第二条本省行政区域内的农村劳动力转移及其相关活动，适用本办法。
第三条县级以上人民政府应当加强对农村劳动力转移工作的领导，组织有关部门按照各自职责，做好农村劳动力转移的相关工作。
省、市（行署）、县（市、区）农村劳动力转移行政主管部门具体负责本行政区域内农村劳动力转移的组织、指导、监督和服务工作，并组织实施本办法。
乡（镇）人民政府承办农村劳动力转移的具体工作。
第四条农村劳动力转移工作遵循政府推动、社会服务、农民自愿、城乡统筹、依法维权的原则。
第五条县级以上人民政府应当制定本行政区域农村劳动力转移规划，将其纳入国民经济、社会发展和新农村建设规划。
各级人民政府应当将农村劳动力转移工作所需经费列入本级财政预算。
第六条各级人民政府应当通过开辟国内外劳务市场，加强小城镇建设，发展县域经济、中小企业和二、三产业等途径，拓宽农村劳动力转移渠道，并引导农村劳动力就地就近转移，增加农民就业机会，促进土地规模流转。
第七条各级农村劳动力转移行政主管部门对具有本省及地方特色的劳务品牌，应当加强引导和宣传，增强其市场竞争能力。
第八条各级人民政府应当对在农村劳动力转移工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励；对在城乡经济建设和社会发展中做出突出贡献的农民工给予表彰奖励。
第二章培训扶持
第九条各级农村劳动力转移行政主管部门应当发挥劳动和社会保障、教育、扶贫开发等有关部门和工会、妇联、共青团以及各类培训机构的作用，以市场需求为导向，发展和优化配置教育培训资源。
第十条农村劳动力转移培训单位应当符合国家“阳光工程”培训基地规定的条件和技能就业培训的要求，并向省农村劳动力转移行政主管部门备案。
第十一条农村劳动力转移培训单位应当根据市场需求，开展非农职业技能培训、创业培训和法律道德规范、安全生产及职业病防治、城镇生活常识等引导性培训，增强农村劳动力转移就业能力、务工适应能力和创业能力。
按照前款规定培训合格并符合职业技能鉴定条件的农村劳动力，当地职业技能鉴定机构应当为其进行职业技能鉴定，所需费用按照国家和省有关规定执行。
第十二条县级以上人民政府应当加大农村劳动力转移培训资金的投入，建立由政府财政支持、用人单位和个人共同承担的农村劳动力转移培训资金投入机制。
各级人民政府有关职能部门应当加强对农村劳动力转移培训资金使用的管理和监督，确保资金使用效益。
第十三条农村劳动力输入地人民政府应当把提高农民工岗位技能纳入当地职业技能培训计划，鼓励用人单位建立稳定的劳务培训基地，开展就业前技能培训。
第十四条用人单位应当依法对招用的农民工进行务工技能和安全生产基本知识的培训。
从事采矿、建筑施工以及危险化学品、易燃易爆、有毒有害物品等生产、经营作业的农民工，应当由用人单位进行专业安全生产知识和职业技能培训，经相关主管部门考核合格后方可上岗；从事特种作业工种的农民工，还应当由用人单位安排其依法取得特种作业人员资格后，方可上岗。
农民工不承担前两款规定的培训费用。
第三章转移服务
第十五条各级人民政府及有关单位应当加强农村劳动力转移服务体系建设，利用埠外机构、输出基地或者委托有关单位和人员开展劳务对接，扩大向省外、国外的劳务输出。
第十六条农村劳动力输入地人民政府在编制城市规划和镇规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，应当统筹考虑长期在城镇就业、生活的农民工对公共服务的需要，将其纳入城镇公共服务体系。
第十七条各级农村劳动力转移行政主管部门应当会同有关部门，建立本行政区域内农村劳动力资源及其培训、输出等方面的档案和信息体系，并及时更新和农村劳动力网络信息，供社会共享使用。
第十八条公共职业介绍机构应当在服务场所设立专门窗口，免费为农村劳动力提供职业介绍、职业指导、求职登记和咨询等服务。
职业中介机构和人才交流机构为农村劳动力提供有偿就业服务的，应当公示收费项目和标准；提供公益性就业服务的，县级以上人民政府应当按照规定给予补贴。
第十九条农民工在镇或者中等以下城市有合法固定的住所和稳定的收入并申请落户的，应当准予落户。
大城市对农民工中的高级技工、技师以及其他有特殊技能或者突出贡献者，应当准予优先落户。
第二十条农村劳动力输入地人民政府应当承担与农民工同住子女的义务教育责任，将其纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，接收适龄的农民工子女就近入学。学校对农民工子女和城镇学生应当同等对待，不得向农民工子女加收借读费、赞助费或者其他费用。
各级人民政府可以采取设立助学金、鼓励社会各界捐资助学等方式，保证家庭经济困难的农民工子女就学。
第二十一条农村劳动力输入地卫生行政主管部门应当把农民工及其同住子女的免疫纳入当地免疫规划，并加强对农民工及其同住子女的疾病预防控制、健康教育和疾病监测工作。
第二十二条农村劳动力输出地人口和计划生育行政主管部门应当为输出人员免费办理《流动人口婚育证明》，并发放计划生育手册；有关服务机构应当免费为输出人员落实避孕节育措施。
农村劳动力输入地人口和计划生育行政主管部门及有关服务机构应当依法做好农民工计划生育工作，免费提供国家规定的基本项目计划生育技术服务和生殖保健服务。
第二十三条农村劳动力输入地人民政府和有关部门以及用人单位应当根据国家有关规定，解决农民工的工伤保险和大病医疗保险。农民工可以在户籍所在地参加新型农村合作医疗。对于同用人单位签订无固定期限劳动合同的农民工，未在户籍所在地参加新型农村合作医疗的，可以按照就业所在地城镇职工缴费标准和办法参加城镇职工基本医疗保险，并享受与城镇职工同等的医疗保险待遇。
用人单位应当按照有关规定为其录用的农民工建立基本养老保险关系，按时足额缴纳基本养老保险费，使农民工享受与城镇职工同等的基本养老保险待遇。
第二十四条在用人单位已参加社会保险的农民工流动就业，原用人单位和新用人单位应当保证农民工社会保险关系和社会保险待遇合理接续。
第二十五条各级人民政府应当依法制定鼓励农民外出务工回乡创业的优惠政策，鼓励和支持农民自主创业和外出务工有成就者返乡创业，引回资金、项目和人才，有条件的地方可以建立农民外出务工回乡创业扶持基金。
金融机构对农民自主创业和外出务工有成就者返乡创业，应当在一定期限内依法给予小额信贷等扶持。
第四章权益保障
第二十六条农村劳动力进城务工与城镇劳动者享有同等的劳动权利。
各级人民政府和用人单位应当依照《中华人民共和国就业促进法》的规定，保证农民工的平等就业权利，消除农民工就业在地域、性别、工资标准和社会保险待遇等方面的歧视性规定。
农民工在安全保障、评定技术职称、晋升职务、评选劳动模范和先进工作者，以及参与社会事务管理等方面，与城镇劳动者机会均等。
第二十七条职业中介机构和用人单位不得要求农民工提供担保或者以其他名义向农民工收取财物，不得扣押农民工居民身份证等有效证件和其他物品。
第二十八条用人单位应当与农民工订立书面劳动合同。劳动合同的期限、内容，农民工的劳动时间、休息休假、报酬支付、劳动关系的解除，以及女性农民工权益保护等，应当符合《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和国务院《职工带薪年休假条例》等有关法律、法规规定。
鼓励用人单位与农民工订立劳动合同时使用劳动合同示范文本。
第二十九条各级劳动和社会保障行政主管部门应当完善日常巡视检查制度和责任制度，推行网络化监察方式，依法处理各类用人单位存在的违法收取或者扣押农民工财物、不依法签订和履行劳动合同、拒不支付延长工作时间的劳动报酬、未按照规定缴纳社会保险费等侵犯农民工权益的违法行为。
用人单位存在前款所列违法行为的，农民工有权向劳动和社会保障行政主管部门投诉、举报；劳动和社会保障行政主管部门应当健全农民工维权投诉、举报制度，及时受理并调查处理农民工的投诉、举报。
第三十条用人单位应当依法保障农民工参加工会的权利，吸纳农民工参加工会。用人单位职工代表大会或者集体协商代表中，应当有相应比例的农民工代表。
各级工会应当以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，督促用人单位履行法律、法规规定的义务，维护农民工合法权益。
第三十一条农民工土地承包权益受法律保护。任何组织和个人不得以农民外出务工为由，随意收回、调整其承包地，侵占其土地流转收益。
外出务工的农民流转土地的，应当签订土地流转合同，明确流转双方的权利和义务。
第三十二条各级人民政府及其有关部门应当为农民工提供便捷、有效的服务，及时化解土地争议、劳动争议等社会矛盾。
农民工认为自己的合法权益受到侵害依法申请仲裁、复议或者提讼并符合法定受案条件的，有管辖权的机关必须受理。
第三十三条法律援助机构对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的农民工，不再审查其经济困难条件，并简化相关手续。
对侵害农民工权益的案件，有关单位应当在律师调查取证、查阅复制档案资料，以及农民工参与仲裁、复议、诉讼、鉴定等方面提供协助；涉及相关费用的，应当根据有关规定予以免收、减收或者缓收。
第三十四条农民工应当增强法治观念，学会运用法律，通过合法渠道维护自身合法权益。
