以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的*大精神的要求，以“亲民、为民、爱民、惠民”为宗旨，以规范社区低保工作为突破口，加强管理，全面提高低保工作队伍素质和服务质量。
二、活动目的
开创“制度健全、操作规范、政务公开、救助到位、社会德定”的低保工作新局面，努力把街道低保工作建设成为政府“为民解困、改善民生”的优秀窗口。
三、主要内容
（一）进一步健全制度
认真落实《*市最低生活保障办法》、《*市*区最低生活保障实施办法》、《*区低保家庭收入核定的规定》等政策规定，研究分析当前低保工作遇到的新情况、新问题，统一思想认识和做法，进一步规范低保工作，有针对性地健全和完善各项制度.
1、及时调整低保标准。根据《浙江省人民政府关于进一步完善新型社会救助体系的通知》（浙政发[*]65号）精神，按照市民政局提出的低保标准调整要求，及时执行标准调整和发放低保标准补差资金。
2、实施应补尽补。对“三无”人员实施全额救助，对其他人员实施差额救助，同时采取全额救助和差额救助相结合，实施定额救助。对享受低保待遇的“三无”对象、持有《残疾人证》的残疾人、70岁以上老人，按区低保实施办法规定，分别给予每月50元或100元的特殊补助。
3、落实动态物价补贴。应根据市政府《关于做好困难群众基本生活消费品价格上涨动态补贴工作的通知》（甬政发[*]3号）精神，按照区民政局要求，及时足额将物价补贴发放到低保和扶助证对象手中。
4、坚持动态管理制度。低保申请受理后，社区社会保障与救助服务室工作人员应入户进行调查核实，掌握第一手资料，街道社会保障与救助服务站工作人员在核查过程中，尤其对有疑问或情况不明确的，应入户或实地核查，确保核查情况的准确性。社区救助机构工作人员应定期（低保对象享受期限内每6个月核查不得少于2次，重大节日前和到期前核查）对辖区低保家庭的就业、收入等情况进行回访核查，准确掌握证据材料，及时提出停发、增发、减发低保金建议。
5、建立培训制度。街道计划每半年组织社区有关人员开展一次学习市、区制定的低保有关政策和规定，分析当前低保工作中遇到的困难和问题，统一思想认识，理顺关系，明确工作要求和做法，不断提高社区救助服务工作人员的思想认识和业务素质。
（二）不断规范操作
对低保工作的环节和步骤实行规范化管理，严格按低保中请、审核审批程序办事，积极推进低保信息化管理
1、实施分类管理。根据低保和扶助证家庭的就业，身体状况等实际情况，分长期（一年）、中期（半年）和短期（二个一月）,实施分类管理制度，到期重新审核，实行动态管理，提高低保工作效率。
2、申请审核程序规范。街道、社区救助服务机构将严格按照市、区低保办法规定，做到“无条件申请、有条件审批”，准确把握低保的申请受理、调查核实、二次公示等环节，做到“依法受理、程序到位、调查详实、时限有效”。同时，低保金由街道服务中心统一发放，按月足额发到困难家庭手中，尤贪污、挪用、扣压、拖欠低保金现象的发生。
3、合理核定收入。按照《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法（试行）)）、《*市最低生活保障办法》、《*巾*区最低生活保障实施办法》和《*区低保家庭收入核定的规定》规定，合理确定申请低保对象的收入，准确核实家庭收入情况。并在公示栏内进行公示，便于群众监督。
4、完善低保档案管理。根据《浙江省最低生活保障档案管理办法》和各级档案管理部门规定，形成区、街道、社区三级低保档案管理体系，明确各级低保档案要求，建立健全低保家庭一户一档制度，社区救助服务机构要配备低保专用档案柜、确定专门管理人员进行分类保管，确保低保档案整齐、完备，并便于查询。同时，社区救助服务机构应按月建立低保对象电脑名册，每年将低保对象名册按月装订后归档。
5、推进信息化建设。积极推进社会救助信息平台建，坚持“一个口子上下、一个平台进出”，整合各部门的救助信息，提高社会救助工作的准确性。探索社会救助软件开发和低保网上审批、电子信息报送、电子档案建设等工作，及时准确做好定期和临时性的报表上报工作，确保社会救助统计数据准确、可靠。
（三）加强机构队伍建设
街道将高度重视救助服务机构和队伍建设，确保“有人干事、有钱办事、有能力做事”。
1、规范救助机构设置。根据《关于海昭区街道（社区）社会保障与救助服务站（室）建设有关问题的会议纪要》（海政办会纪[*]9号）精神，落实社会保障与救助服务站（室）的工作场地，并满足服务需要，做到“四个统一”，即统一标牌、统一窗口、统一工作职责、统一工作证。救助服务机构要配备专用电脑，确保社会救助工作的信息化管理，并张贴救助服务机构的主要职责和低保、医疗救助等社会救助工作的申请、审核审批条件和程序。
2、确保救助工作队伍稳定。按照要求，街道救助服务站配备至少1名专职救助工作人员。各社区救助服务室必须配备至少1名专（兼）职救助工作人员，救助服务站（室）人员实行定编定岗，并根据辖区内社会救助的工作量，在全面做好社会救助工作的基础上，可以适当兼职其他工作。确保救助服务站（室）人员队伍的稳定，街道救助服务站人员调整时，将报经区民政局同意；社区救助服务室人员调整时，及时报区民政局备案，并做好工作交接，同时对新从事低保工作的人员进行业务培训，提高救助工作人员的政策水平，确保社会救助服务工作的延续性。
3、各社区必须成立社会保障与救助工作小组，其成员应山社区专职社工、楼群小组长、党员等社区骨干组成。社区在日常低保、救助工作中，遇到家庭基本情况调查取证和核实较田难．均申请人时，可根据其家庭日常开支、就业等实际情况，采月又召升－低保评议会、听证会等办法，必要时可召集相关知情的居民群众共同参与评议和听证，综合评定低保审核情况，并将评议、听证情况在社区公示栏内进行公示，便于群众监督，从而提高低保工作的透明度，确保公开、公平、公正。
4、加大经费投入。救助服务工作人员的编制经费由区财政统一拨付，街道将及时足额将经费拨给社区救助服务室。同时，街道将加大低保专项工作经费的投入，确保救助服务站（室）的低保调查取证、台帐资料建立等工作正常运行。
5、努力创建救助服务规范化窗口。街道将根据市政府转发的《市体改办等部门关于建立镇（乡）社会保障和救助服务站的意见的通知》（甬政发[*]43号）精神，做到基层低保工作机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”，规范操作，切实提高低保工作服务质量，使救助服务站（室）成为低保和为民办实事的规范化窗口。
（四）推进政务公开
切实改进工作方式方法，加大宣传工作力度，采取多种形式，广泛开展宣传，实行政务公开。
1、积极推行救助政策公示制。各社区要及时将市、区政府和有关部门制定的各类救助政策，在公示栏中公示。救助服务站（室）的服务窗口可把低保和医疗救助政策、保障标准、工作程序、救助规定等资料上墙或印制成宣传册，充分告知救助对象的权力和义务，并接受群众监督。
2、深入推进救助政策宣传。各社区应认真组织好每年一次的（9月份）“低保和医疗救助政策宣传月”活动，并定期组织救助政策进家门、广场咨询、知识竞赛和各类文体活动，大张旗鼓地开展低保政策宣传，使低保政策深入人心。
3、争取社会参与，群众支持。畅通信息渠道，加大监督力度，正确对待群众上访和举报，做到“该保的一个不漏，不该保的一个不进”，充分发挥最低生活保障制度在维护社会挽定和构建社会主义和谐社会中的兜底线作用。街道还计划不定期组织社会各界人士和居民代表，通过座谈会、调查问卷、网上论坛等形式，广泛征求和听取他们对低保工作的意见和建议，积极争取有关部门的支持，为做好低保工作出谋划策；倾听群众的呼声，促进和完善低保工作的各项措施，为困难群众排忧解难。同时，让社会各界、有关部门和居民群众正确认识低保政策和低保工作，促进低保对象树立正确的权利和义务观，使低保工作在良胜的、有序的环境中和谐发展。
四、时间安排
根据区民政局要求，结合我街道实际，活动分四个阶段进行。
（一）动员布置阶段（*年10月），根据区民政局对基层低保工作规范化建设活动方案的具体要求，制订*街道街道低保工作规范化建设的活动方案，明确指导思想、目标、内容、时间安排和要求。在街道党工委、办事处领导的关心支特一厂，不取自上而下发动，动员广大社区救助服务工作者参与到本次活动中来。
（二）对照检查阶段（*年11月至12月）。按照《*市最低生活保障办法》、《*市*区最低生活保障实施办法》和《*市*区基层低保工作规范化建设活动方案》，结合实际，对本街道的低保工作进行一次自查。并结合区民政局开展“荃层低保规范化建设示范单位或达标单位”创建活动，适时对社区低保工作进行抽查，并对低保工作问题突出的社区进行重点帮助指导。12月初，做好充分准备，迎接区民政局组织的全区低保规范化建设情况的评估检查，以及省、市民政部门对我区开展低保规范化建设活动的检查验收。
（三）规范完善阶段（*年1月至3月）。针对检查阶段发现的问题，进一步完善和规范街道低保工作。对具有共性的问题和薄弱环节，要集中进行剖析和整改；对重点难点问题，要进行重点突破；对违反低保有关规定的，要认真查处，并总结经验教训。
（四）总结交流阶段（*年4月至5月）。对低保规范化建设活动开展情况进行总结，树立和推荐基层低保工作“规范管理、优质服务”的先进单位和个人典型。
五、工作要求
二、主要工作
（一）适度扩大困难救助的范围
1.对无固定收入和固定收入低于我市城乡低保标准的重残人员实施生活救助。根据市有关文件精神，为全面落实对重残人员基本生活的保障，对具有本市户籍，持有县级以上残联核发的《中华人民共和国残疾人证》且登记为1～2级肢体残疾、智力残疾、精神残疾、盲视力残疾的城乡重度残疾人（以下简称“重残人员”）实施生活救助，除符合条件落实低保和低保边缘困难救助政策的对象外，其他无固定收入的重残人员生活救助金按我市城乡低保标准100％全额救助，固定收入低于我市城乡低保标准的重残人员生活救助金按我市城乡低保标准实行差额救助。救助办法按民政局、财政局、卫生局、残疾人联合会下发的《关于对无固定收入和固定收入低于当地城乡低保标准的重残人员给予生活救助的实施办法》（民[]100号）执行。
2.扩大低保边缘因病致贫救助对象范围。为帮助更多因病致贫的大病困难家庭摆脱困境，低保边缘困难救助的病种由原来的4种（癌症、尿毒症、白血病、完全丧失劳动能力残疾人<含重症精神病>）扩大至8种，即增加家庭月人均收入在我市低保标准两倍以下的器官移植后抗排异药物治疗、再生障碍性贫血、血友病、系统性红斑狼疮（活动期或伴有脏器损害）4个病种，患者本人增列为低保边缘困难救助对象，给予生活、医疗等相应的救助。
（二）建立城乡低保标准自然调整、价格上涨动态补贴和低保家庭“救助渐退”机制
1.建立城乡低保标准自然调整机制。为切实保障困难人群的基本生活，建立并实行城乡低保标准自然调整机制。根据本市经济社会发展水平、财政承受能力、物价上涨指数、最低工资、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入和城乡低保家庭基本生活实际支出指数等因素的变化，适时调整城乡低保标准。为鼓励、引导、促进有劳动能力的困难对象就业和再就业，分别按照本市上年度城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入20%～25%的比例，适当保持城镇低保标准与最低工资标准和失业保险金标准之间的距离，综合确定当年最低生活保障标准。城乡低保标准自然调整工作由市民政局会同市委农办、市发改委、财政、统计、劳动社保、物价等部门共同办理。
2.建立价格上涨动态补贴机制。为及时缓解价格上涨对困难群众基本生活的影响，按季度启动价格上涨动态补贴机制。当居民消费价格指数（CPI）涨幅连续三个月达到或超过3%，即启动城乡低保家庭临时物价动态补贴机制。居民消费价格指数涨幅连续三个月回落到3%以内或全市最低生活保障标准调整，即停止发放低保家庭临时物价补贴。
发放对象：（1）五类在册的城乡困难家庭，即城乡低保、低保边缘、三无、五保对象及总工会核定的特困职工；（2）在领失业金人员；（3）城镇登记失业的大龄就业困难人员，即距退休年龄不足5年的城镇登记失业人员。
补贴标准：临时物价补贴的发放标准，按当月公布的居民消费价格指数水平确定。居民消费价格指数涨幅累计达到3%且低于5%时，补贴标准为当地城乡最低生活保障月标准的1/12；居民消费价格指数累计涨幅达到或超过5%时，补贴标准再上浮20%。
资金来源：临时物价补贴资金由市、镇（区）统筹安排，按现有财政体制承担；特困职工的临时物价补贴资金按原渠道解决；在领失业金人员和城镇登记失业的大龄就业困难人员的临时物价补贴资金从失业保险基金中列支。
