二、地级市法律援助规范化建设中存在的问题及原因
（一）机构定位比较混乱
地级市法律援助机构目前有三类性质：行政性质、参公管理的事业单位性质、全额拨款事业单位性质。从浙江省的情况看，行政性质的占大多数，浙江共11个地级市，其中行政性质的有10个，参照公务员管理的事业单位1个，即杭州。从全国范围看，法律援助机构从事业性质向行政性质转变的逐渐增加。同时在机构体系上，又有以下几种模式：一是“两块牌子、两套班子”混合编制的模式，例如北京。二是“两块牌子、一套班子”行政模式，例如温州。三是“一块牌子、一套班子”的行政模式，例如嘉兴。四是“一块牌子、一套班子”参公事业模式，例如杭州。
（二）业务管理各自为政
虽然国务院和地方的《法律援助条例》对法律援助的范围、申请和审查、法律援助实施作了规定，但从调研情况看，这些规定还比较原则，缺少细化的操作标准，从而出现业务管理不规范的问题，具体体现在三个方面：一是在法律援助的行政管理上缺乏统一标准。例如一些地区法律援助工作人员对法律援助范围的理解存在偏差、咨询接待行为不规范、审查批准随意性大、数据报送口径不统一、案卷归档缺乏统一标准、援助机构对案件监督不到位等。二是援助律师办理法律援助案件没有统一的质量标准。《法律援助条例》仅对此作了原则性规定，司法部《办理法律援助案件程序规定》虽然作了进一步的规定，但仍缺少细化的操作标准。在实践中，由于案件补贴标准低等原因，很大一部分援助案件是由执业年限较短的年轻律师办理。这些律师缺乏经验，遇到业务问题缺少可以遵循的规范；还有一些援助律师，虽然有办案经验，但不履行必要的程序，使办案质量大打折扣，亟需建立一套统一的案件质量标准。三是工作站建设缺乏明确标准。近年来，各地法律援助机构为最大限度方便群众申请法律援助，建立了“纵向到底、横向到边”的案件受理体系，在乡镇（街道）和相关行业部门都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏统一的标准，各工作站建设程度和业务水平参差不齐，工作站标准化、规范化建设相对滞后，制约了工作站作用的发挥。
（三）经费保障差异较大
目前我国法律援助实行的是地方财政保障的经费模式，由于各地经济发展程度不同，全国各地区法律援助经费保障差异较大，不仅东西部有较大差别，即使是东部沿海各地级市的经费保障也有不少差距，各城市之间案件补贴标准差距较大，且总体补贴标准过低，与当前的经济发展水平不相适应。
三、杭州市法律援助规范化建设探索
近年来杭州市法律援助中心致力于规范化建设，通过实施“六化”，即工作流程标准化、业务管理网络化、案件指派规范化、内部管理精细化、质量监督常态化、工作站建设统一化，促使杭州法律援助“量质齐优”。
（一）工作流程标准化
为解决法律援助工作流程不一致问题，杭州市法律援助中心在总结近年来工作经验的基础上，制定了《杭州市法律援助工作标准（试行）》（以下简称《标准》）。《标准》共分9章174节，近6万字，涵盖了法律咨询、援助案件申请、受理、审批、办理、结案、评估到费用发放整个工作流程，明确了各个环节的职责、任务、程序、方法、完成期限及质量要求，不仅对法律援助机构工作人员的行政管理工作进行了规范，还对法律援助律师承办各类法律援助案件进行了规范和指引，既有利于支持律师办案，也有利于案件质量监督管理。以同行评估为例，共有11个程序要点，其中的指标体系再作进一步细化，分列一级指标10项，民事、行政案件细分指标27项和刑事案件24项。《标准》关于法律援助的各个环节，用简洁的文字说明每个阶段做什么、怎么做，使从事法律援助的工作人员对具体工作流程了然于胸，从而避免出现以往工作人员无所适从的状况。
（二）业务管理网络化
为缓解案件激增带来的管理压力,进一步方便当事人申请办理法律援助案件,规范法律援助各项工作，实现申请便捷、审批简捷、服务快捷的法律援助目标，自2013年起，杭州市法律援助中心在全市范围内推广法律援助网上办公系统。该系统分为内网外网两个通道。法律援助申请或者咨询者可以通过外网登陆，工作人员通过内网反馈、指派案件、发送电子文书，律师通过外网专门账户进入，下载文书，反馈工作进展，通知辩护单位通过外网专门账户进入，查看工作进展。法律援助网上办公系统集咨询、申请、指派、监督、统计、检索、工作协作等功能于一体，有效规范了法律援助的业务工作，提高法律援助案件的办案质量和效率。
（三）案件指派规范化
为了确保法律援助案件办理质量，形成相对固定的法律。援助服务资源，规范法律援助案件的指派工作，杭州市法律援助中心积极筹建全市法律援助资源库。资源库按照“自愿申请、择优录用、优先分配、动态管理”的原则，积极吸收法律理论及实务专家、优秀律师事务所和优秀律师参加。通过公开招募、自愿报名和筛选录用等步骤，最终确定了27家律师事务所和259名律师为杭州市法律援助资源库首批志愿律师事务所和志愿律师。259名志愿律师平均执业年限7.9年，既有从业20年以上的资深律师，也有刑辩、医疗、专利等领域的专家律师。志愿律师按专业特长分为刑事、民事（行政）两大类，再按律师事务所名称、律师个人姓氏笔画排序。法律援助中心受理案件在资源库志愿律师名册中依排序指派。
（四）内部管理精细化
为厘清各岗位工作职责，落实好各项具体工作责任，逐步实现市法律援助中心内部岗位管理的标准化和精细化，中心制订了《杭州市法律援助中心工作清单》。《工作清单》将中心各岗位的职责进行了细致的罗列，使每个岗位“干什么”一目了然。为进一步解决每件事“怎么干”的问题，中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清单》，内容涵盖主任办公会议、会务组织、培训管理、日常考勤、信息管理、固定资产管理等27项。《管理清单》对每个管理事项进行了细致的罗列和说明，一方面细化了责任，做到职能清晰、职责明确，另一方面为客观准确考量工作奠定了基础。
（五）质量监督常态化
为保障法律援助案件质量，杭州市法律援助中心建立起“全程跟踪、旁听庭审、征求意见、质量评估”常态化的质量监管体系。每个法律援助案件从申请、审批、指派、承办、结案、归档都有专人负责监督，实行“全程跟踪”监督。通过随机抽查、大案要案重点关注等方式，认真开展“旁听庭审”工作，及时记录律师在法庭上辩护、质证等情况，并作为案件质量评估的依据。建立当事人和法官的“征求意见”机制，通过电话回访、发放意见表等方式，向受援人和法官了解律师在会见、阅卷、庭审等阶段的工作表现。开展“案件质量评估”试点，制订《法律援助案件质量评估标准》，组成评估专家组，通过随机抽取的方式，对一定数量的法律援助案件进行质量评估，作为全市案件质量监督的重要依据。
（六）工作站建设统一化
结合全市行业部门法律援助工作站实际发展情况，市法律援助中心重点开展全市行业部门法律援助工作站规范化创建活动，制定了《杭州市行业部门法律援助工作站建设标准》和《杭州市行业部门法律援助工作站考评细则》，通过创建活动做到全市行业部门法律援助工作站“五个统一”，即:统一名称、统一标识标牌、统一工作职责、统一服务标准、统一评价模式，并确保行业部门工作站的规范运作达到“十项标准”，即：依照程序设立，外观整齐统一，基本设施齐全，队伍建设到位，工作职责明确，工作内容有量，业务制度规范，运行机制正常，亮点特色明显，社会影响较好。
四、加强地级市法律援助机构规范化建设的若干思考
为进一步推进地级市法律援助机构的规范化建设，应逐步实现六个统一：机构性质统一、质量标准统一、管理软件统一、工作站建设标准统一、经费保障统一、内部管理制度统一。
（一）机构性质统一
地级市法律援助机构应认定为何种性质？从职责承担、事业单位改革趋势和国外法律援助发展趋势来看，应逐步统一为行政性质的机构，定编制、定职能、定岗位、定人员。如此定性的原因在于三方面的考量：一是从职责承担考量。法律援助机构承担的主要是受理、审查、指派以及指导、协调、监督的职责。这些都是行政职责。按照依法行政的原则，理应由行政机构承担。二是从事业单位改革趋势考量。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出：“按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”，因此，承担行政职能的事业性质的法律援助机构应在此次事业单位改革大潮中，逐步转为行政机构。三是从国外法律援助发展趋势考量。考察英国、德国等西方发达国家，他们在法律援助的管理上都强化了政府的管理责任。从律师协会到独立的公共机构再到政府内设机构的变化，可以看出西方发达国家法律援助管理的行政化趋势。其目的在于加强政府的监管职责，防止法律援助经费被滥用，提高法律援助的工作效率和质量。在机构体系上，借鉴国外的做法，结合我们的实际，建议地级市法律援助机构采取“一块牌子，一套班子”的机构模式，取消同一层级法律援助管理机构和法律援助机构的区分。在具体职能设置上，应考虑如何在不同层级的法律援助机构之间划分事权。在职能定位上，同一层级的法律援助机构要统一职能设置，地级市法律援助机构具体负责法律援助申请的受理、审查、指派，支付费用以及对区县级法律援助机构的业务指导，区别于省级机构制定政策为主的职责，较区县级机构又多了业务指导的职责。
（二）质量标准统一
从现实情况看，现有的质量评价标准往往侧重于办案人员的服务态度和形式程序的完整性,比如办理法律援助手续是否及时；会见、阅卷、开庭是否及时；是否与受援人及时沟通意见及办案进展情况；对受援人的权利是否及时履行了告知义务；各种法律文书的制作质量等。至于涉及案件实质内容的评判和监督，还较欠缺。下一步制定统一的质量标准，既要考虑形式和程序的完整性也要涵盖实质指标，主要指法律服务技能的细化指标。其中，形式、程序性指标包括（：1）会见受援人及提供咨询情况；（2）阅卷情况；（3）法律文书制作情况；（4）告知与报告义务履行情况；（5）办案效率；（6）服务态度等。实质性指标主要指法律技能、与当事人打交道的技能、与法庭的互动、与对方的互动，具体包括（：1）辩护或的观点是否正确；（2）适用法律是否正确；（3）辩护或意见是否被采纳；（4）是否最大限度地维护了受援人的合法权益；（5）决定案件胜负的关键证据是否取到；（6）受援人的诉讼风险是否得到控制；（7）庭审中的表现情况；（8）法律效果和社会效果；（9）当事人评价和相关机构反馈意见等。
（三）管理软件统一
目前，不少地区的法律援助机构都开发并应用了法律援助的网上办公系统，但是在实践中，由于管理软件不是按照统一的技术标准开发，不同机构之间管理软件中的数据无法交换、衔接。因此，应逐步建立和推行全国统一的业务管理软件。首先，要成立一个专门的开发小组，其中既要有精通法律援助业务的人员，也要有信息技术方面的专家。他们应对法律援助业务有深刻的理解，对网络信息的前沿技术比较熟悉。第二，管理软件系统的开发要进行需求分析，但是指望一次性把需求交代清楚，而后全盘托付给软件开发商的想法是不现实的。提出需求一方必须以不同的用户身份进入系统，对各项功能反复演示，测试数据的关联性和准确性。第三，要让基层的法律援助工作人员参与测试，听取他们的意见，在不同地区试行的基础上再正式投入运行。当然建立、应用完善的全国统一的业务管理软件不是一蹴而就的，可能需要一年两年甚至更长的时间，因此，在统一的管理软件应用前，一个比较现实的办法是，制定统一的技术规范，让有条件的法律援助机构按照统一的技术标准开发管理软件，并在本行政区域内联网运行。
（四）工作站建设标准统一
法律援助工作站建设要在发挥其实际作用上着力，这就需要对工作站的设立、职责、人员、经费、制度等关键性因素进行规范，避免其徒有虚名。一是设立程序统一。工作站一般按照“行政级别对应、统一布局、按需设置”的原则设立。具体包括两方面要求：一要有设立需求。即管理和服务的对象为法律援助的工作对象，对法律援助的需求量较大。二要按程序设立。所在行业部门向同级法律援助机构提出书面申请，法律援助机构自收到书面申请后进行书面及实地审查，作出是否同意的批复。二是工作职责明确。设在乡镇街道和行业部门的工作站在职能设置上或有不同，但从基本职能上看，应有较为统一的标准。工作站主要负责接待群众的来访、来电、来信，解答法律咨询，代拟法律文书；负责接受申请并进行初审，并按规定转送援助机构；及时向主管行业部门和本级法律援助机构报告工作情况等。三是人员配备合理。为保障工作站有效开展工作，工作站应当配备具有法律专业大专以上学历的专职和兼职工作人员若干名，有条件的地方应聘请一支相对固定的法律工作者队伍为主要依靠力量。四是业务制度健全。有值班接待制度、服务承诺制度、首问责任制度、数据统计制度等各项内部运行机制，以确保工作站规范、有序运行。
（五）经费保障统一
建议探索分级拨款的经费保障模式，减少因地区经济发展程度不同导致经费保障的巨大差距。进一步探索费用分担制，解决财政负担沉重的问题。具体举措如下：一是探索分级拨款经费保障模式。由于法律援助经费由地方财政保障，因此会出现经济发达地区的法律援助经费多而经济欠发达地区经费少的情况，这不利于资源的公平分配。考察国外经费管理模式，不少国家采用了分级拨款的方式，例如英国，其法律援助的全部经费几乎都来自中央财政，刑事法律援助案件经费完全由中央财政承担。地方财政有少量投入，用于社区服务。在加拿大，有联邦政府和省政府拨款，是两级政府拨款。参考国外的经验，结合我国实际，建议进一步探索分级拨款的经费保障方式，由中央和地方共同承担法律援助经费保障，其中中央财政主要用于支付刑事法律援助经费，地方政府财政拨款主要支付民事及其他的法律援助经费，包括法律援助机构的办公经费。二是探索法律援助费用当事人分担制度。费用分担制度有利于提高法律援助经费的有效使用率，使有限的法律资源能让更多困难群众享用，从而促进法律援助范围的扩大，同时也能有效解决财政负担沉重的问题，有利于实现经费保障的统一。费用分担一般限于民事、行政领域的法律援助；就刑事法律援助而言，世界各国无论是大陆法系还是英美法系，一般都由国家承担费用。
问：法律援助的范围包括哪些？
