随着我国社会主义市场经济的建立和财税机制的改革，乡镇财力较之于以往有了较大的增长，预算外资金也在不断增长之中，这一方面给经济发展注入了活力,促进了各项事业的发展,另一方面由于管理上的滞后,预算外收支活动中存在的问题也日益暴露出来,导致了经济秩序的混乱,使预算外资金成为违法乱纪、滋生腐败的温床。
1当前乡镇预算外资金的管理之中面临的主要问题
1.1乡镇预算外资金收支管理缺乏约束监督机制
（1）乡镇预算外资金收入管理权分散。乡镇预算外资金收入管理权分散在乡镇政府的主要领导手中及乡镇政府各职能部门的现状没有多大改观。从整体上讲乡镇预算外资金还没有纳入有序管理的轨道。部门分散管理和缺乏有效的约束机制，助长了部门利益，带来了收取上的随意性，从部门变相收费发展到部门内部竞相收费。乡镇预算外资金收费票据管理乏力。①对乡镇预算外资金收费票据管理的重要性认识不足。部分收费单位认为，只要能够收到预算外资金，用什么样的收费票据都可以，有的甚至出据白条收费。②收费票据使用不规范。③收费票据管理流于形式，收费票据在登记、发放、管理上不甚严密。（2）乡镇预算外资金支出管理失控。乡镇预算外资金在使用过程中违纪违规现象严重。分散在各部门管理的乡镇预算外资金使用上存在随意性、无序性和分散性，大量被挪用于消费性支出，这种现象严重地扰乱了财经秩序，违犯了财政法规制度。
1.2政出多门,条块分割,管理权限分散
乡镇财政所实行预算外资金专户存储时,各站所不积极配合,乡镇财政所的管理受阻,监督乏力,大量预算外资金仍然由主管部门掌握,造成一些站所的预算外收入无法按规定纳入乡镇财政统管,出现多头管理的现象。从目前的情况看,一些乡镇存在着将所收取的统筹资金不上交财政专户管理的作法,严重削弱了财政管理的职能。
1.3乡镇预算外资金管理弱化，助长了腐败现象
现行的乡镇预算外资金管理政策，刺激了单位局部利益欲念日益膨胀。在不规范的管理状态下，各种违法违纪现象不断发生。主要表现在:超越权限，擅自审批或自立收费项目，扩大收费范围，提高收费标准，利用职权强行提供服务，强买强卖，把权力商品化，凭借垄断地位，经营业务中搞乱收费、乱提价，从中牟利，部门职能交叉，重复收费。这不仅加重了企业和群众负担，扰乱了经济秩序，而且也损害了党和国家的利益，败坏了党风和社会风气，引起了广大人民群众的强烈不满，影响了社会稳定和改革发展的顺利进行。
1.4乡镇财务管理混乱,缺乏自我约束机制
部分乡镇的财务管理人员业务素质较差有的甚至不懂财务;有的财务管理人员受领导支配,不按财经法规办事,规范性不强;一些财务人员利用预算外资金乱发补贴、福利、奖金的情况屡屡可见;很多乡镇不使用省财政厅统一印制的专用票据,随意使用白条和自制收据,有的站所虽然使用财政收费票据,但根本不到财政所核销。由于财务人员的素质低下、责任心不强,加之单位财务管理混乱,缺乏自我约束机制,致使这部分预算外资金游离于财政监督管理之外,造成预算外资金的体外循环。
1.5部分乡镇领导对预算外资金管理工作缺乏重视,态度不积极
由于部分乡镇领导对预算外资金是财政性资金的认识不清,仍然将这部分资金作为部门单位的自有资金来看待,他们往往受部门利益的驱动,认为如果将预算外资金全部纳入乡镇财政专户储存会触及到分管领导的利益,分管财经的自就小了,不能随便支配资金,因此在乡镇预算外资金管理的工作中缺乏主动性,态度不积极,也给这项工作的开展带来了阻力和难度。由此一些乡镇坐收坐支、挪用预算外资金收入,逃避财政监管的现象屡见不鲜。
2加强乡镇财政预算外资金管理的建议
2.1做好宣传工作，形成加强乡镇预算外资金管理的大气候
建立规范的乡镇预算外资金管理体制，对乡镇领导和财政部门来说，存在一个转变理顺观念，树立大财政、大分配思想的问题;对乡镇各部门、各单位来说，其部门利益受到触及，需要一个理解和适应的过程。所有这些都需要通过广泛的宣传才能奏效。为了使政策宣传有实效，乡镇领导除了学习、转变理财观念外，还要把综合财政预算改革作为缓解当前财政困难的一项重点工作，亲自抓这项工作，使各方面都认识到加强乡镇预算外资金管理，推行综合财政，不仅是个经济问题、财政问题，更重要的是它还是保持社会稳定，促进改革发展的政治问题。通过统一思想，提高认识，形成改革大局，为加强乡镇预算外资金管理创造良好的外部环境。
2.2强化基础工作,建立健全各项规章制度
在当前形势下要建立规范合理的乡镇预算外资金管理体系,财政部门必须结合各乡镇的实际情况,深入到各乡镇站所中去,在摸清乡镇预算外资金底数的基础上进行立案造册,同时要掌握各单位的收费项目、收费标准及收费范围,做到底数清楚。同时,财政部门要狠抓制度建设,依据国家有关规定,着手制定和完善适合乡镇实际情况的管理制度和管理办法。要建立健全乡镇预算外资金会计制度及决算编报制度,在乡镇执收单位中建立目标责任制,层层落实责任,对执行乡镇财政专户中态度不积极,措施不得力,工作无成效的领导或个人,要追究其责任。
2.3加强队伍建设,不断提高乡镇财政干部的业务素质
要完成好新形势下的乡镇预算外资金管理工作,需要一批业务精、政治合格的乡镇财政干部队伍。乡镇财政所人员的业务素质高低是做好财务管理的关键。要抓好财会人员的业务培训,开展旨在增强业务素质的学习,不断提高财会人员解决实际问题的能力，结合财政工作的实际,抓好乡镇财政干部的廉洁自律教育,使他们牢固树立为人民服务的思想,增强廉洁自律的自觉性和主动性,从而建立一支政治素质好、业务能力强、遵纪守法的乡镇财政干部队伍,以适应乡镇预算外资金管理工作的需要。
2.4建立健全约束、监督机制,强化监督
确保规范化、科学化、法制化管理要使预算外资金管理规范化、科学化、法制化,建立健全约束、监督机制,强化监督是一个十分重要的环节。建立监督检查、监督审核制度,根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》和《安徽省预算外资金管理的决定》的有关规定,对预算外资金管理进行经常性检查,发现问题及时纠正或处罚。使预算外资金管理坚持统一收费立项管理、统一票据管理、统一财务管理、统一财政专户管理,理顺收、管、用运行渠道,真正达到规范化、科学化、法制化的管理标准,使预算外资金在地方各项事业发展中发挥效益。
2.5完善县乡财政体制，为乡镇政府履行职责提供必要的财力保障
分税制财政体制实施以后，中央集中了一部分财力，地方各级集中财力的现象也较为普遍。从整体上说，乡镇财政还比较困难，如果再从乡镇集中财力，势必加剧其困难，不仅使其基本的政府职能难以履行，也使得预算外资金管理改革难以深入下去。特别是在将乡镇预算外资金纳入预算内管理以后，完善县乡财政体制就显得格外重要。为此，要本着“简政放权”和“富县先富乡”的原则，进一步完善县乡财政体制，取消一些对乡镇不切实际的硬性政策规定，为乡镇自主理财创造宽松环境。同时，把适合乡镇管理的收支下划给乡镇，区别不同情况，最大限度地调动乡镇的积极性，为深化乡镇预算外资金管理改革提供财力保障。
不能否认的是，行政事业单位预算外资金核算对我国经济建设和社会事业的发展起到了相当重要的作用 但是，在一些地方，部门和单位却违反行政事业单位预算法规和国务浣的有关规定，擅自将预算内资金转移到预算外，自行设立基金或收费项目，造成国家财政收入的大量流失，使预算外资金恶性扩张。
一、引言
预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。
目前,关于预算外资金的研究已经非常多,但笔者发现,在现有的研究中,我们谈得最多的就是预算外管理,而在实践中,强化预算外管理,乃至归并预算外,甚至直截了当的取消预算外的条例层出不穷。但笔者发现,我们给了预算外一系列先验性的假设,在这些假设、批评的基础上,我们产生了这样的结论,预算外必须管住,管死,乃至消灭。但是事实上,笔者发现,我们给预算外的这些先验性的假设并不成立。那么,我们就产生这样的疑问:我们为什么要管理,仅仅因为他游离于中央的直接管理范围吗?我们管理最终究竟是为了达到什么样的目的?难道仅仅是为管理而管理,为控制而控制么?笔者认为,对于预算外资金,我们不能为管理而管理,而应该回归预算外资金的本质。
无论是预算外资金还是预算内资金,事实上都是一种财政性资金。财政性资金归根到底,其目的就在于管理国家,建设国家,放在今天,第一目的就是经济发展。因此,研究预算外资金管理应当回归其经济效应上来。由此,本文将从预算外资金的经济效应的角度,尝试解答我们为何而管理预算外资金的问题。
二、预算外资金现状
1.预算外资金是否迅速膨胀
对预算外资金,相关研究的第一个指责,也是其他批评的基础就是规模巨大且迅速膨胀。有研究认为“20世纪80年代的分权化改革以前,预算外收入在我国财政收入中只占一个较小的比例,他还远远不足以影响国民经济的发展。”、“1994年的分税制不但无法缓和预算外收入的增长,反而使他如发酵般地膨胀起来”事实上,笔者发现,在现有的研究中,或将预算外迅速膨胀直接作为一个既定的结论应用,或选择性的使用数据,例如比较1952年的7.8%(预算外资金占当年国家预算收入比重)1960年的20.6%,1987年的31%,1985年的83.3%,1992年的97.7%即认为认为预算外资金是处于迅速膨胀中的,然而,如果我们继续比较下去,却发现近十几年并非如此。诚然,全国预算外收入2005年的5544.16亿比之1986年的1737.31亿,增长了3倍有余,但我们同时不能忽略了整个财政收入的增长。从全国预算外收入占财政收入比重上看,近十几年有以下的发展趋势:
很明显,我们发现,在1992年以前,正如前述有关研究所述,预算外资金急剧膨胀,在1992年达到了高峰,甚至超过了财政收入。但1992年以后,预算外收入比重持续下降。由于1993年―1995年,1996年,1997年起预算外收支包括的范围分别有了调整,我们单看具有可比性的1997年起的一段,可以看到,近十年全国预算外收入占财政收入比重平稳、持续下降,从1997年的32.67%到2005年的17.52%下降了近一半。
由此可见,1994年分税制改革后,预算外收入并没有“如发酵般地膨胀起来”,相反,我们看到的是持续平稳的下降,在近几年更控制在了20%以下的水平。
2.预算外资金是否影响经济发展
对预算外资金迅速膨胀的批评只是一个基础,我们进一步将预算外资金放到经济发展的范畴内。关于预算外对经济发展的长期影响,普遍的观点是:鉴于政府预算外非税收入在调节和使用方向上与预算内资金严重脱节,大大削弱了国家的宏观调控能力,对经济增长负面作用大于正面作用。然而,在这里,笔者发现了一个先验的假设:预算内资金对经济发展有正面作用,与预算内资金不同步的必然对经济发展产生消极影响。于是,下文我们用一个实证研究来看预算内资金与预算外资金对经济增长究竟有何影响。
关于现实中预算外资金对经济的影响,已经有学者做了实证研究。他们通过构造一个VAR模型,从支出的角度探求了政府预算外非税收入、政府购买、政府公共投资对经济增长的长期效应,以及经济总量(GDP)对上述变量发生单位变化的脉冲响应。我们主要来看三个变量:经济总量(GDP)、预算外支出(YWZ)、以预算内资金为变量的政府基建支出(TR)。
实验表明:“GDP对YWZ的一个脉冲响应为正,经过三个时期影响减弱,这说明预算外非税支出的一个单位变化对GDP有正冲击,TR的单位变化对GDP没有明显大的冲击。”“从对GDP增长率的解释能力来看,YWZ和TR分别解释了GDP增长率的3.3%和1.5%。预算外非税支出对经济的解释能力虽然不大,但从长期讲其对GDP增长的解释能力大于其他预算内公共支出。”
由此可见,前述现有研究的先验性假设是不存在的。预算外资金对经济发展有积极的效应,而且这一效应会持续几个时期。同时,我们还看到,在拉动经济方面,预算外资金甚至比预算内资金发挥更大的作用。这是由于预算内收入主要是税收,而大部分税收会对市场价格体系造成扭曲,从而产生税收负担损失,相反,预算外资金主要是收费,并不需要以效率为代价来换取收入。
综上所述,对预算外资金增长趋势的错误判断导致了对预算外资金问题的严重性和对控制的必要性的过分夸大;而对预算内资金和预算外资金的经济效应的错误评判导致了一味的取消、归并预算外。理论和实践的误差正源于我们没有想明白一个问题――为何而管理?事实上,预算外资金并非如脱缰野马般完全不可控的,而同时,预算外资金有较预算内资金更强的正经济效应。因此,预算外资金需要管理,但需要的不是无目的的,一味的管住、管死的管理。而当前无目的的,为管理而管理的思想却恰恰使我们看不到这点。
三、经济效应视角下如何管好预算外资金
