一、“小产权房”风险链的构成
“小产权房”是指在农村集体土地上，由享有该土地所有权的乡(镇)政府或村委会单独开发或联合房地产开发企业联合开发建设，并由乡（镇）政府或村委会制作房屋权属证书的房屋。这种房屋权属证书没有房管部门盖章，仅有乡（镇）政府或村委会的盖章以证明其权属，故也称之为“乡产权”。
目前“小产权房”主要在建设、销售、权属登记三个环节上存在着风险，建设环节是风险“链首”，销售环节是风险“链身”，权属登记是风险“链尾”，三个环节环环相扣，构成了“小产权房”的风险链。如下图所示:
二、“链首”――建设风险
“小产权房”的建设阶段存在着是否符合规划审批的风险。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定:“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的,应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请,经村民会议讨论通过后,按照下列审批程序办理:(一)需要使用耕地的,经乡镇人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后,方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地,经县级人民政府批准后,由县级人民政府土地管理部门划拨土地;(二)使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。 城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后,依照前款第(一)项规定的审批程序办理。”
由此可见,“小产权房”在规划的农用地上盖房，这包括两种情况,一是占用基本农田，占用基本农田搞建设，建成房子之后出售,这种情况下是违法的,按照《土地管理法》规定，占有基本农田必须经国务院批准。第二是占用耕地，我国实行严格的耕地保护措施,一定的面积必须经过不同层次政府的批准，批准的面积大小和政府的权限是直接相关的。所以,如果未经政府批准,“小产权房” 在规划的农用地上盖房，此类建设一开始就是不合法的。
除此情形外，如果“小产权房”在规划的非农用地上，由相应人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准建设的质量有保证的房屋，从房屋建设本身而言，该类“小产权房”不违法。但即使建设合法，并不意味着“小产权房”的其他环节没有风险。
三、“链身”――销售风险
“小产权房”的销售存在着购买者主体不适格，房屋买卖合同不受法律保护的风险。购买“小产权房”的主体包括两类群体，一是本集体经济组织成员，该群体购买是法律允许的。
风险主要存在第二类群体，即本集体经济组织以外的城镇居民。1999年5月国务院为进一步加强土地转让管理，防止新的“炒地热”，发出《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，该通知规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证。”此外，《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的,不予批准。”第六十三条更明确规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”从上述规定中可以看出,农村宅基地属集体所有,村民对宅基地只有使用权。与城市房地产最大的不同之处,这种建设在农村集体土地上的房屋,其流转范围仅限于农村人口之间,不能向城市居民出售,不得用于非农业建设。将建在集体土地上的房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护。
四、“链尾”――权属登记风险
城市居民购买了“小产权房”，产权不能明确。“小产权房”因其土地性质，不能办理国有土地使用证、房产证、契税证等合法手续。由于无法登记权属，城市居民购买的“小产权房”将面临至少四方面困境:
1.“小产权房”无法上市交易，不能办理房屋的产权过户手续，也不具有房屋的所有、转让、处分、收益等权利。
2.“小产权房”无法办理抵押。根据《担保法》要求，只有能够自由流通的物才能成为抵押物，限制流通的物在一定条件下可以成为抵押物，而禁止流通的物则根本不能成抵押物。由于“小产权房”受限制，抵押权人将无法顺利将抵押物变现。
3.“小产权房”无法办理继承。对于购买小产权房的购房者，在原购房人死亡后，其继承人仍无法对该房屋享有继承权，并办理有关的过户手续，房屋价值无法延续。
4.“小产权房”无法对抗国家的征地和拆迁。一旦国家决定对该集体土地予以征用或对集体经济组织成员予以拆迁，对于购买该类房屋的城市居民来讲可能因其并非合格的购房者而被排斥在补偿范围之外。
五、结论
综上所述,从运作程序来看,“小产权房”包括了三个紧密相关的环节,即建设环节、销售环节、产权登记环节。与此对应,“小产权房”“链首”的风险主要在于建设环节存在着是否符合规划审批的风险;“链身”的风险主要在于购买者主体不适格,房屋买卖合同不受法律保护的风险;“链尾”的风险主要在于权属无法登记,产权不能明确的风险。这三个环节的风险构成了“小产权房”的“风险链”。
参考文献:
[1]丁烈云:房地产开发.中国建工出版社,2004年
(一)开展农村民房灾害保险工作充分体现了党和政府对广大人民群众的关心和关怀。党的十七大以来，以同志为总书记的党中央，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，坚持立党为公、执政为民，求真务实、锐意进取，在全面推进社会主义各项建设中，提出了“从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治、文化权益，让发展成果惠及全体人民”的全面协调可持续发展的科学发展观。在党的十七届四中全会上，党中央再次提出：必须始终紧紧依靠人民群众，诚心诚意为人民谋利益。始终保持同人民群众的血肉联系，是我们党战胜各种困难和风险、不断取得事业成功的根本保证。在任何时候任何情况下，与人民群众同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，坚信群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢。必须始终把体现人民群众的意志和利益作为我们一切工作的出发点和归宿，始终把依靠人民群众的智慧和力量作为我们推进事业的根本工作路线。
为认真贯彻科学发展观，关心困难群众的疾苦，促进社会公平，维护社会稳定，云南省人民政府转发《国务院关于保险业改革发展的若干意见》的通知、云南省人民政府《关于贯彻落实国务院关于保险业改革发展文件的实施意见》的通知和《云南省公安厅、民政厅、保监局关于推动开展农村房屋财产火灾保险工作的通知》明确要求：探索建立具有我省特色的政策性统保、商业化补充、民政救助三结合的农民风险防范与救助机制。通过政府推动、财政补贴、统一办理、市场运作的方式，开展农房政策性统保试点;建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。配合农房统保试点工作，探索开展政府灾害保险基金统筹与商业保险相结合的政策性灾害保险，是金融体系和社会保障体系的重要组成部分，对于促进我省经济的健康平稳发展，完善我省灾害防范和救助体系，增强风险抵御能力有着十分重要的意义。
(二)开展农村民房灾害保险工作充分体现了改革开放30年来伟大成果，以及广大人民群众享受改革开放成果的意义。改革开放30年来，随着农业农村改革的不断深入，伴随着“包产到户”、“土地承包”确立了农民的经营主体地位，极大地调动了农民的生产经营积极性和创造性，有力地促进了农业农村经济发展;发放给农民的良种补贴、生产资料增支补贴，能繁母猪补贴和保险，“最低收购价”、“剩余劳动力转移”、“税费改革”、“取消农业税”、“两免一补”等一系列的改革政策不断推出，补助给农民的项目一年比一年多，有效的激活了农业发展的动力和活力;随着支农惠农强农政策，国家对农业的投入逐步增加，基础设施得到巩固，种养业标准示范建立，农民科技意识增强，生产能力提高，促进了产量的增长，农产品供给丰富，从而在根本上改变了农产品的供求关系;结构调整，优势产业得到了长足发展，农民收入持续增长，农民感受到了党和政府的亲切关怀，建设全市社会主义新农村和小康社会已成为今天农业农村发展的主旋律。所以，开展农村民房灾害保险工作既充分体现了改革开放30年来的伟大成果，也是让广大人民群众充分享受改革开放的伟大成果，意义重大而深远。
二、我市为什么要开展农村民房灾害保险工作
(一)开展农村民房灾害保险工作是为了认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府提出的要求。中共中央国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，云南省人民政府《关于贯彻落实国务院保险业改革发展文件的实施意见》，省公安厅、民政厅、保监局《关于推动开展农村房室财产火灾保险工作的通知》等一系列文件的出台，为推动农村民房政策性统保工作的开展明确了方向，要求探索和建立政策性统保、商业化补充、民政救助三结合的农村民房风险防范与救助机制，以提高农民抗风险能力，保障农民群众的财产安全，促进社会稳定和新农村建设。
(二)开展农村民房灾害保险工作是全市广大人民群众的迫切愿望。我市属欠发达的农业地区，农村人口多，农业和农村经济抵御各种灾害的能力弱，农村群众因灾至贫、因灾返贫的现象较为突出。目前，全市64万户居民248万人口中，有54万户195万人居住在广大农村，农村居民实有住房56万套6868万平方米。我市农村经济欠发达，贫困人口多、贫困范围广、贫困程度深，据统计，截止2008年底，全市农民年人均纯收入在785—1067元之间的贫困人口还有19.9万人，年人均纯收入785元以下的贫困人口3.72万人。农村群众灾害自救能力弱，救助自补资金有限。由于自然灾害多发生在山区，这些地区多为少数民族聚居区和贫困地区，经济社会发展水平低，抵御自然灾害的能力也十分脆弱。加之道路通达状况差，通信装备落后，一旦发生灾害，人民群众的生命财产安全受到严重威胁。所以，开展农村民房灾害保险工作是全市广大人民群众的迫切愿望。
(三)开展农村民房灾害保险工作是我市农村灾害频发，救灾形势严峻的客观要求。我市属横断山脉滇西纵谷南端，海拔高差悬殊。属西南季风区域，多受孟加拉湾风暴、印度洋和南海热带暖湿气流影响，构成了错综复杂的天气气候，地质地貌及气候类型丰富多样，地理环境立体气候十分明显，故而频频出现异常天气和复杂天气极端变化。全市又是云南省8个地震带之一，地中海—喜马拉雅山地震带，怒江、澜沧江两个深大断裂带和腾冲—耿马断裂带经过此间，地震灾害较为突出。形成灾害种类多，发生频率高，灾害分布广，灾害强度大。
加之全市所辖县分别列入了国家或省级扶贫开发工作重点县。财政不能自给，地方财政极其困难，2008年全市财政一般预算收入12.6亿元，支出46.9亿元，其中：市本级财政一般预算收入1.6亿元，支出5.7亿元。地方政府投入灾害救济和灾后救助的补助资金不足，导致全市防灾救灾工作开展被动。因此，开展农村民房灾害保险工作是以科学发展观统领全市防灾救灾工作，加强灾害救助机制，将灾害救助工作同建立市场化补偿运作机制相结合。补充了各级救灾资金灾后救助的严重不足，提高了政府应对灾害发生后的行政执行救助能力。增强了群众防灾抗灾能力和灾后农民自救恢复能力，切实保障农民不因灾返贫、不因灾致贫，有利于农业减灾和农民减少损失;有利于保险企业拓宽农村保险经营业务，推进我市保险业发展，从而进一步促进农村繁荣，加快新农村建设步伐。
三、关注民生，开展农村民房灾害保险工作
(一)农村民房灾害保险工作的开展及实施。为认真贯彻落实市政府第33次常务会议精神和李市长对农村民房灾害保险工作的指示要求，市政府专门成立了农村民房灾害保险工作领导小组，负责全市农村民房灾害保险工作的开展，并采取一年一度招标的方式确定承担农村民房灾害保险的保险公司。市政第33次常务会议原定从2009年10月1日开始实施此项工作，但因招投标过程须按照法律程序处理。所以，自2010年1月1日开始实施全市农村民房灾害工作。
(二)全市农村民房灾害保险的范围。结合我市实际，市相关部门自2008年反复多次同多家保险单位协商，征求基层和相关部门意见，对其他州(市)民房火灾保险工作开展情况进行调研，并总结全市自1995年至2008年全市因灾害倒损民房和灾后民房恢复重建工作实际，认为将民房灾害保险从单一的火灾保险，扩展为农村民房经常遭受的洪涝灾(洪水、暴雨)、风雹灾(龙卷风、暴风、冰雹)、雷击、泥石流、崩塌、地面下陷、火灾、爆炸等灾害和因防止灾害蔓延或因施救、保护保险房屋所采取必要的措施而造成保险房屋的损失补助统筹进行，才能从根本上做到风险防范和提高农村群众防灾减灾能力。
(三)农村民房灾害保险资筹措。农村住房灾害保险工作开展，必须坚持“政府有支持、农民得实惠、保险公司可持续经营”这一基本工作要求和政府主导、民政牵头、部门协助，自主自愿、市场运作、共同负担、稳步推进的基本原则，实施“低保障、广覆盖”的工作步骤。根据2008年底法定统计数据：全市农村住户544931户(其中：隆阳区188733户，施甸县74885户，腾冲县143421户，龙陵县60100户，昌宁县77792户)。按每户每年累计最高赔偿为10000元，保险费按1‰计算每户每年缴纳保险费10元，第一年由县区财政承担2元，民政部门补助8元。全市五县区共需保费5449310元，其中：县区财政承担108.9862万元(隆阳区37.7466万元，施甸县14.977万元，腾冲县28.6842万元，龙陵县12.02万元，昌宁县15.5584万元)，民政部门补助435.9456万元(隆阳区150.9864万元，施甸县59.9088万元，腾冲县114.7368万元，龙陵县48.08万元，昌宁县62.2336万元)。投保后，全市农村住户544931户赔付最高金额54.4931亿元。
(四)参加农村民房灾害保险的好处。一是减轻政府灾害处理的财政和事务负担;二是为群众房屋遭受灾害损失所提供救助保障的一种风险转移和补偿安排方式，又是确保农户灾后能够迅速开展恢复重建家园的重要措施。加强灾害救助机制，将灾害救助工作同建立市场化补偿运作机制相结合。提高了应对灾害发生后的救助能力，加强金融工作服务灾区社会建设的有机结合，补充各级救灾资金灾后救助的严重不足。提高了政府行政执行能力，最大限度地降低灾害损失，也有利于保险企业拓宽农村保险经营业务，推进我市保险业加快发展，从而实现互利共赢，共同构建和谐××的发展目标。
四、加强领导，积极做好农村民房灾害保险工作
各县(区)、各有关部门要高度重视农村民房灾害保险工作，要与深入学习实践科学发展观相结合，采取有力措施，切实抓紧抓好。
(一)加强领导，进一步强化农村民房灾害保险工作的各项措施。农村民房灾害保险工作是一项艰巨而复杂的系统工程，涉及多个部门。因此，各级政府要切实加强领导，按照政府主导、民政牵头、部门协助，自主自愿、市场运作、共同负担、稳步推进的基本原则，迅速成立农村住房保险工作领导机构，完善组织领导和工作协调机制，明确责任，在符合国家有关政策的基础上，采取费用补贴等多种措施，支持农村住房灾害保险经营机构开展业务。
(二)广泛宣传，营造有利于农村民房灾害保险工作开展的舆论氛围。各县(区)要加大对推进农村住房灾害保险工作的开展宣传工作力度，营造氛围，使干部、群众充分认识到开展农村住房灾害保险工作，是为群众房屋遭受灾害损失所提供救助保障的一种风险转移和补偿安排方式，能有效减轻政府的财政负担，确保农民灾后能够迅速开展恢复重建家园的重要措施。要让全市广大农民群众知道这一惠农措施，让广大农民群众知道市政府又为老百姓做了一件好事，让老百姓知道自己的房屋已被保了险。
XIE Yuhua1， LIU Xi1，LI Qianqian1， ZHAO Wei2
（1.College of Business Administration， Hunan University， Changsha410082，China；2.School of Sociology， Beijing Normal University， Beijing100875，China）
Abstract：Using the survey data from enterprises in 2014 and the BlinderOaxaca decomposition method for nonlinear regression models， the authors studied the difference and the cause of participation in Insurance and Housing Fund between urban and rural labor. The results indicated that there existed obvious differences in Insurance and Housing Fund between the two. Moreover， there was the household register discrimination against rural labor， which in turn accounted for 7.99%， 13.06%， 9.07%， 7.62%， 26.94%，40.98% of the total differences in the medical insurance， unemployment insurance， endowment insurance， employment injury insurance， maternity insurance and public housing fund. Among them， maternity insurance and public housing fund are the highest level of household register discrimination， which suggests the more basic social insurance， the less affected by household register discrimination.