答：法律援助的范围确定为：无能力为自己辩护的未成年人、残疾人、老年人犯罪案件和追索侵权赔偿的案件；请求给付赡养费、抚育费、扶养费的；因公受损害请求赔偿（责任事故除外）；请求给付劳动保险金、抚恤金的；赡养协议、抚养协议公证，有关领取抚恤金、救济金的公证；公民民利受到侵犯（如选举权、被选举权被非法剥夺）的案件；有可能被判处死刑、被告人没有委托辩护人的案件；其他确需提供法律援助的事项。
问：法律援助机构的职能和设置有哪些规定？
答：法律援助机构是负责组织、指导、协调、监督及实施本地区法律援助工作的机构，统称“法律援助中心”，市及各区、县均应设立法律援助机构。暂未设立法律援助中心的区县，由各区县司法局指定职能部门代行法律援助中心职责。
问：申请人应向哪个法律援助机构提出申请？
答：法律援助案件按下列原则管辖：已立案的刑事、民事、行政等诉讼案件，由有管辖权的人民法院所在地同级法律援助中心受理；非诉讼法律事务由申请人向住所地或工作单位所在地的法律援助机构提出申请；两个或两个以上法律援助中心对同一案件均有管辖权的，由最初收到法律援助申请的援助中心审查、决定。
问：法律援助是一助到底吗？
国际法基本原则是指那些各国公认的、贯彻到国际法各领域的、构成现代国际法基础而具有强行法性质的国际法原则。[2](P.46)著名学者童金曾说过，“所有公认的国际法基本原则都成为它(国际强行法)的一部分”。[3](P.48)国际法基本原则属于国际强行法范畴，意味着国际法基本原则在对外援助实践中“必须绝对执行和严格遵守，不得任意选弃、违反或更改”。[4](P.44)
作为具有普遍意义的原则，国际法的基本原则同样适用于对外援助领域，特别是国家主权平等原则、不干涉内政原则和国际合作原则应成为规范国家和国际组织开展对外援助的基本原则。
(一)主权平等原则
主权平等是最重要的国际法原则，是整个国际法的基石。主权平等的基本精神是各国“均有平等权利与责任”。《联合国宪章》第2条规定，联合国及其会员国应遵行各会员国主权平等的原则。《国际法原则宣言》对主权平等原则包含的要素进行了全面阐述。②主权平等实际上包含了两项原则；一是主权原则，二是平等原则。和平共处五项原则对平等原则进行了发展，提出了平等互利的原则。平等互利包含了两个层次的要求：第一是平等，即国与国之间的交往必须建立在国际人格平等的基础之上；第二是互利，即只有注意实质平等才能较好地实现优势互补和协调。[5](P.30)
平等互利原则强调国际经济合作实践中应重视实质平等问题，代表了发展中国家的普遍利益和主张。具体到对外援助实践，这一原则至少应该包括两方面内容：一是援助国不得歧视受援国，提供援助过程中应尊重受援国，充分听取受援国的意见；二是提供援助应从受援国经济社会实际需要出发，切实着眼于受援国的利益，促进受援国发展能力的提高。1983年中国提出同非洲国家进行经济技术合作应遵循“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”四项原则，就是坚持平等互利原则的具体体现。
(二)不干涉内政原则
《国际法原则宣言》指出，任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务。每一国家均有选择其政治、经济、社会及文化制度之不可移转之权利，不受他国任何形式之干涉。不干涉内政原则也是和平共处五项原则的重要内容之一。
在对外援助过程中，不干涉内政原则要求援助国不得借援助之机干涉受援国内政，援助国提供援助不能附加条件，不得主张特权。我国在1964年初明确提出“中国政府在对外提供援助时，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权”，[6](P.214)作为中国对外援助的八项原则之一。1974年第六届特别联大通过的《建立新的国际经济秩序宣言》明确阐述了这一原则：国际社会向发展中国家提供积极援助，不应附加任何政治或军事条件。
不干涉内政原则在西方发展援助实践中受到很大冲击。西方国家提供援助通常会附加一些额外的条件，这些条件又往往涉及受援国的内部和对外事务，受援国为了获得援助被迫做出妥协，放弃了按自己意志处理内政的部分权利，结果可能使对外援助沦为西方国家干预受援国内政的工具。例如西方国家以私有化、自由化和市场化改革作为援助条件的“华盛顿共识”，实质上是西方国家打着援助旗号对受援国国内政治经济体制的干涉，是对不干涉内政原则的违背。
(三)国际合作原则
《联合国宪章》规定，“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”是联合国的宗旨之一。《国际法原则宣言》规定各国有“依照宪章彼此合作之义务”，各国不论在政治、经济及社会制度上有何差异均有义务在国际关系的各个方面进行合作，特别是在促进全世界尤其发展中国家之经济增长方面彼此合作。《各国经济权利与义务宪章》也规定“国际合作以谋发展”为国际经济关系的基本原则之一。
国际合作原则是对外援助的国际法律基础。国际合作原则要求各国在促进人类社会特别是发展中国家经济增长领域开展合作。这里的“合作”不仅包括发达国家之间的强强联手，发展中国家之间的“南南合作”，更应该包括发达国家和发展中国家之间的“南北合作”，而发达国家对发展中国家的援助是“南北合作”的重要内容。人类发展的历史证明，发展中国家经济增长归根结底取决于自身的发展，但是来自外部的援助也是促进经济增长的重要推动力，二战后欧洲的迅速重建，日本的经济腾飞即是成功援助的有效例证。
国际合作原则是对外援助的重要原则。国际合作是国际经济关系的基本原则之一，对外援助是国际经济关系的一种形式，也适用国际合作原则。目前援助领域主要有两种形式的合作：一是援助方之间的合作。例如中国与泰国和亚洲开发银行共同出资援建了昆曼公路老挝境内路段，这是多边援助的一种形式，可以充分发挥各自优势，实现援助效果的最大化。二是援助方和受援国之间的合作。这里涉及援助和合作的关系问题，表面上看，援助和合作是国际经济关系的两个阶段，援助是合作的先导；但实质上，援助和合作是相互统一的，援助本身就是一种合作，援助应具有合作的内涵，脱离了合作内涵的援助就成为单方的赠予或施舍，很难取得实效。近年来，西方国家开始反思自己的援助方式，有些学者就提出“有过援助，却无合作”是西方建构的南北对话机制陷入困境的真正原因。[7]
二、规范对 外援助行为的国际条约
国际条约是指国家间、国家与国际组织间或国际组织相互间所缔结“而以国际法为准之国际书面协定”，不论用什么名称(如条约、协定、公约、议定书)。[5](P.12)条约是国际法的重要渊源。著名国际法学家王铁崖先生认为，条约作为国家之间的明示协议是国际法院在裁判案件时应首先适用的。在这个意义上，国际条约是国际法最主要的渊源。[8](P.8-9)条约对于当事国具有法律拘束力，国家必须遵守条约。《奥本海国际法》指出，条约的一般重要性首先在于：其所确立的规则及其所产生的权利和义务对于当事各方有法律拘束力。这适用于一切条约，不论是双边的或多边的。[9](P.20)
迄今为止，对外援助领域还没有类似《维也纳外交关系公约》和《联合国海洋法公约》的具有普遍指导意义的公约，相关条约主要有三类：
(一)从事对外援助的国际组织的基本文件
国际组织的基本文件是有关国际组织据以建立组织机构和进行活动的组织章程，主要包括各组织的宗旨原则、组织结构、职权范围和活动程序以及成员国的权利和义务等重要内容，是国际组织从事对外援助的重要法律依据。国际组织基本文件的性质仍然是国际间的一种多边条约，其法律效力原则上只及于成员国，非经非成员国同意一般不能为其创设权利或者义务。[10](P.6)
从事对外援助国际组织包括政府间国际组织和非政府组织，国际法着重研究的是以政府间协议作为其存在的法律基础的政府间国际组织，主要包括联合国及其专门机构、经济合作与发展组织(OECD)、欧盟、石油输出国组织、亚洲开发银行等。涉及的基本文件有《联合国宪章》、《国际货币基金组织协定》、《国际复兴开发银行协定》、《经济合作与发展组织公约》等。国际组织根据基本文件开展对外援助，在各自领域内形成了相对独立的援助机制。这里以《联合国宪章》为例进行说明。
《联合国宪章》第九章专门就“国际经济及社会合作”进行了规定，主要包括三方面内容：第一，联合国会员国负有国际经济及社会合作的责任。第二，联合国大会和经济及社会理事会承担组织国际经济及社会合作的责任。第三，联合国成立专门机构促进国际经济及社会合作。根据《联合国宪章》规定，目前联合国系统内有近二十个机构从事对外援助，主要包括联合国大会设立的附属机构③、经济及社会理事会设立的附属机构④以及联合国专门机构⑤三类。附属机构和专门机构的性质明显不同，从事对外援助的依据和形式也不同。附属机构是联合国依《联合国宪章》设立的辅助联合国执行其职能的机构。设立机关对其设立的附属机构的组织与职能，可以随时加以变更或终止。附属机构根据设立机关赋予的职权开展援助活动，须向设立它的主要机关作出建议或提出报告。[10](P.91)专门机构是各国政府根据正式协定成立的政府间国际组织，各有自己的成员、机构和财政预算。由于与联合国缔结有“关系协定”，专门机构承认联合国有权提出建议并协调其活动，并同意每年向经社理事会提交报告。[5](P.276)专门机构依据相关领域的国际条约和组织章程，在特定的业务领域开展对外援助活动。
国际组织的基本文件对现代国际法的形成与发展具有重大影响。特别是一些全球性的国际组织，因为其成员国众多，管辖事项广泛，章程规定的宗旨原则和行为规范的适用空间很宽泛，受章程调整的国家间关系也很普遍。例如《联合国宪章》适用于调整193个国家间关系，其规定的宗旨和原则不再仅仅是一个普遍性国际组织的指南和行为规范，而且是整个国际关系和现代国际法的基石。[11]
(二)作为南北对话重要机制的《洛美协定》和《科托努协定》
1975年签订的《洛美协定》⑥和2000年签订的《科托努协定》⑦是欧盟国家与非加太国家之间签订的带有明显区域性质的多边条约，内容主要是规定欧盟国家向非加太国家提供财政、技术和贸易援助的具体措施。通过这两个协定，建立了欧盟国家对非加太国家的援助体系。两个协定的缔约国最多时候包括欧盟25国以及非洲、加勒比地区和太平洋地区一百多个发展中国家，根据“条约只拘束缔约国”的国际法原则，原则上只对缔约国有拘束力。但是欧盟国家和非加太国家通过区域性多边条约构建的援助体系一度成为对外援助的典范，并成为全球范围内南北对话的重要机制。
《洛美协定》下的援助机制包括：建立“单向优惠制”取代“贸易互惠制”；建立稳定出口收入基金，向因原料价格下跌或因灾害减产而遭受损失的非加太地区提供赠款或无息贷款；增加对发展中国家的财政援助额，在提供援助时听取受援国的意见，与当地经济发展计划相结合；建立工业发展中心，对发展中国家工业发展提供支持，开展广泛合作。《科托努协定》增加了政治对话、实现新千年目标、消除贫困、加强经济和贸易联系等方面的新内容，与《洛美协定》的规定相比有了很大的不同，主要体现在：逐步取消对非加太国家提供单向优惠制政策，代之以向自由贸易过渡，双方最终建立自由贸易区，完成与世界贸易组织规则接轨；以民主、人权、法制和良政为执行该协定的基本原则，有权中止向违反上述原则的国家提供援助；建立总额为135亿欧元的第九个欧洲发展基金，用于向非加太地区国家提供援助等。
总体而言，非加太国家与欧盟的公约属于根据多边条约进行援助的为数不多的例子之一。根据两个多边协定，欧盟承担了从财政、技术和贸易三方面对非加太国家进行援助的责任，但是由于欧盟援助支付未达到预期程度，没有完全履行援助承诺。欧盟在援助中附带先决条件的主张，也使得欧盟在国际舞台上丧失了信用度。随后由于《科托努协定》放弃贸易优惠体系和使非加太国家不受国际不稳定性影响的保护机制的做法，“欧洲与非加太国家间关系的区域主义特征很快消融在世贸组织的多边主义规则当中”。[7](P.26)这里就涉及“条约必须信守原则”这一条约法上最重要的基本原则，即一个合法缔结的条约，在其有效期间内，当事国有依约善意履行的义务。这一原则的意义在于为国际间的互信和互赖创造条件，从而确保国际关系的稳定和国际和平的维持。[12]在《洛美协定》和《科托努协定》下，欧盟没有履行援助承诺，事实上造成了违约，虽然并没有为此承担相应的法律责任，但国际形象受到了不良影响，而且承受了依协定建 立的援助和对话机制遭到实质性破坏的代价。
(三)关于具体援助资金和项目的双边经济技术协定或换文
其性质是用于规范具体援助资金安排和项目中援助方和受援方的权利义务关系的双边条约。例如《中华人民共和国政府和柬埔寨王国政府经济技术合作协定》。从条约缔结程序来看，这类条约缔结程序简单，省去了条约批准或核准的手续，主要以签署或换文两种方式之一表示同意受条约的拘束，从而完成缔约程序。[12](P.75)从条约效力来看，这类条约只对缔约双方有拘束力，构成条约当事国之间的权利和义务关系。它们只能形成缔约国的行为规则，具有明显的特殊性，而一般说来不能对非缔约国有任何拘束力，不能形成普遍适用的规则。[8](P.8)
各国采用这种程序，主要以国内法为根据，中国在对外援助领域有大量实践。有关经济技术援助和技术合作的协定和议定书，无须全国人民代表大会常务委员会决定批准或者国务院核准，根据《中华人民共和国缔结条约程序法》第九条规定，除以中华人民共和国政府部门名义缔结的协定由本部门送外交部登记外，其他协定只需在签字后由主管部门报请国务院备案。
如上所述，对外援助领域现有的国际条约主要包括三类：第一类是以国际组织基本文件形式缔结的多边条约。这类条约缔结的目的并非是为了规范对外援助，只是客观上对从事对外援助的组织及其活动进行了规范。条约规范的特殊性强，而普遍性差。第二类是以构建援助体系为内容的多边条约。这类条约有明显的区域特征，兼具契约性和造法性功能。第三类是以具体援助安排为内容的双边条约。这类条约契约性强，而造法性弱。因此，总的来看，虽然与援助有关的条约数量众多，但包含共同行为规则的规范较少，即缺乏“造法性条约”。[9](P.20)这一现象的存在有其必然性，对外援助与一定时期的国家战略紧密相关，各国情况千差万别，对外援助的理念和方式有很大差异，因此很难在援助领域达成原则性的共识。
