一、社会保险基金多部门共管有利于确保社会保险基金的安全性
现代政府组织理论和规制经济学理论都主张对一种经济活动要由多个政府部门进行管理，认为这种管理模式有利于抑制腐败行为的发生。法国著名经济学家拉丰（Jean-JacquesLaffont）在他的“分散规制者以对付共谋行为”一文中就指出：“我们认为，分散规制者可以起到防范规制俘获（regulatorycapture）威胁的作用”。这里所谓的“规制俘获”，通俗地讲就是管理者被拉下水，成为金钱和诱惑的俘虏。拉丰还说，防止规制者和被规制的利益集团结成联盟，这是分权理论的基础。分权理论的假设前提是政府的管理部门中存在着一些不能洁身自好者，他们可能会利用手中的权力来追求个人利益，从而损坏公众的利益；而如果将一项事业的管理部门分散化，不同的部门或不同的规制者只能获得其中的部分信息，那么就会减小各个部门或规制者的权力，从而有利于抑制，使社会福利最大化。
笔者认为上述分权理论对制定我国社会保险基金的管理模式是有启发意义的。2006年11月22日国务院就社保基金安全性问题召开了常务会议，会议指出，“社会保障制度是社会的安全网和稳定器，是建设社会主义和谐社会的重要内容。社会保险基金必须切实管好用好，确保安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。社会保险基金是‘高压线’，任何人都不得侵占挪用”。可见，党和国家对社会保险基金的安全性问题是十分重视的。但如何才能保证社保基金不被侵占挪用？显然，根据现代管理的分权理论，社会保险基金还是应当由多部门共管，形成一个相互监督、相互制约的制度模式。由于社会保险基金的管理涉及社会保险缴费的征收、社保资金的使用以及社保基金的保值增值等问题，所以社保基金多部门共管就是要让社会保险的经办机构（劳动保障部门）与财政、税务、审计等部门各司其职，相互配合，形成“税务收、财政管、劳动支、审计查”的部门分工格局。这是当前提高社保基金安全性的一个比较好的制度选择。
二、社会保险费由税务部门征收有其内在的合理性
从世界各国的情况来看，社会保险费的征收机构不尽一致。在大国中，美、英等国由税务部门征收，而法、德等国则由社会保障主管部门或独立机构负责征收。各国的选择都是基于本国的国情和历史因素所做出的，所以我国在这个问题上也必须结合自己的国情来进行抉择。笔者认为，我国在考虑社会保险费的征收机构时应当有两个出发点：一是要有利于确保征收；二是要有利于节约征收费用，提高征收管理的效率。而由税务部门征收社会保险费恰恰有这两个方面的优势。
首先，税务部门负责征收社会保险费在制度和技术上是有绝对优势的。因为社会保险费是对企业工资总额按一定比例课征的，而税务部门在课征企业所得税和个人所得税的过程中都需要掌握企业的工资发放情况，这样由税务部门负责征收社会保险费就具有一定的比较优势。例如：企业所得税法规定，企业发放的工资、薪金可以在税前扣除，这样，企业在纳税申报时就要向税务机关如实申报当年的工资发放情况，如果企业为少缴社会保险费而瞒报职工工资总额，那么这种行为就很容易被税务部门所发现。另外，个人所得税法也要求企业、单位在向职工发放工资时为其代扣代缴个人所得税，并负有向税务机关全员、全额申报职工收入的义务，这也要求税务部门全面、准确地掌握企业和单位的工资、薪金发放情况，从而有利于税务部门征收社会保险费。
其次，税务机关拥有一支专业的征收队伍（包括征收和稽查人员），其规模和素质足以胜任社会保险费的征收任务。特别是近年来国家实施了金税工程，大大提高了税务部门的信息化水平。而如果将社会保险费全部交给社保经办机构负责征收，后者势必要“另起炉灶”，再去组建一支庞大的征收队伍，从国家的角度看这显然会加大社保费的征收成本。而且，许多地区的社保经办机构目前并没有先进的信息化征收管理系统，如果它承担了征收社保费的重任，必然要再建一套信息化的征管系统，这种重复建设必然会造成巨大的浪费。事实上，一些国家政府所有税费都交给一个部门负责征收的不在少数。在这些国家，税务局都不叫“税务局”，而是叫“收入局”。如美国叫“国内收入局”（InternalRevenueService），加拿大叫“加拿大收入局”（CanadaRevenueAgency），英国叫“皇家收入与关税局”（HMRevenue&Customs）。这种制度安排完全是从机构设置和征收效率角度考虑的。笔者认为这种制度安排值得我们借鉴。实际上，目前我国的税务部门也承担着一定的收费职能，如教育费附加、城市建设费、文化事业费等都是由税务部门征收的。这种安排是十分合理的，因为没有必要教育费附加由教育部门负责征收，文化事业费由文化部门负责征收。从长远看，我国的税务局也应当向国家收入局的方向发展。如果这样考虑问题，将社会保险费交给税务部门征收也是顺理成章的。
三、社会保险与财政关系决定财政必须参与社会保险费制度设计
社会保险是政府按保险原则举办的一种社会保障计划，虽然它有独立的收入来源（社会保险缴费），但它与政府财政密不可分。实质上，社会保险计划的收支应纳入政府财政的视野通盘考虑，原因是：
（二）苏北社会管理创新对国内其他后发展地区具有一定的借鉴价值。社会经济发展的区域差异始终是后发展国家现代化过程中无法回避的问题，当代中国也不例外。改革开放30多年来，随着经济的持续高速增长，中国已经从人均GDP不足300美元的低收入国家成功步入人均GDP超过4000美元的中等收入水平国家，成为世界第二大经济体，并开始由中等收入国家向高收入国家、从经济大国向经济强国迈进，但是，由于历史和现实的原因，当代中国中西部地区和东部地区的发展依然存在非常明显的差距。2012年，中国东部地区国内生产总值295892．0亿元、中部地区国内生产总值116277．7亿元、西部地区国内生产总值113904．8亿元、东北地区国内生产总值50477．3亿元，分别占我国当期国内生产总值的51．3％、20．2％、19．8％、8．8％，从人均国内生产总值来看，上述四大区域分别为57722元、32427元、31357元和46014元。［7］由此可见，东部地区的GDP总量和人均GDP都在全国遥遥领先，而中西部地区则相对落后。苏北社会管理创新对推动国内其他后发展地区社会经济发展、共筑“中国梦”具有现实的借鉴意义。“中国梦”展现了中华民族伟大复兴的光明前景和科学路径，把每个人的前途命运与国家、民族的前途命运紧密联系起来。促进区域协调发展是实现“中国梦”的重要命题，因为“中国梦”是覆盖中国每一片土地的“中国梦”，国家的富强以每一个地区的富强为依托。全国同步实现小康是现阶段共筑“中国梦”的奋斗目标，但如何推进后发展地区的社会经济发展却是需要深入探讨的现实问题。任何地区的发展都是在特定的社会、经济、历史环境中演变的，都有其独特的约束性条件，但社会经济发展过程也是有规律可循的。苏北地区社会经济发展是“发达地区的不发达问题”，一定意义上可以看作当代中国区域发展不平衡的缩影，后发展地区基础差、底子薄，工业化城镇化水平偏低，城乡发展不平衡等问题在苏北同样存在，就此而言，苏北的社会管理创新经验可以为国内其他后发展地区提供可资借鉴的有益素材。总之，学习和借鉴苏北社会管理创新的经验，对于国内其他后发展地区大有裨益，对于实现不同区域“中国梦”的同频共振具有重要的参考价值。
二、苏北社会管理创新的实践及问题
任何制度变迁都具有一定的路径依赖性，初始的制度选择会强化现存制度安排的惯性，推进社会管理创新需要对苏北社会管理的现状予以科学诊断，由此才能适度削弱甚至有效突破路径依赖催生的消极影响。苏北社会管理创新取得了初步成效，但一些深层次和实质性问题依然未得到根本解决，如果不能消弭这些因素的消极影响，苏北社会管理创新就很难取得实质性的突破。苏北地区在推进小康社会建设的过程中，紧密结合地方工作实际，因地制宜地探索和调整社会管理体制与管理方式，积极打造具有本地特色的社会管理创新举措，在保障经济社会发展大局中提升了社会管理的水平和实效。一是创新社会管理模式。淮安市清河区探索网格化社会管理模式，通过划分街道、社区、网格区和楼（大院）等四级网格系统，打造不同层级的社会管理和公共服务平台，设计集信息采集、分析研判、网上办理、考核督查等多种功能于一体的社区管理信息系统，整合服务资源，优化运行机制，该模式因成效显著而入围“2011年中国十大社会管理创新奖”。［8］为发挥社区党组织在创新社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，连云港市试点社区“大党委制”管理模式，积极探索构建以社区“大党委”为核心、驻区单位党组织和全体党员共同参与的社区管理新格局，同样也取得了良好的社会效果。［9］二是立足源头治理夯实社会管理基础。为实现多方利益协调，从源头上减少稳定风险，淮安市构建社会稳定风险评估的公众参与模式，广泛吸纳公众利益诉求，建立了全省首家第三方稳评机构———淮安市政和稳评中心。淮安稳评模式通过有效预测、防范和化解社会矛盾，实现了发展和稳定的良性互动，由此被授予“2011年中国城市管理进步奖”。盐城市在全省率先建立稳评估工作机制，开展对突出问题、有风险预警的项目、安全事故隐患以及基层基础工作薄弱环节的排查，将公众的意愿作为决策的重要依据，同时设立了全省首家市、县（市、区）大调解工作中心，统筹社会矛盾纠纷的化解和协调处理。
三是注重虚拟空间的社会管理创新。淮安市依托互联网、公共电话网和无线通讯网等平台打造的“阳光”系统，集投诉、查询、服务、监督等功能于一体，覆盖全市所有乡镇和市县各部门，强化了案件的进程管理和公众评价机制，并因此入选“2012年全国社会管理创新十佳案例”［11］。在网络监督日渐凸显的时代背景下，淮安“阳光纪检”也逐步从稚嫩走向成熟。徐州市睢宁县适应虚拟社会的管理特点，探索虚拟社会管理新模式，以网络政务、网络论坛、政府微博为依托，整合手机短信、政风热线、广播电视等资源，构建六大民情平台，问需于民、问计于民、问政于民［12］。四是加大社会管理创新的法治保障力度。淮安市在社会管理中深化法治淮安创建活动：推进重大事项社会稳定风险评估法制化进程，实现社会稳定风险评估对重大决策、项目的全覆盖。推进教育、社保、环境、助残等法治惠民工程。建立“法院开放日”制度，实现立案、庭审、执行、听证、文书、审务等全面公开。开通“淮安普法网”，提升公众法律素养。［13］徐州市在全国率先将“12348法律服务热线”赋予矛盾纠纷调解功能，成为融矛盾纠纷接报、分流、指挥、法律咨询和法律援助为一体的平台服务系统，有力推动了矛盾纠纷调解工作的开展，由此入选“全国社会管理创新优秀案例”。
苏北积极探索符合地方特色的社会管理之路，社会管理创新成果得到社会各界的广泛认可。但是，由于苏北经济发展相对滞后，制度变革的物质基础和社会条件尚未充分发育，在经济转轨和社会转型的背景下，社会管理创新面临更为复杂的严峻形势，社会管理要素日趋增多、难度不断增大，加之社会管理创新的理论准备不充分，苏北社会管理创新中依然存在诸多不容忽视的问题。一是社会管理行政化倾向。由政府推动或支持制度变迁是制度创新的捷径，因为政府干预不但可以补救制度创新的不足，而且能够以强制力加快制度变迁的速率，并且降低制度变迁的成本。［15］质言之，社会管理制度创新离不开政府的推动，这一规律在苏北体现得尤为明显。由于经济发展相对落后，经济转轨和社会转型的特定态势使得制度变迁面临更为复杂的问题，不同利益群体的偏好和效用存在更为明显的差异，就此而言，苏北社会管理创新中的政府主导有其工具理性的要求。但是，政府并非社会管理的唯一主体，完善的社会管理体系应该是多元主体的有机组合和良好平衡。由于经济发展是苏北发展的重点领域，一些地方干部对经济发展的热情远大于对社会管理创新的思考，仍然沿袭传统的管理理念，误以为社会管理就是强力控制，只有刚性的行政手段才是推动苏北社会发展的有效途径。在有些地方，社会救助、互助、福利等公共服务几乎靠政府包办，作为自治组织的居委会事实上演变成一种“准政府”性质的组织，政府在社会管理领域的一元化色彩依然突出。二是社会组织发育不成熟。社会管理主体多元化是社会管理有效性的基础条件和发展趋势。完善多元参与的社会管理格局在苏北社会管理创新中有着非常重要的意义，只有充分发挥社会组织的作用，优化社会组织的运行机制和提升社会组织的管理水平，才能实现社会治理主体的良性互动和有效衔接。但实际情况是，政府与社会组织在治理结构中不对等，政府过于强势，社会组织处于边缘地位。究其原因，主要在于作为社会管理主体之一的苏北社会组织尚未发育成熟，相对缺少具备现代服务理念的专业人才，离承担公共服务供给的职责要求还有相当差距。被纳入体制内的一些社会组织则由于受到既有体制的束缚和规制，缺乏相对的独立性，在社会管理和公共服务过程中，只能停留在某种低层次和表面化参与的层面，这不但不利于其自身能力的提高，也严重制约了苏北社会管理创新的进程。三是公众主动参与不够。社会管理归根到底是对人的服务和管理，“社会的管理创新是全社会的共同事业，各级政府要最广泛地动员社会公众的参与。无论是社会的管理创新、社会的治理还是社会的发展都与每个公民息息相关”。中国共产党有着丰富的社会动员成功实践，这种传统至今仍被延续和传承，并内化为当代中国政治运作的基本经验。传统总体性社会中的社会动员机制以政府为主导，大多依靠行政命令的形式予以贯彻，可以在短时期内积聚高度的能量，但这种缺乏沟通的社会动员内蕴着不可克服的固有积弊，而且公众对这种灌输式动员模式的认同度正在不断降低。从苏北社会管理创新的现状来看，有些地方的社会管理虽然在形式上“轰轰烈烈”，但公众主动参与度不够，公众参与积极性没能得到充分体现，制约了社会管理创新的广度与接受度。［18］公众主动参与社会管理意识淡薄、能力不足，使其一定程度上游离于苏北社会管理创新工作之外。
三、创新苏北社会管理的突破口
苏北正处于新型工业化、农业产业化和城市化互动并进、全面振兴的时期，苏北的后发优势进一步凸显，但社会管理创新中存在的矛盾或问题客观上制约了苏北跨越式发展的进程。为此，需要立足苏北社会经济发展的实际情况，寻求推进社会管理创新的突破口。理念和制度变革是苏北社会管理创新的重要突破口。苏北社会管理创新是一项复杂的系统工程，必须考虑特定时空条件下系统要素的协同共进，但是，选择某些环节作为改革的突破口无疑具有方法论上的必要性。就目前苏北社会管理的实际来看，推进社会管理创新的突破口无疑是理念和制度的变革，因为理念是创新的先导，而制度则是创新的保障，理念催生制度，制度保障理念，二者相辅相成、相互依托，共同推进苏北社会管理创新的进程。
（一）社会管理理念创新。作为社会管理制度所内蕴的价值判断或目标追求，社会管理理念是社会管理创新的行动基础。落后的管理理念掣肘了社会管理的创新，推进苏北社会管理创新必须优化社会管理理念。一是以人为本的理念。强调集体意识、忽视个体需求和主观人格的现象，长期以来在中国传统文化中占据了主导地位，这种文化氛围也渗透到社会管理活动中。虽然经过市场经济的洗礼，对人性的理解较之以往发生了很大的变化，但在社会管理中忽视个体需求的情况依然存在。人本理念缺失已成为社会管理创新的羁绊，必须宣扬和导入以人为本的核心理念，推进苏北社会管理理念的现代化。以人为本强调真正理解人的价值与需求，理解社会的发展不仅是GDP的增长，而且是实现对人终极价值的关怀。既然社会管理的终极目标是最大限度地保障公众的基本社会权益，那么，在社会管理中就必须尊重公众的主体性，并将公众基本的生存权、发展权、就业权、社会福利权置于社会管理的核心，从公众的实际需求和现实需要出发，向公众提供优质的社会服务。
总之，秉承以人为本的理念，要求我们把公众作为根本和核心，做到尊重、关爱和依靠公众，这是实现创新苏北社会管理的根本前提。二是多元共治的理念。作为全新的政治理念，治理（Governance）是指国家政府联合市场、社会等多元力量主体，对社会公共事务进行合作管理。较之传统意义上的“管理”（Manage－ment），“治理”强调伙伴关系，突出多元主体，注重民主参与和互动式的管理。后发展地区强力政府的存在有其合理性的需求，因为只有通过政府的强力推动，才能在较短时间内集中有限的资源，迅速启动并完成跨越式发展。换言之，由于苏北社会经济发展相对落后，政府在社会管理中应发挥着重要的作用，但政府绝不是社会管理的唯一主体。不能将社会管理片面地理解为“管理社会”，它不仅包括政府对社会的管理，还包括社会的自我管理。［20］社会管理创新的核心在于公共权力向社会的回归，需要明确伙伴关系的角色定位，通过重新界定政府、市场和社会的职责权限，构筑合作共治的互动机制，实施对公共事务的有效管理。为此，在苏北社会管理创新过程中，需要通过转变政府职能，理顺政府、市场与社会之间的关系，为社会力量的成长创造充足的空间，培育社会组织参与管理的能力，建立多方共赢的市场主体和协作机制，构筑多元主体共同参与的社会管理新模式。三是柔性管理的理念。在传统一元化管理体制下，国家对社会的管理实际是一种管控模式，即通过强制手段对社会进行单向度的线性管理，刚性有余而柔性不足。之所以强调柔性管理理念，是因为政府治理环境较之以往发生了巨大变化，柔性管理的导入可以有效提升政府治理的环境适应度，并增加其抵御外部风险的能力。全球化使得政府治理环境的不确定性进一步加大，互联网的勃兴则对政府既有的行动方式、制度规范和价值理念等都带来了极大震荡，不可预测的突变随时可能发生，并由此引发混乱和危机，而传统的刚性管理模式因其内在弊端而屡遭诟病，导入柔性管理理念迫在眉睫。在苏北社会管理中引入柔性管理理念，需要改变以往过多的刚性管理方式，在了解公众诉求的基础上，通过协调、引导、教育、帮扶、调控等非强制性手段，增强社会凝聚力与向心力，以达到调节社会矛盾、促进公平正义的目标。当然，在苏北经济发展和社会转型的特定背景下，强化政府社会管理的整合有其阶段性的合理价值，这就要求在苏北社会管理创新中必须立足柔性管理和刚性管理的有机互补，实现刚柔并济的有效平衡。
我国20世纪50年代初建立的公费医疗和劳保医疗统称为职工医疗保险，它是国家社会保障制度的重要组成部分，也是社会保险的重要项目之一。随着我国改革开放和社会主义市场经济的发展，现行的医疗保险制度远不能适应新形势、新情况的需要。因此，如何改革和完善我国的医疗保险制度，因其关系到我国社会政治、经济的稳定和健康发展，便成为社会保障制度中一个重要的课题。本文拟通过对我国医疗保险制度的简要介绍和分析，提出如何改革和完善医疗保险制度的思路。
一、医疗保险制度的概念和产生
关于医疗保险的概念，目前国内外学术界尚无统一的定论，对医疗保险的提法、表述及内容存在着不同的认识。从医疗保险的范围大小来看，可以分为广义的医疗保险和狭义的医疗保险。我国以往和现行的职工医疗保险制度，表面上看只支付医疗费用，但实际上通过其他制度也补偿了由疾病引起的误工费用，即是一种广义的医疗保险。我国计划要建设的医疗保险制度，应该是向着“健康保险”的方向；但由于我国的现实国情，短期内的医疗保险只能是努力完善医疗费用的保险或补偿。所以，本文所指医疗保险，其实质即是狭义的医疗保险。在此，有必要区分医疗保险和疾病保险。
西方国家社会保险制度的建立，大多是从医疗保险起步的。医疗保险始于1883年德国颁布的《劳工疾病保险法》，其中规定某些行业中工资少于限额的工人应强制加入医疗保险基金会，基金会强制性征收工人和雇主应缴纳的基金。这一法令标志着医疗保险作为一种强制性社会保险制度的产生。特别是1929～1933年世界性经济危机后，医疗保险立法进入全面发展时期，这个时期的立法，不仅规定了医疗保险的对象、范围、待遇项目，而且对与医疗保险相关的医疗服务也进行了立法规范。目前，所有发达国家和许多发展中国家都建立了医疗保险制度。
二、我国医疗保险制度的产生和发展
按照医疗保险费用来源的不同，可以将我国的医疗保险制度分为两个时期：一是国家医疗保险时期，二是社会医疗保险时期。
1.国家医疗保险时期。我国国家医疗保险时期的保险，按不同的对象，又可以分为公费医疗和劳保医疗保险制度。公费医疗制度是我国对机关和事业单位工作人员以及大专院校学生实行的一种医疗保险制度。我国公费医疗始于20世纪50年代初，当时，仅在部分地区以及某些疾病流行区的范围内重点实行。1952年政务院颁布了《关于全国人民政府、党派、团体所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗措施》的规定，自此，便在全国实行了公费医疗制度。随着享受公费医疗的人数不断增加，公费医疗费用呈现较大幅度增长的趋势。1965年10月颁布《关于改进公费医疗管理问题的通知》中，进一步规定“享受公费医疗待遇的人员治病的门诊挂号费和出诊费改由个人缴纳，不得在公费医疗经费中报销。”1966年以来又相继出台一系列对药品的限制。1960年规定的不予报销的药品为6种，1966年时达到102种，1975年达175种，1982年又进一步规定凡标有“健”字的药品一律不予报销。总之，公费医疗制度使每个职工不论职位高低、收入多少，凡患疾病者均能享受免费医疗，解除了职工对疾病的忧虑，有效地保障了人民的健康。