农民工应当提高自身素质，遵守职业行为准则、社会公德、公共秩序和有关法律、法规、规章的规定，培养科学、文明、健康的生活方式，适应城镇工作、生活的要求。
外出务工的农民应当承担户口所在地村民应当履行的义务。
第五章法律责任
第三十五条有关行政机关或者机构违反本办法，有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重或者拒不改正的，由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）不履行法定职责，致使农民的合法权益得不到保护的；
（二）违法实施审批、收费、处罚，违法采取行政强制措施，或者违法增加农民负担的；
（三）侵占、挪用农村劳动力转移培训资金的；
（四）违法干预用人单位依法自主使用农民工的；
（五）依法应当给予行政处分的其他情形。
第三十六条违反本办法第十条规定，农村劳动力转移培训单位弄虚作假，骗取国家“阳光工程”培训基地资格或者骗取培训补贴资金，未按照要求完成培训任务的，由县级以上农村劳动力转移行政主管部门取消其“阳光工程”培训基地资格，会同有关部门追回培训补贴资金，并视情况提请有关机关追究相关人员的责任。
第三十七条违反本办法第二十条第一款规定，向农民工子女加收借读费、赞助费或者其他费用的，由县级以上教育行政主管部门或者价格行政主管部门责令退还所收费用，并由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十八条违反本办法第二十四条、第二十八条第一款、第三十条第一款规定，用人单位未保证农民工社会保险关系和社会保险待遇合理接续，与农民工未签订劳动合同或者所签劳动合同不合法，违法延长农民工工作时间或者未按照规定支付延时劳动报酬，未按期足额支付农民工劳动报酬或者无故克扣劳动报酬，以及剥夺农民工参加工会的权利的，由县级以上劳动和社会保障行政主管部门依法处罚。
第2条本规章制度适用于单位所有员工，包括管理人员、技术人员和普通员工；对特殊职位的员工另有规定的从其规定。
第3条员工享有取得劳动报酬、休息休假、获得劳动安全卫生保护、享受社会保险和福利等劳动权利，同时应当履行完成劳动任务、遵守规章制度和职业道德等劳动义务。
第4条单位负有支付员工劳动报酬、保护员工合法劳动权益等义务，同时享有生产经营决策权、劳动用工和人事管理权、工资分配权、依法制定规章制度权等权利。
第二章员工招用与培训教育
第5条招用员工实行男女平等、民族平等原则，特殊工种或岗位对性别、民族有特别规定的从其规定。
第6条招用员工实行全面考核、择优录用的原则，不招用不符合录用条件的员工。
第7条员工应聘职位时，应满18周岁，身体健康，现实表现良好。员工应聘时提供的身份证、毕业证、计生证等证件必须是本人的真实证件，不得借用或伪造证件欺骗。录用员工，不收取员工的押金（物），不扣留员工的身份证、毕业证等证件。
第8条单位十分重视员工的培训和教育，根据员工素质和岗位要求，实行职前培训、职业教育或在岗深造培训教育，培养员工的职业自豪感和职业道德意识。
第9条单位对新录用的员工实行试用期制度，根据劳动合同期限的长短，试用期为1至3月。试用期包括在劳动合同期限中，并算作本单位的工作年限。
第三章劳动合同管理
第10条单位招用员工实行劳动合同制度，自员工入职之日起30日内签订劳动合同，劳动合同由双方各执一份。
第11条劳动合同统一使用劳动局印制的劳动合同文本，劳动合同必须经员工本人、单位法定代表人（或法定代表人书面授权的人）签字，并加盖单位公章方能生效。劳动合同自双方签字盖章时成立并生效；劳动合同对合同生效时间或条件另有约定的，从其约定。
第12条在本单位连续工作满10年以上的员工，可以与单位签订无固定期限的劳动合同，但单位不同意续延的除外。
第13条单位与员工协商一致可以解除劳动合同，由单位提出解除劳动合同的，依法申报劳动部门失业登记备案，符合失业待遇条件的，依法享受失业保险待遇。双方协商一致可以变更劳动合同的内容，包括变更合同期限、工作岗位、劳动报酬、违约责任等。
第14条员工有下列情形之一的，单位可以解除劳动合同：
（1）、在试用期内不符合录用条件的；
（2）、严重违反劳动纪律或者单位规章制度的；
（3）、严重失职，营私舞弊，对单位利益造成重大损害的；
（4）、被依法追究刑事责任的；
（5）、被劳动教养的；
（6）、单位依法制定的惩罚制度中规定可以辞退的；
（9）、法律、法规、规章规定的其他情形。
单位依本条规定解除劳动合同，可以不支付员工经济补偿金。
第15条有下列情形之一，单位提前30天书面通知员工，可以解除劳动合同：
（1）、员工患病或非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作，也不能从事单位另行安排的适当工作的（经劳动鉴定委员会确认）；
（2）、员工不能胜任工作，经过培训或调整工作岗位，仍不能胜任工作的；
（3）、劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经协商不能达成协议的；
（4）、单位开展业务活动发生严重困难，确需裁减人员的；
（5）、法律、法规、规章规定的其他情形。
单位依本条规定解除劳动合同，按国家及本省、市有关规定支付员工经济补偿金
（1）、患职业病或因工负伤被确认完全丧失或部分丧失劳动能力的；
（2）、患病或非因工负伤，在规定的医疗期内的；
（3）、女职工在符合计划生育规定的孕期、产期、哺乳期内的
（4）、应征入伍，在义务服兵役期间的；
（5）、法律、法规、规章规定的其他情形。
第17条单位与员工可以在劳动合同中约定违反劳动合同的违约责任，违约金的约定，遵循公平、合理的原则。
员工违反法律规定或劳动合同的约定解除劳动合同，应赔偿单位下列损失：
（1）、单位录用员工所支付的费用；
（2）、单位为员工支付的培训费用，双方另有约定的按约定办理；
（3）、对单位造成的直接经济损失；
（4）、劳动合同约定的其他赔偿费用。
第18条非单位过错，员工提出解除劳动合同，应当提前30日以书面形式通知单位。知悉单位商业秘密的员工，劳动合同或保密协议对提前通知期另有约定的从其约定（不超过6个月）。
员工给单位造成经济损失尚未处理完毕的，不得依前两款规定解除劳动合同。
员工自动离职，属于违法解除劳动合同，应当按本规定第25条第二款的规定赔偿单位的损失。
第19条有下列情形之一，劳动合同终止：
（1）、劳动合同期满，双方不再续订的；
（2）、劳动合同约定的终止条件出现的；
（3）、员工死亡或被人民法院宣告失踪、死亡的；
（4）、单位依法解散、破产或者被撤销的；
（5）、法律、法规、规章规定的其他情形。
终止劳动合同，单位可以不支付员工经济补偿金；法律、法规、规章有特别规定的从其规定。
第20条员工在规定的医疗期内，女职工在符合计划生育规定的孕期、产期和哺乳期内，劳动合同期满的，劳动合同的期限自动延续至医疗期、孕期、产期和哺乳期满为止（本规定第22条的情形除外）。
第21条劳动合同期满单位需要续签劳动合同的，提前30天通知员工，并在30日内重新签订劳动合同；不再续签的，在合同期满前书面通知员工，向员工出具《终止劳动合同通知书》，并在合同期满后3个工作日内办理终止劳动合同手续。
第22条单位解除劳动合同，向员工出具《解除劳动合同通知书》，并在合同解除后3个工作日内办理解除劳动合同手续。
第四章工作时间与休息休假
大学生创业一般为初创企业，缺乏相关经验，很少关注法律问题，然而，创业离不开法律，虽然国家的各种优惠政策对大学生创业进行扶持和鼓励，但市场经济所确立的法律规则不会因大学生的特殊身份而“让路”。善于运用法律的创业者可以保障自身的合法权益，使企业获得长足发展;蔑视法律的创业者会受到法律的制裁，最终导致创业活动失败。因此，对大学生创业活动中劳动用工的法律问题进行研究具有重要意义。
一、大学生初创企业的劳动规章制度问题
(一)制定劳动规章的原因。劳动规章制度，是用工单位根据国家法律法规以及其自身特点制定的，明确劳动条件、调整劳动关系、规范劳动关系当事人行为的各种规章、制度的总称。大学生初创企业在建立劳动用工关系时，就应该制定明确的、完善的劳动规章制度。我国《劳动法》第4条和《劳动合同法》第4条都有明确规定:用人单位应当制定和完善劳动规章制度。所以，制定劳动规章制度是用工企业应尽的一项义务。大学生初创企业建立完善的规章制度，一方面，可以保障其所雇佣的劳动者的合法权益;另一方面，可以解决用工关系纠纷问题，保障企业长远发展的利益。
(二)劳动规章制度制定中存在的问题。一些相对成熟的用工企业在劳动规章制度上也会存在各种问题:规章制度的内容不合法、不合理;规章制度的可操作性不强;没有进行公告、公示，不具有法律效力等等。对大学生初创企业而言，制定一部完善的规章制度是一项浩大的“工程”，所以会有一部分创业者放弃规章制度的制定或者仅仅是对员工作出纪律性的简单规定，这样的做法是为法律所不允许的。并且，这种做法对企业自身而言是极其危险的，一旦出现劳动用工关系的纠纷，初创企业将会遭受很大冲击。