三、指导对外援助实践的国际组织和国际会议决议
二战后，国际组织特别是联合国在对外援助领域的重要性日益显著。这些国际组织活动的重要形式之一是按照其组织约章的有关规定，就对外援助领域达成的重大共识通过决议或宣言。这些决议或宣言能否作为对外援助的国际法律依据，这里就涉及国际组织和国际会议的决议是否具有法律拘束力，能否成为国际法渊源的问题。
国际组织决议的法律效力取决于该组织赖以成立的基本文件，该基本文件其实是一项国际公约。依据《联合国宪章》，联合国各机构中，只有其安全理事会的决议是对联合国成员国具有法律约束力的，联合国大会的决议无此效力，联合国大会下属机构的决议也无法律拘束力。[13]但是，近年来，越来越多的的专家和学者认为国际组织和国际会议的决议可以成为国际法的渊源之一。国际法渊源是指国际法规范表现的形式或形成的过程、程序。[5](P.11)联合国《国际法院规约》第38条规定国际法院在裁判案件时应适用的法律有：国际条约；国际习惯；一般法律原则；司法判例及各国权威最高之公法学家学说可以作为确定法律原则的补助资料。绝大多数学者认为该条是对国际法渊源的权威说明。但该条不能被认为任何时候必然是国际法渊源的详尽陈述。《奥本海国际法》指出：与国际组织有联系的活动可以适合于国际法渊源的传统类别，或者可以归于条约(因为国际组织的组织文件是条约)，或者是国际习惯的一部分。[9](P.27)王铁崖先生认为，联合国大会的决议虽然不是像条约和习惯那样的国际法的直接渊源，但可以借以确定国际法原则、规则或制度的存在，可以与司法判例和公法家学说并列为“确定法律原则之补助资料”，而且，应该说，它们的法律价值是在司法判例和公法家学说之上的。[8](P.14)
由此可见，如果联合国等国际组织和国际会议通过的决议成为国际法渊源之一，那么对国家就会产生间接或部分约束力，[13]也就可以作为对外援助的国际法律依据。目前对援助实践产生较大影响的国际组织和国际会议决议主要有：
(一)关于建立国际经济新秩序的一系列文件
主要包括1974年联大通过的《建立新的国际经济秩序宣言》、《建立新的国际经济秩序行动纲领》和《各国经济权利和义务宪章》。这三个文件是对外援助领域的纲领性文件，各国达成的共识主要包括：第一，指出向发展中国家提供援助是建立新的国际经济秩序的基础和原则，从而明确了对外援助活动在国际社会中的定位和作用。⑧第二，明确了发达国家和发展中国家(特别是发达国家)的援助责任。《纲领》序言中提出鉴于发达国家和发展中国家的关系中存在严重经济不平衡且继续不断恶化的状态，⑨国际社会必须采取紧急而有效的措施来援助发展中国家。第三，提出了对外援助活动中各援助国和国际组织应遵循的不附加条件、促进发展中国家加速发展和共同但有区别的责任等一系列原则。其中《纲领》第10条对共同但有区别的责任进行了阐述，指出对外援助的规模和水平应当与援助国发展水平、经济能力和实力相适应，也应当与援助国的责任相适应。⑩
三个文件中涉及贸易和计划的内容已不适合当前的现实，但提出的原则仍应坚持和发展。特别是共同但有区别的责任，这一原则作为发展中国家的普遍主张，较早在国际人权法、国际贸易法及国际海洋法中得到阐述，近年来在国际环境法领域也获得了认可，[14]在国际法领域的影响日益深远。(11)
(二)联合国千年发展目标及后续承诺
主要文件包括：2000年联合国千年首脑会议通过的《千年宣言》，2006年制订的《千年发展目标全球监控报告》和2008年千年发展目标高级别会议和2010年联合国千年发展目标首脑会议上各国发起的一系列新承诺。千年发展目标是各国在消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视等重大全球性问题上达成的一系列共识的统称，是联合国框架内促进发展的新机制。(12)各成员国根据达成的共识承担落实目标的责任，联合国秘书处经济及社会事务部和开发计划署每年负责报告全球和国家两级实现千年发展目标的进展情况。千年发展目标、相关倡议和承诺及其监测机制对全球对外援助具有重大战略意义，但“《千年宣言》并不是具有法律约束力的文件，它仅提出了目标而不能赋予过多的法律意义。千年目标与以前宣告十年发展计划的联合国各决议内体现的国际发展战略类似”[15] (P.70)。
(三)蒙特雷共识
2002年3月联合国发展筹资问题国际会议上，与会各国达成以下共识：发展援助是实现千年发展目标的重要手段；重申发达国家应实现将国民总收入0.7％作为官方发展援助给予发展中国家，其中0.15％-0.2％给予最不发达国家的官方援助承诺；针对提高发展援助的效果做出明确要求。《蒙特雷共识》的意义在于提出了“有效援助”的理念，并明显促进了援助数量的有效增长。蒙特雷会议以来政府发展援助每年都有所增长，会议保证的额外援助已经部分扭转了19世纪90年代晚期以来发展援助的下滑趋势。同时，援助国和受援国双方都承担义务的合作新形式可以促使发展中国家实施更有效的政策，并有助于防止“捐助人负担过重”。例如联合国非洲经济委员会/经济组织的“双方审查发展效果”，其目的在于确定非洲以及经合组织的政策和绩效所面临的挑战。[15]
(四)援助有效性巴黎宣言
2005年经济合作与发展组织(13)召开的有效援助高层论坛上，61个援助国、56个受援国和14个国际组织共同签署了《巴黎宣言》。《巴黎宣言》对援助方和受援方的责任和义务作了规定，制定了有效援助5个方面的行动原则和12项评估指标，针对这12项指标分别设立了2010年所要达成的目标，后来还补充了数量指标。《巴黎宣言》从总体上对国际援助体系提出了新的要求，为国际援助体系短期内的发展指明了方向，标志着对外援助在统筹捐赠援助与受援国自身发展战略、协调捐赠援助以及评估发展援助效果方面迈出了新的步伐。[16]中国目前还不是经合组织的成员国，虽然作为经合组织的“强化合作伙伴”出席了高层论坛，但是《巴黎宣言》对中国并无法律拘束力。
此外，对于对外援助实践具有指导意义的国际组织和国际会议决议还有《罗马协调性宣言》(14)、《欧洲发展共识》(15)、《阿克拉行动议程》(16)等文件。
目前，国际组织和国际会议决议是对外援助国际法律规范的主要组成部分，记录了各国在对外援助领域达成的基本共识，包括援助原则、援助目标、具体行动计划和监督机制。由于这些文件没有法律拘束力，一些既定目标一拖再拖难以实现；(17)但是这些文件又并非无拘束性，援助成员国不履行承诺会对其国际形象产生负面影响。有些学者将这些文件称做“准条约”或“软法”，认为其出现是由于国际合作的需要趋于增强，有些场合各方觉得需要制定某种规则以调整某方面的相互关系，但是由于实际资料还不足，或认为不宜承担硬性的法律义务，或考虑到便于更多当事方迅速接受等原因，而采取的比较灵活的做法。[17](P.56)“准条约”或“软法”中的一些规则虽然尚无法律拘束力，但并非毫无意义，而且并不排除转化为法律规则的可能。[5](P.17)
四、中国政府的立场和相关建议
中国提供对外援助始于新中国成立后不久，过去的六十多年里，中国将对外援助定位为南南合作框架下发展中国家间的相互帮助，并在长期实践中形成了具有中国特色的对外援助模式，[18](P.5)中国对外援助的“历史厚度和经验广度不亚于任何一种成熟的西方援助”。[19](P.4)中国对外援助因理念和原则不同而有别于西方国家倡导的发展援助，在对外援助领域独树一帜。但是作为国际社会的一员，中国应依据国际法规范履行对外援助的国际义务，针对不同的国际法规范采取不同的立场：对于主权平等、不干涉内政和国际合作等国际法基本原则，应严格地遵守。对于中国签订或加入的国际条约所规定的义务，应根据条约必须信守原则善意地履行。对于中国参加的国际组织和会议所达成的决议，特别是联合国大会通过的决议，虽然没有法律上的义务，但基于加入组织时的承诺或决议通过时的同意应尽可能地履行；对于中国没有参加的国际组织和会议所达成的决议，没有履行的义务。
中国是一个发展中国家，多年来在致力于自身发展的同时，始终坚持向经济困难的其他发展中国家提供力所能及的援助，为人类社会共同发展作出了积极贡献。作为对外援助领域的重要实践者，中国应发挥自身优势，争取在现有法律框架下推动国内外法治化进程。
(一)制订和完善对外援助国内立法
国际法对国家用什么方式在国内实施没有特定的要求，我国宪法也没有关于国际法在中国适用的规定。从中国处理国际法与国内法关系的实践来看，由立法机关对现有国内法进行修订和增补，从而保证国际法在国内实施是一种重要的方式。目前规范我国对外援助工作的法律文件主要是部门规章和规范性文件，例如，2008年12月31日颁布的商务部第18号令《对外援助成套项目管理办法(试行)》，2011年5月30日颁布的商务部第1号令《对外援助物资项目管理办法》，2011年6月8日颁布的商务部第2号令《对外援助物资项目实施企业资格管理办法》，2007年6月5日印发的《商务部关于加强援外成套项目人员管理实施备案登记有关工作的通知》，2008年7月28日印发的《商务部、财政部关于印发〈对外援助成套项目施工监理取费标准内部暂行规定〉的通知》等。[20]这些部门的规章和规范性文件内容集中于实施主体和具体项目的管理，法律层级较低，无法与国际法规范很好地衔接。另外由于中国的援助规模有限，为保证援助资金发挥最大效用，更好地提升援外管理质量，应该尽快出台《对外援助法》或《对外援助条例》，将长期实践中比较成熟的援外管理体制固定下来，并对援外项目实施主体的权利义务关系等内容进行规定。国际上，美国、加拿大、西班牙等十几个国家都制定了专门的对外援助法，可为我国开展立法工作借鉴。其次应完善对外援助法律体系，对于目前发展较快的人道主义援助、优惠贷款等援助形式，应制订专门的部门规章对项目管理进行规范。
(二)重视并积极推动对外援助国际法治进程
当前发达国家和国际组织对发展中国家的援助，都依赖于自愿签订的特别协议，尽管在援助领域通过各种决议达成共识，但由于决议缺乏法律拘束力，发达国家一直未能实现承诺，已有的援助水平很低，而且捐赠者还想控制它们的捐赠是如何用的，[21]援助有效性问题日益突出。对外援助是实现人类社会可持续发展的重要工具，是与发展有关的国际法的重要原则和内容之一。“关于消除贫困以及‘第三世界’国家和人民发展的国际法在战后第一个十年内曾经得到发展，但目前即 使尚未消亡，实质上已陷入停滞。”[15](P.8)有关立法长期被列入联合国大会的议程，但没有取得实质性进展。(18)近年来，国际社会法治化进程不断加快，可持续发展已作为国际社会的核心价值观念出现在当代国际法之中，在这种背景下，国际法不仅以宣言和计划的方式发挥作用，而且提供了实用的法律工具，并日益适用于更为强调指导行动的计划和规则之中，进一步推动可持续发展领域内国际法的平衡和发展已成为国际社会的普遍共识。(19)中国作为联合国安理会常任理事国之一和多极化格局中的重要一极，在推动“南南合作”和“南北对话”方面都发挥着特殊的重要作用，在国际法最新分支国际环境法发展上也成绩显著。因此中国应重视对外援助的国际法治进程，要参与到国际社会法治化的进程中去，要在国际法律规范的形成过程中体现中国的意志、谋求我国的最高国家利益，避免等别人制定好了规范，我们被动去遵守。[13]另外中国在同时接受援助和提供援助的独特发展历程中积累了大量的对外援助经验，成为中国推动对外援助国际法治进程的实践基础。[13]
注释：
①根据2007年世界银行的划分标准，发展中国家按人均国民收入水平可分为最不发达国家、其他低收入国家、中低收入国家和中高收入国家。
②《国际法原则宣言》规定，主权平等尤其包括下列要素：(甲)各国法律地位平等；(乙)每一国均有充分主权之固有权利；(丙)每一国均有义务尊重其他国家之人格；(丁)国家之领土完整及政治独立不得侵犯；(戊)每一国均有权自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度。
③包括联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界粮食计划署、联合国妇女发展基金会、联合国人口基金会、联合国环境规划署、联合国艾滋病规划署、联合国难民事务高级专员办事处等8个机构。
④包括科学与技术发展促进委员会和可持续发展委员会2个机构。
⑤包括国际劳工组织、联合国粮农组织、联合国教科文组织、世界卫生组织、世界银行集团、国际货币基金组织、国际农业发展基金、联合国工业发展组织等8个机构。
⑥《洛美协定》全称为《欧洲经济共同体—非洲、加勒比和太平洋地区(国家)洛美协定》，1975年2月，欧共体与46个非洲、加勒比海和太平洋地区的发展中国家(简称非加太国家)签订。1976年4月1日起生效，有效期5年。截至1999年年底，参加第四个“洛美协定”国家共86个。《洛美协定》共执行4期，2000年2月被《科托努协定》取代而宣告结束。
⑦《科托努协定》全称为《非加太地区国家与欧共体及其成员国伙伴关系协定》，2003年4月1日起正式生效，有效期为20年，每5年修订一次，前8年为过渡期，后12年为执行期。欧盟在8年过渡期中向非加太国家提供135亿欧元的援助，非加太国家97％的产品可以免税进入欧盟市场。《科托努协定》签订后，一些拉美国家对欧盟给予非加太国家的特殊“照顾”表示不满，并诉诸世界贸易组织。世贸组织于2001年裁定，非加太国家与欧盟应在2007年底前取消单方面贸易优惠安排，并达成新的贸易协定。2002年，欧盟开始与非加太国家就《经济伙伴协议》进行谈判。但由于欧盟在新一轮贸易谈判中提出的条件令不少非加太国家难以接受，历时5年的谈判因而久拖不决。
⑧《建立新的国际经济秩序宣言》第4条规定：新的国际经济秩序应当建立在充分尊重下列原则的基础上……(11)整个国际大家庭向发展中国家提供积极援助，不附加任何政治或军事条件。
⑨指由于1973年中东战争和战争引发的“石油危机”造成的经济状况恶化。
