中图分类号：D925文献标识码：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.269
一、行政诉讼法出台的背景
行政诉讼制度的建立和发展是中国历史上一个具有里程碑意义的事件，标志着现代中国人治时代的终结和法治时代的开始。在此之前公民權利相对于国家权力而言是没有制度保障和渺小的，只有在行政诉讼法出台之后公民权利才得到了实实在在的落实和保护。行政诉讼制度的出台经历了一个从无到有，从不完善到逐步完善的过程。最早包含了行政诉讼程序有程序法概念的是1980年9月全国人大常委会通过的《中外合资经营企业所得税法》第15的规定“合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。”之后第五届全国人大常委会在1982年3月8日第22次会议通过了《民事诉讼法（试行）》规定，由人民法院审理的行政案件适用民事诉讼法。在实践中一些涉及治安管理、交通运输、环境保护等单行法律陆续出台，这些单行法律也包含了部分行政诉讼程序的内容，由此制定一部独立的行政诉讼法在立法技术层面已经水到渠成。
第一部《行政诉讼法》于1989年4月4日经第七届全国人大第2次会议审议通过，并于1990年10月1日起施行。1991年7月11日最高人民法院出台了第一部关于行政诉讼法的司法解释，分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12方面问题进一步进行详细说明和规定。
二、现行行政诉讼法的问题及修正的必要
可以说行政诉讼法从出台至今的20余年间对中国的民主法治建设贡献良多，甚至可以被认为是推动中国政府依法行政的最大推手，然而在现实中这部法的执行还是面临诸多问题。这一点我们可以从最高人民法院、《中国法律年鉴》等权威机构的数据统计中发现一些端倪。
问题一：行政诉讼案件数量偏少没有成为解决行政纠纷的最主要手段和途径。据统计行政诉讼法实行后1991年全国法院受理一审行政案件9934件，随后逐年增长到2011年达到顶峰，全国法院受理一审行政案件136353件，按中国13亿人口计算，大概平均每一万人一件行政案件。2011年全国法院受理的所有一审案件共760万件，行政案件只占到1.8%。
之所以造成行政案件数量如此偏低主要原因是法院依据诉讼法的受案范围规定对很多行政争议不予受理，典型的如税收案件虽然中国每年的税收不断增长，但是凡是涉及税务机关的诉讼案件每年至多几百件而已。一个不能提供有效救济的诉讼制度，最大的危害是挫伤了人们对制度本身的信心。
问题二：一审行政案件中非判决的结案方式所占比例较高，这是一个不正常的现象。
问题三：行政案件的执行效果不佳。据统计经过法院裁判的行政案件进入强制执行的比例，从《行政诉讼法》颁布初期的73.7%，下降为2010年的7.2%。但同时全国法院执行的非诉行政案件却一直呈上升趋势，即使1999年以后有所下滑但每年20万件的数量仍远远超出法院自身的行政裁判数量。这种情形不得不让人怀疑法院是否真正能成为保护公民权利在行政争议中的最后一道防线。
针对目前行政诉讼法在实践中遇到的“立案难、审理难、执行难”三大问题，司法界和学术界关于修改行政诉讼法的呼声一直不断。综观过去十余年的修法经历大体有三个阶段：第一阶段发生在2000年左右，为了达到入世的标准，法学界和司法界都普遍认为应当着手修改现行的《行政诉讼法》；第二阶段大概为2005年左右，在当年的第十届全国人大公布的立法规划中《行政诉讼法》的修订位列17项“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”中；第三个阶段就是2011年前后，这次的修法来源于三大诉讼法的修正工作正式被提上了全国人大的议事日程。本文拟对新法修改后的亮点以及争议比较多的焦点问题逐一与现行法律进行对比剖析并试图给出更好的解决建议。
三、修正后的行政诉讼法点评及未来展望
（一）关于受案范围的规定
前文已提及旧行政诉讼法首要的问题就是受案范围太狭窄导致很多案件法院不能受理。新法这次修订对受案范围有所扩大表现在三个方面：（1）新法第12条第4款、第9款、第10款都纳入了行政诉讼的受案范围。（2）将旧法第二条中具体行政行为变更为行为。（3）明确将部分抽象行政行为纳入行政诉讼“附带审”的范围，新法第53条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
旧行政诉讼法在受案范围的确定上采取了“正面清单”和“负面清单”相结合的方式。“正面清单”第11条规定了7种可诉的行政行为，新法只不过在此基础上增加了4种。宪法明确赋予公民的各项政治权利（如平等权、言论、出版、集会、结社，批评、申诉、控告、等权利）一项也没有被列入新法的正面清单。另外当今世界各国尚未发现哪个国家的行政程序法或者诉讼法以“正面清单”的形式规定法院受理范围的。
至于新法第53条规定的所谓的“附带审”，表面上看似乎扩大了受案范围，但是没有本质上的改变。根据旧《行政诉讼法》第53条的规定法院在审理行政案件的时候对规章的态度是参照。参照的含义就是“附带审”。并且最高人民法院在1999年的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第62条规定，“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。法院在认定规章及其他规范性文件的合法有效时必然会进行附带审。”可见新法再次重申附带审的做法没有实质上的突破。
从实践来看没有哪个国家像中国这样对规章和规范性文件做严格的区分，能否对规范性文件进行审查的关键就是看有没有侵犯相对人的合法权益或者对相对人产生了“不利影响”。如果规范性文件直接侵害了相对人的合法权益的应当授权法院“直接审”而不是“附带审”，只有这样的规定才算是真正意义上扩大了受案范围。新法的修改还远没有达到这一步。按照行政诉讼法现在的修改思路对规范性文件的审查只有在对具体行政行为起诉时才会考虑审查，法律没有设计单独的审查机制。实际上极有可能发生规范性文件没有经过具体行政行为而直接给相对人造成侵害的情况。
最后关于受案范围的一点争议就是新法没有明确规定现实中以下几类行政争议通过司法途径获得救济：（1）行政合同、行政协议（政府购买服务、政府与公共事业单位签订的公共服务合同等）的签订、履行、解除发生的行政争议。例如行政机关与相对人签订的基础设施特许合同BOT，行政机关往往在合同中设定某些特殊权利诸如要求相对人作出某种行为前应事先经其审批同意，甚至规定行政机关单方面解除合同的权利等。我国目前没有单独的行政合同法，行政诉讼法如果不把它纳入受案范围则法院审判时缺乏必要的法律依据；（2）行政事实行为（如行政决定实施过程中的暴力行为）引起的行政纠纷；（3）社会公权力组织（如行业协会、高等学校）等对其成员实施行政管理的行为带来的行政争议；（4）国家机关对国家机关雇佣的公务员的开除、辞退、处分等内部行政行为引起的纠纷。这些纠纷不属于民事纠纷但也不能提起行政诉讼，长此以往将会积压大量的社会矛盾引发群体性事件不利于法治建设。
（二）诉讼体制的不完善
新《行政诉讼法》第4条第2款规定中国行政诉讼的模式是：人民法院设行政审判庭，审理行政案件。中国在建立行政诉讼制度之初，就采取何种模式展开过激烈争论。最后立法者既没有完全采用英美法系的模式也没有采取大陆法系的模式，而是创立了一种具有中国特色的行政审判模式。事实上此种模式并没有很好的发挥前两种模式的长处，造成这一局面的原因在于行政审判独立性差，受到的干预太多。众所周知中国的地方法院其经费来源于当地政府的拨款，同时地方法院还要接受同级政法委的领导和监督，法院很难做到超然独立审判的地步。
鑒于此种情形笔者以为要打破行政机关对司法机关审理行政案件的干预应当改革现存的行政诉讼模式：即由最高人民法院设立行政巡回法院单独审理涉及市级以上政府的尤其是省级人民政府的行政案件，巡回法院可以跨地区受理。这样设计的好处是：
第一，改革成本较低易于实现。相比较在全国范围内从上而下设立独立的三级行政法院，巡回法院的设立成本要低得多，并且还不损伤目前的法院体系属于低成本改良。
第二，有利于避免可能存在的地方党政机关干预，真正实现行政诉讼领域的司法独立秉公办案。由最高法院设立的巡回法院直接由最高人民法院领导只对最高法院负责，由此保证了巡回法院的法官可以大胆依法进行审判无需顾忌地方政府的脸色与制约，从而最大程度地保障行政案件的公正性。
（三）关于行政案件裁判的执行难问题
旧《行政诉讼法》第65条专门规定了适用于行政机关的强制执行措施，实践中这些规定对行政机关并不十分起作用，行政机关拒不履行法院行政判决、裁定的情况经常发生。鉴于执行困难的现实情况，新法第96条第3项和第5项增加了两项措施：（1）将行政机关拒绝履行法院判决的情况予以公告；（2）拒不履行判决、裁定、调解书社会影响恶劣的，可对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这样的规定可以说反映了我国推行依法治国的决心，这一举措不仅在中国历史上开创了一个先例就是世界上其他国家也没有这么强有力的规定。但是值得怀疑的是拘留措施在现实中执行起来会很困难，法院即使偶尔会采用这一手段也一定会慎之又慎，如果不能查封、扣押行政机关的财产如何保证判决的落实呢？如果不对行政机关的负责人直接追责的话，法院的判决又如何起到威慑效应呢？要解决法院行政案件执行难的问题不能光从执行措施上加大力度，更重要的必须依靠政治体制改革和司法体制改革，从解决整体中国的法治环境入手。
政府以较低的税收提供高质量、低成本的商业环境，是良性政商关系的核心
在市场经济环境中，政府存在的经济功能是消除市场在资源配置时的失灵。限制垄断、纠正外部效应、提供公共用品、保障公平交易、保障财产安全、培育新生产业等是最为常见的政府功能。为企业去除不必要的规章限制和尽可能减少企业的负担是保证企业活力的根本途径。然而，政府在为企业提供必要服务的同时，对企业实行合理的管制，是当代市场经济体正常运作的制度保障。故良好的政商关系是经济发展的重要基础。高效廉洁的政府、公平公正的商业环境是全社会期盼的理想状态。
但是，政商关系的合理边界到底在哪里？其实，这是一个随社会经济环境不同而不同的结果。背后的原理在于如何以较低的社会交易成本实现经济价值的最大化，同时满足基本的社会道德标准。对此，以社会平稳能够承受的力度严格执规、执法是不二选择。正常的商业秩序是人尽其才、物尽其用。严格执法带来的社会冲击只是短期利益的损失如就业的减少，保障的却是合理行为带来的长期良性发展。
如果把“亲”“清”政商关系作为一个良好商业环境的标准，其根本的目的就在于政府为企业创造一个公平、公正、低成本的商业环境。这不仅要求公正、高效的执法，同时要求政府提供充分的、高质量的公共服务，包括良好的基础设施和合理的政策环境。而不像目前的交通拥挤、环境污染、高房价、教育和医疗设施不足等，都是企业需要承担的沉重负担。然而，高质量的硬件和软件商业环境要求政府的高投入，高税收就成为必然结果。政府如何能够以较低的税收提供高质量低成本的商业环境，才是良性政商关系的核心。新加坡以世界最低的税率和最简单的税法，实现了世界最佳的商业环境，是值得借鉴的例子。新加坡唯一的公司税是利润的17%，最高个人收入边际税只有21%。在世界银行排名的全球最易经商城市中，新加坡连续多年排名第一。由全球经济论坛发表的全球经济竞争力排名，新加坡也连续多年排在前三名。打造亲商环境一直是新加坡政府的基本国策。廉洁、公正、专业、高效是形成新加坡良好商业环境的基本逻辑。
公平公正的商业环境不仅由国家发展环境决定，同时又是一个随社会发展变化的动态标准。新技术、新商业模式、新人文价值都要求政府的规章和法律作出适应性调整。这种规章和法律的调整，不仅要照顾到当前利益，也必须照顾到社会的长远利益。合理的政商关系不仅要求公平、公正、高效的执法，也要求法律规章的专业和合理。这是在我国目前社会环境下最大的挑战。
产生不正常政商关系的三大根源
多年来，国企民企的差别待遇不仅导致民营企业行为的扭曲，也同样导致国企行为的扭曲。垄断性国企的浪费和低效率是有目共睹的事实。即使是非垄断性国企，也在政府资金和政策的保护伞下不思进取，竞争力低下。对民企而言，在政府推动大规模反腐之前，很多民营企业的竞争以寻求当地官员的支持为目标，衍生和不公平竞争的市场环境。在当前的重拳反腐环境下，官员与企业家的“蜜月期”结束。“不吃饭、不收礼、不办事”是目前政商关系一个新的常见现象。如果把产生这些问题的根源做一分类，其性质可以有如下三种：一是法规本身合理程度导致的问题；二是法规执行是否公正、高效的问题；三是企业是否遵纪守法的文化基础引起的问题。