2.社会医疗保险时期。20世纪70年代末，中国开始改革开放，随着改革的不断深入，传统医疗保险制度存在的问题日益突出，如医疗费国家和企业包得太多，超出国家生产力水平；缺乏有效的医疗费用控制机制，医疗费用增长过快；医疗保险覆盖面窄，仅能覆盖全国20%～25%的人口；管理和服务社会化程度低；企业负担不均；劳动力流动不畅；医疗服务追求高成本，造成医疗资源浪费；公费医疗和劳保医疗重复建设等等。自1984年起，在政府的指导下，各地试行了一些小幅度的改革。1998年12月14日，国务院了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，由此，我国的医疗保险制度改革进入了一个新的时期———社会医疗保险时期。1999年1月14日，国务院实施《社会保险费的征缴暂行条例》，劳动和社会保障部和有关部委就医疗保险制度改革的具体问题制定了一系列的操作规则，加上各种地方的地方政策法规以及试点经验，已经构成中国医疗保险立法的基本原则和框架。
三、我国医疗保险制度存在的问题及对策
由于目前我国处于医疗保险的转型时期，因此，医疗保险制度在医保范围、医疗保险金的筹集方式和渠道、医疗费用支付方式、医疗保险机构的管理等方面存在着诸多的问题。其突出问题主要有：
1.保险范围窄，社会化程度低。现行的医疗保险，由于制度不统一，使得我国公民有的有医疗保障，有的则得不到保障，造成了社会不公平现象。全国医保不平衡，启动城市多，覆盖人口少；中等城市参保多，大城市参保少；机关事业单位参保多，困难企业参保少。这与我国宪法关于“公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”这一规定相悖。由于缺乏统一的调剂机制，医疗保险管理和服务的社会化程度极为低下，既影响企业市场经济中的平等竞争，阻碍劳动力合理流动，也不利于多种经济形式长期并存和发展。
2.缺乏合理的医疗经费筹措机制和稳定的医疗费用来源。由于享受人数的增加，老年职工的增多，疾病的变化，医疗技术的发展，药品和各项医疗费用的调整，各种高技术医疗设备的引进，加之随着人们生活水平的提高，职工对医疗需求的变化，使医疗费用开支不断增加。同时医疗费提取比例低于实际开支，使得个人实际支付医疗费用比例过高，负担过重。
3.对定点医疗机构的服务缺乏有效的制约机制。医疗服务机构或定点医疗保险药店的行为由于缺乏有效的监管机制，出现了为了各自经济效益各自为政的局面。对于医疗费用的支付方式，由于管理不善，部分人员乱开医疗费用或用医疗保险中的个人账户购买生活用品。这些现象造成了新的医疗保险腐败和医疗保险基金的减少。
针对以上问题，笔者认为，可以通过以下对策加以解决：
1.实行“部分统筹与单位自管相结合”。即住院和大病实行统筹，同时个人也要承担部分费用，以利于从利益机制上促使单位、个人关心节约医疗费用；而一般的门诊、急诊就医由单位管理，各个单位可根据具体情况采用不同的管理办法，不强求统一。这个办法有几个明显优点：首先筹资比例低，统筹资金容易到位。其次有利于用好管好统筹资金。由于统筹只管易于界定的病种，操作比较简单，监管成本低，控制方便。再次在一定阶段内承认并允许不同单位的职工在保证基本医疗的前提下，所享受的医疗保障水平存在一定差距，单位和职工易于接受。此外有利于各单位自管的医疗机构发挥作用，提高监管效率。
2.保费的收取可以尝试“成本倒推”，即从医院方面的医疗收入倒推算出各个单位应缴纳的保费。这样做有以下几个优点：一是简单易行，操作方便。二是体现了公平的原则。社会保险的基本原则是投保额与给付额相一致，即权利与义务是对等的关系。三是有利于扩大医保覆盖面，创造“多赢”格局。
3.同时设立两种形式的个人账户。（1）实际储存制的个人账户，让职工在年轻时为年老时的健康储备一定的资金。（2）现存现付制的个人账户，以鼓励职工节约统筹以外的医疗费用。此账户由各个单位自行管理，具体形式、管理办法、自付比例等都可由单位根据自身情况而定。以上两种账户国家均付给不低于银行同期存款的利率，且都可以结转和继承。总之，既要通过调节个人自付比例来制约不合理的医疗消费，又要使节约医疗费的职工在个人账户上得到适当的利益。
4.采取按标准病种定额付费（DGR）的办法，即不管患者看了几次门诊、急诊，也不管住院几天，一律按患病的种类定额付费。国际上德国搞了100多年的医疗保险，从1996年开始改为按标准病种定额付费，美国是从1983年开始的。采用此法可以避免按单元服务定额付费的大部分弊端，有利于疑难杂症的诊治；有利于医院技术水平的提高；有利于发挥各级医院的作用，有效地改变患者在大医院看病“三长一短”现象；有利于加强医院间的竞争，降低成本，提高服务质量；有利于管理部门对医疗行为和费用进行监管。当然，实行按标准病种付费的测算工作是比较复杂的，但我国几十年来积累了大量的病案资料，又有国际上很成熟的经验可做参考，借助现代化的计算机等工具进行统计计算，是完全有条件将各个病种的标准费用测算出来的。
参考文献：
1.覃有土，樊启荣。社会保障法。北京：法律出版社，1997
2.王先林，李坤刚。劳动和社会保障仲裁与诉讼。北京：法律出版社，2002
党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，第一次提出了要建立健全"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。突出强调要"在服务中实施管理，在管理中体现服务，把管理寓于服务之中"，体现了社会管理理念的深刻变化。这是一种既符合现代治理善治理念、又符合我国国情的具有中国特色的制度创新。社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。
回顾这些年来建设中国特色社会主义的历程，可以清楚地看到，在理论上，我们党对社会管理的认识在不断深化。在实践中，不断深化社会管理体制改革，推动了各项社会事业蓬勃发展。同时，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式愈趋多样化，社会问题增加，社会矛盾增多，社会管理的难度加大，社会管理的法规亟待完善，社会管理的体系亟待健全，社会管理的体制亟待创新。因此，面对新形势、新任务对社会管理工作提出的新挑战、新要求，我们必须科学判断、准确把握我国经济社会发展的国际国内环境，科学判断、准确把握我国经济社会发展的阶段性特征，转变社会管理理念，创新社会管理体制机制，整合社会管理资源，完善社会管理法律法规，提高依法管理社会的能力和水平，切实加强和改进社会管理工作，维护和促进社会稳定和谐。
一、坚持以人为本，创新社会管理理念。
目前，社会管理在体制上的不适应首先体现在社会管理理念不够准确。我国社会管理的理念比较陈旧，一些地方领导干部仍然只重视经济增长，对社会民生管理缺乏热情，对当地社会基础设施的基本情况了解甚少，对常规化和科学化的社会管理研究不多。在社会管理过程中没有很好地贯彻落实"在服务中实施管理，在管理中体现服务，把管理寓于服务之中"的理念，仍然存在管控思想严重、服务意识淡薄的问题。
我们国家"以人为本"的执政理念，不仅对我国经济发展有着高屋建瓴的重要指导意义，而且对我国社会发展也有着同样重要的意义。坚持以人为本，是科学发展观的核心和本质要求，也是社会管理必须坚持的根本原则。社会建设和管理，必须以此作为指导思想，真正把最广大人民群众的根本利益作为想问题、办事情、定政策的出发点和落脚点。在全面建设小康社会的过程中，把人与社会、人与自然的高度和谐作为目标，把求得人的彻底解放作为人类最终的发展目标，推进"以人为本"的改革，真正保障"以民为本"。因此，推进社会管理体制创新，加强社会管理，必须要遵循"以人为本"的理念，紧紧抓住促进人的全面发展这个灵魂，突出广大人民群众社会管理的主体地位。在加强和改进社会管理中坚持"以人为本"，必须关注社会困难群体，保障他们的基本生活，维护他们的合法权益，尊重他们的人格尊严，体现社会主义人道主义和人文关怀；必须实现成果共享，使构成我们社会的各个阶层，参与社会发展的不同群体，都能够实现各尽其能、各得其所、共同发展，使不同阶层、不同群体共享经济社会发展的成果。
二、转变政府的社会管理职能。
加强社会建设和管理，首先要实现政府职能转变，把从政为民、服务社会的价值追求内化为一种稳定的制度功能，并在推进改革的过程中牢固树立现代市场经济理念和现代民主政治理念。为此，要理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，把政府的职责和功能限定在有所为、有所不为的合理边界。
转变政府的社会管理职能，首先要完善政府的社会公共管理职能。长期以来，我国偏重于经济发展，忽视社会发展，使经济与社会发展不协调，现在要顺应全球社会公共管理新趋势，加快传统的"经济管理为主"向"社会管理为主"转变，不断完善政府的社会公共管理职能，从实施全面管理的全能政府变为实施公共管理的有限政府，使自身公共管理职能得以强化。其次要改进政府管理社会的方式。一个现代公共服务型的政府必须能够按照科学发展观的要求，站在全局的、整体的高度，找准定位，明确今后发展的战略模式、战略重点、战略目标，在此基础上制定具体的规划，以落实发展的理念和战略；能够按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不断提高行政效能。再次要提高政府的社会综合治理水平，一方面，以切实转换政府职能为抓手，实现真正的"政企分开"和"政社分开"，对工、农、学、商等群众组织和各类社会组织，减少过多的行政干预。另一方面，加强政府的市场化和企业化改革。最后还要形成科学民主的决策机制，加大社会各界参与，构筑民主化、多元化、制度化的科学民主决策机制，全面实现依法决策、科学决策和民主决策。
三、确立多元化的社会管理主体，充分发挥其社会建设与管理的功能。
随着我国社会主义市场经济体制的初步确立以及公民社会的初步发展，社会结构正在发生深刻的变化，社会事务、社会问题、社会需求、利益关系等都出现错综复杂的倾向，政府越来越难以单独承担社会管理的任务，因而，社会管理的主体应尽快从过去的一元化向多元化转变，形成一个以政府为主导、社会组织为中介、基层自治组织为基础、社会成员广泛参与的社会管理主体构成的新格局，充分发挥政府、社会组织、基层自治组织、社会成员各自在社会管理方面的积极作用。因为只有科学整合各种社会资源，充分调动全社会的力量，探索多元化的社会治理机制，才能有效解决目前复杂的社会矛盾和社会问题。
四、推进社会管理体制创新，加强社会管理。
所谓社会组织，从广义而言，即是政府与企业之外的其他组织；从狭义来讲，则是指政府编制之外的，一般通过提供公益服务和调整群体之间的利益关系，参与社会公共事务管理的民办社会机构，通常具有志愿性、非营利性、民间性、自治性等特点。
根据登记注册情况，我国的社会组织可分为两大类：一是在民政部门登记注册，并分別以社会团体、基金会和民办非企业单位等形式存在的社会组织；二是非民政部门登记注册的，包括在工商部门登记注册，或者未取得任何登记注册的大量社会组织。截止到2007年底，我国共有38.7万个社会组织依法在民政部门登记注册，其中社会团体21.2万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1340个，每年的资金运作规模近300亿元，是推进公益事业发展、化解社会矛盾、实现社会稳定、构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。
然而，由于种种原因，在社会组织繁荣发展的同时，挪用善款、行贿受贿、内部交易、变相洗钱等各种形式的治理问题也开始在该领域出现，如中国牙防组违规认证、中国性学会违规从事营利性经营活动事件，以及汶川地震后中国红十字会的“万元帐篷”事件。这些事件一经媒体曝光，往往给整个社会组织的发展带来负面影响，破坏社会组织的声誉和形象。笔者就社会组织管理的制度缺陷及改进对策进行探讨。
一、现行的社会组织管理体制存在的主要缺陷
(一)法制建设滞后
目前，从整体来看，我国关于社会组织的法律管理框架尚不完善，现有的法律、法规存在着法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接与协调等问题。
按照是否统一于一部法律规范文件的标准划分，我国既有的涉及社会组织管理的法律规范可以分为两类：一类是专门性的法律规范；另一类是非专门性的法律规范。前者主要由行政机关制定的规范性文件组成，除了《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》等四部行政法规外，其余的多是政府规章或者部门规章，法律效力等级偏低。后者主要由内容涉及社会组织管理的基本法律或法规组成，如《公益事业捐赠法》《信托法》《合同法》及《民办教育促进法》等，虽然这些法律法规的效力等级可能高于前者，但由于它们都不是专门调整社会组织权利义务关系的法律法规，仅有少量法律条文涉及社会组织，因此，这一类法律法规不仅没有从根本上对社会组织的运营产生约束，反而有可能与专门性的行政法规产生矛盾，带来管理上的冲突。
例如，我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四条明确规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动；但是，在人大常委会制定的《民办教育促进法》中，又允许民办教育的投资者获得利润回报。不同位阶的法律法规之间出现的这种“打架”现象，不仅令社会组织的管理者们无所适从，还给社会组织自身以及社会公众评价其运营活动的合法性带来了冲突和摩擦，混淆了社会组织与营利企业的根本区别。
此外，在我国既有的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三部专门性的行政法规中，还普遍存在着法条粗疏、规定模糊、难以操作执行等问题。例如，这三个行政法规都明确规定社会组织的管理人员和工作人员不得侵占、私分和挪用社会组织的财产；否则，应承担相应的刑事责任。但是，对于该由谁来负责制止和惩处这种行为、应按什么样的程序来追究相关人员的责任、侵占者为此该受到何种惩处，却没有明确的、可操作的具体规定，致使这些法律条文在现实的管理中难以落实、流于空泛。
总之，既有的社会组织法律管理制度，在满足我国社会组织的发展和管理要求方面，还存在着较大的改进空间和制度漏洞，这种局面不仅使社会组织的管理面临“无法可依”的尴尬，还令某些社会组织的违法违规行为得不到及时惩处，社会组织成长和运营的环境受到污染。
(二)行政管理体制滞后
当前，我国对社会组织的行政管理制度仍然沿袭的是计划经济体制下的双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责的管理制度。这种管理制度产生于20世纪80年代后期，是在控制社会组织发展、分散社会组织管理失范风险的理念下形成的，其原意是希望通过民政部门和业务主管单位的合作，把好社会组织发展的“入门关”，对社会组织的运营进行全面的管制，从而达到纯洁社会组织发展、控制其发展规模的目的。虽然，这种管理体制的设计意图本来是美好的，而且也曾在我国社会组织发展程度较低的时挥过良好的作用；但是，在社会组织急遽增长的今天，该管理制度的局限性和滞后性显露无遗，“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。
一方面，是因为这种管理制度易造成业务主管单位的管理失度，即作为社会组织的成立审查和业务指导者，主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式。由于我国的行政法规仅仅把行政管理机关作为社会组织的业务主管单位，要求其必须履行业务指导及管理职责，并未对行政管理机关如何履行该职责作出具体规定，也未授予行政管理部门相应的管理职权，因而导致行政管理机关对社会组织管理的权责不一致，致使其作为业务主管单位在对社会组织进行管理时，容易走向无为放纵和积极干预这两个极端。所谓无为放纵，是指行政管理机关借工作繁忙、人手不足、业务不熟等理由，逃避其对社会组织的管理职责，任由社会组织出现管理漏洞，发生违规行为。而积极干预则是指行政管理机关借管理之名，对社会组织的人事管理、机构设置、日常工作、活动运营、财务开支等事务进行全面控制，侵犯社会组织的独立自治权；或者把社会组织视为自己的，成为其安置冗余人员、规避法律?谋取部门私利的工具。以协会为例，目前我国在各级民政部门登记注册的行业协会已有4万余个，其中由民间自主、自发成立的仅占10％。大多数协会不是作为一种会员服务机构，而是准政府组织存在。一些不方便由主管部门或主管部门不能做的事情，包括不便收取的费用、不便报销的费用(交通费、通讯费、招待费、职工福利、奖金等)就全部交给社会组织处理，把社会组织变成了业务主管单位的附庸或寻租工具。
另一方面，这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力。因为我国法律同样未对各级民政部门作为社会组织的登记管理机关，如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案，年度检查，行政处罚等监管职责给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记管理机关，在对社会组织依法实施管理时，普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。
目前，我国绝大部分省市的民政部门还没有成立专门的执法机构实施其对社会组织的监管职责。与工商、税务、公安、消防等部门相比，民政部门对社会组织的监管缺乏基本的威慑力和必要的执法权力。对于违规或违法的社会组织，民政执法机构没有场所检查权、账户检查权，以及为保存证据所需实施的强制措施，只能通过谈话的形式予以调查取证，执法难度大、风险高。在依照现行法律，对社会组织的违法违规行为进行处罚时，民政部门可适用的行政处罚手段单一、惩戒效力微弱。比如，对于非法组织，民政部门只能采取取缔的处罚手段；对于合法组织的违法行为也只能采取警告、停止活动、撤销等处罚方式，不能采取罚款、没收财务等经济处罚手段。而且，民政部门的处罚对象只能是组织，对于欺诈、私分、侵占、挪用社会组织财产的个人，或以社会组织为名进行敛财、经济诈骗活动的个人没有任何处置权，只能任其逍遥法外。
此外，从民政部门对社会组织的依法管理程序来看，由于缺少对个人或组织的简易处罚程序，因而对每一个社会组织的处罚案件都必须严格按照我国行政处罚条例的规定，遵照立案、调查取证、事先告知和召开听证会等流程进行，至少耗时一个月才能作出决定，这就给民政部门的人力、物力及财力造成较大的消耗。再加上经费匮乏、人员不足等因素的制约，直接导致民政部门对社会组织的管理裹足不前、流于表面。
(三)内部管理制度不健全
社会组织自身必须拥有完善的治理结构、规章制度和民主机制，才能实现其公益目标与价值。然而，由于我国社会组织的发展水平较低，因而其内部的各项自律机制仍处于待完善状态。在很多社会组织内部，都或多或少地存在着民主决策制度不健全、内部监管流于形式的问题。
一些社会组织的管理者民主意识淡薄、家长制作风严重，常常通过“一言堂”、“一支笔”的方式，将社会组织的重大事项决策与日常运作管理权集中在个人或极少数人手中，破坏组织民主。其个人专断独行式的家长式管理模式，在影响社会组织职能履行的同时，还为个别人利用管理漏洞，贪污、侵占、挪用社会组织的资产留下隐患，这种现象在一些由政府部门或退居二线的行政领导兼任负责人的社团和单纯依靠创建者个人声誉成立的民间机构中，尤为突出。例如，曾经以“中国母亲”的形象获得无数赞誉和支持的胡曼莉，就是因为独揽丽江民族孤儿学校的一切权力、独自决定学校的大小事情，个人权力没有任何约束而导致学校的资金使用出现问题，引发跨国官司。
此外，不少社会组织尚未建立起完善的法人治理结构，其内部管理松散，特别是在财务管理方面，存在着印章管理混乱；财务不公开、不透明；缺乏必要的财务审计或审计流于形式；违规使用票据和经费等问题。这些现象的存在，除了直接导致社会组织的运作效率低下、服务质量低劣以外，使社会组织的资产处于高风险状态，直接纵容并催生个人的行为。例如，东莞市教育基金会的办公室副主任余某就是利用该组织印章管理混乱、财务审计缺失、贷款的发放和收取全由一人操作的制度漏洞，长期挪用公款378.3万元，给组织带来巨额的财产损失。
(四)社会监督机制不健全
除了法律规制和行政监管以外，社会组织的管理还需要其他机关、组织和个人的配合，由它们共同构成一个多层级的社会组织监督体系来规范社会组织的运营及资金使用情况。不过，就我国社会组织的社会监督而言，也存在着监督机制不健全，社会监督力量薄弱，多层监管变成“谁也不管”的问题。
首先，对于社会组织社会监督体系的结构和问责制度，即何种机构、组织和个人可采用何种方式对社会组织进行监督，这种监督权力如何得到保障和救济，现行的法律法规没有作出规定。其次，从现有的社会监督方式来看，还存在着监督渠道单一、不畅，监督权利难以落实的问题，在现实生活中，公众一般只能采取上访、举报或向媒体曝光等方式实现自己对社会组织的监督权力，这种监督方式的效力较低，难以对违法违规运营的社会组织产生威慑，监督作用极其有限。再者，从社会监督的力量构成来看，社会组织在当前主要承受着来自大众媒体和社会公众的监督压力，一些原应由党和政府职能部门、立法机关履行的监督职责并未得到落实。例如，党员和党组织，作为社会组织的监管力量之一，并未在社会组织的运营中发挥应用的监管作用，此外，由于我国社会组织的透明度不高，也没有相关法律要求社会组织必须对外，尤其是对公众披露其财务及组织运作信息，所以，社会组织自身也缺乏自觉接受社会监督的意识，对于来自外界的社会监督普遍持有排斥及不合作的态度。