⑩特别计划(e)规定：“在减轻受最严重影响国家的困难的特别措施中，所有发达国家和发展中国家都应当按照其发展水平、经济能力和实力作出贡献”。(f)规定：“在对受影响国家克服其目前困难提供援助上，具有较大能力的发达国家的响应必须同它们的责任相称”。
(11)《里约宣言》、《气候变化框架公约》及《京都议定书》、《生物多样性公约》等法律文件中有明确阐述。
(12)千年发展目标限期到2015年实现，包括8个主要方面，18项分目标及48项具体指标。
(13)经济合作与发展组织前身是欧洲经济合作组织(OEEC)，该组织于1947年在美国和加拿大的支持下建立，目的是协调二战后重建欧洲的马歇尔计划。1960年12月14日，加拿大、美国及欧洲经济合作组织的成员国等共20个国家签署《经济合作与发展组织公约》，决定成立经济合作与发展组织作为北约组织的经济对应体。该公约于1961年9月30日在巴黎生效，经济合作与发展组织正式成立，总部设在巴黎。经合组织目前有34个成员方，中国是经合组织的“强化合作伙伴”(Enhanced Engagement Countries)，香港特别行政区和台湾省是经合组织的委员会观察员或参与者。
(14)2003年罗马提高协调性高层论坛上发表。
(15)2005年欧盟通过。
(16)2008年经合组织第三届援助有效性高层论坛通过。
(17)发达国家在20世纪60年代即提出的将国民总收入0.7％作为官方发展援助的承诺至今尚未实现。
一、各级党委政府对法律援助工作的支持力度明显增强。市、县区两级党委、政府都能够将法律援助工作摆上重要议事日程，主动听取开展法援工作的情况汇报，切实将法律援助当作党委政府联系广大弱势群体的桥梁和纽带。能够从打造平安，维护稳定，构建和谐的高度对法律援助所需的人、财、物等提供必要的基本保障。去年省财政厅、省司法厅联合发文后，市法援中心在市政府沈市长及两位副市长的高度重视下，法援专项经费较往年有大幅度增长。三县四区司法行政机关也都按照省财政厅和司法厅文件精神向同级政府呈报了增拨法援专项经费的请示，初步反馈结果，普遍有一定增幅，经费保障机制取得阶段性成果。此外，市政府以及马塘区、鸠江区、芜湖县等都将法律援助工作纳入本级政府年度工作考核目标，并占有较大分值。南陵县、新芜区党政一把手亲自过问并统筹解决机构延伸，经费筹措，政策协调等事关法律援助发展的重大问题。繁昌县、镜湖区将法援工作引入了党委政府接待领域，并建立长效机制，将法律援助摆在突出位置，当作“民心工程”来抓，取得一定成效。作为政府职能部门，各级司法行政机关都能视法律援助工作为己任，想方设法努力培育和提升法律援助工作的窗口地位和形象。
二、心系广大弱势群体，服务意识明显增强。2005年上半年，市法律援助中心结合保持共产党员先进性教育活动，率先通过媒体向全社会公开承诺“贫者必援，弱者必帮，残者必助”，并再度向社会公开市、县区法援中心的办公地点及咨询电话。中心所有工作人员实行首问负责制，佩带胸牌上岗。接着由市法律援助中心倡议，在全市各级法律援助机构开展“五个一”竞赛活动，即：一张笑脸迎人，一番热情暖人，一颗公心感人，一腔真诚待人，一片爱意助人。此举一出，百姓反响十分强烈，收到了意想不到的效果。鸠江区司法局为了最大限度维护弱势群体的合法利益，方便老、幼、病、残等弱势人群上门申请法律援助，便结合实际主动与区残联协商，将区法援中心搬出政府大院，搬下楼房，同时，专门聘请二位已经退休的资深政法工作者参与法援工作的咨询接待。马塘区结合本区城郊结合、人多地广、弱势人群相对分散的实际情况，区法援中心采取设两点、分两片的服务方式，为辖区内弱势群体开展优质、高效、便捷的法律援助服务。去年五月份，市及芜湖县法援中心结合“保先”教育，还组织全体党员在市局对口扶贫点芜湖县六郎镇港东村开展送法进村活动，当天解答法律咨询70余人次。同日，南陵县司法局组织县中心及县属律师事务所党员赴该县许镇进行送法下基层活动，省厅主要领导、市局及县委、县政府领导当天进行了现场观摩和指导并对此给予高度评价。
三、规范化建设初显成效，机构体系初步建立。市法援中心在进一步健全和完善十项制度的同时，于2005年又相继出台《芜湖市法律援助实施意见》和《芜湖市法律援助专项经费管理办法》两个规范性文件。新芜区紧紧抓住法律服务进社区的良好契机，主动与各驻街（社区）律师事务所对口衔接，并及时出台《新芜区法律援助办案补贴办法》，从根本上解决区没有直属律师事务所，法援案件难以指派的状况。芜湖县先后在县妇联、残联、老龄委、消协等弱势群体相对集中的社团和部门设立法律援助工作站，最大限度满足不同层面社会贫弱阶层的法律援助需求。南陵县还结合劳务输出大县的实际，在外出务工的南陵籍农民工相对集中的上海、广州、苏州、北京等四城市设立法援联络点。截止2005年底全市所有街道、乡镇法援工作站全部建立。三级法援机构网络全面形成。特别是乡镇法律援助工作站的建立为全市法律援助工作带来了明显变化，既大大提高了农村地区法律援助工作的便民程度，扩大了援助覆盖面，又增强了广大农民朋友的法律意识，由于工作站普遍依托乡镇司法所建立，并与之合署办公，两者相辅相成，相得益彰，也同时大大提高了乡镇司法所的地位和作用。
四、强化质量意识，案件管理监督机制逐步完善。质量是一切工作的生命线，法律援助案件质量是此次检查的一项重要内容，通过对市、县区共84本法援案件卷宗进行抽样检查，发现较好的28本、占33%；一般的42本、占50%；较差的14本、占17%。各单位为确保法援办案质量，制订并采取了一系列切实有效的制度和措施。芜湖县法援中心设计了质量反馈表，待案件办结后，由受援人在反馈表上签署意见后，一并随卷宗入档。南陵县通过走访公检法等部门，实地了解法援办案人员履行职责情况，繁昌县司法局领导亲自协调并善始善终督办历史遗留的疑难复杂案件，市局分管领导及中心负责人多次旁听法援案件审理情况，掌握办案律师或辩护的庭审情况。以上做法虽不尽相同，但从不同层面对提高法律援助的案件质量都起到了一定的积极作用。
几年来，因为全市法援工作人员的共同努力，牢固树立大局意识和服务意识，法律援助作为一项起步相对较晚的“民心工程”，已经倍受媒体和社会的关注，全市城乡相当一部分社会贫弱群体和特殊案件的当事人从中受益，一些涉及面广、社会负面影响大的历史遗留案件妥善得以解决，对社会稳定和经济发展起到了积极作用。此次检查，在看到法律援助工作取得一些成绩的同时，也发现存在着一些不容忽视且亟待解决的困难和问题。主要表现在：
2案件处理情况
1990年前,LAB承接的主要是刑事案件,一般是通过合同请私人开业律师办理。1990年后,刑事案件仍然是法律援助机构关注的主要目标,但由于法律援助机构拥有自己的雇佣律师队伍,其办理案件的途径已有所改变(LAB在全国各地有自己的办公室)。目前,LAB的法律服务体系主要包括:中心办公室(雇佣律师和公共辩护人)、私人开业律师(LAB付费聘请)、LAB的合作伙伴(LAB提供资金的其他非政府组织)。
3资金与预算
LAB资金主要来源于中央政府,另有一小部分资金来源于私人捐赠的实验性项目,国家资金并不影响该中心的独立性。它由一个独立的委员会领导,其负责人由司法与宪法法制部部长直接任命②。过去三年,LAB的资金预算情况可以比较如下:
4影响政策
传统上,南非法律援助机构主要为刑事案件提供辩护,但是最近建立了一些民事部门和一个宪法性的影响性诉讼部门。正是通过后者,南非法律援助机构内设影响性诉讼部门,为包括妇女、儿童和贫困人口在内的弱势群体开展分类行动和先例诉讼。2004年1月,南非法律援助机构采用了一项影响政策,法律援助机构不时地抓住机遇,通过承担或者资助诉讼和其他法律工作,积极地影响一大批贫困人口的生活,而不是仅仅为个人提供法律服务。南非法律援助机构在以下三个领域赋予影响政策以实际内容:(1)确立一项判例、法律制度或者解释涉及贫困人口方面的法律;(2)通过开展集体诉讼或者处理少部分事务从而能够解决大量的群体性纠纷,具备了处理群体性纠纷或者潜在纠纷的能力;(3)通过战略性干预或者非诉法律服务,具备了促进一个群体或者该群体中重要人群生活的潜力。影响性法律服务可由以下机制提供:(1)南非法律援助机构所属的司法中心和战略性诉讼部门雇佣的领取薪酬的律师;(2)私人律师事务所的律师;(3)南非法律援助机构的合作伙伴;(4)法律诊所;(5)以上机构和人员的组合。南非建立影响性诉讼部门,是为了保护人口中的边缘化部分,而致力于将宪法规定的内容变成活生生的现实。它为南非法律援助机构提供承担并资助诉讼或者其他法律工作的机会,并对一个群体或者该群体的重要部分产生深远的影响。影响性诉讼部门通过诉讼,可以确立法律判例或者为法律的未知领域确立一个标准。此外,通过办理集体诉讼和战略性诉讼,影响性诉讼部门能够在单一事务中,确立解决群体性纠纷的有效方式。
5法律援助战略规划
2008年9月,LAB批准了南非法律援助战略规划(2009~2012),为了执行这项战略规划,实现法律援助的展望与使命,法律援助机构制定并严格执行年度工作计划。法律援助机构还根据国内外环境的变化,每年都对该战略规划进行评估。南非法律援助的展望是建立一个公正的南非,使宪法中所珍爱的权利得到尊重、保护与防卫,确保正义被及所有的人。南非法律援助的使命是使法律援助机构成为最重要的法律服务提供者,通过高质量的专业化法律服务,以独立、高效并充满关爱的方式,确保穷人和弱势群体获得社会正义。为了实现自己的使命,南非法律援助机构确立了以下目标和战略:(1)发展目标:法律援助机构成为积极高效的促进正义的部门;关注并帮助穷人和弱势群体获得社会正义,对所有南非人而言确保宪法权利得以实现;成为一个可持续的、有效的独立组织,以确保能够完成自身使命;培育尊重并服从宪法价值观的公民和社会群体。(2)2009~2012发展战略:①客户和社区、相关部门:为客户提供专业有效的法律服务;为社区培训有关宪法和法律援助服务的知识;致力于帮助建立一套积极有效的司法系统;定期向议会和行政机关作出解释,便于他们能够了解法律援助机构的规划和项目。②经费与可持续发展:维持可持续的、经费稳定的法律援助机构;确保管理良好;发展成为一个强有力的、广为认可的法律援助品牌。③事业发展进程:评估事业发展进程(服务提供和支持),确保服务是有效率的、有用的、经济的、以客户为中心的、专业的、独立的;建立精确的、可行的和及时的管理信息系统,以告知事业发展进程和决定;确保财政管理合理,事业发展具有可持续性。
第一条 为了贯彻公民在法律面前一律平等的宪法原则，维护公民的合法权益，规范法律援助活动，根据国家法律、法规的有关规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称法律援助，是指县级以上人民政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的当事人提供法律服务并免收、减收费用的一项法律保障制度。
本条例所称法律援助人员是指承办法律援助事项、提供法律援助服务的人，受援人是指获得法律援助的人。
第三条 律师、公证员、基层法律服务工作者应当依法履行法律援助义务。
第四条 法律援助机构和法律援助人员在实施法律援助过程中，必须以事实为根据，以法律为准绳，恪守职业道德，遵守执业纪律。
第五条 县级以上人民政府司法行政部门主管本行政区域内的法律援助工作。
第六条 有关机关、单位及个人应当支持、配合法律援助机构和法律援助人员开展法律援助工作。
第七条 县级以上人民政府应当表彰奖励在法律援助工作中有突出贡献的单位和个人。
第二章 法律援助机构、人员
第八条 省、省辖市、县(市、区)的法律援助机构负责指导、协调、监督并组织实施本行政区域内的法律援助工作。上级法律援助机构指导下级法律援助机构的工作。
第九条 律师事务所、公证处、基层法律服务所应当接受本辖区法律援助机构指派，办理法律援助事项。
社会团体、高等院校及有关组织参与法律援助活动，由法律援助机构指导和监督。
第十条 下列人员应当承担指派的法律援助事项：
(一)法律援助机构专职工作人员;
(二)律师;
(三)公证员;
(四)基层法律服务工作者。
鼓励前款规定以外的具有法律专业知识的公民，志愿依法参与法律援助活动。
第三章 法律援助的范围、对象、形式
第十一条 法律援助的范围包括：
(一)刑事案件;
(二)请求给付抚育费、扶养费、赡养费的法律事项;
(三)除责任事故以外的因工伤请求赔偿的法律事项;
(四)残疾人、未成年人、老年人、妇女维护自身合法权益的法律事项;
(五)请求发给抚恤金、救济金、基本生活费、最低生活保障金、社会保险费、劳动报酬的法律事项;
(六)请求国家赔偿的法律事项;
(七)其他确需法律援助的事项。
第十二条 住所地或者事由发生地在本省行政区域内，符合下列条件的公民，经法律援助机构审查，可以获得法律援助：
(一)为维护自身合法权益需要法律帮助;
(二)因经济困难，无能力或无完全能力承担法律服务费用。
经济困难标准参照法律援助实施地人民政府规定的最低生活保障标准执行。
第十三条 被告人是盲、聋、哑或未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的?应当获得法律援助;公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，可以获得法律援助。
第十四条 法律援助机构为外国籍、无国籍的犯罪嫌疑人或者被告人提供法律援助的，按照国家有关规定执行。
第十五条 法律援助主要采取以下形式：
(一)法律咨询、代拟法律文书、提供法律意见;
(二)刑事辩护或者刑事;
(三)民事、行政诉讼;
(四)非诉讼法律事务;
(五)公证证明。
第四章 法律援助的程序
第十六条 诉讼法律事项的申请，由申请人向受案人民法院所在地的同级法律援助机构提出;非诉讼法律事项的申请，由申请人向住所地或事由发生地的基层法律援助机构提出。
第十七条 申请人申请法律援助应当填写法律援助申请表，载明以下事项：
(一)申请人的基本情况;
(二)申请法律援助的事实和理由;
(三)申请人的经济状况;
(四)申请人提供的证明、证据材料清单。