Key words：urbanrural differences； social insurance； household register discrimination； laborrelations
一引言
户籍制度的存在，使我国城市劳动力市场形成了分割的二元劳动力市场。尽管改革开放以后大量农村劳动力涌入城市，在城市劳动力市场工作，实现了自由流动，但是由于户籍差异及户籍歧视，农民工的就业形式、工资收入、社会保险等都明显低于城镇职工，“同工不同酬”问题严重。
社会保险作为我国一项重要的社会保障制度，既是劳动者劳动报酬的组成部分，也是劳动者应对未来风险的重要制度保障。农民工进入城市劳动力市场，理应与城市劳动力“同工同酬”，但据国家统计局统计（见表1），近年来外出农民工参加社会保险的比例虽有所上升，但总体参保状况仍不容乐观。
2008年以后，国家在保障农民工权益，提高社会保险覆盖率上做出了很多努力。其中2008年1月1日施行的《劳动合同法》、2011年7月1日施行的《社会保险法》明确规定了所有劳动者尤其是农民工享有社会保险权，2015年3月21日《中共中央关于构建和谐劳动关系的意见》也指出要“认真贯彻实施社会保险法，继续完善社会保险关系转移接续办法，努力实现社会保险全面覆盖，落实广大职工特别是农民工和劳务派遣工的社会保险权益”。社会保险福利的确有助于降低农民工的流动意愿，且对提高农民工签约率和合同满意率有着显著的积极影响[1]。因此国家提出要提高社会保险对农民工的覆盖率，既是现阶段应对刘易斯拐点、民工荒以及企业稳定员工的要求，也顺应了劳动力市场有序稳定以及长远发展的要求。
湖南大学学报（ 社 会 科 学 版 ）2017年第2期谢玉华，刘熙等：企业城乡劳动力参与“五险一金”差异的实证分析
以往学者研究户籍差异时主要关注城市工和农民工之间的工资报酬差异，一致?J为户籍歧视对城镇和农村劳动力的工资差异有很大影响，如王美艳通过研究2003年城市劳动力市场中农村劳动力与城市本地职工的工资差异发现歧视程度达到76%[2]，姚先国和赖普清通过定量研究发现，户籍歧视能解释工资收入差异的20%～30%[3]。Zhigang LU，Shunfeng SONG基于天津市的调查数据，证实存在对农民工的工资歧视，而且户口对两者的工资差距有明显影响[4]。章莉等通过4种工资差异分解方法研究得出，2007年中国劳动力市场上依然存在对农民工明显的工资待遇歧视，农民工和城镇职工工资差异中的36%无法用禀赋差异解释[5]。除此之外，一些学者从纵向角度深入研究城镇工与农民工工资的分位数差异和时间变化趋势等，如费舒澜和郭继强对劳动者收入的分布差异进行分解得出随着收入的上升，歧视程度呈现先升后降的趋势，最高是在75分位，最低是在90分位[6]；庞念伟和陈广汉运用2002年和2007年的数据，对城镇劳动力和外来劳动力的工资差异进行BlinderOaxaca分解后发现，歧视的贡献从2002年的35.18%下降到2007年的25.08%[7]。
本文另辟蹊径，希望从横向角度探究城镇工和农民工的户籍差异，以丰富户籍歧视理论。《劳动法》和《劳动合同法》要求用人单位对劳动者实行“同工同酬”，在《劳动法》领域，劳动者的劳动报酬通常是指劳动者通过提供劳动获得的货币和实物报酬，包括工资、社会保险和用人单位提供的各项职业福利[8]。从现有文献来看，学者的关注焦点始终是工资差异，然而Currie et al.通过估算歧视对福利（养老保险、医疗保险、病假工资和伤残保险）享有的影响，指出忽略员工福利将导致对劳动报酬歧视的估计出现较大偏差[9]。国内学者也开始认识到仅仅比较农民工和城镇工的工资差异是不够的，忽略两个群体非工资福利的获得，将会在一定程度上低估农民工所受到的户籍歧视。姚先国、赖普清采用BlinderOaxaca分解方法研究了城市工和农民工享有医疗保险、失业保险、养老保险的差异，结果表明，农民工在医疗保险、失业保险、养老保险上均遭到相当大的户籍歧视，但是该文一方面利用线性概率模型对社会保险进行估算，可能会使预测值大于1或小于0，且存在一定的异方差性，另一方面以城市工的估计参数为权重，没有解决权重问题[3]；黄志岭意识到这一问题，于是利用扩展后的BlinderOaxaca分解方法研究了2007年浙江省企业城镇职工和农民工在社会保险参与上的差异问题，发现城镇职工在养老保险、医疗保险和失业保险参与上均比农民工高，户籍歧视造成的社会保险差异平均占70%左右[10]，然而该文同样以城镇职工的估计系数作为权重，使用高收入组的回报系数将会低估歧视[5]；孟凡强等使用非线性模型的BlinderOaxaca分解方法以及Neumark分解研究2006年农村劳动力在养老、医疗和失业保险享有上的歧视程度，解决了以上文献中存在的方法问题[11]。
从现阶段来思考，以上文献仍存在一些不足之处，一方面劳动关系状况随着我国经济、政策在不断变化，以往的研究结论是否能反映当前我国劳动关系的新变化，尤其是2008年以后《劳动合同法》、《社会保险法》等一系列保障农民工权益的政策出台对农民工户籍歧视的影响；另一方面，可能由于数据的限制，以往文献研究的是社会保险中的养老、医疗和失业保险，这也在一个侧面反映我国社会保险执行情况的问题，企业只给员工缴纳“三险”或“三险一金”，工伤保险、生育保险和住房公积金也是劳动者报酬的一部分，不缴、少缴都是对劳动者权益的损害。
基于此，本文运用2014年的企业调查数据，采用解决了权重问题的非线性模型Blinder-Oaxaca分解方法，希望研究当前农民工“五险一金”参保情况以及城镇和农村劳动力参与“五险一金”的差异，并希望研究当前政策背景下，城乡分割的户籍制度在城镇和农村劳动者“五险一金”差异中的作用，是否依然存在对农民工的户籍歧视以及户籍歧视程度，同时对影响中国城乡劳动力参与“五险一金”的因素进行探讨。
二研究模型选择
过去三十年中，研究两个群体（如种族、性别）之间在教育、劳动力市场等结果变量上的差异以及差异产生原因的最常见方法是Blinder-Oaxaca分解方法，把群体间的差异分解为可观测到的个人特征引发的差异即个人禀赋差异和不可解释的差异即“歧视”两部分[12]。这个分解方法由Blinder （1973）和Oaxaca （1973）最早提出，之后不同学者在此基础上改进、扩展。目前，这些分解方法只能在线性回归模型中使用[13]，如两群体工资差异的分解上。该方法需要先用线性回归估计两群体的Mincer工资方程，然后在此基础上进行差异分解，然而本文中的被解释变量为是否参与社会保险，属于二分因变量，不能运用该分解方法。
幸运的是，Fairlie [12，13]、Bauer&Sinning [14]等将这种分解方法扩展到二分因变量的Logit和Probit模型估计中。本文将运用扩展后的BlinderOaxaca分解方法研究城镇和农村劳动力参与社会保险的差异及歧视程度。
设回归方程Y=F（Xβ），则分解公式可表示为：
u-r=∑Niti=1F（Xui*Nit-∑Nri=1F（Xri*）Nr+
∑Niti=1F（Xui*Nit-∑Nri=1F（Xui*）Nu+
∑Nri=1F（Xri*Nr-∑Nri=1F（Xri*）Nr
上式中，Y代表社会保险参与率，X代表解释变量向量，u、r分别代表城镇劳动力和农村劳动力，N代表各自的样本量。*是系数向量的加权平均数，是指无歧视时的社会保险决定系数。等式右边表示城乡劳动力差异被分解为三个部分，右边第一项表示城乡劳动力个体特征不同所引起的差异，第二项代表城市劳动力在劳动力市场上的“优势”，第三项代表农村劳动力在劳动力市场上的“劣势”，等式后两项相加即为由于歧视原因造成的城乡劳动力差距。
同BlinderOaxaca分解方法一样，扩展后的BlinderOaxaca分解方法也存在指数基数问题，即无论以城镇工还是农民工的估计系数作为无歧视决定系数，都会使歧视程度被高估或低估。为解决指数基数问题，Reimers（1983）、Cotton（1988）以及Neumark（1988）都做出了有益探索，本文采用Neumark（1988）提出的方法，使用全部样本的回归系数作为无歧视时的社会保险决定系数，因为该方法建立在雇主歧视理论基础上，不仅考虑了两个群体劳动力的比例，还考虑了他们个人特征的重要程度，相对更科学[15]，而且Neumark通?^若干假定和利用最小二乘原理发现，由全样本计算所得的回归系数向量最接近无歧视工资结构[16]。
三数据来源与统计描述
（一）数据来源
本研究使用企业实地调查数据，因此所有农村和城镇户口劳动力均为城市劳动力市场上的非自我雇佣者。调查于2013年7月开始到2014年9月结束，在北京、河北、湖南、广州四地开展，共调查53家企业，其中国有及国有控股企业18家，私营企业20家，外资企业（含港澳台资企业）15家。为保证数据的真实性和完整性，调查采取一对一访谈的方法，每家企业访谈1位管理者，并最低随机抽取11位员工为访谈对象，共回收662份问卷。按照国家规定的退休年龄男60岁、女55岁要求，剔除年龄不符合的样本；在访谈中个别员工信息填写不全，或者重要信息回答不明确，因此剔除这些样本。剔除后，有效样本量为593，其中城镇户口劳动力391人，农村户口劳动力202人。按照研究需要和学术惯例，对部分变量进行处理，处理情况见表2。
（二）描述统计
表2给出了本研究所用变量的初步统计描述。由此可以看出，城镇劳动力和农村劳动力在人力资本上存在较大差异，城镇劳动力的平均受教育年限（15.15年）比农村劳动力（13.67年）高1.48年；城镇劳动力拥有职业技能证书的比例比农村劳动力高出6%；城镇劳动力的平均工作经验也明显比农村劳动力高3.14年。从就业环境来看，农村劳动力合同签订率低于城镇劳动力，说明农村劳动力的就业正规化和稳定性低于城镇劳动力；城乡劳动力在企业性质、行业和所在地域上没有明显的集中趋势。
表3给出了城乡劳动力在“五险一金”参与上的差异比例。由数据可以看出，社会保险的总体缴纳情况比较乐观，“五险”的缴纳比例都在78%以上，住房公积金的缴纳比例也达到将近70%，比同时期（见表1）的全国统计社会保险参与率高出很多，这可能与国家法律政策的出台、企业和谐劳动关系的构建以及员工的参保意识有很大关系，也可能与本文数据来源有关，本文采取进企业调查，样本中，96%城镇劳动力、84%的农村劳动力签订了劳动合同，与以往研究使用的入户调查数据或其他全国统计数据相比，农民工的就业环境普遍比较规范。然而，对比城镇劳动力和农村劳动力的参保比例可以发现，农村劳动力在社会保险的获得上仍然处于劣势。城镇劳动力“五险一金”的缴纳比例明显高于总体水平，农村劳动力“五险一金”的缴纳比例则明显低于总体水平，城镇劳动力医疗保险、失业保险、养老保险、工伤保险、生育保险和住房公积金的缴纳比例分别比农村劳动力高出15.5%、19.8%、17.9%、11.3%、21%和35.1%。
以上只是城乡劳动者参与社会保险差异的简单描述，对于我们最关心的问题：城乡劳动力参与“五险一金”的影响因素以及城乡劳动力“五险一金”差距产生的原因，还需要做进一步的实证分析。
（一）城乡劳动力参与社会保险的影响因素
差异分解方法是建立在回归基础之上的，劳动者是否参与社会保险属于二元变量，因此首先需要使用二元Logit模型分别估计城乡劳动者参与“五险一金”每个项目的回归模型，回归结果见表4。
从个人特征来看，受教育年限和是否签订合同对劳动者享受“五险一金”有显著影响。对城镇劳动力和农村劳动力来说，受教育年限对其参与“五险一金”都有显著的正向作用，说明受教育程度越高，劳动者享有社会保险的概率越大，而且除工伤保险外，其余项目城镇劳动力的系数大于农村劳动力，说明城镇劳动力的教育收益率大于农村劳动力，其中住房公积金的城乡教育收益率相差最大，达到了38.8%。已有研究发现，城镇的教育收益率总是高于农村，这一差别的主要原因就是教育质量的差别，而这与我国长期的户籍分割有很大关系。合同签订对城镇劳动力和农村劳动力参加“五险一金”也都有显著的正向作用，这与以往学者的研究结果一致，合同签订代表员工就业的正规化和稳定性程度，不能取得劳动合同主体身份，不仅难以获得与就业关联的社会保险权益，其他合法的劳动权益也得不到保障[17]。工作经验对城镇劳动力享受“五险一金”有显著的正向作用，然而对农村劳动力的影响却不显著。工作经验作为人力资本水平的一个重要代表变量，工作时间越长，劳动者的技能水平越高，越有可能为其带来更好的待遇，本文的工作经验是从学校毕业后首次参加非农工作到访谈的年限，对于农村劳动力来说，可能由于其从事的工作内容简单，对工作经验要求不高，且流动性强可能中途退出劳动力市场，因此即使有一定年限的工作经验，发挥的作用也可能微乎其微。年龄、性别和技能证书对社会保险的享受几乎没有显著影响。
从企业特征来看，并没有发现企业性质、行业、所在地域对劳动者是否享受社会保险有明显规律性的影响。
（二）城乡劳动力社会保险的差异分解
在对城乡劳动力社会保险参与分别进行Logit回归之后，使用扩展的BlinderOaxaca分解方法（如前所示的分解公式）对城乡劳动力社会保险的差异进行分解，分解结果见表5。
从数据对城乡劳动力社会保险差异的分解结果可以看出，在医疗保险上，城乡劳动者的总差异为15.6%，劳动者的个体特征引起的差异占92.02%，户籍歧视占7.99%；在失业保险上，城乡劳动者的总差异为20%，劳动者的个体特征引起的差异占86.94%，户籍歧视占13.06%；在养老保险上，城乡劳动者的总差异为18%，劳动者的个体特征引起的差异占90.93%，户籍歧视占9.07%；在工伤保险上，城乡劳动者的总差异为11.5%，劳动者的个体特征引起的差异占92.38%，户籍歧视占7.62%；在生育保险上，城乡劳动者的总差异为21.3%，劳动者的个体特征引起的差异占73.05%，户籍歧视占26.94%；在住房公积金上，城乡劳动者的总差异为35.4%，劳动者的个体特征引起的差异占59.02%，户籍歧视占40.98%。