(三)完善初创企业的劳动规章制度。“国有国法，家有家规”，初创企业要有自己内部的规章制度，才能更好地管理本企业内部事物，促进企业健康发展。根据原劳动部《关于新开办用人单位实行规章制度备案制度的通知》规定，大学生初创企业应该在企业管理经营中制定与劳动者切身利益相关的劳动规章制度，积极报送备案，接受监督。根据《劳动合同法》第4条的规定，在规章制度制定过程中，应当注意以下几个问题:一是规章制度内容合法、合理，不能仅仅规定劳动者的义务，更不能随意设置处罚权，对劳动者进行恣意处罚。二是规章制度的制定应该经过民主程序，增强劳动者的企业认同感，调动劳动者的积极性，协调好劳资关系。三是规章制度要采取有效的公开、公示方法。为了避免企业在发生劳资纠纷时，因举证不能导致规章制度无效尴尬境地，大学生初创企业应当通过有效的方式向劳动者进行公开公示，并保留相关证据。
二、大学生初创企业劳动合同的相关问题
(一)劳动合同中存在的问题。劳动合同，亦称劳动契约，是劳动者与用人单位之间确立劳动关系、明确双方权利义务的协议。我国《劳动法》和《劳动合同法》对“劳动合同应采用书面的形式”作出了规定，充分保护了劳动者的合法权益，对不依法律规定订立劳动合同的用工企业作出了相应的惩罚性规定。一方面，对大学生初创企业而言，如果没有相应的法律知识，可能仅和劳动者口头约定，而不签订书面劳动合同。但口头合同往往会使企业因举证不能处于被动地位。另一方面，劳动合同可能会存在劳资双方权利义务不明确、条款无效等问题。对于大学生初创企业来说，由于没有充足的用工经验，如果不能充分考虑相关法律问题，其初次制定的劳动合同很难达到“无瑕疵”的状态。
(二)制定“无瑕疵”的劳动合同。法律是把双刃剑，善于运用法律者可以保护自身权益，不会使用者可能会受到法律的制裁。所以，大学生初创企业应当依法制定“无瑕疵”的合同，然后遵循合法、公平、平等自愿、协商一致、诚实信用的原则与企业员工签订劳动合同。根据《劳动合同法》的规定，劳动合同应当具备以下必备条款:企业的名称、住所、主要负责人等;员工的姓名、住址、身份证号;合同的期限;工作的内容、地点;工作时间、休息休假;劳动报酬;社会保险;劳动保护、劳动条件和职业危害防护等。此外，还可以约定试用期、培训、保守秘密、补充保险和福利待遇等。总之，劳动合同不仅要面面俱到，事事俱细，还要符合法律的规定，并与规章制度相适应。作为创业大学生，由于没有相关实践经验，即使是法律专业的学生，也不一定具有这方面的法律知识应用能力。所以，大学生初创企业在制定劳动合同时，应当咨询专业的法律人士，争取达到劳动合同“无瑕疵”的状态，保障企业健康发展。
三、大学生初创企业特殊用工对象的保护问题
(一)大学生初创企业特殊的用工对象没有特殊保护。创业者作为学生，受其社会活动范围、人脉关系等各种因素的限制，企业中的工作者多为学生。因此，企业中的用工风险防范和劳动者合法权益保护的问题困难重重:大多数学生兼职人员无法直接受到《劳动法》、《劳动合同法》的保护，只能参照其他法律。然而，其他法律并没有明确的、具体的规定，导致兼职人员无法得到确定的权益保护;另外，初创企业不能为兼职大学生缴纳社会保险，需要要承担劳动伤害大额赔偿的风险，这对于刚刚起步的大学生初创企业而言，无疑是灭顶之灾。
(二)给予特殊用工对象相应的法律保护。对于特殊用工对象得不到明确法律保护这一问题，仅仅依靠企业的力量是无法解决的。一方面，要求立法机关和司法机关制定相关的法律规定或司法解释，使大学生兼职人员能够得到与普通劳动者相当的权益保障;另一方面，要完善兼职大学生工作者的保险问题，避免初创企业因承担大额赔偿的风险而濒临破产的情况发生。大学生在设立创业企业时，国家应该对创业大学生提供免费的法律培训，增强法律风险的防范意。对大学生的法律教育，不能仅仅限于《宪法》、《民法》、《刑法》等基础法律，还应涉及《合同法》、《劳动法》、《劳动合同法》等方面的内容，培养大学生创业的法律意识，提高大学生创业的竞争力。对大学生初创企业用人问题的法律研究和建议，不仅可以促进初创企业的发展进步，还能够保障在初创企业工作的劳动者的合法权益。
作者:王珊 柳第 单位:北方工业大学文法学院学生; 研究方向: 法学
参考文献:
劳动保障制度是我国保障公民生活的基础制度，体现了社会进步，劳动保障制度的完善状况和国家文明进步步调一致，是社会进步的标志，可见国家劳动保障制度存在的重要性，但是虽然我国的劳动保障制度发展状况良好，但是收到很多制约因素的影响，还存在很多发展的阻碍因素，下文将做具体分析。
1 我国劳动保障制度的问题
1.1 劳动保障制度不统一
我国劳动保障制度发展过程中主要矛盾是劳动保障制度的配套管理体制不统一，部分劳动保障制度针对的社会群体差距较大，很多成员享受制度优惠，但是还有部分成员享受不到制度优惠，原因在于行政管理政策多门，社会保障项目的协调难度很大，另一部分问题是历史性问题，体现了不同地区、范围的社会保障制度的差异性。
1.2 劳动保障制度改革滞后
我国的国家体制相对单一，改革之后，社会主义市场经济不断涌入，出现多元化的保障基因，由于受到改革之前国家单一保障改革落后的影响，我国的劳动保障制度的改革进程相对落后。
1.3 劳动保障制度覆盖范围不全
传统的劳动保障制度项目主要针对国家机关、事业单位和国有企业，其推行也只是以上部门，覆盖面积很难涉及到民营企业、私营企业和自由职业者，就我国的整体环境来看，劳动保障制度的覆盖范围不全面，需要提升国家劳动保障制度覆盖面积，提升劳动保障的比率。
1.4 劳动保障制度统筹层次偏低，属地原则未能落实
由于我国私营企业或者民营企业承担或参与的劳动保障制度统筹层次很低，很多地县级的企业根本无法推行劳动保障制度，省级部分城市还存在很多企业不缴劳动保障款项的情况，原因在于私营企业和民营企业的人员流动性很强，当人才流失之后，劳动保障制度的归属成为问题，部分去也利用多种理由不接受或者拖欠劳动保障款项的缴纳。
1.5 劳动保障制度资金的筹措及管理尚不到位
就我国当前来看，劳动保障资金的筹资很难，劳动保障制度的资金主要来源于企业和劳动者、政府三方面，当前多数企业在劳动保障制度中的统筹占据主导，因此部分民营企业和国有企业出现经营效益问题，部分企业处于亏损的状况，由此导致劳动保障制度在企业的推行受阻。
1.6 劳动保障亟待加强立法
劳动保障立法是针对劳动保障制度专门设立的法律，需要对其进行完善来强化劳动保障制度的规范，拓展劳动保障制度的覆盖面积。当前我国劳动保障制度需要依靠国务院和相关部门的规章制度来推行。但近年来我国的劳动保障制度紧张状况不容乐观，呈现出地区差异性的情况，整体进展效果一般，需要通过立法来缩小地区差异性。
2 完善我国劳动保障制度的对策
2.1 完善劳动保障管理与服务体系
第一，根据我国实际状况，对劳动保障部门进行重组和划分，提升劳动保障管理部门在规划、政策和管理层面的一致，形成劳动保障资金运行保持良好的循环。第二，建立劳动保障制度的监察机构，强化对问题和制度落实情况的监督和检查。第三，实施统一性强的服务体系，根据全国范围或者 全省范围实施统一性强的服务管理体系，保证劳动者在特定的区域合理的流动。
2.2 扩大劳动保障制度项目的覆盖面
我国政府需要拓展国有大中型企业、事业单位和地营企业等不同 企业类型加入到劳动保障制度中来，虽然将其落实的难度很大，但是该项措施是拓展劳动保障制度覆盖面积的最有效措施，也是实施过程的必要环节，可以将该过程分批进行或者采取不同区域区别对待的方式，建立起多功能且多渠道的机制和措施，并采取政策或者税收层面的优惠，保证劳动保障制度在全面范围内得到拓展，提升覆盖面积。
2.3 明确政府及相关部门劳动保障制度职责
中央政府和地方政府需要明确自身在劳动保障制度推行过程中的责任和权利，明确政府、企业和个人的职权范围，我国的社会主义性质决定了政府在我国实施劳动保障制度中的重要作用，尤其在国家推行劳动保障制度过程中，政府起到决定性作用，在劳动保障制度的屠光中扮演重要角色，承担很多项工作和任务，不能过分的强调政府作用，实施劳动保障建设过程中，需要发挥好 政府和市场的双向作用，实施双管齐下的措施，保证政府和市场的协调作用，对劳动保障制度进行完善。
2.4 政府牵头，多方位筹集劳动保障基金
由于经济基础是实现上层建筑的主要支撑，因此为了推广我国的劳动保障制度，实现劳动保障制度全民化和全员化的目标，需要充足的资金和财力作为具体的后背力量，发挥政府在劳动保障制度中的监督和主导作用。由此可见，对劳动保障制度实施项目资金筹资的过程中，政府起到良好的引导作用，可以通过财政方式、行政方式或经济支撑、税收政策优惠的措施来实现资金的筹集，由此保障劳动保障基本资金的来源和数量，保障劳动保障制度资金筹集的有效性。
2.5 通过提高劳动者的技能来提升劳动保障水平
只有提升劳动者的劳动技能，才能提升劳动保障的实施水平，因此需要企业、政府、或者社区部门的合作，利用不同形式的培训或者实践工作的方式来提升劳动者的职业技能，利用不断加强劳动保障配套设施的建设力度，不断完善劳动保障的工作机制，由此来提升劳动者的专项技能，深入提升劳动保障制度的水平。
2.6 加强劳动保障法制建设
当前我国的劳动保障制度改革主要通过国务院或者相关部门的规章制度或者地方行政法规来推动劳动保障规章制度的推行，只通过行政规章制度是根本不足的，我国政府需要将老公保障法作为社会主义市场经济法律体系建设的重要组成，在此基础上不断完善我国劳动保障制度相关法律体系，保障劳动保障制度的落实。
参考文献
[1]黄玉君，吕博，邓大松.我国最低生活保障制度统筹发展的问题及对策研究[J].社会保障研究，2015，06：45-51.