一方面,我们看到预算外资金比之预算内资金,对经济有更大的正效应,取消预算外在当前并不可行,相反,正确引导预算外将有利与经济发展;另一方面,分税制改革的实践告诉我们,无目的的、为管理而管理的管理不但损害了经济的增长和稳定,更把地方政府推向了制度外。由此可见,管理预算外资金不是无目的的,不是为管理而管理的,管理预算外资金是为了发挥其对经济的正效应。要发挥预算外资金对经济的正效应,预算外管理说能做而且应该做的就是引导预算外资金的正确使用。
从上图我们可以很明显的观察到两个问题。
首先,行政性的收支包括行政事业费支出和行政事业性收费都占据了预算外收支的绝大部分,行政事业费支出比重与基本建设支出比重这两个支出项目比重的对比更显著的反映了这一问题。行政事业费支出比重从低于基本建设支出比重的32.68%一路攀升到超过70%的73.75%,增长了一倍有余。而相反基本建设支出从38.83%一路下挫到6.61%,并长期保持在7%以下,下降了6倍。
其次,我们改发现,近十年,行政事业性收费占预算外收入比重一直在70%的高位徘徊,没有大的变动。行政性收支膨胀的主要是支出部分从2004年起,行政事业费支出甚至超过了行政事业性收入,而且,我们还必须考虑隐性的行政事业费支出问题。在实际中,转嫁行政事业费支出的现象时有发生。
我们知道,政府的财政支出从某种角度来划分,可以划分为生产性支出和消费性支出,前者是旨在促进经济的支出,后知也就是所谓的“吃饭财政”,是消费性的,维持政府运转的支出。从上文所述我们发现,代表生产性支出的基本建设支出比重大幅下降,而下降的部分恰恰转移到代表消费性支出的行政事业费支出。预算外资金已经成为地方基础设施建设和其他发展支出投资融资中的一个重要资金来源。大部分预算外资金被转移到消费领域,不仅仅降低了预算外资金对经济的影响力,减弱了预算外资金对经济的正效应,而且也为寻租创造了空间,使社会团体和个人非理性消费扩大。可见要管好预算外,就必须引导预算外资金的使用重归生产性支出,因此,我们要解决的有两个问题,第一个是减少消费性的行政管理费支出,第二个是引导预算外资金生产性支出正确使用。
首先,预算外支出中行政事业费支出不仅比重迅速膨胀,而且压缩困难。其原因源于两方面,其一是机构重叠、政事不分,导致了财政不得不担负着巨大的队伍的支出,如此,行政事业费支出当然压缩不下来。当前,在政府机构设置上,自上而下层层设置,搞所谓的上下对口,造成了大量的非必需的机构、部门,精简机构势在必行;在政事分离上,当前,历史遗留下了相当多的与政府挂钩的事业单位,事实上,这些事业单位的相当大一部分并非无法离开财政支撑,甚至理应离开财政支撑,对这部分事业单位应当将他们与财政之间的锁链斩断,让他们参与到市场的竞争中。其二是行政事业费开支的范围和标准上。对于这一问题,普遍的观点是认为行政管理费支出也要作“零基预算”,要对过去的“基数法”进行改革,推行“零基预算”法。但在我国的实践中,“零基预算”也存在不少问题、有研究表明某省的零基预算主要运用于专项经费,人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。而即使在实行零基预算的项目上,也存在重重阻碍。据凯顿和瓦尔达沃夫斯基研究表明,发展中国家实际上是无法做真正意义的预算的,存在的只是“重复预算”。可见,简单的引进“零基预算”难免“水土不服”,创新一种规范行政事业费开支范围和标准的方法成了当务之急。
其二是如何引导预算外资金中生产性支出的正确使用,切实发挥预算外资金的积极的经济效应。减少消费性的行政事业费支出,让预算外资金重归生产性支出并不就此结束,相反,这仅仅是一个开始。当前,预算外资金的管理过于追求短期利益,事实上,不仅仅是预算外,我们的整个财政都存在短期倾向的问题,年度预算本身就是一个短期的目标,预算外资金的管理同样如此。在近期的研究和实践中,我们常听到这样一个词――“绩效预算”。绩效预算的核心理念是根据项目的预期绩效来分配预算资金。绩效预算主要针对的是预算内,但我们在预算外资金的管理中,也应当引入这种绩效的观念。我们不能仅仅看某个方向投入了多少资金,更要看这些投入产生了多少产出,同时,我们要克服短期化的倾向,不仅仅要有单个项目的绩效管理,更要建立起短期、中期、长期的绩效系统。
四、结语
当前,我国的财政基本上可以分为三大块:预算内、预算外、制度外。预算外资金作为一个极具中国特殊的财政概念,如何管理,我们没有任何的来自西方的经验可以借鉴。正因为如此,我们对预算外的管理更应当慎之又慎。一句简单的取消预算外是解决不了任何问题的,他带来的只能是管理外、强化管理、新的管理外、再强化管理……陷入这样的怪圈,我们也就只能看到一个疲于奔赴的消防队长的形象了。无目的的纯粹管理解决不了问题,那么,我们就应当冷静下来,回归到管理问题的最开始――为何而管理。无论是预算内、预算外还是制度外,作为财政性资金,其目的都在于管理国家,促进经济,因而,预算外的管理也应始终围绕经济这一中心,对预算外的管理不是无目的的,不是为了管理而管理的,对预算外的管理最终要回到发挥预算外的积极经济效应上来。
参考文献:
[1]《中国统计年鉴》(2007).《中国统计年鉴》编辑部
[2]马元燕:分税制改革后省级预算外收入膨胀的原因分析. 公共管理学报,2005/2
[3]《财政支出政策研究》.北京:财经出版社,1999
[4]蒋永志王小利:经济增长中预算外非税支出的长期效应分析. 预测,2005/6
中图分类号:F812.2 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2007)04-0041-03
一、国际上对政府收入的规范分类
国际货币基金组织（IMF）的政府财政收支统计体系是世界上运用最为广泛的政府收入统计体系，它涵盖世界上149个国家。在国际货币基金组织的财政统计分类里，政府收入被划分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类。资本收入通常编制专门预算，因此，政府收入一般指经常性收入。经常性收入包括税收收入和非税收入。但无论政府以哪种形式取得收入，都纳入预算管理，即政府收入就是财政收入。我国现时使用的财政收入概念，只是国际上所使用的政府收入概念的一个部分。如果以国际上的政府收入概念为统计口径，目前我国的政府收入大体可分作几个类别：
1. 预算内收入。是统一纳入国家预算，按国家预算立法程序统一管理，由各级政府统筹安排的财政资金，也就是我们通常所说的财政收入。
2. 预算外收入。指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。
3. 制度外收入。如果将预算内收入称作“依法而征”的收入，将预算外收入称作“依规而收”的收入（尽管放在预算外，但征收管理以国务院、国家计委和财政部等部门颁发的行政性文件为依据），那么，制度外收入则是由各部门、各地区“自立规章、自收自支”的收入。
从严格意义上讲，我国政府收入应是上述几类收入相加。
二、我国政府收入的预算管理范围
长期以来，我国对财政资金的划分是从资金管理的角度进行的，所以尽管目前我国政府收入体系构成发生了很大变化，但从总体上政府收入仍然是根据资金管理方式分为预算内收入和预算外收入两大部分。截止2006年底，我国政府预算收支科目分类的范围依然是政府预算内收支。
我国财政统计中的“财政收入”，通常也称为“一般预算内收入”。当前具体项目包括：各项税收、国有资产经营收益、纳入预算内的行政性收费收入、罚没收入、海域场地矿区使用费收入、专项收入（排污费、城市水资源费、教育费附加收入，前两项在国家统计数据上并入其他收入）、其他收入（基建贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入）。
我国财政收入即一般预算收入之外还存在大量的预算外收入。由于预算外资金的过快膨胀，国务院于1996年就开始将预算外资金中的中央政府性基金收入首先纳入预算管理（当时是13大中央政府性基金），其数额在预算报告中专门列明。2000年9月、2002年7月，又分别通过正列举的方式将部分政府性基金纳入预算管理。目前，国务院批准的收费项目，90%已纳入预算管理，政府基金已全部纳入预算管理。但需说明的是，政府性基金虽然纳入预算管理，但并未列为一般预算内收入。
2004年10月，我国政府正式对政府收入作了税收收入和非税收入的划分，标志着我国将遵循预算完整性原则对所有政府资金进行统一的财政管理。但税收收入与非税收入的划分，并不意味着全部的政府收入都纳入了预算管理。由于我国政府收入体系的特殊性，目前仍然只有部分非税收入纳入了预算管理。纳入预算管理的非税收入又分为两部分，一部分列入一般预算内收入，一部分未列入一般预算内收入。一般预算内的非税收入包括国有资产经营收益、纳入预算内的行政性收费收入、罚没收入、海域场地矿区使用费收入、专项收入、其他收入。纳入预算管理但未进一般预算内收入的主要有政府性基金。另外还有部分财政性资金未纳入预算管理，大约占全部政府收入的20%左右。具体数据见表1。
注：1. 全部政府收入=预算内财政收入+纳入预算管理的政府性基金+预算外收入。2. 纳入预算管理的政府性基金数据来源于当年预决算报告中预算执行数。3. 本表在计算一般预算收入外非税收入时，社会保险基金未作剔除。4. ―表示数据未取得。
从表2我们可以看出，在我国县乡级，一般预算收入外的非税收入远远大于一般预算收入内的非税收入。2005年，一般预算收入外的非税收入是一般预算收入内非税收入的4倍。而且其中大部分没有纳入预算管理（专户收入部分）。尽管在2007年政府收支分类改革中，收支科目包括了实行专户管理的财政预算外收支以及社会保险基金收支，但暂未改变目前预算管理的基本流程和管理模式，未改变预算平衡口径及预算内资金（包括现有一般预算资金、政府性基金）、预算外资金、社会保险基金分别管理的方式。因此，我国政府收入仍未能实行完全的预算管理，仍有较大部分政府资金游离在预算管理之外。
三、优化我国政府收入预算管理的思考
如前所述，把政府收入划分为税收收入和非税收入的目的是为了遵循预算编制完整性原则对所有政府资金进行统一的财政管理。政府预算外基金制的理论基础是使用者费的受益原则，中国政府预算外资金建立的初始目的是解决传统体制下的政府效率缺乏问题。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共财政理念的深化和民主进程的推进，要求政府行为逐步规范化，政府部门应实施公共预算决策，构建公共财政框架。在认识上，要从收入取得的角度来重新认识政府的收入构成，以便更好地反映政府职能的变化以及政府财力的合理构成，突出资金所有权属国家、分配权在政府、管理权归财政这一理念。从发展趋势看，应逐渐弱化政府预算外资金，把政府收支全部统一到政府预算中来。
注：1. 统计数据中不含北京、上海、天津；2. 专项收入包括排污费、城市水资源费、教育费附加收入，前两项在国家统计数据上并入其他收入。
当前世界上几乎所有的国家都存在政府非税收入，并且都是进行宏观调控的一个重要组成部分。但从管理制度上看，大部分国家尤其是市场经济体系比较成熟的发达国家，虽对政府非税收入的管理形式有所不同，但基本原则一致。都特别强调管理的规范性和法制性，都将政府非税收入全部纳入财政预算。在统一的财政预算内，对不同的收支采取有所区别的管理办法，按照预算管理完整性原则对其进行统一管理。
作为政府部门实施经济管理的途径之一，公共预算应是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，也是连接立法部门和行政部门的纽带。由此，针对当前约20%的一般预算收入外非税收入未进预算“笼子”的状况，为确保政府预算的科学性、完整性，政府应实施如下改革：
第一，结合财政体制改革，完善非税收入体系。
非税收入的性质决定了其适用于准公共物品的提供，因而非税收入在各级政府收入来源中所起的作用也各不相同。我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980、1985、1988、1994），每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度也逐步加深。但也必须承认在体制转轨和政府职能的转换过程中，地方政府总是希望扩张体制外资金，提高资金分配权，这也是各级政府预算外资金迅速膨胀的原因[1]。如果将各级地方政府的预算外资金纳入财力作为计算上级政府对下级政府转移支付的基础，则地方政府“乱收费”的可能性大大减小，就会遵循受益原则收费，充分发挥收费在提供公共物品中的公平性作用。