二、完善社会组织管理制度的具体对策
(一)健全社会组织的法律制度
这是规范社会组织运营的第一步，也是最为关键与核心的一步。对它的完善和健全，直接决定和影响着其他管理制度的效力。在社会组织的法律管理框架设计上，首先应提请全国人民代表大会尽快制定和颁布《社会组织(促进)法》，从总体上统一规定社会组织的性质、作用、法律地位、权利义务、管理体制、组织机构、财产权属、活动范畴及税收减免条件，为社会组织的健康发展及有序管理提供基本指导。其次，可以考虑由全国人大和国务院等有权立法机关成立“社会组织法律、法规清理工作小组”，对已有的法律、法规及规章进行清理，重点解决诸如《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》之间关于社会组织宗旨及分工规定不一致等法律冲突问题，解决现有法律、法规之间的“打架”现象。第三，建议由国务院召集，会商发改委、民政部、国家税务总局及中央业务主管部委，落实社会组织在营业收入、社会捐赠、政府采购资金等方面应享有的税收优惠政策，在管理登记、证照办理、土地使用、办公用房、公共事业收费等方面的费用减免政策，及在人事制度、职称评定、薪酬待遇、福利保障等方面的配套扶持政策。第四，敦促各地政府尽快建立健全的政府采购操作机制。通过规范政府采购行为及评估机制，在实现政府职能向社会组织转移的同时，为社会组织的发展提供必要的资金支持。
(二)改革社会组织的行政管理制度
首先，应从加快推进政社分开、政府职能转移的角度，变革业务主管单位对社会组织的管理内容及方式。一方面，应在社会组织的业务主管单位内部统一并明确其对社会组织的管理机构和管理权限，变以往若干个内部机构同时对其主管的社会组织进行模糊管理，为仅仅交由一个内部机构对其主管的社会组织进行统一的资质认定、业务指导。另一方面，要进一步理顺社会组织与其业务主管单位的关系，使二者在管理机构、人事安排、资产权属、办公场所等方面完全脱钩，达到既无行政隶属关系，又无人事派遣关系和资产关系的“三无”状态。
其次，应加强和改进民政部门作为登记管理机关对社会组织的管理权限与方式，具体内容包括：第一，完善社会组织登记注册制度。一方面，应尽快通过“备案制”将大量未登记注册的社会组织纳入行政管理范畴，由民政部门或其授权的社区管理部门对其人员、结构、资产及重大活动进行监管，另一方面，应建立工商登记与民政登记的转换渠道，允许那些早年以工商形式获得登记的公益组织尽决转为非营利的社会组织。第二，加大登记管理机关对社会组织的管理权限，包括适度扩充各级登记管理机关的规模和力量；在各级登记管理机关组建有场所检查权、账户检查权等强制执法权力的执法机构，专门负责惩处违反行政法规的社会组织，并由国家财政为其提供必要的办公经费。第三，严格登记管理机关对社会组织的年检制度，要通过对社会组织重大事项报告制度的具体落实，来改变以往“重登记、轻管理”的监管倾向，将登记管理机关对社会组织的行政机关落到实处。第四，要求每个业务主管单位都必须与登记管理机关建立定期的信息通报和日常工作交流机制，配合登记管理机关的执法行为。
(三)健全社会组织的内部管理制度
社会保障法是指根据社会政策制定的，帮助公民克服生存风险、扶助弱势群体生活安全或促进大众福利的立法。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，以及建立新型农村合作医疗制度、实行对贫困农民的医疗救助的方针。确定了农村社会保障体系的建设基本价值取向。我国宪法已经确立了农村社会保障的法律地位，目前农村人口占我国总人口80%以上，但长期以来农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当的社会保障的内容将整个农村人口排挤在体制以外。因此，完善农村社会保障的法律制度已经成为当务之急。
一、完善我国农村社会保障法律制度的必要性
1.完善农村社会保障法律制度是现阶段农村社会保障发展水平的需要。现阶段我国农村社会保障发展水平偏低，使得加快农村社会保障法制建设成为必然要求：第一，我国农村社会保障水平明显低于城市。这是由于长期的历史原因，也是由于城乡之间在生产社会化程度、就业、社会分配、收入消费结构等方面存在明显的差别，因而城市和农村的社会保障不宜采取统一的模式，但城市和农村的社会保障同样都需要发展。第二，现行的农村社会养老保险是以个人交纳为主，集体补助不到位，国家在农村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的强制性规定下，仅靠政策难以使社会保险在农村的覆盖面扩大。第三，农民觉得“保险无保障”，不能解决基本生存问题，缺乏参保积极性。例如：按民政部的《农村社会养老保险交费领取表》计算，每月交2元，交费10年后每月可领4.7元，15年后每月方可领取9.9元。
2.完善农村社会保障法律制度是新时期农民生产、生活保障的需要。在计划体制下的农村以集体保障为主体，家庭保障和国家救济为补充，随着农村市场改革深入，迫切需要建立一个适合我国国情的，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。首先，现阶段农村家庭保障逐渐瓦解；工业化与城市化使很多农民从第一产业转到第二、三产业，往往没时间照顾家庭；生育观念的转变使家庭规模逐渐缩小，传统的农村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，农业的收益小，在遇到自然灾害和年老、疾病时无法保障基本生活。特别是对于被征地农民，除了土地补偿、安置费外，其就业、养老、医疗等社会保障也需要获得法律保障。再次，社区保障受经济发展水平限制。社区保障适用于集体经济实力比较雄厚的社区，其实施范围比较窄。虽然现阶段农村家庭保障、土地保障、社区保障在农村社会保障法律制度不健全的情况下仍然发挥主导的作用，但从长远规划来说社会保障是市场经济条件下农村可持续发展的必然要求，而健全的农村社会保障法律制度又为农村社会保障实施提供法律保证。
3.完善农村社会保障法律制度是实现社会保障权，维护人权的需要。社会保障权是公民的一项重要的人权。2004年3月14日，十届全国人大二次会议，把“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”以及“国家尊重和保障人权”写入了宪法。我国于1997年10月27日签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，承认人人有权享受社会保障。要实现占中国绝大多数人口的农民的社会保障权必须尽快建立起完善的农村社会保障法律体系。
二、我国现行农村社会保障法律制度的不足
1.立法层次低，法律体系不健全。社会保障法是一个独立的法律部门，其效力仅低于宪法，由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》；劳动与社会保障部办公厅颁发的《2002年农村养老保险工作安排》等，立法层次偏低。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有一部基本法来规范农村社会保障法律制度，仅有1994年由国务院颁布，2007年3月由民政部等相关部门修订的《农村五保供养工作条例》一部较高层次的行政法规，其他方面均缺乏法律的规定。民法、刑法、劳动法等部门法中缺少相应的配合，现有的零散颁布的各种条例、规定、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套法律体系，使农村社会保障法律体系不健全。
2.现行社会保障法规、规章适用范围窄。从各种有关社会保障行政法规、规章的适用范围来看，其适用对象主要为城镇的各种企业。如1999年1月国务院259号令《社会保险费征缴暂行条例》，基本养老保险、失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。广大农村未被纳入社会保障的范围。
3.实施机制弱、缺乏法律责任机制。现行社会保障法规中缺乏法律制裁措施，目前最为突出的是对挤占、挪用、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。我国刑法缺乏对这些行为规定为犯罪进行惩治的条款。一些地方政府利用掌管农村养老保险基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍的情况时有发生，有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污、挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机。
4.缺乏法治环境，维权意识差。在农村特别是经济不发达地区，缺乏法治宣传与教育，农民缺乏法律知识，利用法律手段维护自身权益的意识不强。法治意识淡薄，办事靠经验、凭感觉。长期以来，形成了政策盲区，维权弱势。如：有的企业通过召开职工（或股东）大会，拒绝参加社会保险。2004年12月1日颁布实施《劳动保障监察条例》，加大了劳动和社会保障执法力度，在各地成立了专门的劳动保障监察机构，使社会保障“执法形象”得到改善。加强覆盖农村的劳动保障监察员队伍的建设和执法环境建设，提高农民维权意识，是改善农村社会保障执法环境的重要途径。
三、完善农村社会保障法律制度的建议
1.建立多层次的农村社会保障法律体系。首先，建议正在起草的《社会保障法》将农村的社会保障放在与城市同等重要的位置，有了城乡统一的社会保障基本法才可以将农村社会保障制度的运行纳入统一的法制轨道。然后在社会保障基本法律的基础上，进行急需的《农村养老保险》、《农村新型合作医疗保险》的立法工作。以及农村社会救助；农村社会福利；农村军人及军属优抚等单行法规、规章的制定。其次，建议在修改社会保障相关法律时，将能够适用农村的内容包括进去。将其中歧视、排除农村和农民社会保障的内容加以删除、把农村和农民纳入社会保障法律、法规的覆盖范围，如修改《劳动法》时，适用对象包括农村生产经营主体。在此基础上逐步制定城乡统筹的社会保障法律、法规。
2.强化解决农村社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。既可以增加人民法院的办案效率，又可以更好的保护当事人的合法权益。我国农村长期以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度，农民的权利意识淡弱，更缺乏法律知识，由于权利主体的强势地位，难以投入大量的时间、精力和昂贵的诉讼费用，因此，还可在农村建立专门的社会保障争议仲裁和调节机构，既节约司法成本又可以省去农民的讼累和诉讼费用。另外，要加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。目前律师主要集中在城市、特别是大城市中，而占我国人口大多数的农民难以得到律师的帮助。诉讼费用的高昂也使困难农民望而却步，法律援助的实施可以有效地解决以上难题。
3.与其他法律部门的立法内容衔接。为保证社会保障法律规范的有效实施。建议在修订《中华人民共和国刑法》时增加对挪用、挤占社会保险基金的行为情节严重构成犯罪的制裁措施；必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，建议在正在起草中的《社会保险法》规定追究相应的法律责任；在民法中增加对于企事业单位拒不为员工支付社会保险金的，致使员工的社会保障权益受到侵害的，该员工可通过提起侵权之诉寻求救济。2007年10月1日开始实施的《物权法》第一百五十一条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。而我国现行《土地管理法》及相关法规、规章规定土地补偿费、安置费中没有包括社会保障费用。因此，建议失地农民的养老、就业、医疗所缴纳的社会保险费从征地补偿费、安置费和政府土地出让金中安排，计入征地成本，由用地单位或当地政府交付。
参考文献：
1.朱崇实。社会保障法［M］。厦门大学出版社，2004
2.崔秀荣。我国农村社会保障法律制度的环境条件［J］。当代经济，2004（1）
3.九三学社中央信息中心。
关键词：公共管理制度和谐理念和谐行为和谐绩效
和谐社会是一个理想社会，而我国正处于人均GDP1000-3000美元这样一个社会潜在危机风险较大的时期，社会转型所带来的种种矛盾相互交织激荡，特别是利益格局的重构使社会处于一个较长时期的动态均衡之中，社会和谐显然面临着挑战。如何使社会的各种不和谐因素不致演变为社会冲突？最关键的是建设一套和谐的公共管理制度来避免社会潜在风险的外在化。如何建设和谐的公共管理制度？
第一，以和谐的理念设计和谐的公共管理制度。公共管理制度的主要内容是法律法规。所以，一个社会和谐与否，其最主要的体现是社会的法律法规是否符合绝大多数人的意志，即法律法规本身的和谐性。怎样做到法律法规的和谐？最根本的是要突破法律法规是统治阶级意志的体现这样一种传统思维定势，真正站在公共的立场上，以和谐的理念公正地设计作为公共管理制度的法律法规。然而，我国现行的公共管理制度制定过程存在着明显的部门、行业、领域、阶层或利益集团垄断的现象，这导致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和谐。譬如，我国现行的法律法规的制定程序是由政府相关部门起草，然后由立法机构或政府批准，故许多法律法规在设定之初就深深地打上了某些部门或利益主体的印记。国土地法中关于土地征用的条款就是典型的社会群体利益失衡的体现。在这一制度中，农民利益受到了严重伤害，近年来已造成了4000多万的失地而穷困的农民，而以极低的价格获得土地使用权的商人或地方政府却将数倍于原有土地价格的土地增值利润攫为已有。面对失衡的制度，近年来已有越来越多的失地农民为维护土地权益而采取拼斗自杀等过激的抗争表达方式。由此可见，制度设计理念的不和谐埋下了社会不同群体产生矛盾冲突的隐患。
如何以和谐的理念设计和谐的公共管理制度呢？一是公共管理制度设计者要具有社会角色的超脱性。公共管理制度的设计人一定要能够代表公共利益，即制度的制定者要超脱于部门、行业、领域、阶层和社会利益群体之外，站在公正的立场上设计制度。二是公共管理制度的设计原点要具有充分的理性。公共管理制度的设计出发点应当是社会的全体人民而不是某一阶层、群体、利益集团或一部分人（哪怕这一部分人代表了社会的相当多数）。当然，全体人民也不是指国家中的每一个人，而是指国家中的公民整体，这个整体代表了社会公正、正义的公民意志或公民理性，这种公民理性就是公共管理制度设计原点的充分理性。三是公共管理制度设计程序的公正性。即制度的制定应当有一套公正科学的过程和次序。这就是西方国家所说的程序法。我国也应当有程序法。制度设计的理念和原点正义需要制度论证程序的公正加以保证，否则，制度设计的结果可能与设计的初衷大相径庭。公共选择理论中的投票悖论已经证明了程序在制度制定过程中的重要性。我国许多公共管理制度的设计出发点用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，结果损害了社会相当部分人群的利益，造成了制度路径依赖的强大后遗症。譬如，城乡分割的二元户籍制度和区域封闭的多元户籍制度剥夺了公民的自由迁徙权，结果造成了社会人力资源的巨大的浪费和区域之间社会经济文化发展的不平衡，且如今仍然难以废除这个制度。这不能不说是制度设计程序不公的一个沉痛教训。因为如此一个事关人民基本权利的重大制度，竟然是在没有经过任何法定程序的情况下以政府命令形式颁布的。可以说，这个制度的出发点也是良好的，它是为了控制过度膨胀的人口，维护国家政治、经济秩序的稳定。就目前的公共管理制度而言，类似于户籍管理制度的各种国家、地方性的不和谐制度仍然大量存在。
第二，以和谐的行为实施和谐的公共管理制度。社会公共管理制度的实施主体是公共管理机构，即国家和政府。这表明，国家和政府不是暴力统治的工具，而应当是社会公民意志的体现，是国民授权的结果。因此，基于公民意志的公共管理制度的执行也该当是一个和谐的过程。但是，我国公共管理制度的实施行为在许多方面却很难体现这种和谐，官本民末的思想仍然主导着公共管理者的施政行为，从而致使许多制度的执行过程充满着官民对立。这种对立不仅仅表现在各种个案上，如湖南嘉禾折迁事件、广东的孙志刚事件等等。而且表现在普通百姓对政府行为的各种逆反心理。如近几年国企改革中所发生的多起就是例证。各种迹象表明，我国这公共管理制度的执行行为还不是和谐的，这些不和谐不仅影响了制度的效率，而且从根本上制约了制度的公正性和可行性。
如何以和谐的行为实施公共管理制度呢？
一是以和谐的行为动机实施公共管理制度。人的社会行为是由动机支配的，作为公共管理主体的国家和政府的行为同样也是受动机的驱使。传统的专制国家和政府的行为动机是维护自身的政权地位和对人民的统治，所以，它必须基于强权来达到这一目的。因为专制社会是少数人对多数人的，其制度也服务于少数统治阶级的利益，在这种情况下，和谐地施行制度显然是不可能的。现代社会应当是一个民主社会，国家和政府的行为动机是维护广大人民群众的自身利益，所以，它必须基于和谐来达到这一目的。因为，民主社会是公民选出公务人员进行社会的自我管理，其制度也是服务于公民自身。正是如此，公共管理制度的实施者就应本着为人民服务的动机来确立和谐的行为方式，而不是依据人民授予的权力去压榨百姓。目前我国各级政府官员有一个普遍感受，即随着公民法律制度意识的增强，政府的行政行为难度越来越大，政府的权威性受到了越来越多的挑战。譬如，湖南嘉禾的拆迁事件最终就是以地方官员的过错而终结的。对此，我们的学术界和上级党委政府将这种情况归结为公务人员的执政能力不强问题。其实，问题的原因不是执政能力不强，而是执政动机不正确。如果我们的官员抱着为民服务的行为动机，就不会将公民抛向对立面。
二是以和谐的行为需要实施公共管理制度。从心理学角度看，人的行为受动机的支配，动机的背后，则是人的需要；同样，受行为动机驱使的公共管理制度实施行为也是人的行为需要在起着最终的决定作用。公共管理制度的实施行为之所以要基于公务人员的为人民服务的动机，其原因就是社会对公共服务的需要，即人们对社会公共品的需要。如果我们把社会公共管理制度的制定看着是社会公共品的生产过程的话，那么，公共管理制度的执行者即政府则是公共品的经销商或送达者，公民就是公共品的消费者。一种高质量的产品生产出来了，如果不能通过优质的服务送到消费者手中，其满足人们欲求的功能同样难以实施。好的公共管理制度如果不能保质保量地满足公民的需要，它是难以达到预期效果的。在我国，公共管理制度实施行为的走样已是一个常态，所谓政策执行效果的边际递减效应就是如此。究其原因，就是公共管理制度实施者缺乏制度执行的需要行为意识，他们总是站在上级或领导者的位置去实施制度行为，而不是站在一个制度供货商或制度产品送达者的位置去满足公民的需求；他们不懂得公民对公共制度的需求就是自己的行为使命。所以，公共管理制度实施者应当以和谐的行为需要作为施政的出发点和落脚点。
第三，以和谐的绩效检验和谐的公共管理制度。公共管理制度是否和谐，最终得以制度实施后的绩效加以衡量和检验，和谐的制度必然产生和谐的绩效。当然，绩效的衡量指标有多个方面，可以从各个不同的角度去设计。我国是一个物质财富缺乏的社会，人们在衡量人类活动绩效的过程中总是将社会物质财富的增加放在首要位置。近年来GTP的大小已经成了各级政府追求的最重要的政绩目标，结果GDP增加了，而带来的是经济活动对自然和社会因子的过度消费。在这一过程中，相应的公共管理制度也是随之配合的。譬如，越来越多的“矿难”看起来是一个安全生产和矿业的管理制度问题，但安全和管理的背后却是国家公共管理制度的失衡使然。因为现在从事矿业一线生产的工人基本上是农民工，而农民工的生命价值在我国矿业矿难中的赔偿标准只有国有矿业中正式职工的二十分之一甚至更低。极低的生命赔偿价值使矿业企业只要支付极低的成本就可以渡过矿难，企业主当然就没有积极性和责任心去花费大量的钱财去维护矿井的安全，这是经济人计算成本收益结果的必然选择。类似的情况在许多公共管理制度中都有体现。譬如，我国的公务员违规的惩诫制度，金融领域、公有单位的信贷优先制度，垄断领域的特殊人占有制度等等，它们都无不打上了物质与精神之间，城市与农村之间，公有单位与民有单位之间，垄断行业与竞争行业之间，公务人员与人民群众之间，城市居民与乡村农民之间等等不和谐的烙印。表面看起来，这些不和谐制度似乎没有影响经济发展和物质财富增加的绩效，但从深层次观察，特别是站在社会可持续发展的立场上看，它们已经透支了未来社会的生存与发展的潜力，若不对其改革，势必造成重大的社会潜在危机。所以，以和谐的绩效检验公共管理制度已是建立和谐社会的当务之急。
如何衡量公共管理制度的和谐绩效呢？
一是公共管理制度要体现自然与人的和谐。这种和谐的核心是人不要过份地向自然索取甚至是掠夺。2004年，我国消耗了世界钢铁总是量的20%，铁矿石的30%，铝的40%、水泥的45%，GDP却只有世界的5%左右。极不协调的投入产出关系凸显的是政府官员的考核制度有违自然与人之间的相互依存关系。因为一旦自然资源枯竭，人类的生存条件也将荡然无存。所以，现在人与自然和谐的主题应当是建立一套科学的政府官员的绩效考核指标，以在保持生态和环境不受破坏的条件下提高物质财富的质量和数量。只有官员的绩效考核制度和谐了，整个公共管理制度做到人与自然的和谐才会有一个良好的基础。