这一数据结果表明，城乡劳动力享受“五险一金”的差异主要是由城乡劳动者不同的个人特征所引起的，但不可否认的是，农村劳?诱哂捎谂寤Ъ?身份，在“五险一金”六个项目上均受到了不同程度的户籍歧视。而且户籍歧视程度由大到小分别为住房公积金、生育保险、失业保险、养老保险、医疗保险、工伤保险，说明越基本的社会保险，受户籍的影响越小。对比表1中对全国外出农民工的监测报告，外出农民工生育保险、住房公积金的缴纳比例最低，而本文得出农民工在生育保险和住房公积金上受到的户籍歧视程度最高，说明这一结论符合我国的现实情况。尽管《社会保险法》和《住房公积金管理条例》明确规定为所有员工缴纳“五险一金”，但是现实的实施结果可能是企业为缩减成本，只为员工缴纳“三险一金”或者某几项社会保险。农民工住房公积金的享受状况差还与地方政策有关，如《广东省住房公积金条例》和《湖南省职工住房公积金制度实施办法》中规定职工具有本市城镇常住户口或城镇户口才能享受住房公积金，在制度上把农民工排斥在外，而国家《住房公积金管理条例》中规定的职工并没有区分城镇户口和农村户口。
五结论与启示
我国长期存在的户籍制度使得农民工在城市劳动力市场上处于地位低下、利益受损的状况，已有研究显示农民工在工资等劳动关系上存在严重的户籍歧视，但较少有学者关注农民工在社会保险上受到的户籍歧视，已有社会保险户籍歧视的研究也由于数据较早（2008年之前的数据）或研究内容不全面，难以反映当前劳动关系的新特点，因此，本文使用2013年以来最新的项目调查数据和扩展的BlinderOaxaca分解方法研究城乡劳动力在“五险一金”享受上的差异以及这种差异的原因，得出了以下结论：
第一，城乡劳动力在医疗保险、失业保险、养老保险、工伤保险、生育保险和住房公积金的享受上存在明显差异，城镇劳动力“五险一金”缴纳比例明显高于农村劳动力。其中个体特征是社会保险参与差异的主要原因，如教育程度、工作经验和是否签订劳动合同都显著影响劳动者的社会保险参与度。而户籍歧视分别解释了社会保险差异的7.99%、13.06%、9.07%、7.62%、26.94%、40.98%，表明农民工仍然遭受一定程度的户籍歧视。
第二，与以往学者（姚先国，赖普清，2004；黄志岭，2012；孟凡强，吴江，2014）使用2008年之前的数据得出的户籍歧视程度相比，本文得出的户籍歧视程度偏低。这在一定程度上说明2008年之后，国家在消除户籍歧视、维护农民工权益、提高社会保险覆盖率上采取的一系列法律政策措施取得了一定成效，在正规就业者群体中，效果更显著。
第三，农民工在“五险一金”上户籍歧视程度由大到小分别为住房公积金、生育保险、失业保险、养老保险、医疗保险、工伤保险，说明越基本的社会保险，受户籍影响越小。住房公积金、生育保险、失业保险等项目的切实缴纳，使农民工享受到完整的“五险一金”将是改善户籍歧视的重要举措。
一直以来，农村产权抵押被认为是解决农村金融供给不足的有效措施。目前，我国农户最有价值的资产可以分为两类：一是农村土地承包经营权,二是宅基地使用权。2006年福建三明、宁夏同心等地就开始了此类尝试。此后，湖北荆门、山东枣庄、湖南邵阳、浙江温州等许多地方也相继开展。2009年，中国人民银行和银监会在《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）的文件中提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”，并选择了一些地区作为试点，浙江宁波就是其中之一。改革中，各地试点取得实际效果，但也引起了一定的争议。一方面，现行法律明确规定农村房屋、土地承包经营权不得用于抵押。另一方面，对于农村产权抵押可能产生的风险，各方观点不一。
在此背景下，本文将针对宁波市江北区“两权一房”抵（质）押贷款案例的分析，进一步提出政策建议。
一、“两权一房”抵（质）押贷款开展现状
“两权一房” 抵（质）押贷款指农村股份经济合作社股权质押贷款、土地承包经营权质押贷款、农村住房抵押贷款。
股份经济合作社股权质押贷款最高可达其所提供质押股权面额的80%，贷款期限最长为一年。农村土地承包经营权质押贷款是以农村土地承包经营权人为服务对象，贷款金额最高可达其所提供的农村土地承包经营权质押评估价值的60%，其价值则由该区街道(镇) 农村土地承包经营权流转中心认定。贷款期限灵活，根据生产周期和实际经营需求确定。农村住房抵押贷款是以农村住房抵押贷款担保方式申请贷款的一种贷款方式。需要指出的是，由于农村住房的土地只有使用权，因此在抵押贷款之前，必须先取得江北区建设部门负责办理的农村住房抵押贷款申请核准表。贷款额度根据该住房在抵押期内的折旧、价格变化及处理费用等情况确定，原则可达评估价值的60%。贷款期限较长，短期贷款最长可达一年；中长期贷款一般为1年至3年；最长不超过5年。
宁波市江北区与2009年先后了《关于开展江北区农村“两权一房”抵（质）押贷款工作的试行意见》和《关于印发农村两权一房抵（质）押贷款工作激励机制实施意见的通知》，并要求各相关单位起草与之配套的政策文件。至此，江北去的“两权一房”抵（质）押贷款正式开展。同时，也采取了一系列的保障措施，如成立专门的工作组、建立抵押贷款风险基金等，为贷款的顺利开展提供了可靠的支持。“两权一房”抵（质）押贷款，实施以来，较好的解决了有地生钱、有股生钱、有房生钱的问题，为辖区农民筹集资金。促进创业增收开辟了一条新路，有效的解决了融资难的瓶颈。2010年上半年，江北区累计贷款余额达8368.49万元。
二、“两权一房”抵（质）押贷款制度存在的问题
“两权一房”抵（质）押贷款的开展尽管取得了骄人的成果，问题也依然存在。
1.农户抵押物的法律依据缺失
从目前金融产品创新的情况看，“两权一房”抵（质）押贷款已经突破法律。但由于我国土地的公有性质及土地承包经营权对于保障农民生活的特殊意义，目前我国的相关立法采取了严格限制的态度。显然,现行法律对以家庭承包方式获得的土地承包经营权、流转所得的土地承包经营权以及农民房屋进行抵押持否定态度，在金融产品创新过程中必然会遭遇法律障碍。
2.贷款及相关保障制度不完善
贷款实施的过程中，具体贷款细则和发放标准有待完善。对作为整个贷款制度重要组成部分的违约贷款处理阶段，没有明确规定，对于违约贷款的具体处理机制措施也无章可循。同时，由于缺乏相关的保障担保机制，贷款风险较大。商业银行等金融机构尚未进入，而农村信用社则完全暴露在风险之下。农村信用建设也相对滞后，对实施过程中遇到的问题考虑不足。
3.抵押合同的法律效力问题没有根本解决
在对农村产权抵押融资的法律禁令依然有效的情况下，抵押合同纠纷一旦诉至法院，法官面对法律与政策的冲突又当如何判断? 尽管全国各地的改革试点中普遍强调在办理抵押前的确权和发证，但权利的登记不过是农村产权的合法性公示，为流转提供操作便利，并不能因“有证”推出抵押合法的结论。纠纷一旦诉至法院，当事人一方若提出抵押违法、合同无效的主张，法院要做出完全符合法律规定和政策要求的判决无疑是一件棘手的事情。
三、进一步推广发展“两权一房”抵（质）押贷款制度的政策建议
1.加快立法,明确农地经营权抵押范畴
为使农地承包经营权、农房抵（质）押贷款更具现实意义，建议有关部门尽快破除土地承包经营权抵押法律障碍，把权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的权利。具体措施如下：抓紧修订、完善相关法律法规和政策，使农村享有土地占有、使用、收益、处理四种权益，允许土地承包经营权用作抵押进行融资；认真做好集体土地所有权的确权登记颁证工作，根据具体情况把土地所有权明确到户；完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，以登记的方式公示，把这项权力真正落实到农户、落实到地块，提高其公信力。
2.加快农业生产保障制度建设
政府财政部门建立专门的贷款损失保障或补偿机制。在贷款发生违约、农村信用社实现抵（质）押权较困难时，实施抵（质）押物收购或进行贷款风险补偿，弥补农村信用社可能出现的处置亏损和不良贷款；保险部门要在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低农村信用社发放土地承包经营权抵押贷款的风险，实现贷款风险分散转移。创造条件使金融机构愿意进入农村抵押贷款市场。
3.加快建立和完善农村信用担保机制
采取“财政补贴引导推动化商业运作”的方式，建立地方政府主导型信用担保公司，为农户的抵押贷款提供担保。具体措施是在财政政策优惠的引导下，针对农户贷款创业的不同类型、具体情况以及专业知识，建立不同类型的信用担保公司提供信贷担保以及其他综合性的服务。通过这种方式，为金融机构进入农村市场疏通渠道，减少来自抵押物的贷款风险。
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中图分类号：F840.32；F840.64 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）04-0121-07
2006年以来，福建、浙江、贵州等地开始试点政策性农房保险，对农村住房因自然灾害所受损失予以赔付。之后，全国各省市纷纷展开，农房保险得以迅速发展并取得显著成效。2012年12月24日，民政部、财政部、保监会联合下发《关于进一步探索推进农村住房保险工作的通知》（以下简称《2012农房保险工作通知》），要求进一步探索推进农村住房保险工作，不断提高农村住房风险保障水平[1]。到2015年底，农房保险已覆盖全国所有省（自治区、直辖市），参保农房9 358万间，提供风险保障达14万亿元[2]。其中，福建、浙江、广东、广西、贵州、等省区实现了全覆盖。2013年，保监会批复云南、深圳地区开展巨灾保险试点。深圳率先通过巨灾保险方案并于2014年6月1日正式实施，由此，我国巨灾保险试点在深圳、宁波、潍坊、云南、四川、广东等地陆续展开。2016年5月11日，中国保监会、财政部印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（保监发〔2016〕39号）（以下简称《2016地震保险实施方案》）[3]，我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式施行。当前，农房保险和巨灾保险均处于试点探索阶段，各省（自治区、直辖市）结合当地实际，采取了灵活多样的方式和方法开展农房保险工作。巨灾保险则在深圳、宁波、潍坊、云南、四川等地开展试点。应该说，基于现实需求和政策的持续性，在一段时期内，政策性农房保险和以城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险两项制度作为我国灾害风险管理体系中的重要组成部分，将同时存在。
一、农房保险与巨灾保险之间的相似性和差异性
（一）相似性
1.保障民生。两者都是通过保险手段来有效分散灾害损失，保障民众基本生活，维护社会经济秩序，同时减轻政府财政负担，提高其风险管理水平。《2012农房保险工作通知》明确指出，农村住房保险工作是一项民生工程、惠民工程，做好农村住房保险工作，是贯彻落实中央关于保障和改善民生决策的重要举措[1]，也就是说，保障民生是农房保险工作的首要目标，各省在出台方案和实际操作中也充分体现了保障民生这一基本原则。而巨灾保险同样是帮助民众提高灾害风险抵御能力，灾后迅速启动赔付程序，保障民众基本生活需要。《2016地震保险实施方案》中明确提出，城乡居民住宅地震巨灾保险制度应坚持“政府推动、市场运作、保障民生”的原则：“满足人民群众的基本保障需求，充分扩大保障覆盖人群，有效降低保障成本。”[3]
2.政府主导。政策性农房保险是由政府主导开展的。这既体现在政府组织推动、财政支持，又体现在制度建设、监督管理上。《2012农房保险工作通知》提出：要充分发挥各级政府的引导和组织推动作用，有条件的地方可通过财政保险费补贴等手段引导和鼓励农户参保，加强制度建设，强化监督检查，为农村住房保险创造良好的发展环境[4]。而巨灾保险，尤其是我巨灾保险的政府主导性也是不容置疑的。巨灾保险制度由政府主导建立，政府将巨灾保险事业纳入国民经济和社会发展规划，给予必要的经费支持，通过优惠政策支持巨灾保险事业，加强宣传、引导，保证巨灾保险的覆盖面，并参与责任分担，对巨灾保险实施全面监督、管理和控制。这在我国巨灾保险地方试点中得以充分展现，试点地政府在试点中均较好地发挥了主导作用。《2016地震保险实施方案》提出，要更好地发挥政府的作用，为地震巨灾保险制度的建立和稳定运行营造良好的制度环境、法律环境和政策环境。筹划顶层设计，制定地震巨灾保险制度框架体系，研究相关立法，制定支持政策[3]。
3.市场运作。市场运行是指商业保险公司负责农房保险与巨灾保险的具体经营活动，销售农房和巨灾保险，负责理赔，并承担基本保险之外的投保人的更多保险需求。《2012农房保险工作通知》提出：要充分发挥市场配置资源的基础性作用，以保险公司的市场化经营为依托，确保保险公司的独立正常运营[1]。《2016地震保险实施方案》也提出，发挥商业保险公司在风险管理、专业技术、服务能力和营业网点等方面的优势，为地震巨灾保险提供承保理赔服务[3]。实践中，我国44家商业财产保险公司（成立之初为45家，后为44家）组建的地震保险共同体，在城乡居民住宅地震巨灾保险制度的筹备阶段做了大量工作，并作为保险人负责城乡居民住宅地震巨灾保险的承保、理赔。
4.以住房为标的。农房保险原则上以被保险人自有的、用于日常生活居住的房屋为标的。政策性巨灾保险也多以居民住宅为保险标的。在我国，以住宅建筑为主的家庭财产是民众灾后生活的基本保障，也是受灾民众必需的生活资源。每次巨灾之后，国家都投入巨资，作为受灾民众受损住房维修、重建的专项补贴。为此，我国农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险都将保险标的限于家庭财产，尤其是居民住宅。
5.基础保障。农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险作为政策性保险，具有一定特殊性，其基于“低保障、广覆盖”的实施原则，往往保费较低且有财政贴补，如果以住房的市场价格作为保险金额和保险价值的确定标准，未免有失社会公益性，保险公司也难以接受。尤其是房地产市场价格高居的当下，倘若以购置价格或是市场价格为标准，很难体现巨灾保险的政策性、基本保障性[5]。因此，农房保险和巨灾保险的保险金额都具有有限性。目前各地农房保险保额多在2万元左右；城乡居民住宅地震巨灾保险基本保额设计大致为农村住房2万元、城镇住房5万元。
（二）差异性