资金发放：特困职工的临时物价补贴由市总工会负责发放；在领失业金人员和城镇登记失业的大龄就业困难人员的临时物价补贴由劳动保障部门负责发放；其余对象的临时物价补贴由民政部门负责发放。
3.建立低保家庭“救助渐退”机制。为鼓励低保家庭中有劳动能力的人员积极就业，进一步引导失业、无业人员就业脱贫、劳动自救，使低保救助政策和再就业政策的衔接更加合理，推进建立就业与低保工作联动机制。对低保家庭中就业年龄段且有劳动能力的人员就业上岗后，家庭人均收入超出低保标准且办理退出低保手续的一段时期内，给予一定的照顾鼓励，实行低保“救助渐退”的办法：低保家庭人员就业后家庭月人均收入在市低保标准1.5倍（含）以内的，按原救助标准照顾其家庭6个月，第7个月退出低保；就业后家庭月人均收入在市低保标准1.5倍以上的，按原救助标准照顾其家庭3个月，第4个月退出低保范围。享受“救助渐退”的低保家庭，在享受低保金渐退照顾期间，继续给予保留享受低保家庭的其他有关优惠政策。
（三）规范农村五保供养工作
1.认真贯彻落实国务院新修订的《农村五保供养工作条例》。切实加强农村五保供养工作，将农村五保供养对象纳入公共财政保障范围，五保供养经费在市、镇（区）财政预算中全额安排，按原渠道支出。进一步完善农村五保供养对象审核审批程序，按照“本人自愿申请，村委会民主评议并公示，镇政府审核，市民政局审批的程序”，将符合条件的人员全部纳入五保供养范围，做到应保尽保。五保供养标准随城乡低保标准调整而调整，确保五保供养水平不低于当地农村居民的平均生活水平。供养经费实行专帐管理、专款专用，集中供养经费由镇（区）财政所（局）直接拨付到敬老院，分散供养经费通过金融机构直接存入五保对象个人存折，实行社会化发放。
2.进一步加强农村敬老院基础设施建设，提高敬老院服务管理水平。五保对象集中供养率保持在80％以上。凡利用国有资产建设的农村五保供养服务机构作为社会公益性组织，可以根据有关规定办理事业单位法人登记，其他社会组织和个人利用非国有资产举办的五保供养服务机构，应根据我国民办非企业单位登记管理规定，办理民办非企业单位法人登记。农村五保供养服务机构的工作岗位设置应当因事设岗、按需设岗。鼓励和引导社会力量参与农村五保供养服务机构建设，逐步建立起多元化投入、全社会参与的工作机制。
（四）建立新型的临时救助制度
临时救助是社会救助体系的重要组成部分，是分类施救的有效方法。根据中央、省、市提出“完善临时救助制度，帮助低保边缘、低收入群体解决特殊困难”的精神，在传统的临时救济工作基础上，进一步拓展、规范、健全新型的临时救助制度。对因特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭，在一定时期内给予定期定量生活救助或一次性生活救助。
1.救助对象。具有本市户籍的居民，因特殊性、突发性、临时性等不可抗拒因素导致基本生活出现暂时困难，家庭月人均收入在低保标准2倍以下，且经所在镇（区）政府认定，为临时救助对象。
2.救助标准。依照救助对象的困难程度和自救能力强弱实行分级、分类救助。一次性临时救助金最高限额3000元，一个家庭全年临时救助金累计最高限额5000元。对在劳动年龄段就业暂时有困难的特殊人员，可按城乡低保标准发放3～6个月的定期定量生活救助金。
3.救助方式。根据实际，建立健全现金、实物和提供服务相结合的临时救助方式，并注意协调专项救助与其他社会救助政策的衔接配套。
4.资金来源。临时救助资金按照政府主导、社会参与的原则，通过市、镇（区）财政预算和社会捐助等办法筹措。市按照全市户籍人口每年每人不低于2元的标准筹措，镇（区）按照辖区户籍人口每年每人不低于2元的标准筹措，同时应根据临时救助需要不断加大资金投入力度。
5.审批程序。困难对象向所在村、社区居委会提出申请，村、社区居委会核实，报镇（区）审批，村、社区居委会张榜公布,报市民政局备案。
三、保障措施
（一）切实加强组织领导
扩大困难救助范围、建立城乡低保标准自然调整、价格上涨动态补贴和低保家庭“救助渐退”机制、规范农村五保供养工作、建立新型临时救助制度，进一步加强社会救助体系建设，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的具体体现，是提高社会保障水平的重要举措。各镇（区）要高度重视，加强领导，统筹协调，建立健全政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的社会救助工作机制。市建立由市政府分管领导任组长，民政、财政、发改委、经贸委、农办、人事、劳动保障、卫生、教育、建设、公安、司法、建设、物价、统计、工会、共青团、妇联、残联等部门参加的社会救助工作联席会议，办公室设在市民政局，负责协调制定相关救助政策，保证救助政策的统一性，不断提高救助工作水平，相关部门要各司其职，密切配合，共同做好工作。
（二）充实社会救助工作力量
为全面落实社会救助政策，切实保障困难群众的基本生活，要进一步充实和加强社会救助工作力量。市、镇（区）民政部门要充实和加强最低生活保障工作人员力量；镇（区）要通过聘用人员、购买服务等方式落实专职工作人员，加强镇（区）级“社会救助服务窗口”、“困难职工帮扶窗口”建设，在人员、场所、办公设施、服务程序上按要求设置到位；村、社区居委会要有专人负责社会救助工作，为动态管理提供基础信息。市、镇（区）民政部门要加强对社会救助专职人员的业务培训，提升社会救助管理和服务的科学化、专业化水平。有关部门要切实保障好社会救助专职人员的工资、福利待遇，积极优化工作环境，推进社会救助工作健康发展。
（三）加强属地分类施保和动态管理
进一步健全属地分类动态管理制度，切实做到应保尽保、有进有出，保证救助工作公开、公平、公正，救助管理统一、规范、透明。
申报城乡低保和低保边缘的困难对象要坚持人户一致原则，即户籍地和实际居住地相一致的管理制度，在户籍所在地村、社区居委会办理申报手续。对有特殊情况人户不一致的困难家庭，由居住地、户籍地实行双向管理。民政部门要把好低保进出口关，对在法定劳动就业年龄段且有劳动能力的对象，原则上不进低保，可视困难情况给予一段时期定期定量的临时生活救助，直至通过就业解决生活问题。对在就业年龄段且有劳动能力的低保对象不服从公共就业服务机构和村、社区3次就业推荐、介绍的，其本人按补差金额减半补助或视情取消保障待遇。要全面落实“救助渐退”政策，加强协作，紧密配合，共同做好低保属地分类动态管理工作。
（四）建立健全就业援助机制
国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》《民政部
财政部
国务院扶贫办关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》（民发〔2018〕90号）和
XX省扶贫开发办公室
关于印发的通知》（X民发〔20XX〕X号）等有关规定，结合我市实际，制定本方案。
一、工作目标
在脱贫攻坚三年行动中，坚持精准识别、精准帮扶、精准脱贫基本方略，坚持应保尽保、应兜尽兜、应救尽救，坚持正确引导、统筹衔接、综合施策。进一步优化政策供给，完善农村低保、特困人员救助供养、临时救助等保障性扶贫措施，充分发挥社会救助在打赢脱贫攻坚战中的兜底作用，切实保障好完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的未脱贫建档立卡贫困人口等社会救助兜底保障对象的基本生活。
二、主要措施
（一）实行社会救助兜底保障对象分类保障。结合农村低保专项治理和低保动态管理要求，进一步加强对社会救助兜底保障对象的认定工作，将完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的未脱贫建档立卡贫困人口全部纳入低保范围并认定为社会救助兜底保障对象，其中完全丧失劳动能力、家庭无经济收入且无法通过产业就业帮扶脱贫的对象，认定为社会救助兜底保障一类对象，按照农村低保标准全额发放低保金；部分丧失劳动能力、家庭有一定经济收入且无法依靠产业就业帮扶脱贫的对象，认定为社会救助兜底保障二类对象；对有可能依靠产业就业帮扶脱贫的对象，认定为社会救助兜底保障三类对象；二、三类对象按照家庭人均收入低于当地农村低保标准的差额发放低保金。
（二）进一步完善农村低保制度。进一步明确和细化未脱贫建档立卡贫困户中重病重残对象纳入低保的政策办法。对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口（不含整户纳入低保范围的贫困人口）,经个人申请，可参照单人户纳入农村低保范围。重度残疾人是指未脱贫建档立卡贫困户中持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人；重病患者是指未脱贫建档立卡贫困户中获得重特大疾病医疗救助的人员。各县市区要根据实际情况制定具体实施办法。要尽快建立支出型贫困救助政策，细化家庭收入核算范围和计算方法。对于家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出在本年度内个人负担的合规医疗费用累计超过上年度家庭年收入2倍以上的；对于家庭成员因接受普通高中教育、中等职业教育、高等教育等全日制学历教育增加的刚性支出在本年度内累计超过上年度家庭年收入2倍以上的，在核算家庭收入时可按规定程序适当扣减。同时，对必要的就业成本在核算家庭收入时可适当扣减。各县市区要根据实际情况制定具体的扣减办法和扣减标准。要全面应用居民家庭经济状况核对系统，加强对社会救助申请家庭经济收入、财产状况核对。要建立低保渐退机制。脱贫攻坚期内，对纳入农村低保的建档立卡贫困户人均收入超过当地低保标准后，允许不超过一年的渐退期，实现稳定脱贫后经民政、扶贫部门联合认定核实，再退出低保范围。各县市区要根据实际情况制定具体措施办法。
（三）稳步提高农村低保标准和农村低保救助水平。各县市区要综合考虑当地物价水平、财政保障能力、城乡统筹发展需要等因素，科学制定农村低保标准，切实维持困难群众基本生活。要根据经济社会发展水平建立农村低保标准动态调整机制，既要保证农村低保标准高于国家扶贫标准，也要从当地实际出发，避免增幅过高不可持续。
（四）全面落实特困人员救助供养制度。对农村建档立卡人员中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，要及时纳入特困人员救助供养范围，做到应救尽救、应养尽养。合理确定特困人员救助供养标准，原则上基本生活标准不低于当地低保标准的1.3倍，全自理、半护理、全护理特困人员照料护理费用分别按当地上年度最低工资标准的十分之一、六分之一、三分之一安排，确保特困人员能够获得符合要求的救助供养服务。实施区域性（中心）特困人员供养服务机构建设和特困人员供养服务机构照料护理区改造三年规划，加大对农村特困人员供养服务机构建设和设施改造支持力度，用三年时间确保每个县市区新建或改建1－2所农村特困人员供养服务机构。各级财政要将政府设立的特困人员供养服务机构运转经费足额列入财政预算，并通过安排编制、公益性岗位和政府购买服务等方式，按不低于1:10、1:6、1:3的比例分别为全自理、半护理、全护理特困人员配备护理人员。同时，鼓励有条件的特困人员供养服务机构，在满足特困人员集中供养需求的前提下，逐步为农村低保、低收入家庭和建档立卡贫困家庭中的老年人、残疾人，提供低偿的照料护理服务。
（五）进一步规范和加强临时救助。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的贫困家庭，要及时给予临时救助。各地要进一步细化明确临时救助对象范围、类别、救助标准和救助程序。对于急难型临时救助，可简化申请对象家庭经济状况核对、民主评议和公示环节，直接予以“先行救助”，再按程序要求补齐相关资料，进一步提高救助时效性。临时救助金额较小的，县级民政部门可委托乡镇人民政府（街道办事处）审批，报县级民政部门备案。对已给予最高临时救助金额后生活仍存在困难且符合医疗、教育、住房、交通意外等专项救助条件的救助对象，当地“救急难”联席会议可采取一事一议的方式，整合相关救助部门资金，根据救助对象实际情况确定“救急难”救助金额。
（六）建立农村留守老年人、留守儿童、留守妇女关爱保护体系。农村“三留守”人员关爱保护是民政部门的重要职责，也是脱贫攻坚中要给予特殊关注的重要方面。要进一步建立健全农村留守老年人、留守儿童、留守妇女关爱保护体系，加强农村养老和留守儿童、留守妇女关爱设施建设，充分发挥乡镇（街道）社会工作站作用，实行定期探访制度，完善信息统计台帐，细化关爱保护帮扶措施。强化家庭监护主体责任意识，督促落实家庭监护责任。