一、日本社会保障制度的特点与改革
（一）日本社会保障体制的若干特点
1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度
2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等
各机构分立的管理体制和运行机制
3．咨询和民间协助制度
4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构
5．年金保险费的修正积累制
（二）日本社会保障制度的问题与改革
1．影响日本社会保障制度的外部因素
2．日本社会保障制度改革的主要趋势
二、日本社会保障制度对中国的若干启示
1．社会保障的立法问题
2．社会保障的决策体制与管理体制
3．社会保障的财政结构
4．社会保障体系平稳运行问题
5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面
6．建立多层次的社会保障体系
[内容简介]中国社会保障体系建设面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；政府规避直接责任，企业负担沉重，多层次的保障体系的建设进展迟缓；立法宗旨存在偏误，立法层次较低、法律体系不健全，等等。中国的社会保障制度改革没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。本文从日本社会保障的体制层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述，并就日本社会保障制度面临的危机及其成因、改革的基本趋势等问题加以概述。继而运用国际比较的方法，对中国社会保障的体制性、结构性问题加以分析；着重从社会保障的立法基础、决策与管理体制、财政结构、资金平衡，以及扩大覆盖率和建立多层次保障体系等方面论述了中国社会保障体系的制度性缺陷，并提出了相应的政策建议。
*本文系中日两国学者合作研究项目《中国社会保障的问题与展望》的子课题。该研究课题受是日本外务省资助的“中日两国政府间2001年学者交流计划”项目之一，由中国社会科学院、劳动和社会保障部的专家、学者（6人）与日本经济研究中心、野村证券的研究人员分工完成。本人作为中国社会科学院世界经济中心特邀研究员，负责本项子课题的研究。研究成果于2002年3月在日本东京研讨会上交流、发表，并结集成册，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）为书名出版发行（日本东京，劲草书屋，2002年11月15日版）。因本课题版权协议的限制，本文系首次在国内发表。
中国自20世纪80年代以来，经历着一场以建立社会主义市场经济体制、实现国家现代化为目标的深刻的社会变革。在这个过程中，原先在高度集中的计划经济时代形成的传统社会保障体制由于社会经济结构的改变而解体。从90年代中期开始，中国政府努力探索并积极推进建立全国统一、完善和规范的社会保障体系。这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展，但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，企业负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。当前，中国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中，它没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。
在战后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增长时期积极推进社会保障事业的迅速发展。在社会保障制度的实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展阶段，对不适合社会变动的制度和法律加以修改。当前，日本的社会保障正面临着经济景气不振、人口和家庭结构变动、雇佣形态改变等因素的挑战或考验，对经济高速增长时期确立的现存社会保障体系实行改革或调整已势在必行。
目前，中日两国都面临着社会保障制度改革的艰巨而迫切的任务，虽然两国的经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史成因亦尽不相同，然而对各自的特殊性加以抽象即可观察到，两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用。正是由于这种同构性的存在，使得中日两国的社会保障制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义。
一、日本社会保障制度的特点与改革
（一）日本社会保障体制的若干特点
从日本社会保障制度50余年的发展历史中，可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。本文仅从体制的层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述。
1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度
日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序，社会保障制度的建立亦是如此。战后社会保障体系的形成和发展过程，即是相关法律不断完备、充实的过程。日本现行的有关社会保障的法律，绝大部分是在战后的前20年间（即经济恢复和高速增长时期）制定或修订的，它们作为日本社会保障的法律基础，对于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和保证作用。
从立法结构和形态上看，日本狭义的社会保障法律部门大致可划分为社会保险、公共扶助、社会福利和公共卫生及医疗等4个子部门，其中每个子部门均有与之相对应的法律体系。虽然日本没有根本性的社会保障法典，但该法律部门中的每一单行法均是由立法机关设立的，具有国家法律的属性。从而形成一套比较完整的、高层次的、与社会保障事业配套的法律规范体系，为各项社会保障制度的实施和管理提供了严密的法律依据。
从立法基础和宗旨上看，日本的社会保障是建立在保障公民生存权利的立法理念之上的。这一理念的确立始于战后的非军事化和民主化改革时期。在这一时期，日本实施了诸如承认劳动者的基本权利等一系列民主化政策，即由国家来保障劳动者的生存权。[2]1950年10月，社会保障审议会《关于社会保障制度的建议书》以1948年宪法第25条关于“任何国民都拥有享受健康的、文化上最低限度的生活权利”、“国家要努力提高和增进有关一切生活方面的社会福利、社会保障及公共卫生”的表述为基础，确立了日本社会保障制度的宗旨：“社会保障就是对疾病、负伤、生育、残障、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担方面提供经济上的保障；对陷入生活困境者，通过国家救助，保障其最低限度的生活。与此同时，努力增进公共卫生和社会福利，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”
从立法过程上看，日本的社会保障制度的决策体现了立法、行政、司法等公共权力与政党、雇主团体、工会团体共同参预的原则。在日本，国家、利益集团和各阶级在公共政策制定中的地位和作用各异，其中政府对社会公共事务的安排往往占居主动地位，但各阶级和利益集团对社会政策的制定具有一定的、有时是起关键作用的影响力，社会保障制度的制定和修订往往经过广泛的争议和酝酿，最终通过一方或各方的妥协或合作告终。在日本独特的终身雇佣制和社内工会制度下，劳资双方在对待社会政策的立场上往往较易达成妥协。80年代以来的社会保障制度改革，即是社会各参预方斗争和妥协的产物。[3]法院则以独特的角色参预社会保障事务，它不是社会保障政策的发起者，其法律地位和职责主要是裁决诉讼而不是形成社会政策，但法院对社会保障权利的追认以及对立法、行政主体的制约作用在社会保障的发展中是不可忽视的。[4]
2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制
立法机构。
立法权属于国会，各项社会保险制度的确立、修订由国会审议批准；社会保障基金的长期投资需由国会决议。
行政管理机构。
分为中央和地方两级：中央行政管理机构为厚生劳动省，负责社会保障的调研、规划、调整和审查；地方行政管理机构为都道府县。
执行机构。
中央执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为都道府县的民生主管部门及社会保险事务所（系社会保险厅的派出机构，其工作人员属于国家公务员）和基层公共法人组织（如健康保险共济组合、国民健康保险共济组合）。中央和地方两级执行机构实行计算机联网，社会保险事务处理实现了“在线化”。
审查机构。
日本政府根据《社会保险审议官和社会保险审议会法》，专门设立了社会保险审查制度。经厚生大臣任命，在各都道府县配备2名以上的社会保险审议官，是为第一审机构。负责第二审的机构是由5名委员组成的社会保险审查会，审查会的委员须经参众两院批准、由内阁首相任命，任期为3年。审查对象涉及受保人的资格、标准报酬、保险款项的发放以及保险费征收等方面。审查程序是：受保人可以口头或书面的形式向地方审议官申请审查，无须负担特别费用；若对地方审议官的一审裁决不服，可以向社会保险审查会申诉；审查会的审理公开进行；若对审查会的二审裁决不服，当事人可向法院提讼。
保险基金管理机构。
为了保证社会保险基金的安全性和独立性，政府设立了国民年金和厚生年金特别会计，分别负责统一管理全国的国民年金和厚生年金。特别会计的收入为社会保险缴费、国库负担及保险基金运营收入；支出主要用于年金给付和福利设施投资。
特别会计要将收支节余额的大部分“预托”给财务省资金运作部，
后者将这部分积累金与邮政储蓄金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府保证债券等统一纳入国家财政投融资计划。“预托”金大部分用于购买国债和长线投资，其余部分交给厚生年金福利事业团、地方公共团体和其他机构具体经办。此举不仅可以使国家集中财力进行包括社会保障在内的重点建设，而且有利于保险基金的保值、增值。
分布在全国各地的1,300余家保险公司负责保险费的收取和支出。
监督机构。
日本设立了社会保险基金联合会，其总部设在东京，在各都道府县设有分支机构。联合会作为医疗机构和保险公司的中介机构，专事医疗保险费用的监督，对医疗机构向保险公司开具的催款单进行审查。对于符合国家有关药品和医疗规定者，送交受保人所属的保险公司以便履行向医疗机构付费的程序；反之，则提出质疑返回医疗机构重新办理。
实行上述社会保险管理体制，使有关部门和机构职责分明、相互制约；社会保险的业务程序清晰、高效、严密；有利于保险事业的发展。
3．咨询和民间协助制度
咨询制度。
专家咨询是日本社会保障体系的重要组成部分。社会保障制度审议会是内阁首相的咨询机构，其职能是对全国性的社会保障计划、立法、运营大纲等进行审议，在日本社会保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府还设有医疗保险审议会和年金审议会，是为厚生大臣及社会保险厅长官的咨询机关，对运营进行审议；在各都道府县设有地方的社会保险审议会，负责对医疗保险机关进行保险适用资格的批准和取消；在厚生劳动省设有中央职业安定审议会和劳动者灾害补偿保险审议会，对雇件以及劳灾保险进行审查。
民间协助制度。
这是一类旨在动员民间力量协助建立和完善社会保险的制度。社会保险委员会制度就是其中具有代表性的制度之一。这项制度规定，凡是20人以上的企事业单位都要设专人负责社会保险事务，这些人由所在都道府县首长聘为社会保险委员，社会保险委员对本单位的领导及职工社会保险问题进行指导，在政府和企业之间起着桥梁作用。社会保险事务所设有社会保险相谈员，负责对未满20人的企事业单位进行巡回指导及业务联络。社会保险委员和社会保险相谈员之间保持经常性的业务联络，在工作上互助协助。
4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构
在社会保障责任的归属问题上，日本贯彻了混合性原则。即：公共救助部分依据的是必要原则，由政府承担保证最低生活水平的责任；养老保险和医疗保险部分主要依据贡献原则，其社会保险资金来源采取受保人、雇主、政府三方分担的原则，[5]其中政府责任占有较高比例。日本的社会保险资金主要包括保险费、公费和其他（如资产收入等），根据最近统计，保险费占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公费占31%（国库支出27%，其他公费4%），其他来源占12%。[6]政府除负担每年养老金支付额的三分之一外，还免除了生活困难者的保险费缴付义务，对于由于特殊原因无法享受其他年金者通过福利年金提供帮助，并且负担社会保障事务的全部管理费用。这一收入结构，既顾及了广大受保人和雇主的承受能力，又考虑到中央和地方财政负担的可能，与以政府税收为主的英国北欧型和以社会保险收入为主的欧洲大陆型相比较，具有一定的合理性。
战后日本社会保障的发展过程，显示了国家财政的重要作用。但是随着经济发展速度放慢、人口结构变动以及国民生活意识的转变，国家财政面临着越来越大的压力。1998年社会保障基金的收支缺口近300万亿日元。[7]
5．年金保险费的修正积累制
修正积累制的特点在于保险费率根据支付和积累的需要，实行分阶段调整，保持相对稳定。日本的公共年金大体上每5年进行一次核算。为了保证修正工作符合实际，政府组织专门人员对出生、死亡等人口自然变动情况进行预测，据以对未来65年的年金收支情况进行滚动预测。如果前一次财政核算中的预测与实际不符，则对保险费率进行调整，以稳定年金财政。运用这种方法，有利于保证年金的积累和支出。
虽然中国与日本在养老金筹资模式上迥异，但修正积累制对中国基本养老保险制度中社会统筹部分的积累和支出的调整不无借鉴意义。
（二）日本社会保障制度的问题与改革
1．影响日本社会保障制度的外部因素
现代日本的社会保障制度，在60年代至70年代初日本经济社会环境较为有利的条件下，得到了迅速发展和完善；但在步入70年代中期以后却遇到了多方面问题，且这些问题在当前及今后相当长时期内还呈现出日趋严峻之趋势。日本社会保障制度所面临的问题，有属于其自身结构方面的，也有属于其外部条件方面的。就外部条件方面而言，最主要的是经济增长失速、人口结构变化以及雇佣制度与家庭结构变动等三方面问题。[8]
（1）经济增长减速对日本社会保障制度的双重压力。60年代至70年代初，日本社会保障制度的迅速扩展和完善，在很大程度上得益于当时的日本经济的高速增长。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油冲击及其引发的世界性经济危机为转折，日本经济增长即呈现出明显的减速甚至停滞之势。进入90年代以来，由于日本“泡沫经济”的破灭，日本经济从1991年起又陷入了一场旷日持久的经济萧条。尽管日本历届政府已数次出台复兴经济的方案，但一直未能收到明显的效果。
经济增长的滑坡，至少从两大方面对日本社会保障制度产生重大影响。首先，由于经济增长减速导致国民经济总体规模难以迅速扩大，致使国家财政收入的增长速度相对放慢、增长规模相对缩小，从而严重削弱了社会保障得以扩展和完善的财政基础。其次，由于经济增长减速导致劳动力需求相对减少，企业倒闭不断增加，致使失业问题日趋严重，从而大大加重了日本社会保障体系在失业与雇佣保障方面的负担。
（2）人口结构变化使社会保障负担加重。60年代至70年代初，日本社会保障制度迅速扩展和完善的另一重要条件，是人口年龄结构尚未像欧美发达国家那样遇到沉重的人口高龄化压力，老年人口带来的社会保障负担相对较轻。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均寿命大幅度延长等原因，日本人口高龄化的进程在步入70年代后也迅速加快，人口高龄化程度也随之迅速提高。日本的人口高龄化系数已达1990年已达12.0%，而且这一系数还呈现出升高的趋势，到2025年将达27.4%。[9]伴随人口高龄化速度加快、程度提高，达到法定年龄领取年金者的数目日趋庞大，领取金额急剧增加，从而造成了日本政府日趋严重的财政负担，以致成为当前日本社会保险制度乃至整个社会保障制度的一个重要问题。
（3）终身雇佣制度开始松动。在战后的日本企业，尤其是大企业所通行的雇佣制度即是所谓“终身雇佣制”，公司雇员一般不中途转厂，雇主亦很少单方面解雇雇员，即使在经济危机或经济萧条时期也同样如此。终身雇佣制的广泛存在，至少从两方面减轻了社会保障的负担：其一是大大缓解了失业问题，减轻了社会保障在雇佣与失业方面的负担；其二是企业为鼓励其为企业献身并减少其后顾之忧，大都建立了生活、保健、技术培训等多方面的内部保障项目和设施，起到了替代和减轻社会保障负担的作用。70年代中期以后，由于面临经济增长减速而导致劳动力需求相对减少，终身雇佣制也开始呈现解体之势。越来越多的企业包括大企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方式，劳动力在企业间的流动日趋加速。雇佣制度的这种变化，一方面加剧了失业问题，从而加重社会保障在雇佣与失业保障方面的负担；另一方面又降低了企业建立企业内部生活、健康等保障项目的积极性，而把大量的保障负担推向社会。
（4）家庭结构变化带来的影响。日本的家庭结构也处在迅速变化之中，其主要趋向是家庭核心化、家庭老龄化、家庭独身化、家庭小型化和家庭主妇就业化。家庭结构的这种变化趋势从多方面削弱了家庭的保障功能，把原来由家庭承担的一些保障事务推向社会，如在家庭成员中65岁以上的老年人口迅速增加的同时，家庭核心化又使子女与其年迈双亲的同住率大大降低，家庭小型化和家庭单身化则大大降低了传统家庭的相互扶助和赡养能力，而家庭主妇外出就业又将照顾年老双亲的责任推向了社会等等。这些因素产生了一系列无法回避的社会问题，大大加重了社会保障的负担，从而成为当前日本社会保障制度所面临的又一个重大问题。
由于上述因素的综合影响，日本政府的租税收入不足，财政困难增大，而国家用于社会保障的财政拨款却急剧膨胀，使中央财政不堪重负。社会保障制度的改革势在必行。
2．日本社会保障制度改革的主要趋势
日本的社会保障改革由来已久，从70年代后半期开始日本政府即着手对社会保障制度进行调整，80年代以后改革力度明显加大。1982年日本“第二次临时行政改革调查会”提出关于社会保障制度改革的建议，1986年日本政府制定《长寿社会对策大纲》，1988年发表《关于实现长寿、福利社会政策的基本考虑与目标》，1993年社会保障制度审议会公布咨询报告，提出社会保障新的基本理念：“社会保障应该是为了全民的利益，由全体国民来建立、支持的制度”，主张对社会保障制度从整体上重新加以认识，使之适应国民需求的变化、人口的变化、家庭及地区的变化、女性作用的变化、劳动环境的变化以及经济的变化，并使之在21世纪依然能够持续下去。
日本社会保障制度改革的基本方向是：
（1）努力抑制社会保障费支出的过度膨胀，减轻中央财政的负担。改革的目标首先集中在国库存负担最大的社会保险部门。在公共年金方面，1994年出台了年金改革法案，决定从2001年起把领取养老金的起始年龄推迟到65岁，对无工作或低薪的劳动者，可在60-64岁期间支付部分养老金。为解决财政薄弱的年金部门负担过重的问题，除采取国库存重点帮助和调整各年金体系间的财政加以解决外，政府还积极谋求实现年金制度的一体化。在医疗保险方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人医疗公费负担”制度，规定70岁以上老人的医疗费由各医疗保险制度共同负担。1984年设立修改健康保险法时又规定：60-70岁的老人是受雇者医疗保险的适用对象，把补助医疗费的标准由100%降至90%，以降低政府对国民健康保险的补贴率；同时废止了“临时工（日工）保险制度”，将其纳入其他健康保险。1986年和1991年两次对老人保健法进行个性制定了全体国民负担老人医疗费制度。1992年在健康保险中第一次导入了“中期财政运营方式”，以便在大致5年间取得财政平衡，同时降低保险费率和国库补贴率。