1.受益对象。政策性农房保险以农村住房为保险标的，其主要受益对象为拥有农村住宅且常住的农村居民，一些地区（如浙江苍南县）试点中将保障对象扩展到城镇居民住宅，但属个案，目前仍以“保农村住房”为主流；巨灾保险受益对象则无农村、城镇居民之分，只要是符合条件的，都纳入保险范围，都可以投保并受益。实践中，云南大理巨灾保险试点较为特殊，仅以农房为标的。
2.承保风险。农房保险涵盖多种风险，《2012农房保险工作通知》明确了政策性农房保险不仅仅只针对自然灾害，还包括社会风险如火灾、爆炸等意外事故。但总的来说，农房保险主要针对中小灾害进行救助和补偿。巨灾保险一般只针对自然灾害风险，而且是损失巨大的自然灾害，如地震、台风、火山、洪涝等。根据承保风险种类，巨灾保险可以分为：（1）单一风险的巨灾保险，如地震保险、洪水保险。我国云南农房地震保险试点、四川地震保险试点均为单一风险。（2）综合风险的巨灾保险。保险范围涵盖多种巨灾风险，如法国巨灾保险制度，我国深圳、宁波、潍坊巨灾保险试点则采用综合性巨灾风险。我国城乡居民住宅地震巨灾保险承保风险主要为地震灾害，其实质是以地震巨灾保险为缺口，实现我国巨灾保险制度的突破。
3.保险金额。农房保险一般以“间”为计损、赔付单位，再设置单个保险合同的最高额度，赔付时严格按照损毁程度确定赔偿金额，无免赔额。如浙江省农房保险，每户保险金额225万元，每间最高4 500元，如果全毁，能获得225f元的保险赔付。而巨灾保险往往设置有给付限额，既有免赔额，又有保险限额，往往还设置有单次灾害总额限制。也即是说，巨灾保险设置有一定比例的免赔额，单一保单保险金额限额以及单次巨灾赔付总额限额。这也是基于巨灾损失的巨大性和不可预计性，在巨灾保险制度设计中，必须贯彻风险控制原则。
农房保险保额相对较低，各地农房保险保额在2万元左右居多，保额较高的地区相对较少，目前以安徽山区和库区农房保险保额30万元最高。这既是受政府财力限制，也与农村住房本身价值不太高有关。城镇居民住宅地震巨灾保险的保险金额同样受到限制，但较之农房保险更高。潍坊民生综合保险中家庭财产保险保额为6～75万元。2016年7月1日正式发售的城乡居民住宅地震巨灾保险产品，农村基本保额2万元；城镇基本保额5万元。在此基础上，投保人可根据自身住宅建筑结构，选择更高的保险金额。目前，最高保额为：钢结构、混合结构100万元；砖木结构10万元；其他结构（如土坯）6万元。
4.费率厘定。从现有实践来看，我国农房保险在费率确定上依各地实际而有不同选择。统保模式基本上选择单一费率，自愿及其他模式的基本采用差别费率。巨灾保险亦是根据实践地实际情况而确定费率。目前美国、日本、土耳其等多采用差别费率，其余国家和地区采用单一费率。我国巨灾保险试点中深圳、宁波、潍坊、大理为单一费率；四川、广东、黑龙江为差别费率；城乡居民住宅地震巨灾保险采用差别费率，年保险费=保险金额×年基准费率×区域调整因子×建筑结构调整因子。
5.保险方式。一般而言，农房保险主要采取自愿参保模式。福建等地采用统保模式，是基于政府财政全额支付，农户没有支付一分钱，所以只是被动享受政府提供的福利，而未承担出资义务，本质上并未违反自愿原则。浙江等地采用自愿参保模式，相关政策也明确了“要充分尊重农户意愿，确保农户参保的自主选择权、知情权和自主投保权”[6]。而巨灾保险又不尽相同。理论上，由于巨灾风险的巨大及保险公司承担风险的脆弱性，要求巨灾保险必须有较高的投保率和覆盖面才能尽可能地分散风险，确保巨灾保险制度的健康、稳定发展。因此，巨灾保险往往带有一定的强制性。实践中，深圳、宁波、潍坊、大理、广东、黑龙江等地巨灾保险试点借鉴福建农房保险模式，采取政府统保的方式。四川地震保险试点则采取自愿投保模式。
6.风险转移。农房保险采用市场化运作模式，故以承保的保险公司为核心，由其负责承保、理赔以及风险分散工作。这也是基于为农房保险的风险能够通过再保险等市场运作方式予以分散和化解，只有在遇到大灾巨灾时才需要动用大灾风险基金。而巨灾保险由于风险巨大，一般商业保险公司很难承担，所以往往会采取多种途径进行风险转移，通过成立巨灾保险基金之类的核心机构的方式加以运作。目前城乡居民住宅地震巨灾保险制度风险转移机制尚未完全明确，暂以共同体、再保险、巨灾专项准备金为主要途径。
7.责任分担。政策性农房保险制度中，赔付责任主要由承保机构承担，政府一般负责组织、宣传，提供财政支持，如保费补贴等，较少参与风险承担，目前仅有、成都两地政府在农房保险试点中不同程度地参与了风险承担工作。巨灾保险则由于风险巨大，政府除了政策引导、财税支持外，还必须参与到责任分担中来，如财政支持巨灾保险基金、建立财政专项巨灾风险准备金、负责巨灾保险的兜底赔付等。因此，在巨灾保险制度中，政府的参与力度往往更大[7]。如在四川地震住房保险试点和我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度中，政府作为兜底责任人，将由财政支持为巨灾保险赔付提供最终层次的保额外支持。
二、农房保险与巨灾保险之间的冲突
（一）政策性农房保险的发展趋势
1.农房保险或将扩大到所有居民住房。作为惠民工程，农房保险目前还是以农村住房为主要标的。这既是因为：我国农村住房建筑结构受限，抵御灾害能力较弱；大多数农村居民收入不高，重建房屋经济压力较大；受到国家财力的限制。事实上，在城镇居民住房中，一些建筑修建时间较长，尤其是20世纪90年代之前修建的房屋，很多也只是砖混结构或者砌体结构，抗震、抗涝能力较弱，遇到大灾，尤其是巨灾时也极易倒塌[8]。因此，在地方政府财政压力得到缓解的基础上，尤其是农房保险保费补贴被纳入中央财政农业保险保费补贴支出之后，农房保险的保险标的能否从单纯的农村住房向城镇住房扩展？能否先一步将年久待修的城镇居民住房纳入，进而将所有住房纳入保险范围？浙江省作为试点先锋，前有苍南农房保险扩面扩责尝试，后有宁波镇海区实施的城镇居民住房综合保险，均为我们提供了宝贵经验。2015年6月9日，在贵阳召开的农房灾害保险工作推进座谈会上，民政部救灾司司长庞陈敏指出要把农房灾害保险范围从农村居民住房扩展到城乡居民住房[6]，让我们有了更为广阔的想象空间。
2.农房保险或将涵盖所有巨灾风险。目前我国农房保险实践中，除、广西、青海、甘肃、宁夏、成都、大连涵盖地震风险，其余地方均将地震排除在保险责任之外。而我国是世界上地震活动最为活跃的国家之一，地震风险主要分布在西南、新疆、华北和台湾等地区，具有频率高、分布广、强度大、震源浅、地区差异明显等特征。历史上的多次大地震，造成的损失之大，当居各类巨灾之首位[9]。当前很多地方农房保险将地震风险予以排除，也是因为地震一旦发生，农房大面积损毁，赔付压力极大。然而，这并不应是政策性农房保险将地震风险拒之门外的充分理由。既然是民生工程，怎能忽视威胁最大、损失最大的灾害呢？从政策层面来看，早在《2012农房保险工作通知》中，民政部就提出要逐渐将地震风险纳入。因此，在农房保险的发展过程中，随着政府财政投入的增加，巨灾风险准备金等风险分散机制的建立和完善，地震风险必将被纳入农房保险的责任范围，或者说，农房保险终将涵盖所有自然灾害风险。
3.农房保险或将实现全财政买单。目前，除青海外，其余各地农房保险均有财政投入给予保费补贴，福建、湖北、安徽等地更是由财政全额支付，广西财政每年拿出12亿元购买农房保险[10]。事实上，财政补贴比例越高的地区，投保率就越高。广西模式或许是未来我国政策性农房保险的发展方向，即由财政支付基础保额部分的保费，鼓励民众自愿购买商业保险来增加保额，以满足更高的保险需求。当下，很多地方在灾害救济中采取的是农房保险赔付与民政救济并行的方式[11]，那么，能否考]取消民政救济，将这部分资金投放到农房保险补贴中去，逐渐实现保费由财政大比例补贴甚至全额补贴，真正实现农房保险全面覆盖。同时又通过投保率的提高进一步分散灾害风险，逐步提高保险金额，使得这一部分财政支出救灾效率最优化。事实上，这既能实现了农房保险的覆盖面、受益面最大化，最大限度地分散风险，又能通过基础保额的限制对财政支出进行控制，提高了民众的保险意识，激发了民众的投保意愿和热情，壮大了保险市场。这样会充分践行《2012农房保险工作通知》的相关精神[1]。
（二）农房保险与巨灾保险可能出现的冲突
1.功能重叠。同为政策性保险，同以住宅为保险标的，如果农房保险将保险责任和保险标的扩展，将地震风险和城镇居民住宅纳入保险范围之后，农房保险（应改称“政策性住房保险”）由于责任范围涵盖了所有自然灾害及社会风险，远远超过了巨灾保险的责任范围，再加之各级财政的保费补贴，又由于保费处于较低水平，其作为保险产品的竞争力将远超以城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险产品。
2.财政压力。除了中央财政支持外，地方财政在大力发展农房保险的同时，又要在国家政策法规的要求下支持城乡居民住宅地震巨灾保险的发展，地方政府如何加以平衡，又或重此轻彼？要支持农房保险应对大灾巨灾风险的能力，建立大灾巨灾风险准备金，如何缓解自身财政压力？怎样才能保证有限的财政资金用到刀刃上，实现资金应用效率最大化？
3.民众选择。对于投保人，尤其是经济收入不高的农村居民而言，应该怎么选择产品？是选择农房保险还是选择巨灾保险？如果该地区农房保险未涵盖地震风险，选择农房保险意味着即便买了保险，万一地震来了，房屋损毁了，仍然不符合理赔标准，拿不到赔款；选择地震这一单一巨灾保险产品，那么在遭遇其他意外导致房屋损毁时，也无法获得赔付。若既购买农房保险，又购买巨灾保险，对于原本保险意识就较弱的民众而言，经济压力加大，投保程序繁琐，最终投保率也难免打折。
三、农房保险与巨灾保险的衔接
农房保险与巨灾保险的并行阶段，其实质就是消弭冲突，有效衔接并最终实现并轨的缓冲过程。从现有制度安排来看，政策性农房保险、巨灾保险地方试点、城乡居民住宅地震巨灾保险将逐步实现并轨，统一纳入以扩责后的城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险体系中来。
（一）农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接必然性
1.政策性农房保险仅为过渡性制度安排。我们认为，农房保险制度与巨灾保险制度终将衔接并融合。甚至可以说农房保险制度，只是我国在巨灾保险立法尚未完成、巨灾保险制度刚刚启动、社会保障体系尚未健全的当下，为应对灾害所造成的损失、保障基本民生所采用的过渡性制度，最终还是会纳入综合性巨灾保险制度中来。
2.二者功能设置的互补性。政策性农房保险制度的初衷是为了弥补当前减灾救灾体系中对一些中小灾害的受灾群众进行救助和补偿的缺项[6]，主要针对中小灾害损失，所以实践中绝大多数省份将地震等破坏性较强、损失可能性大的巨灾风险予以排除；而巨灾保险则主要针对地震等巨型自然灾害风险，对受灾民众予以补偿和提供基本保障。二者在此具有一定的互补性。
3.国家政策法规的积极引导。2015年6月，在贵阳召开的“农房灾害保险工作推进座谈会”上，民政部救灾司司长庞陈敏提出要抓住国务院要求出台巨灾保险制度的契机，进一步推进农房灾害保险工作，把农房灾害保险范围从农村居民住房扩展到城乡居民住房[6]。
《2016地震保险实施方案》也明确提出，在《地震巨灾保险条例》出台前，地方政府应将现有农房保险、巨灾保险试点的保障范围扩大至地震风险，实现政策性农房保险、巨灾保险试点与城乡居民住宅地震巨灾保险的有效衔接[3]。也就是说，现行的农房保险试点、巨灾保险地方试点都将逐步与城乡居民住宅地震巨灾保险并轨，纳入巨灾保险制度。政策性农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险的衔接是必然的。
（二）农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接的难点
1.承保风险（责任范围）的问题。各地试点的政策性农房保险，其保险责任范围不仅包括巨型自然灾害，也包括一般性自然灾害，甚至将火灾、爆炸等意外事故纳入[12]。要将这些责任范围各异的农房保险一并纳入城乡居民住宅地震巨灾保险体系，实现有效衔接和并轨，责任范围是个无法回避的问题。是缩小农房保险的责任范围，将之限制为地震风险？还是扩展地震巨灾保险的责任范围，使之涵盖其余巨灾风险甚至普通风险，进而将前者逐步取缔？可以肯定的是，缩小农房保险范围并不可行，只能是将农房保险和城乡居民住宅地震巨灾保险的承保风险都予以扩展，才可能实现有效衔接直至并轨。所以，这已经不是单纯的地震巨灾保险所能解决的问题了。
2.保费补贴的问题。目前的城乡居民住宅地震巨灾保险制度并未对保费补贴做出明确规定，仅仅只是鼓励地方财政对民众购买地震巨灾保险给予保费补贴。从2016年7月1日产品上市以来的反馈看，各地均持观望态度，尚未出台保费补贴政策。由此可以肯定的是，在详细的《地震巨灾保险条例》出台前，各地政府暂时不会出台保费补贴的相关政策，民众暂时难以享受补贴优惠。只有在其对相关原则、实施规则作出明确规定之后，各地政府保费补贴才能落实。然而，与城乡居民住宅地震巨灾保险形成鲜明对比的是，各地农房保险（宁夏除外）保费补贴均已落到实处，福建、湖北、安徽等地农房保险更是政府统保、财政买单。在并轨过程中，保费补贴如何统一？是制定全国性统一标准，从中央到地方各级财政分层补贴，还是各地自行制定保费补贴标准？是财政买单、政府统保还是部分补贴、自愿购买？对于巨灾保险而言，由政府统保财政买单肯定是不现实的，只能走部分补贴自愿购买或半强制性投保的模式。那么，在各地农房保险试点和巨灾保险试点中，由财政全额承担保费的这部分民众（包括政府统保对象、未统保省份且由财政支付保费的优抚对象），在城乡居民住宅地震巨灾保险制度的统一安排中，是由财政全额承担还是被保险人自付部分？这些也需要相关法规予以明确。
3.人身保险的问题。目前学界所探讨的巨灾保险，主要是针对以住宅为主的居民家庭财产而言，具有政策性。其属于准公共产品，因此暂将属于商业保险范畴的企业财产巨灾保险、人身伤害保险排除。而我国政策性农房保险在实践中，逐渐从财产保险领域向人身伤害领域扩展[13]，如厦门设置有自然灾害公众责任保险，浙江苍南县也增加人员死亡伤残保险。在并轨过程中，对于这些人身伤害保险部分，是弃是留？如果在全国统一条款中排除人身伤害保险，那么，是否允许有条件的地区地方政府继续以附加险的方式为当地民众购买人身险？反过来讲，是否可以在居民住宅地震巨灾保险中附加人身伤害险种，由居民自愿购买（各地政府也可以对之提供保费补贴）？