（七）切实加强农村低保制度和扶贫开发政策有效街接。坚持建档立卡贫困人口和农村低保对象“符合条件，互相纳入”的原则，对符合农村低保条件的建档立卡贫困户，按规定程序纳入低保范围，并按照家庭人均收入低于当地低保标准的差额发放低保金；对符合扶贫政策的农村低保家庭和农村特困人员，按规定程序纳入建档立卡贫困人口范围，并针对不同致贫原因予以精准帮扶。加强动态管理，对纳入农村低保的建档立卡贫困户要开展定期复核，原则上完全丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的低保对象每年复核一次，部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的低保对象每半年复核一次，建档立卡贫困人口中其他低保对象每季度复核一次，不符合条件的按程序退出，重新符合条件的及时纳入。要有效推进基本生活救助与教育扶贫、健康扶贫、农村危房改造等政策的衔接协同，综合解决社会救助兜底保障对象“两不愁、三保障”问题。
（八）加大帮扶力度。对社会救助兜底保障对象要采取多种措施，加大帮扶力度，切实解决其生活、生产等方面的困难。县级人民政府要制定社会救助兜底保障对象的具体帮扶政策和措施，对社会救助兜底保障对象和农村特困人员要建立一户一档，明确帮扶内容和措施。要以村（居）委会为基础建立帮扶机制，充分发挥村支两委作用，发动村支两委干部、党员、村民小组长对社会救助兜底保障对象实行生活帮扶。要鼓励和引导社会组织、志愿者、爱心人士与社会救助兜底保障对象结对帮扶。要大力提倡邻里互助，形成良好的乡村风气，帮助解决社会救助兜底保障对象日常生活照料问题。
三、组织实施
（一）加强组织领导。各级各有关部门要高度重视社会救助兜底保障工作。县乡人民政府要将社会救助兜底保障工作纳入重要议事日程，加强组织领导，充分发挥社会救助在打赢脱贫攻坚战中的兜底作用。进一步完善政府领导、民政牵头、部门协同、社会参与的社会救助工作机制，健全各级城乡社会救助体系建设领导机制。统筹做好社会救助与医疗、教育、住房等其他扶贫政策以及促进就业扶贫政策的有效衔接。民政部门要完善低保制度，健全低保对象认定方法，做到应保尽保；要动态调整低保标准，确保低保标准不低于国家扶贫标准，稳步提高救助水平，切实保障其基本生活。扶贫部门要配合提供已脱贫和未脱贫建档立卡贫困人口相关数据，协同组织参与社会救助兜底保障对象的入户调查、家庭经济状况核查核对、联合认定审批工作。教育部门要保障社会救助兜底保障对象家庭子女接受九年义务教育，确保有学上、上得起学。卫计、人社部门要建立完善健康扶贫“一站式”结算平台，实现建档立卡贫困人口、农村低保对象、特困人员、贫困残疾人等农村贫困人口健康扶贫政策全覆盖，保障基本医疗需求，确保大病和慢性病得到有效救治。住建部门要保障社会救助兜底保障对象和分散供养特困人员的基本居住条件，确保住房安全。
（二）加大资金投入。各级财政要优化财政支出结构，将社会救助兜底保障所需资金足额列入财政预算，统筹安排低保、特困供养、临时救助、特困人员供养服务机构建设和运转、护理区改造、照料护理费等资金。各级财政安排的社会救助补助资金，要向财政困难、工作任务重、工作成效突出的地区倾斜。各级财政、民政等部门要加强对资金管理使用情况的检查，确保资金使用安全、管理规范。
（三）加强基层能力建设。按照“乡镇每万人配备1名民政干部”的要求，统筹安排好乡镇民政工作人员；要全面建立村级民生协理制度，每个村（居）委会设置1名兼职民生协理员；要全面推行政府购买民政服务，购买社会救助领域的社会工作服务。
低收入家庭收入核定工作是加强社会救助体系建设的基础性工作，是社会救助公平、公正实施的前提。各级、各部门要按照《省低收入家庭收入核定办法》的有关要求，研究制定符合本地实际的实施细则，健全低收入家庭收入核定工作长效机制，完善核定办法，全面推进低收入家庭收入核定工作。各级政府要成立低收入核定工作领导小组,协调解决重大问题、通报重要信息，督促、指导开展低收入家庭核定工作。相关部门要在各自职责范围内配合做好低收入家庭收入核定工作，及时、准确地向低收入核定机构提供核定信息和意见，实现不同部门间低收入家庭相关信息的共享，形成信息通畅、措施灵活、反应快速的工作协调机制，确保低收入核定工作的准确高效。领导小组下设办公室，挂靠民政部门。各县区要建立相应核定机构，落实工作人员，安排工作经费，确保全市低收入家庭收入核定工作的顺利推进。
二、加强低保管理规范化建设，提高低保救助水平
推进基层低保规范化建设，进一步规范操作程序，建立低保申请、审核、审批等环节的监督机制和责任追究机制，切实做好动态管理下的应保尽保、应补尽补、应退尽退工作。要切实加强基层的政策执行力，督导落实好与低保有关的分层分类救助、价格补贴发放、两节慰问等政策。统筹城乡发展，逐步提高农村低保的标准，缩小城乡低保标准之间的差距。2012年，农村低保标准不低于城镇低保标准的65%，到2015年末，农村低保标准不低于城镇低保标准的75%。加大低保救助力度，切实提高人均补差标准，到“十二五”末，低保最低补差不少于100元，人均补差不低于低保标准的70%，使低保救助水平和我市经济发展水平相适应。建立低保救助联动机制，整合部门救助资源，在实施基本生活保障的同时，加强就业扶持，增强低保户的“造血”功能。做好低保边缘户的救助工作。各县区要整合救助资源，出台相关救助政策，逐步扩大低保边缘户的救助范围，实施按需专项救助。
三、健全临时救助制度，解决城乡居民突发性困难
按照应急解困、保障基础、规范高效的要求，健全完善临时救助制度。各级政府要按财政投入为主、社会筹集为辅原则安排临时救助资金，并切实建立临时救助资金与地方财政增长相适应的增长机制。市财政从2012年起每年按人均3元（市区各分担50%）的标准安排临时救助资金，并逐年加大对临时救助的投入。各县区民政部门、乡镇政府（街道办事处）作为临时救助的审批管理部门，要进一步明确各自的工作职责，规范救助程序，保证临时救助的公平、公正、公开。临时救助资金以现金形式通过银行、信用社发放为主，必要时采取实物形式救助，并在所在村（社区）范围内予以公示，接受社会监督。
四、完善医疗救助，缓解困难群众看病难
按照与经济社会发展水平相适应，与新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度相衔接的基本思路，进一步完善医前、医中、医后全程医疗救助制度。根据省政府公共服务均等化5年行动计划安排，到2012年地方财政安排医疗救助资金要达到人均10元（市本级要按市、区各50%安排到位）。各县区要高度重视，多渠道筹集医疗救助资金，适时调整救助政策，提高救助水平，力争到“十二五”期末，医疗救助与城乡政策性医疗保险报销的比例不低于有效医疗费用的75%。要合理使用医疗救助资金，确保当年度资金结余率不超过10%，累计结余不超过当年筹集资金总额的15%。同时要加强医疗救助与城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗在政策措施以及结报程序方面的衔接，全面推进完善医疗救助即时结报工作。各县区要统一硬件、统一平台、统一应用软件、统一数据库，与定点医院联网，全面推进城乡医疗救助即时结算便民工程，实施在线审核、审批，即时结报，提高医疗救助工作效率。
五、加强敬老院管理，提升服务保障水平
继续推进农村五保（城镇“三无”人员）集中供养工作，集中供养率保持在95%以上。建立健全五保供养标准自然增长机制，确保五保供养标准不低于上年度所在县区农民人均纯收入的60%，供养资金纳入县区、乡镇财政预算，实现“按标施保”。大力推进有条件的乡镇敬老院向区域性养老服务中心转型，拓展服务功能，拓宽服务范围，提升服务质量和管理水平。要提升自身能力建设，扎实推进敬老院的规范化管理。要规范用工制度，做到工作人员与生活能自理老人的比例不低于1：10，与失能老人的比例不低于1：3。优化工作人员的年龄知识结构，逐步推行从业人员就业准入制度，努力提高为老服务水平。要积极发挥县区养老服务指导中心的作用，加强对敬老院业务工作指导和工作人员的培训。
六、大力发展慈善事业，组织社会力量参与社会救助工作
大力发展慈善事业，进一步发挥慈善机构在组织开展慈善活动和扶贫、救灾、济困等社会救助工作方面的积极作用。要努力普及慈善教育、传播慈善文化、弘扬慈善精神，在全社会形成支持慈善事业光荣、参与慈善事业高尚的浓厚氛围。要广泛开展各种类型的慈善捐赠活动，深化“慈善一日捐”。积极落实各项税收减免政策，支持、鼓励企业和公民参与慈善活动，保护公众慈善捐赠的积极性。要积极探索对慈善公益组织的扶持制度，每年安排一定的资金通过政府购买服务的形式实现慈善项目救助。要通过政策引导，鼓励和支持社会力量兴办慈善福利机构，为困难群众提供优质、便捷的服务。要加强对慈善事业的组织领导，把慈善事业纳入经济社会发展的总体规划，建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作机制。
七、完善专项救助制度，保障困难群众基本权益
一、深刻认识加快建立新型社会救助体系的重大意义
加快建立新型社会救助体系，是坚持立党为公、执政为民，维护最广大人民群众根本利益的具体体现；是坚持统筹发展，实现全面建设小康社会战略目标的迫切需要；是更好地维护社会稳定，促进国家长治久安的重要保证。重庆既是一个结构调整任务重的老工业城市，又是一个基础薄弱的农业大市，同时还处于自然灾害多发地区。在经济转轨、社会转型时期，困难群众量大面广现实的救助需求与现行救助体制的矛盾日益突出，社会救助工作任务艰巨。为此，各级政府、市政府有关部门要从实践“三个代表”重要思想的高度，深刻认识加快建立新型社会救助体系的重要性和紧迫性，进一步完善救助政策，创新救助机制，整合救助资源，规范救助行为，尽快使社会救助从分散、临时、单一的模式向统一、归口、综合的模式转变，不断提高我市城乡社会救助能力和工作水平，促进全市经济社会持续、稳定、协调发展。
二、建立新型社会救助体系的总体要求
（一）建立新型社会救助体系的指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和认真落实科学发展观，以健全体制机制为关键，以优化整合资源为核心，以创新救助方式为重点，统筹协调，稳步推进，努力构建城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、手段现代化，政府救助为主导、社会救助为辅助、其他救助为补充的新型社会救助体系，全面提高社会救助工作整体水平，最大限度保障困难群众的基本生活，切实促进和维护社会稳定，为加快实现“富民兴渝”、全面建设小康社会营造和谐稳定的社会环境。
（二）建立新型社会救助体系的目标任务
围绕城乡低保、农村五保、特困户、灾民、优抚对象和生活无着的流浪乞讨人员等救助对象，以完善灾害救助、社会救助和社会互助三大救助系统为重点，力争到2010年，在全市基本建立起以基本生活救助为基础，医疗、教育、就业、住房、法律援助等专项救助为辅助，其他救助、救济和社会帮扶为补充，政府责任明确，社会广泛参与，与我市经济社会发展水平相适应的多层次、全覆盖、互补性的新型社会救助体系。
（三）建立新型社会救助体系的基本原则
一是坚持政府主导，社会参与。实施社会救助是政府的重要责任，各级政府必须高度重视，加强领导，落实责任，确保必需的投入，扎实推进各项社会救助制度建设。要积极动员社会各界和调动全社会力量，共同参与和支持新型社会救助体系建设。
二是坚持城乡统筹，协调发展。社会救助要城乡互动，整体推进。救助标准既要城乡有别又要相互照应，救助资源既要城乡共享又要向农村倾斜，救助方式既要考虑城乡共性又要突出各自特点。
三是坚持资源整合，优化配置。社会救助要整合政府各部门的救助资源，形成综合配套的救助合力；要整合和动员民间各方面的资源，形成社会互助合力，不断提高社会救助整体水平和效益。
四是坚持统筹规划，分类指导。社会救助体系建设要着眼于长期性、稳定性和持续性，各项救助制度及救助政策、救助标准相互衔接，与整个社会保障体系有机联系。在具体实施中，要因地制宜，在不同地区、不同时期、不同群体中实行不同的救助办法和救助标准。
五是坚持政策保障，依法救助。进一步制定和完善社会救助工作的各项政策法规，层层建立社会救助的各项工作制度，使社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法制化轨道，不断提高社会救助工作水平。
