第二条本规定所称工商行政管理规章（以下简称规章），是指国家工商行政管理总局（以下简称工商总局）为履行其市场监管与行政执法职责，根据法律、行政法规和国务院有关决定、命令，在本部门的权限范围内制定的，或者与国务院有关部门在各自权限范围内联合制定的，以工商总局令的形式公布的规范性文件。
第三条规章的立项、起草、审查、审议、公布、备案、解释、修改、废止、汇编和翻译等，适用本规定。
第四条工商行政管理规章由工商总局制定。工商总局、地方工商行政管理局制定的其他规范性文件不得与规章相抵触。
第五条规章的名称一般称“规定”、“办法”或者“实施细则”，但不得称“条例”。
第六条制定工商行政管理规章，应当遵循下列原则：
（一）国家法制统一原则；
（二）依照法定职权和程序制定原则；
（三）职权和责任相一致原则；
（四）维护公民、法人和其他组织合法权益原则；
（五）保障行政机关依法行使职权原则。
第七条制定工商行政管理规章应当坚持科学立法、民主立法，做到结构严谨，内容完备，形式规范，条理清晰，用词准确，文字简洁，具有可操作性。
第八条工商行政管理规章规定的事项应当属于执行法律、行政法规及国务院有关决定、命令的事项，其内容不得与上位法相抵触。
在上位法设定的行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制措施等事项范围内，对实施上述事项作出具体规定的，一般应当制定规章。
法律、行政法规尚未规定的，需要对违反行政管理秩序的行为设定警告或者一定数量罚款的，应当制定规章。
第九条工商总局法规司为工商总局的法制机构（以下简称法制机构），承担组织规章的起草、审查、备案、解释、修改、废止、汇编、翻译等具体工作。
第二章立项、规划与计划
第十条工商总局根据国家经济发展情况及市场监管工作的需要，每三年编制一次规章制定工作规划，每年年初编制年度规章制定工作计划，确定需要制定、修订规章的项目。
第十一条工商总局内设机构认为需要制定、修订规章的，应当在每年12月15日前，向法制机构提出立项申请。
立项申请应当说明制定规章的必要性、可行性，制定规章的基本思路和拟解决的主要问题、拟确立的主要制度以及起草部门、项目负责人、项目承办人、进度安排、完成时间等内容。
第十二条法制机构负责对立项申请进行审查，拟定年度规章制定工作计划草案，在征求各内设机构、地方工商行政管理局意见后，提请工商总局局务会审议通过。
第十三条年度规章制定计划应当严格执行。法制机构负责对计划执行情况进行检查、督促，并通报计划执行情况。
第十四条年度规章制定工作计划可以根据实际情况予以调整。拟增加的规章制定项目，由相关部门提出申请，经法制机构审查，报工商总局领导同意后列入当年规章制定工作计划。
第三章起草
第十五条工商总局各内设机构负责其职责范围内的规章起草工作。规章内容复杂、涉及若干内设机构的，工商总局可以确定由其中一个部门负责组织起草。综合性规章，由法制机构负责起草。特别重要的综合性规章，由工商总局组织成立专门的工作小组负责起草。
第十六条起草部门应当定期向法制机构书面报告起草工作进展情况。
起草部门应当按照年度规章制定工作计划如期完成起草工作；不能如期完成的，应当向工商总局领导报告情况，说明原因，并将有关情况书面通报法制机构。
对于立规技术难度大、时间要求紧迫的立规项目，经起草部门申请，法制机构可以派员参与起草工作，提供专业支持。
第十七条起草部门可以邀请地方工商行政管理局、相关单位以及有关专家、研究机构参与起草工作，也可以委托有关专家或者组织起草。
起草部门拟委托有关专家、研究机构承担起草任务的，应当商法制机构后报总局领导批准。未经批准，不得将起草工作委托给其他单位或者个人。
第十八条在起草过程中，起草部门可以根据实际情况进行立法调研，了解实践中存在的问题，研究国内外的先进经验。起草部门开展立法调研的，应当制作书面报告。
规章内容涉及一般性问题的，起草部门应当组织召开座谈会，听取有关机关、组织和管理相对人的意见。涉及重大法律问题或者特殊专业技术问题的，应当召开论证会，听取有关方面专家或者其他专业人员的意见。起草的规章直接涉及公民、法人和其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草部门也可以举行听证会。起草部门召开座谈会、论证会、听证会的，应当制作书面报告。
第十九条规章内容涉及工商总局其他内设机构工作或者与其他部门关系密切的，起草部门应当充分征求相关部门的意见，并主动协调；无法协调一致的，应当在规章送审稿的起草说明中说明情况和原因。
规章内容涉及地方工商行政管理局、相关单位职责或者与其关系密切的，起草部门应当充分征求地方工商行政管理局、相关单位的意见。
第二十条规章内容涉及国务院其他部门职责需要对外征求意见，或者需要征求全国人民代表大会常务委员会有关部门、国务院法制机构意见，或者需要对外立法协调的，由法制机构会同起草部门办理。
国务院其他部门起草的部门规章内容涉及工商总局职责或者与工商总局关系密切，需要征求工商总局意见的，由法制机构会同有关内设机构办理。
第二十一条起草规章应当注意与现行规章的衔接。新起草的规章拟取代现行规章的，应当在草案中写明拟废止的规章及依据其制定的规范性文件的名称、文号；新起草的规章对现行规章部分内容予以修改的，应当在草案中写明所修改的规章的名称、文号、条目或者内容，涉及的相关规范性文件，也应一并列明。
第二十二条规章起草完毕后，起草部门应当制作规章送审稿及其起草说明。规章送审稿及其起草说明经起草部门负责人签署后报送法制机构审查。几个部门共同起草的，应当由起草部门负责人共同签署后报送法制机构审查。
第二十三条报送规章送审稿时，起草部门应当提交下列文件和材料：
（一）报送审查的报告；