法规的合理程度问题。由于中国经济体属于转型经济的历史原因，很多不合理的法规由原有的计划经济体制传承而来。这不仅包括法规本身脱离现实、老旧滞后，同时包括政府行政人员缺乏主动服务企业的意识。诸多部门相互限制导致办事效率低下，早已是体制的痼疾。法规合理程度的另一面是仍然存在的法规是否适合当前的社会环境。这要求法规制定和调整时，有足够的专业水准。政府决策人员本身的专业知识和是否能够尊重专业人员的建议是问题的关键。对民营企业而言，构建实质性和国企统一的规章则是他们最为关注的事情。
法规执行的公正和效率问题。有规不依、有法不依是权力寻租或不负责任的必然结果。环境污染很大程度上是因为环保法不能严格执行。污染的程度和腐败的程度直接关联。民营企业在利益驱使下行贿环保执法人员，并不是新鲜事。执法的效率同样也反映在执法的质量上。比如普遍发生的征地纠纷问题，结果往往是“钉子户”获得更多的赔偿。造成的后果是鼓励被拆迁人做“钉子户”。类似的问题数不胜数。另外，执规执法的成本太高，同样会使法规失去本来的意义。法规执行成本太高，会导致这项法规最终流于形式化的存在。例如，中国复杂的税收制度使众多的企业不能完全遵守税法，偷税漏税在众多中小企业中时有发生，真正的守法者则处在竞争劣势。这就形成了一个非常不亲商的环境。
企业是否遵纪守法的文化基础问题。当违法违规现象增多时，执法成本同样升高。但企业愿意守法，必须是因为守法在经济上是合算的。当法规执行不到位导致企业违法变得更加合算时，违法就会成为普遍现象。所以，违法者增多，往往是由法规的不合理或法规没有严格执行所造成的，二者互为因果。
构建“亲”“清”政商关系的路径和挑战
基于对上述问题的分析，构建“亲”“清”政商关系的路径自然明确。
改善法规的合理程度，在于加速行政体制改革和政府职能转变。高效合理的规章和政策来源于客观、公正、专业的设计。合格专业人员的任用必须有公正的执行机构。而公正的执行机构只能由廉洁的机构产生。廉洁、公正、专业、效率成为产生合理法规的基本逻辑链条。
改善法规执行的公正性和效率提升，要求清楚规范的法规与有监督责任意识的执行者。规范、透明、业绩、奖励或问责是改善法规执行公正性和提升效率的明确路径。
培养企业遵纪守法的文化基础，要求公正严格执法，为守法者提供公正环境激励。说一千遍不如惩罚一遍。在美国，人们对交通法律和其他法律的自觉遵守，背后的原因是违法的成本太高。美好道德环境的培养，必须建立在对良好道德行为给予奖励，对违法者给予惩处的基础上。
商业环境改善对挖掘中国经济增长潜力、实现经济新常态下的可持续发展和文明社会建设，具有非常重要的基础性建设意义。“亲”“清”政商关系是其中的最重要一环。在当前行政体制下，政府的责任首当其冲，廉洁的行政体系是一切的本源。真正能够构建“亲”“清”政商关系的挑战，正是来源于廉洁行政体制能否建立。这不仅是民营企业的期待，其实也是全社会的期待。巨轮已经启航，彼岸可以期待。
（作者为中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授、博导）
例如，对道路交通事故责任认定不服，是否可提起行政诉讼问题。依据1992年12月1日最高人民法院、公安部联合作出《关于处理道路交通事故有关问题的通知》中规定“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”但是，从行政诉讼的理论来分析，这种规定是不可取的。因为公安机关的责任认定是依行政职权作出的行为。该行政行为虽不是最终处理行为，但是它是最终处理行为的基本依据，而且这个基本依据目前是最终的，司法机关不可改变。一般情况下，行政机关或司法机关均依据该行政行为做出处理，所以，公安机关的责任认定行为，直接对当事人产生影响，是可诉的行政行为。然而，由于当时在行政诉讼法实施初期，可诉行政行为仅限定为“具体行政行为”，所以，最高人民法院作出了这种限制性解释。
二年三月八日最高人民法院公布了《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》，该《解释》解除了可诉行政行为仅限定为“具体行政行为”的这种限制，将可诉范围扩大到“行政行为”。即：第一条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人 员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。"。该《解释》第87条又规定“最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”那么，根据这一条规定，1992年的有关规定与本解释不一致，应当以本解释为准。然而，实际上并非如此简单，各地人民法院仍然不予受理，理由很简单，即最高人民法院没有明确指出“废止该条规定”；法官也“看不出来该条规定与新解释不一致”。现在很难恭维法官的业务水平，它们习惯于明确解释，当他们听到不同意见的时候，总是要反问一句：“你说的规定在哪里呢？”他需要的是最明确的规定，而不是原则性的或者抽象性的规范。就象“男人要上男厕所，女人要上女厕所”这样的问题，他也要问一句“这个规定在哪呢？”如果你像推倒数学公式一样给他推倒出来时，他认为这是推理，他需要的是“明确规定”。是的，司法解释应当以明确为原则。
那么，为什么最高两院在新的司法解释中不明确指出以前哪个地方“不一致”，而明令废止呢？不得而知。恐怕这是一个法律“编篡”问题吧。目前，我国无论是立法还是司法机关，对此
均望面却步。
例如，关于执行工作的司法解释，纷繁复杂。1992年7月，最高人民法院《关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问
题的意见》出台，对执行工作做了较集中的规定；1998年7月18日最高人民法院又作出了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》。该《规定》更集中地规范了执行工作。但是，它的结尾仍然注上了一句：“本院以前作出的司法解释与本规定有抵触的，以本规定为准。”。那么，他为什么不能将以前散在于不同规范中的全部有关执行工作的解释做以清理，而明确规定“以前关于执行工作的解释全部废止”呢？最后形成一种局面，即：新、旧解释并存。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。公安机关作为法律实施的主体之一，其在法治社会和法治国家建设进程中占有极其重要的地位。当前，随着社会主义市场经济的不断发展，我国各种社会矛盾日益凸显，而公安机关作为平时与公民打交道最频繁、关系最密切、影响最大的执法主体之一，在调和社会矛盾，维护社会稳定，促进社会发展，增进社会和谐等方面均起着举足轻重的作用。然而，公安机关在执法过程和行政诉讼活动中仍有一些问题亟需解决。在此背景下，被称为“‘民告官’正式步入2.0时代”的新《行政诉讼法》的制定和实施，给公安机关执法工作的完善既带来了新的机遇，同时又提出了新的要求。本文拟在对当前公安执法工作中存在的不足，以及新《行政诉讼法》的实施对公安执法工作的影响进行分析的基础上，有针对性地提出新《行政诉讼法》视阈下完善公安执法工作的对策建议，以促进公安机关执法工作与应诉活动的衔接和配合，促进依法治国的建设。
一、当前公安执法工作中的不足
随着我国警务体制改革的不断推进，公安执法工作有了显著进步。但由于受警力不足、行政立法体系不完善、行政执法程序缺失、执法手段与技术滞后、执法监督机制不健全、法制观念淡薄等因素的影响，当前公安执法工作仍有一些不足之处，突出表现在以下三个方面。
1.证据制度问题
证据存在于整个行政行为的始终，既是行政行为合法性的重要标准，也是公安机关在诉讼活动中胜诉的关键所在，更是让行政相对人感受到程序正义的主要依据。然而，由于受执法观念、取证技术、专业知识、警力配置等因素的制约，公安机关在调查取证时仍存在一些问题。其一，取证主体违法。众所周知，警力不足一直是影响和制约公安执法队伍发展的主要原因。据此，各地方政府和公安机关便大批招录实行合同聘任制的协警，在基层公安机关执法过程中，几乎超过60%的拍照取证活动都是由协警完成的。而在法律层面上，协警并非正式警务人员，不具有执法和取证资格，因此，在诉讼活动中其所取证据自然就不被人民法院所采纳，最终导致公安机关败诉。其二，取证方式有限。虽然当前我国一些地区为执法民警配备了执法记录仪等先进技术设备，但在全国能够给民警配备执法记录仪的地方还占少数，因此，不得不以传统的执法笔录作为主要证据来源，其效力不足问题仍然大量存在。其三，取证程序违法。由于基层民警程序观念淡薄，专业知识缺乏，其取证工作存在许多缺陷，经常在执法现场出现“该取而未取”的现象，如一些民警没能在案发现场及时取证就把物证实物挪离现场，拿回单位拍照取证，以致证据无效。其四，取证对象错误。在一些基层派出所，执法民警往往弄不清证人与见证人的区别，导致本应属于证人证言的证据因为主体错误而不被法院采纳。
2.适用法律问题
我国已经建立了门类齐全的法律体系，种类繁多，数量庞杂。其中，可以直接作为公安机关执法依据的就有法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、国务院部门和地方政府或其职能部门所下发的一些规范性文件等，这给基层民警在执法中选择适用法带来了不少困难。首先，不同种类、不同级别的法律条文很多，部分法条内容晦涩、表达不规范，个别法律规范滞后，这使得基层执法民警在选择具体适用法律规范时经常出现引用不准或引用错误的现象，甚至会出现违反上位法或相同行为依据不同法条衡量而结果迥异的问题。其次，执法人员对适用法律中的部分相似法律认识不够，从而导致援引适用法律不当乃至错误等问题。比如，当前很多基层民警把一般程序和简易程序相混淆，还有一些民警更是把《行政处罚法》和《治安管理处罚法》中有关简易程序的规定直接颠倒使用或者混合使用。另外，执法人员法律素养偏低，缺乏对跨警种法律知识的理解与掌握，如治安警察仅仅熟悉《治安管理处罚法》，完全不了解《刑事诉讼法》或《道路交通安全法》。最后，在面对跨不同法律部门或不同层级的法律规范的适用问题时，部分基层执法民警往往难以抉择。比如，以“重大事故”的认定标准为例，原标准已于2004年被废止，而在现行《刑事诉讼法》和《行政处罚法》中对“重大事故”的认定标准又不一致，以致在执法过程中引用法条错误的现象频繁出现。
3.正当程序问题
正当程序观念是以源于英国并为美国法所继承的“正当程序”思想为背景而形成和发展起来的。[1]在当今社会，正当程序制度在法治实践中有着重要的地位，其对于保障行政相对人的私权利、限制自由裁量权等公权力和维护法律的权威等方面均具有重大作用，其在立法、执法和司法中均凸显出了独有的内在价值。源自英美法系的行政执法程序是依法行政的重要组成部分，坚持实体与程序并重是审查行政行为是否合法的一条重要标准。在公安执法层面，有关正当程序制度中所存在的问题主要表现在以下几个方面。
首先，部分基层民警受我国传统法律文化理念“重实体，轻程序”的影响，缺乏对法律正当程序的认识，最终导致各种冤假错案频发，如非民警制作笔录、事后签名、非现场取证、消极取证等。其次，由于我国相关程序性立法规定不完善，当前也未制定和出台统一的行政程序法典，加之法律规范种类繁多、级别多样，以至于不同法律规范之间存在对有关程序性规定相互冲突与矛盾的现象。再次，立法工作本身所具有的滞后性，在应对新型行政行为时，时常出现无程序性规定可依的现象，这也给执法民警提供了自由行使行政裁量权的机会，以致出现跨地域管辖办案、、适用法律错误等问题。最后，对公安执法的监督不力。当前的执法监督模式主要分为内部监督和外部监督两种，其中内部监督主要由纪检、监察、督察等构成，外部监督则包括社会监督、舆论监督、媒体监督等方式。[2]由于对公安执法工作缺乏足够的监督，且各种监督方式之间相互独立、缺乏必要的交流与沟通，既没有充分发挥公安机关内部执法监督的主导作用，也未能有效利用社会监督、媒体监督等外部监督方式的补充作用，以致出现了诸如先调查后立案、当场处罚不出示证件、事后签名、不履行告知义务等违规违法问题。比如，部分基层民警时常对行政相对人作出“哑巴处罚”，即在作出行政行为执法的同时，不依法履行告知当事人其所依法享有的权利与救济途径的义务。
二、新《行政诉讼法》对公安执法工作提出的新要求
新《行政诉讼法》在立法目的、受案范围、管辖制度、证据制度、立案制度、判决制度和执行制度等方面都做了重大修改，亮点纷呈，意义深远，其对当前我国新《行政诉讼法》公安执法工作提出的新要求具体体现在以下三个方面。
1.明确行政诉讼证据适用规则