三、建立新型社会救助体系的工作重点
构建新型社会救助体系是一项复杂的社会系统工程，要按照“单项突破、系统完善，点上示范、面上推广”的总体思路，稳步推进，逐步完善。近期工作重点是：
（一）进一步健全灾害应急救助制度。加快编制、修订自然灾害救助应急预案，构建以保障灾民生活为主要内容的分级负责管理自然灾害应急救助体系；强化灾害管理部门间的信息沟通和协调工作，健全部门间应对灾害的联动工作机制；逐步建立救灾物资商品物流网络，健全救灾物资采购、仓储、运输和保障工作机制，提升灾害紧急救援能力；规范荒情救助管理，健全灾后恢复重建项目管理制度，强化工作措施，提高灾害救助水平。
（二）进一步完善城市最低生活保障制度。强化动态管理，继续做好“应保尽保”和“不应保不予保”工作；突出保障重点，做好企业下岗失业人员家庭和三峡库区城镇贫困移民、征地农转非人员的最低生活保障工作；进一步规范低保申请、评议、审定和发放程序，接受群众和社会各方面的监督，做到公开、公平、公正；建立低保工作督查制度，形成自上而下的督查机制，加大低保工作的监督检查力度；做好分类施保工作，对低保对象中的“三无”人员（即无生活来源、无劳动能力和无法定赡养、抚养、扶养义务人）和因大病、重残等丧失劳动能力的人员给予重点救助；全面实施低保就业渐退制，鼓励和支持低保对象就业。
（三）逐步建立农村最低生活保障制度。已建立农村最低生活保障制度的地方，要总结经验，完善政策，规范管理；主城区和有条件的区县（自治县、市）要积极开展调研工作，多渠道筹措资金，探索建立与当地经济发展水平相适应的农村最低生活保障制度；尚不具备条件的地方，要继续坚持“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，进一步巩固完善农村特困户救助制度，对因病、因残丧失或缺乏劳动力造成常年生活特别困难的家庭，要纳入农村特困户定期救助，确保他们的基本生活。
（四）进一步落实农村五保供养政策。农村五保供养经费要纳入各级政府财政预算，专账管理，专款专用，确保供养标准落实到位。逐步推行集中供养经费由区县（自治县、市）财政部门直接拨付到乡镇敬老院，分散供养经费通过金融机构直接发放到户。加快农村敬老院基础设施建设，积极开展集中供养试点工作，力争用5年时间，采取集中供养到乡（镇），相对集中供养到村，包户抚养到人的三种供养模式，实现以乡镇敬老院和集中安置点集中供养为主体、包户扶养为补充的五保供养全覆盖。
（五）进一步完善城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度。按照国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院令第381号）及民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（民政部令第24号），建立和完善相关配套政策，加快社会救助管理基础设施建设步伐，合理布局，建立方便、快捷、安全的社会救助管理工作体系，提高救助管理工作水平，切实保障流浪乞讨人员的基本生活权益。同时，要进一步完善和加强贫困精神病患者，尤其是重症狂躁型精神病患者的救助工作。
（六）加快实施城乡医疗救助制度。各地要采取政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资方式，对农村特困群众实行以大病救助为重点的农村医疗救助制度，缓解农村困难群众的“医疗难”问题。已开展新型农村合作医疗的地方，农村医疗救助资金首先要资助农村五保户、特困户（低保户）和重点优抚对象参加当地新型农村合作医疗，享受合作医疗待遇。在城市有条件的地方，要积极开展城市医疗救助试点工作，在总结经验的基础上，逐步建立对城市低保对象实施大病救助为主的城市医疗救助制度。
（七）进一步扩大教育救助范围。按照《重庆市义务教育阶段“一费制”收费办法实施方案》（渝办发〔2004〕260号）精神，继续坚持执行对家庭经济困难学生的杂费、住宿费的减免制度；进一步推进大学生国家助学贷款工作，解决在校大学生的学习、生活困难；对家庭经济困难学生优先推荐安排慈善助学或结对助学。
（八）建立和完善廉租房保障制度。强化政府住房保障职能，为住房困难的最低收入家庭提供住房救助。以财政预算资金为主，多渠道筹措资金，形成稳定规范的廉租住房保障资金来源。通过实物配租、租金补贴及租金核减等方式，保障最低收入家庭基本住房需要。
（九）积极开展就业援助。就业是解决困难群众生活的最根本途径。要积极支持和鼓励困难群众特别是城市低保人员就业，优先落实各项帮扶政策，优先提供就业培训和职业介绍，帮助他们尽早就业和再就业。
（十）切实实施法律援助。认真贯彻落实国务院《法律援助条例》（国务院令第385号）和《重庆市法律援助条例》，对符合法律援助条件的城乡贫弱群体无偿提供法律咨询、代书、、辩护等法律服务，切实维护贫弱群体的合法权益。
四、加强对建立新型社会救助体系工作的领导
各级政府要将新型社会救助体系建设纳入本地区经济社会发展规划和重要议事日程，切实加强领导，统筹规划，有序推进。
（一）健全社会救助领导体制。各级政府要加强社会救助工作组织体系建设，切实建立健全政府领导、民政主管、部门配合、社会参与、纵向统一、横向协调、运转灵活的新型社会救助工作领导体制和工作机制。市政府成立社会救助工作协调委员会，负责全市社会救助的组织、决策、管理和协调工作。各区县（自治县、市）政府也要成立相应的工作机构，领导和组织辖区内的社会救助工作。同时，要整合资源，利用现有的社区社会保障工作机构和网络，进一步完善社会救助工作平台；社区和村要负责将社会救助工作落实到户（人）。要按照分级管理、分级负责的要求，开展社会救助人员培训，逐步提高社会救助工作队伍整体素质。
中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1007-3973 (2010) 07-187-02
我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚四个方面。所谓社会救助是指国家和社会依照法律,向那些因各种(自然的、社会的、个人的)原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人,提供各种形式救助的一种社会保障制度,它解除的是困难群体的生存危机。
在整个社会保障体系中,社会救助体系建设是应当占据优先地位的基础性制度安排,并需要由国家财政提供相应的物质保障。关于我国的社会救助制度,总理在2008年所作的政府工作报告中指出,在我国城乡社会救助体系已基本建立。这个体系概括起来可以这样表述:它是一个以城乡低保制度为基础,以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容,以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套,以临时救助制度为补充,与慈善事业相衔接的一种制度。
我国的社会救助制度正在从单一的最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展,这一特点意味着在社会救助制度的发展与完善过程中,对机构建设、资源配置、相关法律法规等方面的要求将越来越高。机构建设是制度实施的重要保障,而乡镇、街道、社区基层救助机构是社会救助工作最基层的前沿阵地。在现阶段,我国的基层社会救助机构尚处于不成熟阶段,力量薄弱,远未发挥其应有的作用,严重制约了社会救助事业的发展。下面先以湖南省南部某县为例,了解基层社会救助机构建设的现状,并以此为案例,分析基层社会救助机构建设中存在的问题,并基于这些问题,探讨加强基层社会救助机构建设的对策。
1案例:基层救助机构建设现状
位于湖南省南部的某县,总人口为49.2万,有10个乡(镇),9个街道,26个社区。社会救助工作主要由民政部门负责,具体表现为:(1)在乡镇机构中的“社会事务办公室”设立民政工作岗位,加挂“民政所”的牌子,负责从事社会救助工作。(2)将原来的低保服务站和乡镇、街道劳动就业服务站合并为“社会救助管理站”,作为公益性事业单位。
附表:该县乡镇、街道、社区社会救助工作人员配置情况
表1人员配备情况
表2学历结构情况
表3年龄结构情况
2基层救助机构建设存在的问题
2.1机构设置不当严重影响职能发挥
所谓的“社会事务办公室”并不是专门的社会救助机构,而是计划生育、卫生、环保、村镇建设、社会救助等职能合一的综合机构,其下属的“民政所”没有正式级别和编制,“社会救助管理站”也是如此,这无形中削弱了两者的权威性,导致相当程度的“缺位”现象。
2.2人员配备不足、兼职普遍化导致工作任务难以完成
全县10个乡镇、9个街道、30个社区共有社会救助工作人员22人,平均每个乡镇、每个社区只有1个社会救助工作人员,只有3个街道配备社会救助工作人员2人,其余均为1人。而随着我国社会主义市场经济体制的建立,基层社会救助工作所承担的业务范围不断扩大,工作任务越来越繁重。再加上现有的一部分社会救助工作人员除负担社会救助工作外,还肩负招商引资、包村蹲点、征地拆迁、综合治理等其他任务,而这些任务的难度不亚于社会救助工作,来自上级的压力甚至还大大重于社会救助工作,工作人员往往无法把很多时间分配到救助工作中来,对与此相关的任务和政策也往往处于应付状态。可以说,人员少、时间和精力投入少与工作任务繁重的矛盾正日益尖锐。
2.3人员素质偏低和结构老龄化影响工作质量
从表2看,该县基层社会救助工作人员的学历结构比例为:大专及以上11.6%、高中及中专55.7%、初中及以下32.7%,整体学历层次明显偏低。从表3看,30岁以下8人,占总人数的15.4%;31岁-40岁的7人,占总人数的13.5%;41岁-50岁的20人,占总人数的38.4%;51岁以上的17人,占总人数的32.7%。年龄结构呈倒金字塔形,老龄化特征明显。
而我们知道,社会救助工作的难度是非常大的,不可掉以轻心。社会救助的服务对象是社会弱势群体,他们有特殊的经济基础和特殊的思维和行为方式,与其他社会群体差异很大,这决定了社会救助工作人员不仅要熟练掌握国家有关的法律政策,还要做大量的说服、劝导、解释工作,并要有强烈的爱心、足够的耐心和奉献精神。
工作人员学历层次偏低、老龄化倾向明显无疑与该工作的高难度不相匹配。(1)学历层次偏低在一定程度上导致对工作的性质、原则和相关专业知识了解不够深入,影响工作质量。(2)学历层次偏低,老龄化倾向明显导致工作手段落后。(3)老龄化的人员结构无法适应社会救助工作任务繁重、人员常年超负荷运转的实际情况。
3加强基层救助机构建设的对策
3.1优化机构设置
随着政府职能的不断转变,社会救助方面工作的加强,统一和规范设置相对独立的基层社会救助机构,为基层政府搭建一个社会救助工作平台十分必要。
(1)将县以上管理机构的名称统一改为社会救助管理局,对下级机构的救助工作实行统一监管。建立健全规章制度,提高规范化管理程度,落实人员编制,加大财政投入。解决工作经费。建立政府领导、民政牵头,部门联动的工作运行机制,完善社会救助工作配套机制,尤其要注重低保、灾害救助、教育救助、医疗救助等制度的互通、互补、互联,避免遗漏救助和重复救助。此外,还要引导和促进多部门共同参与开展对社会救助工作的督查、交流活动,实现多部门救助资源的有效整合和合理使用。
(2)在乡镇和街道,要科学调配、整合人力资源,充实工作力量,在社区要加快解决救助工作人员由兼职向专职的转变。在社会事务办中设立民政工作岗位,加挂“民政所”的牌子,“民政所” 单位性质与社会事务办一样,同为正股级的财政核拨事业单位,核定编制2-5人。总人口3万以上的乡镇、街道须按每多1万人增加1名工作人员的比例配备。“社会救助管理站”由乡镇人民政府、街道办事处和“民政所”领导,业务上归属县(区)社会救助局领导。同时,社会救助工作人员的调配须征得社会救助局同意并报社会救助局备案。乡镇救助机构人员变动需报社会救助局同意方可更换,从制度层面保证基层队伍的稳定。并加大力量改善基层救助工作的条件,认真解决工作上的实际困难和问题,保证救助工作正常开展。不断促进基层信息化建设,进一步扩大信息网络向乡镇、街道和社区延伸的范围,尽早普及救助数据的网络化传输、救助事务的网络化管理和救助工作的网络化监督。科学调配、整合人力资源,减轻基层工作的劳动强度,提高工作质量和工作效率。