（二）规章送审稿正文及其电子文本；
（三）规章送审稿起草说明及其电子文本；
（四）有关法律、行政法规和国务院有关决定、命令依据；
（五）其他有关材料，例如：汇总的意见、调研报告、座谈会、论证会、听证会笔录和报告、国内外相关立法资料。
第二十四条规章送审稿起草说明应当包括以下内容：
（一）拟规范事项的现状和主要问题；
（二）起草规章的指导思想与宗旨；
（三）规定的主要措施及其法律法规依据；
（四）对所征求意见的吸收或者处理情况；
（五）需要说明的其他问题。
第二十五条规章送审稿一般包括如下内容：
（一）制定的目的和依据；
（二）适用范围；
（三）主管机关或者部门；
（四）适用原则；
（五）具体管理措施和办事程序；
（六）行政机关与相对人的权利和义务关系；
（七）法律责任；
（八）施行日期；
（九）其他需要规定的内容。
第二十六条规章送审稿不符合本规定第二十三条、第二十四条、第二十五条要求的，法制机构可以要求起草部门在15日内补充相关材料。
第四章审查
第二十七条规章送审稿由法制机构负责统一审查，审查内容包括：
（一）是否符合本规定第六条规定的原则；
（二）是否符合规章制定的法定权限和程序；
（三）是否符合上位法的有关规定；
（四）是否与有关规章协调、衔接；
（五）是否正确处理了有关机关、部门、组织和个人对规章送审稿的不同意见；
（六）是否符合立法技术要求；
（七）需要审查的其他内容。
第二十八条法制机构可以书面征求有关部门对规章送审稿的意见，也可以根据需要将规章送审稿发送有关组织和专家征求意见。
规章送审稿内容涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关组织、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
规章送审稿内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，存在重大意见分歧，起草部门在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，经工商总局批准，法制机构可以向社会公开征求意见，也可以举行听证会。
第二十九条有关单位或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，法制机构应当在审查报告中明确说明，报请工商总局局务会决定。
第三十条规章送审稿有下列情形之一的，法制机构可以予以缓办或者退回起草部门：
（一）不符合起草规章的基本原则的；
（二）制定规章的条件尚不成熟的；
（三）设定的主要制度存在较大争议，或者缺乏实践基础的；
（四）规章内容涉及有关部门，起草部门未与有关部门进行协商的；
（五）规章的结构或者内容存在重大缺陷的；
（六）送审稿所附材料不齐全的；
（七）未按规定程序办理的；
（八）其他不宜报送工商总局局务会审议的情况。
被缓办或者退回的规章送审稿经起草部门修改、符合报审条件的，可按规定程序重新报送法制机构审查。
第三十一条法制机构综合各方面的意见，对规章送审稿提出审查意见。起草部门应当根据法制机构的审查意见，对送审稿进行补充与修改，形成规章草案。
法制机构对规章草案进行审查，提出审查报告，报送起草部门分管局长、法制机构分管局长审批同意，并提请工商总局局务会审议。
第五章审议、公布与备案
第三十二条规章应当由工商总局局务会审议决定。
审议规章草案时，法制机构负责人就审查情况进行说明，起草部门负责人对规章草案作起草说明。
第三十三条规章草案经工商总局局务会审议后，法制机构会同起草部门根据审议中提出的修改意见对草案进行修改，形成草案修改稿，由法制机构报请工商总局局长签署命令，予以公布。
对审议中存在重大分歧意见未予通过的草案，由起草部门根据工商总局局务会要求，会同法制机构、有关内设机构和有分歧意见的部门再次协调、讨论，提出修改稿，经法制机构审查后，由法制机构提交工商总局局务会再次审议。
第三十四条工商总局与国务院其他部门联合的规章应当在草案经工商总局局务会通过并由工商总局局长签发后，送联合的部门会签。
由国务院其他部门主办并与工商总局联合的规章应当在经过法制机构的审查后，经工商总局局务会通过，由工商总局局长及联合制定部门的行政首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号。
第三十五条公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、工商总局局长署名及公布日期。
第三十六条规章签署公布20日内，法制机构应当在工商总局网站、《中国工商报》上以及其他方便公众周知的途径及时。
第三十七条规章应当自公布之日起30日后施行，但公布后不立即施行将对市场秩序造成严重影响或者将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
第三十八条规章签署后30日内，由法制机构按照《立法法》和《法规规章备案条例》的规定向国务院法制机构办理规章备案手续。
第六章解释、修改与废止
第三十九条规章解释权属于工商总局，工商总局内设机构、地方工商行政管理局无权对规章进行解释。规章有下列情况之一的，由工商总局解释：
（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
地方工商行政管理局可以按照公文处理有关规定逐级提出规章解释申请；公民、法人和其他组织可以向工商总局提出规章解释建议。
规章解释一般由规章的原起草部门起草，也可以由法制机构起草。由原起草部门起草的，起草完毕后应当连同起草说明一并报法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请工商总局局务会审议后公布。