新《行政诉讼法》的修改充分吸纳了民事诉讼证据制度高度盖然性与刑事诉讼证据制度绝对严密性的特点。首先，为了顺应时展潮流，新《行政诉讼法》增加了法定证据的种类――电子证据；其次，为了保护原告方的诉讼权利、督促被告方积极举证，新《行政诉讼法》规定了在被告怠于提供做出具体行政行为所依据的相关证据时，除被诉行政行为涉及第三人合法权益、第三人自愿提供证据外，一律视为没有相应证据直接承担不利后果；再次，为了规范行政机关在执法过程中依法取证，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，新《行政诉讼法》在充分吸收相关司法解释依据最高人民法院在2000年通过的《执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第30条第2款规定，被告严重违反法定程序收集的其他证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据，该解释被视为“不完全的非法证据排除规则”。基本内容的基础上做了合理扩充，第一次在行政诉讼领域引入完全的非法证据排除规则。随着执法记录仪的广泛普及，电子证据在确保执法民警依法行政和限制自由裁量权等方面将发挥极大作用，而行政主体因逾期不举证要承当不利后果与非法证据排除规则的完全设立给公安机关提出了新的要求和挑战。因此，公安机关在执法与应诉过程中，一定要严格恪守新《行政诉讼法》中关于行政诉讼证据适用规则的相关规定，逐渐培养程序正义观念，严格遵守法定程序取证，明确依照法定证据种类调查取证。
2.增加判决种类，完善判决形式
行政诉讼判决制度是人民法院独立行使司法审判权对行政机关的行政行为进行监督的集中体现，是人民法院解决行政争议的基本手段。新《行政诉讼法》在旧《行政诉讼法》的基础上做了如下修改：首先，取消维持判决，明确行政诉讼的宗旨应主要是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。其次，扩大了撤销判决和变更判决的范围，行政行为对数额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。最后，增加了确认判决。确认判决可以分为确认违法判决和确认无效判决。确认判决不仅是做出撤销判决、变更判决、履行判决的先决条件，更具有补充作用。确认判决有利于作为原告方的公民、法人或者其他组织从内心得到安慰，进一步使实体正义得到实现，也有利于合理分配被告的赔偿责任，进一步维护原告的合法权益。新《行政诉讼法》第76条规定：人民法院判决确认违法或者无效的，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。因此，新《行政诉讼法》在撤销判决、变更判决和确认判决方面对公安机关的行政诉讼活动提出了全新的要求：首先，要转变执法观念和诉讼理念；其次，要接受司法权对行政权的合理监督与变更；最后，要求执法主体在执法过程和诉讼活动中，充分保障行政相对人的参与权和知情权等合法权益，积极承担因确认违法判决或确认无效判决所产生的赔偿责任。
3.确立规范性文件的附带审查制度
对规范性文件进行附带审查，原本只是具有准司法救济性质的《行政复议法》的规定，新《行政诉讼法》充分吸收了该内容，扩大了法院以行使司法权的方式对行政行为进行审查与监督的范围。通过赋予法院对规范性文件进行附带审查的权力，明确规定公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提讼时，可以一并对该规范性文件提出附带性审查的请求。该权力非但不是司法权对行政权的不当干预，且能够促进司法权与行政权之间的能动关系，更能起到监督行政机关依据合法的规范性文件作出行政行为的作用。因此，新《行政讨讼法》增强了法院对行政机关制定规范性文件的监督力度，间接性地促进了行政立法质量的提高。而在行使行政执法权力的过程中，基层民警一旦发现规范性文件违法或不知道如何适用规范性文件时，需要立即向直接领导或者上级机关汇报和请示，以免出现诸如一些“红头文件”等规范性文件明显违反上位法而直接予以适用等情况的发生。
三、新《行政诉讼法》视阈下完善公安执法工作的对策建议
新《行政诉讼法》顺应了经济社会的发展，充分借鉴吸收了民事诉讼和刑事诉讼中先进的立法技术与成熟完善的诉讼制度，实现了三大诉讼制度之间的衔接，是一次有关行政诉讼立法的巨大进步。这对作为行政执法主体的公安机关来说既是机遇，又是挑战。通过前文分析可知，公安机关工作在证据制度、法律适用、正当程序等方面还存在一些问题，且新《行政诉讼法》在有关证据制度、规范性文件的附带审查和判决制度方面又做出了新的要求与改进。因此，为了使得公安机关工作在新形势下合理转型，公安机关需要在以下三个方面及时做出调整和应对。
1.完善行政证据制度
行政证据制度，可以分为行政执法中的证据制度和行政诉讼中的证据制度。前者是指行政机关在行政执法程序中收集或由当事人向行政机关提供、行政机关据以做出行政行为的事实和材料[3]349；后者是指在庭审模式下行政机关在行政诉讼程序中所出示的、用以证明行政行为合法的事实和材料。为了更好地实现行政执法证据与行政诉讼证据之间的衔接，新《行政诉讼法》第一次明确规定了完全的非法证据排除规则，增加了电子数据的证据种类，在证据举证责任分配上第一次规定了有利于原告的证据推定制度。
针对当前行政执法过程中有关证据制度方面存在的问题，笔者建议，可以依据新《行政诉讼法》从以下几个方面予以完善：其一，加强公安队伍建设。目前，取证主体违法、取证程序违法、取证时间拖延、取证对象错误等问题的出现，都可以归结于公安队伍警力不足，以及公安执法人员法治思维欠缺与程序意识模糊。警力不足和基层公安队伍执法理念上受传统法律文化“重实体，轻程序”的影响，是导致协警代替民警取证问题出现的主要原因。应当继续坚持政法干警的招录，并且扩大从警察院校的毕业生中进行内部招录的范围、增加分配名额，对在岗的基层执法民警开设定期的法制课程培训，增强其法律专业知识和技能。其二，扩大执法记录仪等仪器设备的普及。由于电子数据已成为法定证据种类，因此，在有条件的地方应扩大执法记录仪等仪器的普及，使基层民警在执法过程中随身携带，拍摄案件现场和记录执法的整个过程。其三，增强执法人员的程序正义观念。首先，应继续完善和细化法律的程序性规定；其次，应强化责任追究制度，对于轻微违反程序性规定的民警，可以考虑给予其一定程度上的行政处分，对于情节特别严重、触犯《刑法》的，可依法追究其刑事责任。
2.严格规范法律适用制度
一个合法的行政行为应当包含主体合法、权限合法、内容合法、程序合法、适用法律合法等部分[3]124。因此，公安机关在执法过程中能否依据正确的法律规范作出具体行政行为，是制约全面建设法治政府的一个关键因素。而根据法律优先和法律保留原则，行政行为因适用法律规范错误而违反上位法并对行政相对人的合法权益造成影响的，依据《宪法》《立法法》的相关规定，公民、法人或者其他组织可以向权力机关提出相应的建议，申请启动事后立法监督程序。而对于规范性法律文件，新《行政诉讼法》第一次在行政诉讼领域明确赋予法院对规范性文件的附带性审查的权力。因此，公安执法工作在严格适用法律规范方面应注意以下问题：首先，针对规范性文件条文数量繁多、内容冗杂，基层民警在具体适用时易出现引用不准确或者引用错误的现象，有必要要求上级行政机关坚持自我审查与监督的原则，以免给下级公安机关或基层民警增加压力与负担。其次，加大对基层民警的法制教育力度。目前在我国基层民警中，正规的法学专业毕业生只占少数，因此，应扩大招收政法院校中优秀的法学专业毕业生，加强对基层民警进行定期法制培训，把法制知识培训作为基层民警晋职晋级考评的重要标准之一。最后，应培养具备跨警种法律知识的综合性人才。在当今复杂多变的社会形势下，社会矛盾日益凸显，各种疑难案件频发多发，因此需要我们培养“一警多能”式的具备跨警种法律知识的综合型人才。
3.加强正当程序制度建设
从《行政法》与《行政诉讼法》意义上来说，与执法机关相关的正当程序，应当包含行政执法中的正当程序和行政诉讼中的正当程序。其中，行政执法中的正当程序是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定时，必须遵循正当、公正的程序。随着法治社会建设的不断深入、民众法律意识的不断增强、社会监督体制的不断完善，正当程序理念正在逐步影响人们的行为方式，并成为制约行政自由裁量权最有效的方式之一。新《行政诉讼法》在证据制度方面新增电子数据为法定证据种类之一，首次确立完全的非法证据排除规则，新增确认判决，同时保留有诸如撤销判决、履行判决、变更判决等判决形式，以上制度都是正当程序理念在行政诉讼中的具体表现，对公安机关的执法工作具有指导性意义。而行政诉讼中的正当程序是指行政机关在行政诉讼过程中应当遵循的由《行政诉讼法》所确定的程序、方式、步骤、时间等规则。新《行政诉讼法》所确立的扩大受案范围、复议机关为共同被告、行政首长出庭应诉等制度均对公安机关在行政诉讼中的正当程序制度提出了新的要求。而传统观点认为正当程序与效率是天然的矛盾体，即追求正当程序则意味着必然影响执法与司法效率的实现。实际上，二者并不是对立的关系，而是相互促进的关系。实施正当程序不仅不会影响执法与司法效率的实现，相反，能够促进和提高执法与司法效率。加强正当程序制度建设，笔者建议应当注重以下几点：一是要树立程序正当的理念，加强公安执法人员的程序意识，同时扩大有关程序性法律的宣传与普及；二是要完善程序性立法体系建设，不断健全并统一有关程序性规范体系，最终促进《行政程序法》的制定；三是要加强公安执法监督机制建设，充分发挥纪检、法制督察等公安机关内部监督的主导作用，同时不断完善外部监督体制。
四、结语
随着我国社会主义市场经济的不断发展，各种社会矛盾日益凸显，一些新型疑难案件接踵而至，这给行政执法工作带来了前所未有的挑战。而公安机关作为我国行政执法中最重要的组成部门，需要及时应对复杂多变的社会问题，在执法过程中与行政相对人的合法权益具有十分密切的联系。同时由于在行政诉讼中作为被告方，与作为原告的行政相对人，以及行使司法审判权的人民法院之间均具有直接联系，因此新《行政诉讼法》的制定和出台不论是对公安机关的执法工作，还是对其参与行政诉讼活动都产生了极大影响。目前，我国公安机关执法工作中在有关证据制度、法律适用、正当程序等方面均存在一些问题，使得其在诉讼活动中处于被动地位，而新《行政诉讼法》在扩大受案范围、明确被告资格、完善证据制度、规范性文件的附带审查、被告出庭应诉、确认判决、执行责任等方面均对公安机关在行政诉讼活动中提出了新的要求。为了促进新形势下公安机关执法工作的进一步完善，笔者建议应当着重从加大公安执法队伍建设、树立正当程序观念、完善行政证据制度、严格规范法律适用制度、建立健全公安机关内部奖惩机制，以及加强公安执法监督机制建设等方面着手。
参考文献：
从我国的情况来看，我国对于规则的改进一直都处于摸索中。但是，作为核心的对于权力的制约却没有得到很好的重视。我国社会主义市场经济体制确立以来，一直非常强调法治，一再重申“依法治国”、“依法行政”.特别是上世纪90年代中后期，吴敬琏等学者开始区分好的市场经济和坏的市场经济，认为好的市场经济就是有法治的市场经济。但是，的问题仍然未能进人议事日程。只有法治显然还不是。因为法治固然能对权力形成制约，对权利形成保障，但是，法治如果没有民主作前提，法就可能是个别利益集团主导下制定的主要是为了维护自身利益的恶法。正如着名法学家江平教授所说的：“从市场经济到法治社会必须经由民主政治的环节，即市场经济中所形成的各种利益诉求并不会自动而是要首先转化为某种政治力量时才能在法律中得到反映。中国已经提出建设市场经济与法治国家的目标，但是如果没有民主政治的媒介，市场经济就不可能是法治经济，这样的市场经济也就难以成功的。根据政治生活的原则应与经济生活的原则相适应的原理，为了使秩序适应加人WTO和经济全球化的需要，适应日益走向成熟的市场经济社会的需要，适应坚持以经济建设为中心的要求，就需要适时地完成秩序调整，而这一调整就其根本而言就是转型。因为”比市场更重要的东西，是对政府权力的约束，是民主化和法治结合的建设。“四即而主义价值的实现自然地需要创新政府，需要创新政府的管理理念和管理模式。面对日益增长的公共问题，政府必须在价值理念上、治理制度上和行政行为上进行创新。因此，政府创新意味着价值理念的转变、制度的创新以及治理行为的有效更新。而宪法秩序的意义就在于提供一种制度创新的框架，公民权利在那里能够得到充分地表达和行使，强制性的公共权力受到了法律限制和约束。公民权利不仅受到司法保障，而且在参与公共事务管理中能够得到实现。因此，在经济市场化和政治民主化改革的大背景下，我国政府适时地进行秩序调整，实现转型是政府管理创新的前提和必要保障。
二、”强政府“与”强社会“:政府管理创新的模式选择