（三）r房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接之路径
1.成立专门的管理机构负责巨灾保险的管理工作。目前政策性农房保险在国家层面上主要由民政部牵头，保监会、财政部等部门参与，地方民政、财政、保险监督管理等部门负责具体的管理监督工作，管理体制较为杂乱；而城乡居民住宅地震巨灾保险是由保监会、财政部牵头设立领导小组，具体负责推进[3]。要完成衔接和并轨，统一的、专门的管理机构必不可少。
2.政策性农房保险扩面扩责，城乡居民住宅地震巨灾保险扩责。政策性农房保险保障对象要从现有的农村住房扩展到城乡居民住房，并将地震风险纳入责任范围；城乡居民住宅地震巨灾保险也要逐步将台风、洪水等其他灾害纳入责任范围，两者在保险范围方面实现有效衔接。
3.政策性农房保险提高保险额度，城乡居民住宅地震巨灾保险落实保费补贴。目前农房保险受多方面因素影响，保额相对偏低，在逐步调整政府统保模式并增加中央、地方财政投入的情况下，保险额度尚有提升空间；而城乡居民住宅地震巨灾保险的保费补贴目前还有待进一步落实。
4.妥善解决现有农房保险、巨灾保险试点中人身险的问题。不仅部分农房保险试点中扩展至人身意外险，巨灾保险地方试点中深圳、宁波、潍坊、大理也有涉及。因此，这既是农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接需要解决的问题，也是巨灾保险地方试点与城乡居民住宅地震巨灾保险并轨所必须解决的问题。
四、政策构想和设计
在此我们可以构想，能否在不久的将来，在我国建立起综合性巨灾保险制度，巨灾保险涵盖所有巨灾风险，能否将扩面扩责后的农房保险保费予以财政全额支付并纳入巨灾保险制度，将之作为巨灾保险的基础保障部分？
在保险制度设计中，首先需要满足两个条件，（1）农房保险扩面扩责，涵盖城乡居民住宅，涵盖地震等所有巨灾风险，并由政府财政全额补贴保费，使之在真正意义上的覆盖全国，惠及全民；（2）巨灾保险产品涵盖多种巨灾风险，是综合性巨灾保险而非单一的地震保险。
在此基础上，将农房保险并入巨灾保险制度，让财政资金全额补贴保费的城乡居民住房保险（涵盖自然灾害和意外事故）为全国范围内的民众提供最基本的保障。较低费率的第二档次的巨灾保险则仅仅只针对巨灾风险，涵盖财产险和人身意外险，有一定的保费补贴且由民众自愿投保。较高费率的第三档次的财产、人身商业保险（保险责任同第一档次，包括自然灾害和意外事故）则由投保人自主选择。这或许可以成为未来我国巨灾保险制度的最优选择。
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[DOI]1013939/jcnkizgsc201705178
1_展农村住房抵押贷款的必要性
随着农村经济的迅速发展，农民融资需求进一步增加。农村住房抵押贷款作为一种可行的贷款方式出现在大众面前。然而，就是否有必要开展农村住房抵押贷款这个问题上，学者们对此意见不一。有人认为由于我国现行法律、法规的限制性规定，农村住房是不能进入市场进行自由流转的，既然法律已经禁止，也就没有开展它的必要。还有一些人认为农村住房是农民的一项重要资产，开展农村住房抵押是适应农村改革发展的需要，有利于城乡资产要素的自由流通。
本文认为虽然法律上有所限制，但在国家推动城乡一体化建设，统筹城乡经济发展，缩小城乡差距这一大的战略背景下，开展农村住房抵押贷款有其重要的现实意义。
第一，盘活农村住房资产，实现农村资产资本化。根据法律上规定的农村宅基地禁止流转原则与房地一体原则，农村住房的抵押被禁止。禁止抵押的农村住房难以转变为资本，资本的增值属性也就难以得到发挥。作为农民手中价值较大的资产，农村住房有转变为资本进行流通增值的必要，其也应该被作为抵押物而得到流通。农村住房抵押贷款能够盘活农民手中的静态资产，通过抵押贷款这一形式实现资产的资本化，将静态资产转变为动态资本，确保农民住房的财产属性得到发挥。
第二，扩宽农民融资渠道，推动农村经济发展。信贷额度的限制使得农民融资渠道十分狭窄，银行贷款是农民融资的一条主要途径。但长期以来，由于农民无法用农房作抵押进行贷款，基于本身有限的信贷额度，他们能够实现的贷款金额数目极小。发展农村住房抵押贷款这一新型农村金融产品，可以在一定程度上扩宽农民融资渠道，增加农民的贷款额度。农民利用借贷资金进一步扩大生产经营，加速农民致富进程，带动农村经济更好发展。
第三，控制银行经营风险。仅考虑个人信用度的信用贷款由于没有财产作抵押，其风险极大。虽然农村住房抵押贷款由于问题颇多也被认为具有一定风险，但相比于纯粹的信用贷款，其通过以房产作抵押的形式而使其风险小于信用贷款。因此，适当减少信用贷款的发放，增加抵押贷款的发放，可以将信用贷款的高风险转变为抵押贷款的低风险，在一定程度上控制了银行的经营风险。
第四，降低农民融资成本，缓解贷款供需矛盾。由于农村住房面临着变现困难、估值困难以及流通困难等问题，其作为抵押物的价值远小于城市房地产，因此银行接受农房抵押贷款也是其降低农村金融授信门槛的体现。农民能够凭借不合格的抵押物进行贷款，其贷款难度与融资成本相比之前大幅度降低。融资成本的降低使农民融资需求得到满足，缓解了农村金融市场的供需矛盾。
2开展农村住房抵押贷款的主要障碍
基于农房抵押贷款的重要现实意义，我国部分地区实施开展了农房抵押贷款的试点工作。但在我国实际开展农房抵押贷款的过程中，存在着很多障碍。
第一，现有法律的限制。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”《物权法》规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”宅基地禁止流通的原则与房地一体原则，从根本上剥夺了农村住房作为抵押物的权力。
第二，地方领导重视度不够，推进力度不足。长期以来，农村住房抵押贷款作为一种不被认可的贷款没有得到相应的重视。无论是地方领导、相关部门还是金融机构，在对待农房抵押贷款上均显得积极性不足。地方领导在农房是否能够作抵押的问题上意见不统一；相关部门在推进此类贷款上毫无积极性；金融机构更是由于上层推动力度不足而怠于开展此类惠及农民的贷款。
第三，农房缺少产权证书，难以用于抵押。我国大部分农村房屋基本上没有进行权属登记，很多农民只有集体土地使用证，而没有房屋所有权证，抑或是手中两证全无。一方面，由于不动产所有权经登记才设立，农民的房屋得不到产权证明，也无法将其作为自己的一项合法财产，损害了农民对自家房屋合法的财产所有权；另一方面，没有权属证书的不动产其抵押权也同样不能设立，损害了农民对于自有房屋的自由处置权。无法设立抵押的房屋自然无法申请农村住房抵押贷款，从根本上限制了农民以房屋作为抵押贷款的可能。
第四，农村住房的价值评估难。相比于城市的房产，农村住房的价值评估极为困难。一方面，没有权威的评估机构对其进行合理的价值评估；另一方面，评估农村住房价值的标准很难确定。农村住房一般距城市较远，其地段价值难以预估。而不同的农房建造材料也存在差异，导致很多农房在估值时标准不一，给农房的准确估值带来很大困难。
第五，缺少相应的风险补偿机制。作为一项不合格的抵押物，农村住房在作为抵押担保时存在很大风险。银行若接受此类贷款需要承担极大风险，一旦风险得不到补偿，其发放此类贷款的意愿势必疲软。目前我国在针对银行发放农房抵押贷款时的风险补偿机制极为缺失，出于规避风险的考虑，银行不愿承担高风险发放此类贷款，这进一步导致了农民融资难的局面。
第六，抵押农房处置变现困难。一旦农民的住房抵押贷款转变为不良贷款时，银行即面临着如何处置抵押农房的问题。《房屋登记办法》限定了农房的所有权只能转移给农房所在地集体经济组织的成员，极大地限制了银行处置农房时的受让人范围。农村住房由于其特殊的地理位置本就面临着难以处置的困境，而受让人范围的局限性给处置又增添了许多困难。
3主要应对措施
第一，修订相关法律法规，破解法律瓶颈制约。目前实施农房抵押贷款的试点地区，主要是通过制定地方性法规指导农房抵押试点改革。现有的法律对开展农房抵押贷款仍有制约，其制约主要表现在禁止宅基地使用权的抵押和抵押时遵守的“房地一体”原则。破解法律制约的途径有三种：一是改变宅基地的所属范围，将其从集体所有土地划为集体建设用地，以此突破法律约束；二是放宽对宅基地使用权禁止抵押的限制，允许宅基地与农村住房一并抵押；三是放宽房地一体原则，在涉及农村住房以及宅基地时，允许房地分离，使农村住房可以单独进行抵押，并将宅基地的使用权转变为受让人的租赁权。只有在修订相关法律后，农村住房抵押才能真正做到有法可依，其面临的法律障碍才能真正被完全解除。
第二，放宽抵押物受让人的范围限制。现有法律规定农房的所有权受让人只能是本集体经济组织成员，大大缩小了抵押农房的受让人范围。本文认为在处置抵押物时，应解除受让人的范围限制，凡不属于本集体经济组织的成员但有意愿者均可购买，以此改善抵押物处置不良问题。但在此背景下，为了保证本集体经济土地使用权不受侵害，他人在取得农村住房所有权时只能拥有宅基地的使用租赁权，而无法获得此块宅基地的使用权。
第三，做好宅基地与农房的确权颁证。不动产的抵押经登记才能生效，农民缺少房产证，即无法设立农房的有效抵押，损害了农民的合法利益。各地区应结合当地实际情况，制定可行的工作方案进行宅基地和农房的确权颁证工作。只有做好农村住房的登记与颁证，才能维护农民的合法财产权益，促进农村住房抵押贷款工作顺利开展。
第四，健全农村产权流转交易体系。建立一个合法有效的农村产权交易平台是健全农村产权流转交易体系的重要一步。流转交易平台也有利于相关部门的监督管理，一方面确保流转交易合法有序地进行；另一方面很大程度上避免不合法交易扰乱流转市场的秩序。不仅提高了资产流转效率，也加速了农房资产的资本化，更好发挥了资本的保值增值作用。
第五，完善农村住房价值评估工作。一方面，市场上应该成立一家专业的农房价值评估机构，用于在发放农房抵押贷款以及处置不良抵押农房贷款时农房的价值评估；另一方面，在评估农房价值时，应C合考虑农房的地理位置、建筑材料和占地面积等因素，建立标准进行评估。只有完善了农村住房价值评估，才能促进农房住房流转交易更好更快地发展。
4结论
农村住房抵押贷款作为一种新型的农村金融产品，能够拓宽农民的融资渠道，加快农村经济发展，推动城乡一体化发展。随着我国经济的不断向前发展，农村住房进入市场流动是农村经济迅速发展下的必然趋势。但是，由于现有法律的制约、价值评估体系的缺失、产权证书的缺失、流通交易的不畅、风险补偿机制缺失等问题，在实际开展此类贷款的过程中仍存在很大阻碍。
农村住房抵押贷款的更好发展不仅需要上层部门对相关法律约束的放宽和地方部门对两权颁证工作的有效开展，同时也需要市场流转交易体系和农房价值评估体系的进一步完善。路漫漫其修远兮，农村住房抵押贷款仍有很长的路要走，问题仍然突出，各地应立足当前实际，就目前暴露出的问题进行反思，并采取有效的措施积极应对。
相信在不久的将来，农村住房抵押贷款一定会普及广大农村地区，更好地惠顾农民，促进农村经济进一步又好又快发展。
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【内容提要】本文侧重从民政角度对城乡统筹下的城市救灾政策进行分析，主要回顾了民政救灾政策在城市救灾方面的实践，从灾后重建、细化补助政策、保险制度等方面进行分析并提出建议。
民政救灾政策在城市救灾方面的实践与突破
民政救灾工作的传统做法可以通俗地归纳为“三救三不救”，即救农村不救城市、救生活不救生产、救个人不救集体。1997年民政部《灾情统计、核定、报告暂行办法》（民救发[1997]8号）第三条规定：本办法所称受灾范围，是指因灾农村群众生命财产遭受损失和正常生活秩序遭到破坏、农牧业受到损失的地（州、市）、县（市、旗）、乡（镇）、村的数量。该条所明确的灾情统计的范围即为农村，也就是说当时民政部门统计灾情只统计农村，因此，根据灾情下拨的救灾款也只针对农村。但随着经济社会的快速发展，城市化进程不断提速，以及一些重特大自然灾害对城市生活造成重大影响，城市救灾问题日益突显，民政救灾政策也相应做了很多调整，在城市救灾方面取得了许多突破。
1、在救灾实践上的突破。2008年春节期间，我国南方发生严重低温冷冻和冰雪灾害，我国首次将公路、铁路滞留旅客纳入灾民生活临时救助范围，由各级民政部门向滞留旅客提供食品、饮用水和御寒毛毯、衣被等生活物资，确保他们的基本生活。2008年汶川地震发生后，我国又首次对因灾遇难人员家庭（无论城乡）按每位遇难者5000元的标准发放抚慰金，并制定了过渡期救助项目，2010年8月，经国务院批准，过渡性生活救助项目正式在全国范围内设立。过渡性安置的对象是“因自然灾害造成房屋倒塌或严重损坏，无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾人员，对于这部分城乡居民，政府在应急救助阶段结束、恢复重建完成之前要帮助解决其基本生活困难，救助政策到期后，对于生活困难仍需救助的灾区群众，分别纳入城乡低保、农村五保供养和冬春灾民临时生活困难救助。
2、在职能设置上的突破。1978年3月，五届全国人大一次会议决定设立民政部，在内设机构设置上，民政部设立农村社会救济司，主管全国农村的救灾工作。此后，根据业务工作的发展，民政部农村社会救济司相继更名为救灾救济司、救灾司。根据2008年《国务院办公厅关于印发民政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]62号），民政部在减灾救灾工作方面的主要职责有：拟订救灾工作政策，负责组织、协调救灾工作，组织自然灾害救助应急体系建设，负责组织核查并统一灾情，管
理、分配中央救灾款物并监督使用，组织、指导救灾捐赠，承担国家减灾委员会具体工作。从职能设置上看，民政部门不再局限于农村救灾工作，而是扩大到负责组织、协调城乡救灾工作。