(3)建立村级联络员队伍。为适应当前农村社会救助工作的需要,及时、准确掌握基层情况,缓解乡镇人少事多的矛盾,确保社会救助的及时性和有效性,建议在每个村设立1位村级民政联络员,1500人口以上的村可再增加1名。担任村级民政联络员条件为:本村支部、村委会成员或大学生村官,在群众中有较高的威信,可及时、准确掌握民政对象情况,且责任心强,处事公道,真正关心群众冷暖,热心为群众办事。村级民政联络员由全体村民选举产生,报经乡镇党委、政府讨论通过,最后由乡镇党委发文确定。县(区)民政局对村级民政联络员进行岗前培训,乡镇要加强对联络员管理和考核。要制定村级民政联络员岗位职责,明确联络员的责任、权利和义务,真正发挥其作用。同时,考虑村级民政联络员担负重任,工作量大,是促进广大农村地区社会救助建设的主力军,应参照社区低保专干待遇,对他们给予一定的工资补助。
3.2加强队伍建设
干部队伍素质的高低直接关系着政策的落实程度和各项工作的成败,加强社会救助工作人员队伍建设是建立健全基层社会救助机构的关键。
(1)要在充分考虑年龄结构、文化结构以及提供救助工作的稳定性和连续性等因素的基础上,选配素质高、能力强,对弱势群体有感情的同志担任社会救助工作人员。在不增加公务员编制的情况下,将各部门的人员进行合理的整合。比如,让民政局里某些丧失的功能的部门的工作人员整合进到社会救助队伍中,发挥专长,尽其所能;将以前在财政和税务部门中收税收费,由于农业税的废除而富余的人员,调整到基层社会救助机构中管理和发放资金;另外,近年来涌现出的大批高素质选调生、大学生村干部也可以吸收到社会救助管理人员队伍中。
(2)多层次全方位地提高队伍素质。一方面,要规范和健全培训制度,建立健全培训机制,制定可操作性强的培训方案,有针对性地加大对工作人员的培训力度,帮助他们掌握与业务工作密切相关的法律法规、方针政策、工作策略等方面的知识,提高他们对新时期工作的认识,改变传统的工作方式和工作思路,增强工作的责任感和使命感,实实在在地为救助对象排忧解难。另一方面,加强对基层社会救助工作的考核,建立基层社会救助工作激励机制,做到考核合理、公正,并根据考核结果对考核对象进行相应的奖惩。通过一系列有效监管,切实加强社会救助队伍建设,提高工作水平。
3.3培育民间公益性社会救助组织
在社会救助体系中,政府当然是第一责任主体,但政府的人力、物力、财力毕竟有限,仅靠政府的力量是不够的。积极培育民间公益性社会救助组织发展,实行政府救助与社会救助相结合,实现社会救助主体的多元化也是基层社会救助机构建设的重要途径。各基层政府应探索建立多元的筹资体制,扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠,企业和个人捐助设立的民间救助基金,由基金管理机构自行管理。同时,要加强对民间公益性社会救助组织的监管,防止社会救助制度被不法分子利用,确保民间公益性社会救助组织合法性和有效性。
参考文献:
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以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的*大精神和第三次全市民政会议要求，以“亲民、为民、爱民、惠民”为宗旨，以规范低保工作为突破口，加强管理，全面提高低保工作队伍素质和服务质量。
二、活动目标
紧紧围绕第三次全市民政会议确定的目标，开创“制度健全、操作规范、政务公开、救助到位、社会稳定”的低保工作新局面，全面提高低保管理水平和服务质量，努力把街道低保工作建设成为政府“为民解困、改善民生”的优秀窗口，使低保制度真正惠及广大困难群众。
三、主要内容
（一）进一步健全制度。认真落实《宁波市最低生活保障办法》、《宁波市*区最低生活保障实施办法》、《*区低保家庭收入核定的规定》等政策规定，研究分析当前低保工作遇到的新情况、新问题，统一思想认识和做法，进一步规范低保工作，有针对性地健全和完善各项制度。
1、低保标准动态调整机制。认真贯彻落实《浙江省人民政府关于进一步完善新型社会救助体系的通知》（浙政发[*]65号），认真执行市民政局提出的低保标准调整要求，及时做好标准调整和发放低保标准补差资金工作。
2、应补尽补制度。对“三无”人员实施全额救助，对其他人员实施差额救助，同时采取全额救助和差额救助相结合，实施定额救助。对享受低保待遇的“三无”对象、持有《残疾人证》的残疾人、70岁以上老人，按区低保实施办法规定，分别给予每月50元或100元的特殊补助。
3、动态物价补贴制度。认真贯彻落实《关于做好困难群众基本生活消费品价格上涨动态补贴工作的通知》（甬政发[*]3号），及时足额将物价补贴发放到低保和扶助证对象手中。
4、动态管理制度。社区救助服务室工作人员受理低保申请后，应入户进行调查核实，掌握第一手资料。对有疑问或情况不明确的申请对象，街道救助服务站工作人员应入户或实地核查，确保核查情况的准确性。完善对辖区低保家庭的定期走访制度（低保对象享受期限内每6个月核查不得少于2次，重大节日前和到期前核查），准确掌握证据材料，及时调整补差，做到“应补尽补”、“应退尽退”。
5、培训制度。每半年组织街道、社区社会保障与救助服务站（室）有关人员学习一次市、区制定的低保有关政策和规定，分析当前低保工作中遇到的困难和问题，统一思想认识，理顺关系，明确工作要求和做法，不断提高救助服务工作人员的思想认识和业务素质。在救助服务站（室）人员调整时，对新从事低保工作的人员必须及时进行专业培训，确保社会救助服务工作正常有序开展。
（二）不断规范操作。对低保工作中的环节和步骤实行规范化管理，严格按规定程序办事，做到有章可循，照章办事。
1、实施分类管理。按照低保对象的劳动能力、致贫原因、困难程度和自救能力不同，分长期（一年）、中期（半年）和短期（三个月），实施分类管理制度，到期重新审核，实行动态管理，提高低保工作效率。
2、规范申请审核程序。严格按照市、区低保办法规定的程序受理低保申请、对申请人的基本情况进行调查核实，并将调查核实情况进行7日公示，在规定期限完成初审报区民政局，待区民政局审批后进行为期5日的第二次公示。低保金由街道按月足额发放，坚决杜绝贪污、挪用、扣压、拖欠低保金现象的发生。
3、合理核定收入。按照《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法（试行）》、《宁波市最低生活保障办法》、《宁波市*区最低生活保障实施办法》和《*区低保家庭收入核定的规定》规定，准确核定低保对象的家庭经济收入。随时接收辖区内困难群众的低保申请，及时进行收入核查。对于家庭收入调查取证和核实较困难的，可根据申请人的日常开支等实际情况，通过低保评议会、听证会等办法，全面掌握情况，加强群众监督，提高低保工作的透明度。
4、完善低保档案管理。根据《浙江省最低生活保障档案管理办法》和各级档案管理部门规定，进一步完善低保档案管理工作，在街道、社区分别建立健全低保家庭一户一档制度，配备低保专用档案柜、确定专人负责保管。同时，按月建立低保对象电脑名册，每年将低保对象名册按月装订后由街道、社区社会救助站（室）归档。
（三）加强机构队伍建设。规范街道、社区救助机构和队伍建设，确保“有人干事、有钱办事、有能力做事”。
1、规范救助机构设置。认真贯彻落实《关于*区街道（社区）社会保障与救助服务站（室）建设有关问题的会议纪要》（海政办会纪[*]9号），落实社会保障与救助服务站（室）的工作场地，配备低保专职工作人员，做好社区内的低保动态管理工作。在社会保障与救助服务站（室）配备专用电脑，确保社会救助工作的信息化管理。确立救助服务站（室）的主要职责和低保、医疗救助等社会救助工作的申请、审核审批条件和程序上墙制度，保障救助工作公开化。
2、确保救助工作队伍稳定。按照上级要求，街道救助服务站配备1名专职救助工作人员，社区救助服务室配备1名专职救助工作人员，实行定编定岗。为确保救助服务站（室）人员队伍的稳定，在征得区民政局同意后调整街道救助服务站人员；社区救助服务室人员调整时，须及时报区民政局备案，并做好工作交接，对新从事低保工作的人员进行业务培训，提高救助工作人员的政策水平，确保社会救助服务工作的延续性。
（四）推进政务公开。以社区为主要阵地，通过各种群众喜闻乐见的形式，向群众宣传低保和医疗救助政策，实行政务公开。
1、积极推行救助政策公示制。及时将市、区政府和有关部门制定的各类救助政策进行公示。救助服务站（室）的服务窗口要把低保和医疗救助政策等资料上墙或印制成宣传册，公开低保申请条件、低保对象的权利和义务、低保申请审批结果、动态管理情况等信息，方便群众参与监督，不断提高广大群体对救助工作的认知度和救助机构的公信力。
2、深入推进救助政策宣传。要认真开展好每年9月的“低保和医疗救助政策宣传月”活动，开展救助政策宣传进家门活动，印制宣传资料张贴居民楼道，把低保和医疗救助政策中居民最为关心的部分条款，作为宣传的主要内容，便于居民理解政策。制作低保、医疗救助政策宣传版面，在各社区展览，提高政策宣传的覆盖面。
3、有效发挥低保社会维稳作用。畅通信息渠道，加大监督力度，及时处理好群众上访和举报，做到“该保的一个不漏，不该保的一个不进”，充分发挥最低生活保障制度在维护社会稳定和构建社会主义和谐社会中的重要作用。
四、时间安排
根据区民政局要求，结合我街道实际，活动分四个阶段进行。
（一）动员布置阶段（*年10月）。根据区低保工作规范化建设的活动方案，结合本街道实际，制订街道的活动方案，上报区民政局。按照活动方案的要求，发动街道、社区的救助服务工作者参与到本次活动中来,深入剖析当前低保工作中存在的问题和不足。
（二）对照检查阶段（*年11月至12月）。按照《宁波市最低生活保障办法》、《宁波市*区最低生活保障实施办法》和本方案要求，结合实际，对街道的低保工作进行认真检查，检查采取自查、互查、抽查的形式,具体时间安排如下：
1、自查阶段（*年11月1日至15日）。各社区救助服务室对照本活动方案的具体要求，从健全低保动态管理、规范申请审核程序、合理确定收入、完善低保档案管理等方面进行自查，通过检查找差距，逐项落实低保工作规范。
2、互查阶段（*年11月16日至30日）。组织各社区救助服务室工作人员开展互查，通过检查，互相学习、取长补短。
3、抽查阶段（*年12月）。街道对名社区低保工作进行抽查，并对低保工作问题突出的社区进行重点帮助指导。
（三）规范完善阶段（*年1月至3月）。认真实施低保工作规范化建设活动方案，针对前阶段检查发现的问题，有针对性地采取措施，及时加以规范完善。对具有共性的问题和薄弱环节，召开整改工作会议，对照标准，集中进行教育和培训；对重点难点问题，通过邀请居民代表等以座谈会形式，集思广义进行重点突破；对违反低保有关规定的，要认真查处，并总结经验教训。同时，认真做好省、市民政部门对低保和医疗救助工作的迎检准备。
（四）总结提高阶段（*年4月至5月）。本次活动结束前，街道及各社区分别对活动开展情况进行认真总结。对在低保工作规范化建设活动中成效显著的社区和个人，街道将向上级民政部门推荐先进典型。
五、工作要求
2021年，全镇社会救助年审工作目标：一是以社会救助年审为主线，自查自纠为抓手，加强与乡村振兴政策有效衔接，落实救助政策，运用信息化手段，提升社会救助工作质量和服务能力，严防错保、漏保，不断推进精准保障。二是实行大稳定小调整。全年城乡低保对象基本控制在上年度年审时保障总量之内，对现有在保对象进行筛查，凡有明显致贫原因的在保对象，原则上不变，只实行年检；新增申请对象区分不同条件，按程序确定纳入保障。
二、工作内容
1.做好动态管理。对新增和已享受的城乡低保、特困供养对象、低收入和支出型贫困家庭进行全面入户调查，按照新的社会救助保障标准，及时作出新增、调整、取消。
2.落实政策措施。按照《省最低生活保障操作规程》要求，严格落实低保刚性支出抵扣、延退、单人户保和特困人员探视巡访等托底保障政策。全面开展低收入和支出型贫困家庭认定工作。
3.加强信息建设。按照省民政厅“数字民政”完善对象信息的要求，通过入户调查，加大已享受对象家庭信息采集力度，及时将准确信息更新到“智慧民政”社会救助信息平台，确保信息质量。同时，对于死亡人员和清退人员，要清理信息系统历史数据和附件信息，切实做到与省民政厅“数字民政”信息内容一致。
4.开展自查自纠。围绕“精准救助、及时救助、有效救助”的社会救助改革目标，对社会救助政策落实情况开展自查自纠，加强政策执行的指导、监督、管理，提升社会救助工作质量和规范管理水平。
三、工作步骤