第十八条 申请人应当如实提交以下材料：
(一)本人有效的身份证明;
(二)申请人住所地、经常居住地的居(村)民委员会或有关单位出具的申请人本人及其家庭经济状况证明;
(三)与所申请法律援助事项有关的证明及证据材料;
(四)法律援助机构认为需要提供的其他材料。
第十九条 申请人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其法定人代为申请。
第二十条 法律援助机构认为申请人提供的材料不完备或者有疑问的，可以要求申请人作必要的补充或者说明，并可以向有关单位、个人调查核实。
第二十一条 法律援助机构负责审查和批准法律援助申请的工作人员有下列情形之一的，应当回避：
(一)是法律援助事项的申请人或者申请人的近亲属;
(二)与申请法律援助事项有利害关系的。
第二十二条 法律援助机构应当自收到申请之日起十日内作出是否给予法律援助的决定，并书面通知申请人。国家另有规定的，从其规定。
第二十三条 对符合本条例规定的申请事项，法律援助机构应当受理，并给予法律援助。
有下列情形之一的，不予法律援助：
(一)申请事项不属于法律援助范围的;
(二)申请人经济情况不符合援助条件的;
(三)不属于接受申请地管辖范围的;
(四)申请人无证据证明其合法权益受到侵害的。
第二十四条 法律援助机构决定给予法律援助的，应当与受援人或其法定人签订法律援助协议。
第二十五条 人民法院对指定辩护的刑事案件，应当在开庭十日前，将指定辩护公函和人民检察院起诉书或者判决书副本等相关法律文书送交有关法律援助机构，并附送被告人符合法律援助条件的证明材料。
第二十六条 法律援助机构对人民法院为被告人指定辩护的刑事案件，应当在收到指定辩护公函之日起三日内进行审查，被告人符合受援条件的，应当按规定指派法律援助人员为其提供辩护;不符合受援条件的，应当向指定该案的人民法院提交不予法律援助的书面说明。
第二十七条 法律援助机构决定给予法律援助的，应当在五日内指派法律援助人员。法律援助人员接受指派后，应当按照有关规定及时为受援人提供法律服务。
第二十八条 同一法律援助事项，两个以上法律援助机构都可以受理的，申请人可以向其中一个法律援助机构申请;申请人向两个以上法律援助机构提出法律援助申请的，由最先收到申请的法律援助机构受理。法律援助机构之间发生受理争议时，由共同的上一级法律援助机构指定。
第二十九条 法律援助机构决定给予法律援助的案件，受援人申请免交、减交或缓交案件受理、诉讼、仲裁等费用的，由人民法院或仲裁机构根据国家有关规定决定。
司法、行政机关及有关单位向法律援助人员提供法律援助事项的有关材料，应当免收、减收费用。
第三十条 法律援助人员办理法律援助案件所需必要开支，受援人列为诉讼请求或仲裁请求的，由人民法院或仲裁机构根据国家有关规定裁决。
第三十一条 法律援助机构根据办理法律援助案件的需要，可以委托异地法律援助机构协助办理有关法律援助事宜，被委托方应当予以协助。
第五章 权利和义务
第三十二条 受援人有权了解为其提供法律援助活动的进展情况，对法律援助人员不依法履行职责的，可以要求法律援助机构更换法律援助人员。
受援人无正当理由拒绝法律援助机构指派的法律援助人员的，不得就同一事项再次提出申请。
第三十三条 受援人应当如实陈述与法律援助事项有关的事实，配合法律援助人员工作。
第三十四条 受援人因法律援助事项的解决获得较大经济利益时，应当向法律援助机构补偿部分法律服务费用。
第三十五条 法律援助人员有权要求受援人提供与法律援助事项有关的证据材料。
第三十六条 法律援助人员在法律援助过程中发现受援人不符合受援条件的，应当报请法律援助机构批准，取消其受援资格。受援人违反法律援助协议的，法律援助人员可以报经法律援助机构批准，终止法律援助。
第三十七条 法律援助事项办结后，法律援助机构应当按规定给予法律援助人员一定的补助。
第三十八条 法律援助人员应当接受法律援助机构的监督。无正当理由，不得拒绝、拖延或者终止办理法律援助事项。
法律援助人员不得向受援人收取财物或牟取其他不正当利益。
第六章 法律援助资金
第三十九条 法律援助资金来源包括：
(一)政府财政拨款;
(二)依法接受的社会捐赠;
(三)其他合法来源。
第四十条 法律援助资金主要用于承办法律援助事项及其他与法律援助有关的必要开支。
第四十一条 各级人民政府应将法律援助所需经费列入同级财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加。
法律援助资金由法律援助机构管理，专款专用，并接受财政、审计部门的监督。
第七章 法律责任
第四十二条 受援人以欺骗手段获得法律援助的，应当支付法律援助服务的全部费用。
第四十三条 律师事务所、公证处、基层法律服务所违反本条例第九条规定的，由法律援助机构责令改正，拒不改正的，司法行政部门应当依照有关法律、法规的规定给予处罚。
第四十四条 律师、公证员、基层法律服务工作者拒不履行法律援助义务的，有关部门或组织应当对其暂缓或不予年检、注册。
第四十五条 法律援助人员在法律援助活动中有下列行为之一的，由司法行政部门依法给予警告并责令改正;有违法所得的，没收违法所得;情节严重的，给予停止执业三个月以上一年以下的处罚：
(一)收取受援人财物或牟取其他不正当利益的;
(二)无正当理由，拖延或者终止办理法律援助事项的;
(三)对承办的法律援助事项不负责任，造成受援人重大经济损失的;
(四)假借法律援助机构名义从事非法律援助业务，造成不良影响的。
法律援助机构的人员有上述行为的，司法行政部门还应给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(一)对刑事法律援助制度的宗旨认识不够，没有认识到刑事法律援助制度的特殊性。
我国的刑事法律援助制度起步较晚，社会对其的认识也较模糊，还有不少人认为这只是一种以人为本的慈善行为，只是国家在条件许可的情况下给予经济困难者的帮助。某些地方甚至将刑事法律援助的职责都推给社会律师，变成全部是由社会律师承担的义务，没有将刑事法律援助作为人权来保障，没有认识到刑事法律援助的特殊性，没有认识到这是政府的职责。刑事法律援助工作的推行不仅是由于当事人经济困难，更在于案件性质的特殊。其特殊性主要表现在两个方面，一是在刑事诉讼机制中，犯罪嫌疑人与刑事被告人处于当然的弱势地位；二是由于刑事诉讼事关犯罪嫌疑人与刑事被告人的财产权、自由权甚至于生命等重要权利。因此，对其在诉讼中的权益有重要保障作用的辩护律师，更应予以充分保障。
(二)刑事法律援助的覆盖面窄
根据《刑事诉讼法》第34条及《条例》的规定，我国目前刑事法律援助适用于两类人群，一类以经济困难为前提条件，即犯罪嫌疑人因经济困难没有聘请律师的、公诉案件中的被害人、被告人、自诉案件中的自诉人因经济困难没有委托诉讼人的。另一类是不以经济困难为前提条件，但仅限于被告人是盲、聋、哑或未成年人而没有委托辩护人的或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护的，法律援助机构应当提供法律援助。从此规定来看，我国的刑事法律援助的覆盖面除了自诉案件的被诉人外都覆盖了，范围不可谓窄。但一方面由于我国的刑事诉讼法只规定了指定辩护，刑事法律援助的空间只限于公诉人出庭公诉阶段，基于上位法与下位法的关系，《条例》对公检法并没有强约束力，刑事法律援助的覆盖面相当窄。另一方面从实际操作来看，“对于《条例》第11条所规定的三类案件，当事人申请法律援助的很少，法律援助中心基本上没有为这些案件提供法律援助。”再从经济审查标准分析，对非指定辩护的受援人的经济困难审查是较为苛刻的，一般规定都在居民生活保障线之上的20%左右，这就极大地限制了刑事法律援助受援人的范围。如云南省2005年全省办理的14171件援助案件中，刑事案件8930件，占63%。刑事案件中,法院指定的8578件,占96%，通过申请的352件，仅占4%；省法律援助中心指派的1526件援助案件中，刑事案件1514件，占99%，全部为法院指定案件。2005年，全国各地的法律援助机构办理法律援助案件25万多件，接待法律咨询200多万人次，有43万多名困难群众得到法律援助，比上年增长48％。然而，由于种种原因，我国法律援助制度在实施过程中，还存在一些困难和问题。供需矛盾十分突出，在申请法律援助的困难群体中，每年仅有四分之一的人受惠于这项制度。
(三)审判阶段法律援助人员介入案件的时间过迟。
《刑事诉讼法》第36条第2款规定：“辩护律师自人民法院受理案件之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料，可以同在押的被告人会见和通信。其他辩护人经人民法院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料，同在押的被告人会见和通信。”《条例》第20条规定：“由人民法院指定辩护的案件，人民法院在开庭10日前将指定辩护通知书和书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构。”据此，与委托辩护人相比，承担法律援助的辩护人只有在开庭前10天才能介入诉讼。而实际的情况却是，对需要指定辩护的案件，人民法院将指定辩护通知书和书副本送交法律援助机构的时间离开庭的时间远远少于10天，一般为3～5天，个别法院甚至在开庭前临时找在该院其他案件的律师为需要指定辩护的案件“紧急出庭辩护”。
(四)律师队伍发展不平衡
“救济走在权利之前，无救济即无权利”，广泛流传于法律界的这句经典法谚，向人们道出了法律救济的重要性。如果一个地区没有了律师，法律救济便会丧失重要的力量。现实就摆在人们面前，全国206个县没有律师，而且这个范围正在扩大之中。据最新统计显示，目前，我国执业律师已达11.8万多人，其中专职律师103389人，兼职律师6841人，公职律师1817人，公司律师733人，军队律师1750人，法律援助律师4768人。另外，还有律师辅助人员3万多人。全国律师每年办理诉讼案件150多万件，每年办理非诉法律事务80多万件。但另据统计，在全国律师中，仅广东、北京、江苏、上海和浙江5省市律师人数就占了大约1/3，业务收入占了全国律师业务收入的2/3。2002年西部律师人数占全国律师人数的比例不到22%。目前，全国律师总数占全国人口的比例约为1/10万。西部一些省区，与这个比例差距较大，陕西省现有2768名律师，占全省人口的比例为0.7/10万，西安市集中了111家律师事务所，占全省律师事务所总数的近1/2；甘肃省现有律师1344名，占全省人口的比例为0.5/10万。来自陕甘宁等省区律师协会的资料显示：陕西省自恢复律师制度以来，全省共有6000余人取得律师资格，实际在陕西从业的不到2500人。但是，截至2004年初，己有400多人到东部地区执业，近三四年来，更是以每年50名左右的速度流向东部地区。宁夏自治区自律师制度恢复以来，取得律师资格的不到1000人，但近5年中，就有150多名律师外流。甘肃省近5年也有140名律师外流。青海省自律师制度恢复后，只有877人取得律师资格，现在本省执业的有406人，至今己有100多人外流。陕西省永寿县法律援助中心虽有4个人，但都没有律师资格。对于未成年人犯罪案件，依法必须提供法律援助的，“我们只能让我们局法律援助中心的人过去，法院对于我们援助中心的人，也只是睁一只眼闭一只眼。这是没有办法的选择。”
(五)刑事法律援助制度缺乏物质保障基础
开展刑事法律援助工作的关键不仅要有人力因素（即需要满足诉讼需要的一定数量律师），更要有充足的资金。由于对刑事法律援助的认识有偏差，法律援助经费短缺的问题没有得到有效解决。如我国法律援助的经费人均不足一角钱、相当一部分地区没有建立法律援助的专门机构等。以2003年全国法律援助经费为例，其中财政拨款为21712.74万元，只占当年财政支出（22053亿元）的0.0098%，人均救助经费不足6分钱。即使在较为发达的地区，法律援助仍然受到经费不足、人员编制不足，各方面配合不够的困扰。
2005年初司法部法律援助中心的一项调查显示，法律援助经费方面存在的问题表现在：一是还有9个省区市尚未出台法律援助补充范围、经济困难标准，有22个省区市没有制定办案补贴标准，影响了《条例》的有效贯彻实施。二是法律援助经费短缺的问题没有得到有效解决。许多贫困地方的法律援助机构没有必要的业务经费，或者数量很少。不少县区的法律援助经费没有纳入财政预算，如河北省、江西省、云南省、广西区等省区超过半数以上的县区没有将法律援助经费纳入预算，湖北省、海南省有约一半的县区未列入预算，即便是在经济发达的广东省，仍有34％的县（区）未纳入预算。三是九部委联合通知关于设立省级法律援助资金转移支付的规定落实起来还有很多的困难，目前仅有广东、贵州、河南、重庆、宁夏五个省区建立了法律援助专项资金，用于支持贫困县区的法律援助工作，绝大多数省区市还没有采取这一做法。法律援助专业性强的特点，决定了法律援助的服务力量是法律专业人才。现阶段，我国提供法律援助的主导力量是社会律师。有些地方有专项法律援助经费、但是没有用于支付律师办案补贴；还有一些地方存在对律师办理的义务量之内案件不给补贴、法律援助经费使用有结余才支付补贴等现象。如石家庄市由于政府拨款远远不能满足法律援助的实际开支，支付律师办案补贴不能完全得到落实，三年来，全市各级法律援助机构和办案律师共为受援人减免法律服务费用1000余万元，其中三分之一的案件是律师自己贴钱办案。社会律师毕竟不是国家工作人员，而是参与市场竞争的个体，在履行法律援助义务时，没有经费保障，难免使有的律师缺乏责任心，敷衍了事，影响了办案的质量和效果。
(六)刑事法律援助制度缺乏强有力的法律保障