”治理“（Governance）是上个世纪90年代在社会科学领域中流行起来的核心概念，治理理论强调的是一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。从政治学的角度看，治理是指政治管理过程，它包括政治权威的基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限度的领域内维护社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益1111.也就是说，治理就是要以最大限度地实现公共利益的善治为最高目标。而所谓善治，就是指”良好的治理“（GoodGovernance），是使公共利益最大化的社会管理过程，是治理最终所要达到的目标。
随着我国社会主义市场经济的发展，政府必须进行经济的市场化和政治的民主化改革，对政府社会管理的体制、方式、手段进行改革，对政府与企业、政府与社会之间的关系重新界定，对政府管理模式进行探索和创新，使之与经济市场化的趋势结合，与国际先进规则接轨在管理中加强宏观、放宽微观，使之管理科学，从而一既使政府不至于陷入繁杂的社会事务，又可以让政府有效的管理好整个社会系统，确保社会的可持续发展。而治理与善治理论的提出，从治理视角中强调政府改革的核心和关键即是进行社会本位、民本位基础上的政府职能转变。因此，当前，我国应该在治理与善治理念指导下，进行政府管理模式创新，创建”强政府“和”强社会“的强强联合模式，才能从根本上解决核心和关键问题。这是市场经济体制确立后我国政府与社会关系深刻变化的客观要求，也是我国政府管理模式创新的新思路：
社会主义市场经济的建立和发展，要求政府必须退出微观的经济管理范畴，而采取宏观调控的方式干预经济，并且把原先占有的权力交还给社会，由社会组织承担起原先由政府承担的经济管理和规范职能，或者由政府与社会合作，进行共同治理。这就要求我国政府必须在坚持”有限政府“的基本理念的前提下积极培育”强社会“.因为只有公民社会真正强大起来，市场经济才能够健康地发展下去；只有在一个强大的公民社会基础上才能够实现”有限政府“的改革目标；另一方面，政府需要转变社会管理模式，打造出一个”强政府“.由于市场经济强调政府还权于社会，还政于民，大量的中介组织或第三部门兴起并承担重要的职能，在市场经济的发展中起着举足轻重的作用政府需要适当地退出社会领域，但是并不可能完全放弃社会管理职能。也就是强调政府对社会组织的规范和管理，以保证这些社会组织真正适应WTO规则的要求，真正为我国的经济市场化和全球化服务。由此可见，适应市场经济发展的需要，我国政府需要本着”有限政府“与”有效政府“的基本理念和战略目标，从政府垄断走向市场参与，形成多个治理主体合作的网络化治理模式，实现政府与社会的充分互动，发挥政府与社会的合力，形成”强政府“与”强社会“的”共同治理“,才能最终达到”善治“的目标。
三、构建制度政府：政府管理创新的职能选择
制度就是全社会的”游戏规则“,是为了确定人们之间相互关系而人为设定的制约二简单地说，制度是一套社会活动的公共行为规则，或者说是一套社会游戏规则如美国经济学家罗纳德·科斯所说：”没有适当的制度，任何意义的市场经济都是不可能的。“
2011年4月，成都市武侯区机投派出所为了摘掉“辖区车辆被盗居武侯区之首”的帽子，减少盗车案发生，每晚组织几十人将辖区内百余辆汽车的轮胎逐一放气，白天再安排人专门负责免费加气。“放气行动”取得明显效果，盗车案没再发生。以放气来防盗，可谓方法新颖、动机纯正、效果良好，但对于这种“创新”，我们有一种怪异感，总觉得其缺乏一种内在正当性的支撑。由此引发出的问题是：于目的和效果之外，行政治理的创新还应当具有什么样的维度？
毫无疑问，当前我国的社会状态，正在从高度的同质性迈向低度的异质性，社会事务越来越繁杂，利益追求愈加多元，与此相对应，行政机关面临的任务日益繁重。因此，如何发挥行政治理的功效，实现社会的良善有序，成为行政机关不得不面对的问题。在这种背景之下，行政治理创新势在必行。
法律是现代社会系统的子系统，一切社会生活都直接或间接地由法生成，法律构成了无所不在的基本社会事实。行政在社会治理中发挥的作用，应以社会问题的法律解决水平为标准来衡量，动机的纯正、效果的良好，均不足以表征行政治理创新的正当性。因此，在法治行政的要求之下，行政治理创新应当具有法律的维度，接受法治的检验。
法律下的行政
法治社会，政府服从法律、行政受法的支配是法治的基本原则之一，因此，行政治理创新同样应当秉承法律维度。行政治理的权力来自法律的授予，其内容受到法律的控制，行政机关只有在法律授权范围内采取的治理措施才具有合法性。
法律下的行政意味着在行政与法的关系上，法律优于行政，权力法定。权力法定要求政府树立这样一种治理观念：公民的权利是无限的，只要法律没有明确禁止，公民都可以自由为之（当然还要受到道德等规范的约束）；政府的权力是有限的，不仅法律明确禁止的不能为之，而且法律没有明文规定的也不得为之，在涉及剥夺公民权利和课以义务的“不利益”时尤为如此。依据相关法律规定，公安机关有权制止危害社会治安秩序的行为。这里“制止”并未明确规定包括“放气”的权力。“放气防盗”于法理上多有悖逆，其最大的尴尬在于执法无据，折射出一些部门在行政治理过程中忽视法律的陋习。法律底线的失守导致权力异化、乱作为的发生，行政治理从维护权利的目的出发，却衍生出权力凌驾于权利之上的结果。
规范中的治理
权力法定解决了行政治理的法律依据问题，但是却无法评判行政机关在法律规定的权限内实施的治理手段的妥当性。从治理的现实需要出发，法律往往为行政机关规定了多种治理手段，对于这些法律所规定的手段，行政机关拥有进行选择的余地。但是，这种选择并不是任意的，而应当是在全面均衡各种利益关系后作出的最佳判断，以实现其内容的“均衡合理”。这就意味着行政机关不仅应当在法律明确规定的范围内实施行政治理，而且要求行政治理的实施应当客观、适度，符合公平正义等法律理性，以实现规范中的治理。规范中的治理表现为禁止恣意和禁止过度两个方面的要求。
禁止恣意要求行政治理决定的作出，必须有其合理的、充分的理由，所作出的决定与所要处理的事实状态之间保持适度的关系。凡是欠缺合理的、充分的实质理由，或者说未依照“事物的本质”及“实质正义”所为的行为均属于“恣意”。这就要求行政机关在进行行政裁量时，应当全面考虑该行政决定所涉及的各种因素，而不得考虑与之无关的因素，其中就包括不得以创新为名考虑与行政行为无关的因素。禁止过度则要求从行政治理所欲达成的目的与所采取的手段之间适当性的角度考察行政决定的合法性与合理性，在实现行政目标与所损害的个体利益之间寻求必要的平衡。也就是说，行政机关在面对多种适合达成行政目的的手段可供选择时，应当选择对个体利益或者损害最小的手段，最严厉的手段只能作为最后的手段使用。在最近引发广泛关注的三亚“宰客门”事件中，有关行政部门前倨后恭，先是对网上投诉不闻不问，甚至了“零投诉”的消息，后在强大的舆论和行政压力下，明知相应的证据并不充分，仍然作出让涉事海鲜店停业整顿的决定。很难说这种做法就完全是基于相关因素考虑而不是迫于外在压力的结果。不可否认，“宰客”是一种需要加以治理的乱象，顺应民意进行行政治理也没错，但需要注意的是，所谓的“网络民意”可能永远都是两边倒的，永远都是跟风的，行政执法因民意而乱了阵脚，未依据相应的法律事实，也不遵循正当程序作出的行政决定，本身就是对法律的违背。
法治导向的创新
面对转型期我国社会管理难题，必须创新包括行政治理在内的社会管理方式，寻求一种适合我国自身发展特质的社会管理模式。
国企政策性关停，员工应该得到怎样的安置才算合理？湖南这家国企由关停而引起的安置争议，很值得唤起各级政府对“依法行政”的反思-
新晃侗族自治县地处湖南省最西部，侗族人口占80％，是省级贫困县。系国家计划内卷烟厂的新晃卷烟厂是新晃县的经济支柱，至今已经有50多年的历史。这个拥有固定资产1.2亿元，年生产能力15万箱，年创利税7000多万元，经济效益良好的企业，今年迎来关停的最后通牒。
关停遭到部分职工的抵制
根据湖南省召开的专题研究新晃烟厂关闭问题的会议纪要，2003年12月，新晃县政府成立关闭烟厂工作协调领导小组。同年12月27日，关闭烟厂工作组进驻烟厂，烟厂停产。 但关闭工作进展得并不顺利，遭到部分烟厂职工的抵制。
经过酝酿，新晃县政府对关闭工作方案进行了调整。2004年6月4日，湖南中烟工业公司派员加入到关闭烟厂工作组，新工作组再次进厂开展工作。经过召开烟厂中层干部及各类人员会议，在比照湖南省内已关闭其他小烟厂补偿标准的基础上，解除（终止）烟厂职工劳动关系的《经济补偿办法》出台。 这次出台的《经济补偿办法》也没有得到职工的响应和支持。
为了使烟厂关闭工作顺利进行，新晃县政府发动了全县科局级以上干部实行分级包干制，负责做烟厂职工思想工作，配合搞好关闭工作。据介绍，8月5日至8月22日，除5名厂级领导，新晃烟厂有755名职工按照《经济补偿办法》领取了补偿费，并和烟厂解除了劳动关系。据关闭烟厂工作组透露，烟厂职工的经济补偿标准人均达到9.58万元。目前，尚有2名职工不愿与新晃卷烟厂解除劳动关系。
职工对安置标准有不同理解
职工们觉得，对照国家烟草总局的相关文件，关闭烟厂工作组颁布的安置补偿标准过低。他们认为，按照国家烟草总局相关安置文件的规定，烟厂的债务可以列入全国银行呆坏账规模计划并予以核销。职工们已经预知的安置资金，包括由常德烟厂有偿买断的指标款1.5亿元，加上国家烟草总局补贴款5100万元，共计2.01亿元。如果再加上烟厂的固定资产1个多亿及其他款项，这笔资金数额相当可观。而新晃县政府用来安置职工的资金是7000余万元。
并且，职工还这么认为，新晃烟厂属省中烟公司直辖，不能把他们的安置标准和当地关闭破产企业的职工安置标准等同起来。另外，让职工意见最大的事是，关闭烟厂工作组从未召开职工代表大会讨论安置方案。
考虑平衡是当地政府部门着眼点
新晃县政府对职工要求召开职工代表大会的呼声保持了一种审慎态度。
在一份给有关部门的情况汇报中，新晃县政府表示，目前处于烟厂关闭的特殊时期，不适合召开职工代表大会。并且，新晃县政府认为，他们制定出台的《经济补偿办法》是经过湖南中烟公司、怀化市、新晃县及新晃烟厂等几级组织并听取部分职工意见后形成的，已经充分考虑职工利益，职工的权益并未受到损害。特别是在续缴社会保险的问题上，关闭烟厂工作组认为职工与烟厂的劳动关系已经解除（终止），用人单位没有义务继续为职工缴纳社会保险费。
新晃县政府表示，按照规定，转让指标款一方面要偿还企业原有债务，一方面要安置职工，另一方面还要支持县里的经济结构调整。这意味着，出卖指标的专项款不可能全部用来安置职工。
据新晃县政府工作人员介绍，与湖南省其他关闭的烟厂相比，新晃烟厂职工的安置费最高：“当地其他企业的下岗职工很多人才拿到几千元钱的安置费，与他们相比，新晃烟厂职工的安置费是他们的10倍。”所以，当地 政府还考虑一个平衡问题。
北京大学法学院教授姜明安表示，政府根据国家宏观调控政策对国有企业实施政策性关停并转的行为同样属于行政行为的范畴，应遵守依法行政的原则，如事前通过职工大会（或职工代表大会或听证会）等形式向职工说明关停并转的根据、理由、实施方案、安置、补偿标准等，听取职工的陈述、申辩；事后为当事人提供申诉、复议和诉讼的途径等，必须由法律、法规（至少是规章）明确规定。
「评析
一、在经济结构调整中，需要关闭中小国有企业时，作为出资人的国家和代表职工利益的职工代表大会、工会，分别享有什么样的法律地位和权利？
国家或代表国家的政府相对于国有企业有两种地位：一是产权主体；一是公权力主体。作为产权主体，它自然有权支配其资产，决定企业关、停、并、转或承包、租赁、出卖等。当然，它在实施这些民事行为时，必须依法或依合同处理与企业职工的劳动关系，保障职工的合法权益。作为公权力主体，它有权对企业实施行政管理，但无权任意决定企业关、停、并、转或承包、租赁、出卖等属于企业经营自主权范围内的事，只有企业违法达到法定程度时，它才有权吊销其营业执照或责令停产停业。而且，政府实施这种公权力行为，必须严格依《行政处罚法》规定的重要依据、标准和程序进行。此外，政府（在我国）作为公权力主体，它还有权根据宏观调控政策对企业进行关、停、并、转等。毫无疑问，政府实施这种公权力行为，同样必须依法行政（遗憾的是，我国目前还缺少这方面的法律）。至于国有企业的职工代表大会和工会，它们在相对于作为产权主体和公权力主体的政府，有不完全相同的法律地位和权利。它们相对于作为产权主体的政府，其法律地位和权利由企业法、公司法、工会法、劳动法等规定。相对于作为公权力主体的政府，其法律地位和权利由有关行政法律、法规规定。目前，我国这方面的法律、法规也不完善，处理个案时只能参照（无专门法律时也应该参照）企业法、公司法、工会法、劳动法等法律的规定
二、政府及其部门依据国家政策关闭某一国有企业的行为是否属于行政行为？对这一行为是否可以提起行政诉讼？
相对人对这种行为能否提起行政诉讼，取决于三个要素：其一，相应行为的性质，是否是行政行为，是否是具体行政行为；其二，相应行为是否属于行政诉讼的受案范围；其三，起诉人有无原告资格。