（2）在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险金缴纳率，引进“受益者负担”的原则，实行费用征收多元化。1994年的年金改革法案规定，厚生年金的缴费比率从1994年10月起，由月标准收入的14.5%提高到16.5%（劳资双方平均分摊），1995年10月再提高0.85%；1995年后从受保人的年中和年末奖金中（各相当于1个月的工资），提取1%的保险金（劳资均摊）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并没能遏止社会保险财政赤字的扩大趋势,除国民健康保险以外的所有保险制度都呈现的财政赤字，政府的基本对策是提高缴费率。厚生劳动省在1999年拟定了一项养老保险改革方案，主要内容是将给付水平降低20%、同时降低投保费率，今后的改革方向将是降低工资替代率、逐步缩小公共年金规模、扩大企业年金。但由于受保人（公、私雇员）和工会组织对于降低替代率几乎都持反对意见,国会未予通过上述议案。日本政府在2001年11月29日向国会提交了一份针对老龄化而制定的、以提高缴费率和增加个人负担治疗费比率为主的重建医疗保险财政方案，拟于2002年实施。
在税制改革方面，扩大中间税征收比率。1998年日本首次引进消费税，90年代以来通过提高消费税的征收比率（1997年后为5%）来保证社会保障的资金来源。此外，通过提高某些社会福利设施的收费标准和扩大有偿服务范围，以减少政府支出部分。
以上这些做法尽管采用的方式不同，但最终都将直接或间接加重国民的负担。因而如何取得国民的广泛共识和支持，是摆在日本政府面前的一大课题。
（3）倡导社会保障事业的社会化，重视各社会团体和家庭有社会保障中的作用。
日本十分重视发展居民参与社会福利的机制，90年代以来，由居民创办的各种营利性家庭服务团体有较大的发展。一些企业、尤其是大企业也主动参预社会福利事业，通过各种慈善活动积极为社会作贡献
二、日本社会保障制度对中国的若干启示
1．社会保障的立法问题
立法基础。
社会保障是以社会安全为目标、以社会公平为原则、以保障公民的基本生存权利为宗旨的社会公共政策。现代国家大都将自然法关于人的生存权利的自然秩序在宪法中予以确认并承诺保护。在这些国家，宪法对于公民基本生存权利予以保障的承诺成为社会保障法的立法渊源和基础。在中国，宪法虽然没有使用“社会保障”这个概念，但在有关章节中对国家责任和公民权利作了相应的表述。[10]
然而，宪法所确立的公民权利作为社会保障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会保障制度的动因或依据时，人们往往援引的是中共中央和政府的文件或决议，而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整的定义，对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功用，或者将其局限于改善人民生活水平的层面。90年代中期以来的社会保障制度改革，基本上遵循着功利性目的，在制度设计上强调效率高于公平、减轻政府责任，使社会保障在弥补市场缺陷、公平收入分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用受到忽视，并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作用认识上的偏差，导致了立法基础的模糊，或许是造成中国社会保障立法滞后的原因之一。
立法形态。
中国已初步建立起社会保障法的体系框架，在结构形式上基本涵概了当代社会保障法系的外延。[11]但从立法形态上看，尚处于较低层次，大多是作为政府的行政法规或部门规章颁布的，或以政府政策的形式出现，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于不同政府部门的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性，在实施过程中易产生矛盾或者衔接上的真空；在不同利益主体的搏弈倾向下，其实施中的随意性较强，实施效果易打折扣。从先进国家推广社会保障制度的经验来看，应在体系创建初期就将强化立法列为根本，以此保证和规范社会保障体系的建立和发展。当前，中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会保障制体系的迫切任务。从中国的实际情况出发，参照有关国际组织所制定的社会保障规章和原则，借鉴各国社会保障立法的经验，加强中国社会保障立法建设、提升立法层次、使之从政府意志升华为国家意志，是其中一项根本的、战略性的任务。
目前，中国的专家学者在先制定根本性的社会保障部门法还是先行分项制定社会保障的单行法问题上存有争议。笔者认为，当前中国正处在对社会保障制度改革进行总体规划和推进的阶段，在这种形势下，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则，明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参预主体之间法律关系，并且能够用以规范相关单行法律或法规的制定的、总括性的社会保障法，不仅是必要的，而且是适时的。部门法的建立，有利于该部门法系的立法完善，有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行。
2．社会保障的决策体制与管理体制
由现有的决策体制和立法形态所决定，中国社会保障制度的决策过程基本上是在政府部门内部完成的。尽管某项制度的出台，通常经过一定的调查研究、方案设计、试点运行、总结评估到决策选择的过程，但在封闭的和缺乏透明度的状态下做出的决策，难免因决策者认识上的局限或政府意志的作用而造成失误。[12]在这方面，日本的立法机关审议批准体制，法定的专家咨询机制（社会保障审议会制度），受保人、工会、党派、雇主组织、自营业者组织等社会各利益团体广泛参预的决策体制，[13]对中国具有重要的借鉴意义。
在社会保障的管理、执行、基金运行、审查、监督体制的建设方面，中国政府近年来采取了一些措施并逐步得以规范和完善。需要强调的是，在社会保障管理体制建设方面，中日两国确有诸多需要交流、学习与借鉴之处。除前述若干问题外，日本法定的专家咨询制度、民间协助制度以及保险费的定期审议、修正制度，对完善中国的社会保障体系建设亦有重要的、现实性的借鉴价值。
3．社会保障的财政结构
在社会保险费筹资上，中国政府确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的“资金来源多渠道”原则。从形式上看，中国的这种社会保障财政收入结构与日本具有同构性，但各责任主体的负担比例与日本有较大的区别。在中国，社会保险基金主要来源于企业和职工的缴费，1999年社会保险基金征缴收入中，企业缴费占78.2%、个人缴费占21.8%，2000年则分别为78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社会保障供款额中所占比例分别为52.2%和47.8%。[15]从政府责任方面看，在中国1999年的国家财政决算中（包括中央和地方财政），“社会保障补助支出”与“抚恤和社会救济费”之和为523.52亿元，占国家财政总支出的3.45%（在该年度预算中，这两个项目的支出预算为346.94亿元,仅占总预算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例即达到37.52%的水平。[17]两相比较，中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责任，与日本的情况形成鲜明的对照。
中国社会保障财政结构的现状，反映政府角色定位上的偏差，并制约着某些改革目标的实现。改变由国家过度包揽的传统保障方式、减轻政府负担是中国社会保障制度设计的主要方针之一，它比较符合当前社会保障领域改革的世界潮流。但将政府角色仅限于制度供给和最终保障、缺少法定的直接责任的定位则有失妥当，未能体现宪法确立的国家在保障公民生存权利上所应承担的义务或责任。在社会保险制度改革中，通过引入个人帐户，实现了国家、企业、个人三方共同负担的“资金来源多渠道”的目标，但在负担结构过于偏重经济目标而忽视了社会目标、尤其是缺乏政府的直接责任的状况下，企业负担并未因个人责任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府为弥补社会保险基金缺口又极力提高企业缴费水平。[18]由于企业负担偏重，影响了保险资金的征缴（由于企业的逃费、避费倾向），制约着“广覆盖”（由于企业拒保倾向）和“保障方式多层次”目标的实现。同时，由于政府力图依赖社会保险基金清偿养老金历史债务而产生的养老金财政危机，以及强调以“低水平”和个人责任为特征的长远目标，导致了公众对改革的恐慌心理和对政府置信度的下降，由此引发了“提前退休”、“突击看病”等严重问题，并且进一步强化了谨慎消费、增加储蓄以防不测的普遍心态。当社会保障制度运行出现严重问题时，政府便开始强调社会安全和政府责任，制定短期应急措施，投入巨额资金仓促应对。应当看到，政府所采取的事后补救行为，实质上是社会保障机制对政府责任的强制性复归。与其规避政府责任、引发制度运行波动后再予以补救，不如确立政府责任以确保社会保障制度的平稳运行。
4．社会保障体系平稳运行问题
社会保障体系平稳运行可以归结为社会保障基金在经济周期和社会结构变动中保持平衡的问题。社会保障基金的平衡主要取决于基金的征缴、给付水平，基金运营收益率的高低，以及国家财政的支持力度。而这些因素又均受到国民经济运行状况、人口和社会结构变动的制约。当这些条件发生变动时，会对社会保障基金的平衡产生不同的影响。在一般情况下，人口结构的变动是渐进的，其变动的长期趋势是可预测和易于把握的；经济运行状况则相对存在较大的变数，除了其自身正常的波动周期以外，国际政治经济环境、自然环境、国内政治经济社会决策等因素都会直接或间接地对之发生不同的作用，并传导给社会保障基金使之发生盈亏变动。因而，社会保障制度的设计除了要充分考虑社会发展目标外，还应预见到经济、社会因素变动对它的影响。
一般来说，社会保障基金的支付手段具有缓解或吸收经济波动产生的外部社会成本的作用，既使在一定时期和在一定程度上出现失衡,也具有积极的社会意义，其自身亦能通过政府的转移支付和在经济良性发展阶段重新达到平衡。但是，在经济状况长期持续恶化的情况下，无论是国家财政还是基金本身，都将面临巨大的压力，从而危及社会保障制度，使之难以为继。日本在经济高速增长时期制定的社会保障政策，未能预见到长期衰退的影响，而长期以来的“国债依赖型”财政又使得政府在平衡社会保障基金方面力不从心，后来的改革实属不得已而为之。如何制定一项能够长期平稳运行的社会保障政策，是中国政府面临的重要课题。
由于社会保险的缴费义务与受益权利具有对等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高缴费率和降低给付率将因增加企业和个人的负担、损害受保人的利益而受到社会保险主要供款人的抵制；社会保障基金的筹集和运营完全（或主要）依赖于民间或政府，都会使基金平衡面对一定的风险，因而应按照适当的比例合理确定政府、企业、受保人之间的连带责任。从中国当前社会保障基金运行危机的实际情况来看，问题的关键在于对国家财政的现有体制、支出结构和监督体制进行改革，建立起公共财政体制，将保障社会安全作为政府财政活动的重要目标，并确立以“平衡预算”为原则的财政决策和运行机制，从而奠定政府承担社会保障的直接责任和最终责任的财政基础。
5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面
日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革已取得重大进展，其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工逐步延伸到城镇其他经济成份的职工，但社会保障的实施范围还比较狭窄，城乡之间、不同所有制企业之间、地区之间的差别过大，众多无权利享受社会保障和处于低水平保障状态中的劳动者抵御生活风险的能力十分脆弱。这种社会福利资源分配的不公平、不合理的状况，不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利，而且对市场经济体制的发展、劳动力的流动和社会安定正在或者将要产生严重的后果。那种囿于“唯生产力论”、忽视社会保障促进生产力发展功能、忽视公民基本权利和社会保障需求的思维方式，以及在这种思维方式指导下制定的社会政策，无益于中国的经济和社会发展。中国社会保障体系建设的方向，应该是以城镇劳动者为重点，逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中，突破“二元化社会”思维的局限，将占中国全体公民绝大部分的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳入社会保障体系，是中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同，但日本解决农村人口的社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习借鉴之处。
同时，在扩大社会保障覆盖面过程中，既要制定社会保障的依据、规范、准则和标准，又要注重完善制度运行中的监督和约束机制，并且应根据不同社会群体的特点充分评估制度设计的合理性和可行性，否则可能因公众疏于参预而使之流于形式。在这方面，日本的国民年金“空洞化”趋势对于中国具有一定的警示意义。[19]
6．建立多层次的社会保障体系
日本在养老保险领域建立起了一个较为完善的多层次保障体系。一个企业雇员，一般可得到由国民基础年金、厚生年金、企业年金（厚生年金基金或适格年金）所构成的三个层次的保障；一号受保人除加入国民基础年金外，还可自愿加入国民年金基金。另外，日本在普遍推行社会养老保险的同时，还有各种商业人寿保险可供人们选择。多层次的养老保险体系可以灵活地满足不同阶层、不同经济状况的参保人的养老需求。
关键词: 高利贷，利息管制，显失公平，公序良俗，个人破产，合同自由，利息，私法社会化 内容提要: 从发展历史与政治经济背景来看，利息管制是一项体现私法中社会化考量的制度。本文的分析表明，其具有扶助贫弱的效果，并且未必造成经济效率的降低。在具体内容上，宜对消费信贷进行较严格的管制，对商业信贷则应采取相对宽松的态度。我国现行法的利息管制规则对保护消费者而言上限过高；对企业而言又成了无谓的负担，应及时修正。在管制方式上，各国通常都将显失公平制度作为兜底性的规范。我国虽有同样的规定，但对该制度的理解与认识仍有欠缺，以至于实践中极少应用。利息管制制度具体运行的效果，取决于信贷的弹性或管制的有效性。在传统社会，资本的流动性较弱，投资选择有限，因此利息管制可以在很大程度上发生财富转移的效果，随着社会经济的发展，尤其是公司制度的建立，投资手段日益多样，利息管制在社会保障方面的效果日益降低。这在一定程度上促成了其他替代如个人破产等制度的建立和发展。 （四）利息管制的特殊规则：复利禁止与迟延利息之计算 其他类型的利息管制，值得注意的还有禁止利滚利与预扣利息的规则。我国法规定，公民之间的借贷，出借人将利息计入本金计算复利的，不予保护；在借款时将利息扣除的，应当按实际出借款数计息。类似地，德国民法典第248条原则上也禁止对利息计算利息：“对到期利息计算利息的事先约定无效”，言下之意是，对已到期但未支付的利息，当事人可以约定展期支付，同时以该利息为本金，规定适当的利息。对此，我国未有类似的规定，德国法上的规则可供参考。除此以外，德国民法典第248条第2款允许银行等金融机构与存款人事先约定，在利息到期后，若存款人不从银行取出利息，对到期利息继续计算。 另外值得一提的是迟延利息管制的问题。对此，我国基本持自由放任的态度。对于当事人约定的过高的迟延利息，通常只适用合同法第114条进行调整。相比而言，德国在其民法典第288条规定了迟延利息，其计算以第247条规定的基本利率为基础（该利率每半年根据德国中央银行的调整而调整），涉及消费者的交易年利率为基本利率加5%，若不涉及消费者，年利率为基本利率加8%（以2007年下半年的基本利率（3.19%）为例，涉及消费者的迟延利率为8.19%，不涉及消费者的迟延利率为11.19%）。第288条第3款允许当事人（在出借人有法律上的正当理由时）约定超过法定迟延利率的利息，但要受到以下两方面的限制：其一，该约定不得违反第138条关于善良风俗与暴利的规定；其二，在以格式合同约定此类条款时，如果简单地将合同利息或超过合同利息的数额约定为迟延利息，是为法律所禁止的。对此，BGH的理由是，通常在债务人陷入（部分）迟延时，债权人可以（提前声明合同到期）解除合同（Kündigung），也就是说，债权人已可随时摆脱合同之约束或（在宣布解除合同的情况下）事实上已经不受合同约束，此时债务人的借款使用权早已不是完整意义上的借款人的权利，而要面临债权人随时收回借款或进行强制执行。在这样的情形下，若仍允许债权人根据自己不须受约束的合同（中的格式条款）获取迟延利息，有失公允。当然，限制债权人此时收取合同项下利息的权利，并不意味着债权人要遭受借款不能收回与利息不能获得双重损失。1988年，BGH在关于不动产抵押贷款的一个判例中也指出，出借人有权在借款合同中以格式条款的形式与当事人约定，在当事人违反借款合同提前还款时，一次性赔偿出借人在合理期间（注意不是合同的剩余期间）内的可得利润。这里的可得利润并不是出借人在剩余的借款期间所可能获得的全部收益，而更多只是一种出借人的机会损失：出借人将借款收回并再寻找新客户期间所损失的利润加上此过程所支出的成本。 上述制度颇值得我国借鉴。实践中，当事人常常会在借款合同中以违约金的形式约定高额的逾期利息，在发生诉讼或结案时，债务人应偿还的逾期违约金常常数额巨大，甚至超过本金（这在信用卡借款中尤为常见）。考虑到逾期利息的主要作用在于以惩罚的形式督促债务人还款，在债务人确已丧失偿付能力时仍继续计算，难谓仍符合其本意。此时，要求债务人赔偿债权人以类似条件向第三人放款的利息所得即已足够。因此，无论是传统法上的“利不过本”制度还是德国法上关于逾期利息的限制规则，都在很大程度上限制 了逾期利息的过分增长，较好地兼顾了债权人与债务人的利益。（五）利息管制与意思瑕疵 在利率过高时，德国法中可以“动用”的制度，除了第138条的两款规定外，还有第119条所规定的“错误”（Irrtum）制度。该条第1款规定了表示错误，与高利贷的处置并不直接相关（除非构成计算错误），第2款规定了“品质错误”（Eigenschaftirrtum），可以被用于处理高利贷的问题，即将价格也作为标的物的“品质”。不过，从实际应用上看，德国法司法界对将价格解释为标的物“品质”持相当谨慎的态度。实务上的案例主要集中在买卖合同中，如当事人对影响标的物价值的本质属性有认识错误。而在借款合同中则基本无适用的余地。（六）违反利息管制的法律后果 在法律后果上，我国民发〔1991〕21号规定，对于超过的法定利率的利息约定不予保护。从法院的案件操作来看，一般是对于本身合法的借贷合同，如果利息约定超过法定利率，仅使超过部分无效。然而“不予保护”这种模糊说法可能造成的操作困难在于即使法院确定不支持债权人的强制执行要求，如果债务人自愿履行了，可否要求返还？ 与我国不同，当前的德国法认为构成暴利的高利贷合同自始无效，即不仅利息条款无效，合同整体也无效。对此，以德国学者Lindacher的见解为代表的主流学说认为，为了防止或减少违反善良风俗行为的发生，赋予民法典第138条一般预防或“威慑”功能（Präventivwirkung）是必要的，否则违反善良风俗的一方很大程度上可以不受限制地从事暴利行为，因为即使在高额利息被事后裁定为不得请求的情况下，其仍可获得市场的平均利息。同时，虽然合同无效，出借人却无权要求将货币使用期间的利息作为不当得利返还，因为根据德国民法典第817条第2句，若有关给付违反法律或违背善良风俗，且给付人对此种违反行为同样也应负责任时，不得要求返还。当然，此条不意味着排除高利贷出借人的本金返还请求权。对这一安排，目前德国学界仍有不同意见。批评的观点认为如果适用自始且全部无效的规则会导致不公平，使得债务人实际上相当于获得了一个零利息的贷款，从而得到比正常贷款人更好的待遇。[11] 无独有偶。在美国的北卡罗来纳州，从1741年开始的第一部反高利贷法到至少1875年，出借人不得依设有高利贷的借款合同提起任何诉讼索还其所放的贷款（本金和利息）。若出借人获得了返还，则任何人均可提出诉讼，要求出借人向自己支付两倍于其所收取金额的“惩罚”。[12]在1981年，北卡州对其法律做了修改，将原来12%的利率上限提高到16%。[13]不过在法律后果上仍然相当严格：对尚未支付的利息，债务人可拒绝履行，对已经支付的利息，债务人可请求双倍返还。[14]对于构成“显失公平”的行为，现行规范在法律后果方面规定得颇为宽泛，法院可以自由选择。如根据美国合同法重述（第二版）第208条的规定，法院可以确认合同无效，也可以完全或部分排除有关不当条款的效力而部分地执行合同[15]。 综上，相比合同价格而言，对于利息的管制，各国法都非常倚重特定的客观标准，即使仍然要考察当事人主观因素（德国法），也往往通过证据（推定）规则减轻受损一方的证明责任。同时，对于某些可能导致实际利息过高的约定（复利、迟延利息限制等），法律也会进行进一步调整以使利息管制法不致落空。