规章解释与规章具有同等效力。
第四十条规章有下列情况之一的，应予修改：
（一）因有关法律、行政法规等依据修正或者废止，应作相应修改的；
（二）基于国家政策或者实际的需要，有必要增减内容的；
（三）规定的主管机关或者执行机关发生变更的；
（四）同一事项在两件以上规章中规定不相一致的；
（五）其他需要修改的情形。
第四十一条规章有下列情况之一的，应予废止：
（一）因有关法律、行政法规等依据废止或者修改，失去立法依据的；
（二）规定的事项已执行完毕，或者因情势变迁，无继续施行必要的；
（三）同一事项已被新规章规定，并施行的；
（四）规章规定的施行期限届满的；
（五）其他情形。
第四十二条规章的修改、废止，一般由规章的起草部门提出，也可以由法制机构提出。起草部门与法制机构协商并将协商意见上报后，参照规章制定的有关规定办理。
规章修改后，应当及时新的规章文本。
第七章清理、汇编与翻译
第四十三条法制机构应当在每年第一季度对上一年度工商行政管理机关公布的规章和有关规范性文件进行清理。
第四十四条法制机构应当在每年上半年按照《法规汇编编辑出版管理规定》，在行政法规和规范性文件清理的基础上，完成上一年度的《工商行政管理法规汇编》编辑工作，《工商行政管理法规汇编》应包括以下内容：
（一）全国人民代表大会及其常务委员会审议通过的涉及工商行政管理工作的法律和法律性文件等；
（二）国务院公布的涉及工商行政管理工作的行政法规和法规性文件等；
（三）国家工商总局公布或者与国务院有关部门联合公布的规章和规范性文件；
（四）国务院有关部门公布的与工商行政管理工作密切相关的规章；
（五）司法部门公布的涉及工商行政管理工作的司法解释等；
（六）其他确有必要收入的文件。
国家工商总局法制机构编辑出版的工商行政管理规章汇编，是国家工商总局出版的法规汇编正式版本。任何组织和个人不得违反《法规汇编编辑出版管理规定》，擅自出版工商行政管理法规汇编。
标准起草人署名的现状分析
自20世纪90年代以来,美国草药市场销售逐年上升。1994年,美国国会通过“饮食补充剂健康与教育法”(DSHEA),该法令明确规定将草药划分为食品补充剂类,允许草本药剂以食品补充剂的形式销售。该法令的颁布极大地促进了美国草药市场的发展,也吸引了众多公司和研究机构投入到草药产品的研发和生产活动中。近年,美国从事药用植物资源开发的日用保健品公司如康宝莱、新华茂、安利等,更是在华投资办厂设立研发中心。对于美国在华中药领域专利数据进行统计分析,有助于了解美国草药市场的发展概况。
1 数据来源与统计方法
本文数据源于“中国药物专利数据库”(国家知识产权局知识产权出版社主办)1985－2006年间公开的美国在华中药领域发明专利申请文献。主要通过IPC分类号A23L、A61K、A61P,结合地址“美国”来进行手工筛选,筛选出以天然动植物和矿物作为原料的专利申请文献共146件。有关数据均以“公开日”为准进行统计分析,同一专利申请人涉及不同名称的相关数据进行合并统计。
2 统计结果及分析
2.1 文献数量分析
美国在华中药领域公开发明专利申请文献总计146件,其中授权量是32件,占全部公开申请的21.9%,PCT申请为105件,占全部公开申请的71.9%,见表1。美国在华中药领域专利申请尽管1986年即有1件公开,之后,1989年2件、1992－1996年每年亦有1～3件,但是直至1997年才开始每年专利公开量保持在3件以上。专利申请公开量尽管总体上呈上升趋势(如图1所示),但是波动较大,还不能准确反映其专利研发态势。
2.2 申请人类别分析
在公开的146件发明专利申请文献中,职务发明为117件,占80.1%；非职务发明为29件,占19.9%。职务发明申请具体分为企业100件、研究所4件、高校10件,授权职务发明为企业22件、高校2件。申请量在2件及2件以上的职务发明申请人共有22家单位,其中主要职务发明申请人(申请量3件及3件以上)见表2。PCT申请中,非职务发明申请为22件,职务发明申请为83件,包括企业71件、高校9件、研究所3件。表1 1986－2006年美国在华中药领域发明专利的公开、授权、（略）表2 主要职务发明申请人排序（略）
2.3 应用领域分析
按应用领域的不同,全部专利申请文献具体可以分为：①药品类71件,为具有医疗作用的草药提取物、组合物发明专利；②食品类41件,包括营养制剂、营养增补剂、食品添加剂、保健品等；③日常用品类27件,包括芳香制剂、口腔卫生产品、个人护理组合物、化妆品等；④方法类19件,包括制备方法、提取方法、评价方法、配制工艺、培养方法、免疫方法、加工方法、分离方法、测定方法、标准化方法等；⑤饮料类9件,包括茶剂、饮料等；⑥饲料类1件,为饲料添补剂。
职称网
2.4 有效成分分析
按有效成分入药形式的不同,美国在华中药领域发明专利申请具体有：①化合物18件；②提取物56件,其中单味药提取物35件、多味药提取物21件；③药材53件,其中单味药材37件、多味药材12件、药材复方4件。
按有效成分来源的不同,具体专利可分为：植物类122件、动物类1件、矿物类3件。美国专利申请有效成分来源广泛,中药材来源申请41件(9件授权)、中国相关原料(非中药材)来源申请53件(12件授权)、欧洲原料来源申请8件(1件授权)、南太平洋地区动植物来源申请7件、印度草药来源申请5件(1件授权)、美国本土植物来源申请9件(4件授权)、其他地区植物来源申请3件(2件授权)。