一、前言
随着我国政治体系的不断完善，大部分用人单位都制定了劳动规章制度，以提高企业单位日常生产活动的正常运营，也为了减少劳动关系的纠纷，维护企业内部的和谐稳定。用人单位的劳动规章制度说明了该用人单位的性质、组织原则、机构以及全体职工应当遵守的制度准则等，是用人单位全体职工和管理层都必须遵守的制度章程。在用人单位中，劳动规章制度始终贯穿于劳动过程中的每一部分，是劳动者的行为是否合法，是否合理的重要依据，也是解决劳动争议的主要手段。随着市场化进程的发展，社会基础设施进一步完善，社会制度的制定得到改进。劳动规章制度制度依从着合理性与合法性，使劳动者做到有法可依，有法必依，保障了用人单位全体职工的基本权益。符合公平公正原则，有利于社会的稳定和发展。
二、劳动规章制度的必要性
用人单位的劳动规章制度是严格依照国家的《劳动合同法》和相关法律制定的，是用人单位实现规范化管理的重要依据，它决定了用人单位日常行政管理的方方面面。《劳动合同法》是由国家制定的，明确当事人双方义务与权力的前提下，着重于对劳动者权益的保护。因为劳动者在企业关系中处于弱势地位，当产生劳动纠纷时，劳动者可以寻求法律保护，是构建稳定社会，发展和谐的劳动关系的重要保障，是我国劳动保障法治建设的里程碑，对国家的经济和生活都产生了深远的影响。
劳动规章制度是企业单位的内部规则。因为是依据《劳动合同法》建立，具有一定程度上的公平公正原则。它可以根据具体用人单位的具体情况，在劳动管理、薪酬定额、福利待遇和职工纪律等方面有一个细则的规定。用人单位的劳动规章制度直接明确的规范了有关于企业职工的劳动权力与义务的形式与内容，并且具有一定程度的法律效力。并且用人单位的每一项工作都可以做到有法可依、有法必依。这是因为劳动规章制度是国家法律规则的细化，保证了劳动者权益与义务方面的全面性。从另一方面来说，劳动规章制度保证了企业经营管理的有序性和稳定性。当用人单位与职工产生纠纷时，公平、公正原则下制定的劳动规章制度，不违反法律、行政政策的情况下，可以作为人民法院处理劳动争议案件时的依据。而且，劳动规章制度赋予了用人单位一定的权利，当企业职工违反劳动规章制度时，用人单位可以给予相应的处罚，情节严重者，用人单位可以直接接触劳动合同，不用支付违约金。劳动规章制度具有双面性，严格依照相关法律制定章程可以使用人单位的日常事务管理实现规范化，但是，如果用人单位运用不到，不与具体实际相结合，可能损害用人单位和职工的双重利益。所以，用人单位必须意识到劳动规章制度在用人单位的重要作用，它的制定和实施一定要遵循合理性和合法性，科学的管理运用，在保障双方利益的前提下，推动企业的市场化经营，提高用人单位的经济效益。
三、劳动规章制度的合理性与合法性探析
1.合理性
用人单位的劳动规章制度要求具有民主性与科学性，这是对劳动规章制度的合理性考虑。因为规章制度中的大部分内容都与单位职工的权益相关，所以在规章制度的制定时要求全体职工的广发参与，这样可以有效的避免用人单位的独断专行，保障了劳动者的合法权益。随着社会主义市场经济的繁荣化发展，劳动者也趋向于市场化，用人单位与企业职工的劳动关系越来越多样化和复杂化，劳动争议不断增多。用人单位根据自己的行业特点和具体情况，制定的劳动规章制度没有一致性，不用的劳动行为在不同的行业也可能产生不同的法律认定。国家对劳动规章制度的制定也没有合理性的规定，这就致使有些用人单位滥用《劳动合同法》赋予的权利，在制定过程中忽视了单位职工的合法权益，容易产生劳动纠纷。为了企业的合理化运营，营造一个和谐稳定的企业环境，这就要求用人单位在劳动规章制度的制定时一定要考虑到合理性的一面，遵循国家劳动立法的大致方向，保障企业职工的合法权益。
用人单位在劳动规章制度的制定时可以根据自己行业的市场情况，发动企业职工积极参与，以保障企业的职工的双重利益为目的，做出以下考量：首先，考虑到职工的承受能力。对此，用人单位可以深入基层，对企业职工的用工环境，福利待遇进行详细的调查，多听取职工的建议，结合实际情况进行归纳总结，最后制定出合理的规章制度，保证企业的稳健发展。其次，对于职工的违纪行为的处理。在这一方面，用人单位根据职工违纪所造成的企业损失、职工是否故意违纪、职工个人的违纪次数等方面把违纪行为分成不同的层次。这样可以根据职工违纪情节程度的不同分别给予不同程度惩罚，做到赏罚分明，有利于用人单位劳动规章制度的顺利实施。2013年7月1日，新的劳动合同法施行，这次的修改广泛听取了各方人士的意见，充分体现了民主立法和科学立法。已经制定好劳动规章制度的要相应国家立法的主题，广泛听取单位职工的意见，进行民主协商后对规章制度进行修改；未制定劳动规章制度的用人单位依从《劳动合同法》的规定，以合理、合法为原则，体现科学民主性，与具体行为一一配套。制定出完善、合理的劳动规章制度。
2.合法性
用人单位制定相关的劳动规章制度，既是它们的权利，也是它们的义务。即使体现的是用人单位管理者的意志，但是，还是要受到法律的约束。用人单位的制定劳动规章制度必须要依从国家的法律法规，这是用人单位的义务，也是它的权利。分析用人单位劳动规章制度的合法性，首先要分析它的性质，从适用的主题范围来看，企业的劳动规章制度既约束了企业职工，也约束了用人单位，是基于劳资双方合意的契约发挥效力部分和基于企业经营管理权产生，法律赋予其约束力的部分组成。由此看来，用人单位的劳动规章制度是有其合法性的。
用人单位的劳动规章制度的制作程序具有合法性。这就要求用人单位管理层不能完全依照个人意志拟定制度章程，一定要经过法律程序的认可。劳动规章制度的目的是为了通过一系列条例使职工踏实工作，而不是借此剥夺职工们的权利。在制作程序上，应该在规定时间内，通过公式或者通告等方式告知单位职工。职工们在法律上享有知情权，这是法律赋予的公民应该享有的基本权利之一。其次，用人单位的劳动规章制度的制定一定要符合本单位的具体情况，与集体合同、劳动合同相一致，符合我国现行的法律法规。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》中规定：“用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院予以支持。”用人单位的劳动规章制度的法律约束力是低于集体合同和劳动合同的，这就要求它的制定内容具有合法性。除此之外，劳动规章制度的内容和制作程序都应该是民主的，我国是人民民主国家，人民代表大会是我们的根本政治制度。这就要求，用人单位在制定劳动规章制度时，全体职工以及工会等各个部门都具有平等协商的权利。这样可以增加规章制度的透明度，也体现了民主方针。全体员工通过讨论和提出意见，能够体现劳动者的最直接要求，表现了民主协商过程，体现了制作流程的合法性。
四、结语
合理合法的劳动规章制度是用人单位完善内部控制的表现，也是《劳动合同法》的延伸和细化。随着全球化趋势的加强，我国经济的发展很容易受到世界经济形势的影响。我国社会主义市场化呈现多元化的趋势，用人单位与劳动者的劳动关系也趋向复杂化。为了有效解决企业单位的内部矛盾，建立和完善劳动保障制度必须实现合理化与合法化，为全体职工行使权力和履行义务提供重要的保障和依据。
参考文献：
第二条对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。
对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构进行劳动保障监察，依照本条例执行。
第三条国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。
县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。
第四条县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。
劳动保障行政部门和受委托实施劳动保障监察的组织中的劳动保障监察员应当经过相应的考核或者考试录用。
劳动保障监察证件由国务院劳动保障行政部门监制。
第五条县级以上地方各级人民政府应当加强劳动保障监察工作。劳动保障监察所需经费列入本级财政预算。
第六条用人单位应当遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察。
第七条各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况进行监督。
劳动保障行政部门在劳动保障监察工作中应当注意听取工会组织的意见和建议。
第八条劳动保障监察遵循公正、公开、高效、便民的原则。
实施劳动保障监察，坚持教育与处罚相结合，接受社会监督。
第九条任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。
劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。
劳动保障行政部门应当为举报人保密；对举报属实，为查处重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供主要线索和证据的举报人，给予奖励。
第二章劳动保障监察职责
第十条劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：
（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；
（二）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；
（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；
（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。
第十一条劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：
（一）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；
（二）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；
（三）用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；
（四）用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；
（五）用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；
（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；
（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；
（八）职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；
（九）法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。
第十二条劳动保障监察员依法履行劳动保障监察职责，受法律保护。
劳动保障监察员应当忠于职守，秉公执法，勤政廉洁，保守秘密。
任何组织或者个人对劳动保障监察员的违法违纪行为，有权向劳动保障行政部门或者有关机关检举、控告。
第三章劳动保障监察的实施
第十三条对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。
上级劳动保障行政部门根据工作需要，可以调查处理下级劳动保障行政部门管辖的案件。劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。
省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法。
第十四条劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。
劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案。
劳动保障行政部门或者受委托实施劳动保障监察的组织应当设立举报、投诉信箱和电话。
对因违反劳动保障法律、法规或者规章的行为引起的，劳动保障行政部门应当根据应急预案，迅速会同有关部门处理。
第十五条劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：
（一）进入用人单位的劳动场所进行检查；
（二）就调查、检查事项询问有关人员；
（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；
（四）采取记录、录音、录像、照像或者复制等方式收集有关情况和资料；
（五）委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；
（六）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。
劳动保障行政部门对事实清楚、证据确凿、可以当场处理的违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有权当场予以纠正。
第十六条劳动保障监察员进行调查、检查，不得少于2人，并应当佩戴劳动保障监察标志、出示劳动保障监察证件。
劳动保障监察员办理的劳动保障监察事项与本人或者其近亲属有直接利害关系的，应当回避。
第十七条劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。
第十八条劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：
（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；
（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；
（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。
发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。
第十九条劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第二十条违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。