1.部署阶段（4月15日至4月20日）。根据县民政局方案，结合我镇实际，制定出台镇社会救助年审工作方案。召集村（居）社会救助工作人员进行社会救助政策培训，统一部署年审期间社会救助相关工作。开展年审工作前，以村（居）委会为单位张贴公告，公示政策规定，明确城乡低保、城乡特困、低收入和支出型贫困家庭申请时限、地点。
2.实施阶段（4月21日至5月25日）。各村（居）委会要按照年审工作目标，结合党史教育，开展挂村干部大走访活动，一一对应文件中的工作内容和措施，全面入户排查。对低收入和支出型贫困家庭的摸排范围，各村（居）委会可自行扩展对象领域。一是对新增救助对象：（1）申请。由家庭成员携身份证等相关材料和《个人委托授权及法律责任声明书》到我镇民政窗口申请。（2）受理。由我镇民政业务工作人员负责即时受理，打印出《省社会救助申请及核对授权书》由申请人签字盖手印。（3）公示、入户调查（收集有关证据）、核对。三个环节同步进行。受理公示期间，群众提出重大异议且能够提供有效证明材料或者提出合理理由的，增加民主评议程序。无重大异议的对象不走民主评议程序。(4)确认。户籍、收入、财产均符合规定的纳入拟保障对象，提交我镇救助评审领导小组评议予以确认。二是对现享受对象：以村（居）委会为单位，清退户籍、收入、财产明显不符合条件的对象。低保对象、特困户死亡的，需要停止对该对象的救助，自对象死亡次月起停发该对象低保金、特困金；认定为低收入和支出型贫困家庭的成员死亡的，需要于次月取消该对象资格；对在保的对象全部发起网上核对。由村（居）委会负责补齐缺失的申请书、《个人委托授权及法律责任声明书》、家庭成员身份证、户口簿、困难佐证材料、入户调查记录等，录入系统；对核对有预警的对象全面复核，不符合对象经镇确认予以清退；对现已认定的支出型贫困低收入家庭按照赣民字〔2020〕3号文件精神重新进行评估，不再符合条件的经镇确认予以清退。
3.总结阶段（5月26日至6月10日）。一是日常报送资料。在年审期间，要及时报送工作做法、动态、图片、图像等信息到镇民政工作群。二是总结报送。年审工作结束后，我镇认真梳理社会救助年审工作中的典型经验和典型案例，深入挖掘工作中的好经验、好做法、好成果，形成文字材料（有做法、数据等内容），经主要领导签字后，于6月10日前报县民政综合事务中心。
四、工作措施
1.做好社会救助对象动态管理。对所有在保城乡低保、特困供养和已认定的低收入和支出型贫困家庭等社会救助对象进行全面入户调查，核实评估家庭经济状况、致贫原因等，不漏一户一人，并根据困难程度，提出新增、取消、调整等年审意见，提高保障精准度。
2.做好社会救助政策的保障。一是做好重点对象摸排。对完全或部分丧失劳动能力，且无法通过劳动获得稳定收入的已脱贫返贫人口，以及因患病、残疾等原因造成失业的人员进行摸排核查，对符合条件的依规纳入社会救助政策覆盖范围。对低收入家庭、支出型贫困家庭中的重残（一、二级重度残疾和三级智力、精神残疾）和重病（获得大病医疗救助人员）人员，经个人申请，按照单人户形式纳入低保范围。加大延退政策实施力度，对于主动就业创业，家庭经济状况好转的低保对象，家庭财产符合《省最低生活保障操作规程》相关规定，视情给予一定时间的延退期，待其收入稳定后再按程序退出低保待遇。二是做好城乡特困人员政策落实。继续委托县人民医院和县中医院，对城乡特困人员自理能力进行年审评估，落实特困失能、半失能、全自理护理费。对分散特困供养人员巡访探视，督促指导照料服务人落实照料服务责任，每月至少开展一次分散供养特困人员巡访探视服务工作并做好相关记录。三是做好主动发现和救急难工作。要常态化的在、居（村）委会醒目位置公布社会救助热线电话、张贴微信自助申报二维码，畅通求助渠道。要健全监测预警机制，运用“智慧民政”社会救助平台技术，动态对接残联、医保、卫健和教体等部门，开展信息比对，做好困难对象跨部门转介，促进各部门救助资源融合。四是开展低收入家庭认定工作。对家庭月人均收入抵扣家庭收入缴纳的个人所得税、按规定缴纳的社会保障性支出后在当地最低生活保障标准1.5倍以内，且家庭财产状况符合《省最低生活保障操作规程》相关规定的家庭和个人，认定为低收入家庭。并对低收入家庭中存在重大刚性支出的，可进一步识别为支出型贫困家庭。对认定为低收入家庭的对象，规范档案资料，建立低收入家庭人员台账，做到动态新增和清退，并及时将低收入家庭信息资料同步录入到“智慧民政”社会救助平台。
3.提升社会救助规范管理水平。围绕审批权下放，镇（村）两级要进一步细化工作流程、工作职责、工作制度，严格履行申报受理、对象公示、入户调查、发起核对、评议或听证（可选）、镇审批等程序，审批过程须在“智慧民政”社会救助平台中体现。持续落实困难对象长期公示制度。按规定落实村（居）委会干部、党政机关、事业单位工作人员本人或近亲属享受低保备案制度，备案情况由县民政局、乡镇（街道）分别保存。规范受理对象后出具的受理告知书和不予同意审批告知书等审批文书。加强对申请对象家庭经济状况的核实，特别是对非共同居住的法定赡养、抚养关系成员的收入财产进行核实计算，避免子女不履行赡养义务，让老人吃低保的问题。
4.提高信息化工作水平。年审期间，各地要加快完善“智慧民政”社会救助平台中困难对象致贫因素、家庭收入、财产状况等字段信息的补录。为了及时补充“智慧民政”社会救助平台中对象身份证、家庭住址、银行账号等基础信息，请各乡镇（街道）在年审结束后将社会救助对象花名册电子版报送县局，由县局信息系统技术人员和乡镇(街道）工作人员再一次统一比对。加快救助申请、入户调查、审核审批等全省统一电子文书的使用，规范电子和纸质档案资料的留存。逐步取消纸质报表，加强系统操作培训和使用，提升信息化工作水平。
5.开展社会救助自查自纠。镇（村）两级要将年审与社会救助自查自纠相结合，针对近年来纪委、审计等部门查出的违规违纪案例和省市县的反馈，举一反三，找差距，补短板，强弱项，深入自查自纠。一是查兜底保障是否到位。是否及时将符合条件的困难家庭纳入社会救助政策范围，防止“漏保”问题。二是查政策落实是否规范。紧盯申请、受理、审核、评议、公示、审批、资金发放及动态管理等关键环节，查政策执行是否规范到位，特别是在临时救助乡镇备用金、社会救助金额评定、死亡人员核销、乡镇审批等方面是否存在监管盲区。三是严肃查处社会救助工作中出现的腐败和作风问题。对工作中作风不实，对群众申请推诿、刁难，不作为、慢作为，以及投诉（服务热线）电话开而不用、未长期公示等方面进行自查自纠。尤其是对发现工作人员虚报冒领，截留私分、贪污侵占等违法违纪问题，要及时向有关监督部门移交问题线索。四是进一步落实失信惩戒制度。对申请或已获得社会救助的居民家庭或者个人，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助资金行为的，镇政府要向县民政局上报失信人员失信行为有关情况，县民政局将建立台账备案，并通过批评教育、取消待遇、向信用管理部门推送失信人员情况等方式，依法依规惩戒。
五、工作要求
1.加强组织领导。城乡低保、特困工作是民生工程的重要组成部分，涉及面广、敏感度强，社会关注度高。今年的城乡低保年审，将评议听证从必经程序改为可选程序，更加强调入户调查、收入计算和财产比对，增加了居住证地申请和网络申请、低保延退等便民和人性化措施，且实行大稳定小调整，从宏观上进行把握。
农村社会救助是农村社会保障体系的重要内容之一，搞好农村社会救助体系建设，对维护社会稳定，促进社会经济平稳较快发展具有十分重要的作用。从永州市的情况看，经济欠发达，598.5万人口中农业人口达504.6万人，占总人口的84.3 % ;农村贫困人口达89.7万人，占农业人口总数的17%，其中绝对贫困人口36.9万人，占农业人口总数的7%;地形以山地丘陵为主，自然灾害频发，每年都不同程度的遭受洪涝、山体滑坡、泥石流、龙卷风、冰雹、干早等多种自然灾害，常年受灾人口达200余万人次，需政府重点救助的45万余人。由此可见，进一步加强、整合和完善社会救助体系，最大限度地满足弱势群众的救助需求，是各级党委、政府面临的重大课题，是从根本上深化改革、推动发展、保持稳定，加速构建和谐社会的基础工程。
一、意义深远:助弱同进，共享发展
“按照社会公平正义的理念，包括弱势群体在内的每一位社会成员都应过上合乎人类尊严的生活，这构成了对弱势群体实行的公益救助的基本理据。”大力推进农村社会救助体系建设，全面扶助弱势群体，对于促进社会各个层面和谐进步有重要意义。
1.有利于更好地维护社会稳定
安定有序是和谐社会的重要内容，是事业进步和改革发展的基本条件。当前，永州市正处于从农业社会向工业社会快速转型的关键时期，社会矛盾比较复杂，弱势群体具有很强的同质性、集中性和群体性。这种特点一方面使他们表达和追求自身利益的能力增强，另一方面他们的利益如果被忽视或处置不当，就会使他们采用非理性的方式来维护自己的利益，给社会带来不稳定隐患，进而成为构建和谐社会的瓶颈。大力推进社会救助体系建设，有利于化解突出的社会矛盾和问题，维护和保障弱势群体的基本权益，缓解弱势群体的失衡心理，有效促进社会的持续稳定。
2.有利于更好地凝聚发展合力
建设全面小康，构建和谐社会，必须坚持以人为本，让广大人民群众的工作热情充分进发，让个体社会成员的聪明才智充分涌流。困难群体作为社会成员的组成部分，由于处于弱势位置，容易被忽略，不易感受到党和政府的关怀和温暖，对党和人民缺少归属感、认同感和信任感，不利于他们在促进经济发展中充分发挥主观能动性和创造性。推进农村社会救助体系建设，不仅体现了党和国家对弱势群体的关心，更可以让社会发展的成果惠及到社会全体成员，有利于团结弱势群体，凝聚促进发展的合力，调动全体成员谋发展的主动性和创造性，全力促进和谐社会的实现。
3.有利于更好地促进社会文明进步
人与人之间和睦相处、真诚友爱是构建和谐社会的基本要求。中华民族自古以来就是一个乐善好施、扶贫济困的民族。进一步推进农村社会救助体系建设，不仅能给予困难群体物质上的救助，解决他们的燃眉之急，而且能调动社会各个层面的群众共同关注弱势群体，进一步营造互相关心、互相帮助的良好社会风气，有利于更好地弘扬人道主义精神，增强全社会的慈善意识，促进团结友爱、平等互助的道德风尚和价值观念的形成，推动社会主义精神文明和社会主义先进文化不断发展进步。
二、工作成效:因地制宜，扎实有序
1.农村低保基本实现应保尽保
目前，永州市共有农村低保对象12万户27.6万人，占农业人口总数的5.5 %，月发放低保金1049万元，月人均救助水平为38元。2008年上半年，按照上级要求进行了农村低保扩面，将农村居民中无劳动力或因病、因残等原因致使主要劳动力丧失、因生存条件特别恶劣地方常年生活困难居民等三类家庭全部纳人保障范围，新增低保对象12万人，基本实现应保尽保目标。
2.农村医疗救助制度逐步完善
为缓解农村困难群众的看病就医压力，根据上级要求，永州市从2004年开始在东安县、新田县开展农村大病医疗救助工作试点，迈出了探索建立农村医疗救助制度的第一步。2005年，对城市低保户、农村特困户、农村五保户等特困对象家庭中患恶性肿瘤、尿毒症、肝硬化腹水、白血病以及其它年医药费在1万元以上大病的，给予500-3000元的医疗救助金，在全省领先建立了城乡一体的医疗救助制度。2007年，结合全市实际，在救助范围上扩大到城乡低保边缘户，救助病种增加了精神病种，救助标准提高到1000-4000元。2008年，面向全市城乡低保户、五保户、城乡低保边缘户、百岁老人等特定对象，逐步建立和实施资助救助、门诊救助、住院救助、临时救助、慈善援助五位一体的新型城乡医疗救助制度。全市在建立城乡医疗救助制度以来，共累计救助农村大病救助对象1.42万人次，发放救助金2468.8万元，人均年救助水平为1738元;资助农村五保户、农村低保户参合34.3万人次，资助金额533万元。
3.农村五保供养水平进一步提高
永州市共有五保对象51214人，占农村总人口1.27%。共有乡镇敬老院106所，村级“五保之家”46所，集中供养4854人，其它46360人由村、组分散进行供养，分散供养标准由2005年年人均600元提高到1000元，集中供养标准由2005年1200元提高到2070.46元，农村五保户生活有了较大改善。2006年国务院新修订的《农村五保供养工作条例》实施后，五保供养资金从省级财政转移支付和市、县财政预算中列支，建立了“政府牵头、民政负责、财政投人、按标施保、应保尽保”的五保供养工作新体制。2008年，永州市人民政府办公室下发了关于贯彻落实《湖南省实施(农村五保供养工作条例)办法》的通知，明确规定集中供养标准每人每年不低于2000元，分散供养每人每年不低于1000元，要求将五保供养服务机构的日常管理经费和工作人员工资列人财政预算，不得在发给五保供养对象本人的供养资金中列支，从而有效地保障了五保户的基本生活权益。