涉及较多的药用植物(出现频次3次及3次以上)主要有大豆、绿茶、姜黄、迷迭香、车前、黄芩、诺丽、灵芝、甘草、芦荟、姜、柠檬、蔓越橘。涉及到的美国本土药用植物有蔓越橘(申请号95192289、96192431、96192723)、锯齿棕(申请号00813436)、狭叶紫锥花(申请号97195836、01139696)、Brickellia Californica(申请号02823420)、北美黄连、美国雪松(申请号98800567)、北美香柏(申请号98800556、98800567)。
2.5 适应症分析
按出现频次对全部申请专利进行适应症统计分析,具体结果为：内分泌、新陈代谢、营养保健58件,胃肠、口腔病学50件,皮肤病学44件,传染病学38件,肿瘤学35件,骨骼、风湿、肌肉31件,神经、精神病学30件,心脑血管、淋巴管27件,免疫学24件,妇科学、男科学21件,血液学19件,肺病学、耳鼻喉科学19件,肾病学、泌尿科学14件,眼科学6件,寄生虫学4件,变态反应学3件。
出现频次排在前三位的适应症分别为：①内分泌、新陈代谢、营养保健；②胃肠、口腔病学；③皮肤病学。相应专利申请均达40件以上。
3 主要职务发明申请人概况
申请量在2件及2件以上的22家职务发明申请人主要由企业和高校组成。企业主要有：宝洁公司、强生消费者公司、诺丽公司、安利有限公司、雅芳产品公司、DCV公司、爱克斯国际商务集团公司、新纪元公司、健康研究公司等；高校主要有：耶鲁大学、南加州大学、密执安州大学、乔治敦大学、约翰斯·霍普金斯医学院等。授权量最多者为2件,具体专利权人是宝洁公司、安利有限公司、新纪元公司、JLB股份有限公司、约翰斯·霍普金斯医学院。这几家主要专利权人,其中只有新纪元公司的2件专利、宝洁公司的1件专利涉及到常用中药材。可见,中药材并不是美国专利权人开发草药产品的主要资源。职称网
上述企业申请人可以分成两类,一类是大型跨国公司,如宝洁公司、强生消费者公司、美国安利公司、雅芳产品公司,主要经营日用消费品,均已在华设立分支机构；一类是植物药公司,如诺丽公司、DCV公司、爱克斯国际商务集团公司、新纪元公司、健康研究公司、JLB股份有限公司,专业从事植物来源的保健品、饮食补充剂等,其中诺丽公司在华成立了分公司。从职务发明申请人的分布可以看出,草药资源的开发引起美国学界、企业界的重视和参与,但企业申请人中专业从事植物药资源开发的公司数量却非常有限。
4 小结
美国在华中药领域专利申请原料来源广泛,欧洲草药、印度草药、南太平洋地区动植物、美国本土药用植物均在其中,中药专利申请在涉及原料来源的126件申请中,所占比重没有达到半数。据美国国家补充替代医学中心调查[1],美国民众最常用的天然产物前10名依次为紫锥花、人参、银杏叶、大蒜、葡萄提取物、贯叶连翘、薄荷、鱼油、姜、大豆,而且产品形式多为单味药提取物,并非中药领域常见的复方制剂。这表明,虽然美国草药市场日渐扩大,但中药产品还没有被美国市场真正接受,欧美草药占据着市场的主导地位。这其中既有医药文化差异的原因,但更主要的原因在于国内中药研究在制备工艺、质量控制、药理研究等方面与欧美国家相比还有很大的差距。
美国草药市场的快速增长,不仅催生了一批专门从事草药生产加工的植物药公司,同时也吸引了一批大型跨国公司参与到草药资源的开发与经营中。这些跨国公司主要由拜耳、百时美施贵宝等制药企业和安利公司、宝洁公司、强生公司、雅芳产品公司、惠氏日用消费品企业构成[2]。与这些大型跨国公司相比,美国现有植物药公司80%是在20世纪80年代后期,植物药物大发展开始后组建的,绝大多数属于小型公司[2],生产规模及行业影响力就小了很多。在华中药专利申请职务发明申请人的排序中,宝洁公司、强生公司、安利公司、雅芳产品公司等日用消费品企业成为企业申请人中的领头羊, 植物药公司专利申请还很有限。这种格局的形成,与美国现行的草药管理法规有着密切的关系。按照1994年颁布的“饮食补充剂健康与教育法”,虽然已有少数医疗保险公司尝试小额支付某些中草药产品,FDA也已批准少数中草药产品进入了临床试验,但在法律上中草药仍属于食品补充剂的范畴。若依照美国新药审批程序和时间,中草药要以药品形式进入主流医学绝非一蹴而就之功[3]。即使拜耳、安利等跨国公司进入草药领域,也只是将草药资源作为开发产品的一个重要来源,并非有意将草药开发作为主业来发展。2004年销售额高达9.91亿美元[4]的抗癌药泰素(TAXOL,紫杉醇注射剂),作为百时美施贵宝抗癌药物的拳头产品,就是百时美施贵宝与美国国立癌症研究所(NCI)合作从太平洋红豆杉树皮中提取出来的。但泰素是以化学药品形式上市的,而非植物药。
在这种情况下,草药资源的药用开发不能全面展开,食品、营养补充剂等毕竟不具有跟药品一样的高技术含量,再加上自身规模小、投资有限,植物药公司的专利产出情况自然受到限制。同样,食品类草药产品难以拥有跟药品一样的高附加值,推动植物药公司持续快速发展。美国在华中药领域专利公开量的波动反复也反映出美国植物药研发尚未进入稳定发展阶段。美国企业提出的100件申请中,涉及药品类的专利申请仅为41件,未过半数。71件药品类专利申请中,个人申请22件、高校申请4件、研究所申请4件,企业申请在药品类申请人中也只是刚刚过半,并没有占绝对优势。企业申请人尚未成为美国草药药品类产品研发的主体。然而,随着2004年6月FDA正式《植物药产品指南》及2006年10月FDA批准第一个植物药Veregen上市,必将促使更多的企业投入到草药产品开发,尤其具有医疗作用的药品类产品的开发。这对国内中药企业开拓美国市场是一个机遇,但对于中药资源的保护也将是一个挑战。
【参考文献】职称网
1] NCCAM. The use of CAM in the united states[EB/OL]. http：//nccam. nih.gov/news/camsurvey_fs1.htm,2008-01-10.