就本案而言，政府如果以产权主体的名义，为了利润或投资者的其他利益关闭企业，自然是民事行为；政府如果以公权力主体的名义，为了国家公共利益（如宏观调控）关闭企业，则是行政行为。至于行政行为具体和抽象的区分，主要视行为对象是否特定，对象特定的行为是具体行政行为，对象不特定的行为是抽象行政行为，本案显然属抽象行政行为。
至于具体行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，则视《行政诉讼法》第11条是否将该行为纳入。本案的行为涉及企业的经营自主权，为《行政诉讼法》第11条第3项所规定，显然没有问题。
那么，本案谁有原告资格呢？《行政诉讼法》对之规定不甚明确。根据《行政诉讼法》委2条的规定，凡是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织，均有权依法起诉。这样，似乎企业、企业法定代表人、企业职工代表大会、工会和职工个人都有权起诉。但是，最高人民法院的司法解释规定只有企业和企业法定代表人、以及股份制企业的股东大会、股东代表大会和董事会（以企业名义）有权起诉，并没有规定企业职工代表大会、工会和职工个人（哪怕是占企业职工总数的二分之一或三分之二以上）可以以企业名义起诉。而且，最高人民法院的司法解释规定对于撤销（关闭）企业具体行政行为不服起诉的，只是非国有企业，对于国有企业不服政府的撤销（关闭）行为，是否可诉，司法解释未置可否。就我个人对《行政诉讼法》的理解来说，被撤销（关闭）的国有企业、国有企业的法定代表人、国有企业的职工代表大会、工会和占企业职工总数二分之一以上的职工个人，对政府的撤销（关闭）行为不服，均应有权依法提起行政诉讼
三、对于关闭国有企业的职工安置补偿方案，如在实施中违反了程序规定，侵犯了职工权益的，可以通过哪些方式获得救济？
救济途径有行政复议、行政诉讼以及申诉、信访等。
四、在国有企业关闭中，如何维护国家作为产权人和职工作为劳动者的权益？
途径有三：第一，完善立法；第二，严格依法行政；第三，健全救济机制。其中最重要的是依法行政。
首先，依法行政要求行政行为的条件法定。从而，政府可以对具有什么样情形的企业实施关闭必须由法律、法规（至少是规章）明确规定。政府关闭国有企业的相应政策必须转化为法律规范。没有法律根据，政府不能对企业（哪怕是国有企业）作出任何影响其权益的具体行政行为。否则，就是恣意行政，是人治而不是法治。
其次，依法行政要求行政行为的基准法定。从而，政府对企业实施关闭，应如何对其职工进行安置、补偿，安置、补偿的方式、标准必须由法律、法规（至少是规章）明确规定。政府只能依法定安置、补偿方式、标准行事。否则，就是违法行政，就是侵权，就是以权压法、以言（文）代法。
第三，依法行政要求行政行为的权限法定。从而，哪一级政府可以对哪些企业实施关闭，其决定和实施的权限必须由法律、法规明确规定。没有法律、法规的明确授权，任何一级政府，更不要说政府部门，都无权作出关闭任何企业的决定或实施此种决定。否则，就是越权行政或篡权行政，就是对法治的漠视。
一、行政诉讼法律适用的概述
（一）行政诉讼法律适用的概念
行政诉讼的基本原则是审查具体行政行为的合法性。而合法性审查的原则要求在对被诉具体行政行为审查时，必须有明确的法律规范标准，这种法律规范标准既是人民法院审理行政案件的依据，也称之为人民法院在行政诉讼中对法律的适用。据此，我们可以得出这样的概念：行政诉讼中的法律适用，是指导人民法院按照法定程序，将法律、法规（或参照规章）具体适用于各种行政案件中，从而对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查的活动。
（二）行政诉讼法律适用的特征
行政诉讼中的法律适用，不同于行政管理机关在行政管理中对法律的适用，它有以下特征：
1、行政诉讼中法律适用的主体是人民法院。根据行政诉讼法的规定，我国的行政诉讼是指人民法院通过依法审理行政案件，对被诉的具体行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活动。这样行政诉讼中只有人民法院才是法律适用的主体，才有权适用法律。而行政机关作为被告，只是诉讼当事人之一，在行政诉讼中无权决定对法律的适用，即不能最终依法确认自己作出的具体行政行为是否符合法律的规定。因此，行政诉讼中的法律适用主体只能是人民法院，而非行政机关。
2、行政诉讼中的法律适用属于第二次适用法律。行政诉讼中的法律适用，是对行政机关在行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用再次适用，也称之为审查适用。所以，通常称之为人民法院在对行政案件审理中第二次对法律的适用。这是因为：行政机关在作出具体行政行为时，无论采用正式文书形式还是未采用文书形式，从实质意义上讲，该具体行政行为都是行政机关适用法律、法规或其他规范性文件于特定法律事实的结果。行政机关在执法过程中，也需要对查处案件事实情况进行分析，并对其所适用的法律文件加以选择、适用，并作出认为符合法律规范的决定。因此，在进入行政诉讼程序之前，行政机关已经对如何适用法律的问题作出决定，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他组织不服，依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼，人民法院依法受理后，经过审理直至作出裁判，对具体行政行为作出最终是否合法的判断。在此过程中仍需选择适用相关的法律规范，这便是第二次适用法律。行政机关第一次法律适用时所面对的是公民、法人或者其他组织的行为事实，即行政机关作出具体行政行为的事实依据。第二次适用法律虽然也涉及到公民、法人或者其他组织的行为事实，但审查对象已不是行政管理相对人一方的行为事实，而是行政机关所认定的行为事实。行政诉讼中的法律适用，正是在审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再次适用。
3、行政诉讼中的法律适用，解决的是被诉具体行政行为是否合法的问题。合法性审查是行政诉讼的基本原则，人民法院原则上只审查具体行政行为是否合法的问题，除显失公正的行政处罚和行政赔偿外，不解决合理性问题。这是行政诉讼法律适用不同于刑事、民事诉讼法律适用的特点之一。因为行政机关在多数情况下享有自由裁量权，只要在法定权限和幅度内，行政机关可以依自己的判断作出具体行政行为。因而司法机关不能具体介入到行政机关的判断中去，甚至代替行政机关作出自己的决定，这有违权力制衡的原则。因而，在行政诉讼中，衡量具体行政行为是否合法的唯一依据只能是法律、行政法规、地方性法规，且可以参照规章，不存在人民法院的任何主观判断标准。
4、行政诉讼中的法律适用，有最终的法律效力。由于行政诉讼中的法律适用是对被诉具体行政行为适用法律的审查，确认其适用法律是否正确，最后依法作出裁判的活动。所以，行政诉讼中的法律适用是最终的适用，其效力高于行政机关作出具体行政行为时的法律适用。无论是作为原告一方的公民、法人或者其他组织，还是作为被告一方的行政机关都必须遵守和执行。
5、法律适用的范围限于法律、法规和规章。人民法院审理行政案件依据法律、法规，参照行政规章，而不同于行政机关第一次适用法律时，可以适用规章以下的规范性文件。而与宪法法律法规、规章不抵触的规章以下的规范性文件，如乡镇政府的决定同样也可以作为行政机关执法的依据。
二、行政诉讼法律适用的原则
由于行政诉讼的法律适用是人民法院审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所适用的法律是否正确，是对行政机关适用的法律的再次审查适用。因此，人民法院在行政诉讼中对法律的适用必须遵守以下原则：
（一）适用调整被处理行为或事项的法律规范。因国家行政管理事务既繁杂又细化，这就界定了相关行政管理法律、法规的调整对象和适用范围。由于客观现实中存在着行政主体不能正确把握所适用法律的调整对象和适用范围，往往导致适用的法律规范与被处理的行为或事项不相吻合。如分不清《土地管理法》和《水法》调整对象的具体界限，对未经批准在河滩上建房这种不属于《水法》调整的行为，错误地适用了《土地管理法》进行处罚。又如某乡人民政府将耕地当作荒地越权批给农民建房，该事实属于土地管理法第七十八条规定调整的对象，应当依该条款的规定进行处罚，结果土地管理部门却适用《土地管理法》第七十七条的规定进行处罚等。对于这种行政主体适用的与行为事实不相符的法律规范，人民法院在行政诉讼中进行法律适用时，应予以纠正。
（二）遵循从旧兼从轻的法律适用原则。在一些行政管理法律、法规修订后，对发生在新法实施前的违法行为，一些行政主体仍错误地认为应适用行为发生时的法律规范，而没有考虑是否应遵循从旧兼从轻的法律适用原则。如某汽车维修总厂1990年将自己厂区内的1.2亩国有土地非法转让给刘某建房使用至今。某市土地局在2000年查处时认定汽车维修总厂非法转让土地的行为一直处于继续状态，违法行为没有终了，给予处罚是正确的。从1999年新修订的《土地管理法》第七十三条和修订前的原《土管理法》第四十三条的规定来看，均构成土地违法行为。但处罚上，新法第七十三条的规定比原《土地管理法》四十三条规定的处罚重要。按照新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律的原则，某市土地局2000年对汽车维修总厂作出的行政处罚适用新法第七十三条的规定，显然是违反了从旧兼从轻法律适用原则，人民法院应以其适用法律错误判决予以撤销。
（三）遵循一事不再罚的法律适用原则。由于行政执法机关众多，其职有又相互区分和联系，这就无法避免多个行政机关共同管辖某一事务的可能。例如，一个食品个体户同时要受公安、工商、税务、物价、卫生等多部门的管理。由于不同部门实施管理所依据的法律规范不同，这就必然会出现同一违法行为触犯多个行政法律规范，受到多个行政机关处罚的情形。例如，对某公司倒卖铝棒及涂改发票违反财税法规的行为，工商部门和税务部门分别对某公司作出了罚款处罚。在这种情况下，为了做到既要对违法行为作出处罚，保护公共利益和社会秩序，又要保护当事人的合法权益，不违反行政处罚相当的原则，就要恪守《行政处罚法》第二十四条的规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。人民法院在行政诉讼中，就应严格遵循一事不再罚的法律适用原则。
（四）遵循过罚相当的原则。行政处罚是对已经违反行政法义务的违法行为人的惩罚，从效果上看，惩罚的存在也具有预防义务违反的效果。但无论是对已经违反义务的惩罚还是对未违反义务的防范，其目的都在于维护行政管理秩序，而违法者破坏行政管理秩序的程序和后果是不尽相同的，这就有必要根据违法的程度，制止其再犯的需要以及维护行政管理秩序的要求相应地制定和实施对应的惩罚层次，在这个惩罚层次中，不应当出现畸轻畸重的现象。如果行政处罚比破坏行政管理秩序造成的后果轻或小，那么惩罚不但不能制止违法行为，反而会纵容了违法行为。如果对违法行为的处罚超过了违法行为本身应当受到的惩罚限度，不但达不到惩罚的目的，而且使人们对于违法行为的痛恨转变为对法律的仇视。因此，在行政处罚的立法和适用中，必须遵循过罚相当的原则，做到处罚相当。
（五）遵循“法无明文规定不得处罚”的原则。对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须要有法定依据，没有法定的依据不得对公民、法人或者其他组织实施行政处罚。这就是法无明文规定不得处罚的原则。适用这一原则，应把握以下三点：1、作为行政处罚的主体，必须是具有行政处罚权的行政机关，或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这是因为行政机关是依据法律、法规赋予行使国家职权的机关，执行法律和法规，组织管理国家事务，它能以自己的名义实施行政管理，并具有独立的能力承担其行为的后果，其中明显的特征是能以自己的名义对外进行行政行为，如对外作出行政处罚决定，并能以自己名义参加诉讼活动等。依法行使职权，即一切行为活动必须有法律依据，没有法律依据的行为不能认定其是具有行政管理效力的行为。2、确认某一事项或行为违法并科以行政处罚，必须要有法律依据。3、必须以法律、法规和规章作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应给予行政处罚的，依据法律、法规或者规章的规定。这就是说除法律、法规和规章外，其他规范性文件不能作为行政处罚的依据。
三、行政审判的依据
（一）法律、行政法规和地方性法规为依据