二、利息管制与私法中的社会化考量（一）中国传统社会中的义利之辩 放贷收息，古已有之。春秋时晋国大夫栾桓子“假贷居贿”（国语·晋语八），战国时齐国孟尝君田文“得息钱十万”（史记·孟尝君列传）即为例证。对借款利息额进行（上限）管制，与借款一样，有久远的历史[16]，我国最早见于西汉，如旁光侯刘殷因“取息过律”、陵乡侯刘訢因“取谷息过律”被免去侯爵（管制的具体内容已无从查考）。[17]至北魏宣武帝时，开始有禁止利息超过本金的提法，即“若收利过本，及翻改初券，依律免之，勿复征责”[18]。从“依律免之”的说法看，似乎说明原来已有收利不得过本的法令，但该法令始于何时，也已无从查考。及至唐朝，关于利息管制开始有更详细的规定和公开的理由。如武则天长安元年曾规定：“负债出举 ，不得回利作本，并法外生利。”[19]又如唐玄宗开元十六年曾下诏：“比来公私举放，取利颇深，有损贫下，事须厘革，自今以后，天下负举，只宜四分收利，官本五分收利。”[20]即其限制利息的主要缘由是爱惜民生，保护经济上的弱者。以唐朝利率政策为范本，后朝基本都有“息不过本”的规定，如北宋[21]、南宋[22]、金朝[23]、元朝[24]、明朝[25]、清朝[26]等。[27]近代中国虽然社会动荡，放款风险较高，但仍有很多地区实行对利率上限的管制（月利率不得超过3%），总利息不得过本金。一些地区甚至有关于利息的乡例（如徽州为2分）。“超过管理的利率将被认为是不近人情的，甚至在诉讼时受到谴责”。[28]总结来看，我国长期以来的利息管制，其背后的原理，更多是儒家“仁”的思想，所谓“富与贵是人之所欲也”[29]，只是要“以义取利”，“不以其道取之”，“不处也”——不应占有（论语·里仁）。类似地，日本古代的利息管制要比中国更严，实际利息水平也要比我国更低，很大程度上也是出于恤民的道德要求。[30]古代东方这种与道德相联系的义利区分本质上可看作一种集体主义与社会化思想的体现。（二）功能视角下对利息的解构分析 在价格理论的视角下，利息的功能可被分解为以下几部分：抵销通货膨胀；冲销风险；支付交易费用和获取资本利得。前三项是成本，包括可控部分和不可控部分，其中交易本身的费用属于可控部分，如在典当综合费中有相当一部分（甚至很大一部分）不是资本利得，而只是评估、保管担保物，办理典当业务，债权实现等费用。客观而言，出借人并未从借款人的这些支付中获得任何利益。不可控部分包括自然风险、政治风险、经济波动风险等。[31]冲销风险与除去交易成本之后的资本利得是解释利息的主要着眼点。对于后者存在的原因，张五常教授曾引述Irving Fisher的观点做过恰当的分析：其一是人们“不耐烦”，有急于消费和享受（impatience to consume），即“寅吃卯粮”的天性，而提前享受的价格就是利息；其二是资本的机会成本，即若不将资本做此用途而做他用可能产生的回报。[32] 风险、交易费用与资本利得的存在，说明了利息存在的必然性。而在这一分解性概念之下，利息管制制度可被设计得更精确。德国民法学者如Canaris便采取此项进路，他不承认借款交易本身的费用（如借款手续费等）为利息，认为法律上的利息指“以金钱或其他可替代物为支付媒介的，与利润、销售额无关，与使用时间直接相关的资金的使用费。”[33]在进行这样的分解之后，判断是否构成高利贷时，应诸项对照比较，即，同类支付总有一个大体上的“市场价格”区间，如果过分远离这个区间，便可以构成不当。即，对于交易费用（如手续费）等是否过高，检验的办法不再是将其换算为利息，而是与市场上类似交易中所收取的各项同类费用相比较。[34]（三）合同衡平与社会化考量的宗教与世俗演进 在围绕利息管制的争议中，合理价格的确定是最难解决的一个症结。[35]对此，很多学者像Zimmermann教授一样，认为“合理价格”充其量只是个概念游戏，在市场经济的条件下，人们（可能）永远无法真正意义上解决这个问题。[36]当然，不能完全精确，未必不能大致准确。罗马法时期的Accursius曾指出，在判断是否构成合理价格时应以充分的样本为依据。[37]此后的Thomas Aquinus也曾指出，合理价格的确定，不能抽样性地判断，而是要确定一个价格幅度（latitudo），在这个价格幅度之内，皆为合理，只有明显超越这一幅度的，才有讨论其是否为合理价格的余地。[38]然而，究竟以何种幅度为准更为妥当？如果说以市场价格为变动幅度，什么是市场价格？如果争议案件所达成的价格也是在市场环境下完成的，是否能成为市场价格的组成部分？现实的市场中，同样的商品，总是有人会出高于他人的价格：或者是出于时间节约的考虑而怠于询价；或者是较为富裕，对价格缺乏敏感度；或者纯粹是市场本身的波动，如股票或期货，在一个或几个交易日内，其成交价可以有巨大的振幅。市场价格幅度本身如此不确定，而在计算合理价格时，若将这些价格全部（包括争议案件中所涉及的价格）累加起来求均值显然与市场的逻辑相背。极端者，如17-18世纪的Christian Thomasius甚至认为，合同的公正价格就是当事人达成一致的价格，在此之 外，并不存在其他公平价格。[39]德国一般商法典（ADHG）很大程度上就是接受了这样的观点，而放弃了非常损失规则，并影响了后来的德国民法典。[40]在英国普通法上，法律并不过问对价是否充分（adequacy of consideration），也应是基于同样的考虑。[41]作为总结，Gordley将其概括如下：“‘价值’可以是当事人之间的价值，市场或者商业上的价值或者绝对的、内在的价值。第三种价值并不存在，因为价值因时因地而异，‘取决于成千上万的具体因素’[42]，第二种价值没有相关性，因为其所反映的是第三人愿意置于物品之上的价值，因此所剩的是物品对于当事人自身的价值。但这项价值是‘相对的’，‘主观的’[43]，是非进行‘心理分析’无法探求的。[44] 在这样的背景之下，是否法律对公平价值的追求就成了一个“知其不可而为之”的行动？答案是否定的。（法律）对“合同衡平”（Äquivalenz， Vertragsgerechtigkeit）的追求，有深刻而久远的历史与思想根源。早在亚里士多德关于正义的分类中，就已经提出了分配正义（distributive justice）与交换正义（或矫正正义）（commutative justice）这一对重要概念。前者强调“分配的公正在于成比例”[45]，后者指“出于意愿（合同）或违反意愿（侵权）[46]的交易中的公正”，尤其是“在违反意愿的交易中得与失之间的适度”，强调一方不得以他方受损为代价而获取不公的利益。[47]对于干涉合同的行为，我们可以提出各种各样的批评。比如，如同上文对公平价值理论的怀疑，得与失原本就是主观事项，外界难以察知，而且，究竟在怎样的合同价格下才能达到真正的交换正义，也很难判断；又如，与亚里士多德的正义观相关联，他的政治观念认为国家应当起到充分监督交易公平的作用，而这一点早被后世的政治理论与政治国家的实际发展轨迹所超越。不过，理解亚里士多德的正义观，还应将其置于其伦理学的整体构架之下进行。在他的伦理学中，友爱占有极其重要的地位，是“生活最必须的东西之一”。因为，“即使享有所有其他的善，也没有人愿意过没有朋友的生活。实际上，富人、治理者和有能力的人看起来最需要朋友。因为，有好东西给朋友是最多见也是最受称赞的善举，倘若没有朋友可以给予，纵有财产又有何益处？而且，若没有朋友，财产又如何享有和保持？因为，财产越多，危险就越大。而陷入贫困和不幸时，只有朋友才会出手相援。”[48]可以说，就本质而言，亚里士多德的“友爱”是一种社会大同的思想，至少是一种社会化的理想，在这种思想下，交换正义便多了一层理论上的可期待性。实际上，正如有些学者所指出的，亚里士多德的“友爱”与后世基督教的“仁爱”思想——上帝面前人人平等，人人皆兄弟——颇有共通之处。[49]在这种观念下，援助贫弱，不追求暴利，不仅仅是一项重要的美德，也是人的基本义务。这一点在教会对高利贷态度的历史变迁中有明显的体现。 按照韦伯的研究，在《旧约》中，耶稣对待财富与利益的态度体现在诸如“我们日用的饮食，今日赐给我们”这类祷词（马太福音6:11）或“我民中有贫穷人与你同住，你若借钱给他，不可如放债向他取利”（和合本出埃及记22:25）这样的陈述中，他认为每个人都要谨守自己的“生业”，只有不信神的人才会去追求利得。[50]在《新约》中，这一点也未有改变，尤其是保罗对追求利益、对世俗职业生活的态度，一直采取“要不是漠不关心，就是根本抱着传统主义的心态”。[51] 12世纪以前教会对高利贷持严格禁止的态度，与当代各国管制消费者信贷的利息在背景上很有相似之处：当时的借贷主要是消费借贷，而且是邻里与朋友之间的借贷。这种情形下收取利息，道德层面上就相当于将营利建立在友情（或他人的破产）之上。[52]因此备受谴责。 后世教会对高利贷与逐利的态度转变，在很大程度上源于社会经济发展的推动。实际上，到12世纪，《圣经》中的教谕便已面临日益普及的货币经济的挑战。在这一时期，教会接受了大量捐款，因而也承受着为他们的资金寻找适当投资机会的持续压力。最终的妥协方案是，一方面认为“任何超过本金之外金钱的借贷”都是高利贷；另一方面认为“如果贷款人是敌人、诸侯或不正当占有人，便可对其收取利息”。此外，如果利息是作为对债 权人损失的赔偿，也可以收取。如果借款合同约定“若借款人未能按协议规定时间还款，便要付出违约金”，则属于有效条款。[53]虽然教会依然在“教皇谕旨”中宣示“希望收到财物本身之外的别的财物，就是罪”[54]，但同时也指出，“教会从未控诉过一切形式的利息”，只是在教会条例中“采用市场作为合理价格的基础”[55]。即只要不背离正常的商业惯例，就不是在追逐“无耻的利润”。[56]总体而言，随着欧洲12世纪开始的贸易发展，人们对商业信贷的需求日益增加，开始在严格禁止利息的教义之外寻找例外性的解释规则。[57]到13世纪下半期，教会开始认为赊销买卖在一定情形下可以要求“较之现款买卖更好的价格”，赊销遂成为交易当事人规避高利贷管制的主要工具。此后，教会法学家也开始使用“利息”（interest）一词来表示出借人可以索要的合法收益。[58]当然，形式上的禁止高利贷规则在这一时期（13-15世纪）仍是普遍存在的。正如伯尔曼所指出的，在很大程度上，不正当价格、高利贷管制、非要式契约与预先存在的约因（causa）这四大制度与罗马法上的相关规则，一起构成了中世纪教会法中的合同制度。[59]13世纪期间的教皇Innocent四世（1243-1254）认为高利贷在长远的角度看，将导致贫穷，而贫穷将容易导致灵魂的腐蚀。[60]14世纪期间的教皇Clement五世（1305-1314）授权各地的宗教审判所（Courts of Inquisition）对高利贷行为进行裁判和惩罚。[61]这也是中世纪时大量的当铺主和放款人是犹太人的原因。[62]这种情形到15世纪中后期逐渐有本质性的改变，正如韦伯所指出的，此时路德、卡尔文等教派的改革努力，慢慢使人们“忘却了人本”[63]，让人们相信职业劳动也可以“增加神的荣耀”[64]，形成“把利润作为经济机构的枢纽，作为企业的目的，作为人生的意义”[65]的观念，从而为西方资本主义的大发展奠定基础。[66]路德在1524年的著作《论贸易和高利贷》中，在用十分激烈的字眼谴责过分的价格和利率的同时，又精心设计了一个在道德上可被视为正当的、通过出售物品或信用拓展而获益的条件。他声称“一个商人在其货品上所取得的利益应能弥补它们的成本，并补偿他的劳动、他的心血和他的风险，这应当是公平而正当的”。路德在谴责高利贷的同时，也为合理的借贷利率做了辩护，认为正常的利率应为5%，特殊场合可以提高到6%或7%。[67] 从16世纪开始，在“教退俗进”的背景下，在世俗层面，经济自由主义已日益彰显。[68]放款收息开始逐渐被接受，如英国于1545年通过的一项法案允许收取10%的利息。[69]当然，总体来说，18世纪以前的欧洲，利息管制制度仍是繁复多样的。以当时的德国为例，相关的管制规则包括：（1）非常损失规则，即若交易价格不足市场价格的一半或超过市场价格的一倍，卖方或买方可请求确认合同无效；（2）贷款利息不得超过5%或6%；（3）违约金不得超过可得利益的一倍；（4）Lex Anastasiana制度，即债权受让人只能向债务人请求其向原债权人所支付的金额；（5）禁止用高价购回条款规避利息管制；（6）禁止流质条款；（7）禁止对利息收取利息（利滚利）；（8）若利息总额已超过本金，禁止继续取息。[70] 至18世纪后半期，自由主义开始在英国、法国和其他欧洲大陆国家蓬勃发展。到19上半期，自由主义达到全盛，几乎所有法律领域都掀起了“自由化”的浪潮。[71]从1853到1868年，除法国外，大部分欧洲国家都取消了利息管制法。如奥地利1866年12月14日的法律（仅规定乘人之危收取高息的合同无效，见该法第3条），德国1868年6月14日的法律，英国1854年的法律。该项改革一方面反映了教会法在世俗国家兴起过程中的衰落，另一方面也体现了立法者对自由主义者改革呼声的回应。不过，彻底废除利息管制的制度安排并未持续多久，这一次，反对的声音并非来自教会，而是社会中的贫弱民众。在英国，1854年的改革可以说是工业界和自由主义思想家多年努力的结果。从边沁1790年出版的专著“Defense of Usury”开始，几乎所有古典经济学家都支持他的主张。[72]1818年，国会专门成立了一个委员会，其职责表面上是研究高利贷法的取舍，实质上则是向公众做废除高利贷法的宣传。1837年，议会通过关于汇票（bill of exchange）的法律 ，允许一年期以下的汇票不受利息管制。经过长期的工作，到1854年，在最终通过彻底废止高利贷的法律时，几乎再没有遇到实质性的阻力。然而，随后二十年的时间里，整个英国到处都是（高息）放贷的广告，小债务人受到高利贷者的盘剥，产生了巨大的社会问题。[73] 1870年后，在英国，消费者逐渐成为法律上重要的主体。在这一时期，两种借款的法律工具日益流行。其一是本票（promissory note）。当时常见的具体做法是在放款（50英镑）时便计算出应收取的利息（50英镑），作为本票的票面值（100英镑），同时规定高额的迟延还款利息。实践中，在借款到期时，若债务人不能还款，放款人会以收取高额迟延利息为“要挟”，要求将全部债权转换为新的本票，从而实现“利滚利”的安排。以本票形式放款的另外一个好处是，根据当时的强制执行规则，本票债权可以在很短的时间便完成执行的过程，债务人几乎没有异议或抗辩的余地。其二是动产抵押据（bill of sale），即债权人在放款时与债务人签订的以债务人个人动产为标的的抵押合同，赋予债权人在债务人无力还款时对这些动产的优先受偿权。更有甚者，1878年动产抵押据法赋予登记的抵押据持有人以对抗第三人的效力，导致这种法律工具的普遍适用，尤其在小额借贷中。1881年的一项调查发现，在1875年，登记的低于10英镑的动产抵押据总额为279英镑，而1880年则达到64000英镑。[74]按照当时的实践，债权人往往在动产抵押据中规定非常宽松的对担保物进行强制执行的条件，如债务人迟延（一旦陷入迟延，即可立即执行，无需宽限）、危害或损坏抵押物、离开英国等等。随着高利贷行为日益猖獗，立法者被迫做出反应。1882年又重新修订了动产抵押据法，加了一些限制性规定，如债权人在强制扣押后，应当给债务人5日的宽限期再将抵押物变现，又如禁止将抵押据延伸到抵押合同签订后债务人取得的物品上，再如完全禁止30英镑以下的动产抵押。然而，该法并没有走到足够远，并未对利息本身做出额外的限制。直到19世纪末，由于法官们对社会中高利贷的担心日益增长，他们在一系列的判决中直接调整了相关利息，而地方法院尤为激进，在有些案件中甚至将月息直接调整为1芬尼。[75]这种“超越法律”的现象一直持续到1900年——议会正式制定了“放款人法”（Moneylender Act），允许普通法院的法官对过度的（excessive）、不道德（unconscionable）的交易进行干涉。[76] 在德国，伴随着1873前后年欧洲各地严重经济危机的爆发，法律学者、经济学者和政治家、立法者发现，社会中大多数弱势群体不但并未从自由的利息制度中受益，而且还受到了损害：要么因为利息过高无法取得借款，要么饱受高利贷的欺压剥削。这一时期，在社会中下层民众的呼声下，要求重新制定高利贷管制规则的主张日益高涨。当然，自由派也没有完全放弃其对利息自由化的坚持，例如他们以1879年前后德国帝国参议院（Reichsrat）委托帝国银行（Reichsbank）所做的调查为依据，主张市场上的银行贷款的利息水平并未因放宽高利贷管制而升高，发生过度暴利的情形也不多。[77]不过，主张重新制定反暴利法的一派立刻指出，鉴于获取银行借款的主体主要是企业，该调查并没有涉及对中下层民众的分析，而中下层民众受高利贷压迫的状态是凭经验可查的。此后，随着社会化思潮的发展[78]，社会民主党的影响日盛，最终于1880年6月14日重新制定了反暴利法。在制定该法的过程中，针对是否应当规定具体的利息上限问题，有过激烈的讨论。最后两派达成妥协，没有规定具体的界限，而以“明显不对等”（das auffällige Mißverhältnis）作为判断是否构成暴利的依据。该法制定后，帝国法院对高利贷持非常严厉的管制态度。如认为根据担保物的品质与债务人的具体情形，3.5%-6%的年息是允许的，超过这个范围则可能被认为构成暴利，在此后帝国法院审理的案件中，9%以上的年息通常被认为构成暴利。[79] 在德国的反暴利法制定后，禁止暴利规则是否应被写入民法典又成为争论的焦点。这一争论的历史对于理解现行德国民法典第138条第2款是非常有帮助的。在Kübel就其本人所起草的德国民法典买卖法建议稿及其说明中，他解释了为何未将非常损失规则纳入到法典中的原因。 第一，买卖法、合同法乃至整个民法典的基本原则是意思自治原则，非常损失规则与此原则明显相悖。第二，传统的非常损失规则要求有具体的比例，这一比例在一些情形下明显不符合社会经济的需要，但若试图制定其他的比例，又有很大的难度，尤其难免会损及交易安全。第三，当事人还可以通过错误等制度寻求在交易价格明显不对等的情形下的救济，而且第138条第1款已经规定了违反善良风俗的法律效果，因此不如不再对暴利做具体规定。第四，（当时）已有特别法对暴利问题做了规定，因此更无须将其纳入到民法典中来。[80]显然，在这四项理由中，最重要的第一项本质上仍贯彻自由主义的观念，认为明确规定利息限制与民法典在理念上有冲突。与此相对，持社会化思想的学者如基尔克（Gierke）主张应当将暴利明确规定在民法典中，作为对合同自由的必要限制。1893年，帝国议会又重新将这一问题提上讨论日程。在当时397名议员中，德国保守党（Deutsche Konservative Partei）和自由党（die Freisinnigen）持反对态度，他们认为合同自由是不可动摇的原则，法律不应对合同对价事实上是否对等进行干涉，而应由每个人对自己的交易行为负责。社会民主党人、中间派议员（Zentrumsabgeordnete）、国家自由党（Nationalliberale）的重要学者（Enncccerus）则支持制定专门的反暴利规则，认为应当在规定合同自由原则的同时，就对其进行明确的限制，这些限制并不是合同自由原则的例外，而是合同原则的应有之意。最后，在397名帝国议会议员中，212名投了赞成票，通过了将禁止暴利制度写入民法典的决议。从立法背景上看，这项规定更多是强调社会化与民生保护的社会民主党等政治团体担心当时自由派倾向明显的法官们在仅有第138条第1款关于公序良俗的规定的情况下，会滥用手中的法律解释权，将暴利行为排除在违反善良风俗之外而作出的预防之举。[81]不过，从后来的法院判决和法律执行情况来看，这种担心是不必要的。实际上，恰恰相反，法院往往因为第138条第2款的构成要件过于严格，而在裁判暴利的案件时直接援用第138条第1款的规定，并日益倾向于采取较为严格的利息标准认定暴利。[82] 欧洲社会发展至此，在利息管制的数度起落中，源自基督教的仁爱、互助思想逐渐完成了与政治哲学的结合，成为至今仍影响巨大的社会化思想的一部分，最终成功制约了自由主义的过分扩张。 （四）合同衡平与民主政治 对利息乃至合同自由的限制，与民主政治的发展也有很大关联。黑格尔积极自由与消极自由的思想在欧洲大陆的广泛影响毋庸多论，他的观点对以传统自由主义为主导政治思想的英国也有很大影响。如19世纪末英国的哲学家格林（T. H. Green）就在他1881年的著名演讲[83]中就正面回应了黑格尔的观点，认为过去片面强调消极自由，强调自由是保障人们行为不受他人干涉的性质是不充分的。在文明社会，应强调积极的自由，即国家对弱者进行必要的保护，消极自由至多只能起到维持贫穷与饥饿现状的作用。[84]尤其在人们认识到民主是社会发展的必由之路时，限制合同自由也便成了伴随而言的当然结果：民主政体给弱者以投票权，同时许诺尊重民主决策的结果，自然就要接受弱者要求给自己更多保护的现实。诚如Atiyah所言，“几乎没有什么疑问，是民主的到来最终宣告了基于自由放任（laissez-faire）或合同自由的论证的终结。一般来说，对合同自由而言，其预设的前提是承认财产分配之现状，坚信个人努力与竞争的价值，而这些都被新授予权利的多数在根本上所拒绝。”[85] 同样无可置疑的是，伴随着政治的民主化，经济活动、市场也在日益走向“民主化”或“个体化”（democratized markets）。