第二，正确处理各种不同形式的非税收入之间的关系，提高公共预算决策效率[2]。
非税收入的种类和项目繁多，收入性质各不相同，在政府资源配置中所起的作用也各不相同。使用者费是在公共劳务受益和公共劳务成本间建立直接联系的制度安排，本质上属于公共劳务供给市场化方法的运用。使用者费可以提高资源配置效率，但也存在着一个“度”的问题。在收费制度安排上，必须综合税收制度安排来考虑。政府性基金是从支出角度改善效率的一种方式，但政府收支不可能全部实行基金制，也存在着哪些项目适合基金制和基金占这个政府收支比例的问题。从理论上讲，政府性基金是使用者费的延伸，其作用介于税收和使用者费之间。由于我国存在着“部门决策”现象，因而政府基金存在设置过多的现象。正确处理好三者之间的关系，对于实现真正意义上的公共预算决策有重要意义。
第三，强化部门预算，编制综合预算，将全部非税收入纳入预算管理。
纵观西方发达国家的政府收入管理，各种非税收入全部上交财政(国库)，其所需要的开支由财政预算安排，不得坐收坐支，值得我们借鉴。我国各级政府、各级财政部门应结合预算管理制度改革，按照市场经济发展、政府职能调整与规范的客观要求，在近些年基本实现预算外资金规范性管理的基础上，将那些尚未纳入预算管理的非税收入，逐步分期分批纳入财政预算管理，由财政部门代表政府实行统一分级管理，加强对预算决策的集中控制能力，使原先分散在各个部门的预算决策权规范化并集中起来[3]。
具体地讲，一要逐步将所有执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政，列为财政预算收入，执收、执罚部门履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决，切断执收、执罚部门组织收入与自身利益的关系，从体制上解决非税收入管理中存在的深层次问题。二要规范非税收入票据管理。票据管理是非税收入管理的关键环节，为确保票据管理的规范有序，各级政府要制定和完善票据管理制度，如票据印制和管理制度，票据保管和领购制度、票据监交制度和票据核销制度等，使票据从印制到核销全过程都做到有章可循，有制度可依，以实现非税收入票据规范化管理。三要通过引入零基预算、绩效预算、综合管理定额和支出标准等概念和方法，使具体预算决策环节更加科学规范[4]。
第四，改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预算透明度。
在预算编制上，科目的设置应尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。《2007年政府收支分类科目》中收入分类包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入。其中非税收入类的部分科目中已包括了实行财政专户管理的预算外收入，资金为新增科目。但从发展的趋势看，还应进一步细化款、项、目级预算，提高政府预算的透明度。
――――――――
参考文献：
[1]李安泽. 地方政府职能与地方财力研究[J]. 江西财经大学学报，2005，（6）：43.
[2]吴俊培. 政府非税收入的理论和实践，2005年政府非税收入管理国际研讨会发言稿.
关键词:赤壁市；财政四项改革；问题；建议
前言
赤壁市位于湖北省南部，北倚省会武汉，南临湘北重镇岳阳，素有“湖北南大门”之称。1986年5月经国务院批准，有着1700多年沿革的蒲圻撤县设市。1998年6月更名为赤壁市（县级市），现有人口52万,2004年财政收入3.1亿元。本文结合赤壁市近几年来财政改革与发展的实践，对县（市）财政四项改革工作进行一些粗浅的探索。
一、赤壁市财政四项改革现状
近几年来，根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求，赤壁市推行部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线等财政四项改革，实现了预算内外资金一块进“笼子”，市直行政机关和事业单位一起进中心，各项收入和支出财政一起管的财政资金运行新格局。从运行的实践看，各项改革运行平稳，不仅达到了增收、节支和规范的目的，而且对缓解县（市）财政困难起到了重要作用。
（一）改革财政预算编制方法，全面推行部门预算。
1994年，赤壁市开始酝酿综合财政预算改革，1996年编制和实施了第一个综合财政预算。2004年起，按照上级要求，开始部门预算改革。
1、改革部门收入预算编制。将部门所有收入全面、完整地在部门预算中反映，并按财政部门核定的支出数额和项目填报。具体包括：政府性基金收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、财政拨款、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等类收入。
2、改革部门支出预算编制。部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算等两大类。
（1）基本支出预算，具体包括人员经费和公用经费两部分。①人员经费：按编办核定的编制内实有人数和工资政策据实安排。②公用经费：实行单项定额办法，分明细开支科目，逐项确定开支标准和定额，按单位编制数计算安排。
（2）项目支出预算。根据事业发展需要，对单位人员、公用经费之外的资金需求，分项目进行申报，按轻重缓急排队。在优先保证人员经费和公用经费的前提下，结合项目建设实际，报市长办公会讨论审定安排。
（二）改革资金收付管理办法，全面推行国库集中收付制度。
从2004年开始，赤壁市开始国库集中收付制度改革工作。当年，在市直8家单位进行试点。2005年6月1日起，本着“边改边完善，过改边规范”的指导思想，分三批逐步将全市市直所有预算单位纳入范围。
1、重新调整股室间职能。一是重新调整了对口管理预算单位。按照“一个预算单位归口一个股室管理”的原则，重新调整了各业务股室对口管理预算单位，做到预算单位的预算内外所有资金全部交一个业务股室管理，既方便了预算单位，又有利于加强对财政资金监管。二是重新确定了财政资金拨付流程。按照改革要求，打破了原有财政资金拨付惯例，重新确定了新的财政资金拨付流程。
2、抓紧业务培训。从6月1日起，按照“每增加一批预算单位，就组织一期业务培训”的要求，先后举办了3期培训班，累计培训人员800多人次。
3、增强服务意识。赤壁市牢固树立服务意识，努力提高服务水平，加强与各部门的沟通协调，虚心听取多方面的意见和建议，及时帮助解决部门的实际困难，取信于单位。如在设计新的财政资金拨付流程时，坚持“减少中间环节，方便单位用款”的思路，将原来的多道环节，统一简化到两个环节，即单位使用财政资金只需要2道环节：一是每月月初向财政局对口业务股室上报分月用款计划；二是每月中旬向国库收付中心申请用款。
（三）改革采购管理方法，全面推行政府采购制度。
我市政府采购制度启动较早，从1994年开始，自发在汽车加油、维修、保险等领域，试行定点采购。2000年，大力阔斧地推行了规范的政府采购制度。2005年，随着部门预算改革，相应组织编制了政府采购预算。在此基础上，根据编办批复的政府采购机构管办分离方案，配备5名工作人员，组建了政府采购执行机构——政府采购中心，由市财政局暂时代管。同时，配备2名工作人员，将原来政府采购中心改为政府采购管理机构——政府采购管理股，实现了政府采购机构的管办分离。
（四）全面落实“收支两条线”规定，建立规范的管理框架。
根据上级要求，从2000年起，赤壁市严格按照“统一管理，捆绑使用，一个流向”的操作规程，在管理上采取“三个统一”、“两项监督”措施，引导预算外资金有序增长，合理流向，实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。
1、“三个统一”。一是统一专户储存。取消各单位收入过渡户，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对预算外资金收支的统一核算和集中管理，收取的预算外资金直接缴存财政专户，严格实行收支两条线管理。二是统一预决算制度。坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则，除保证单位经常性支出和部分建设性支出外，其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。三是统一票据管理。实行“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法，建立收费票据各项管理制度，严格把好票据印制、发放、使用、核销、检查等五个关口。
2、“两项监督”。一是实行日常稽查制度。对单位预算外资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查，对预算外资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控，及时发现问题，堵塞管理漏洞。二是实行专项检查制度。1998年以来，每年都由监察局牵头，财政局、审计局、物价局配合，对单位落实“收支两条线”规定组织专项检查，对存在的问题及时处理，严肃了财经法纪，杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。
二、财政四项改革中存在的问题
通过改革和实践，赤壁市财政四项改革工作逐步规范，保证了机关正常运转，支持了社会经济发展，但是，当前在推进改革中，还存在一些需要认真研究并予以解决的问题。
（一）部门预算编制的弊端
1、预算编制缺乏前瞻性和完整性。目前，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
2、预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人代会讨论预算草案，没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。
3、预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数+增长”法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法虽然较为简便，易于操作，但明显不太合理。
（二）预算单位账户清理难度大
目前，赤壁市单位尚有三种类型的账户游离于国库单一账户体系管理之外。第一类是部分未与主管部门脱钩的二级单位账户。第二类是部分在业务上实行垂直管理单位的收入过渡户。这类账户单独设置，直接将其收入划转上级部门，支出由主管部门直接拨付到单位账，管理漏洞较大。第三类是有贷款单位的账户。按照银行有关规定，凡在银行申请贷款的，须开设独立账户。目前，部分单位依照这一规定，在银行开设有独立账户。由于体制、政策等多方面的原因，账户清理难度较大，特别是后二类账户，预算单位和银行阻力都较大。
（三）预算单位仍然不能完全适应、理解改革政策
有的预算单位所有收入并没有直达国库或财政专户管理，申报分月用款计划还比较混乱，不能严格按照直接支付和授权支付的范围操作；有的部门对财政资金，特别是专项资金，片面理解是自有资金，认为无须市政府审批；有的怕政府采购程序麻烦，将应纳入政府采购的资金，作为一般公用经费填报，自行组织采购，逃避财政监管；有的单位认为改革后资金拨付慢，程序多。这既有软件限制及政策规定程序的原因，也有单位自身未严格按照时间要求及流程操作等各原因，预算单位支持、理解还有一个过程。
三、深化财政四项改革的对策研究
推行财政四项改革，构建公共财政框架是一个复杂的系统工程。县（市）要尽快建立公共财政体制框架，必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践，继续深化财政四项改革。
（一）推行部门预算编制改革，实行综合零基预算
部门预算是部门在一个预算年度的全部预算收支计划，它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金；从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上，实行零基预算法。零基预算指在编制年度预算时，不考虑上年支出基数，一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证，而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。其具体做法是：