法律是由作为国家最高权力机关的全国人民代表大会或其常务委员会制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法律的制定反映了全国人民的意志，一切国家机关、社会组织和个人都应当遵守。而就行政诉讼而言，行政案件适用法律原因在于，人民法院的司法审查权正是经法律的形式授予和取得的。行政法规作为国家最高行政机关的国务院在其职权范围内，以宪法、法律为依据并依照一定的程序制定的，其具有从属性立法的性质，地位仅次于宪法和法律，是一切国家行政机关作出具体行政行为的法律依据。行政法规只要不与宪法、法律相抵触，均为人民法院行政审判的依据。地方性法规是由地方国家权力机关制定的，有的法律通过行政法规具体化，有的则借助地方性法规，人民法院对于依据地方性法规作出的具体行政行为，自应以地方性法规为依据审查其合法性。人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，但它们的层级效力各不相同，低层级的规范只有符合高层级的规范才有效，据此作出的具体行政行为才合法。
（二）对规章参照的适用
《行政诉讼法》第53条第1款规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、的规章以及省、自治区直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、颁布的规章。这里的“参照”是指参考、依照。规章的参照适用，是指人民法院审理行政案件，对符合法律、行政法规规定的规章，要参照适用，作为审查具体行政行为是否合法的依据；对不符合或不完全符合法律、法规原则精神的规章，人民法院有灵活处理的余地，可以不予适用。即人民法院对规章的参照适用，不是想参照就参照，而是要先审查规章是否合法。如果合法就必须参照，否则就有权不参照。
四、行政诉讼法律适用的冲突及选择适用规则
（一）行政诉讼法律适用冲突。行政诉讼中的法律适用冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实有两个或两个以上法律作出了不相同的规定，法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果的现象。如《土地管理法》第十六条规定，当事人对有关人民政府关于土地权属争议的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。根据这一条规定，当事人对人民政府有关土地权属争议的处理决定不服，既可以直接向人民法院起诉，也可以申请复议，如对复议结果不服再向人民法院起诉。而《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权和使用权的，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院起诉。依据这一规定，对人民政府有关土地等自然资源的权属处理决定不服的，必须先申请行政复议，而后才可以向人民法院起诉。这就出现了《土地管理法》第十六条和《行政复议法》第三十条规定的冲突问题。当事人对人民政府有关土地权属的确权决定不服直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院是受理还是不受理？这就给人民法院提出了是适用《土地管理法》第十六条的规定直接受理，还是应适用《行政复议法》第三十条的规定不应直接受理。
（二）法律适用冲突的类型。在我国立法主体多元化的情况下，行政诉讼中出现法律适用冲突是不可避免的，其主要类型有：1、特别冲突。表现在特别法律规定与普通法律规定之间的冲突。比如有关港、澳、台同胞的出入境管理法规的规定属特别规定，人民法院在审理此方面的行政案件时，就产生了特别规定与适用于大陆公民出入境的普通规定之间的特别冲突。2、层级冲突。是指各种法律效力等级不同的法律文件就同一事项的规定不相一致而产生的法律适用上的冲突。主要表现为：法律与宪法的适用冲突；行政法规与法律的适用冲突；地方性法规与法律、行政法规适用冲突；部委规章与法律、行政法规的适用冲突等。3、平级冲突。是指制定机关不同但法律效力层级相同的各种法律文件就同一事项有不相一致的规定而产生的法律适用冲突。主要表现为：国务院各部委制定的规章之间发生的适用冲突；国务院各部门制定的规章与各省、自治区、直辖市人民政府制定的规章之间发生的适用冲突；还有最高审判机关、最高检察机关的司法解释与最高行政机关的行政解释之间的适用冲突等。4、新旧法冲突。这是指新的行政法律规范与旧的行政法律规范之间内容发生抵触而产生的是适用新法还是适用旧法的法律适用上的冲突。除以上类型外，由于现实情况的复杂，法律适用冲突还表现为一种混合型的冲突，即同时具有几种类型的适用冲突，这就更增加了人民法院选择适用的困难。
（三）选择选用的规则。选择选用规则是人民法院在审查具体行政行为的合法性时，为解决法律适用冲突所采取的方法和所遵循的原则。法律适用选择规则是：1、特别冲突适用规则。当特别法律规范与普通法律规范发生适用上的冲突时，人民法院适用法律时遵循特别法优于普通法的原则，即优先适用特别法的法律规范。比如《行政诉讼法》第三十八条将起诉期限规定为十五日，《治安管理处罚条例》第三十九条将起诉期限规定为五日，人民法院在审理治安行政案件时应以依据《治安管理条例》第三十九条的规定来判定原告的起诉是否在法定的期间以内，这就是特别法优于普通法的原则体现。2、层级冲突适用规则。在效力等级不同的法律文件之间发生冲突时，实际上是一种违法性的冲突。除非高层级法律文件授权低层级法律文件作出与高层级法律文件不同的规定，否则，一律选择适用效力等级较高的行政法律文件。作为层冲突的适用原则，应体现这一效力等级的要求。3、相同等级冲突适用规则。这是解决制定机关不同但效力层级相同的行政法律规范相冲突的规则。《行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，给人民法院明确提出了解决这一法律适用冲突的规则。4、新旧法冲突适用规则。适用这一规则，应当体现新法优于旧法和法律不溯及既往原则。即当新的行政法律规范与旧的行政法律规范的规定不一致时，人民法院一般应当优先适用新的行政法律规范。具体讲，如果行政法律关系发生在新法制定之后，则适用新法，如果发生在新法制定之前，而纠纷发生在新法生效之后，原则上适用旧法，但新法明确规定有溯及力的除外。对于在新法实施前发生的违法行为，根据新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律。至于有关司法解释与行政解释只有在法律规定的职责权限范围内作出的才有效，才能作为法律适用的依据。如果超越职权范围而作出的解释，不能作为法律适用的依据。
【参考文献】
一、依法行政的现状
依法治国，最根本的是依宪治国；依法行政，最根本的是依宪行政。长期以来，我国各级政府把依法行政放在执法办公的准则首位，时时刻刻在工作中秉持依法行政的基本方略。依法行政是基于法律、法规、规章制度等基本条文措施而存在的，是一种源于法律又执行法律的意识形态和具体行为的结合。法律是基于经济基础这一基本社会存在而存在的，依法行政作为法律的升华，也同样要求其与当前的社会主义市场经济体制的机构、运行和发展趋势相一致。
虽然经过了十余年的发展与落实，依法行政在政府各级机关单位收获了丰硕的成果，但是其在基层实践过程中依然存在一下几个问题：不适应社会主义市场经济发展的要求；“有法必依、执法必严、违法必究”落实欠佳；对行政行为的监督监管机制不够健全；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。[1]这些问题既反映了当期政府机关的行政缺陷，也在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象。
二、创新社会管理
当前的社会管理可以简洁概括为八个字：“线面结合、人人参与”，即创新社会管理的主要内容和途径——“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。
（一）纵线领导
中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，作为当前社会的执政党，肩负着振兴中华民族伟大复兴的历史使命。，马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观等党根据实践工作经验总结升华、理论概括而得出的高度指导思想，是党开展社会管理工作的主要方向和重要指导思想支柱。
政府作为行政主体，是国家权力机关的执行机关，始终要为社会的政治、经济、文化、意识形态等方面的建设努力。各级政府作为加强和创新社会管理的主体要服务好人民，就必须善于运用法治思维和法律手段来进行管理，做到依法行政、规范服务，确保法制统一和政令畅通，把坚持依法行政与提高行政效率统一起来。
（二）横面参与
在我国，最广大的人民群众是国家、社会的主体，是党存在与发展的根基和土壤，是政府运行的对象和负责的主人。虽然社会管理表面上看是由党和政府机关在负责，主体是党和政府，但是究其根本主人翁是最广大的人民。我国实行的是民主集中制，政府的权力是由人民赋予的，人民通过选举产生人民代表，代表人民选举组成政府行使人民赋予的各项权力，为人民群众工作服务。
创新社会管理中“社会协同、人人参与”是在人民赋予政府权力的同时又积极主动，更为直接的参与政治生活的一种方式，是监督监管政府是否合法、合理行政，是否真正为人民服务，党是否真正为人民负责的一种监督机制。这样既能有效的防止纵线上的不作为、乱作为的现象产生，同时也可以使人民更能理解和解读党和政府制定出的政策，利于政策的推行和修正，最终真正实现党和政府全心全意为人民服务。
三、实现依法行政
根据当前社会情况，要实现创新社会管理，实现党和政府的依法执政、依法行政，将各项社会管理工作走上法治轨道，具体而言就是要做到以下四点：
（一）完善健全制度规章，有法可依
“没有规矩，不成方圆”，世间万事万物的产生、运行、发展乃至消亡都是遵循着自然规律、社会法则。。行政机关要实现依法行政，创新社会管理，就必须依照法律、法规、规章的规定进行。当然，前提是有法可依，国务院已向全国人大及其常委会提出法律议案47件，制定行政法规167件，各部门和地方政府制定规章5208件。[2]政府提交全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国政府采购法》、《行政许可法》、《反垄断法》，制定了《政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》等。这些法律、法规和规章为合法行政提供了法律依据，也是我国创新社会管理的重要后盾。
（二）严格谨慎规范服务，执法必严
“失之毫厘，谬以千里”，行政机关的工作上至国家机密，下至人民百姓生活的日常琐事，因此严谨二字是必须时时牢记在行政工作人员心间。依法行政作为社会主义法制建设的重要组成部分，执法必严是其关键环节，是影响法制对人民和社会作用的重要因素。
公安部部长孟建柱提出公安机关的执法理念：文明、理性、平和、规范。公安机关作为最直接、最全面与人民群众接触的政府机关，在当前社会大力提倡百姓参与社会管理，人民群众“自治”的社会环境之下提出这样的理念，是完全契合依法行政的要求的。政府机关从严要求自己工作的方式、服务的态度，执法的依据，是从理念上、思想上和实际行动中体现严谨规范。
（三）加大行政问责力度，违法必究
“执法有保障，有权必有责，用权受监督， 违法受追究，侵权要赔偿”，这是对行政问责制本质的高度概括，实施行政问责制是构建法治政府的重要举措。
加快建立以行政首长为重点的行政问责制，是健全责任体系的重要内容，[3]“2008年是我国真正意义上行政问责元年，这在中央的问责实际行动中是可见的。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙表示， 2008年以来，每年都会有领导干部等被问责。问责制实现了权力和责任的统一，调动各方面的积极性，是依法行政的一把利剑，为加强和创新社会管理提供源源不断的动力。
我国当前依旧处于社会主义初级阶段，工作中心依然紧紧围绕经济建设，社会法治建设，但是创新社会管理方面同样是任重道远。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的创新社会管理格局是党和政府针对当前社会具体情况提出，具有高度的全局眼光和长远的发展筹划蓝图，我们应当不断努力实现全面的依法行政，才能创新社会管理。
参考文献：
[1]国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》的通知，新华网：新
华社受权2004年3月22日
[2]马宝成.党的十七大以来行政管理体制改革的主要成效评价[J].