4.灾害救助工作不断规范
一是规范了救灾款物管理工作。2008年，永州市民政局、市财政局、市监察局、市审计局联合下发了关于印发《永州市基层救灾款物管理使用操作规程》的通知，对救灾款物的申请、拨付与发放、管理等方面作出严格规定，确保了救灾资金分配的科学合理、公平公正，救灾款物及时落实到灾民手中。二是灾害应急救助体系初步形成。2008年，市政府出台了《永州市自然灾害救助应急预案》，并成立了永州市减灾委员会，进一步完善了全市应急救助体系，形成了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。三是救灾资金投人大幅度增加。2008年我市累计受灾人口702万人次，直，接经济损失145.07亿元。向上级争取救灾资金9395万元，救灾棉被39111床、棉大衣1000件、帐篷443顶，市本级财政配套救灾资金500万元;一年来，发放救济粮3522吨，救济灾民42万人，发放衣被20万件，救济灾民巧万人，救济伤病人口7.83万人。全市共为灾民恢复重建房屋12042户45163间。由于救灾工作应对处置及时果断，救助措施得力，在应对2008年百年不遇的冰冻雨雪灾害和五十年不遇的“6·13”洪灾过程中，做到了大灾面前零死亡，得到了上级的充分肯定。
三、存在问题:基础薄弱，任务艰巨
1.社会救助立法滞后
迄今为止，我国尚没有一部社会救助方面的专门性法律，农村社会救助工作中除五保供养以政府法规形式颁布以外，其它各项工作都是通过各种规范性文件的，缺乏法律权威、制度刚性和惩处力度，实施过程中有令不行、违规不禁的现象比较突出。
2.基层机构队伍薄弱
据调查统计，撤区并乡建镇以前，全市有区乡镇430个，按每个区乡镇配一名民政干部，至少有430个，撤区并乡后，全市共有198个乡镇和办事处，只有民政干部271人，平均每个乡镇1:37人，比撤区并乡前减少1s9人。所配民政干部专职的少，年龄偏大，文化偏低，素质不高。近几年民政部门新增城乡低保、城乡大病救助、乡镇敬老院和村五保之家建设和管理、五保供养资金发放等工作，全市每年救济灾民30万人以上，城乡低保人数30余万，农村五保户有4.2万人，重点优抚对象s.3万，大病救助近万人，还有71万老年人，直接工作对象140万人，日常管理的工作任务十分繁重。近年来，民政救助资金大幅度增加，由乡镇发放的民政救助资金，有的几百万元，最高的达到近1000万元，社会救助各项资金在基层的发放问题令人担忧。如宁远县水市镇，辖区人口7.3万人，有民政工作对象5000;余人，全市发放各类资金335万元。2002年乡镇机构改革时，将乡镇民政职能划人社会事务办，明确由s3岁的李某1人负责全镇民政工作，并兼驻村任务。李某不仅要负责5000名民政对象的人户调查、初审、年检年审、动态管理等日常管理工作，还要逐户建立规范的统计台账和工作档案，该人不懂电脑，工作效率十分低下，难以按规定要求完成各项社会救助工作任务，只能应付了事，导致社会救助基础工作不扎实。
3.救助资金投入少
一是国家财政投入不足，各项农村社会救助工作普遍存在较大资金缺口，导致保障水平偏低。以农村低保为例，2008年全市低保人数为27.6万人，全年上级下拨的农村低保资金为6765万元，按人平计算，月人均仅有20元，人数是城市低保的2.6倍，上级下拨资金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保对象的1/3。二是本级财政配套资金难以足额到位。按照有关法规和政策规定，农村五保、农村低保、农村医疗救助均要由地方人民政府财政预算中安排一定比例的资金，由于市、县区财政困难，往往未能足额配套，或列而不支，致使农村社会救助工作经费得不到保证，工作开展乏力。
4.城乡救助发展不均衡
社会救助工作涉及到民政、劳动、教育、卫生、房产、司法、扶贫、国土、规划建设等多个职能部门，但各部门之间缺乏联动，存在各行其事的现象，尤其是在救助对象和救助标准确定，救助项目安排，救助资金的投人等方面缺乏统一安排，导致多头救助、重复救助、遗漏救助的现象时有发生，制约了社会救助整体优势的发挥。同时，还存在城乡救助发展不平衡的状况，如城市低保对象享有的廉租房政策及生活用水、用电、有线电视收视等价费优惠措施，农村救助对象暂时不能享有，整体救助水平较低。
四、根本举措:统筹运作，合力推进
1.加快救助立法进程
农村社会救助工作关系到困难群众的基本生活，涉及到社会的各个层面。推进农村社会救助体系建设，国家应尽早出台《社会救助法》及与之相配套的法律法规，把城乡低保、五保供养、医疗救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助及教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助制度以法律的形式固定下来，同时对社会救助工作机构、人员、资金保障作出刚性规定，为依法推进社会救助体系建设提供法制保障。
2.加强机构队伍建设
各级党委、政府要在社会救助机构、人员、编制等问题上给予重视支持，特别是要解决社会救助机构人员的公务员身份问题。加强乡镇基层民政工作力量，安排专职工作人员，解决有机构、有人做事的问题，我们建议在乡镇设立民政所或社会救助站，小乡镇安排3至4个，大乡镇安排4至6个干部，专门从事民政工作，在行政村设民政联络员，并适当解决待遇，以切实解决好基层民政工作有人干事的问题，为工作落实，规范管理，资金发放公平公正提供组织保证。同时，要建立社会救助工作队伍准人机制，严把进人关，加强在职工作人员的业务培训，提高队伍整体素质。
3.扩宽资金投入渠道
一是加大财政投人。市、县两级政府应根据本级财政实际，把社会救助资金列人财政预算，并逐年提高。乡镇也要设立专项救助基金，实行专款专用。二是积极向上争取。要加大跑“部”进“厅”力度，多争取上级支持。三是面向社会筹集资金。大力开展各种慈善募捐活动和对口捐助活动，积极引导和鼓励慈善团体等非营利性组织参与社会救助工作。同时，组织开展多种形式的扶贫帮困活动，如救助服务、志愿者活动等。要发动社会力量，搞好救助对象在医疗、教育、住房、司法援助等方面的专项救助。
4.强化救助工作保障
20*年，在州委、州政府和民政部门的大力争取下，全州农村低保人数扩大到15万人，全年下拨农村低保资金7832万元，人月均补差45元，其中，一类对象月补助不低于80元，二类对象月补助不低于50元，三类对象月补助不低于30元。2009年初，省民政厅批准我州再增加农村低保5万人，达到了20万人。目前我州农村低保资金通过金融机构按照“一卡通”的形式直接发放到低保对象手中。
（二）城市低保
20*年，全州城市低保人数为53489人，全年下拨低保资金8355万元，人月均补助水平110元。按照民政部、财政部《关于切实做好适当提高城市居民最低生活保障补助水平工作有关问题的通知》（民发[20*]99号）和省政府《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（鄂政发[20*]1号）精神，从2009年1月1日起，全州城市居民最低生活保障标准由150元统一提高到240元，人月均补助水平达到173元。同时，将城市“三无”对象、城市孤儿以及城市艾滋病和结核病患者贫困家庭纳入城市低保，按照最低生活保障标准即240元给予了全额补助。
（三）五保供养
近年来，在各级党委、政府的重视和支持下，全州民政部门不断创新机制，着力探索农村五保集中供养“**模式”，不断加强农村福利院基础设施建设、发展院办经济、提升管理服务水平，五保对象的物质和文化生活得到了有效保障。农村五保集中供养“**模式”受到了省民政厅和民政部的表彰，中国社会报、新华社等先后作了宣传报道。目前，全州共建立了农村福利院110所，五保对象13441人，集中供养9800人，集中供养率为73%，20*年共下拨资金1386万元。根据省厅文件规定，从2009年起，集中、分散供养五保对象以及分散供养孤儿的供养标准将各提高300元，分别达到1800元/年、1300元/年、1500元/年。
（四）大病医疗救助
我州于20*年开始大病医疗救助试点工作。几年来，全州累计救助20多万人次，有效地缓解了困难群众患大病的医治困难。20*年，我州按照“取消病种限制、扩大救助规模、取消或降低救助门槛、提高救助额度、简化救助程序、提高救助水平”的原则，进一步推进医疗救助的改革发展。在救助范围、起付线、救助金额等方面重新规定。同时，对住院治疗的低保对象免收挂号费、诊断费，注射费、观察费、住院床位费优惠50%，手术费、辅助检查费优惠30%，常规性药品优惠10%。
（五）临时救助
为及时缓解城乡低保对象、低收入家庭和其他困难家庭突发性、临时性生活困难，我州建立了临时救助制度。城市居民每户每年救助标准一般不超过800元，农村居民每户每年救助标准一般不超过400元。对未满18周岁、父母双方因艾滋病或结核病死亡，或父母一方因艾滋病或结核病死亡，另一方因其他原因死亡的患艾滋病和结核病孤儿，按照人月均200元（生活费150元、抚养服务费50元）给予生活救助。20*年，全州临时救助人数5000多人。另外，从2009年3月1日起，对六十年代精简退职职工，享受40%救济的对象每人每月提高25元，不符合40%条件的其他救济对象（含宽释人员）每人每月提高20元。
二、存在的主要问题
（一）社会救助对象致贫原因多样
一是长期患病或突患疾病和重病致贫。救助对象因患病不能通过劳动获得收入，而且医疗费用偏高等问题加重了负担。二是缺乏劳动力，家庭成员年老或残疾致贫。部分贫困户因年老或残疾没有劳动力，无经济收入，生活贫困。三是文化水平低、收入少。由于多种原因，许多人因贫困而失学，文化水平低。在发展家庭经济时缺计划、缺技术、缺管理能力，外出打工收入少，缺乏脱贫致富能力。四是交通闭塞，生存环境恶劣的外界因素等造成的贫困。五是自然灾害大量存在。我州因地理位置的特殊性，雪灾、雨灾、冰雹灾害时常发生。
（二）救助水平比较低
从总体上看，我州社会救助的范围和标准在逐年扩大和提高，困难群体的基本生活权益得到了基本保障，但保障水平还处于较低层次阶段。一是生存保障能力有限。城乡低保补助水平不高，只能维持最基本的生活。新农合、大病医疗救助、临时救助等不能缓解根本问题。二是家庭发展需求得不到保障。城乡困难家庭对子女在教育方面的投入极为有限，子女辍学多；因文化、年龄、身体等多方面原因，困难群众创业、就业难度大，收入来源十分有限，家庭贫困状况得不到根本解决。三是救助范围还比较窄。截止到2007年底，我州农村建档立卡的贫困人口还有136.6万人，其中，绝对贫困人口51.97万人，低收入贫困人口84.58万人，而目前全州纳入农村低保的只有20万人。
（三）地方财政对社会救助的资金保障机制支撑作用不强
**州是一个集“老、少、边、山、穷、库”于一体贫困地区，所属的8个县市财政均为国定贫困县。县市地方财政力量薄弱，可用于社会救助的经费十分有限，主要依赖于上级拨付的资金予以保障。且因为多方原因，社会救助的工作经费也较少。
（四）社会救助管理体制和运行机制不够健全
一是收入评价体系不够完善，家庭收入核算比较困难。二是各项社会救助制度之间的衔接不够。当前实施的社会救助制度包括了最低生活保障、医疗救助、教育救助、司法救助、住房就业援助等多项制度，但诸多救助制度还没有专门的条例，存在管理多头，条块分割的问题。三是基层救助网络平台薄弱。我州救助机构和队伍不健全、经费不足等问题日益突出，直接影响了社会救助政策在基层的落实。目前，全州仅有低保工作人员22名，88个乡镇办低保工作人员159人，其中75人为兼职。农村福利院管理人员少、待遇偏低，部分县市没有核定编制，没有将工作经费纳入预算。
三、对策和建议
（一）以中央转移支付资金为主导，加大地方社会保障资金的投入力度
资金是社会救助体系的生命线。建立普惠型社会救助体系，必须首先制定保障救助资金供给的基本制度。各级政府是社会救助工作的责任主体，财政投入是社会救助资金可靠、稳定的来源，必须建立科学合理、规范有效的财政投入机制。结合我州实际，要建立以中央转移支付资金为主导，各级财政实行足额列支和按时拨付的机制，将社会救助各类配套资金和工作经费足额列入财政预算。足额安排城市低保资金（不低于本级财政一般预算收入0.8%—1.5%）、农村低保资金（人年均40元）、大病医疗救助资金等预算，并随着地方财政收入的增长，建立预算自然增长机制，逐年加大投入，并重点向农村倾斜；安排必要的工作经费，保证社会救助工作的正常开展。
（二）完善社会救助工作的管理体制与运行机制