法的质量与法的形式、名称和调整范围 法的质量问题同法的形式、名称和调整范围问题，有明显的关联。如果一国不同级别、不同层次的立法主体，所能采取的法的形式、法的名称没有区别，它们制定的法在调整范围方面没有必要的界限，则该国法的形式体系和法的部门体系亦即法的体系便是紊乱的。在这种紊乱的情况下，立法者难以清晰、恰当地运用必要的法的形式、名称来解决立法调整的问题，法的形式、名称与法所调整的内容，便可能经常出现文不对题的情形。法律可能经常规范了属于法规、规章规范的事项，法规、规章可能经常规范了属于法律规范的事项，于是上位法越俎代庖地解决属于下位法解决的问题，下位法侵权性地解决属于上位法解决的问题，这种现象就会比比皆是。在这种紊乱的情况下，立法质量不待说是难以得到保障的。
因此，必须看到，为保障立法质量，立法者的重要职责之一，就是要使所立之法获得适当的、科学的形式和名称，调整应当由这种形式和名称的法调整的事项，而不使所立之法采取不适当的形式和名称，解决不适当的问题。完好地履行了这一职责，所立之法才算是合乎应有质量标准的法。正确地解决法的形式、名称和调整范围问题，也因此属于解决法的质量问题的任务之一。目前中国法的质量存在的问题之一，也正在于不少法的形式、名称和调整范围存在弊端。在这方面借鉴国外、境外的有关经验，对我们同样是有必要、大有益的事。
法的形式和调整范围制度的一个范例 国外、境外关于法的形式、名称和调整范围的立法规定，由于国情的差异，尤其是由于立法体制、法律文化传统和语言文字方面的差异，有着明显的不同。法的形式和法的调整范围问题，多在宪法和宪法性法律中作出规定，法的名称问题多在其他法律或法规、规章中加以规定。有的也在相当于立法法之类的法律、法规中设专门条文予以规定。
前罗马尼亚《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》是比较清楚地确立关于法的形式和调整范围制度的一个范例。《立法技术总方法》在其第三章中设专节规定了关于法的形式及其调整范围的制度，并规定了与法的形式和调整范围相联的有关制度。这一制度的主要内容和特征在于：首先，将法的形式分为五种，即在宪法之下设定法律、法令、部长会议和中央国家管理机关的规范性文件、地方国家权力机关和地方国家管理机关的规范性文件等几种法的形式。然后依次对五种法的形式的调整范围和它们在立法体系中的地位作出规定。
第一，法律。这是法的形式中仅次于宪法而高于其他法的一种法的形式。关于法律这种法的形式，《立法技术总方法》设定了这样几项制度：其一，法律由大国民议会亦即罗马尼亚共和国的唯一立法机关制定，其他机关无权制定。其二，法律的调整范围表现在：凡是管理和组织一切国务的、经济的和社会的活动的一般措施，以及根据罗马尼亚共产党纲领而规定国家对内及对外政策总路线的一般措施，均由大国民议会通过法律加以规定。（第24条）其三，在什么样的条件下应当拟定法律草案呢？在宪法和法律规定某一规则须以法律规定的情况下，应当拟定法律草案；对于详细规定货币和其他物质权利的劳动报酬或任何其他形式，以及详细规定刑事性质的问题，应当拟定法律草案。（第25条）其四，对于在法律草案中所作的规定，必须保证其具有极大的稳定性。（第26条）其五，在必要时，法律草案中必须明确规定从属于法律的执行性的规范性文件的范围。（第26条）
第二，法令。其中分为国务委员会法令和总统法令两种。在这两种法令中，《立法技术总方法》对国务委员会法令规定的制度更具体一些。按照它的规定：国务委员会根据宪法规定通过具有法律效力的规范时，应当拟定具有法律效力的法令草案。（第27条）国务委员会为了行使宪法或法律所授予的职权，也可以拟定法令草案。国务委员会颁布的法令不须经大国民议会批准。（第28条）对于总统法令，《立法技术总方法》仅规定：总统在合乎宪法和法律规定的情况下，可以拟定总统令草案。（第29条）
第三，部长会议和中央国家管理机关的规范性文件。其中分为部长会议决议、部长和中央国家管理机关领导人具有规范性的指示、命令和其他文件。这是法的形式中数量尤多的法的形式。《立法技术总方法》对这种法的形式规定了多方面的制度。其一，颁布的条件和注意事项。部长会议和中央国家管理机关只能根据宪法、法律或法令的规定，为了采取组织和保证执行法律的必要措施，颁布规范性文件。这些规范住文件不得对它们颁布时所根据的怯律和法令的原则和规定作任何增补或发生抵触。（第30条）其二，拟定决议草案的条件和注意事项。部长会议根据宪法、法律和法令的规定，为了行使其职权，为了实现党和国家的对内和对外政策，拟定具有规范性的决议草案。在部长会议具有规范性的决议草案中，必须指明它们颁布时所根据的更高等级的规范性文件。（第31条）其三，颁布具有规范性的指示、命令和其他文件的条件和注意事项。（1）部长和中央国家管理机关领导人的具有规范性的指示、命令和其他文件，必须根据法律、法令或部长会议决议中所应遵守的规定颁布。（2）在具有规范性的指示、命令和其他类似的文件中，必须指明它们颁布时所根据的更高等级的规范性文件。（第32条）（3）指示、命令和其他类似的规范性文件，必须由部长或相应的主席或中央国家管理机关的其他领导人签署。（第33条）（4）指示、命令和其他类似的文件，必须严格地限于在它们颁布时所根据的文件规定的范围内，严格地限于在颁布这些文件的中央机关的活动范围和领域内。在这些文件中，应当对使更高等级的立法条文更为详细化和具体化的组织性和技术性的措施以及切实执行这些措施的指示作出规定。（第34条）（5）如果更高等级的规范性文件规定要拟定指示、命令或其他类似的规范性文件，则必须及时通过这些文件，以便在执行更高等级的规范性文件时不致造成困难。（第35条）
第四，地方国家权力机关和地方国家管理机关的规范性文件。《立法技术总方法》规定：其一，根据宪法和法