财货的交易，从原本的部落、村镇的熟人交易发展到现代主要以机构和精英个人为中心的“生产商—批发商—百货公司—消费者”交易模式，再到时下完全打破传统交易模式的突破地域限制的直销、点对点的网络交易模式。在这一转变中，原来承担一定的保护消费者权利职能的中介机构（如百货公司）消失了，原来具有重要意义的要素如地区性声誉（local reputation）的重要性也在显著下降。此时，对合同衡平进行干涉的必要性显然要更高一些。[86] > 注释: 见《民通意见（试行）》第125条。 Palandt-Heinrich， 2009， § 288 Rn. 7， 10 BGB. BGHZ 104， 340 „Der Kreditgeber kann aber in Allgemeinen Geschäftsbedingungen nicht festlegen， dass ihm ohne Rücksicht auf die für die Bemessung der gesetzlichen Ansprüche maßgebenden Umstäde in jedem Fall weiterhin die Vertragszinsen zustehen sollen， obwohl er selbst sich an den Vertrag nicht mehr gebunden fühlt.“ 按照德国民法典关于格式条款管制（Inhaltskontrolle）的规定，当事人所制定的关于在对方拒绝和迟延接受履行，迟延履行等情形支付违约金的格式条款无效（第309条第1款第6项）。 也正是在这一基础上，成就了德国民法典第309条第1款第5项的规定：不得在格式条款中规定超过事物正常发展范围的损害赔偿或价值减少补偿；另外，在规定了损害赔偿后，还应明确提示对方当事人有权提出证据证明实际损害根本未发生或实际损害远远小于约定的数额。当然，根据德国民法典第310条第1款，该规定主要适用于涉及消费者的合同。在商事交易中，该条款并不适用。 最早确定该原则的案例见：BGHZ 62，103; 梅迪库斯对该案的论理持肯定的态度：Staudinger-Medicus， 12. Aufl.， § 252 Rn. 22 BGB. MünchKomm- Kramer， § 119 Rn 115 BGB. 相关案例如“舒红军诉陈雄和无效民间借贷纠纷案”，江西省靖安县人民法院民事判决书（2008）靖民一初字第22号（赌债使得借贷合同本身全部无效）；“刘长龙诉万国生等民间借贷纠纷案”，江西省高安市人民法院民事判决书（2007）高民一初字第1279号（超过法定部分无效）。 BGH NJW 1958， 1772; NJW 1962， 1148; BGHZ 44， 158， 162; BGHZ 68， 204， 207; NJW 1983， 1420， 1421; NJW 1983， 2692; NJW 1994， 1275; BGHZ 44， 158， 162; BGHZ 68， 204， 207; NJW 1958， 1772; OLG Oldenburg NJW-RR 1986， 857， 858; LG Aachen NJW-RR 1987， 741， 742; vgl. auch BGH NJW 1990， 384; Canaris， WM 1981， 978， 979; Honsell， ZHR 148， 298， 299， 301. Lindacher， Grundsätzliches zu § 138 BGB， AcP 173， 124， 128 f. [11] Bunte， NJW 1983， 2674， 2676; Canaris， WM 1981， 978， 985 f.; Dauner， JZ 1980， 495， 503; Flume， AT § 18， 10; Hager， JuS 1985 264 ff; Koppensteiner/Kramer， Ungerechtfertigte Bereicherung， 1988， S. 65 f.; Larenz， Schuldrecht II， § 69 III b， S 562 (Fn 3); Medicus， in: Gedschr Dietz， 1973， S. 61， 71， 74; MünchKomm-Lieb， § 817 BGB Rn 17， 17 a; Reich， JZ 1980， 334; Staudinger-Lorenz， 1999， 2007， § 817 Rn 12 BGB. [12] Note: Judicially Imposed Usury Penalties in the Absence of Statutory Penalties: Can Freedom of Contract Co-Exist with Public Policy After Meritt v. Knox?， 68 N. C. L. Rev. 1021， 1025 (Fn. 47) (1989-1990). [13] N.C. Gen. Stat. § 24-1.1 (1986). [14] Ibid， pp. 1025-26. [15] “If a contract or term thereof is unconscionable at the time the contract is made a court may refuse to enforce the contract， or may enforce the remainder of the contract without the unconscionable term， or may so limit the application of any unconscionable term as to avoid any unconscionable result.” [16] 关于中国古代的高利贷研究，可参阅方行：“清代前期农村的高利贷资本问题”，载《经济研究》1984年第4期；“清代前期农村市场的发展”，载《历史研究》1987年第2期；“清代前期农村的高利贷资本”，载《清史研究》1994年第3期；陈支平：“清代福建乡村借贷关系举证分析”，载傅衣凌、杨国祯主编《明清福建乡村社会与乡村经济》，厦门大学出版社1987年版；张忠民：“前近代中国社会的高利贷与社会再生产”，载《中国经济史研究》1992年第3期；刘秋根：《明清高利贷资本》，社会科学文献出版社2000年版，第227—264页。 [17] 《汉书·王子侯表（上、下）》。 [18] 《魏书·释老志》。 [19] 《唐会要（卷八八）·杂录》。 [20] 《唐会要（卷八八）·杂录》。另外对典当业有“诸公私以财物出举者，任依私契，官不为理。每月收利，不得过六分；积日虽多，不得过一倍”的说法，见《唐令拾遗》。 [21] 《宋刑统·第二十六杂律引杂令》规定：“诸公私以财物出举起者任依私契，官不为理，每月取利不得过六分；积日虽多，不得过一倍；家资尽者，役身折酬役，通取户内男口又不得迴利为本。”“诸以粟麦者，任依私契，官不为理，仍以一年为断，不得因旧本更令生利，又不得迴利为本”。“诸出举两情和同私契取利过正条者，任人纠告，本及利物并入纠人。” [22] 《庆元条法事类·出举债负·关市令》记载：“月息不得超过四分，积日虽多，不得超过一倍。” [23] 《金史·食货志五·和籴》记载：“举财物者月利不过三分，积久至倍则止。” [24] 《元史》记载，元世祖至元六年（1269年）曾行敕令：“民间贷款取息，虽逾期限止偿一本息。” [25] 《大明律卷九户律钱债》规定：“凡私放钱债及典当财物，每月取利并不得过三分，年月虽多，不过一本一利。违者笞四十，以余利计赃。重者坐赃论罪，止杖一百。” [26] 《大清律例》规定：“凡私放钱债，每月取利不得过三分，年月虽多，不过一本一利，违者，笞四十。” [27] “消费借贷而取利，古来不予否定；即寺院本于‘利他’，亦放款而收利息（寺院设无尽藏）；汉代，汉书谷永传：‘至为人起责分利受谢’，颜师古注说‘言富贾有钱假托其名，代之为主放于他人以取利息而共分之。’惟对暴利行为则予以禁止。”潘维和：《中国民事法史》，（台湾）汉林出版社1982年版，第321页。关于私法社会化思潮与近代中国民法学发展的精当研究，见俞江：《近代中国民法学中的私权理论》，北京大学出版社2003年版，第248-264页。不过彼时作者认为在“培本固原”（尊重私权）与“持续发展”（社会化考量）两个任务中，前者更为重要。不知时过境迁，作者的观点是否有所改变，在笔者看来（也是本文一以 贯之的主线），社会化考量是权利的必要组成部分，私权之提倡与社会利益之平衡同等重要。 [28] 彭凯翔等：“近代中国农村借贷市场的机制——基于民间文书的研究”，载《经济研究》2008年第5期。 [29] 荀子也有类似见解（荀子·大略篇）：“义与利者，人之所两有也。虽尧、舜不能去民之欲利。” [30] 如德川时代商人放贷的年息通常为15%左右。Charles D. Sheldon， “‘Pre-Modern’ Merchants and Modernization in Japan”， 5 Modern Asian Studies 193， 197 (1971). [31] 前引张五常书，第22页。值得注意的是，将其归结为交易成本，在归类上虽然简洁，但并不能解决风险的控制与测量问题，因此仍有将其单独加以分析的必要。实际上，张五常自己也承认：“如果风险可以提前被量度，就没有风险可言了”。 [32] 张五常：《经济解释（卷二）：供应的行为》，花千树出版社2002年版，第26-28页。 [33] Danach lässt sich der Zins definieren als „Gewinn- und Umsatzunabhängige， laufzeitabhängie， in Geld oder anderen vertretbaren Sachen zu entrichtende Vergütung für die Möglichkeit des Gebrauchs eines Kapitals“. Canaris， Der Zinsbegriff und seine rechtliche Bedeutung， NJW 1978， 1891， 1892. [34] Canaris， aaO.， NJW 1978， 1891， 1893. [35] Christoph Becker， Die Lehre von der laesio enormis in der Sicht der heutigen Wucherproblematik， Carl Heymanns Verlag KG， 1993， S. 27 ff. [36] Zimmermann， The Law of Obligations: Roman Foundations of the Civilian Tradition， Cape Town: Juta & Co， 1990， p. 264. [37] Accursius， Glosse zu C.4.44.2 (1235). [38] Thomas Aquius， Summa theological (1270)， 2.2.77.1. [39] Thomasius， De aequitate cerebrina legis II. Cod. de rescind. vendit. et eius usu prac- tico cap. II， § 14. [40] Endemann， Handbuch des Deutschen Handels-， See- und Wechselrecht， 2. Aufl.， 1882， § 261 III， S. 555 f. [41] James Gordley， “Equality in Exchange”， 69 California Law Review 1587， 1594 (1981). [42] Joseph Story， Commentaries on Equity Jurisprudence as Administered in England and America， 14th Ed.， 1918， p. 339. [43] J. Chitty， A Practical Treatise on the Law of Contracts Not Under Seal and upon the Usual Defenses To Actions Thereon，
政府管制也称为政府规制，是市场经济条件下国家干预政策的重要组成部分，是政府为实现一定的公共政策目标，由具有法律地位的政府管制机构，依照一定的法律法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制按管制性质和内容一般可分为经济性管制和社会性管制两大类。经济性管制“主要是指政府对企业在价格、产量、进入和退出等方面的决策进行限制。”会性管制是指为保障全体公民的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境及确保教育、文化等社会福利而对社会经济主体各种特定行为进行规范和限制的政府干预。
政府管制体制改革是政治体制改革和经济体制改革的结合点，而社会性管制改革又是管制改革的一大重点。目前我国政府社会性管制改革明显滞后，社会性管制本身存在不少严重问题。当前我国日益加剧的环境污染问题，禁而不止的煤矿矿难问题，层出不穷的假酒、假药和有毒食品问题等的存在，反映了我国政府社会性管制职能的缺失和社会性管制能力的不足，不利于社会主义和谐社会的建设。构建和谐社会要求政府转变以GDP为中心、片面追求经济增长速度的传统做法。把注意力更多地转移到解决国民健康、环境保护、社会公平等基本问题上来，这些问题都属于政府社会性管制职能的范畴。这就迫切要求我们加快政府社会性管制改革步伐，完善社会性管制职能政府社会性管制改革事关重大，涉及面广，情况复杂，必须统筹安排，整体推进。在和谐社会构建背景下我国政府社会性管制的整体改革，应从以下七个方面协调推进。
一、完善政府社会性管制的法律体系
政府社会性管制必须以相关的法律法规为基础，法律体系的健全与否直接决定着政府社会性管制职能的有效性。改革开放以来，我国相继颁布了一系列针对健康、环境、安全、教育、文化等领域的社会性管制法律，如《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国安全生产法》等。应当说，经过30年的发展，我国已经初步形成了涵盖健康卫生、安全生产、环境保护、灾害防治、文化教育等各方面内容的政府社会性管制法律体系。然而，随着社会主义市场经济的发展，无论是与市场经济发达国家相比，还是从政府社会性管制职能的现实需要上看，我国政府社会性管制的法律体系还很不完善，与社会性管制的广泛性、深人性和重要性不相适应。因此，必须坚持修法与立法并重，细化相关法律条文，建构系统规范的法律法规群体，增强法律的惩处力度和可操作性，以完善我国政府社会性管制的法律体系。
完善政府社会性管制的法律体系还有利于增进政府管制的合法性。“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。”就是说，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”皖善政府社会性管制的法律体系，依法规范政府在配置社会资源、控制市场冲突、维护公共秩序、增进社会福利等方面的职能和行为，从而维持和强化社会成员对政府社会性管制的认同和支持，这意味着政府管制合法性基础的巩固。因为“合法性的基础是同意”，即社会公众认为政府的管理是合法的和公正的。如果“缺乏同意，政府就只能依靠高压手段。”
二、健全社会性管制的行为主体
管制行为主体状况，直接决定着社会性管制水平。要完善社会性管制职能，必须健全其行为主体。
第一，构建新的社会性管制主体体系。传统上，政府行政机关是唯一的管制主体，其管制内容不分巨细、管制手段单一的特点已不能适应现代社会治理的需要。随着社会日益复杂化，政府压力不断增大，必须考虑政府职能的重新定位。在这种背景下，将部分管制职能由中央政府下放给地方政府，由行政机关转移到社会中介组织，就成为一种必然的选择。要使非政府公共组织同相应的中央政府、地方各级政府、政府各部门一起，构成新的具有合理分工的社会性管制主体体系。
第二，解决好各管制主体之间的工作机制问题。
一是合理安排各主体间的权责分工，根据实际情况确定哪些管制职能由中央政府在全国范围内统一履行，哪些应下放给地方；哪些管制由行政机关保留，哪些交给其他公共组织。二是确定管制主体问的协调沟通机制，特别是当管制权存在交叉时要有明确有效的协调渠道，如定期会议、联合办公等。
第三，建立和完善各管制主体之间的分权制衡制度。在管制活动中，由于政府集准立法权、执行权、自由裁量权、准司法权于一身。管制机构问如果没有合理的制度安排，很可能出现寻租现象，使管制者成为被管制者的俘虏，使社会性管制偏离社会福利目标。为此，可借鉴西方国家行政改革中实行的“行政三分”原则，即将社会性管制的决策、执行和监督三个环节由不同的部门来实施，以实现分权制衡，从而防止某一环节的偏废或腐败。同时，要注意解决好管制体制改革中地方和部门之间的利益之争，维护各管制主体之间关系的和谐稳定。
三、设置社会性管制的合理目标
与其他管制手段一样，社会性管制也存在一定的负面因素：一是管制方法。在社会性管制中，政府多是通过命令和控制来直接配置资源，这导致社会性管制容易严重干预被管制企业的运行，乃至影响到企业的微观管理。二是管制成本。实践中，社会性管制往往是以具有货币价值的产品为代价(成本)，来增加不具有货币价值的产品(收益)。比如法律强制要求更清洁的空气和更安全的工作环境，这必然会提高企业活动的私人成本，或降低生产率的增长速度。除了这些可计算的经济损失之外，社会性管制更大的成本来自对企业自由意志和行为的限制，来自对一般竞争的依法限制。除了被管制方遵守管制政策需要付出成本外。政府管制本身也需要巨额成本。政府社会性管制的成本包括立法成本、司法成本和旧制度的终结成本等，其管制的综合成本相当高昂，并且管制越是浩繁细密，成本就越是高昂。
因此。在设置社会性管制目标时必须权衡各种关系。权衡是政府管制的核心要求。政府管制并不仅仅是尽可能地降低某种风险的发生概率，同时还需要衡量管制过程中的资源配置效率，在资源有限的前提下，尽可能地达到政府管制的目标。应该寻求一种符合社会最佳利益的管制，既要考虑管制有益的一面，也要权衡管制的成本和可能产生的负效应：在注重社会效益的基础上，还应符合经济效益的要求。以实现经济的良眭运行和社会的和谐发展。所以，社会性管制的合理目标，应该使环境、安全、质量、卫生等维持在社会可接受的水平之上。从而既实现资源的有效配置，又达到社会福利的最大化。
四、构建“适度型”社会性管制模式
在我国当前的社会转型时期，同时面对着计划经济时代“全面管理”、“过度管制”、“管制主宰”的遗留影响和市场经济带来的新问题(既包括由市场机制本身缺陷所造成的市场失灵，也包括由市场经济运行所需的配套制度、机制暂时缺失所造成的市场失灵)。因此，如何在“市场失灵”与“管制失灵”的双重困境中确定管制改革的总体目标模式，显得尤为重要。确定社会性管制改革的总体目标模式，就是要在加强与放松管制之间作出选择。然而，无论是加强还是放松管制的做法，都无法单独达到管制的目标，统领社会性管制改革的方向。啤实上，两者之间是个巨大的连续体，我们要做的便是在其间选择二者的最优配置比例。一方面，基于对社会性管制在行政管理中重大意义的认识，必须积极发挥其应有作用，也就是要加强管制；另一方面，如果管制数量浩繁巨大，内容细致庞杂，超过维持一定监控水平的需要，反而会抑制社会活力，阻碍社会发展，破坏社会和谐，因而必须控制管制水平或者放松管制。权衡以上两个方面，政府社会性管制改革的总体目标模式应是松紧结合，构建“适度型”管制模式，逐步完善其整体结构和运行机制。具体而言，在某些领域、某些层面上适度地加强，在其他领域、其他层面上温和地放松。坚持有所为、有所不为的原则：凡是市场可以解决的，应当尽量引入市场竞争机制：凡是通过中介组织、行业自律能够解决的，政府不应进行干预：凡是可以通过招标、拍卖形式进行分配的事项，政府不再进行审批。对于那些政府应该有所管理、却不需要管制尤其是不必审批的事项，就必须转变管理方式，如降为核准或备案。同时要尽量充实政府的引导、调控、监督、咨询和其他服务职能，防止过度管制倾向的产生，陷入“管制崇拜”的陷阱，这在“官本位”思想根深蒂固的中国要引起特别注意。随着煤矿事故、食品中毒、重大环境污染等恶性事件的不断发生，安全生产、食品卫生、污染防治等成为政府亟待解决的公共问题。这些问题的出现，固然有技术性和偶然性因素，但政府社会性管制的不得力也是重要原因。对那些关系群众生命财产安全和切身利益的社会问题，政府必须有重点地加强管制。在具体管制环节上，也要改变传统的被动检查工作模式，坚持主动预防、关口前移的原则，逐步实现从源头开始的全过程监控。以尽可能地避免危害结果的发生。
五、综合运用强制型和激励型管制方法