1、在预算编制中，实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整、详细预算。
2、实行零基预算。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算编制论证委员会研究决定。
3、加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。
4、在编制预算时，公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会监督和评价。
（二）规范政府采购和收支两条线改革
结合政府采购预算、国库集中支付的要求，将单位符合政府集中采购目录及限额标准的项目，严格按照人大批复的政府采购预算，全面纳入政府采购范围，其资金原则上实行国库集中支付，资金直接到位中标单位和个人，切实扩大政府采购规模。此外，进一步规范收支两条线改革，重点要落实“收缴分离、罚缴分离，收支分离，财政统管”的管理模式，打掉部门创收机制。
（三）做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作
会计集中核算制虽然可以强化会计监督，从源头上防治腐败，但会计核算中心集核算、监督、服务为一体，不仅整天忙于报账、算账、记账、保管整理会计档案，向单位和管理部门提供会计信息等大量繁杂的日常事务，而且还有常常使自己陷入矛盾焦点的旋涡中，承担名誉、行政、法律等多种风险，存在许多弊端。因此，在条件成熟时，会计集中核算制应逐步向国库集中收付制过渡。具体做法为：
1、会计核算中心先由办理日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。核算中心仅对单位的报销凭证进行审核，审核确认后，加盖中心审核专用章，并从统一账户中办理支付手续，报销单据退回单位，由单位自行进行会计核算。
2、会计核算中心可逐步转换为财政国库部门的支付执行机构。核算中心原有的统一账户可改为零余额账户，承担具体支付和与国库结算业务；核算中心原来为单位开设的内部账户，可以转换为单位零余额账户，承担单位的委托支付和与国库结算业务；单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。
3、核算中心原有的工作岗位可转换为国库支付执行机构的内设部门。核算中心原有的单位会计核算岗位可以转换为国库支付机构的支付审核部，承担管理单位预算指标，审核单位提出的用款计划和支付申请，审核单位的报销单据，登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可转换为国库支付机构的资金会计部，承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户，签发国库支付令，账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位则转换为国库支付机构的稽审部，继续履行稽核职能。原有的信息系统只要稍加改进则可以直接转换为国库支付机构的信息系统。
（四）强化财政监管，为财政四项改革保驾护航
深入宣传，坚持贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》，严肃财经纪律，继续抓好财政监督检查工作。扩大财政监督范围，建立事前审核、事中监控、事后评价相结合的财政监督新机制。一是加强对重点领域、重点部门的监督检查，加大欠税的清缴力度；二是加强对非税收入的监督；三是开展对“收支两条线”政策执行情况检查、强化财政收费票据和单位银行账户的监督管理，严厉查处乱摊派、乱收费、乱罚款等行为；四是完善投资评审制度。对重大项目的预算执行情况，要实行全过程的监督，努力提高财政资金的使用效益，将监督检查与深化财政四项改革、提高财政管理水平结合起来，着力推进依法理财，规范财经秩序。
参考文献
《湖北省财政厅2001-2004年财政年鉴》
80年代以来，伴随着行政事业单位财务管理体制的改革，特别是进入90年代之后，以学校为代表的全额预算单位的资金来源，及以医院为典型的差额预算单位的财务核算要求，均发生了巨大的变化。其中有些变化对原有的预算会计制度来讲带有本质性，影响到传统预算会计体系的划分、会计准则以及记帐方法。因而，改革传统预算会计体制，重塑我国政府会计，具有十分重大的现实意义，同时，这也是我国预算管理理论和预算工作实践的紧迫要求。本文在重新划分我国预算会计体系的基础上，重点讨论政府会计的组成、特性和核算方法的运用。
我国预算会计对预算资金运动的全过程，包括预算资金筹集、使用和结存状况的三个阶段进行记帐、算帐和报帐，以预算资金为对象。因而，凡是与预算资金分配有关的收、支及其结果，就构成了预算会计体系。具体讲是由两个部分和三个不同性质的分支组成。
两个部分是指财政总会计和行政事业单位会计。其中，财政总会计是财政部门记录、计算、反映国家预算收入、支出和结果全面情况的会计。行政事业单位会计则是以国家预算支出安排到行政部门和事业单位的那部分资金为对象，所以是一部分预算资金支出安排使用情况的会计。两者在范围和性质上具有本质差别。可以说，行政事业单位会计是财政总会计分配资金后续核算的一部分。
从这个意义上，构成总会计分配资金后续核算其他部分的还有：(1)企业会计——对总会计分配资金用于国有企业挖潜改造、增拨或新拨铺底流动资金等项的后续核算；(2)基本建设会计——对总会计分配资金用于基本建设项目的后续核算；(3)农业会计——对总会计分配资金用于农业事业和各种支农资金的后续核算。
所以，与企业会计、基本建设会计和农业会计相对应，仅行政事业单位划入预算会计，于逻辑上也有探讨的余地。预算会计三个不同性质的分支，是指财政会计、行政机关会计和一部分事业单位会计组成的全额预算单位会计，以及另一部分事业单位形成的差额预算单位会计。所谓全额预算单位是指没有收入的行政事业机关，及基本没有收入或收入不稳定、数额不大的一些事业单位，如学校。因其资金需要全额或基本全额来自国家预算拨款，故称全额预算单位，其会计相应称为全额预算单位会计，或简称为全额会计。
相应地，差额预算单位是指那些有稳定、经常和较多收入的事业单位，这些单位先“以收抵支”，在“入不敷出”的情况下，再由国家预算拨款补助。因这些单位的全部资金需要中仅有一部分来自国家预算拨款，即国家预算列入的只是其“支大于收”的差额预算单位，其会计称为差额预算单位会计，或简称为差额会计。
预算会计体系的这种划分方法，从当前预算资金的实际运动和今后政府功能改革的要求看，存在两个十分明显的理论缺陷和实践不符状况。
首先，预算会计的对象不清。通常认为，预算会计的对象是预算资金，因而，预算会计核算预算资金收、支、结存的全过程。但从这个意义上，如前所述，它并未涵盖预算资金用于国有企业、支农和基本建设部分。所以，其概念与内容未取得一致。另一说，认为预算会计是非物质生产领域的会计，它与企业会计包括工业、商业、交通运输、农业等形成“各持半壁江山”的局面，然而，据此划分的“非物质生产领域”的概念，同样缺乏理论依据。因为，饮食、服务、宾馆、旅游等行业也是非物质生产领域，但它们并不能计入预算会计范围。事实上，按这种思想划分预算会计体系的观点，更接近于“产业与非产业”——“非产业”属预算会计，或“企业与非企业”——“非企业”属预算会计的划分标准。但若以此为标准，预算会计的对象就不仅仅限于预算资金。
其次，原有的全额单位会计和差额单位会计划分，已经发生了很大变化，很难适应当前和今后预算管理的实际情况。过去全额单位会计包括了全部行政机关和一部分事业单位，主要是学校。但近10年来，学校经费来源的渠道已大大增加，不再单单依靠国家财政拨款。实践中，学杂费收入、校办企业收入、社会
转贴于论文联盟
捐赠收入、房屋和场地出租收入，已经占学校经费特别是高等院校经费的相当大部分，国家预算拨款在许多学校已不足60％。很显然，它们已不再是原本意义上的“全额预算”拨款单位，而是事实上的“差额预算”补助单位。
与此同时，不可忽视的是，我国法律所规定的9年义务制教育制度，使得我国小学和中学理论上将长期主要依赖国家财政拨款。另一方面，由于各种各个学校所处地区、地理位置不同，其“创收能力”就存在很大差异。所以，学校是全额预算拨款，还是差额预算补助，以及补助程度很难有统一标准。再从原有的差额预算单位医院看，由于药品价格和住院费标准的提高，医院收入数额大大增加，特别是一些开办了所属药品或医疗器械厂的医院，其收入可能有较大水平的提高，大大减轻了国家财政拨款的压力。实际情况是，除国家财政的定项补助外，医院某种程度上似乎已成为经济核算单位。当然，它与企业的经济核算制仍有本质的不同。
总之，原本实行的、以预算拨款程度为标准的预算管理体系及其相应的预算会计体系划分，不仅明显不适应当前的实际情况，而且由于交叉行政机关和事业单位的管理方式，将不利于政府职能的长期规范。
笔者主张，将我国原有的预算会计体系，重新划分为政府会计和事业单位会计(或简称事业会计、单位会计)两个部分。或者，更确切地讲，是用政府会计和事业会计两个概念取代预算会计概念。由此形成我国整个会计体系及其三个组成部分：政府会计、事业会计(单位会计)、产业会计(企业会计)。其中，政府会计由财政总会计(或称预算会计)和行政机关会计(或称机关会计)组成。事业会计由原预算会计的一个部分独立出来，形成一个独立的体系，以区别于政府职能。
重建我国政府会计体制具有重要的理论和现实意义。
abstract: third plenary session of the 16th through the "cpc central committee on improving the socialist market economic system, a number of decisions", a whole set of financial management system in the direction of "deepening the budget for the department, the treasury centralized collection and payment, government procurement and the separation between revenue and expenditure control ---- chibi city, hubei province as an example to the rationale of reform, improve the public finance system, "but the county (city)-level implementation of the four financial reform is far from the goal to achieve. through chibi city, hubei province (county-level cities) of the four reform of the financial situation and existing problems and put forward proposals to further improve the response: first, deepen the reform of departmental budgeting, integrated, zero-based budgeting; second, do a good job in accounting focus on the state treasury to the accounting system of centralized collection and payment system transition; the third is to further standardize government procurement and the separation between revenue and expenditure reform; fourth, strengthen financial supervision, in order to protect the financial reform of the four.
