45）： 1143-1153.
[3]Douwes，J.，Thorne， P.，Pearce，N.et al.Bioaerosol Health Effects and Exposure Assessment：Progress and Prospects[J].Annals of Occupational Hygiene， 2003（3）：187-200.