政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与政策结果之间的桥梁。社会性管制过程中政策工具的运用是否适宜，直接影响管制绩效，影响社会福利的增进程度。以往为实现社会性管制政策目标经常采用的工具如行政许可、标准设立、监督检查等，基本上都属于强制型的政策工具。而激励型管制政策工具则是放弃强迫企业服从的传统方式，转而利用市场机制，为被管制者提供选择和行动的机会，引导、激励被管制者主动服从管制要求，从而实现管制政策目标，因而又称为市场化的政策工具。
与强制型政策工具相比，市场化政策工具对于被管制者而言具有两个突出的优点：市场化工具使企业和其他被管制主体能以成本最低的方式达到监管目标：市场激励机制鼓励通过创新和技术革新实现这些目标。府通过税收、补贴、排污权交易、押金返还等市场化政策工具。提高或降低从事某种特定活动的成本，从而对被管制者提供充分激励，以鼓励被管制者作出政府所希望的行为或避免出现不合理的行为，进而实现社会性管制的政策目标。与强制型政策工具相比，激励型政策工具还能更好地解决管制者与被管制者之间信息不对称所引发的逆向选择、道德风险、竞争不足以及设租、寻租等问题，在改善企业服务方面效果也比较明显。目前我国社会性管制领域仍然以强制型工具为主，市场化工具的运用尚处于起步和探索阶段。但在国家实行绿色GDP后，节能减排工作进展并不顺利，市场化工具更应引起我们的高度重视。因此，在节能减排等重点领域，有必要加大市场化政策工具的，运用范围和力度，综合运用强制型管制方法和激励型管制方法，增强企业服从管制的责任感和主动性，以确保政府管制政策目标的如期实现。
六、强化安全、健康和环境的管制
随着经济发展水平的提高，人们对于生活质量，不仅仅是物质方面的需求增长，同时对于安全、健康、环境等问题，也有了更多、更高的认识和要求。但对于安全、健康、环境等重大问题，很多情况下公民个人所能承担的责任是非常有限甚至无能为力的，必须依靠政府加以协调和解决。政府是社会公共利益的受托者、代表者和管理者。政府行为的最大目的应是提供公共服务，维护公共利益。政府社会性管制最主要的内容就是安全、健康和环境管制。这种管制正是对社会公共利益的维护，是对和谐社会微观基础的巩固。
安全和健康管制，是“以人为本”的科学发展理念在政府职能中的重要体现。在经济发展中，人是生产中的主体，是市场中的消费者，更是发展的目的。以人为本的经济发展目标是满足人的各种需要和发展人的能力。如果人的各种需要中最基本的安全和健康需要都得不到保障，以人为本就无从谈起。通过安全和健康管制。政府在个人与企业组成的市场交易的双方中，保护处于弱势的个人一方，保障劳动者生产和消费者使用产品的安全与健康，这既是对公民基本权益的维护和尊重，也是和谐社会本质内涵中“公平正义”的必然要求。
环境管制以节能减排为中心，以一系列法律、法规、政策、标准等促进环境保护和资源节约，推动人与自然的和谐相处，维护社会的代内公平和代际公平，为可持续发展奠定基础。构建和谐社会，必须树立人与人，人与自然和谐相处的自然观、社会观和发展观。要实现人与自然和谐相处，政府必须对人们的社会活动进行必要干预与合理调节，将经济发展、社会生活、生态环境作为统一的整体加以规划。为此，政府要采取强有力的社会性管制措施，保护生态，治理污染，坚持计划生育、保护资源和环境的基本国策，切实转变经济增长方式，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
七、实现对管制者的有效管制
我国政府社会性管制失灵还普遍存在，严重影响社会的和谐稳定。所谓政府社会性管制失灵，就是社会性管制未能实现资源有效配置和社会福利最大化的预期目标，并且由于管制不当而出现新的社会问题和负面效应，从而导致社会福利净损失的现象。要根治社会性管制失灵，防止管制机构不作为或违反管制规定现象发生，必须强化对管制者的管制，建立一套保证和促使管制者坚持以资源有效配置和社会福最大化为管制目标和行为准则的规范体系。
第一，建立对管制者管制的机构。企业作为一种利益集团，对政府管制有特殊的影响力，而政府管制者也有各种利己的动机。这两者结合会产生“管制俘获”现象。即管制者对被管制者特别关心，允许其规定更高的价格，赚取更高的利润，及降低服务标准和质量，从而偏离和违背公平正义的管制原则。因此，建立对管制者实行管制的机构，以之对作为“法定垄断者”的管制者滥用权力加以限制，监视其是否按照社会福利最大化的要求去行动。是十分必要的。
我国的社会保险制度始建于50年代初期，包括养老、工伤、医疗、生育等保障制度。1986年又在国有企业建立了待业保险制度。截至1996年底，全国已有8000多万职工参加了基本养老保险；2000多万离退休人员参加了离退休费社会统筹，收缴养老保险基金1100多亿元，支出1000亿元，结余100多亿元，历年累计结余500多亿元。医疗保险制度除试点城市外，全国还有1800万职工参加了医疗费用社会统筹。各级劳动保险机构为300多万失业职工提供了失业救济，通过实施“再就业工程”，帮助200多万下岗人员和失业者实现了再就业。全国已有206个城市建立了居民最低生活保障制度，使100多万贫困居民基本生活得到了保障。这些社会保障制度的建立和实施，对于保障人民生活，促进国民经济发展和社会稳定起了积极作用。但是，随着经济体制改革的深化和人口老龄化的到来，原有社会保障制度存在的问题与弊端便日益暴露出来。
问题
（一）国家和企业包揽过多、负担过重
计划经济下的社会保障支出基本上由国家和企业包揽，以近几年来实行统筹的养老基金和待业基金为例，绝大多数由企业负担，个人负担很少。各地向企业统筹的“两金”比例，为职工工资总额的20％左右，有的省达30％以上，而向个人筹集的比例为工人工资的1％到3％，这样不仅不利于国家集中更多的资金用于经济建设和社会保障事业，而且也不利于减轻企业负担，不利于企业走市场，同时由于只享受社会保障权利而不尽义务，使人们容易滋生依赖思想和惰性，造成资源浪费和消费结构不合理。
（二）覆盖面小，社会保障范围狭窄
我国现有的社会保障制度，从城市来讲要限于行政事业单位、国有企业和部分集所有制企业的职工。据统计，至1994年底，全国城镇人口中，享受社会保障的人员占城镇总人口的45％，这几年有大幅度增加。从农村来讲，中国农村人口占全国总人口的72％以上，加上农村生活水平低于城市，贫困人口多（8000万贫困人口的绝大部分在农村），农村人口是社会保障的实际主体。但是到1994年底；享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的8.5%，农村社会保障对象主要限于为数甚少的优抚和社会救济人员。这几年来，农村的养老保险、合作医疗等社会保障事业有较大发展，但是与社会发展的要求还相差甚远。
（三）社会保障基金“现收现付”，缺乏积累
目前，我国的社会保障基金主要靠国家财政支出和企业从当年收入中“现收现付”，缺乏积累，缺乏足额安全供给，往往造成入不敷出。随着我国人口寿命延长和老龄化高峰的逼近。国民收入用于供养人口支出比重日趋增大，国家与企业不堪重负。缺乏足够的积累，社会保障事业将难以维持。
（四）企业独保，缺乏社会互济
计划经济条件下的社会保障基本上是各企业各自安排，各自为战，缺乏社会互济。对职工的生、老、病、死，由企业统包下来自保，造成企业社会保障负担过重，难以用大量资金投入生产，改进技术，更新产品。更新产业结沟，因此而削弱了企业的竞争力，使其难以生存发展。更有甚者，由于制度不健全，管理不善，“交了钱，事情还得企业自己办”的现象普遍存在，例如失业保险，有些地方企业交了失业保险金。但是每辞退一名职工还要交一笔钱，企业承担着双重负担，导致缺乏积极性和应有的效率。
（五）“平均主义”、“吃大锅饭”
有了困难就伸手，向国家要，向企业要，而且互相攀比，比索取，比社会保障所得；不比勤奋，不比贡献。干好干坏一个样，干多干少一个样，这种社会保障制度的后果削弱了奋发进取精神，影响了效率提高，不利于生产力的发展。
（六）社会保障基金管理不善，监督不力
非专款专用，而是挪作他用。例如失业保险基金的支出，管理费占30％，转业训练和生产自救费占50－60％，直接用于失业救济的只占10％左右。这就大大削弱了社会保障基金应有的实际效益。甚至还有不少挤占、挪用、贪污现象的存在，严重影响了社会保障的顺利推行。据财政部1996年对10个省的保险基金的检查统计，有的地方保障基金用于基本建设项目一投资房地产，投资、参股投资、放贷、借款、挤占基金、滥支管理费等违纪金额达62．33亿元。
（七）社会保障管理体制混乱
我国的社会保障管理体制既存在集权过多，统权过死的现象，又存在政出多门，权力分散的弊端，不仅缺乏纵向横向的监督机制，而且缺乏完整的内部调控机制。一方面行政管理与业务管理政事十分，政府包管一切；另一方面则生老病残都由单位管理，形成所谓“单位保险”。管理体制的混乱；在很大程度上制约了我国社会保障事业削发展
对策
坚持社会保障的正确原则
适度合理原则适度合理是指保障制度要切合国情符合客观实际。太高了会使社会保障的公共开支庞大，造成财政赤字，会增加税收，造成群众负担过重；会削减生产投资，影响经济实力和在国际市场上的竞争力；会助长人们的惰性与依赖性；会导致通货膨胀，国力负担不起，到头来使过高的社会保障制度难以为继。太低了，人们的养老保险、医疗保险、失业与工伤救济、下岗补贴、生育补助、住宅津贴等一系列社会保障问题难以解决，直接影响人们生活水平的提高，甚至连基本的生活水平都难以维持，当越来越多的人们的生存和基本权利难以得到社会保障的时候，的行为必然随之增多，从而也必然会引起社会动荡。只有在社会保障功能、系数和覆盖面都比较大的情况下，才会有社会的稳定和发展。社会保障必须适度，其一，在确定社会保障项目与待遇水平时，既要考虑社会保障的实际需要，又要考虑到国家的国力；其二，社会保障范围要逐步扩大，社会保障水平要逐步提高，要随着国民经济的增长而增长，社会保障基金和国民收入总比例要保持适当；其三，还要考虑社会保障救济金与被救济者以前收入的替代关系，使前者对后者的替代率符合要求。
公平与效率相结合原则社会保障制度具有双重职能，双重目标，它既是实现公平的一种社会稳定机制，又是发展生产力的一种社会动力机制，二者相辅相成，而以发展生产力为前提，因此在推行保障制度中必须坚持效率优先、兼顾公平、机会均等，竞争择优的目标序列。既要打破各种壁垒，鼓励竞争，促进生产力发展；坚持讲求效率原则；同时又要给予社会成员最基本的工作和生活保障，以体现公平原则。所谓“公平”是指机会均等，所有需要社会保障的人员都
有平等地参加社会保障的机会，凡是符合社会保障条件的，都有平等地获取社会保障救济的权利。
权利与义务相统一原则在社会保障行政法律关系中，行政主体（社会保障相关）与相对方（被保障者）都享有各自的权利和应尽的义务。每一方既是权利主体，又是义务主体，双方的权利义务在总体上应是平衡的重合的和法定的。对于行政主体（政府社会保障机关）来讲，它要依法行政，既要依法按条件发放社会保障金，保护被保障者的合法权益。同时又要防止被保障者权利的违法行使或滥用，维护和推进社会保障制度的健康发展。对于被保障者来说。他一方面依法享有获取社会保障待遇的权利；另一方面他又有个人投保依法缴纳一定数额的社会保险金、支持和维护社会保障制度的义务。被保障者所享有的权利与应履行的义务是相适应的，档次也要大体相当。
社会化管理与政府宏观调控相结合原则社会化管理包括以下内容。一是社会保障事件要充分调动社会各方面的力量，实现多层次管理，避免由国家统揽包办；二是要多力筹集资金，不能单纯依赖国家；充分发挥国家、集体、个人三方面的积极性，国家在其中扮演“最后出台”的角色，负责宏观管理与补助调节；三是社会保障中除发挥社会各方面、各机构的作用外，还要发挥道德系统、法律系统的作用，运用社会杠杆来调节各方面的关系；四是将目前机关、企事业单位承担的事务性工作逐步转为社会化服务，如将企业发放养老、失业统一改为社会化发放，可由银行发放或由邮局发放，也可由社会保障机关发放。
政府对社会保障的宏观调控主要体现在以下几方面：一是将大部分社会保障基金通过财政预算直接分配，一部分社会保障基金由政府通过赋税调节，实行间接分配；二是社会保障工作由单纯用行政手段管理转为依靠法律和经济手段进行管理；三是政府对社会保障管理侧重于服务，着重做好宏观控制与调节工作；四是政府成立社会保障机构，统一负责经常性的社会保障的业务工作；五是政事分开，例如社会保险行政管理和保险基金管理、运营要分离开来，政府主管部门的任务是制定政策、规划、制度和标准，加强监督和指导；保险基金收支和运营，保值与增值则由相对独立、统一的经办机构负责。
物质保障与精神鼓励相结合原则物质保障与精神鼓励有各自的特性与作用，二者相互依存，相互促进，其中物质保障是前提和基础，精神鼓励是指导和支柱。对我国这样一个人口众多、经济落后的发展中国家来说，需要社会保障的事情太多，而国家建设需要大量资金，而且必须把经济建设放在首位，用于社会保障的资金是有限的，难以满足日益发展的社会要求，因此在努力发展经济，不断扩大社会保障的物质基础的同时，要十分注意精神鼓励，充分发挥精神鼓励的巨大作用。一是振奋作用：增强公民“我是社会主人”的意识，使保障对象产生自尊感，温暖感，幸福感；二是启迪作用：启迪公民的自立意识，化消极度因素为积极因素，变坐以待毙为自立自强；三是智力开发作用”社会保障对象有了科学技术的支援，有了知识和智慧，有了奋发自强的精神和主人翁意识，就能创造人间奇迹。
纳入国家财政预算管理原则为了保证社会保障基金合理有效的使用，防止被挤占，挪用，保证其安全、完整并努力实现其保值、增值，对于社会保障基金的结余额，除留足两个月的支付费用外，80％应用于购买由国家发行的社会保险基金特种定向债券，任何单位和个人都不得自行决定基金做其他用途，社会保险基金营运所得效益，全部并入社会保障基金并免征税款。为了管好社会保险基金，行政部门应建立相对独立的社会保险预算，确保社会保险基金的专款专用，不得用于弥补财政赤字。
转变社会保障机制
由“福利全包”向“基本保障”转变实行国家、集体和个人共同分担保障基本需求的社会保险模式，进行利益调整和制度创新、建立与我国社会主义初级阶段的经济发展水平相适应的基本社会保障制度。大力发展企业补充保险、各类商业保险和个人储蓄保险。通过建立这种国家、单位、个人多层次的社会保障体系，可以使国家只承担宏观管理与调控的“有限责任”，提高社会效率，维护社会公平，又可以满足不同企业与不同收入职工对保险的不同要求。
由“平均主义”向“效率与公平相结合”转变市场经济条件下的社会保障制度，既要保障职工的基本生活，又要有利于促进生产力的发展，既要公平，又要效率，要贯彻效率优先，兼顾公平的原则，引进竞争机制，奖优汰劣，奖勤罚懒，有效地激发职工的积极性与创造性，例如在医疗和养老保险中建立社会统筹与个人帐户相结合的原则，其中社会统筹贯彻公平原则，个人帐户体现与劳动者贡献大小相联系的效率原则，这样把公平与效率有机联系起来。形成一种保障与激励相结合的机制。
由“企业独保”向“社会互济”转变实行保险基金的社会统筹，建立社会保险体系，这种社会保险制度具有“社会性”和“互济性”特点，所谓“社会性”是指失业保险坚持保险对象普通性与受益机会均等性原则，面向全社会失业人员，不能因为其就业单位的经济成份而区别对待。在大范围内实行失业保险、能使效益好的企业帮助效益差的企业。当前我国相当多的国有企业经济效益不好、而三资企业、私营企业的景况却有所不同，逐步将这些企业纳入失业保险的范围，那么失业保险金的调剂范围就大了，在一定程度上减轻了国有企业的压力和负担，在较大范围内实现由企业自我保障向社会互济保险的过渡，体现了保险业分散风险的“大数法则”，均衡了企业的各类保障负担，降低了因单位或企业效益差别所产生的保障风险，由此也保障了职工享受一定社会福利和平等就业的基本权益。而且，保险职能和监管体系的社会化，可以使各种社会保障责任从企业中分离出来，在助于形成公平竞争的市场环境，有利于建议现代企业制度。
建立切实可行的社会保障制度
建立健全多层次的社会保障体系多层次的社会保障体系由以下几个层次组成，一是由国家财政支持的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社会服务四项。二是国家法律强制实行的社会保险；由国家、集体、个人三方承担社会保障项目。包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障六项。三是商业保险、包括个人投保，企业投保的互保障三项。为了既减轻国家负担，又满足职工不同层次，不同水准的多种保障需求，必须在搞好社会保障的同时，发展多种形式的补充保险，并根据险种特点，采取适宜的保险模式。在补充保险类型上，对采用企业补充、互助基金、个人投保、个人储蓄多种形式。在保险方式上，可采取分散式个人投保，集中式企业投保，通过基金会间接投保等多种方式。在投保对象的选择上，可以先从效益好的企业和行业入手，为基本保险制度的顺利进行乃至行业统筹，为将来过渡到属地管理创造条件；在制度形态上，养老保险可采取个人帐户等形式，医疗保险可采取病种费用保险形式；其他险种可根据风险程度和保障能力适当设置。
建立健全‘社会统筹”与“个人帐户”相结合的养老保险和医疗保险制度退休职工的基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金两部分组成。基础养老金为当地职工上年度月平均工资的20%，由社会统筹。个人帐户养老金为
个人帐户积累额除以120（即退休职工平均预期余命月数），一般按职工缴费工资的11%建立基本养老金个人帐户，其余部分由企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业缴费部分逐渐下降。这种养老金制度把社会统筹与个人帐户结合，基本养老保险保障最低生活，社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合、基本养老保险与多层次养老保险相结合。
医疗保险也要实行“统帐结合”；即实行公费、劳保医疗费用与个人挂勾，就医时个人适当负担部分医疗费用，离退休人员医疗费用和在职职工大、重病医疗费用由社会统筹，这种“统帐结合”的办法，经过镇江市和九江市两市试验，获得了初步成效，即保障了职工的基本医疗费的过快增长，本对均衡企业负担。
建立健全以社会统筹为主要内容的失业、工伤和生育保险制度由于科学技术的进步，产品的更新，产业结构的调整，有一定数量的失业是正常的，不可避免的，各发达国家的工业发展过程中无不如此。关键是我们要正视失业和下岗问题，正确处理和解决它。政府要采取切实有效的措施办好再就业工程，同时给失业、待业的下岗职工以适当的生活补贴。这种失业救济与下岗补贴以社会统筹为主。工伤保护也实行社会保险，这样有利于保护劳动者在工作中遭受事故伤害或患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防。
建立统一的社会保障管理体制长期以来，我国社会保障事业分别由不同的政府部门负责管理，多头管理社会保险，加大了管理成本，增加了基金的风险，影响了政策的统一，制约着改革进程。针对这种分开管理弊端，今后应按照政企分开、决策管理、营运监督分离原则，理顺社会保障的管理体制，实现制度统一，政策规范、管理法制化、政企分开、监督有力的目标。
逐步规范社会保障基金的营运和监督制度为了保证社会保险基金的安全和保值增值，一方面要逐步建立健全基金管理的监督制度，由社会保障行政主管部门负责制定政策；社会保障经办机构负责基金的具体收支活动，基金的征集由税务部门，财政部门负责对基金进行预算管理；另一方面要完善社会保障基金的投保管理机制，随着金融市场的发展，不断完善基金的投资结构，力争在较低的风险下，获得较高的投资效益。
加快社会保障的法制化进程要在认真总结经验的基础上，研究制定养老保险、医疗保险、工伤救护、失业救济、下岗补贴等一系列有关社会保障的法律、法规，使社会保障工作“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。同时加强社会保障机构自身的法制化建设，实现组织、资金、物资、工作计划与规划等方面的法制化管理，提高社会保障工作效率、强化管理机制，发挥社会保障的最大功能。
逐步实现社会保障的社会化
社会保障的实质是以个人自立为基点，承认帮助个人抵御在市场经济社会中可能遇到的生活风险是社会的义务和政府的责任，获得帮助是个人的权利。社会保障的基本原则是自助者公助。社会保障的基本功能是为个人维持最低生活需要提供提保证。以利于社会经济的稳定发展。社会保障覆盖全社会需要保障的人，数量多，范围广、社会性强，是一种社会事业，社会事业只有在政府的组织、协调、宏观控制下，依靠全社会共同努力才能办好，因此社会保障事业必须逐步推向社会化。社会保障的社会化包括以下几方面的内容：
服务对象社会化服务对象是社会保障的相对方和和受动主体，社会必须在发展生产和人民生活水平提高基础上，面向城市与乡村，面向工、农与知识分子，面向全社会，尽可能给更多的社会成员提供平等地享受社会保障的机会，服务全社会。
资金来源社会化发展社会保障事业，除了大力发展经济，增强国力，以便国家能够提供更多的财力支援外，主要还在于动员会社会的力量，广辟财源，多方筹资，国家拨款、企业出资、个人缴纳，社保资金由国家、集体、个人按一定比例合理负担。有特殊困难的人在劳动就业，发展生产，增加经济收入方面，国家应提供优惠和扶助措施，实现积极意义上的社会保障。