key words: chibi city; four fiscal reform; issues; proposal
前言
赤壁市位于湖北省南部，北倚省会武汉，南临湘北重镇岳阳，素有“湖北南大门”之称。1986年5月经国务院批准，有着1700多年沿革的蒲圻撤县设市。1998年6月更名为赤壁市（县级市），现有人口52万,2004年财政收入3.1亿元。本文结合赤壁市近几年来财政改革与发展的实践，对县（市）财政四项改革工作进行一些粗浅的探索。
一、赤壁市财政四项改革现状
近几年来，根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求，赤壁市推行部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线等财政四项改革，实现了预算内外资金一块进“笼子”，市直行政机关和事业单位一起进中心，各项收入和支出财政一起管的财政资金运行新格局。从运行的实践看，各项改革运行平稳，不仅达到了增收、节支和规范的目的，而且对缓解县（市）财政困难起到了重要作用。
（一）改革财政预算编制方法，全面推行部门预算。
1994年，赤壁市开始酝酿综合财政预算改革，1996年编制和实施了第一个综合财政预算。2004年起，按照上级要求，开始部门预算改革。
1、改革部门收入预算编制。将部门所有收入全面、完整地在部门预算中反映，并按财政部门核定的支出数额和项目填报。具体包括：政府性基金收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、财政拨款、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等八大类收入。
2、改革部门支出预算编制。部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算等两大类。
（1）基本支出预算，具体包括人员经费和公用经费两部分。①人员经费：按编办核定的编制内实有人数和工资政策据实安排。②公用经费：实行单项定额办法，分明细开支科目，逐项确定开支标准和定额，按单位编制数计算安排。
（2）项目支出预算。根据事业发展需要，对单位人员、公用经费之外的资金需求，分项目进行申报，按轻重缓急排队。在优先保证人员经费和公用经费的前提下，结合项目建设实际，报市长办公会讨论审定安排。
（二）改革资金收付管理办法，全面推行国库集中收付制度。
从2004年开始，赤壁市开始国库集中收付制度改革工作。当年，在市直8家单位进行试点。2005年6月1日起，本着“边改边完善，过改边规范”的指导思想，分三批逐步将全市市直所有预算单位纳入范围。
1、重新调整股室间职能。一是重新调整了对口管理预算单位。按照“一个预算单位归口一个股室管理”的原则，重新调整了各业务股室对口管理预算单位，做到预算单位的预算内外所有资金全部交一个业务股室管理，既方便了预算单位，又有利于加强对财政资金监管。二是重新确定了财政资金拨付流程。按照改革要求，打破了原有财政资金拨付惯例，重新确定了新的财政资金拨付流程。
2、抓紧业务培训。从6月1日起，按照“每增加一批预算单位，就组织一期业务培训”的要求，先后举办了3期培训班，累计培训人员800多人次。
3、增强服务意识。赤壁市牢固树立服务意识，努力提高服务水平，加强与各部门的沟通协调，虚心听取多方面的意见和建议，及时帮助解决部门的实际困难，取信于单位。如在设计新的财政资金拨付流程时，坚持“减少中间环节，方便单位用款”的思路，将原来的多道环节，统一简化到两个环节，即单位使用财政资金只需要2道环节：一是每月月初向财政局对口业务股室上报分月用款计划；二是每月中旬向国库收付中心申请用款。
（三）改革采购管理方法，全面推行政府采购制度。
我市政府采购制度启动较早，从1994年开始，自发在汽车加油、维修、保险等领域，试行定点采购。2000年，大力阔斧地推行了规范的政府采购制度。2005年，随着部门预算改革，相应组织编制了政府采购预算。在此基础上，根据编办批复的政府采购机构管办分离方案，配备5名工作人员，组建了政府采购执行机构——政府采购中心，由市财政局暂时代管。同时，配备2名工作人员，将原来政府采购中心改为政府采购管理机构——政府采购管理股，实现了政府采购机构的管办分离。
（四）全面落实“收支两条线”规定，建立规范的管理框架。
根据上级要求，从2000年起，赤壁市严格按照“统一管理，捆绑使用，一个流向”的操作规程，在管理上采取“三个统一”、“两项监督”措施，引导预算外资金有序增长，合理流向，实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。
1、“三个统一”。一是统一专户储存。取消各单位收入过渡户，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对预算外资金收支的统一核算和集中管理，收取的预算外资金直接缴存财政专户，严格实行收支两条线管理。二是统一预决算制度。坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则，除保证单位经常性支出和部分建设性支出外，其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。三是统一票据管理。实行“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法，建立收费票据各项管理制度，严格把好票据印制、发放、使用、核销、检查等五个关口。
2、“两项监督”。一是实行日常稽查制度。对单位预算外资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查，对预算外资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控，及时发现问题，堵塞管理漏洞。二是实行专项检查制度。1998年以来，每年都由监察局牵头，财政局、审计局、物价局配合，对单位落实“收支两条线”规定组织专项检查，对存在的问题及时处理，严肃了财经法纪，杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。
二、财政四项改革中存在的问题
通过改革和实践，赤壁市财政四项改革工作逐步规范，保证了机关正常运转，支持了社会经济发展，但是，当前在推进改革中，还存在一些需要认真研究并予以解决的问题。
（一）部门预算编制的弊端
1、预算编制缺乏前瞻性和完整性。目前，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
2、预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人代会讨论预算草案，没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。
3、预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数+增长”法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法虽然较为简便，易于操作，但明显不太合理。
（二）预算单位账户清理难度大
目前，赤壁市单位尚有三种类型的账户游离于国库单一账户体系管理之外。第一类是部分未与主管部门脱钩的二级单位账户。第二类是部分在业务上实行垂直管理单位的收入过渡户。这类账户单独设置，直接将其收入划转上级部门，支出由主管部门直接拨付到单位账，管理漏洞较大。第三类是有贷款单位的账户。按照银行有关规定，凡在银行申请贷款的，须开设独立账户。目前，部分单位依照这一规定，在银行开设有独立账户。由于体制、政策等多方面的原因，账户清理难度较大，特别是后二类账户，预算单位和银行阻力都较大。
（三）预算单位仍然不能完全适应、理解改革政策
有的预算单位所有收入并没有直达国库或财政专户管理，申报分月用款计划还比较混乱，不能严格按照直接支付和授权支付的范围操作；有的部门对财政资金，特别是专项资金，片面理解是自有资金，认为无须市政府审批；有的怕政府采购程序麻烦，将应纳入政府采购的资金，作为一般公用经费填报，自行组织采购，逃避财政监管；有的单位认为改革后资金拨付慢，程序多。这既有软件限制及政策规定程序的原因，也有单位自身未严格按照时间要求及流程操作等各原因，预算单位支持、理解还有一个过程。
三、深化财政四项改革的对策研究
推行财政四项改革，构建公共财政框架是一个复杂的系统工程。县（市）要尽快建立公共财政体制框架，必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践，继续深化财政四项改革。
（一）推行部门预算编制改革，实行综合零基预算
部门预算是部门在一个预算年度的全部预算收支计划，它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金；从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上，实行零基预算法。零基预算指在编制年度预算时，不考虑上年支出基数，一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证，而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。其具体做法是：
1、在预算编制中，实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整、详细预算。
2、实行零基预算。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算编制论证委员会研究决定。
3、加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。
4、在编制预算时，公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会监督和评价。
（二）规范政府采购和收支两条线改革
结合政府采购预算、国库集中支付的要求，将单位符合政府集中采购目录及限额标准的项目，严格按照人大批复的政府采购预算，全面纳入政府采购范围，其资金原则上实行国库集中支付，资金直接到位中标单位和个人，切实扩大政府采购规模。此外，进一步规范收支两条线改革，重点要落实“收缴分离、罚缴分离，收支分离，财政统管”的管理模式，打掉部门创收机制。
（三）做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作
会计集中核算制虽然可以强化会计监督，从源头上防治腐败 ，但会计核算中心集核算、监督、服务为一体，不仅整天忙于报账、算账、记账、保管整理会计档案，向单位和管理部门提供会计信息等大量繁杂的日常事务，而且还有常常使自己陷入矛盾焦点的旋涡中，承担名誉、行政、法律等多种风险，存在许多弊端。因此，在条件成熟时，会计集中核算制应逐步向国库集中收付制过渡。具体做法为：