3、在立法方面的突破。按照依法行政的要求，民政部起草了新中国成立以来第一部系统规范灾害救助工作的行政法规——《自然灾害救助条例》，经2010年6月30日国务院第117次常务会议通过，自2010年9月1日起施行。《自然灾害救助条例》第一条规定“为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，制定本条例”，根据《自然灾害救助条例释义》，文中所称的受灾人员是指在中华人民共和国境内，因自然灾害造成或者可能造成人身伤亡、财产损失，生产生活受到影响的人员。具体而言，受灾人员不分城乡，不论国籍和户籍，只要在中华人民共和国境内，自然灾害造成或者可能造成人身伤亡、财产损失，生产生活受到影响，政府都应给予救助。《自然灾害救助条例》第三条还规定了“国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作”，“县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作”，这就为民政部门制定各项城乡救灾补助政策提供了法律依据。
当前救灾政策在城市救灾方面存在的主要问题
1、城市居民住房灾后重建补助政策不明确。《自然灾害救助条例》第十九条规定“受灾地区人民政府民政等部门应当向经审核确认的居民住房恢复重建补助对象发放补助资金和物资”，《自然灾害救助条例释义》对该条的解释是：“民政等部门负责审核城乡居民住房恢复重建补助对象，并发放补助资金和物资”。但目前民政部救灾司的职责设置是“会同有关方面组织协调紧急转移安置灾民、农村灾民毁损房屋恢复重建补助和灾民生活救助”。该条文只提农村灾民毁损房屋恢复重建补助，未提及城市灾民毁损房屋恢复重建补助。因此，《自然灾害救助条例》虽赋予民政部门给予城市居民住房灾后重建补助的职能，但在实践中无法落实，民政部门还主要是对农村住房灾后重建进行补助，而对城市灾民毁损房屋恢复重建补助问题，还存在法律衔接上的空缺。
2、救灾补助政策还需进一步细化。近10年来，中央级救灾补助标准不断细化，具体补助项目情况见下表：
救助项目
中央补助标准
城乡区别
补助项目与标准调整年份
农户倒损住房恢复重建补助
一般受灾地区：对因灾倒房户户均补助1万元，损房户户均补助1000元。高寒寒冷地区：对因灾倒房户户均补助1.4万元，损房户户均补助1400元。
只补助农村
2002年、2006年、2007年、2009年、2010
年
过渡性生活救助
国家启动三级或四级自然灾害救助应急响应：向“因灾房屋倒塌或严重损坏无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾群众，按照每人每天补助10元钱、救助期限3个月的标准实施过渡性生活救助。国家启动一级或二级自然灾害救助应急响应：按照每人每天补助10元钱和1斤粮、救助期限3个月的标准实施过渡性生活救助。
城乡一致
2010年确立
紧急转移安置
台风灾害：按照人均90 元的标准帮助紧急转移安置群众解决基本生活困难。其他灾害：按照人均230元的标准帮助紧急转移安置群众解决基本生活困难。
城乡一致
2002年、2006年、2011年
旱灾救助
对因旱灾造成生活困难的群众，按照人均60元标准安排补助资金。
城乡一致
2011年确立
冬春生活困难补助
对冬令、春荒期间存在口粮、衣被、取暖等困难的受灾人员，按照人均90元标准安排口粮补助资金，衣被取暖等补助视灾情酌情考虑。
城乡一致
2002年、2006年、2007年、2011年
遇难人员家属抚慰
对因灾遇难人员的家属，按照每位因灾遇难人员5000元的标准给予补助。
城乡一致
2009年确立
从表中可看出，目前中央救灾补助标准较10年前已细化了很多。但我国幅员辽阔，城乡差别巨大，统一按此标准还很难满足实际需求。另外，不同种类灾害对经济社会产生的影响不同，灾害救助的内容和重点存在差异，救灾补助政策还需根据不同灾种的特点，在救助内容和补助标准上进行细化和区分。如低温冷冻、风雹灾害不易造成人员死亡和倒房，较难启动中央的应急响应，中央也未明确这两种灾害的补助标准，基层政府对这两种灾害的补助难以规范。
3、住房保险主要倾向农村。目前，住房方面的政策性保险能覆盖城乡的还很少，多数地方实施的都是农村住房保险。如福建省民政部门牵头实施的农房保险，由政府出资为全省农村住房保了险，农户一旦受灾，可以通过保险理赔得到相应救助。但城市中一些棚户区，低洼地带的房子及一些城市特困户的房子未能纳入保险范围，在受灾时得不到救助。
4、火灾救助政策需完善。目前，城乡的一些火灾事故使群众遭受严重损失，但火烧民房所造成的灾害绝大多数不因自然现象引起，不属“自然灾害”的范畴，因此，火灾灾民无法纳入民政救助的灾后重建，无法得到民政部门的灾害救助资金，只能通过临时救济渠道得到有限的救济。由于火灾发生的不可预测和无征兆性，与因自然灾害造成毁损资产的灾民相比，绝大多数火灾灾民的损失大大超过自然灾害的受害灾民，有的甚至是倾家荡产，但得到的补助却远不如自然灾害受灾灾民
。
完善现行救灾政策的建议
1、城乡住房灾后重建工作统一由住房与城乡建设部门牵头负责。目前，有的地方的城市居民住房灾后重建工作是由住房与城乡建设部门牵头负责，建议城乡的住房灾后重建工作都改由住建部门牵头负责。主要理由如下：一是在对重建对象的认定上，由民政部门负责，执法主体不合格，不符合依法行政要求。住建部门有专门技术人员，有资格对住房是否需拆除重建，还是维修后可继续使用作出鉴定，而基层民政工作人员不具备这一资格条件。二是住房重建过程中的规划设计，技术指导，证件办理，以及一些优惠政策的落实主要都与住建部门的职责有关。三是灾后重建对象有相当一部分属于社会中的低收入群体（高收入群体一般住房条件好，房子不易因灾损毁），靠自身能力在城市中买房比较困难，如何将灾后重建政策与廉租房政策、经济适用房政策衔接起来，住建部门在这方面有优势。
2、细化救灾补助政策。随着精准扶贫工作的推进，低收入群体的收入认定会越来越准确，这也要求民政部门的救灾补助标准越发细化。一是要区分灾种，兼顾中小灾害。二是要考虑城乡差别，城市生活成本一般要高于农村，城市的灾后重建成本也比农村高，对城市特困户的救灾补助应比农村高。三是要考虑基层的落实问题，目前中央和地方各级的补助政策还未形成良好衔接，当前政府救灾资金投入由中央和地方按一定比例分担，但中央救灾补助资金只在启动国家救助应急响应机制的前提下，才向灾区予以投入，而地方救灾资金普遍有限，特别是财政困难地区，遇到启动不了上级响应的灾害，政府的救济就存在随意性，影响了救灾工作的效果。从实践中看，引入政策性财产保险是解决这一问题的较好办法，保险理赔是以保险协议中的赔偿条件和赔偿金额等合同条款为标准的，无论大灾小灾都一样要按标准理赔，损失的补偿可以确切预知，并且与灾民的损失基本对等，便于实现补助的精准化。
3、推进政策性保险的城乡一体化。在城乡统筹的背景下，推进政策性保险的城乡一体化，可为以后统一实施巨灾保险打下基础。城市住房普遍建设标准比农村高，抗风险能力比农村强，所以目前政策性住房保险多针对农村住房，但城市中也有部分住房条件很差，住户也很贫困，若能将这些住房也纳入保险范围，可减轻政府的压力，促进社会的和谐。为此建议：在已实施农村住房保险的地方，可考虑先将城市低保户、城市重度残疾人的住房整合到农房保险中，这部分特困户的保费由政府承担，房屋受灾由保险公司予以理赔，以后再逐步扩大到城乡全部投保；或是将城市中特困户的住房及室内
在农村社会管理创新的金融改革的大背景下，2012年7月25日，中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，该方案决定在广东省梅州市进行农村金融改革创新综合实验。《方案》提出要培育完善的农村金融要素市场，推进农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点工作。这是在农村进行金融改革的创新型试验，也是对宅基地使用权抵押制度的一项建设性试点工作。本文就以宅基地使用权抵押问题为基点对农村金融改革创新提出一些适应性建议。
一、我国宅基地使用权抵押的基础理论
（一）宅基地使用权抵押的界定
我国《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此，宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民在集体所有的土地上建造住宅及附属设施的用益物权。
宅基地是宅基地使用权的物质载体，要深刻了解宅基地使用权的内涵就必须清楚宅基地的所承载的功能。从社会发展方面看，宅基地承载着社会发展和保障的功能。作为一个传统的农业大国，农村宅基地具有居住的最基本的社会保障功能。因此，对纯农业经营的农民来说，对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。当然，宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障，有时还表现为心理安慰保障。这种保障具有明显的社会福利性质。从经济发展方面看，宅基地具有财产和金融载体功能。农村的金融要素贫乏，土地作为农村具有金融要素功能的资源之一，具有很大的市场需求。《中华人民共和国土地管理法》第62条和《土地管理法实施条例》第6条的规定进一步表明，农村宅基地不能够单独流转，但是可以根据房地一体原则而随房流转。
可见，现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权，基于其社会保障性功能的考量，现行制度忽视了其财产金融功能，未将其作为纯粹的物权来安排。
（二）宅基地使用权抵押的理论基础
1.资源配置优化论
这是宅基地使用权抵押的经济学基础。根据新制度经济学的研究，可转让性是产权的一种本质属性，它涉及所有权通过出售或捐赠等方式的变化。不可转让的产权本质上违背了资源最优配置的基本原则。从经济学来看，土地的利用应该要理解为一个动态的过程。而土地的动态利用，事实上反映的就是要求土地产权要具有可转让性。宅基地使用权抵押在坚持宅基地使用权归农户所有的前提下，进行抵押流转，使得农村的生产要素处于一个动态的利用状态。
2.权利配置正义论
这是宅基地使用权抵押的法学基础。利益的正当性评价结果在法律上表现为权利。对于权力配置正义论，罗尔斯提出了著名的正义两原则：第一，最大权利公平原则；第二，差异原则。笔者以为，权利配置正义的两个原则，实际上是反映了现实权利配置中可能出现的两个环节：一是权利设定环节；二是权利限制环节。在权利设定环节，必须遵循最大化权利公平原则；而对权利进行限制时，则应当考虑到现实中的一些问题遵循差异原则。《担保法》规定宅基地使用权属于禁止抵押的用益物权。如果赋予宅基地完整的用益物权，那么其从法律上就符合流转的条件。
二、我国宅基地使用权抵押的立法现状及现实问题
（一）立法现状
从现有法律、政策的规定来看，法律严格禁止宅基地使用权的直接抵押。此外，我国法律虽未禁止农村房屋的转让，但农村住宅的流转却有严格限制。2007年《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。将宅基地使用权流转的问题引致到《土地管理法》以及国务院的若干规定。同时《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定，将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。2012年7月25日，中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，提出发展以土地金融为核心的农村金融要素市场，把农村宅基地使用权和土地承包经营权的抵押贷款作为改革创新重要突破口。
（二）现实问题
1.宅基地使用权抵押无法可依，闲置严重
在国家城市化进程的背景下，统筹城乡发展，农村集体组织成员对于城乡各种要素的自由流动的要求越来越迫切，而目前我国法律关于宅基地制度设计，注重农民房屋的静态保有，禁止将农村宅基地及其房屋进行抵押，忽视了农村房屋应有的财产属性。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道，也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展。而农村居民经常因为农房继承等事实行为而占有多处宅基地。法律禁止宅基地使用权流转，宅基地及其房屋又没有相应的回收机制，这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。
2.宅基地使用权隐形交易屡禁不止，风险大
在农村最重要、价值最高的财产莫过于房屋，在农民亟需资金的时候往往是将房屋进行抵押流转，而根据“地随房走”的理念，宅基地隐形抵押流转很普遍。但在这些隐形交易中，由于缺乏法律规范，无法可依，双方的利益都得不到法律的保障，因此产生很多法律纠纷。而农民知识能力专业水平低，农业保险业务尚未全面展开。一旦遇到较大的自然灾害或市场因素改变，就会直接影响土地流转或地上附着物的价值，这给农民及金融机构都带来不可预知的风险。
三、完善我国宅基地使用权抵押制度的若干法律建议
（一）明确宅基地使用权抵押范围
通过修订地方法规尽快破除宅基地使用权抵押法律障碍，将农民宅基地使用权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的宅基地使用权。允许土地承包经营权宅基地使用权用作抵押，完善宅基地使用权登记制度，以登记的方式公示，把这项权利真正落实到农户、落实到地块，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
（二）明确宅基地使用权抵押期限及登记部门
1.限制宅基地使用权抵押期限
因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权，现行法律没有限制宅基地使用权期限，故应在立法层面上进一步探讨，建议立法规定实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限。参照我国《物权法》第126条规定耕地的土地承包经营期限为三十年，这样抵押人不会永远失去宅基地。同时满足债权人的合法权益，加宽了农民融资渠道。
2.设立宅基地使用权抵押的登记部门