从1994年开始，我国先后制定了一系列法律法规和规范性文件以促进和规范我国的法律援助工作。1996年3月和5月我国《刑事诉讼法》、《律师法》相继颁布，对法律援助问题作出了明确的法律规定，确立了法律援助制度在中国法律体系中的地位。1997年4月最高人民法院与司法部联合了《关于刑事法律援助工作的联合通知》。同年5月司法部发出了《关于开展法律援助工作的通知》。1999年5月，最高人民法院与司法部又联合下发了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。2000年4月，最高人民检察院与司法部联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。2001年4月，司法部与公安部联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。2003年7月16日，国务院颁布了我国第一部法律援助行政法规《法律援助条例》。与此同时，各地也纷纷出台有关法律援助工作的地方性规范。我国的法律援助工作已经走上了法制化、规范化的轨道。但从总体看，有关法律援助的规定都过于原则和不明确。在组织机构、人员管理、业务工作制度、办案规程、经费管理、职业道德和执业纪律、法律援助服务标准和案件质量监控，以及法律援助机构内部的管理制度等方面，尚未形成与《法律援助条例》相配套的法律援助管理和实施的规范体系。由于缺乏可操作的法律或政策依据，各地在法律援助实践中所掌握的经济困难标准过于简单或者过低和不科学、程序不严谨、审查决定是否给予法律援助时随意性较大、案件质量标准不统一、监控不力等情况时有发生，一些地方的法律援助实际效果并不十分明显。
刑事法律援助应是国家的义务和责任，但是我国的法律援助制度在国家责任的规定相对比较十分薄弱。法律和法规对于国家义务性规范的规定仍相对较少，而且具体性和可操作性仍不强。特别是在一些规定中，对于国家机关不履行法律援助义务如何得到救济上，没有任何实质性的规定；司法机关不履行法律援助义务的后果和救济程序，法律和司法解释也没有作出规定。如2000年4月最高人民检察院与司法部《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》第1条规定：人民检察院对直接受理立案侦查的刑事案件，在对犯罪嫌疑人第一次讯问后或者采取强制措施之日起，在告知犯罪嫌疑人享有《中华人民共和国刑事诉讼法》第96条规定的有关诉讼权利的同时，应当告知其如因经济困难无力聘请律师，可以通过人民检察院向当地法律援助机构申请法律援助。人民检察院办理审查案件，自收到移送审查的案件材料之日起三日内，在根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第33条第2款的规定告知犯罪嫌疑人有关诉讼权利的同时，应当告知其如因经济困难无力委托辩护人的，可以通过人民检察院向当地法律援助机构申请法律援助。第2条规定：人民检察院自收到在押犯罪嫌疑人提交的法律援助书面申请之日起三日内，应当向所在地的法律援助机构转交该申请，并同时通知其法定人或近亲属在三日内向该法律援助机构提交身份和户籍证明、经济和居住状况证明等相关材料。司法部与公安部联合的《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》也有类似规定。但在司法实践中，公安机关和检察机关在法律援助方面基本上没有采取任何实质行动，绝大部分案件只有到了法院，因法律有强制性规定，法律援助问题才被重视。其原因一方面，由于上述联合通知只是规范性文件，并没有体现在刑事诉讼法中，在刑事诉讼活动中没有严格的法律约束力，即使指定辩护之外的犯罪嫌疑人在诉讼过程中没能在程序上享有法律援助的权利，也不影响案件的审理与判决。另一方面，这些文件过于原则化，可操作性不强。但对公检法司四家在刑事诉讼活动中如何具体开展法律援助工作并没有相关实施细则，也没有建立公检法司四家在刑事诉讼活动开展法律援助工作的衔接机制。因此基于刑事法律援助立法与法律援助机构与公检法三家在刑事法律援助案件中衔接机制的缺失，公民的刑事法律援助权也就难以得到保障。
(七)社会组织参与法律援助的有待规范和提高
参与法律援助工作的社会组织主要有以下三类：第一类是各级工、青、妇、残等社会团体设立的法律援助组织。这类参与法律援助工作的社会组织机构一般对应工、青、妇、残的机构设立而设立在相关的维权或部门。第二类是法学院校设立的法律援助组织。这类法律援助组织设在高等法学院系内，由法学教师负责指导，学生为主参与法律援助活动。第三类是纯粹的自发成立的各种民间法律援助组织。但从目前看，社会组织参与法律援助主要是第一类，这类法律援助组织数量众多，是目前从事法律援助工作的社会组织的主体，仅据全国妇联提供的数字，全国妇联系统就有这类法律援助组织20000多家。社会组织参与法律援助活动存在的问题是：经费严重短缺；法律援助工作不规范；对社会组织开展法律援助活动缺乏有效地管理和监督。
(八)法律援助服务水平和办案质量有待进一步提高
大多数律师在承办法律援助案件的过程中，凭着强烈的同情心和职业道德，能较好地为当事人服务。但也有不少地方法律援助服务水平和办案质量不高。表现在：—是有些地方的法律援助机构在受理申请、审查和决定指派的环节不严格按照《条例》的规定操作，表现在：对口头申请不受理、不答复；对当事人递交的证明材料需要查证的，不向有关机关和单位查证；不按规定时间对当事人的申请给予答复等，既违背了《条例》的有关规定，又损害了当事人获得法律援助的权利。二是对《条例》和有关规定的理解出现偏差。一些地方认为在国务院《条例》颁布实施后，省级政府出台民事、行政法律援助补充范围之前，原有的地方性法规或政府规章的相关规定自动失效，应当只办理国务院《条例》规定范围的案件。因而不适当地缩小了应受理的事项范围，导致对当事人作出不适当的审查决定。三是148法律服务专线的管理体制尚未理顺，服务效率还需提高。四是没有根据《关于律师和基层法律服务工作者参与法律援助工作的暂行管理办法》的规定与律师协会开展合作，对律师在办理法律援助案件过程中不会见当事人、不愿卷等敷衍塞责的情况没有对策，没有建立起有效的质量控制机制。
二、完善我国刑事法律援助制度的构想
(一)建立完备的刑事法律援助立法体系
获得律师帮助权为公民的基本权利，很多国家因此都制订了法律援助方面的单独立法，如英国的《1949年法律援助与咨询法》和1999年颁布实施的《获得司法公正法》、美国的《法律服务公司法》（1997年修订）、荷兰的1994《法律援助法》、韩国的《法律援助法》（1994年）年。很多国家的法律援助体系实际上是两个完全独立的体系，一个是民事法律援助体系，另一个是刑事法律援助体系，虽然这两个体系可能同时规定在一部法律之中。我国于2003年颁布实施了《条例》，但是不管是从法律援助在整个法律中的地位效力还是法律援助可能涉及的部门考虑，仅仅一部行政法规难以担当此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法检系统，与国务院就没有直接的隶属关系，通过行政立法就无法确定法院、检察院在刑事法律援助方面的权利义务。在立法上确立刑事法律援助必须贯穿于刑事诉讼全过程的体制。
建立刑事法律援助的救济机制。应当强化国家责任，完善刑事法律援助的救济机制。国家机关工作人员的法律责任也应当在《法律援助法》中得到强化，国家责任与律师责任不平衡的状况应当在《法律援助法》中加以改变。
要进一步完善刑事法律援助中法律援助机构与公检法四家的衔接机制。由于当前在刑事法律援助中公检法司四家的衔接机制的缺失，使受援人的合法利益受到了较大侵害。因此，法律援助机构得到公检法三家的大力支持和积极配合，完善这种衔接机制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。笔者认为：要完善刑事法律援助中的衔接机制，首先，要将目前司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部之间关于刑事法律援助联合通知这些零散的发文统一到一个法律文件中去，以加强刑事法律援助的法律效力。这就需要修改刑事诉讼法或由全国人大常务委员会做出有关解释。其次，各地在执行这种刑事法律援助程序性规定时，需根据当地的实际情况，制定详尽、方便受援人且切实可行的实施细则，并将之作为执法检查的重要内容加以落实。再次，由于在刑事法律援助衔接机制中关键是让犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申请法律援助的知情权，以及提高效率、简化相关手续，让受援人能及时得到法律援助，因此，为了让法律具有可操作性，就要在法律中规定相应的制裁措施，在有关的司法解释中对有关部门处理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申请法律援助工作的时效做出严格的规定。
(二)扩大刑事法律援助的范围
1、扩大强制辩护的范围。强制辩护是指在法律所规定的特定类型的案件当中，必须要有辩护人的参加才能开启正式审判的制度；否则整个审判活动将被视为无效审判。我国现有的强制性指定辩护是从两个方面来设定标准：可能判处的刑罚和被告人的自我辩护能力。前者是针对可能判处死刑的被告人，后者则是针对未成年人和盲、聋、哑人。这样的规定是比较切合目前中国的现实情况的。但是，从国外的强制辩护的范围来看，他们通常都把所有的重罪犯纳入强制辩护的范围，如德国为可能判处一年以上有期徒刑的被告人，日本则为可能判处三年以上有期徒刑的被告人。那么我国强制辩护的范围应如何确定呢？有的学者认为，我国刑事法律援助案件的范围应扩展至无力支付费用的且有可能被判处监禁的刑事被告人。我们认为根据我国的实际情况，可以考虑对可能处五年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的被告人提供强制辩护的保护。从世界各国的规定看来，五年以上刑罚属于重罪的范畴，被判处重罪的被告人理应得到更有效的法律保护。从1984年到2003年将近20年的时间里，我国处5年以上有期徒刑、无期徒刑直至死刑的比例在整个罪犯总数中所占的比例基本上都维持在40％以下。根据2004年最高人民法院工作报告，全国各级人民法院在审理刑事案件中共判处罪犯767951人，其中判处5年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的罪犯占19.04％。由此看来，在我国重罪的比例不算高。再加上我国经济水平的不断提高以及律师队伍的壮大，以5年以上有期徒刑为标准应该是恰当的。
2、扩大任意指定辩护的范围。
(三)刑事法律援助受援阶段提前
刑事法律援助不同于民事法律援助之处主要在于刑事诉讼的特殊性，刑事诉讼并不局限于法庭审判阶段，而是涉及到侦查、提起公诉、审判三个阶段。刑事被告人（侦查阶段则被称为犯罪嫌疑人）作为被刑事追诉的对象，则始终处于刑事诉讼从侦查到和审判全过程的中心。因此，他所需要获得的法律帮助，也应反映在刑事诉讼从侦查到和审判全过程之中。显然，如果只在审判阶段刑事被告人才能获得相应的刑事法律援助，而处于侦查或阶段的犯罪嫌疑人不能获得相应的刑事法律援助，那么，刑事法律援助维护刑事被告人、犯罪嫌疑人合法权益的积极意义必将遭受严重损害。再考虑到侵犯当事人合法权益大部分发生在侦查阶段的现状，犯罪嫌疑人在侦查阶段获得刑事法律援助不仅是人权保障的必须，更是一种现实的需要。
要让刑事法律援助贯穿于刑事诉讼的始终，就要在我国的刑事诉讼法立法中确立刑事法律援助的地位。第一，确保犯罪嫌疑人在刑事侦查阶段被告知有申请法律援助的权利，且对未成年人、盲、聋、哑以及可能被判处死刑的犯罪嫌疑人应在刑事侦查阶段给予其法律援助。第二，应当建立权利告知制度。即犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的，公安机关、人民检察院有义务及时告知其有申请刑事法律援助的权利。并且应当适应将来《刑事诉讼法》的再修改，将公安、检察机关应当告知而没有告知的情况作为程序违法来规定，对没有履行告知义务的机关规定制裁措施，以使法律具有可操作性。
(四)加强对刑事法律援助的物质保障
法律援助经费是指法律援助机构开展法律援助工作所支出的一切必要费用，是法律援助制度存和发展的物质基础，也是制约包括我国在内的许多国家法律援助发展的关键因素。一项法律制度落实，物质保障是基础。如何解决法律援助经费困难是世界上所有建立法律援助制度的国家所面临的难题，绝大多数国家以财政拨款为主提供法律援助的经费。如果法律援助机构、公检法四家缺乏经费，就难以充分开展刑事法律援助工作。中央财政和地方各级政府要加大了对法律援助经费的支持力度，同时，社会各界也奉献爱心，积极支持法律援助事业，使法律援助工作的物质保障能力得以增强。我们认为解决我国的法律援助经费应该坚持以政府拨款为主，社会捐赠为辅的办法通过多种途径筹集经费，保证法律援助制度的真正落实。一是提高法律援助经费占财政支出的比例，加大对法律援助的投入。对贫困地区，建议由中央财政负担法律援助的支出，以免出现因为身处贫困地区，越需要援助的群体越得不到援助的窘况。二是要落实法律援助专职机构的人员编制，从优待律师，确保有一定数量的律师乐于并认真从事刑事法律援助工作。
(五)大力推进社会组织参与法律援助
社会团体参与法律援助的积极作用在于：一、利用其广泛的社会影响力产生良好的宣传作用；二、分流政府法律援助一部分工作量。他们可作为法律援助的前端环节，对拟进入法律援助程序者进行筛选，减轻政府法律援助机构压力。三、由于他们具有准政府组织的特性，工作模式更易与政府法律援助衔接。在未来必将在非政府法律援助社会组织中扮演不可缺少的重要角色。如法学院校设立的法律诊所。这类法律援助组织由法学教师负责指导、学生为主参与法律援助活动。这种法律援助组织不是掌控公共权力的社会强势群体，也不是某一社会群体的代言人，其参与法律援助活动的公益性、非政府性特点更为突出。高等院校参与法律援助活动的作用，首先是为法律人才服务社会提供途径，在法律人才中培养、弘扬服务社会的公共意识；其次是弥补法律援助人才资源不足，为政府法律援助队伍储备人才；三是其专业优势和人才优势使服务质量相对其他社会组织更高。