律的规定，人民会议为了行使其法定的职权而通过决议，对若干地方性的活动作出详细的规定。（第36条）其二，人民会议执行委员会或执行局，在拟定必须根据法律和为了执行法律而通过的决议时，应当考虑到这些决议必须遵守最高国家权力机关和最高国家管理机关以及选举该执行委员会或执行局的人民会议所颁布的规范性文件。决议一般地都应当包括组织性和技术性的指示，以及对适用更高等级法律规范和对从属机关、企业和机构的任务具体化的指示。（第37条）其三，在人民会议的决议或执行委员会或执行局的决议不是根据关于人民会议组织和工作的法律，而是根据其他规范性文件颁布的情况下，必须指明其法律根据。（第38条）
台湾关于法的形式、名称和调整范围制度 台湾的《中央法规标准法》在其第一章、第二章中规定了台湾的所谓中央法规的形式、名称和有关法的形式的调整范围。在这个《标准法》中，“法规”指称中央一级的各种法或各种规范性法文件的总称。按照《标准法》的规定，台湾的所谓中央法规除了宪法之外，还有法律、法令两种形式。
第一，法律。法律的名称分为法、律、条例或通则数种。（第2条）法律应当经立法院通过，总统公布。（第5条）应当以法律调整的事项包括：—、宪法或法律有明文规定，应以法律定之者。二、关于人民之权利、义务者。三、关于国家各机关之组织者。 四、其他重要事项之应以法律定之者。（第5条）应以法律规定之事项，不得以命令定之。（第5条）
第二，命令。各机关之命令，得依其性质，称规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则。（第3条）各机关依其法定职权或基于法律授权订定之命令。应当视其性质分别下达或，并即送立法院。（第7条）
台湾的《行政机关法制作业应注意事项》对台湾各种法的形式、名称和调整范围则有比之《中央法规标准法》又显具体的规定。这个《注意事项》的名称不大像法，它对立法问题作出规定已属不妥；它作为规定“行政机关法制作业”的一个规范性文件，对只有立法机关才能制定的法律的形式、名称及其调整范围也有规定，自然更为不当。但这些我们都姑且不论。我们这里仅注意它所设定的关于法的形式、名称和调整范围的制度。
《注意事项》也是将台湾的法（在台湾，称为“法规”）的形式分为法律、命令两类（除宪法之外）。它指出：何种法律应当称为法、律、条例或通则？何种性质之命令可以称为规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则？法未明定。惟今后订立新法规及修正现行法规时，其定名宜就其所定内容之重心，依下列制度办理。
第一，法律。其中分为4种，它们的名称和所调整的范围或事项为：（1）法：属于全国性、一般性或长期性事项之规定者称之。（2）律：属于战时军事机关之特殊事项之规定者称之。（3）条例：属于地区性、专门性、特殊性或临时性事项之规定者称之。（4）通则：属于同一类事项共通适用之原则或组织之规定者称之。
第二，命令。其中分为7种，它们的名称和所调整的范围或事项为：（1）规程：属于规定机关组织、处务准据者称之。（2）规则：属于规定应行遵守或应行照办之事项者称之。（3）细则：属于规定法规之施行事项或就法规另作补充解释者称之。（4）办法：属于规定办理事务之方法、时限或权责者称之。（5）纲要：属于规定一定原则或要项者称之。（6）标准：属于规定一定程度、规格或条件者称之。（7）准则：鹰于规定作为之准据、范式或程序者称之。
《注意事项》还明确规定下列事项，不应定为法规：（1）无需专任人员及预算之任务编组。（2）机关内部之作业程序。（3）上级机关对下级机关之指示。（4）关于机关相互间处务上之联系协调。（5）不具法规特性之事项。
这里特别需要指出，行政机关的规范性法文件是现代国家法的形式中一种数量很大的法的形式。行政机关的规范性法文件质量如何，直接关系一国立法质量的全局。为保障行政机关的规范性法文件的质量，有必要制定专门的法律或法规予以规范。台湾的《行政机关法制作业应注意事项》，便是专门规范行政机关的规范性法文件的一个范例。这个《注意事项》系统提供了制定行政机关法规的技术规范。按照它的规定，行政机关的规范性法文件亦即行政法规的制定，除须遵照台湾《中央法规标准法》的规定办理外，还应当切实注意下列各点：一是法规案件的草拟；二是法规案件的格式；三是法规命令的；四是省（市）单行法规的；五是作业管理；六是法规研释；七是资料整建；八是法规及其解释函（令）的整理。
有了《中央法规标准法》关于法的形式、名称和调整范围的规定，又有《注意事项》的补充，台湾政权就以制度化的形式解决了法的形式、名称和调整范围问题。
四、关于立法规划的立法
立法规划与立法质量 立法是一种活动过程，包括立法准备、由法案到法、立法完善三阶段。 [2] 现代立法活动过程中的立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动，是为正式立法准备条件、奠定基础的活动。一项立法所须进行的准备活动应当包括哪些内容，主要视该项立法的规模、效力等级、调整范围、调整事项的重要程度而定。在这多种多样的立法准备活动中，立法规划的编制和法案起草，尤具实在意义。遵照立法规划立法，是保证立法有序进行，协调立法与它所调整的社会关系，帮助构建完备的法的体系和法制体系，指明立法方向和任务，直接促使立法者做好具体立法工作，从而保证立法质量、使立法臻于科学化的一个有效途径。
《立法技术总方法》关于立法规划的规定 前罗马尼亚《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》对立法规划作了较为详细的规定。《立法技术总方法》第1条便明文规定：规范性活动根据立法规划进行；立法规划应当根据国家的社会和经济发展计划制定。“尔后，《立法技术总方法》设专章（第二章）规定立法规划事宜，就立法规划的原则、任务、拟定、批准、实施和登记事项，形成一整套制度。这套制度在国外以立法规定的立法规划制度中，是颇具典型性的一种。其内容包括：
第一，立法规划的原则。制定立法规划时，必须使它具有发展和完善社会主义立法及法律原则的前景，并能为有计划地领导全部规范性活动规定范围。（第13条）