1、会计核算中心先由办理日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。核算中心仅对单位的报销凭证进行审核，审核确认后，加盖中心审核专用章，并从统一账户中办理支付手续，报销单据退回单位，由单位自行进行会计核算。
2、会计核算中心可逐步转换为财政国库部门的支付执行机构。核算中心原有的统一账户可改为零余额账户，承担具体支付和与国库结算业务；核算中心原来为单位开设的内部账户，可以转换为单位零余额账户，承担单位的委托支付和与国库结算业务；单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。
3、核算中心原有的工作岗位可转换为国库支付执行机构的内设部门。核算中心原有的单位会计核算岗位可以转换为国库支付机构的支付审核部，承担管理单位预算指标，审核单位提出的用款计划和支付申请，审核单位的报销单据，登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可转换为国库支付机构的资金会计部，承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户，签发国库支付令，账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位则转换为国库支付机构的稽审部，继续履行稽核职能。原有的信息系统只要稍加改进则可以直接转换为国库支付机构的信息系统。
（四）强化财政监管，为财政四项改革保驾护航
深入宣传，坚持贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》，严肃财经纪律，继续抓好财政监督检查工作。扩大财政监督范围，建立事前审核、事中监控、事后评价相结合的财政监督新机制。一是加强对重点领域、重点部门的监督检查，加大欠税的清缴力度；二是加强对非税收入的监督；三是开展对“收支两条线”政策执行情况检查、强化财政收费票据和单位银行账户的监督管理，严厉查处乱摊派、乱收费、乱罚款等行为；四是完善投资评审制度。对重大项目的预算执行情况，要实行全过程的监督，努力提高财政资金的使用效益，将监督检查与深化财政四项改革、提高财政管理水平结合起来，着力推进依法理财，规范财经秩序。 参考文献
《湖北省财政厅2001-2004年财政年鉴》
前言
赤壁市位于湖北省南部,北倚省会武汉,南临湘北重镇岳阳,素有“湖北南大门”之称。1986年5月经国务院批准,有着1700多年沿革的蒲圻撤县设市。1998年6月更名为赤壁市(县级市),现有人口52万,2004年财政收入3.1亿元。本文结合赤壁市近几年来财政改革与发展的实践,对县(市)财政四项改革工作进行一些粗浅的探索。
一、赤壁市财政四项改革现状
近几年来,根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求,赤壁市推行部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线等财政四项改革,实现了预算内外资金一块进“笼子”,市直行政机关和事业单位一起进中心,各项收入和支出财政一起管的财政资金运行新格局。从运行的实践看,各项改革运行平稳,不仅达到了增收、节支和规范的目的,而且对缓解县(市)财政困难起到了重要作用。
(一)改革财政预算编制方法,全面推行部门预算。
1994年,赤壁市开始酝酿综合财政预算改革,1996年编制和实施了第一个综合财政预算。2004年起,按照上级要求,开始部门预算改革。
1、改革部门收入预算编制。将部门所有收入全面、完整地在部门预算中反映,并按财政部门核定的支出数额和项目填报。具体包括:政府性基金收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、财政拨款、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等类收入。
2、改革部门支出预算编制。部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算等两大类。
(1)基本支出预算,具体包括人员经费和公用经费两部分。①人员经费:按编办核定的编制内实有人数和工资政策据实安排。②公用经费:实行单项定额办法,分明细开支科目,逐项确定开支标准和定额,按单位编制数计算安排。
(2)项目支出预算。根据事业发展需要,对单位人员、公用经费之外的资金需求,分项目进行申报,按轻重缓急排队。在优先保证人员经费和公用经费的前提下,结合项目建设实际,报市长办公会讨论审定安排。
(二)改革资金收付管理办法,全面推行国库集中收付制度。
从2004年开始,赤壁市开始国库集中收付制度改革工作。当年,在市直8家单位进行试点。2005年6月1日起,本着“边改边完善,过改边规范”的指导思想,分三批逐步将全市市直所有预算单位纳入范围。
1、重新调整股室间职能。一是重新调整了对口管理预算单位。按照“一个预算单位归口一个股室管理”的原则,重新调整了各业务股室对口管理预算！单位,做到预算单位的预算内外所有资金全部交一个业务股室管理,既方便了预算单位,又有利于加强对财政资金监管。二是重新确定了财政资金拨付流程。按照改革要求,打破了原有财政资金拨付惯例,重新确定了新的财政资金拨付流程。
2、抓紧业务培训。从6月1日起,按照“每增加一批预算单位,就组织一期业务培训”的要求,先后举办了3期培训班,累计培训人员800多人次。
3、增强服务意识。赤壁市牢固树立服务意识,努力提高服务水平,加强与各部门的沟通协调,虚心听取多方面的意见和建议,及时帮助解决部门的实际困难,取信于单位。如在设计新的财政资金拨付流程时,坚持“减少中间环节,方便单位用款”的思路,将原来的多道环节,统一简化到两个环节,即单位使用财政资金只需要2道环节:一是每月月初向财政局对口业务股室上报分月用款计划;二是每月中旬向国库收付中心申请用款。
(三)改革采购管理方法,全面推行政府采购制度。
我市政府采购制度启动较早,从1994年开始,自发在汽车加油、维修、保险等领域,试行定点采购。2000年,大力阔斧地推行了规范的政府采购制度。2005年,随着部门预算改革,相应组织编制了政府采购预算。在此基础上,根据编办批复的政府采购机构管办分离方案,配备5名工作人员,组建了政府采购执行机构——政府采购中心,由市财政局暂时代管。同时,配备2名工作人员,将原来政府采购中心改为政府采购管理机构——政府采购管理股,实现了政府采购机构的管办分离。
(四)全面落实“收支两条线”规定,建立规范的管理框架。
根据上级要求,从2000年起,赤壁市严格按照“统一管理,捆绑使用,一个流向”的操作规程,在管理上采取“三个统一”、“两项监督”措施,引导预算外资金有序增长,合理流向,实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。
1、“三个统一”。一是统一专户储存。取消各单位收入过渡户,由财政部门统一在各专业银行设立财政专户,用于对预算外资金收支的统一核算和集中管理,收取的预算外资金直接缴存财政专户,严格实行收支两条线管理。二是统一预决算制度。坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则,除保证单位经常性支出和部分建设性支出外,其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。三是统一票据管理。实行“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法,建立收费票据各项管理制度,严格把好票据印制、发放、使用、核销、检查等五个关口。
2、“两项监督”。一是实行日常 稽查制度。对单位预算外资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查,对预算外资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控,及时发现问题,堵塞管理漏洞。二是实行专项检查制度。1998年以来,每年都由监察局牵头,财政局、审计局、物价局配合,对单位落实“收支两条线”规定组织专项检查,对存在的问题及时处理,严肃了财经法纪,杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。
二、财政四项改革中存在的问题
通过改革和实践,赤壁市财政四项改革工作逐步规范,保证了机关正常运转,支持了社会经济发展,但是,当前在推进改革中,还存在一些需要认真研究并予以解决的问题。
(一)部门预算编制的弊端
1、预算编制缺乏前瞻性和完整性。目前,预算编制只是在既定的收支之间安排资金,缺乏科学的分析预测,没有很好地将预算编制与经济预测结合起来,并以经济预测为基础,通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
2、预算编制时间过短,削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知,次年3月就开始由人代会讨论预算草案,没有充分的时间准备和对项目的充分论证,很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口,在执行中只得频繁追加,频繁调整,出现了“一年预算,预算一年”的状况。
3、预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数+增长”法,即在编制下年度支出预算时,以上年度实际支出为基础,并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响,对不同的支出确定一个增长比例,从而确定预算。这种编制方法虽然较为简便,易于操作,但明显不太合理。
(二)预算单位账户清理难度大
目前,赤壁市单位尚有三种类型的账户游离于国库单一账户体系管理之外。第一类是部分未与主管部门脱钩的二级单位账户。第二类是部分在业务上实行垂直管理单位的收入过渡户。这类账户单独设置,直接将其收入划转上级部门,支出由主管部门直接拨付到单位账,管理漏洞较大。第三类是有贷款单位的账户。按照银行有关规定,凡在银行申请贷款的,须开设独立账户。目前,部分单位依照这一规定,在银行开设有独立账户。由于体制、政策等多方面的原因,账户清理难度较大,特别是后二类账户,预算单位和银行阻力都较大。
(三)预算单位仍然不能完全适应、理解改革政策
有的预算单位所有收入并没有直达国库或财政专户管理,申报分月用款计划还比较混乱,不能严格按照直接支付和授权支付的范围操作;有的部门对财政资金,特别是专项资金,片面理解是自有资金,认为无须市政府审批;有的怕政府采购程序麻烦,将应纳入政府采购的资金,作为一般公用经费填报,自行组织采购,逃避财政监管;有的单位认为改革后资金拨付慢,程序多。这既有软件限制及政策规定程序的原因,也有单位自身未严格按照时间要求及流程操作等各原因,预算单位支持、理解还有一个过程。
三、深化财政四项改革的对策研究
推行财政四项改革,构建公共财政框架是一个复杂的系统工程。县(市)要尽快建立公共财政体制框架,必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践,继续深化财政四项改革。