前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。
第二十一条用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章，对劳动者造成损害的，依法承担赔偿责任。劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理。
对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。
第二十二条劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障守法诚信档案。用人单位有重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的，由有关的劳动保障行政部门向社会公布。
第四章法律责任
第二十三条用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正，按照受侵害的劳动者每人1000元以上5000元以下的标准计算，处以罚款：
（一）安排女职工从事矿山井下劳动、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动或者其他禁忌从事的劳动的；
（二）安排女职工在经期从事高处、低温、冷水作业或者国家规定的第三级体力劳动强度的劳动的；
（三）安排女职工在怀孕期间从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动或者孕期禁忌从事的劳动的；
（四）安排怀孕7个月以上的女职工夜班劳动或者延长其工作时间的；
（五）女职工生育享受产假少于90天的；
（六）安排女职工在哺乳未满1周岁的婴儿期间从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动或者哺乳期禁忌从事的其他劳动，以及延长其工作时间或者安排其夜班劳动的；
（七）安排未成年工从事矿山井下、有毒有害、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动或者其他禁忌从事的劳动的；
（八）未对未成年工定期进行健康检查的。
第二十四条用人单位与劳动者建立劳动关系不依法订立劳动合同的，由劳动保障行政部门责令改正。
第二十五条用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章延长劳动者工作时间的，由劳动保障行政部门给予警告，责令限期改正，并可以按照受侵害的劳动者每人100元以上500元以下的标准计算，处以罚款。
第二十六条用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：
（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；
（二）支付劳动者的工资低于当地最低工资标准的；
（三）解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的。
第二十七条用人单位向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额时，瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。
骗取社会保险待遇或者骗取社会保险基金支出的，由劳动保障行政部门责令退还，并处骗取金额1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条职业介绍机构、职业技能培训机构或者职业技能考核鉴定机构违反国家有关职业介绍、职业技能培训或者职业技能考核鉴定的规定的，由劳动保障行政部门责令改正，没收违法所得，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，吊销许可证。
未经劳动保障行政部门许可，从事职业介绍、职业技能培训或者职业技能考核鉴定的组织或者个人，由劳动保障行政部门、工商行政管理部门依照国家有关无照经营查处取缔的规定查处取缔。
第二十九条用人单位违反《中华人民共和国工会法》，有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正：
（一）阻挠劳动者依法参加和组织工会，或者阻挠上级工会帮助、指导劳动者筹建工会的；
（二）无正当理由调动依法履行职责的工会工作人员的工作岗位，进行打击报复的；
（三）劳动者因参加工会活动而被解除劳动合同的；
（四）工会工作人员因依法履行职责被解除劳动合同的。
第三十条有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：
（一）无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；
（二）不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；
（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；
（四）打击报复举报人、投诉人的。
违反前款规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条劳动保障监察员、、或者泄露在履行职责过程中知悉的商业秘密的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
劳动保障行政部门和劳动保障监察员违法行使职权，侵犯用人单位或者劳动者的合法权益的，依法承担赔偿责任。
第三十二条属于本条例规定的劳动保障监察事项，法律、其他行政法规对处罚另有规定的，从其规定。
第五章附则
第三十三条对无营业执照或者已被依法吊销营业执照，有劳动用工行为的，由劳动保障行政部门依照本条例实施劳动保障监察，并及时通报工商行政管理部门予以查处取缔。
第二条对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。
对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构进行劳动保障监察，依照本条例执行。
第三条国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。
县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。
第四条县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。
劳动保障行政部门和受委托实施劳动保障监察的组织中的劳动保障监察员应当经过相应的考核或者考试录用。
劳动保障监察证件由国务院劳动保障行政部门监制。
第五条县级以上地方各级人民政府应当加强劳动保障监察工作。劳动保障监察所需经费列入本级财政预算。
第六条用人单位应当遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察。
第七条各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况进行监督。
劳动保障行政部门在劳动保障监察工作中应当注意听取工会组织的意见和建议。
第八条劳动保障监察遵循公正、公开、高效、便民的原则。
实施劳动保障监察，坚持教育与处罚相结合，接受社会监督。
第九条任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。
劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。
劳动保障行政部门应当为举报人保密；对举报属实，为查处重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供主要线索和证据的举报人，给予奖励。
第二章劳动保障监察职责
第十条劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：
（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；
（二）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；
（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；
（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。
第十一条劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：
（一）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；
（二）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；
（三）用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；
（四）用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；
（五）用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；
（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；
（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；
（八）职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；
（九）法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。
第十二条劳动保障监察员依法履行劳动保障监察职责，受法律保护。
劳动保障监察员应当忠于职守，秉公执法，勤政廉洁，保守秘密。
任何组织或者个人对劳动保障监察员的违法违纪行为，有权向劳动保障行政部门或者有关机关检举、控告。
第三章劳动保障监察的实施
第十三条对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。
上级劳动保障行政部门根据工作需要，可以调查处理下级劳动保障行政部门管辖的案件。劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。
省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法。
第十四条劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。
劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案。
劳动保障行政部门或者受委托实施劳动保障监察的组织应当设立举报、投诉信箱和电话。
对因违反劳动保障法律、法规或者规章的行为引起的，劳动保障行政部门应当根据应急预案，迅速会同有关部门处理。
第十五条劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：
（一）进入用人单位的劳动场所进行检查；
（二）就调查、检查事项询问有关人员；
（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；
（四）采取记录、录音、录像、照像或者复制等方式收集有关情况和资料；
（五）委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；
（六）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。
劳动保障行政部门对事实清楚、证据确凿、可以当场处理的违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有权当场予以纠正。
第十六条劳动保障监察员进行调查、检查，不得少于2人，并应当佩戴劳动保障监察标志、出示劳动保障监察证件。
劳动保障监察员办理的劳动保障监察事项与本人或者其近亲属有直接利害关系的，应当回避。
第十七条劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。
第十八条劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：
（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；
（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；
（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。
发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。
第十九条劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第二十条违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。
前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。
第二十一条用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章，对劳动者造成损害的，依法承担赔偿责任。劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理。
对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。
第二十二条劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障守法诚信档案。用人单位有重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的，由有关的劳动保障行政部门向社会公布。
第四章法律责任