一、行政诉讼法律适用的概述
（一）行政诉讼法律适用的概念
行政诉讼的基本原则是审查具体行政行为的合法性。而合法性审查的原则要求在对被诉具体行政行为审查时，必须有明确的法律规范标准，这种法律规范标准既是人民法院审理行政案件的依据，也称之为人民法院在行政诉讼中对法律的适用。据此，我们可以得出这样的概念：行政诉讼中的法律适用，是指导人民法院按照法定程序，将法律、法规（或参照规章）具体适用于各种行政案件中，从而对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查的活动。
（二）行政诉讼法律适用的特征
行政诉讼中的法律适用，不同于行政管理机关在行政管理中对法律的适用，它有以下特征：
1、行政诉讼中法律适用的主体是人民法院。根据行政诉讼法的规定，我国的行政诉讼是指人民法院通过依法审理行政案件，对被诉的具体行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活动。这样行政诉讼中只有人民法院才是法律适用的主体，才有权适用法律。而行政机关作为被告，只是诉讼当事人之一，在行政诉讼中无权决定对法律的适用，即不能最终依法确认自己作出的具体行政行为是否符合法律的规定。因此，行政诉讼中的法律适用主体只能是人民法院，而非行政机关。
2、行政诉讼中的法律适用属于第二次适用法律。行政诉讼中的法律适用，是对行政机关在行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用再次适用，也称之为审查适用。所以，通常称之为人民法院在对行政案件审理中第二次对法律的适用。这是因为：行政机关在作出具体行政行为时，无论采用正式文书形式还是未采用文书形式，从实质意义上讲，该具体行政行为都是行政机关适用法律、法规或其他规范性文件于特定法律事实的结果。行政机关在执法过程中，也需要对查处案件事实情况进行分析，并对其所适用的法律文件加以选择、适用，并作出认为符合法律规范的决定。因此，在进入行政诉讼程序之前，行政机关已经对如何适用法律的问题作出决定，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他组织不服，依照行政诉讼法向人民法院提讼，人民法院依法受理后，经过审理直至作出裁判，对具体行政行为作出最终是否合法的判断。在此过程中仍需选择适用相关的法律规范，这便是第二次适用法律。行政机关第一次法律适用时所面对的是公民、法人或者其他组织的行为事实，即行政机关作出具体行政行为的事实依据。第二次适用法律虽然也涉及到公民、法人或者其他组织的行为事实，但审查对象已不是行政管理相对人一方的行为事实，而是行政机关所认定的行为事实。行政诉讼中的法律适用，正是在审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再次适用。
3、行政诉讼中的法律适用，解决的是被诉具体行政行为是否合法的问题。合法性审查是行政诉讼的基本原则，人民法院原则上只审查具体行政行为是否合法的问题，除显失公正的行政处罚和行政赔偿外，不解决合理性问题。这是行政诉讼法律适用不同于刑事、民事诉讼法律适用的特点之一。因为行政机关在多数情况下享有自由裁量权，只要在法定权限和幅度内，行政机关可以依自己的判断作出具体行政行为。因而司法机关不能具体介入到行政机关的判断中去，甚至代替行政机关作出自己的决定，这有违权力制衡的原则。因而，在行政诉讼中，衡量具体行政行为是否合法的唯一依据只能是法律、行政法规、地方性法规，且可以参照规章，不存在人民法院的任何主观判断标准。
4、行政诉讼中的法律适用，有最终的法律效力。由于行政诉讼中的法律适用是对被诉具体行政行为适用法律的审查，确认其适用法律是否正确，最后依法作出裁判的活动。所以，行政诉讼中的法律适用是最终的适用，其效力高于行政机关作出具体行政行为时的法律适用。无论是作为原告一方的公民、法人或者其他组织，还是作为被告一方的行政机关都必须遵守和执行。
5、法律适用的范围限于法律、法规和规章。人民法院审理行政案件依据法律、法规，参照行政规章，而不同于行政机关第一次适用法律时，可以适用规章以下的规范性文件。而与宪法法律法规、规章不抵触的规章以下的规范性文件，如乡镇政府的决定同样也可以作为行政机关执法的依据。
二、行政诉讼法律适用的原则
由于行政诉讼的法律适用是人民法院审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所适用的法律是否正确，是对行政机关适用的法律的再次审查适用。因此，人民法院在行政诉讼中对法律的适用必须遵守以下原则：
（一）适用调整被处理行为或事项的法律规范。因国家行政管理事务既繁杂又细化，这就界定了相关行政管理法律、法规的调整对象和适用范围。由于客观现实中存在着行政主体不能正确把握所适用法律的调整对象和适用范围，往往导致适用的法律规范与被处理的行为或事项不相吻合。如分不清《土地管理法》和《水法》调整对象的具体界限，对未经批准在河滩上建房这种不属于《水法》调整的行为，错误地适用了《土地管理法》进行处罚。又如某乡人民政府将耕地当作荒地越权批给农民建房，该事实属于土地管理法第七十八条规定调整的对象，应当依该条款的规定进行处罚，结果土地管理部门却适用《土地管理法》第七十七条的规定进行处罚等。对于这种行政主体适用的与行为事实不相符的法律规范，人民法院在行政诉讼中进行法律适用时，应予以纠正。
（二）遵循从旧兼从轻的法律适用原则。在一些行政管理法律、法规修订后，对发生在新法实施前的违法行为，一些行政主体仍错误地认为应适用行为发生时的法律规范，而没有考虑是否应遵循从旧兼从轻的法律适用原则。如某汽车维修总厂1990年将自己厂区内的1.2亩国有土地非法转让给刘某建房使用至今。某市土地局在2000年查处时认定汽车维修总厂非法转让土地的行为一直处于继续状态，违法行为没有终了，给予处罚是正确的。从1999年新修订的《土地管理法》第七十三条和修订前的原《土管理法》第四十三条的规定来看，均构成土地违法行为。但处罚上，新法第七十三条的规定比原《土地管理法》四十三条规定的处罚重要。按照新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律的原则，某市土地局2000年对汽车维修总厂作出的行政处罚适用新法第七十三条的规定，显然是违反了从旧兼从轻法律适用原则，人民法院应以其适用法律错误判决予以撤销。
（三）遵循一事不再罚的法律适用原则。由于行政执法机关众多，其职有又相互区分和联系，这就无法避免多个行政机关共同管辖某一事务的可能。例如，一个食品个体户同时要受公安、工商、税务、物价、卫生等多部门的管理。由于不同部门实施管理所依据的法律规范不同，这就必然会出现同一违法行为触犯多个行政法律规范，受到多个行政机关处罚的情形。例如，对某公司倒卖铝棒及涂改发票违反财税法规的行为，工商部门和税务部门分别对某公司作出了罚款处罚。在这种情况下，为了做到既要对违法行为作出处罚，保护公共利益和社会秩序，又要保护当事人的合法权益，不违反行政处罚相当的原则，就要恪守《行政处罚法》第二十四条的规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。人民法院在行政诉讼中，就应严格遵循一事不再罚的法律适用原则。
（四）遵循过罚相当的原则。行政处罚是对已经违反行政法义务的违法行为人的惩罚，从效果上看，惩罚的存在也具有预防义务违反的效果。但无论是对已经违反义务的惩罚还是对未违反义务的防范，其目的都在于维护行政管理秩序，而违法者破坏行政管理秩序的程序和后果是不尽相同的，这就有必要根据违法的程度，制止其再犯的需要以及维护行政管理秩序的要求相应地制定和实施对应的惩罚层次，在这个惩罚层次中，不应当出现畸轻畸重的现象。如果行政处罚比破坏行政管理秩序造成的后果轻或小，那么惩罚不但不能制止违法行为，反而会纵容了违法行为。如果对违法行为的处罚超过了违法行为本身应当受到的惩罚限度，不但达不到惩罚的目的，而且使人们对于违法行为的痛恨转变为对法律的仇视。因此，在行政处罚的立法和适用中，必须遵循过罚相当的原则，做到处罚相当。
（五）遵循“法无明文规定不得处罚”的原则。对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须要有法定依据，没有法定的依据不得对公民、法人或者其他组织实施行政处罚。这就是法无明文规定不得处罚的原则。适用这一原则，应把握以下三点：1、作为行政处罚的主体，必须是具有行政处罚权的行政机关，或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这是因为行政机关是依据法律、法规赋予行使国家职权的机关，执行法律和法规，组织管理国家事务，它能以自己的名义实施行政管理，并具有独立的能力承担其行为的后果，其中明显的特征是能以自己的名义对外进行行政行为，如对外作出行政处罚决定，并能以自己名义参加诉讼活动等。依法行使职权，即一切行为活动必须有法律依据，没有法律依据的行为不能认定其是具有行政管理效力的行为。2、确认某一事项或行为违法并科以行政处罚，必须要有法律依据。3、必须以法律、法规和规章作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应给予行政处罚的，依据法律、法规或者规章的规定。这就是说除法律、法规和规章外，其他规范性文件不能作为行政处罚的依据。
三、行政审判的依据
（一）法律、行政法规和地方性法规为依据
法律是由作为国家最高权力机关的全国人民代表大会或其常务委员会制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法律的制定反映了全国人民的意志，一切国家机关、社会组织和个人都应当遵守。而就行政诉讼而言，行政案件适用法律原因在于，人民法院的司法审查权正是经法律的形式授予和取得的。行政法规作为国家最高行政机关的国务院在其职权范围内，以宪法、法律为依据并依照一定的程序制定的，其具有从属性立法的性质，地位仅次于宪法和法律，是一切国家行政机关作出具体行政行为的法律依据。行政法规只要不与宪法、法律相抵触，均为人民法院行政审判的依据。地方性法规是由地方国家权力机关制定的，有的法律通过行政法规具体化，有的则借助地方性法规，人民法院对于依据地方性法规作出的具体行政行为，自应以地方性法规为依据审查其合法性。人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，但它们的层级效力各不相同，低层级的规范只有符合高层级的规范才有效，据此作出的具体行政行为才合法。
（二）对规章参照的适用
《行政诉讼法》第53条第1款规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、的规章以及省、自治区直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、颁布的规章。这里的“参照”是指参考、依照。规章的参照适用，是指人民法院审理行政案件，对符合法律、行政法规规定的规章，要参照适用，作为审查具体行政行为是否合法的依据；对不符合或不完全符合法律、法规原则精神的规章，人民法院有灵活处理的余地，可以不予适用。即人民法院对规章的参照适用，不是想参照就参照，而是要先审查规章是否合法。如果合法就必须参照，否则就有权不参照。
四、行政诉讼法律适用的冲突及选择适用规则