第二，立法规划的任务。立法规划应当包括根据全国社会和经济发展计划所规定的下列基本任务：（1）规定一切活动领域需要制定的主要的规范性文件-法律和法令，其中包括：①有关进一步完善社会的一般管理和社会制度、国家建设。整个社会主义民主制度的立法措施；②促进进一步改善社会主义生产关系、发展国民经济、维护社会主义所有制、加强国民经济中的纪律，贯彻党和国家经济政策的立法措施；③加强实现社会主义道德和正义原则以及社会主义共同左活准则的之法措施；④保证维护公民权利和自由、促进全面培植人的个性的立法措施；⑤促进扩大罗马尼亚参加世界经济流通以及提高它在加强
国际法制和司法中的贡献的立法措施；（2）规定部长会议根据法律和法令并为了执行法律和法令应通过的基本决议；（3）制定使法律简化和使其合理化的措施，制定使一部分法规集中于统一的规范性文件的措施；制定总结示范章程的措施；（4）参加执行立法规划任务的机关的基本职能和权限。（第14条）
第三，立法规划的拟定、提交和批准。立法规划草案由立法委员会根据中央国家机关和社会团体以及地方机关的建议拟定，并由立法委员会将其提交党和国家的最高领导批准。（第15条）
第四，为实施立法规划而制定年度计划。下列机关根据立法规划中的任务并为了执行这些任务，制定各种措施的年度计划：（1）部长会议就立法规划中属于它的任务制定年度计划，包括制定根据法律并为了执行法律而应通过的决议的年度计划；（2）各部和其他中央国家机关在准备它们活动领域的最高等级的规范性文件草案的工作中，就它们的任务以及根据法律并为了执行法律而应通过的本部门文件制定年度计划；（3）中央社会团体就宫们倡议提出的草案以及它们同其他机关参加起草的草案制定年度计划；（4）地方国家权力机关和地方国家管理机关就自己的各种决议，在所拟定的法律文件的规模和作用必须加以规划的范围内制定年度计划；（5）立法委员会就整个立法的简化、合理化和系统化的工作制定年度计划。各种措施的计划既包括立法规划所提到的规范性文件草案，也包括立法规划未提到的规范性文件草案，其中包括修改、补充、登记或废除现行的规范性文件。立法规划和各种措施计划不包括在必要时每次均按照日常业务管理程序所通过的规范性文件。（第16条）
第五，立法规划的登记。立法规划和各种措施计划，必须根据制定不能预先规定的规范性文件的需要加以登记。（第17条）
五、关于法案起草的立法：过程和阶段
（一）关于法案起草准备的立法规定
法案起草的一般准备工作 法案起草是一个过程。这个过程可以分为两个阶段：一是准备阶段；二是正式起草阶段。法案起草的准备工作可以分为两类，即实体性的准备工作和程序性的准备工作。法案起草准备工作具体有哪些内容，由法案的性质、规模、复杂程度和其他有关情况而定，但无论什么样的法案起草，大体上都需要有这样一些准备工作：
第一，弄清与法案相关的宪法规定和法律、法规、规章、政策或它们的某些规定。以便法案符合它们或不与它们相抵触，或是以便搞清楚需要在怎样的程度上设定新的法律制度或变动现行法律制度。这是实体性的准备工作。
台湾的《行政机关法制作业应注意事项》规定法案起草应做好4项准备作业，其中第1项是“把握政策目标：法规是否应修、应订，须以政策需要为准据。”第4项是“检查现行法规：应定为法规之事项，有现行法规可资适用者，不必草订新法规；得修正现行法规予以规定者，应修正有关现行法规；无现行法规可资适用或修正适用者，方须草订新法规。新订、修正或废止一法规时，必须同时检讨其有关法规，并作必要之配合修正或废止，以消除法规问之分歧抵触，重复矛盾。”
第二，弄清需要法案调整的事项或需要法案解决的问题有哪些，弄清法案调整对象的情况并针对所要解决的问题提出好的解决办法。这些办法应当有法的根据或不与法相抵触，应合乎社会经济、政治发展的要求，具有好的社会效果和稳定性。这也是实体性准备工作。做到这些，就要注重调查研究，善于采取包括立法技术在内的现代技术手段。
前罗马尼亚《立法技术总方法》第5条规定：“规范性文件草案根据对作为规定对象的社会现象和过程的科学分析，必须保证提出具有最大稳定性和社会效果的内容合理的解决办法。为此目的，必须进行调查研究，作出具有社会经济、政治和法律论据的规定，并采用现代式的分析和通过决定的方法，以及合适的立法技术程序。”台湾的《行政机关法制作业应注意事项》规定法案起草应做好的另两项准备作业，一是“确立可行作法：法规必须采择达成政策目标最为简便易行的作法。”二是“提列规定事项：达成政策目标之整套规划中，唯有经常普遍选用并必须赋予一定效果的作为或不作为，方须定为法规，并应从严审核，审慎处理。”
第三，拟定提纲、方案或计划。为使法案起草工作有条不紊、行之有效地进行，需要对起草工作作出一个总体部署。作为这种部署的一种有效表现形式，就是拟定法案起草的提纲、方案或计划。提纲应反映所要起草的法案的基本原则、主要任务和实现这些原则、任务的办法。方案应是科学的、便于实施的。这是程序性的准备工作。
前罗马尼亚《立法技术总方法》第6条规定：“对于具有重大意义的法典和其他规范性文件的制定，必须先拟出提纲，提纲应反映此项规定的总的概念及其基本原则、任务和重要的解决办法；在主管机关批准提纲以后，始得着手制定草案。”（第1款）“对于复杂问题提出的解决办法，必须拟定几个方案，并论证每个方案的优缺点，使这些方案具有必要的评价部分。”（第2款）第47条规定：“在准备法典和其他重要的规范性文件草案时，必须根据已写出的研究报告，拟定预备提纲，并说明在起草时提出的原则、新的趋向和解决问题的最重要的办法。提纲在根据立法委员会提出的意见和建议进行最后修订以后，应提交党和国家最高领导批准。在提纲批准以后，被委托拟定草案的机关通过第42条所规定的集体，开始起草草案。”第48条规定：“在起草草案之前应先拟定计划。在计划中，决办法的基本结构部分在逻辑上的连贯性，以及新的规定所采用的法律范畴，都应十分明确。”