根据农民的实物财产和收益权，建立适合农村土地的抵押登记管理办法。在福建温州试点工作中就规定将试点区的县农业局设立为宅基地使用权抵押的登记部门。鉴于农村宅基地使用权管理由县农业局管理，那么可以借鉴福建温州等地的做法，将县农业局设立为抵押登记机关，既有利于宅基地管理，也有利于保障农户利益。
（三）创新宅基地使用权抵押服务体系
农村金融创新改革的的步伐不会太快，而应在稳健的前提下进行，并完善相关服务体系。
1.健全评估专业机构
建立专业评估机制、设立专业评估机构，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，为金融机构开展宅基地使用权抵押贷款提供完善的评估服务。土地管理部门或农业行政管理部门也可组建独立的土地流转评估和登记中心，自主经营，自负盈亏，培养专业资质评估人员，规范宅基地使用权价值的评估，出具真正具有法律效力的他项权利证书，为金融机构开展农村宅基地使用权抵押贷款创造有利条件。陕西杨凌、广东梅州、福建的试验区都将评估机构的报告作为确定抵押物价值的标准。
2.披露宅基地使用权抵押价值等信息
在农村社会管理创新的金融改革的大背景下,2012年7月25日,中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》,该方案决定在广东省梅州市进行农村金融改革创新综合实验。《方案》提出要培育完善的农村金融要素市场,推进农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点工作。这是在农村进行金融改革的创新型试验,也是对宅基地使用权抵押制度的一项建设性试点工作。本文就以宅基地使用权抵押问题为基点对农村金融改革创新提出一些适应性建议。
一、我国宅基地使用权抵押的基础理论
(一)宅基地使用权抵押的界定我国《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此,宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民在集体所有的土地上建造住宅及附属设施的用益物权。
宅基地是宅基地使用权的物质载体,要深刻了解宅基地使用权的内涵就必须清楚宅基地的所承载的功能。从社会发展方面看,宅基地承载着社会发展和保障的功能。作为一个传统的农业大国,农村宅基地具有居住的最基本的社会保障功能。因此,对纯农业经营的农民来说,对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。当然,宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障,有时还表现为心理安慰保障。这种保障具有明显的社会福利性质。从经济发展方面看,宅基地具有财产和金融载体功能。农村的金融要素贫乏,土地作为农村具有金融要素功能的资源之一,具有很大的市场需求。《中华人民共和国土地管理法》第62条和《土地管理法实施条例》第6条的规定进一步表明,农村宅基地不能够单独流转,但是可以根据房地一体原则而随房流转。
可见,现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权,基于其社会保障性功能的考量,现行制度忽视了其财产金融功能,未将其作为纯粹的物权来安排。
(二)宅基地使用权抵押的理论基础1.资源配置优化论这是宅基地使用权抵押的经济学基础。根据新制度经济学的研究,可转让性是产权的一种本质属性,它涉及所有权通过出售或捐赠等方式的变化。不可转让的产权本质上违背了资源最优配置的基本原则。从经济学来看,土地的利用应该要理解为一个动态的过程。而土地的动态利用,事实上反映的就是要求土地产权要具有可转让性。宅基地使用权抵押在坚持宅基地使用权归农户所有的前提下,进行抵押流转,使得农村的生产要素处于一个动态的利用状态。
2.权利配置正义论这是宅基地使用权抵押的法学基础。利益的正当性评价结果在法律上表现为权利。对于权力配置正义论,罗尔斯提出了着名的正义两原则:第一,最大权利公平原则;第二,差异原则。笔者以为,权利配置正义的两个原则,实际上是反映了现实权利配置中可能出现的两个环节:一是权利设定环节;二是权利限制环节。在权利设定环节,必须遵循最大化权利公平原则;而对权利进行限制时,则应当考虑到现实中的一些问题遵循差异原则。《担保法》规定宅基地使用权属于禁止抵押的用益物权。如果赋予宅基地完整的用益物权,那么其从法律上就符合流转的条件。
二、我国宅基地使用权抵押的立法现状及现实问题
(一)立法现状从现有法律、政策的规定来看,法律严格禁止宅基地使用权的直接抵押。此外,我国法律虽未禁止农村房屋的转让,但农村住宅的流转却有严格限制。2007年《物权法》第153条规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。将宅基地使用权流转的问题引致到《土地管理法》以及国务院的若干规定。同时《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定,将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。2012年7月25日,中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》,提出发展以土地金融为核心的农村金融要素市场,把农村宅基地使用权和土地承包经营权的抵押贷款作为改革创新重要突破口。
(二)现实问题1.宅基地使用权抵押无法可依,闲置严重在国家城市化进程的背景下,统筹城乡发展,农村集体组织成员对于城乡各种要素的自由流动的要求越来越迫切,而目前我国法律关于宅基地制度设计,注重农民房屋的静态保有,禁止将农村宅基地及其房屋进行抵押,忽视了农村房屋应有的财产属性。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道,也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展。而农村居民经常因为农房继承等事实行为而占有多处宅基地。法律禁止宅基地使用权流转,宅基地及其房屋又没有相应的回收机制,这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。
2.宅基地使用权隐形交易屡禁不止,风险大在农村最重要、价值最高的财产莫过于房屋,在农民亟需资金的时候往往是将房屋进行抵押流转,而根据“地随房走”的理念,宅基地隐形抵押流转很普遍。但在这些隐形交易中,由于缺乏法律规范,无法可依,双方的利益都得不到法律的保障,因此产生很多法律纠纷。而农民知识能力专业水平低,农业保险业务尚未全面展开。一旦遇到较大的自然灾害或市场因素改变,就会直接影响土地流转或地上附着物的价值,这给农民及金融机构都带来不可预知的风险。
三、完善我国宅基地使用权抵押制度的若干法律建议
(一)明确宅基地使用权抵押范围通过修订地方法规尽快破除宅基地使用权抵押法律障碍,将农民宅基地使用权益具体化、法制化,赋予农民更加充分、完整且有保障的宅基地使用权。允许土地承包经营权宅基地使用权用作抵押,完善宅基地使用权登记制度,以登记的方式公示,把这项权利真正落实到农户、落实到地块,提高其公信力,以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
(二)明确宅基地使用权抵押期限及登记部门1.限制宅基地使用权抵押期限因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权,现行法律没有限制宅基地使用权期限,故应在立法层面上进一步探讨,建议立法规定实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限。参照我国《物权法》第126条规定耕地的土地承包经营期限为三十年,这样抵押人不会永远失去宅基地。同时满足债权人的合法权益,加宽了农民融资渠道。
2.设立宅基地使用权抵押的登记部门根据农民的实物财产和收益权,建立适合农村土地的抵押登记管理办法。在福建温州试点工作中就规定将试点区的县农业局设立为宅基地使用权抵押的登记部门。鉴于农村宅基地使用权管理由县农业局管理,那么可以借鉴福建温州等地的做法,将县农业局设立为抵押登记机关,既有利于宅基地管理,也有利于保障农户利益。
(三)创新宅基地使用权抵押服务体系农村金融创新改革的的步伐不会太快,而应在稳健的前提下进行,并完善相关服务体系。
随着我国社会结构的转型和经济结构的转轨，越来越多的年轻劳动力走出农村向乡镇企业和小城镇聚集，向大中城市流动，因而构成一个特殊的劳动者群体——城市新生代农民工。如何建立健全新生代农民工亟需的社会保障问题，不仅是解决三农问题，而且也是维护新生代农民工权益，巩固党的执政基础和构建和谐社会的政治任务。
一、新生代农民工的社会保障现状
（一）新生代农民工的社会保险现状
新生代农民工问题是传统农民工问题的延续和发展，在养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保障方面有所改善，但总体参保水平仍较低，特别是最需要的工伤保险和医疗保险参保率比较低，严重影响到他们的基本生活和权益保障。
1. 工伤保险
工伤保险是农民工最基本和最必要的保险险种。因为他们在城市从事的工作往往具有高强度、劳动时间长、劳动环境恶劣等特征，所以劳动作业过程中安全隐患高，极易造成伤残等事故。然而，很多企业为了减少运营成本，逃避责任，避交或少交保险费用，给新生代农民工的安全保障埋下了隐患，且仅有3%的雇主为新生代农民工办理了工伤保险。
2. 医疗保险
新生代农民工多为青壮年，对于自身的健康程度关注较少、失业再就业转换快、流动性强，对一些险种要求不迫切，导致部分农民工宁愿接受企业增加少量工资也不愿意参保。
3. 养老保险
流动性较强的农民工如果频繁跨省际流动，由于其基本养老保险关系无法转移，导致相当一部分农民工退保。而且由于新生代农民工就业具有不稳定性，务工时间不连续，经常中断养老保险的缴纳，因此缴费年限难以累计到15年，从而难以在年老后领到养老金。
4. 失业保险
新生代农民工群体的显著性特点就是对于工作的要求提高，流动性大大增强，这就对他们的失业保险提出了更高的要求，但现实情况是，失业过程中，约四分之三的人是依靠自己的储蓄生活，约四分之一的人是向亲友借钱生活，也有小部分人不得不离开城市，回到农村。
5. 生育保险
现实中，年轻的女性农民工一旦怀孕就会被辞退，即使不辞退，绝大多数企业也没有为她们办理生育保险，她们在生育期间都无法与城市女工享受同等权益保障。
（二）新生代农民工社会救助和社会福利现状
1. 新生代农民工社会救助现状
社会救助是我国最基本的，主要面对处于社会底层的弱势群体而建立的社会保障制度。一旦失业既无最低生活保障，也无失业救助，很有可能迅速沦为社会赤贫阶层，实际境遇可能比乡村留守农民还要差。
2. 新生代农民工社会福利现状
（1）新生代农民工子女教育问题
根据教育部门的规定，农民工子女入学须提供“五证”。据反映，证明申请、申办程序比较复杂。国家相关优惠政策实施以来，农民工子女大批涌入城市求学，可各学校的师资力量、教育资源有限，部分城市学校以此为理由拒绝接受农民工子女，或对其实行变相歧视性政策。
（2）新生代农民工的住房问题
由于农民工工作年限短，工资水平低，储蓄不足，不同于上一代的消费观念使他们日常的开销很大。商品房是他们中绝大多数人难以问津的奢侈品；经济适用房用以解决城市居民住房难的定位亦将其排斥在外；而廉租房的保障范围小，供不应求。新生代农民工渴望能在城里买房安家，但仅有的低薄的收入难以面对高涨的房价，很少有能在打工地买得起房子的。
二、新生代农民工的社会保障制度缺失的原因
（一）新生代农民工的社会保障制度缺失的外部原因
1. 传统二元社会结构的影响
传统的城乡二元经济社会结构是造成农民工社会保障缺失的根本原因。计划经济体制下建立的城乡二元体制，是传统的就业制度和二元社会保障制度模式构建的基础，它不但加深了农民与城镇居民在政治、经济、文化、心理方面的隔阂，而且在工作相同或相近的基础上，使农民工失去了在城镇享有平等就业、社会保障的权利。
2. 法律因素的影响
法律因素是导致新生代农民工社会保障缺失的重要因素。第一，立法不健全。我国农民工问题形势严峻，但至今仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，各地只有一些零散的地方性法规，不能形成有机的体系。第二，相关法律难以发挥作用。仅有的一些书面协议也只规定了用人单位的权益，这就使发生劳务纠纷时，要保障农民工的合法权益往往难以找到充分的法律依据。
（二）新生代农民工的社会保障制度缺失的内部原因
新生代农民工的社会保障意识的淡薄，相关知识的欠缺，使他们往往只看到眼前利益，注重事物所带来的实际效果，忽视长远的目标。这种短视心理对于要经过很长的一段缴费期才能享受到其带来的好处的社会保险来说，无疑对其推行造成了重重的阻碍。
三、提高新生代农民工社会保障权益的措施
（一）尽快完善法制环境和制度保障
为提高新生代农民工文化、职业技能，探索创新农民工培训机制，研究建立农村中等职业教育免费教育制度，鼓励和支持企业开展针对性上岗技术培训；针对恶意欠薪行为，加大企业违法成本，采取经济惩罚和刑事责任惩罚。
（二）加快户籍制度改革，改变其身份的尴尬
中央已经明确提出统筹城乡发展的战略决策，逐步打破传统的城乡二元结构，解决符合条件的农业转移人口在城镇就业和落户以推进城镇化进程，这为我们从根本上解决农民工问题尤其是新生代农民工问题指明了方向。实现由“农民工”向“城镇居民”身份的转变，这样一系列的劳动权、社会保障权、财产权、教育权等问题都会迎刃而解。
（三）重视和加大政府投入，改善其生存状况
中央政府各相关部门应重点就新生代农民工最需要的户籍改革、社会保障、职业培训、子女教育、住房改善和城市公共服务中心建设等方面，制定专项规划，加大财政投入，并督促地方政府因地制宜制定合理的地方专项规划。此外，建立和完善相应的监督机制，发挥新闻媒体和群众监督的作用，鼓励和引导全社会都关心农民工，为农民工营造良好的社会环境。
参考文献：
[1]国家统计局.农民工监测调查报告[R].2009.