（一）行政诉讼法律适用冲突。行政诉讼中的法律适用冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实有两个或两个以上法律作出了不相同的规定，法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果的现象。如《土地管理法》第十六条规定，当事人对有关人民政府关于土地权属争议的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院。根据这一条规定，当事人对人民政府有关土地权属争议的处理决定不服，既可以直接向人民法院，也可以申请复议，如对复议结果不服再向人民法院。而《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权和使用权的，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院。依据这一规定，对人民政府有关土地等自然资源的权属处理决定不服的，必须先申请行政复议，而后才可以向人民法院。这就出现了《土地管理法》第十六条和《行政复议法》第三十条规定的冲突问题。当事人对人民政府有关土地权属的确权决定不服直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院是受理还是不受理？这就给人民法院提出了是适用《土地管理法》第十六条的规定直接受理，还是应适用《行政复议法》第三十条的规定不应直接受理。
（二）法律适用冲突的类型。在我国立法主体多元化的情况下，行政诉讼中出现法律适用冲突是不可避免的，其主要类型有：1、特别冲突。表现在特别法律规定与普通法律规定之间的冲突。比如有关港、澳、台同胞的出入境管理法规的规定属特别规定，人民法院在审理此方面的行政案件时，就产生了特别规定与适用于大陆公民出入境的普通规定之间的特别冲突。2、层级冲突。是指各种法律效力等级不同的法律文件就同一事项的规定不相一致而产生的法律适用上的冲突。主要表现为：法律与宪法的适用冲突；行政法规与法律的适用冲突；地方性法规与法律、行政法规适用冲突；部委规章与法律、行政法规的适用冲突等。3、平级冲突。是指制定机关不同但法律效力层级相同的各种法律文件就同一事项有不相一致的规定而产生的法律适用冲突。主要表现为：国务院各部委制定的规章之间发生的适用冲突；国务院各部门制定的规章与各省、自治区、直辖市人民政府制定的规章之间发生的适用冲突；还有最高审判机关、最高检察机关的司法解释与最高行政机关的行政解释之间的适用冲突等。4、新旧法冲突。这是指新的行政法律规范与旧的行政法律规范之间内容发生抵触而产生的是适用新法还是适用旧法的法律适用上的冲突。除以上类型外，由于现实情况的复杂，法律适用冲突还表现为一种混合型的冲突，即同时具有几种类型的适用冲突，这就更增加了人民法院选择适用的困难。
（三）选择选用的规则。选择选用规则是人民法院在审查具体行政行为的合法性时，为解决法律适用冲突所采取的方法和所遵循的原则。法律适用选择规则是：1、特别冲突适用规则。当特别法律规范与普通法律规范发生适用上的冲突时，人民法院适用法律时遵循特别法优于普通法的原则，即优先适用特别法的法律规范。比如《行政诉讼法》第三十八条将期限规定为十五日，《治安管理处罚条例》第三十九条将期限规定为五日，人民法院在审理治安行政案件时应以依据《治安管理条例》第三十九条的规定来判定原告的是否在法定的期间以内，这就是特别法优于普通法的原则体现。2、层级冲突适用规则。在效力等级不同的法律文件之间发生冲突时，实际上是一种违法性的冲突。除非高层级法律文件授权低层级法律文件作出与高层级法律文件不同的规定，否则，一律选择适用效力等级较高的行政法律文件。作为层冲突的适用原则，应体现这一效力等级的要求。3、相同等级冲突适用规则。这是解决制定机关不同但效力层级相同的行政法律规范相冲突的规则。《行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，给人民法院明确提出了解决这一法律适用冲突的规则。4、新旧法冲突适用规则。适用这一规则，应当体现新法优于旧法和法律不溯及既往原则。即当新的行政法律规范与旧的行政法律规范的规定不一致时，人民法院一般应当优先适用新的行政法律规范。具体讲，如果行政法律关系发生在新法制定之后，则适用新法，如果发生在新法制定之前，而纠纷发生在新法生效之后，原则上适用旧法，但新法明确规定有溯及力的除外。对于在新法实施前发生的违法行为，根据新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律。至于有关司法解释与行政解释只有在法律规定的职责权限范围内作出的才有效，才能作为法律适用的依据。如果超越职权范围而作出的解释，不能作为法律适用的依据。
【参考文献】
中图分类号：S7-0 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）023(C)-0042-02
创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。在新时期，党中央、国务院审时度势，紧密结合我国国情和战略需求，作出了建设创新型国家的重大决策。总书记明确指出“建设创新型国家是时代赋予我们的光荣使命，是我们这一代人必须承担的历史责任”。作为林业行政执法队伍中的政治工作者应在上级党委、政府的领导下，以学习贯彻党的十七大精神为契机，解放思想、开拓创新，紧跟时展步伐，用创新思维的理念在创建“五型”林业行政执法队伍活动中，（即：学习型、创新型、服务型、效能型、廉洁型），把思想政治工作运用到林业行政执法工作中去，以增强林业行政执法为经济建设可持续发展保驾护航的能力；来圆满完成党和人民赋予我们的维护林业法律、法规尊严的历史使命。
一、以打造“学习型林业行政执法队伍”为切入点，力求林业行政执法队伍素质有“新提高”
俗话说：打铁还需自身硬。学习是创新思维的基础，雄厚的知识积累是创新思维的源泉。随着新形势的不断发展，新科学、新知识急剧增加，知识更新周期缩短，知识结构变化速度明显加快，如果不及时学习新的知识，没有一定量的知识积累和一定质的知识升华，创新思维将无从谈起。面对日趋复杂的环境，只有向学习要素质，向素质要战斗力，才能应对新的挑战。所以作为林业行政执法队伍中的政治工作者，就是要把学习党的路线、方针、政策和林业法律、法规，作为培养一支“政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明”的林业行政执法队伍为切入点。
随着国家法律、法规的不断健全和完善，新的形势给林政执法提出了更为严格的要求。为提高林业执法水平，必须坚持不懈地学习法制理论，学习法律知识，熟悉掌握法律，准确适用林业法律、法规和规章。因此只有加强林业行政执法队伍业务技能培训，才是提高执法队员执法水平的治本之策。只有牢牢掌握业务知识，正确规范公正执法，才能更好保护管理好森林资源，树立林业行政执法队伍的良好形象。要组织林业执法人员认真学习《森林法》及相关林业法律、法规、政策、文件，采取自学和参加业务培训等形式，抓好教育培训。同时可以采取请进来与送出去相结合的办法，有所侧重地对执法人员进行培训，组织开展内容丰富、形式多样的交流学习，形成学习共享与互动的良好氛围，提升执法人员的参与意识和学习热情。以创新思维的理念，开拓进取精神，理论联系实际的学风去学习，夯实自身素质，力求做到能干事，不出事。使整个林业行政执法队伍素质有“新提高”
二、以创建“服务型林业行政执法队伍”为落脚点，力求促进社会和谐有“新成效”
建设一支现代化的服务型林业行政执法队伍，既是党提出建设“社会主义政治文明”宏伟目标的内在要求，也是在行政执法领域实践“以人为本”重要思想的具体体现。服务型的行政执法是现代民主所追求的价值目标，也是党中央的要求和行政执法人员应有的基本品质。作为林业行政执法队伍中的政治工作者，就是要以创新的理念为建设一支以社会与公众为主体、以提供公共服务为取向；对社会公共事务管理的热情服务和公正执法的队伍为己任。这是因为在建设服务型林业行政执法队伍这一复杂而艰巨的系统工程中，行政执法队伍能否热情服务和公正执法是行政执法工作中具有非常关键的环节，其原因就在于它的行政权和行政执法权是国家权力中最活跃、最实在、最广泛，因而也是与老百姓关系最密切的一种权力。
服务型林业行政执法队伍的建设还需在政治思想工作中解决行政执法人员素质总体较低等问题，解决不同程度地存在着的行政执法主体价值观念错位、服务意识淡薄和特权思想严重的问题；存在着有法不依、执法不严、违法不究和执法违法、循私枉法、执法谋私、执法不公的现象；存在着多重多头执法、执法扰民、致使老百姓不堪重负的弊病；存在着缺乏严格的执法责任制、执法行为缺乏自律和他律机制、执法权力得不到有效的规范和制约的问题。如此等等，严重地损害了执政党和人民政府的形象，阻碍了服务型林业行政执法队伍的建设进程，恶化了实施全面建设小康社会战略目标的发展环境。因此，建设服务型林业行政执法队伍，必须加大整治和改革行政执法的力度，从转变行政执法人员的思想观念；重塑行政执法者形象。再是改进行政执法方法，在行政执法中体现服务。例如：开通执法服务热线受理法律咨询、解答办证工作程序、查询缴纳规费信息等服务；实行上门提醒服务，解决因办事人员变动、通讯变更等因素延误办证、审核、缴费等问题；开展执法服务跟踪工作及落实人性化服务等措施，力求促进社会和谐有“新成效”。
三、以构筑“创新型林业行政执法队伍”为立足点，力求改革林业行政执法有“新探索”
新的时代要求我们思想政治工作者树立创新意识，思想政治工作要坚持与时代俱进，不断创新。随看林改工作的不断深化和现代化建设的发展，林业行政执法的工作环境、条件、容、形式、对象等都发生了很大变化，政治思想工作只有在继承中创新，创新中提高，才能保持活力，积极探究新形势下他们的精神需求和价值取向。研究政治工作的新内容、新方法、新机制、新途径，善于运用心理、教育、社会等社会科学的研究成果为其服务。
打破常规思维方式是提高创新思维能力的前提，常规思维方式就是在思维活动中形成的一种稳定性的或习惯性的思维方式。不可否认，常规思维方式对于解决经验范围以内的常规性问题是有用的，它可以使林业行政执法工作者的思维驾轻就熟，简捷、快速地对问题作出反应。但是它对于创造性的解决问题，则是一种障碍，就会变成一种“思维枷锁”，阻碍新观念、新思维的产生，使其无法跳出框框、打开思路，在决策时，往往是没有“红头文件”等文件，有了文件等决策，有了决策等安排，有了安排等别人出经验。这种思维方式的弊端在于因循守旧，按部就班，求稳怕变，闭门造车，不愿创新、不敢创新、不会创新，这是制约开展林业行政执法工作的“瓶颈”。是阻碍创新思维的重要因素，是创新思维的大敌。作为林业行政执法工作者，只有打破已有的常规思维方式，冲破陈规旧习的束缚，给心灵松绑，才能使自己思考问题的路子新、决策问题的方法新；才能在改革林业行政执法工作方法上有“新探索”。
四、以建立“效能型林业行政执法队伍”为制约点，使林业行政执法工作有“新高效”
创新思维的最终目是在于把创造新思维与创新实践紧密结合起来。如果只有创造新思维而没有创新实践，那么再好的思维也是纸上谈兵，毫无价值。在新的形势下，作为林业行政执法队伍中的政治工作者迫在眉睫的一项工作，就是不能让创新思维成为一个时髦的口号，而是要使其真正成为创新的实践，不断开拓林业行政执法工作新局面，这就需要在提高效能上下工夫。要用创新的意识去做思想政治工作，同时又要用创新的思维去研究制定新的工作制度，并在新的工作制度中体现以人为本、可持续发展的科学发展观。
以《森林法》为基本的林业法律、法规是国家为保护林业资源有续利用、可持续发展而制定的。但是任何法律规范都要靠具体的人去加以执行，否则，法律就会变成一纸空文。对于掌握了执法权力的人来说，要做到公正、高效执法，仅由执法者本人靠觉悟，靠良心，靠道德，靠自律是远远不够的，最终也是难以靠得住的。这就要靠他律机制，靠监督制约。以达到不断提高每个林业行政执法队员的工作水平和工作积极主动性。使每个林业行政执法队员都做到发文办事及时准确；文件起草、审签精心细致；收发、传阅和归档及时高效；各类工作标准和制度健全，管理规范；办事缜密周到、不出差错；办事优质高效，取得实效；事务协调管理制度健全，做到快捷高效。各项工作要做到自己精心，领导放心，同志认可，单位和群众满意。各项工作程序要做到简捷高效，程序优化，无繁文缛节，方便快捷。要建立健全首问负责制度和限时办结制度，确保工作落实有效。
五、以强化“廉洁型林业行政执法队伍”为着眼点，使林业行政执法工作有“新保障”
“公生廉、廉生威”。公正是法律永恒的价值追求，廉洁是林业行政执法工作者的最基本职业操守。作为林业行政执法队伍中的政治工作者要在围绕公正廉洁执法，着力建设一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的高素质林业行政执法队伍上下工夫。