法律院所是我国社会主义法制建设大环境下可以利用的最大的法律资源。近20年来，中国的法学教育得到迅猛发展，法学教育机构成倍增加。据统计，2001年，全国设有法学本科专业的高等学校292所，2005增长到559所，2007年全国已有603所法学院系，每年法学毕业生将达到数十万。“诊所式法律教育”法学教育和法学实践相结合的一个很好的方式，它既为法律援助提供了资源，又为法学学生提供了实践经验，同时也增加了法学院学生对法律援助的情感投入，它是我国的法律援助工作中可以利用的一支重要力量。
(六)建立相关的程序性制裁机制
在刑事诉讼程序范围内，程序性制裁是指针对参与诉讼的警察、检察官和法官违反法律所规定的诉讼程序的行为，确立相应的程序性法律后果。从制裁方式上看，主要是通过宣告程序违法者的证据、行为或裁决丧失法律效力的方式来达到惩罚违法者的作用。其基本原理在于通过剥夺程序性违法者所得的不当利益，来促其不得不遵守法律所规定的诉讼程序。具体到刑事法律援助，应在《刑事诉讼法》中规定，对应当有而没有律师帮助的犯罪嫌疑人、被告人的侦查、、审判行为无效。例如，可以明确规定当事人认为自己应当获得法律援助，而法院没有指定辩护的，当事人有权向法院要求指定辩护，法院仍然没有指定辩护的，可以向上级法院申诉。如果因为符合条件而没有指定辩护最后被法院定罪的，可以成为第二审或者再审程序中撤销原判决的理由。负有法定告知义务的国家机关，没有告知当事人有获得法律援助的权利的，该事实也可以因违反法定程序而得到程序性制裁。建立程序性制裁机制能有效促进公检法机关的合作与支持，从而实现法律援助的效果，同时也可大大改变公检法机关对律师的态度。
(七)建立质量监控机制，确立刑事法律援助的服务标准
构建刑事法律援助制度的质量保障机制。虽然《条例》第6条规定：律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督；第24条1款规定：受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会人员在案件结案时，应当向法律援助机构提交有关法律文书副本或复印件，以及结案报告等材料，并分别规定了质量监督的主体、质量监督的方式，但由于该条文规定过于模糊，且并非完全针对刑事法律援助案件，故其缺乏应有的可操作性。鉴于刑事法律援助活动的特殊性，律师提供刑事法律援助服务的质量同样也应当值得我们的关注,如果律师仅仅是在形式上提供了刑事法律援助，而未对贫穷的当事人提供有效的法律服务，那么，设置刑事法律援助制度的目的就会落空。为了解决贫穷被告人辩护质量的问题，确立一个统一的标准是确保贫穷被告人辩护质量的最有效的方式。美国各州和各地方通过一系列方式确立了贫穷被告人辩护的标准，包括法庭裁决、法规、法庭规则和贫穷被告人辩护合同。在我国的司法实践中，由于我国未明确律师提供刑事法律援助时所应当具备的服务质量标准，出现了律师提供刑事法律援助时不负责任，走过场的现象。因此，我们一方面应当提倡律师能够积极的参与刑事法律援助，另一方面也应当设置借鉴国外有益经验，制订提供刑事法律援助的服务质量标准。从而使刑事法律援助能够落到实处。
法律援助工作科自从设置以来，加强了区法律援助中心、乡镇、街道法律援助工作站和社会法律援助机构的组建、完善工作，多次拟定实施意见，到总工会、老龄委、团委等相关部门协调，相继建立了工会法律援助工作站、老年人法律援助工作站和青少年法律援助工作站。目前，全区拥有法律援助中心x个，基层法律援助工作站x个，社会法律援助机构x个，法律援助志愿者达x人，形成了以区法律援助中心为主导，以乡镇、街道法律援助工作站为基础，以社会法律援助机构为补充的三级法律援助网络，建立了上下贯通，横向联动的一体化法律援助工作格局。
二、认真贯彻实施《法律援助条例》，确保人员、经费、制度落实
自《法律援助条例》实施后，该法律援助工作科在抓好自身学习的基础上，加大对《条例》的宣传力度，采取多种形式学习宣传《条例》，确保“三个到位”：
1、领导支持到位。为推动法律援助工作的发展，在《条例》颁布之时，该工作科及时将《条例》送至法院、妇联、共青团、总工会、老龄委及区领导，主动汇报法律援助工作情况。2004年，省法律援助中心到xx区开展了法律援助调研活动，市政府目标办专门到区法律援助中心听取工作情况汇报。通过强化宣传、促进了《条例》在全区的贯彻、落实，营造了各级领导关心、重视、支持法律援助工作的良好局面。
2、人员到位。确保人员落实到位，是开展法律援助工作的必备条件。通过该工作科积极协调和努力争取，2004年，区法律援助中心充实了x名政治素质高、业务能力强的工作人员。目前，中心有法律援助专职律师x名，管理人员x名，工作人员x名，基层援助工作站均设有专兼职工作人员，全区法律援助工作人员达xx人。
3、经费保障到位。该工作科积极与财政部门沟通协商，争取领导重视支持，争取财力保障。2004年，争取到x万元援助经费，并且列入财政年度预算，为法律援助工作开展提供了有力的财力支撑。
三、加强软硬件建设，积极创建规范化法律援助中心
按照江苏省法律援助机构规范化建设的标准，积极开展了规范化创建活动，一是狠抓硬件建设。重新制作了法律援助中心的牌子和法律援助公示栏，并摆放在显著位置。法律援助中心办公用房增至四间，设有专门的接待室、档案资料室等，使用面积达xx平米以上。同时还添置了空调、电脑、打印机、数码相机、电话、传真机、文件柜、办公桌等，建立了法律法规数据库，使中心的硬件达到了较高水平，为开展法律援助工作创造了较好的条件。二是狠抓软件建设。结合本区实际，建立健全了各项工作制度，上墙公布了法律援助的受理程序、工作纪律等，完善法律援助各类工作台帐，实行电脑化管理，制作和印发了100000张法律援助联系卡，发放到全区家庭，向xx户困难家庭发送了法律援助温情卡；公开五项承诺，为体弱多病且失去行动能力的残疾人、老年人开辟绿色服务通道，利用律师参与政府信访接待，为困难群众现场提供咨询、代书等法律援助服务。建立了每日值班接待制度，实行窗口文明用语，规范服务，做到来有迎声，问有答声、走有送声，通过一张笑脸、一杯茶、一张椅子、一席话，使来访群众感到舒心、放心，使他们抱着希望来，带着满意走，法律援助工作实现了零投诉。
四、积极健全和落实规章制度，努力提高法律援助办案质量
该工作科重新制订和完善了一系列内部管理制度，先后制订了“法律援助工作程序”、“法律援助工作职责”、“法律援助机构工作人员职业道德和执业纪律”、“法律援助接待工作规定”、“法律援助首问首办责任制度”、“法律援助一次性告知制度”、“法律援助机构案卷归档管理规定”、“法律援助投诉查处制度”、“法律援助办案质量监督和检查制度”等10多项规章制度，并汇编成册，统一发放至各基层工作站。专门印制了宣传资料，将法律援助的相关内容在醒目位置公示上墙，让老百姓更多地了解法律援助的基本内容和条件。同时还积极组织开展了法律援助办案质量年活动：一是加强法律援助办案流程监督，从程序和实体上规范法律援助的申请、受理、指派、结案、归档等环节，提高工作效率，确保结案率；二是建立法律援助服务标准，即办理法律援助案件类别要以困难群众的民事案件为主，办理法律援助案件形式要以诉讼为主，办理法律援助案件人要以律师、基层法律服务人员为主，其中民事案件占x%，诉讼案件占x%，律师、基层法律服务人员的案件占x%；三是加大法律援助质量检查。专门组织人员对乡镇、街道的法律援助工作进行了检查、指导，从台帐登记、报表统计、案卷归档、建立公示栏等方面进一步规范基层法律援助工作，力争达到“接待咨询规范化，操作流程规范化，结案归档规范化”。
二、国外法体援助制度的立法实践
从法治国家发展的进程着，法律援助制度的发展一直围绕着“帮助贫困者享受法律权利”这一目标，各国通过法律，甚至通过宪法或宪法性文件确立和规范法律援助制度。应当说，国外法律援助是在制度的保障下得以发展和完善的。法律援助制度是一项与人权保障和政府(国家)贵任密切相关的制度，谊涵着的价值。首先，平等是法律援助的价值来源。法律援助制度是对“法律面前人人平等”这一普遍宪法原则的具体化、制度化。无论是早期将其作为政治统治的手段，还是一战以后法治文明的成果，法律援助对于贫困者来说，一直都以法律资源的平等享有为中心的，这也是法律援助的价值来源，不因其具有政治属性还是法律属性而发生偏差。从这个角度来说，法律援助内在地范藏了超脱于政治文明和法治文明的人权精神，人权保障正是法律援助的内核。其次，政府是法律援助的贵任主体。纵观法律援助一般发展史，我们可以看到，法律援助经历了从社会贵任上升为国家资任的两个发展阶段。
第一个阶段是慈善行为阶段，从15世纪法律援助在英国产生到19世纪末以前。在该阶段，法律援助通常被认为是律师或其它社会组织因职业道德或为了公共利益的要求，通过免收或减收费用而自发地向贫困者提供法律援助的一种慈善行为。法律援助被定位为社会贵任。
第二阶段是国家职权行为阶段。从20世纪中叶以来，随粉社会平等观念进一步普及，人民的权利愈识提升，人权保障运动不断高涨．法律援助制度因而成为国家治理结构的重要组成部分，即国家通过适当的法律援助计划，使包括贫穷者和其他某些社会特殊群体在内的每个人都公平地获得司法保障和救济的机会，法律援助不再是社会贵任的慈善行为，而“被公认为是各国政府的贵任”。
第三，是法律援助的发展路径。在法治的制度背景下，政府作为法律援助的责任主体，负有法定的职责实施法律援助计划，构建法律援助制度。这就需要通过宪法和宪法性法律对法律援助行为做出专门的规定，法律援助问题就不可避免的进人视域。
三、中国的法律援助立法及其困境
与境外法律援助发展的一般进程比较，中国法律援助的发展没有经过社会贵任的阶段，而直接从政府贵任的阶段开始。中国自1994年起开始建立法律援助制度，1996年《中华人民共和国刑事诉讼法)和《律师法)相继颁布，从刑事司法救助和律师辩护收费的角度规定了实施法律援助，但缺乏系统的法律援助基础法律规定和实施细则，这在一定程度上影响了法律援助直接救助功能的实现。1997年4月，司法部与最高人民法院联合下发了(关于开展刑事法律援助工作的通知)，对此状况的改善起到一定的作用。1999年，司法部与最高人民法院联合了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。该通知较为详细地规定了公民在赌养费、抚养费、抚育费、劳动报酬、工伤等方面提起民事诉讼时可依法获得法律援助，可以缓、减、免交诉讼费。该规定不仅将传统认识中的生、老、病、死的生存问题纳人法律援助的范围，还将劳动就业作为法律援助解决的核心问题，为解决一段时间以来积聚的社会矛盾提供了救济措施。国务院2003年颁布实施的(法律援助条例》成为中国法律援助制度成熟的重要标志。《法律援助条例)实施以来，中国法律援助制度从机构设置到财政投人都有了很大程度的发展，中央和地方政府相继颁布该条例实施的一系列公共政策，将法律援助制度进一步具体化。通过该条例的规定，法律援助制度在构建和谐社会、促进民生改善方面的作用得到了明确肯定，这为法律援助的发展奠定了基础。应该说，中国政府对于法律援助的制度设计一直是在法治的轨道上逐步推进的。但是，中国法律援助作为一种法律制度发展至今，其实施和制度运行还面临着诸多的问题，仍不能满足广泛的社会需求。
四、中国法伸搜助的发展路径
第一条 为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，根据国务院《法律援助条例》和有关法律、行政法规的规定，结合本自治区实际，制定本条例。
第二条 符合本条例规定的公民，可以获得法律咨询、、刑事辩护等无偿法律服务。
第三条 县级以上人民政府应当履行法律援助的责任，采取措施推动法律援助工作，将法律援助经费列入本级财政预算，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。
自治区设立法律援助专项资金。
法律援助经费和专项资金接受财政、审计部门的监督。
第四条 县级以上人民政府司法行政部门监督管理本行政区域内的法律援助工作。
县级以上人民政府司法行政部门确定的法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派律师事务所、基层法律服务机构安排法律援助人员或者直接安排法律援助人员为符合本条例规定的公民提供法律援助，并对法律援助人员办理法律援助事项进行监督、指导。
第五条 律师应当依法履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益。律师协会应当支持、配合法律援助工作，监督律师依法办理法律援助。
基层法律服务工作者依据本条例规定为受援人提供法律服务。
第六条 支持和鼓励工会、共青团、妇联、残联等社会团体、事业单位和其他社会组织，利用自身资源开展法律援助活动。
鼓励高等院校和其他社会组织中具备法律专业知识的人员积极参与法律援助志愿者活动。
鼓励社会为法律援助活动提供捐助。
第二章 法律援助范围和人员
第七条 经济困难的公民除国务院《法律援助条例》规定的法律援助事项外，还可以对下列事项申请法律援助：
(一)因工伤事故、交通事故、医疗事故造成损害，请求人身损害赔偿的;
(二)因使用假劣种子、农药、化肥受到损害请求赔偿或者补偿的;
(三)因遭受家庭暴力、虐待、遗弃受到损害请求赔偿或者补偿的;
(四)自治区人民政府规定的其他法律援助事项。
第八条 申请法律援助的公民有下列情形之一的，属于经济困难：
(一)享受城乡居民最低生活保障或者实际生活水平低于当地最低生活保障标准的;
(二)社会福利机构中由政府供养的;
(三)享受农村五保户待遇的;
(四)因残疾、严重疾病、自然灾害造成经济困难的;
(五)自治区人民政府规定的其他情形。
第九条 申请法律援助有下列情形之一的，可以不受经济困难条件的限制：
(一)公民主张因见义勇为行为产生的民事权益的;
(二)农村进城务工人员通过诉讼请求支付劳动报酬或者工伤事故人身损害赔偿的。