(一)推行部门预算编制改革,实行综合零基预算
部门预算是部门在一个预算年度的全部预算收支计划,它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看,既包括预算内资金,又包括预算外资金和单位自有资金;从其支出内容来分,既包括经常经费预算,又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上,实行零基预算法。零基预算指在编制年度预算时,不考虑上年支出基数,一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证,而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中,可以对上年的不合理安排做出修正,将资金重新分配给重要计划和项目,年度预算编制到具体项目。其具体做法是:
1、在预算编制中,实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算,从而编制完整、详细预算。
2、实行零基预算。对各项支出定额进行认真核定,不留缺口。预算确定后,必须严格按照预算执行,一般情况下,财政部门不接受预算追加报告,特殊情况确需追加的,先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核,再送政府预算编制论证委员会研究决定。
3、加强预算论证,并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成,包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案,先由预算论证委员会分析、讨论和修改,预算论证委员会通过后,再提交人大常委会批准执行。
4、在编制预算时,公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等,增加透明度,接受社会监督和评价。
(二)规范政府采购和收支两条线改革
结合政府采购预算、国库集中支付的要求,将单位符合政府集中采购目录及限额标准的项目,严格按照人大批复的政府采购预算,全面纳入政府采购范围,其资金原则上实行国库集中支付,资金直接到位中标单位和个人,切实扩大政府采购规模。此外,进一步规范收支两条线改革,重点要落实“收缴分离、罚缴分离,收支分离,财政统管”的管理模式,打掉部门创收机制。
(三)做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作
会计集中核算制虽然可以强化会计监督,从源头上防治腐败 ,但会计核算中心集核算、监督、服务为一体,不仅整天忙于报账、算账、记账、保管整理会计档案,向单位和管理部门提供会计信息等大量繁杂的日常事务,而且还有常常使自己陷入矛盾焦点的旋涡中,承担名誉、行政、法律等多种风险,存在许多弊端。因此,在条件成熟时,会计集中核算制应逐步向国库集中收付制过渡。具体做法为:
1、会计核算中心先由办理日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。核算中心仅对单位的报销凭证进行审核,审核确认后,加盖中心审核专用章,并从统一账户中办理支付手续,报销单据退回单位,由单位自行进行会计核算。
2、会计核算中心可逐步转换为财政国库部门 的支付执行机构。核算中心原有的统一账户可改为零余额账户,承担具体支付和与国库结算业务;核算中心原来为单位开设的内部账户,可以转换为单位零余额账户,承担单位的委托支付和与国库结算业务;单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。
3、核算中心原有的工作岗位可转换为国库支付执行机构的内设部门。核算中心原有的单位会计核算岗位可以转换为国库支付机构的支付审核部,承担管理单位预算指标,审核单位提出的用款计划和支付申请,审核单位的报销单据,登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可转换为国库支付机构的资金会计部,承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户,签发国库支付令,账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位则转换为国库支付机构的稽审部,继续履行稽核职能。原有的信息系统只要稍加改进则可以直接转换为国库支付机构的信息系统。
(四)强化财政监管,为财政四项改革保驾护航
深入宣传,坚持贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》,严肃财经纪律,继续抓好财政监督检查工作。扩大财政监督范围,建立事前审核、事中监控、事后评价相结合的财政监督新机制。一是加强对重点领域、重点部门的监督检查,加大欠税的清缴力度;二是加强对非税收入的监督;三是开展对“收支两条线”政策执行情况检查、强化财政收费票据和单位银行账户的监督管理,严厉查处乱摊派、乱收费、乱罚款等行为;四是完善投资评审制度。对重大项目的预算执行情况,要实行全过程的监督,努力提高财政资金的使用效益,将监督检查与深化财政四项改革、提高财政管理水平结合起来,着力推进依法理财,规范财经秩序。
参考文献:
《湖北省财政厅2001-2004年财政年鉴》
国内高等教育事业的蓬勃发展，在很大程度上提高了高等院校的经济实力。但是这蓬勃发展的主要原因还是取决于最近几年国内生源数量的大幅度上涨以及国家相关政策的大力扶持，这种有利于发展的优势很快就会随着时间的推移逐渐消失。为了能够确保高等院校在市场经济形式日益复杂化的趋势下，实现持久稳定的经营，我们有必要对谨慎性原则在高校财务管理中的应用进行探讨，以保障高等院校财务管理的高效性。下面我们就来展开详细的论述。
一、谨慎性原则在高校预算管理工作中的应用
预算管理是财务管理中的重要内容，是贯穿财务管理全过程的管理理念。高等院校在实施预算管理的过程中，应当确保预算管理的科学性、合理性以及有效性，能够切实的为高校财务管理作出明确性的指导以及保障高校财务管理工作的高水平实施。在《高等学校财务制度》中明文规定：“高校编制预算必须量入为出以保障收支平衡，关于收入的预算应当坚持积极稳妥的原则，而支出预算应当坚持统筹兼顾、保证重点，勤俭节约的原则。”下面我们就从两个方面来论述谨慎性原则在预算管理中的应用。
（一）预算编制应该遵循谨慎性的原则
预算的编制是对学校财务收入与支出进行整体上的计划和预测，这对于学校财务工作科学、有效的开展具有重要的指导作用，也是保障财务管理科学施展的重要依据和前提条件。鉴于预算编制如此重要的作用，我们在预算编制工作中应该根据高校自身的经营状况以及国家最近一段时间内的政策法规来综合性的实施，坚持实事求是的原则，坚决杜绝预算编制左右偏差太大现象的发生。此外，还应该参照学校最近几年的实际收支状况以及学校发展规划的切实需要来科学制定预算编制的指标。预算编制一经批准便要严格执行，因此编制中应当以稳妥最为重要。比如说在编制收入预算时既要从整体上算足收入还要做到不打埋伏，对于不能确定的收入一律不能列入收入预算。
（二）预算执行中必须坚持谨慎性的原则
预算执行过程中首先应该确保预算的严肃性和权威性，预算如果出现调整的情况应该经过财会部门的严格筹算并经学校全部领导人共同批准之后才能进行实施。建立预算执行的制度，并严格按照执行制度进行监督与管理，做好管理制度的硬性约束以确保预算执行的规范性。在收入预算圆满完成的情况下，应该按照经费支出范围、经费支出标准以及专项资金的使用方向来完成年度支出预算编制，严格控制无预算的资金支出。同时，我们还应当建立预算执行的监督、评价机制，对各部门的预算支出情况进行严格、具体、客观的分析评价，对资金的使用效益也进行科学的分析与计算，并根据评价、分析的结果对不合理的预算支出进行调整，对资金使用效益低的项目和部门进行整治以提高学校的资本运作能力。从另一方面来讲做好预算执行工作，对于下一期的预算编制也能起到参考性的价值，但前提条件是我们必须确保当期预算执行的科学性和稳妥性。
二、谨慎性原则在高校融资管理中的应用
高校办学资金在其来源上有着一定稳定性，但是对其融资的渠道和方式进行细分也会发现其中存在着不确定的因素以及潜在的风险。这就要求我们在融资管理的过程中严格遵循稳定、谨慎的原则来实施管理活动。这主要表现在以下几个方面：首先，坚持筹资数量适当的原则。目前多数的高校正处于在一个快速发展的阶段，期间所要运行的项目比较多，这在很大程度上决定了资金的使用量也比较大。但是，发展并不是盲目的规模扩张和无极限、无节奏的提高学校的硬件设施以及软件质量，我们应该根据国内的教育环境、教育政策以及学校自身经营条件来科学制定发展的目标。然后根据这个目标制定可行性的发展计划，依照计划里的实施项目来确定资金的使用量和融资的渠道，既要避免因为资金不足从而影响了学校的发展也要避免出现资金闲置的状况发生。其次，坚持融资时间和使用时间相适应的原则。当前在不少高校运营中，多是对高校的发展进行一个长远的规划，而对规划实施的细节管理不够严格。这就致使在资金融资的过程中多是从整体需要、长期需要的角度上来入手，在融资时间和资金使用时间上不能合理的安排，经常出现融资滞后或者是资金闲置的财务状况。面对这种状况就需要我们从做好融资计划以及发展计划相结合的工作上开始，坚持做到融资与使用相匹配的财务管理效果。最后，坚持降低融资成本的原则。由于资金来源渠道不同，导致企业在融资中具有多重的选择，在这时就需要我们做好融资成本的计算工作，确保融资成本达到最低以保障学校的经营收益。同时还应该根据学校的债务偿还能力来合理配置学校的长期债务和短期债务，这样既能保障学校资金的长期良好运转也能科学的降低融资的成本。
目前，高等院校通过对外投资来实现学校融资的形式越来越普遍，同时对外投资不仅能够有效的降低院校经营中的财务风险也能为院校的发展提供多元化的道路以及实现经营的综合性收益。但是投资也存在着风险，比如说资金投向不合理、投资到期难回收、投资的效益低等等。针对这些投资风险，高等院校应该加强对外投资的管理能力来提高对外投资的收益水平，更重要的是要确保投资的稳妥性和合理性。具体的做法主要有：首先，选择比较好的投资项目，对于经营效益良好的校办产业应该加大投资力度，以提高学校的融资能力；对于经营效益不好的校办企业应该分析其原因并进行有效的整改，如果整改后的效益依然不好就应该限制或者是停止对其的投资，以避免损失的扩大。其次，购买国债或者是基金等稳妥类的债务投资，尽量降低投资的风险。最后，建立学校专门的投资决策团队和投资管理部门，将投资管理提升到独立实施的高度。同时，最重要的一点是，投资不能影响学校的正常财务运转。
四、总结
关于谨慎性原则在高校财务管理中的应用我们就从以上几个方面进行综合性的论述，具体的措施还要根据学校的实际财务管理状况以及经营管理水平来制定，总之，谨慎性原则作为财务管理工作中最基本原则之一，是我们必须遵循以及科学实施的财务管理理念。
参考文献
[1] 杨素玲.关于做好高校财务管理的几点思考[J].警官文苑，2007(04).