农民工是户籍在农村，而完全或主要从事非农业生产活动的劳动者①。由于农民工的概念是建立在中国特殊的户籍制度之上的，农民工也是一个具有中国特色的名词。在国外研究中没有与农民工完全相同的概念，只有与农民工相近的概念，例如乡城移民（rural-to-urbanmigrants）、移民工人（migrantworkers）等。可以说，农民工是一种不彻底的乡城移民。因此，研究农民工问题，可以根据中国农民工的特殊情况借鉴国外的相关研究成果。乡城移民住房消费的影响因素，是国内外学者研究的重点之一，制度因素、市场因素、心理因素、个人特征等均被纳入学者的考量范畴之内。在中国，对于移民②来说，户籍等制度因素比市场因素对其住房的影响更强（Wu，2004）。中国的农村移民③在城市居住，受到来自个人、社会、经济地位以及制度多方面因素的限制和约束，其中，城市对农村移民歧视性的制度环境是最主要的因素；以制度约束为主、多种因素的综合，造成农村移民在城市居住条件较差，居住空间拥挤，并产生某种程度的聚居现象（刘玉亭、何深静，2008）。由于农民工置身于城市医疗保险、失业保险等社会保障体系之外，以保险等正规形式存在的风险分散机制对农民工所能起到的作用非常有限，他们往往具有较低的当期消费倾向、较高的储蓄倾向，这样的消费特征使得农民工的住房边际消费倾向较城镇居民或农村居民更低（周滔、吕萍，2011）。住房价格和收入水平是影响农民工住房消费的重要经济因素。作为一种用工单位向雇员提供的福利（Wu，2004），单位提供住宿场所与否成为农民工是否在市场上选择住房的前提条件。相对于自行租房，雇主提供的廉价或免费的宿舍或工棚，对农民工来讲是一种更加经济而便利的居住方式（农民工城市贫困项目课题组，2008）。除了单位提供住宿场所的农民工外，相当一部分农民工需要在住房市场上解决住房需求。因为户口限制，移民不可能获得城市公房和单位住房的所有权或使用权，仅有的对移民开放的商品住房，其价格又超出了绝大多数移民的购买能力，租房居住则成为移民最好的选择。收入水平对移民的住房消费有重要的影响（Wu，2004）。由于自身经济能力有限，绝大多数农民工通常只能租住城乡结合部的农民私房或市中心价格相对低廉但条件较差的房屋（《我国农民工工作“十二五”发展规划纲要研究》课题组，2010）。即便如此，农民工还是希望能够进一步降低住房支出，尤其是在住房租金上涨的情况下。而合租是农民工节约开支以用于其他目的的主要而有效的策略（Wang，2003）。如果农民工选择居住在商品房中，由于租金较高，他们可能会与更多的人合租（张智，2010b）。收入的不确定性也在很大程度上影响了农民工的住房消费，农民工收入增加对住房消费增长的刺激作用远小于对其他消费增长的刺激作用，随着收入增加，农民工更倾向于将所增加的收入储蓄起来或投入子女教育等其他消费项目中去（周滔、吕萍，2011）。农民工住房消费还受到其是否在城市定居的预期、价值判断标准等心理因素的影响。对预期仅在城市做短期停留的农民工来说，他们认为，自己只是工作城市的临时成员，因而只愿意用很少的收入来改善住房条件，对住房设施和服务的要求很低；只有打算在工作城市长期居留的农民工，才愿意在更好的住房上投入（Wu，2002；2004）。偏好农村社会生活的乡城移民，倾向于选择棚户区等非正式住房构成的移民聚居区；而偏好城市生活的乡城移民，倾向于选择服务和基础设施较好的公寓（Erman，1997）。一部分中国农民工愿意花大价钱在农村老家建新房却将其闲置，而不愿意在工作城市多花钱住得好些，这也是受到价值判断标准等心理因素的影响。农民工的消费行为受到生活标准与地位评价标准的制约。在农村，房子不仅是地位的象征，而且是农民的“生活标准”；尽管农民工从农村来到城市，但是，他们消费的主要参照群体在家乡，地理虽远但心理近，城里人的消费偏好对他们来说显得太奢侈，地理虽近但心理远（冯桂林、李淋，1997）。农民工的年龄、务工年限、性别、受教育程度等个人特征也影响其住房消费。有的学者认为，年龄和务工年限都对农民工的住房选择有重要影响（黄卓宁，2007；张智，2010a）；也有学者认为，农民工总的务工年限对其租房选择来说并不重要，但是，在目前所在城市的工作年数对其租房行为有重要影响（农民工城市贫困项目课题组，2008）。在性别方面，农民工城市贫困项目课题组（2008）的调查分析发现，农民工性别对其住房选择影响不显著；张智（2010a）则认为，农民工的住房选择存在一定的性别差异，男性比女性更愿意住集体宿舍。在受教育程度方面，Wu（2004）认为，移民的受教育程度对其住房条件有重要影响。由上可见，国内外学者对于乡城移民（包括农民工）住房消费影响因素的研究并不少。但是，已有研究成果仍然存在许多不足之处。例如，研究层面多局限于个别地区，对中国农民工住房问题的研究尚缺乏全国宏观层面的整体判断；研究视角基本局限于城市，缺乏从统筹城乡的视角对农民工住房问题的探讨；在对农民工住房消费影响因素的分析中，对地域因素的分析明显不足，等等。本文研究将尝试弥补上述不足，利用全国106个城市的大规模调查数据，对中国农民工住房消费的影响因素进行分析。
农民工住房消费影响因素的作用机理分析
影响农民工住房消费的因素相互交叉、难以截然划分，大致来看，可以分为制度因素、经济因素、地域因素以及家庭和个人特征几大方面。（一）制度因素农民工群体是在中国城乡二元户籍制度的基础上产生并存在的，因而户籍制度及其相关制度直接或间接地影响着农民工的住房消费。其中，对农民工住房消费影响较大的是土地与住房制度、社会保障制度等。中国现行的土地与住房制度是以户籍制度为基础的城乡二元制度。城乡二元土地制度的核心是城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。住房制度改革作为中国经济体制改革的重要组成部分，只涉及城镇居民，而农村居民并没有被纳入改革的范畴，农民工也被排除在住房制度改革之外。虽然农民工在老家的土地和住房还不能通过市场变为现实收入，但是，绝大多数农民工都不愿意放弃土地而转为非农业户籍。这与历史积淀的土地情结、土地的基础保障作用密切相关；而且农民工在老家的土地和住房还是一种潜在的资产，遇到征地或拆迁时，农民工家庭可能获得的补偿甚至会超过其土地和住房应有的市场价值。这些都使得农民工的人在城市，根却在农村。由此形成了农民工的工作城市住房与老家住房的强烈反差：日常居住的住房狭小而简陋，老家的住房宽敞却利用率很低，这种矛盾与浪费根植于城乡二元的土地和住房制度。农民工住房消费还受到社会保障制度的影响。社会保障制度既包括医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障，也包括义务教育等社会福利。社会保障制度完善与否直接影响到消费者的预防性储蓄水平。Leland（1968）将预防性储蓄定义为“为了防范未来收入的不确定性冲击而引起的额外储蓄”。BrowningandLusardi（1996）提出，足够的资产或社会保障制度的完善可以减弱预防性储蓄动机。虽然近年来农民工的社会保障工作取得了一定的进展，新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险在一定程度上替代了农民工在城镇应该享有的社会保障，但是，农民工社会保障水平较低等问题依然存在。加之农民工的流动性强，相当一部分农民工经常在不同的城市间流动，而社会保险的异地转移接续困难，导致有些地区在农民工过年返乡前甚至出现了“退保潮”。农民工随迁子女在城市接受义务教育的问题仍处于初步解决阶段，“上学难”、“上学贵”的现象仍大量存在。不完善的社会保障制度导致农民工的预防性储蓄动机强，在收入水平既定的情况下，农民工的住房消费能力和消费意愿也就降低了。（二）经济因素包括收入、住房租售价格等在内的经济因素决定了农民工的住房消费支付能力，也影响到农民工的住房消费支付意愿，从而对农民工的住房消费产生着重要影响。在不考虑投资的情况下，一个家庭的收入等于消费与储蓄之和，消费可以分为住房消费和非住房消费。非住房消费支出主要包括食品支出、教育医疗支出、交通通讯支出等。对于农民工家庭来说，住房消费又可以分为在流入地城市的住房消费和在老家农村的住房消费，相应地，非住房消费、储蓄也可以做城乡之分。由于住房消费又等于住房价格乘以住房消费量（即住房消费面积），因此，影响农民工家庭在流入地住房消费的经济因素有：家庭收入，包括在流入地的收入和在老家农村的收入；家庭在流入地的非住房消费支出和储蓄；家庭在老家农村的住房消费、非住房消费支出和储蓄；流入地的住房价格，主要是租房价格；在流入地的住房消费量，主要是租房面积。此外，农民工的工作单位提供住宿也可以视为非货币收入，纳入影响农民工住房消费的经济因素之中。根据Friedman（1957）提出来的“永久收入假说”（permanentincomehypothesis，又译为“持久收入假说”），决定居民消费支出的主要因素是居民的持久收入，而不是现期收入；持久收入是消费者收入中比较稳定的、持续性的收入，是在相当长的时间里可以得到的收入，是一种长期平均的预期收入。其后的预防性储蓄理论（precautionarysavingtheory），在吸收理性预期思想的基础上，将不确定性、消费者跨时选择引入消费行为分析，认为消费者储蓄不仅仅是为了将收入均等分配于整个生命周期，还在于为了防范不确定事件的发生，例如收入的不确定性。Zeldes（1989）探讨了确定的当前财产与不确定的未来收入对消费的影响，认为当前财产包括刚得到的收入和确定的未来收益，它们在影响当前消费决策方面比未来的随机劳动收入有更大的权重。基于上述理论，对中国农民工住房消费的分析，一方面应考虑农民工现期收入水平的影响，另一方面也应考虑农民工预期收入水平的影响。对于未来收入的预期，离不开两方面的考虑：一方面是以往收入的情况，一方面是未来收入的稳定性。影响农民工未来收入稳定性的因素包括：是否签订了劳动合同，劳动合同期限的长短，所在行业、企业的情况等。（三）地域因素这里的地域因素是指农民工由于流入地和流出地的不同而产生的影响其住房消费的地域差异。流入地的不同意味着农民工家庭面临的城镇住房消费市场的不同。大城市、特大城市往往人口密度较高，住房紧张，住房的销售和租赁价格也较高，农民工的住房问题也更为严峻；而中小城市和城镇人口密度一般较低，住房供求无无较好，住房的销售和租赁价格也较低，农民工的住房问题相当来说不那么突出。流出地的不同意味着农民工家庭已有资产和在农村收入情况的不同，甚至是返乡意愿的差异。来自发达地区富裕乡村的农民工，由于老家经济状况较好，原有的收入和生活水平较高，到城市后其住房消费水平也相对较高；在城市工作生活不如意或老家有更好就业机会的情况下，其返乡意愿可能更为强烈。而来自边远地区的农民工，由于老家生活条件较差，家庭负担较重，到城市后其住房消费水平也相对较低；城乡间工作生活条件差异较大，使其返乡意愿更低，而留城意向更为坚定。（四）家庭及个人特征农民工住房消费还受到其家庭和个人特征的影响。个人特征主要包括年龄、性别、受教育程度、婚姻状况、来城务工时间长短、技术职称等；家庭特征主要包括家庭结构、家庭同住人数等。其中，有些因素是密切相连的，例如，年龄、婚姻状况、家庭结构等之间，受教育程度与技术职称之间，都存在着相应的无无。未到适婚年龄的农民工往往选择住在单位提供的宿舍里，或者与亲友同住在出租房内；已经结婚的农民工更倾向于选择与配偶、子女共同居住，单位宿舍一般不能满足这种居住需求，他们多采用租赁单元房的方式解决住房需求。受教育程度较高、务工时间较长的农民工，往往可以获得较高的技术职称，收入水平也较高，工作更为稳定，因而具备较强的住房消费支付能力。如果家庭中有学龄子女，那么，农民工家庭在住房消费时则要考虑子女教育支出及其预期对住房消费的影响。家庭同住人数直接决定了居住所需的最小面积，从而影响到住房消费量。在收入水平既定的情况下，如果家庭同住人数多、居住所需面积大，则农民工家庭将倾向于选择位置或条件较差而租金水平较低的住房。
数据来源、模型构建与变量选择
（一）数据来源本文对农民工住房消费影响因素实证分析所用的数据来源于2010年12月国家人口和计划生育委员会对全国流动人口的动态监测结果。这次监测的对象是在调查前一个月之前来到流入地城市居住、非本区（县）户口且年龄在16～59岁的流入人口，不包括调查时在车站、码头、机场、旅馆、医院等地点的流入人口，但包括在临时工地等非正规场所居住的流入人口。其中，农业户籍的流动人口可以近似地作为农民工的代表。此次调查的样本选取属于“混合抽样”，即样本城市的确定采用主观判断的非随机抽样，而样本城市内部调查对象的选择采用随机抽样。样本城市的确定，以流入地为主，直辖市、省会城市、计划单列市全部纳入，兼顾流入人口较多的地级市、县级市。本次监测共选取全国106个城市，包括4个直辖市、27个省会城市、5个计划单列市、46个地级市及24个县级市①。在样本城市内部，本次监测在居委会、行政村、由具体企事业单位管理并集中居住的流入人口群组中随机抽取个人调查对象，其中，调查对象是农业户籍流动人口的样本量约为10万个。下文如无特殊标注，数据均来源于此次调查。（二）模型构建与变量选择对农民工住房消费影响因素的实证分析，所研究的是各种因素对农民工住房消费支出的影响情况。本文所构建计量模型的基本框架是：被解释变量是农民工住房消费支出，解释变量是包括制度因素、经济因素、地域因素、家庭及个人特征在内的各种影响因素。被解释变量是连续变量，解释变量有两个以上，因而本文考虑采用的是多元线性回归模型。在构建农民工住房消费影响因素的计量模型时，还需结合数据情况将解释变量与被解释变量具体化，并进行数据的基础处理。1.被解释变量（y）。模型被解释变量的具体选取及数据处理过程如下：首先，为明确研究重点，选取的是农民工在流入地的居住支出，并且已剔除了在流入地城镇购房（包括已购商品房和已购政策性保障房）的样本。其次，根据农民工住房消费的特点，选取的是农民工家庭而不是农民工个人的月居住支出，包括房租、物业管理费、水费、电费、燃料费、维修费、暖气费等。再次，为降低和消除异方差，对农民工家庭在流入地的月居住支出取自然对数。由于对零值无法进行取对数的运算，常见做法是剔除为零值的观测值，或者给存在零值的变量的各观测值统一加上一个足够小的正数修正后，再对其取自然对数。由于1元对于农民工家庭在流入地的月居住支出来说足够小，给其各观测值统一加上1，对数据估计的精确度影响不大。2.解释变量（ix）。模型的解释变量是包括制度因素、经济因素、地域因素、家庭及个人特征在内的各种影响因素。基于上文对农民工住房消费影响因素及作用机理的分析，可以发现，影响农民工住房消费的因素众多，且各类影响因素之间存在着一定的交叉。本文将依据以下原则选择解释变量：一是变量之间的关系。相关性高的变量不同时选入模型。二是变量的政策指向性。具有政策指向性的变量优先选入模型。三是数据的可获得性。根据数据的可获得性选择影响因素的变量，但变量与影响因素之间差距较大的应舍弃。为降低和消除异方差，配合被解释变量及虚拟变量，对农民工家庭月收入、月支出等存在较大数值和零值的各观测值，加1后取自然对数。对模型中被解释变量和解释变量的具体选取和说明详见表1。此外，从积差相关矩阵来看，“有无劳动合同”同时与“流入地有无养老保险”、“流入地有无医疗保险”、“流入地有无工伤保险”三个变量间的Pearson相关系数都较高。由于劳动合同中有相当一部分是仅完成一次性工作任务的合同，而且用人单位往往还在劳动合同的具体内容中设置解除劳动合同的种种条款，加之劳动合同的违约成本低、维权成本高，因而有无劳动合同对农民工未来收入预期的反映有限，所以，本文在回归前将“有无劳动合同”这一解释变量从模型中剔除。
实证结果与分析