社会救助工作是一项综合性系统工作。健全社会救助工作的管理体制与运行机制，是做好社会救助工作的组织保证。一是各级政府应成立社会救助工作的领导协调组织，其职责主要是统一政策，协调步伐，全面管理与监督社会救助工作。二是应建立部门联动、社会参与的多边救助机制，加强相关部门、单位之间及其与社会的沟通与合作，定期交流信息，协商救助行动，逐步形成信息共享、相互配合、协调运作的长效工作机制，以有效整合各种社会救助资源，形成强大的整体推进合力。在乡镇办建立公共服务中心，建立统一的服务工作平台，并依托这一中心搞好社会救助的受理、审查、申报、资金发放等工作，避免多头申报、多头救助、缺失救助，实现救助项目互补和救助效能最大化。着力推进救助信息化，建立救助信息网络，实现信息资源互通共享。三是建立健全监督机制，要动员党政、媒体和社会组织等方面力量，通过纪检、审计监督和社会舆论监督，推动社会救助体系健康发展。
（三）搞好社会救助体系各项制度间的衔接配套
农村社会救助是农村社会保障体系的重要内容之一，搞好农村社会救助体系建设，对维护社会稳定，促进社会经济平稳较快发展具有十分重要的作用。从永州市的情况看，经济欠发达，598.5万人口中农业人口达504.6万人，占总人口的84.3 % ;农村贫困人口达89.7万人，占农业人口总数的17%，其中绝对贫困人口36.9万人，占农业人口总数的7%;地形以山地丘陵为主，自然灾害频发，每年都不同程度的遭受洪涝、山体滑坡、泥石流、龙卷风、冰雹、干早等多种自然灾害，常年受灾人口达200余万人次，需政府重点救助的45万余人。由此可见，进一步加强、整合和完善社会救助体系，最大限度地满足弱势群众的救助需求，是各级党委、政府面临的重大课题，是从根本上深化改革、推动发展、保持稳定，加速构建和谐社会的基础工程。
一、意义深远:助弱同进，共享发展
“按照社会公平正义的理念，包括弱势群体在内的每一位社会成员都应过上合乎人类尊严的生活，这构成了对弱势群体实行的公益救助的基本理据。”大力推进农村社会救助体系建设，全面扶助弱势群体，对于促进社会各个层面和谐进步有重要意义。
1.有利于更好地维护社会稳定
安定有序是和谐社会的重要内容，是事业进步和改革发展的基本条件。当前，永州市正处于从农业社会向工业社会快速转型的关键时期，社会矛盾比较复杂，弱势群体具有很强的同质性、集中性和群体性。这种特点一方面使他们表达和追求自身利益的能力增强，另一方面他们的利益如果被忽视或处置不当，就会使他们采用非理性的方式来维护自己的利益，给社会带来不稳定隐患，进而成为构建和谐社会的瓶颈。大力推进社会救助体系建设，有利于化解突出的社会矛盾和问题，维护和保障弱势群体的基本权益，缓解弱势群体的失衡心理，有效促进社会的持续稳定。
2.有利于更好地凝聚发展合力
建设全面小康，构建和谐社会，必须坚持以人为本，让广大人民群众的工作热情充分进发，让个体社会成员的聪明才智充分涌流。困难群体作为社会成员的组成部分，由于处于弱势位置，容易被忽略，不易感受到党和政府的关怀和温暖，对党和人民缺少归属感、认同感和信任感，不利于他们在促进经济发展中充分发挥主观能动性和创造性。推进农村社会救助体系建设，不仅体现了党和国家对弱势群体的关心，更可以让社会发展的成果惠及到社会全体成员，有利于团结弱势群体，凝聚促进发展的合力，调动全体成员谋发展的主动性和创造性，全力促进和谐社会的实现。
3.有利于更好地促进社会文明进步
人与人之间和睦相处、真诚友爱是构建和谐社会的基本要求。中华民族自古以来就是一个乐善好施、扶贫济困的民族。进一步推进农村社会救助体系建设，不仅能给予困难群体物质上的救助，解决他们的燃眉之急，而且能调动社会各个层面的群众共同关注弱势群体，进一步营造互相关心、互相帮助的良好社会风气，有利于更好地弘扬人道主义精神，增强全社会的慈善意识，促进团结友爱、平等互助的道德风尚和价值观念的形成，推动社会主义精神文明和社会主义先进文化不断发展进步。
二、工作成效:因地制宜，扎实有序
1.农村低保基本实现应保尽保
目前，永州市共有农村低保对象12万户27.6万人，占农业人口总数的5.5 %，月发放低保金1049万元，月人均救助水平为38元。2008年上半年，按照上级要求进行了农村低保扩面，将农村居民中无劳动力或因病、因残等原因致使主要劳动力丧失、因生存条件特别恶劣地方常年生活困难居民等三类家庭全部纳人保障范围，新增低保对象12万人，基本实现应保尽保目标。
2.农村医疗救助制度逐步完善
为缓解农村困难群众的看病就医压力，根据上级要求，永州市从2004年开始在东安县、新田县开展农村大病医疗救助工作试点，迈出了探索建立农村医疗救助制度的第一步。2005年，对城市低保户、农村特困户、农村五保户等特困对象家庭中患恶性肿瘤、尿毒症、肝硬化腹水、白血病以及其它年医药费在1万元以上大病的，给予500-3000元的医疗救助金，在全省领先建立了城乡一体的医疗救助制度。2007年，结合全市实际，在救助范围上扩大到城乡低保边缘户，救助病种增加了精神病种，救助标准提高到1000-4000元。2008年，面向全市城乡低保户、五保户、城乡低保边缘户、百岁老人等特定对象，逐步建立和实施资助救助、门诊救助、住院救助、临时救助、慈善援助五位一体的新型城乡医疗救助制度。全市在建立城乡医疗救助制度以来，共累计救助农村大病救助对象1.42万人次，发放救助金2468.8万元，人均年救助水平为1738元;资助农村五保户、农村低保户参合34.3万人次，资助金额533万元。
3.农村五保供养水平进一步提高
永州市共有五保对象51214人，占农村总人口1.27%。共有乡镇敬老院106所，村级“五保之家”46所，集中供养4854人，其它46360人由村、组分散进行供养，分散供养标准由2005年年人均600元提高到1000元，集中供养标准由2005年1200元提高到2070.46元，农村五保户生活有了较大改善。2006年国务院新修订的《农村五保供养工作条例》实施后，五保供养资金从省级财政转移支付和市、县财政预算中列支，建立了“政府牵头、民政负责、财政投人、按标施保、应保尽保”的五保供养工作新体制。2008年，永州市人民政府办公室下发了关于贯彻落实《湖南省实施(农村五保供养工作条例)办法》的通知，明确规定集中供养标准每人每年不低于2000元，分散供养每人每年不低于1000元，要求将五保供养服务机构的日常管理经费和工作人员工资列人财政预算，不得在发给五保供养对象本人的供养资金中列支，从而有效地保障了五保户的基本生活权益。
4.灾害救助工作不断规范
一是规范了救灾款物管理工作。2008年，永州市民政局、市财政局、市监察局、市审计局联合下发了关于印发《永州市基层救灾款物管理使用操作规程》的通知，对救灾款物的申请、拨付与发放、管理等方面作出严格规定，确保了救灾资金分配的科学合理、公平公正，救灾款物及时落实到灾民手中。二是灾害应急救助体系初步形成。2008年，市政府出台了《永州市自然灾害救助应急预案》，并成立了永州市减灾委员会，进一步完善了全市应急救助体系，形成了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。三是救灾资金投人大幅度增加。2008年我市累计受灾人口702万人次，直，接经济损失145.07亿元。向上级争取救灾资金9395万元，救灾棉被39111床、棉大衣1000件、帐篷443顶，市本级财政配套救灾资金500万元;一年来，发放救济粮3522吨，救济灾民42万人，发放衣被20万件，救济灾民巧万人，救济伤病人口7.83万人。全市共为灾民恢复重建房屋12042户45163间。由于救灾工作应对处置及时果断，救助措施得力，在应对2008年百年不遇的冰冻雨雪灾害和五十年不遇的“6·13”洪灾过程中，做到了大灾面前零死亡，得到了上级的充分肯定。
三、存在问题:基础薄弱，任务艰巨
1.社会救助立法滞后
迄今为止，我国尚没有一部社会救助方面的专门性法律，农村社会救助工作中除五保供养以政府法规形式颁布以外，其它各项工作都是通过各种规范性文件的，缺乏法律权威、制度刚性和惩处力度，实施过程中有令不行、违规不禁的现象比较突出。
2.基层机构队伍薄弱
据调查统计，撤区并乡建镇以前，全市有区乡镇430个，按每个区乡镇配一名民政干部，至少有430个，撤区并乡后，全市共有198个乡镇和办事处，只有民政干部271人，平均每个乡镇1:37人，比撤区并乡前减少1s9人。所配民政干部专职的少，年龄偏大，文化偏低，素质不高。近几年民政部门新增城乡低保、城乡大病救助、乡镇敬老院和村五保之家建设和管理、五保供养资金发放等工作，全市每年救济灾民30万人以上，城乡低保人数30余万，农村五保户有4.2万人，重点优抚对象s.3万，大病救助近万人，还有71万老年人，直接工作对象140万人，日常管理的工作任务十分繁重。近年来，民政救助资金大幅度增加，由乡镇发放的民政救助资金，有的几百万元，最高的达到近1000万元，社会救助各项资金在基层的发放问题令人担忧。如宁远县水市镇，辖区人口7.3万人，有民政工作对象5000;余人，全市发放各类资金335万元。2002年乡镇机构改革时，将乡镇民政职能划人社会事务办，明确由s3岁的李某1人负责全镇民政工作，并兼驻村任务。李某不仅要负责5000名民政对象的人户调查、初审、年检年审、动态管理等日常管理工作，还要逐户建立规范的统计台账和工作档案，该人不懂电脑，工作效率十分低下，难以按规定要求完成各项社会救助工作任务，只能应付了事，导致社会救助基础工作不扎实。
3.救助资金投入少
一是国家财政投入不足，各项农村社会救助工作普遍存在较大资金缺口，导致保障水平偏低。以农村低保为例，2008年全市低保人数为27.6万人，全年上级下拨的农村低保资金为6765万元，按人平计算，月人均仅有20元，人数是城市低保的2.6倍，上级下拨资金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保对象的1/3。二是本级财政配套资金难以足额到位。按照有关法规和政策规定，农村五保、农村低保、农村医疗救助均要由地方人民政府财政预算中安排一定比例的资金，由于市、县区财政困难，往往未能足额配套，或列而不支，致使农村社会救助工作经费得不到保证，工作开展乏力。
4.城乡救助发展不均衡
社会救助工作涉及到民政、劳动、教育、卫生、房产、司法、扶贫、国土、规划建设等多个职能部门，但各部门之间缺乏联动，存在各行其事的现象，尤其是在救助对象和救助标准确定，救助项目安排，救助资金的投人等方面缺乏统一安排，导致多头救助、重复救助、遗漏救助的现象时有发生，制约了社会救助整体优势的发挥。同时，还存在城乡救助发展不平衡的状况，如城市低保对象享有的廉租房政策及生活用水、用电、有线电视收视等价费优惠措施，农村救助对象暂时不能享有，整体救助水平较低。
四、根本举措:统筹运作，合力推进
1.加快救助立法进程
农村社会救助工作关系到困难群众的基本生活，涉及到社会的各个层面。推进农村社会救助体系建设，国家应尽早出台《社会救助法》及与之相配套的法律法规，把城乡低保、五保供养、医疗救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助及教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助制度以法律的形式固定下来，同时对社会救助工作机构、人员、资金保障作出刚性规定，为依法推进社会救助体系建设提供法制保障。
2.加强机构队伍建设
各级党委、政府要在社会救助机构、人员、编制等问题上给予重视支持，特别是要解决社会救助机构人员的公务员身份问题。加强乡镇基层民政工作力量，安排专职工作人员，解决有机构、有人做事的问题，我们建议在乡镇设立民政所或社会救助站，小乡镇安排3至4个，大乡镇安排4至6个干部，专门从事民政工作，在行政村设民政联络员，并适当解决待遇，以切实解决好基层民政工作有人干事的问题，为工作落实，规范管理，资金发放公平公正提供组织保证。同时，要建立社会救助工作队伍准人机制，严把进人关，加强在职工作人员的业务培训，提高队伍整体素质。
3.扩宽资金投入渠道
一是加大财政投人。市、县两级政府应根据本级财政实际，把社会救助资金列人财政预算，并逐年提高。乡镇也要设立专项救助基金，实行专款专用。二是积极向上争取。要加大跑“部”进“厅”力度，多争取上级支持。三是面向社会筹集资金。大力开展各种慈善募捐活动和对口捐助活动，积极引导和鼓励慈善团体等非营利性组织参与社会救助工作。同时，组织开展多种形式的扶贫帮困活动，如救助服务、志愿者活动等。要发动社会力量，搞好救助对象在医疗、教育、住房、司法援助等方面的专项救助。
4.强化救助工作保障