第二十三条用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正，按照受侵害的劳动者每人1000元以上5000元以下的标准计算，处以罚款：
（一）安排女职工从事矿山井下劳动、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动或者其他禁忌从事的劳动的；
（二）安排女职工在经期从事高处、低温、冷水作业或者国家规定的第三级体力劳动强度的劳动的；
（三）安排女职工在怀孕期间从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动或者孕期禁忌从事的劳动的；
（四）安排怀孕7个月以上的女职工夜班劳动或者延长其工作时间的；
（五）女职工生育享受产假少于90天的；
（六）安排女职工在哺乳未满1周岁的婴儿期间从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动或者哺乳期禁忌从事的其他劳动，以及延长其工作时间或者安排其夜班劳动的；
（七）安排未成年工从事矿山井下、有毒有害、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动或者其他禁忌从事的劳动的；
（八）未对未成年工定期进行健康检查的。
第二十四条用人单位与劳动者建立劳动关系不依法订立劳动合同的，由劳动保障行政部门责令改正。
第二十五条用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章延长劳动者工作时间的，由劳动保障行政部门给予警告，责令限期改正，并可以按照受侵害的劳动者每人100元以上500元以下的标准计算，处以罚款。
第二十六条用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：
（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；
（二）支付劳动者的工资低于当地最低工资标准的；
（三）解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的。
第二十七条用人单位向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额时，瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。
骗取社会保险待遇或者骗取社会保险基金支出的，由劳动保障行政部门责令退还，并处骗取金额1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条职业介绍机构、职业技能培训机构或者职业技能考核鉴定机构违反国家有关职业介绍、职业技能培训或者职业技能考核鉴定的规定的，由劳动保障行政部门责令改正，没收违法所得，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，吊销许可证。
未经劳动保障行政部门许可，从事职业介绍、职业技能培训或者职业技能考核鉴定的组织或者个人，由劳动保障行政部门、工商行政管理部门依照国家有关无照经营查处取缔的规定查处取缔。
第二十九条用人单位违反《中华人民共和国工会法》，有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正：
（一）阻挠劳动者依法参加和组织工会，或者阻挠上级工会帮助、指导劳动者筹建工会的；
（二）无正当理由调动依法履行职责的工会工作人员的工作岗位，进行打击报复的；
（三）劳动者因参加工会活动而被解除劳动合同的；
（四）工会工作人员因依法履行职责被解除劳动合同的。
第三十条有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：
（一）无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；
（二）不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；
（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；
（四）打击报复举报人、投诉人的。
违反前款规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条劳动保障监察员、、或者泄露在履行职责过程中知悉的商业秘密的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
劳动保障行政部门和劳动保障监察员违法行使职权，侵犯用人单位或者劳动者的合法权益的，依法承担赔偿责任。
第三十二条属于本条例规定的劳动保障监察事项，法律、其他行政法规对处罚另有规定的，从其规定。
第五章附则
第三十三条对无营业执照或者已被依法吊销营业执照，有劳动用工行为的，由劳动保障行政部门依照本条例实施劳动保障监察，并及时通报工商行政管理部门予以查处取缔。
何谓用人单位规章制度？我国立法对其概念没有明确规定。通常认为，用人单位规章制度即劳动规章制度，又称内部规章制度，是用人单位根据国家法律法规及其自身特点制定的，明确劳动条件、调整劳动关系、规范劳动关系当事人行为的各种规章制度的总称。其所调整的范围包括整个劳动过程和与劳动过程有关的诸多方面，与劳动者的切身利益息息相关。《中华人民共和国劳动合同法》（以下称《劳动合同法》）第4条第1款规定：用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。《中华人民共和国劳动法》（以下称《劳动法》）作出了类似规定。但在实践中，规章制度却成为用人单位的单方“权力”，成了约束劳动者的规则。因此，从法律层面对用人单位规章制度进行规制有着重要的理论与现实意义。
一、现阶段用人单位规章制度存在的问题
（一）规章制度内容不合法、不合理，显失公平
用人单位规章制度体现的是用人单位的意志，属于内部自治的范畴，但是其法律效力必须依靠国家的法律。所以，用人单位规章制度不仅需要符合我国法律、行政法规和政策的规定，同时还应当符合社会道德，并且与劳动合同、集体协议等约定相配套。然而，许多用人单位规章制度存在着不合法以及不合理的内容。一些用人单位规章制度所规定的内容全部或者大部分都是劳动者的义务，对劳动者的权利仅提出一些限制性规定甚至只字不提，如规章制度从头到尾都是“员工不准/不得/不能/必须……，否则……”；甚至直接作出一些“女职工在劳动合同期限内不能生育、职工应当晚婚，否则解除劳动合同”等等明显违反法律的规定。有些用人单位规章制度还存在随意设置处罚权、对劳动者恣意处罚的问题。另外，有些用人单位规章制度虽然没有违反法律的明文规定，但是过于严苛，不尽合理、显失公平。在一些用人单位的规章制度中仍然存在与劳动合同和集体合同相矛盾的规定。如果用人单位规章制度中与劳动者自身利益相关的内容都不能保证合法、合理，那么劳动者的合法权益又怎么能够得到根本的保障呢？这样的问题之所以会屡屡出现，是因为我国法律没有对用人单位规章制度应当具备的内容做出明确的规定，仅在《劳动合同法》第4条规定：用人单位规章制度主要包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额等事项。原劳动部《关于新开办用人单位实行用人单位规章制度备案制度的通知》中将劳动规章制度列举为：劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理规定。用人单位规章制度的内容只能由用人单位自行制定，但是，受管理水平以及管理者自身素质的限制，导致实践中用人单位规章制度内容不全面，不仅影响用人单位的管理水平和管理效率，并且也损害了劳动者应有的权益。《最高人民法院关于审理劳动争议的案件适用法律若干问题的解释》（法释【2001】14号）第19条规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策的规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据”。只是简单提到了用人单位的规章制度不得违反国家法律、行政法规及政策的规定，但是没有规定其与劳动合同、集体合同的关系。导致实践中用人单位规章制度与劳动合同、集体合同内容冲突的现象屡屡出现，有些甚至严重侵害了劳动者的合法权益。
（二）规章制度制定的民主程序缺乏保障
用人单位规章制度的可行性和科学性在一定程度上与它的制定程序有关。民主的程序可以使得用人单位的规章制度更加合理切合实际情况。通过民主程序制定出来的规章制度经过各阶层的协商探讨，可以拥有更加广泛和深厚的群众基础，有利于增强劳动者的企业认同感并有效调动劳动者的积极性，从而协调好劳资关系，促进用人单位的持续健康发展。因此，用人单位规章制度制定过程中民主程序的保障便显得尤为重要。但从实践中看来，还存在着很多问题，程序的民主保障尚待加强。
1．制定程序太过抽象，不具有操作性。《劳动合同法》第4条对用人单位规章制度制定的民主程序仅做了原则性规定：用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。但是，在具体操作执行时，职工代表大会如何举行、职工代表如何民主选举等重要问题均没有明确规定，使得用人单位选举职工代表或者召开职工代表大会有着很大的自作空间，在绝大多数情况下，主动权都掌握在用人单位手中，民主程序无法具体落实。另一方面，劳动者本就处于弱势地位，对于很多涉及自身利益的决策往往缺乏发言权，即便是有心声也不敢吐露。所谓的职工代表往往大部分来自企业管理层，或者基本是企业董事会成员，而基层劳动者的代表数量却少之又少。在这种情况下，产生的是代表用人单位的职工代表，这样的职工代表大会很难传达底层员工的心声，难免沦为一种应付法律的形式。
2．劳动者参与度过低。《劳动合同法》第4条仅赋予工会和全体职工或职工代表参与规章制度制定和提出意见的权利，而劳动者的相关权利却没有具体的规定。由于工会不具有完全的独立性，无法真正代表职工参与到规章制度的制定、执行和监督的过程中，导致用人单位规章制度变成了限制甚至损害劳动者权利的工具。这显然违背了《劳动合同法》第4条的立法初衷。而另一方面，由于劳动者没有真正参与到决策过程中，必然对制定出的规章制度缺乏认同感，在执行时缺乏主动性，对用人单位缺乏归属感。监督过程中，劳动者往往因为处于弱势而对许多事情持以“事不关己”的态度，长此以往必将不利于企业的健康发展。
（三）规章制度缺乏有效公开
我国《劳动合同法》第4条第4款规定：用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。用人单位规章制度对全体劳动者都有约束力，是每一位劳动者必须遵守的行为准则，所以适当、有效的公示或告知才能使其具有约束力。在实践中，往往是用人单位的负责人制定的规章制度，与之关系密切的劳动者却并不知晓；或者当用人单位要对劳动者处罚时，才告知其违反了规章制度的相关规定。在劳动者不知情的情况下对其处罚显然是有违公平的。《劳动合同法》出台之后，虽然许多用人单位在制定规章制度有了公示意识，但操作不够规范。例如：有的单位召集劳动者开会宣读规章制度，并有到会签到，但是，签到却无法证明宣读的文件及内容；有的单位将规章制度在官方网站进行公布，然而绝大多数普通劳动者对这些网站并不知晓，即便是知道官网的部分劳动者也表示没有时间、没有习惯定期浏览相关网页。因此，这样的公示方式取得的效果几近于零；还有的用人单位以发送电子邮件的方式告知劳动者，但许多劳动者并没有查看电子邮件的习惯；其他的公示方法如在公告栏、宣传栏张贴，在员工手册中记载等均存在着无法确保全体劳动者知悉公司规章制度的风险。一旦涉诉，用人单位往往处于不利的地位。可见，以适当、有效的方式对用人单位规章制度进行公示并以合法证据的形式保存公示的事实，对于用人单位具有非常重要的意义。至于采用何种公示方式更有效，需结合各用人单位的具体情况加以确定。
（四）相关法律法规不科学
作为用人单位内部管理的规章制度，要得到法律的认可和接受，就必须符合相关法律和行政法规的要求。但由于现阶段立法技术不够成熟、劳资关系错综复杂，有些看似“合法”的用人单位规章制度也会丧失立法时所追求的科学性，导致劳动纠纷的出现，并损害双方的合法权益，尤其是劳动者的合法权益。尽管我国现行立法对于用人单位规章制度有所规定，但现行法律中的有关规定仍存在着大量问题。
1．法律规定混乱，未限制规章制度的主体范围。例如：对于“用人单位”这一基本法律概念，其内涵与外延在不同法律中尚不统一。《劳动法》将用人单位限于中华人民共和国境内的企业、个体经济组织，而同一法律位阶的《劳动合同法》则增加了民办非企业单位等组织，作为《劳动合同法》下位法的《劳动合同法实施条例》则将其范围进一步扩大，增加了一些依法成立的合伙组织和基金会，如律师事务所、会计师事务所。因此，这些新增的“用人单位”是否应当依法建立完善规章制度，则成为一个现实问题。
2．法律规定没有有效限制规章制度的内容范围。我国现行立法仅就用人单位规章制度的范围进行了并不详尽的肯定列举描述。《劳动合同法》第4条规定的用人单位规章制度包括：劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度。但未划定其否定性“负面清单”，以限制其规定的内容范围，如不得因习俗、出身、家庭状况、性别、残疾或者信仰等因素不同，侵害有相同职业能力的劳动者的权益。
3．法律规定不明确，导致用人单位权利滥用。《劳动合同法》第39条第1款第2项规定：劳动者严重违反用人单位规章制度的，用人单位可以解除劳动合同。但相关法律法规没有就何为“严重违反劳动纪律”做出解释；另外，对一些其他处罚事由也缺少明确规定。这为用人单位提供了较大的随意空间，导致实践中用人单位滥用解雇权的现象大量出现，各种辞退劳动者的“奇葩”理由频现。如：上海某公司规定在单位说5次上海话将被辞退；企业老板嫌清洁女工貌丑，称其像逃犯，试用一天辞退。4．立法缺乏劳动者权益保障的程序性设计。首先，在制定阶段，劳动者无法充分参与决策，形式上的职工代表和职工代表大会无法真正代表劳动者，致使劳动者的权益无法在规章制度中得到保障；其次，在执行阶段，最突出的是缺乏用人单位处罚权的程序性规定。由于没有关于劳动者申辩权、调查取证、正式处罚前的警告等程序性规定，被解雇的劳动者往往会失去改正、申辩、调查取证的机会，使得用人单位滥用解雇权的现象大量出现；最后，在监督阶段，由于缺乏程序规制，一些用人单位仅在形式上制定合法合理的规章制度，实际则是另一套“制度”在发挥作用，而缺乏劳动者监督的规章制度就变成了用人单位应付劳动监察部门的手段和工具。这种“虚化”的用人单位规章制度，极大地消解了相关法律法规的效力。