第十条 本条例所称法律援助人员是指接受法律援助机构指派或者安排办理法律援助案件的律师、基层法律服务工作者、政府法律援助者。
第十一条 政府法律援助者应当符合下列条件并由自治区人民政府司法行政部门核准：
(一)属于国家公务员或者参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;
(二)具有法律职业资格，或者律师、公证员、基层法律服务工作者资格，或者法学专科以上学历;
(三)具备一年以上法律工作经历。
第十二条 具备相应法律专业知识的人员，自愿提供法律援助的，经县级以上人民政府司法行政部门核准，可以为公民提供法律咨询、代拟法律文书。
第十三条 受援人享有下列权利：
(一)了解为其提供的法律援助的进展情况;
(二)要求法律援助机构和法律援助人员对其提供的涉及商业秘密或者个人隐私的有关信息予以保密;
(三)有事实证明法律援助人员未依法履行职责的，可以要求法律援助机构更换法律援助人员。
第十四条 受援人应当履行下列义务：
(一)如实陈述案件事实及相关的情况，并提供有关的证据材料;
(二)协助法律援助人员调查案件事实;
(三)案情发生变化时，及时告知法律援助机构或者法律援助人员。
第三章 法律援助申请和审查
第十五条 公民申请法律援助应当按照国务院《法律援助条例》的规定向法律援助机构提出;国务院《法律援助条例》未作规定的，可以向对申请事项有管辖权的机关或者人民法院所在地的法律援助机构提出。
法律援助机构之间对法律援助事项的受理发生争议的，由其共同的上一级司法行政部门指定受理。
第十六条 公民申请法律援助应当采用书面形式，填写申请表，并提交下列材料：
(一)居民身份证或者其他有效的身份证明;
(二)经济困难的证明或者证件;
(三)与所申请法律援助事项有关的基本情况及相关材料。
符合本条例第九条规定情形的，可以不提供经济困难的证明或者证件。
以书面形式提出申请确有困难的，可以口头申请，由法律援助机构工作人员作书面记录。
第十七条 经济困难证明，由申请人住所地或者经常居住地乡镇人民政府或者街道办事处根据申请人的实际情况，按照本条例第八条规定的情形出具。已持有经济困难证件的不再出具经济困难证明。
乡镇人民政府或者街道办事处收到公民请求出具经济困难证明的申请，应当在五个工作日内完成审查，确属经济困难的，应当出具经济困难证明。
第十八条 法律援助机构应当自收到法律援助申请之日起五个工作日内完成审查，书面作出同意提供法律援助或者不予提供法律援助的决定，并告知申请人。
第四章 法律援助实施
第十九条 法律援助机构工作人员在受理、审查法律援助申请，指派或者安排法律援助人员过程中，不得有下列行为：
(一)为不符合法律援助条件的人员提供法律援助，或者拒绝为符合法律援助条件的人员提供法律援助;
(二)收取申请人财物;
(三)泄露申请人的商业秘密或者个人隐私。
第二十条 法律援助机构决定提供法律援助的，应当自决定之日起三个工作日内指派律师事务所、基层法律服务机构安排律师、基层法律服务工作者办理，或者安排政府法律援助者、本机构的法律援助人员办理。
第二十一条 法律援助人员办理法律援助事项应当出示法律援助机构的公函和法律援助人员的证件。
法律援助人员在办理法律援助事项过程中，不得有下列行为：
(一)无正当理由不得拒绝、拖延或者终止实施法律援助;
(二)不得收取受援人财物;
(三)不得泄露当事人的商业秘密或者个人隐私。
第二十二条 法律援助人员办理法律援助事项，有关单位应当予以协助。
第二十三条 法律援助人员办理法律援助案件，需要借阅、查询、复印相关资料的，经出示法律援助机构的有关证明，有关单位应当允许并免收相关费用。
受援人就法律援助事项申请公证、鉴定的，公证机构、鉴定机构应当减收或者免收公证、鉴定费用。
第二十四条 在民事诉讼法律援助工作中，当事人以人民法院给予司法救助的决定为依据向法律援助机构申请法律援助的，法律援助机构不再审查其是否符合经济困难条件，应当直接作出给予法律援助的决定;当事人以法律援助机构给予法律援助的决定为依据向人民法院申请司法救助的，人民法院不再审查其是否符合经济困难条件，应当直接作出给予司法救助的决定。
第二十五条 有下列情形之一的，法律援助机构应当作出终止法律援助的决定，并书面告知受援人：
(一)受援人提供虚假的证明材料或者采取其他不正当手段取得法律援助的;
(二)受援人故意隐瞒重大案件事实的;
(三)案件终止审理或者已经被撤销的;
(四)受援人自行委托律师或者其他人的;
(五)受援人要求终止法律援助的。
第二十六条 法律援助案件结案时，法律援助人员应当向法律援助机构提交有关的法律文书以及结案报告等案卷材料。
法律援助机构收到结案材料后，应当在六十日内向法律援助人员支付法律援助办案补贴。
法律援助办案补贴的标准由自治区人民政府司法行政部门会同财政部门核定。
第五章 法律责任
第二十七条 司法行政部门工作人员在法律援助的监督管理工作中，有滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予行政处分;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 法律援助机构及其工作人员有违反本条例第十九条规定行为的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。
法律援助机构工作人员私分、侵占、贪污、挪用法律援助经费的，由司法行政部门责令追回;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 律师事务所、基层法律服务机构违反本条例第二十条的规定无正当理由拒绝法律援助机构的指派，不安排律师或者基层法律服务工作者提供法律援助的，由司法行政部门责令限期改正;逾期不改正的，给予停业整顿一个月以上三个月以下的处罚。
第三十条 法律援助人员违反本条例第二十一条第二款规定的，按照下列规定予以处罚：
(一)法律援助人员无正当理由拒绝、拖延或者终止实施法律援助的，由司法行政部门责令改正，情节严重的，给予停止执业一个月以上三个月以下的处罚;
(二)法律援助人员收取受援人财物的，由司法行政部门责令退还违法所得的财物，可以并处所收财物价值一倍以上三倍以下的罚款，情节严重的，给予停止执业一个月以上三个月以下的处罚;
(三)法律援助人员泄露当事人的商业秘密或者个人隐私的，由司法行政部门给予警告，可以处一万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得，情节严重的，给予停止执业三个月以上六个月以下的处罚。
第三十一条 有关单位出具经济困难虚假证明的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。
第三十二条 违反本条例第二十三条第一款规定收取费用的，由有关部门依照相关法律法规处理。
第六章 附则
第三十三条 本条例自20xx年9月1日起施行。
法律援助申请条件第一、公民对下列需要的事项，因经济困难没有委托人的，可以向法律援助机构申请法律援助：
(一)请求国家赔偿
(二)请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇
(三)请求发给抚恤金、救济金
(四)请求给付赡养费、抚养费
(五) 请求支付劳动报酬
(六)主张因见义勇为行为产生的民事权益
第二、刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助：
(一)犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的
(二)公诉案件中的被害人及其法定人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼人的
一、我国法律援助的概况
1994年，司法部首次公开提出建立法律援助的设想，并在北京、上海等城市开始了试点。1996年颁布的《刑事诉讼法》、《律师法》以国家立法的形式对我国的法律援助制度作出了明文规定，标志着这一制度在我国的真正确立。
（一）法律援助制度的对象是我国法律援助制度建立的最重要的依据是“法律面前人人平等”。因此我国对法律援助对象的规定有以下特点：①对象相对广泛。凡是中华人民共和国公民，具备法律援助条件的都可以申请法律援助，与签订法律援助司法协议的外国公民和无国籍人，符合条件的，也可申请获得法律援助。②有关特殊对象的规定，体现了对最需要帮助的人优先照顾原则。凡盲、聋、哑、未成年人为刑事被告人或犯罪嫌疑人，没有委托律师的，应当获得法律援助；可能被判处死刑的被告人，没有委托律师的，应当获得法律援助；刑事案件中外籍被告人没有委托律师的，应当获得法律援助；其他残疾人、老年人为刑事被告人或犯罪嫌疑人的，可以不受经济条件的限制，获得法律援助。2、法律援助的主体实施法律援助制度，保障公民的合法权益得以平等实现，是政府应尽的义务。从这个意义上说，法律援助实施主体应该是国家。事实上，法律援助制度的具体实施主体是以律师为主的法律工作者。我国与多数国家有所不同，法律服务队伍除律师以外，还有公证员、基层法律工作者。因此，我国法律援助制度的主体就是律师、公证员、基层法律工作者。3、法律援助的组织形式我国的法律援助基本形成了两种模式：①是建立法律援助中心，由法律援助中心专职律师和由中心指派的社会律师共同承担法律援助业务；②是全部由社会律师提供法律援助业务，或法律援助中心指派，或律师事务所自行受理，然后到法律援助中心备案并申请经费。由于法律援助制度在我国尚处于探索阶段，因此允许两种模式同时存在。
（二）我国法律援助的困境
1、立法困境。随着法律援助制度在中国迅速发展，我国法律援助制度的立法工作取得了长足的进展，许多地方已经通过行政法规和地方立法的形式建立了法律援助制度，但从总体上看，我国的法律援助制度尚处于萌芽阶段，立法工作还处于零乱无序状态，对法律援助制度仍缺乏明文规定。
2、机构困境。①法律援助机构未形成统一模式，缺乏规范性。各省、市法律援助活动各具特色，法律援助各种模式并存。②法律援助机构职能不明确。自从1997年司法部法律援助中心成立后，省一级法律援助机构的工作就成为了首要工作，但是，省一级专门机构大多是法律援助监督指导、协调的机构，并非具体实施机构，而地方虽然挂了法律援助机构的牌子，却没有专门人员开展工作，形同虚设。
3、资源困境。①人力资源困境。一是数量不足，提供法律援助的人员必须熟知法律，有丰富的办案经验，而我国符合这样标准的人员即法律援助的主体主要是律师，从数量上看，我国职业律师还不到全国总人口的万分之一。二是素质不高。由于经济、、文化发展的差异，法律服务资源在地域分布上呈现出不平衡性。②资金资源困境。一是资金来源没有明确规定。虽然相关法规将国家财政拨款作为法律援助资金的主要来源，但没有规定列入年度财政预算，因而不能建立起国家对法律援助的最低经费保障机制。二是资金不足。我国正处于社会主义初级阶段，经济不很发达，国家和许多地方财政拿不出充足的经费投入到法律援助事业中去。财力的不足，了法律援助制度的发展。
二、我国法律援助中的明确规定为建立法律援助制度奠定了基础
1996年3月17日通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》第34条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护，被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护”，这是在我国立法史上首次将“法律援助”明确写入法律，是我国法律援助制度建设一个重要里程碑。1996年5月15日通过的《中华人民共和国律师法》对法律援助的有关内容作了专章规定，《律师法》第六章规定：“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助，律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责为受援人提供法律援助，法律援助具体办法，由国务院司法行政部门规定，报国务院批准，”这些规定明确了公民获得法律援助范围和律师必须依法承担的法律援助义务，并为制定法律援助的专门立法奠定了法律基础。
三、中国法律援助制度的架构、申请援助的条件、实施主体、资金来源
1、在国家一级建立司法部法律援助中心，统一对全国的法律援助工作实施指导和协调。
1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京正式成立，司法部法律援助中心主要负责对法律援助作进行业务指导，制定全国性的法律规章制度、中长期发展计划和年度工作计划，协调全国法律援助工作事宜，开展与国外法律援助团体及人士的交流活动等等工作。同日，中国法律援助基金会成立，中国法律援助是基金会的主要职责是募集、管理和使用法律援助基金，宣传国家的法律援助制度，促进司法公正。其基金来源主要包括国内社团、、商社及个人捐赠和赞助，基金存入机构发取的利息，购买债券和企业股票等有价证券的收益等。
2、在省级地方建立省、自治区法律援助中心，对所辖区域内的法律援助工作实施指导和协调。
3、在地、市（含副省级）地方建立地区、市法律援助中心行使对法律援助工作的管理和组织实施的双重职能。
4、在具备案件的县、区地方建立县、区法律援助中心具体组织实施本地的法律援助工作，不具备建立法律援助机构条件的地方，由县、区司法局具体组织实施法律援助工作。
中国法律援助的三个专业实施主体是律师、公证员、基层法律工作者。律师主要提供诉讼法律援助（包括刑事辩护、刑事和民事诉讼等）和非诉讼法律援助；公证员主要提供公证事项的法律援助；基层法律工作者主要提供法律咨询、代书普通非诉讼事项的帮助等简易法律援助。中国法律援助有三个基本资金来源，政府出资、社会捐赠及行业奉献（主要指义务办案）。