【摘要】我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展
【关键词】我国传统国库分散支付制度 其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善
【本页关键词】核心期刊快速发表 双刊号CN期刊
【正文】
我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展， 但国库职能与管理的理论与改革研究却一直处于滞后状况， 传统意义的国库已越来越不适应市场经济体制的需要。因此对现代意义的国库管理理论进行深入地研究， 并指导国库管理的改革， 既是国库自身发展的客观要求，也是外部环境改变的必然。
二、我国建立国库集中支付制度的必要性分析( 一) 转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择现代公共财政理论认为所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则， 实行国库集中支付就是要实现资金支付上的公平、公正和效率。同时，转变财政职能需要加强和完善财政监督， 尤其是要加强财政对事前、事中的监督。国库集中支付制度克服了过去财政无法进行事前监督的弊端， 在资金支付之前就可以知道资金的使用去向， 从而使财政的作用发挥得更为全面有效。( 二) 财政资金支付制度应与国际惯例接轨我国加入WTO 必然要求财政支付制度与国际惯例接轨。我国正在建立社会主义市场经济体制及公共财政支出框架， 在许多方面需要与国际惯例接轨。特别是我国加入WTO 后， 在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前， 市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户， 库款集中管理， 支票集中签发， 资金集中支付， 政府各部门不在银行开设任何账户， 这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。( 三) 预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度预算管理是从预算编制到预算执行， 再到预算监督的全方位管理。三方面相互联系， 相辅相成， 缺一不可。目前， 我国预算编制改革己经启动并取得一定成效。但在预算执行上， 特别是财政性资金的支付手段上仍实行分散支付制， 导致财政资金使用分散， 运行效率低下， 监督不力， 难以调控的被动局面。因此， 要完善预算管理改革， 除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外， 还必须实施预算执行改革， 建立国库集中支付制度。
三、建立国库集中支付制度的措施建立国库集中支付制度是我国财政预算管理的一项重大改革， 涉及面广， 情况复杂， 任务相当艰巨。要实现改革的预期目标， 不仅需要改变传统观念和传统管理方式， 而且需要采取必须的改革措施， 扎实细致地做好制度性和操作性的基础工作。( 一) 修订和制定相关法律法规和管理办法国库集中支付制度对现行账户体系设置、财政资金拨付程序都进行了重大改革， 并涉及银行清算制度， 需要相应重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《总预算会计制度》以及相关行政事业单位会计制度等。同时， 为了改革的顺利实施， 还要制定《财政资金支付管理办法》等， 为建立国库集中支付制度提供法律保障。( 二) 建立高效的财政管理信息系统和银行资金清算系统财政管理信息系统和银行资金清算系统是实行国库集中支付制度的技术基础， 也是现代信息技术发展的最终结果。通过这些管理系统， 可以节省财政管理的时间， 充分收集财政管理所需的资料， 提高财政管理效率。也只有在这种高效而健全的财政管理信息系统下， 国库集中支付制度才能最大程度地发挥效率。( 三) 建立国库集中支付制度监督制约机制财政部门和其它职能部门在财政资金管理上存在着委托关系， 两者之间存在着信息不对称， 所以在推行国库集中支付制度时， 针对资金的申请、使用、支付、清算流程， 建立资金的监管体系， 提供制度上和机制上的保障是非常必要的。在目前根据我国的财政管理体制改革实际， 借鉴国际先进的管理经验， 建立我国国库集中支付制度监督制约机制的基本目标是: 建立以财政资金支付实时监控为中心、以现代信息网络技术为支撑、以国库集中支付系统和动态监控系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础， 综合运用多种监管方式， 强化财政事前、事中监管， 建立健全国库动态监控体系， 保证预算执行的科学化、规范化、透明化。四、小结考虑到我国目前国库集中收入制度改革的条件尚未成熟， 改革要循序渐进、逐步深入， 目前各地只对国库支付制度进行了改革， 按照建立公共财政的要求， 借鉴国际通行做法， 推行了国库集中支付制度. 这项制度的推行虽然取得了一定的成效， 但也存在诸多困难， 因此有必要对它从理论到国际通行经验等方面作出深入研究， 并结合我国的改革实践， 从而得出适用于我国的改革方案
【文章来源】/article/87/5847.Html
【本站说明】中国期刊投稿热线:专业致力于期刊论文写作和发表服务。提供毕业论文、学术论文的写作发表服务；省级、部级、核心期刊以及写作辅导。 “以信誉求生存 以效率求发展”。愿本站真诚、快捷、优质的服务，为您的学习、工作提供便利条件！自05年建立以来已经为上千客户提供了、论文写作方面的服务，同时建立了自己的网络信誉体系，我们将会继续把信誉、效率、发展放在首位，为您提供更完善的服务。
联系电话: 13081601539
客服编辑QQ：860280178
论文投稿电子邮件: 1630158@163.com
投稿邮件标题格式：投稿刊物名 论文题目
如：《现代商业》 论我国金融改革及其未来发展
声明：
本站期刊绝对正规合法
我国预算制度改革与完善的首要目标是使预算制度适应社会主义市场经济体制的要求和政府职能转变的需要。然而，在这个过程中我们面临着一个严峻的问题：目前预算收入占GDP的比重逐年下降，预算制度所应对的职能是部分的财政职能，无法完成其所应当承担的政府职能，或者说很多政府承担的职能并不是通过预算来实现的，而是通过预算外资金和非预算的财政性资金来完成的。这样，一方面这部分资金的使用由于缺乏预算的约束而产生极大的效率损失和不规范的政府行为；另一方面是预算没有足够的财力支持，其改革只能实现形式上的目标，无法全部反映政府的活动范围，无法体现政府的职能要求，无法对政府行为进行约束与监督，预算目标当然也就难以实现，也不能称之为真正意义上的现代预算制度。因此，要完善预算制度一个必要条件就是要重新确认预算资金的合理范围并进行制度与管理的规范。
二、对预算外资金的界定
首先从性质上来界定，预算外资金是国家行政事业单位代表国家进行行政管理活动或从事某种公益事业所得到的收入，或是公共机关提供的特殊服务而收取的报酬。前者所收取的费用是以国家为主体，以国家权力为依据征收的，后者也同样是源于国家的行政权力，两者的所有权理应归国家财政部门。因此，从理论上分析，预算外资金应明确界定为国家的财政资金。而从我国相关法规来看，这一点也已经得到了确定：1983年颁布的《预算外资金管理试行办法》，规定“预算外资金是政府部门、单位和社会团体为履行政府职能和社会管理职能依据国家法律、法规和具有法律效率的规章制度而收取和提存的财政性资金。”首次从性质上明确了预算外资金是财政性资金，其取得是凭借了政府权力，其所有权属于政府。国务院在1996年又了《关于加强预算外资金管理的决定》，再一次从性质上明确了预算外资金是一种财政性资金，《决定》被认为是真正标志着我国对预算外资金的认识已经接近了社会主义市场经济体制的要求。与《办法》相比，《决定》的进步表现在理论认识上有了更大的突破：其一，冲破了预算外资金所有权和使用权归地方、部门和单位所有的观念束缚，进一步明确了预算外资金属于财政性资金，其所有权应属于政府而不是部门或单位；其二，企业和带有经营性质的事业单位和社会团体所取得的经营收入不再计入预算外资金，这样就较为清晰的划清了政府系统内资金所有权和使用权的关系以及政府与市场和企业的关系，把预算外资金框定为政府为履行职能而取得的资金
其次从范围上来界定，我国在1993年以前的预算外资金的范围包括了地方财政部门、行政事业单位和地方和中央主管部门管理的预算外资金，以及国有企业及其主管部门集中的各种专项基金。随着《企业财务通则》、《企业会计准则》的修订以及预算管理体制改革的深入和完善，自1994年以来，我国对预算外收入的范围进行了调整，将拥有法人财产权的企业及其主管部门集中的资金不再列为预算外收入。从1996年开始，电力建设基金、铁路建设基金等主要建设性基金（收费）被纳入财政预算管理。
最后从功能上来界定，预算外资金是为履行政府职能而设立的，应以服务于政府职能为目的。国家预算外资金存在的理论依据是公共产品提供的效率原则和受益原则。在市场经济国家中，政府获取收入的途径主要有两条，即税收与政府性收费。其中税收可分为一般性税收与有特定用途的专用税收。专用税收与政府性收费一起构成了预算外资金的主要来源。根据公共财政理论，政府资金不论是用税收形式还是用收费形式取得，其实质都是公共品或公共服务成本费用的承担形式。而收费与一般性税收相比，可以在付费和获得政府服务之间建立直接的联系，只要是收益具有明显的确定性、受益与责任具有可对称性的政府服务就都可以通过收费的方式进行经济补偿，因而政府性收费可以使公平原则在公共财政领域内得到更具体的体现。而且通过设计合理的政府服务收费体系，有利于把公众对服务的需求限制在合理并符合效率的水平上，同时也有利于公众了解服务的社会成本，从而提高资源配置的效率，节约不必要的财政支出。
三、我国预算外资金存在的问题
首先，对预算外资金的取得和使用缺乏有效的监督。政府资金来源与公众、用于公众，理应受到立法机构的审查和监督，以确保行使的公正。而公众负担了政府提供公共产品的成本，自然也有权了解资金的使用情况。但现实是，由于预算外资金名义上是财政资金，但其所有权与使用权却掌握在实际拥有它的各种机构手中，同时，预算外资金又没有被纳入预算管理，不需要通过预算的审核与批准，所以机关各机构在使用上随意性极大，却得不到公众和立法机构的审查监督，甚至也缺乏上级行政部门的有效监督。其后果是为掌握这些资金的地方提供了一笔脱离制度约束的资金。掌握预算外资金的机构就可以用这些资金支持某些脱离或违反中央政策要求的行为，可以按照自己的需要而不是人民的意愿去扩张本部门的利益。同时导致预算外资金是用上的盲目性和低效率。例如，预算外资金的自主使用和其在使用结构上不顾中央的有关规定、过多地向基础设施建设等领域倾斜，是造成目前经济过热的重要原因之一。
其次，预算外资金冲击预算内收入，将财政可支配资金分散到各地方、部门与单位，造成国家财政集中性收入占GDP的比重逐年下降，国家财政长期陷于困境。预算内资金与预算外资金均属于财政性资金，其来源都是国民生产总值中的v和m.在国民生产总值增长量以及v和m的构成比例基本保持稳定的前提下，预算外资金与预算内资金之间将是一种此消彼长的关系，预算外资金的高速增长必然是以预算内资金的相对减少为代价的。政府的权威是以雄厚的财力为基础的，而预算外资金的过度发展，在实际上瓦解了政府特别是中央政府的权威，严重削弱了政府履行正常职能的能力，特别是中央政府的宏观调控能力。政府为缓解财政赤字的压力，往往不得不利用自己制定游戏规则的权力，通过更改既定的中央与地方、部门之间的收入分配规则来临时地筹集一部分资金。这种有违市场经济规则的做法，不仅严重危害了中央政府的信誉，模糊了其他各类经济主体对中央政府行为的预期，导致了市场行为短期化和局部化的问题，更促使地方和各部门用自己的“局部性”行为对抗中央“全局性”行为的恶性循环。
最后，过度膨胀的预算外资金在瓦解中央政府权威的同时，还极大加重了企业与个人的负担，特别是国有企业和农民的负担。尤其是大量以政府名义进行的违反国家规定的乱收费、乱摊派、乱罚款行为，已经严重损害了政府在人民心目中的形象，影响了社会的稳定。从这个意义上讲，预算外资金的问题，已经不仅仅是一个经济问题，更成为一个复杂的政治问题。
四、解决预算外资金问题的法律途径
预算外资金问题的解决是政治、经济和法律多种方法配合的结果。如果单从法律角度看，至少应做到以下几点：
第一，完善立法，将全部与预算外资金管理有关的活动均列入到法律管辖的范围。其核心是要保证政府行为有法可依，有章可循，增加其透明度和规范性，便于公众和立法机关对其进行监督，确保公共财政以满足公共需要为其基本出发点的本质得到体现。具体而言，要对预算外资进行至于范围的界定、预算外资金项目的设立、收费的标准与方式、预算外收入的保管与使用、对预算外资金的审计与监督等环节都通过法律进行明确的规定。条件一旦成熟，还要以立法的形式将预算外资金纳入统一预算管理体系，政府不论以何种手段取得收入都必须先立法，后征收。