二、国外规章制度立法的借鉴
（一）关于规章制度的内容
法国《劳动法典》不仅规定了肯定列举式条款，还规定了排除性条款，对用人单位规章制度内容的范围加以限制。第122-35条规定：用人单位规章制度不能违反法律、法规以及集体合同、集体协议的条款，也不能不成比例地限制劳动者个人的、集体的权利及自由，制定出不能被雇员的任务性质所证明的雇主所追求的目标；也不能只因性别、习俗、家庭状况、出身、观点、信仰或者残疾等方面对具有同等职业能力的劳动者进行区别对待。法国不仅把违反法律法规及政策性规定列入到排除范围内，而且还将一些不合理因素列入其中，这样不仅有利于限制用人单位通过过于庞杂的规定缩减劳动者权利及自由，更可以有效保护劳动者的合法权益。
（二）关于制定程序
各国劳动法都将保障劳动者的参与权作为制定用人单位规章制度的必要条件。德国劳动法规定，制定用人单位的规章制度必须经职工代表和用人单位协议达成。如果劳资双方不能就规章制度内容达成一致，就可以采取和解、仲裁等方式。德国劳动法在涉及企业的组织、雇员行为等问题上还规定了企业委员会享有“共决”权。我国尚无用人单位规章制度制定程序的专门规定，对于职工代表大会和工会的作用也无详细规定。因此我国应该借鉴德国劳动法中的规章制度的制定程序条款。
（三）关于公示和监督制度
关于公示制度，日本《劳动基准法》规定，必须在各休息室及食堂、车间部门等明显的位置张贴劳动规则，确保劳动者确实知晓。而我国法律并未规定如何公示以及公示的具体标准，缺乏可操作性。我们可以借鉴日本的做法，对公示的方法做出具体的规定，使公示的标准具有法律依据。法国《劳动法典》对企业内部规章制度执行过程中的监督措施做出了详细规定，其监督职责由劳动监察官专门负责，雇主提交的内部劳动规则制定的程序是否合法、内容是否超出法定范围、是否违反法律法规、企业的集体合同或集体协议应该由劳动监察官要定期检查。劳动监察官如发现规章制度制定程序不合法，要督促雇主重新履行法定程序；劳动监察官作出的要求修改或撤销的决定，必须以书面方式说明理由，并要传达到企业委员会成员或员工代表，以及企业安全卫生委员会成员。此外，若发现雇主没有制定内部劳动规则或者规则没有全面包括法定的内容，则有权督促雇主尽快制定内部劳动规则，或补足缺少的内容。如果雇主仍然拒绝按照法律要求履行其义务，根据法国《劳动法典》条例篇第154-4条的规定，雇主的行为就构成刑法上的第四等违警罪。显然我国应该借鉴法国《劳动法典》的规定。
三、我国用人单位规章制度的完善路径
为确保用人单位规章制度的合法有效应具备以下几个要件：一是所涉内容适法；二是保障民主程序；三是公开程序适当；四是法律效力科学。针对目前用人单位规章制度中存在的问题，笔者认为，应当从以下这五个方面进行完善规制：
（一）所涉内容应当适法
用人单位规章制度的适法是指用人单位规章制度所涉及的内容符合法律、法规和规章的相关规定。要保证用人单位规章制度所涉内容的适法性，首先，需尽快制定专门规定对用人单位的规章制度加以规范，包括内容、制定的程序、监督的措施以及对违法单位惩罚措施等，而不仅仅是原则性的规定；加强法律的可操作性，使其更好地发挥法律规范的作用。其次，还应该对规章制度内容加以限制，规定排除条款，把不合理的因素纳入到排除范围内。如因家庭状况、出身、性别、习俗、残疾等因素，而侵害劳动者权益的条款。此外，还应顾及不同用人单位及劳动者自身的差异性，赋予其一定的自，允许在法定内容外制定与本单位差异性密切相关的内容，诸如选任员工的依据、工资等级、升职条件等。但这些内部制度不应与法律法规的强制性规定相冲突。这样才能有效地遏制用人单位滥用制定权，减少劳动纠纷。
（二）有效保障民主程序
我国应制定关于用人单位规章制度制定程序的具体规定，以保障劳动者的参与权和决策权。用人单位在制定规章制度时，应邀请工会代表或职工代表参加，并赋予其一定的决策权。在制定出本单位的规章制度草案后，需广泛征求本单位劳动者的意见，并进行修正，由职工代表大会审议后通过，用人单位无职工代表大会的需征得工会同意，没有工会的由职工大会或本单位职工所推荐的代表讨论通过。对于一些用人单位和职工代表及工会存在争议并且无法协商一致的内容，可借鉴德国做法，以和解、仲裁的方式解决，避免用人单位单方决定的情况发生。同时应该注意职工代表具有广泛性，不应过度向管理层倾斜，应保障底层劳动者具有一定代表比例。此外，我们还应该加大劳动行政管理的审查监督，以保障制定程序的民主性。
（三）规章制度适当公开
笔者认为，用人单位可以根据自身的需要，选择以下一种或一种以上公示方法：一是内部培训法；二是传阅法；三是入职登记表声明条款；四是劳动合同约定法；五是考试法；六是员工手册发放签领确认记载；七是意见征询法（需保存有员工签名的登记表）。值得注意的是，司法实践中，劳动者通常以不知道规章制度的内容为由，主张规章制度未曾公示，用人单位往往又无法提供其曾经公示的证据，最终导致败诉的后果，如果仅仅采用网站公布、电子邮件告知、公告栏，宣传栏张贴，可能面临举证难的问题。因此，用人单位应当区分不同劳动者的工作岗位和工作地点，确保劳动者能够有效知悉。另外，我们还建议用人单位规章制度进行公示或告知劳动者时，引入第三方或公证人员介入，采取录音录像等方法，以此规避举证难的法律风险。
近年来，随着非公有制经济的快速发展，如何规范非公有制企业的用工行为，保护企业劳动者的合法权益，已日益成为社会热点问题。我镇是个工业重镇，非公有制经济发展迅速，从业人员中外来务工人员所占比例较高。职工因劳动保障问题投诉企业的现象也时有发生。尽快建立有效的劳动保障机制，减少劳企纠纷的发生，维护社会稳定是我镇当前的一项重要工作。下面对我镇企业职工劳动保障的现状和存在的主要问题作简要分析，并提出相应的对策和建议。一、劳动保障的现状
1.法规政策体系逐步完善。自1994年7月5日《中华人民共和国劳动法》颁布以来，从中央到地方，各级人大、政府、劳动保障主管部门等都相继制订和实施了一系列的有关劳动保障的法规规章、实施办法等。比如国务院先后颁布了《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《禁止使用童工规定》和《工伤保险条例》，劳动保障部先后颁布了《劳动监察员管理办法》等多个部门规章，省人大、政府、劳动保障厅等部门也配套或自行制订了大量的法规和规章、实施办法等。从内容上来看，这些法规和政策基本上涵盖了劳动保障工作的各个领域。法规政策体系的逐步完善，有力推动了我镇劳动保障工作的开展。
2.安全生产管理逐渐规范。对于安全生产工作，历届党委和政府都给予了高度重视，并通过不断改进和完善，逐步建立起了有效的安全生产管理模式，具体体现在以下四项制度的实施上：一是安全生产责任制。镇、村逐级签订安全生产责任书，并要求企业逐级签订到分厂、车间、班组、个人，将责任明确到每个人。年末奖金评定、企业评优、干部考核时，将安全生产工作作为重要考核内容。二是注册安全主任制度。企业设置注册安全主任，经培训后，具体负责本单位的安全生产工作。三是安全生产台帐制。强化基础管理，注重规范运作，将企业的设备、制度、人员等登记在册，实行动态管理。四是限期整改制度。不定期组织安全生产大检查，面上以片线为单位，由联村干部指导企业进行自查自纠，重点企业由镇专门组织人员进行抽查，对检查中发现的安全隐患，发出整改书，限期整改。安全生产的规范运作，改善了劳动者的作环境，保障了劳动者的人身安全。
3.社会养老保险初具规模。养老保险是在乡镇一级推行的第一种社会保险，包括农村社会养老保险和城镇职工养老保险。农村社会养老保险开始于1994年，至今已累计有13000人参保，但由于该保险的缴费和待遇水平较低，所以影响面较小。城镇职工养老保险开始于20xx年，经过连续三年的扩面，目前已达到一定的规模，而且由于缴费和待遇水平较高，影响面也较大。截止目前，全镇已有280家企业参加城镇职工养老保险，基本达到了企业参保率100％。共有9236名职工在保，占到全镇职工总人数的81％。
4.劳动合同管理引起重视。劳动合同管理是劳动保障的源头和基础工作，许多劳企纠纷的发生，就是因为双方没有签订劳动合同，缺乏解决争端的有效依据。签订劳动合同，可以规范劳企双方的行为，有效避免各种纠纷的发生。截止目前，全镇已有33家企业与工会签订了集体合同，有180家企业与职工签订了劳动合同，参加签订劳动合同的职工数达到12100人，占全镇企业职工总数的82。
二、存在的主要问题
1.劳资纠纷时有发生。据不完全统计，今年1-11月份全镇共发生劳资纠纷88起，其中因工伤引起的纠纷有36起，因拖欠工资引起的纠纷有52起，因职工离厂扣压工资引起的纠纷有45起。这些劳资纠纷发生后，虽经有关部门调解，都到妥善解决，但都或多或少地给劳企双方的合法权益带来一定程度的损害。更有甚者，有部分劳资纠纷因当事人处理不当，发生过激行为，引发刑事案件，成为危害社会稳定的严重隐患。
2.社会保险扩面阻力增大。虽然经过连续三年的扩面，社会养老保险已经达到一定的规模，并且具有了一定的社会影响，但目前参保人数只占到全镇企业职工总数的81％，离全县提出的90％的目标还有一定的距离。而且现行的养老保险扩面模式已经显示出一定的局限性，企业普遍不愿参加养老保险，而政府暂时没有有力的制约措施，如果按照现行模式继续扩面，工作难度将显著增大，而且也不利于其他险种的后序跟进，因此急需探索一种新的养老保险扩面模式来进一步扩大养老保险覆盖面。
3.人员法制意识有待提高。部分企业特别是中小企业的业主，由于法制意识淡薄，对劳动保障的法律法规知识了解甚少，在制订内部规章制度和管理职工的过程中，不知不觉中违反了法律法规，侵犯了劳动者的合法权益，比如收取押金、拖延工资、扣压工资、过于严厉处罚、加班不加薪等。有些劳动者由于不懂法律法规，不知道依法保护自己的合法权益，更加助长了业主的违法行为。
4.缺乏长效监督机制。随着企业的转制，企业使用、管理职工的权力增强，自由度加大，但随之发生违法行为的可能 我镇企业职工劳动保障的现状与对策第2页
性也加大了。近几年，有关劳动保障的法律法规虽然已经出台了不少，但有效监督和约束企业行为的机制尚未形成。比如对于工资支付方面发生的纠纷，一般是采取限期整改的办法来解决，而缺乏一个有效的预警机制。因此，应该尽快将劳动保障工作的重点由“事后解决”转向“事前预防”，切实保障劳动者的合法权益不受损害。
三、对策与建议
1.注重宣传引导。借助报纸、电视、培训等各种渠道，大力宣传现行有关关于劳动保障的各种法规政策，提高企业管理人员和从业人员的法律素质，使企业在制订内部规章制度和实施员工管理时，能自觉同国家的有关政策法规保持一致，在依法维护自身利益的同时，不损害劳动者的合法权益。劳动者法制意识增强后，自我保护意识增强，对企业也能产生一定的促进作用。
一、劳动立法的发展状况
自1994年《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)颁布后,我国相继制定了一系列劳动法律、法规和规章,基本形成了以《劳动法》为核心,多层次法律规范并存的劳动立法格局。劳动立法取得了突破性的发展,劳动法律制度基本得以建立。主要表现在以下方面:
(一)保障劳动者的就业机会
就业涉及到劳动者最基本的利益。中国就业人口庞大,这一基本国情决定了劳动立法必须将劳动者的就业作为法律保障的重点和核心。《中华人民共和国宪法》和《劳动法》以及《中华人民共和国妇女权益保障法》等对劳动者的就业特别是妇女就业做了规定,内容包括:国家保障劳动者有平等就业的机会;保护妇女享有与男子平等的劳动权利;实行男女同工同酬;保障妇女在四期内受到特殊保护;用人单位不得随意解除劳动合同等。这些规定对于劳动者的平等就业、就业保障,特别是自主择业给予了保障。与此同时,政府采取积极的就业政策,通过各种有效措施大力促进就业。截止2001年底,全国人口总数为127627万人,城镇就业人口占从业人员总数的32.8%,城镇登记失业率为3.6%.(注:本文数据来源于劳动和社会保障部《中国的劳动和社会保障状况》白皮书提供的数据,中国劳动保障报,2002年5月9日。)
(二)建立并普遍实行了劳动合同制
我国从20世纪80年代中期开始在国有企业中试行劳动合同制。《劳动法》颁布后,这一制度已在城镇各类企业中广泛实施。《劳动法》对订立劳动合同的原则、劳动合同的期限、劳动合同的变更、终止和解除等基本内容作了规定。此外,前劳动部还出台了《企业经济性裁减人员规定》、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《违反有关劳动合同规定的赔偿办法》等规章,使劳动合同制度趋于完善。实行劳动合同制度,明确了劳动者于用人单位的权利义务,保障了劳动者的择业自和用人单位的用人自,标志着我国适应市场经济的劳动用工制度基本建立。目前,全国各省、市也相继制定了本地方实行劳动合同制度的地方性法规或规章,对于进一步推行和完善劳动合同制度起到了积极的促进作用。
(三)推行集体合同制度
为形成企业劳动关系自我协调机制,保护劳动者整体的合法权益,我国从20世纪90年代初期开始推行集体合同制度,并在一系列法律法规中作了明确规定。这些法律和规章包括:《劳动法》、《工会法》、《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》等。近年来,集体合同制度不仅在非国有企业中推行,而且也在国有企业中逐步推广。截止2001年底,全国企业签订并报送劳动行政部门备案的集体合同已达65万多份。
(四)建立劳动关系三方协商机制
建立协调劳动关系的三方机制,是市场经济国家协调劳动关系的一个成功经验。我国《劳动法》和《工会法》对此作出了明确规定,各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面的代表,建立劳动关系三方机制,共同研究解决劳动关系方面的重大问题。2001年8月,中国劳动和社会保障部同中华全国总工会、中国企业联合会建立了国家协调劳动关系三方会议制度,并召开了第一次部级协调劳动关系三方会议。目前,北京、天津、河北、山西、江苏等25个省、直辖市以及深圳、大连等城市已建立地区性劳动关系三方协调机制。
(五)完善劳动标准体系
目前,我国已形成以《劳动法》为核心,内容涉及工时、休息休假、工资、禁止使用童工、女职工和未成年工的特殊劳动保护、劳动定额、职业安全卫生等方面劳动标准体系,并根据经济和社会发展不断调整和完善。《劳动法》、《企业最低工资规定》、《工资支付暂行规定》等法律规章,对规范工资分配行为作出了明确规定。全国已基本建立了最低工资制度,有1万多户企业开展了工资集体协商,26个省、自治区、直辖市了工资指导线,88个城市了劳动力市场指导价位。到2001年底,城镇职工实际平均工资水平年平均递增5.5%.
(六)健全劳动争议处理体制
建立市场经济体制后,劳动关系的复杂化导致劳动争议的数量不断上升。为及时依法处理劳动争议,维护当事人双方的合法权益,《劳动法》、《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》等法律法规确定了我国处理劳动争议的机构和“一调、一裁、二审”的处理程序。截止2001年底,全国已建立县级以上劳动争议仲裁委员会3192个,专职和兼职仲裁员近2万个。从1993年至2001年底,全国各级劳动争议仲裁委员会共立案受理劳动争议案件68.8万件,涉及劳动者236.8万人,结案率始终保持在90%以上。(注:统计数字来源于中国劳动统计年鉴。)
二、劳动立法有待完善的问题
第三条 本办法所称劳动监督检查，是指劳动保障行政部门依法对用人单位、社会劳动中介服务机构和劳动者遵守劳动法律、法规、规章情况（不含劳动安全卫生监督）进行监督检查，并对劳动违法行为进行制止、纠正或予以处罚的劳动保障行政执法行为。
本办法所称社会劳动中介服务机构，是指社会劳务中介机构、社会职业技能培训机构、社会职业技能考核鉴定机构以及承办境外承包工程、对外劳务合作和介绍公民个人出境就业的机构。
第四条 劳动监督检查遵循专职检查与群众监督、监督检查与指导服务、教育与处罚相结合的原则。
第五条 市、县两级劳动保障行政部门是劳动监督检查工作的主管部门，劳动保障行政部门设立的劳动监督检查机构和经市政府批准的受委托组织（以下简称“劳动监督检查机构”）具体负责实施劳动监督检查工作。工商、物价、公安等部门和工会组织应在各自的职责范围内对用人单位和社会劳动中介服务机构遵守劳动法律、法规的情况进行监督。
第六条 市劳动监督检查机构负责对市属用人单位、社会劳动中介服务机构和市区范围内外商投资企业、外地驻石单位的劳动监督检查。县（市）、区劳动监督检查机构负责对本行政区域内用人单位和社会劳动中介服务机构的劳动监督检查，已有规定的除外。
第七条 下列情况属于劳动监督检查的范围：
（一）用人单位制定的内部规章制度；
（二）招用、招聘职工，裁减人员；
（三）劳动合同与集体合同；
（四）工作时间和休息、休假；
（五）劳动工资报酬；
（六）社会保险和职工福利；
（七）职业介绍、职业培训和职业技能鉴定；
（八）女职工和未成年工特殊保护；
（九）法律、法规、规章规定的其它事项。
第八条 劳动监督检查实行劳动年审制度。用人单位和社会劳动中介服务机构应当按规定如实填报《劳动年审手册》和表格，并提供有关资料。《劳动年审手册》，须经本单位工会审核签章。劳动保障行政部门在劳动年审中不得违反规定收费。
第九条 劳动保障行政部门应在收到《劳动年审手册》和表格之日起七个工作日内，完成对用人单位和社会劳动合格的，在《劳动年审手册》上加盖劳动年审专用章，对经审查不合格的，应按规定进行处理。
第十条 劳动监督检查机构应建议劳动监督检查举报制度，受理对劳动违法行为的投诉。对超出管辖权范围的事项，应及时移送有管辖权的机关，或告知举报人向有管辖权的受理机关投诉。
第十一条 劳动监督检查机构查处劳动违法案件，应按《行政处罚法》的有关规定进行。劳动监督检查机构对劳动违法行为轻微、没有危害后果的，应大查清事实的基础上，向用人单位和社会劳动中介服务机构签发《劳动监察限期改正指令书》，受送达的单位必须按要求进行改正。
第十二条 禁止任何单位和个人擅自招收、使用童工。违反规定的，由劳动保障行政部门责令其将童工送回原居住地，并对单位按每招收、使用一名童工一千五百元至三千元的标准处以罚款，对个体经济组织按有关规定处罚。招收、使用的童工发生伤、残、亡的，视情节轻重，对用人单位按每名童工五千元至一万元的标准处以罚款。
第十三条 利用广播、电视、报刊以及其它载体招用人员广告，须经当地劳动保障行政部门审查。未经审查擅自刊登、张贴、散发、播出的，由保障行政部门责令改正，并处以二百元至一千元的罚款。
第十四条 用人单位招用人员应遵守劳动力管理的有关规定。违反规定的，由劳动保障行政部门责令改正，并予以处罚：
（一）用人单位不得擅自招用农村和外来劳动力域招用无外来人员就业许可证件人员进城（指市区及县（市）政府所在地）务工。违反规定的，按每名二百元至五百元的标准处以罚款。
（二）与劳动者建立劳动关系，应当订立劳动合同，并按规定经劳动保障行政部门鉴证。违反规定的，按每名五十元至三百元的标准处以罚款。
（三）用人单位不得招用与其它单位未解除劳动合同的职工。违反规定的，按每名五百无至一千元的标准处以罚款。
（四）用人单位不得违反规定向职工收取集资款、培训费、风险金、抵押金、保证金等及其它不合理费用和非法扣留劳动者证件、档案。违反规定的予以警告。
第十五条 用人单位应按规定选定某一个银行建立一个工资基金专户和实行工资总额使用手册管理制度。违反规定的，由劳动保障行政部门责令改正，予以警告。违反规定坐支、套支现金发放工资的，由劳动保障行政部门予以纠正，并按违规金额的5％处以罚款。
第十六条 用人单位支付劳动者工资不得低于当地最低工资标准。违反规定的，由劳动保障行政部门责令限期改正并可责令支付赔偿金，拒不支付的，按每名三百元至五百元的标准处以罚款。
第十七条 单位和个人应遵守职业技能开发的有关规定。违反规定的，由劳动保障行政部门责令改正，并处以罚款：
（一）职业培训实体的开办、更名、撤销和发放职业资格证书应按有关规定办理。违反规定的，可视情节轻重处以三千元至五千元的罚款。
（二）职业培训实体应与学员或用人单位签订培训合同。培训合同应明确培训目标、内容、期限、费用和毕（结）业后就业方式等。违反规定的，可处以二千元至三千元的罚款。
（三）招用和从事技术工种工作的劳动者，就业上岗前必须经过培训和取得资格证书。违反规定的，可视情节按每名二百元至五百元的标准处以罚款。
第十八条 用人单位制定的内部劳动规章制度不得违反劳动法律、法规、规章规定。违反规定的，由劳动保障行政部门责令改正，予以警告。
第十九条 企业裁减人员应按有关经济性裁减人员法律、法规、规章的规定进行。违反规定的，由劳动保障行政部门责令改正并予以警告。
第二十条 用人单位和社会劳动中介服务机构不按规定参加劳动年审或在劳动年审中弄虚作假的，由劳动保障行政部门责令改正，并对个体经济组织处以二百元至五百元的罚款，对其它单位处以三千元至五千元的罚款。
第二十一条 有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正，并处以警告和罚款：
（一）无理阻止劳动监督检查工作人员进入现场进行监督检查的，处以二千元至五千元的罚款；
（二）拒绝在规定的时间和地点就劳动保障行政部门提出的问题作出解释和说明或拒不提供有关资料、证据和情况的，处以五百元至一千元的罚款；