第四，准备必要的相关文件。正式起草法案之前，需要产生一系列文件，为正式起草作好准备。这些文件通常包括：关于立法必要性、可能性的文件；关于立法所要解决的主要问题以及难点所在的文件；关于所立之法与哪些法律、法规、规章、政策有关的文件（包括这些相关的法律、法规、规章）；关于所立之法的综合性的和单项的研究报告，等等。根据这些报告开展工作。准备这些文件或报告的工作也是实体性的。
为法案起草准备文件应注意的事项 前罗马尼亚《立法技术总方法》第40条规定：“在起草规范性文件草案时，必须考虑到应加以规定的社会关系的意义和复杂性，以研究报告和其他文件报告为依据，从而保证法律规定符合经济和社会生活发展的要求。”准备这些文件应注意：
其一，要有合法、合理和科学的根据。《立法技术总方法》第41条规定：“为了确定必须按照立法程序批准的设想和方针，文件的准备工作应以有关该项草案所涉及的活动领域和范围的党的决议为依据。”第43条规定：研究报告和其他文件材料，应以对社会经济情报的科学研究工作为依据进行编写。需要通过规范性文件的机关应掌握若干方案。并且必须掌握有根据地选择某一方案所应有的一切材料。
其二，要有适当人员参与准备文件，这些人员应包括有立法经验的人员、
法学专家、教学和研究人员、业务专家。《立法技术总方法》第42条规定：研究报告和其他文件报告，由专家和在某项规定的活动领域方面受过训练和有职业经验的人员编写。在编写这些材料的集体中，必须有法学家参加。根据问题的意义和性质，在起草文件材料时，还必须保证有研究该文件中有关问题的学校教师、科学研究所和其他机构的工作人员参加。起草文件材料的集体的组成人员由起草规范性文件草案的机关领导人指定。
其三，要有科学的分析、论证和结论。《立法技术总方法》第44条规定：在研究报告中必须分析现行立法的社会效果、经济效果和政治效果，指出其缺点或不足之处，以及制定新的规定的必要性，并须指出此项决定的预期的效果。在研究报告中必须指出本国和其他国家科学研究工作和法律适用实践得出的结论。
其四，要有民主的工作程序。《立法技术总方法》第45条规定：“为了对研究报告中提出的结论进行最后的研究，在起草文件阶段就必须同根据法律应当对规范性文件草案提出结论性意见的机关进行商讨。”第46条规定：“研究报告和其他文件材料应成为各项新的规定设想的基础。研究报告得出的结论，其中包括为新的规定提出的指导方针和基本措施，应提交集体领导机关讨论，并由该机关就提出的建议发表自己的意见。”
（二）关于法案正式起草的立法规定
正式起草法案应注意的基本技术事项 正式起草法案是立法准备阶段至关重要的一环。 [3] 正式起草法案，包括起草法的主案和附案两个方面 [4] .主案即拟提交审议的立法提议或动议，附案即拟提交审议的法的原型。但通常所说的法案起草，主要指起草作为附案的法律草案、法规草案、规章草案，也就是完成法的原型的构造。这种法案起草，其内容主要包括科学地完成下列工作：其一，确定法的结构的类型。法的结构有简单结构、复杂结构和一般结构三种类型。起草法案，首先需要选择所要起草的法案应当采取何种类型的结构。其二，确定法的名称，亦即确定所要起草的法案是采取法的名称，还是采取条例或其他名称。其三，拟就法的规范和非规范性内容。其四，安排法的总则、分则、附则和编、章、节、条、款、项、目。其五，正确使用立法语言文字。有些法的草案的起草所要完成的工作，还要超出这一范围。要完好地完成这些工作，便要注意：第一，构想要周密，使法的结构得以采取完善或适当的类型，其要件的选择和安排是合理的。第二，名称要适当，使所起草的法能名正言顺地解决它所能解决、应解决的问题。第三，内容要完整，规范性内容和非规范性内容都是概括而全面的。第四，体系要协调，相关方面要配套。第五，法意要明确，不仅要把立法意图和目的表述出来，还要表述清楚，使人明白易懂。第六，语言文字要规范。这些应注意的事项，国外、境外有许多立法规定。
正式起草法案应注意的其他技术事项 正式起草法案还需要注意一系列技术问题。例如：要注意避免重复，要善于运用引文或援引方式。前罗马尼亚《立法技术总方法》确立了在规范性法文件中一般应避免重复的制度。规定：“必须避免在两个或若干个规范性文件中重复同一规范，避免在单行性法律中规定已在一般性法律中有所规定的犯罪行为，以及任何类似的重复现象。”（第87条）而这种重复现象，在中国立法之中，何其之多！为了避免重复，前罗马尼亚《立法技术总方法》第85－87条确定了在规范性法文件中运用引文的制度，《立法技术总方法》规定，为了避免重复，可运用引文，可援引规范性文件的一条条文或若干条文或整个规范性文件。但是：第一，运用引文不应对理解本文及其适用造成困难。第二，不应援引其本身含有其他引文的规定。第三， 在援引其他文件时，必须指明这一文件的名称、编号和公布日期。在援引该文件的某些规定时，应指明条文的顺序号。第四，如果援引的文件在公布后经过修改过或经过修改后重新公布，则必须指明这一情况。第五，如果为了强调法的教育作用以及便于理解和适用而必须提到某些现行规范，则以一般的表述方法加以援引，所援引的本文可用附注的方法加以转载。
（三）关于征求有关方面意见的立法规定
征求意见应注意的技术事项 法案草稿产生后，接着就要征求有关方面对稿子的意见。征求意见的原因和目的，主要在于了解有关方面对稿子的看法、态度和反映，请有关方面帮助检查、发现稿子的漏洞、缺点和其他问题，以便进一步修改稿子并使其趋于完善，使其易于为各有关方面接受并易于通过。征求意见的对象范围因法案的性质、特点定夺。一般包括：法案决策者；与法案有利益关系的机关、组织和人员；有关专家、学者和教学、研究机构。意见征得之后，便要作分析判断和协调论证工作。在纷纭复杂的意见面前，起草人不能眼花缭乱、无所适从，而应善于识别、判断，善于择善而从。对决策者的意见，一般要遵从；看到决策者的意见有失偏颇，则要善于向决策者作解释和说服工作。为使正确的意见得以坚持或被决策者认可，有必要学会论证正确意见的本领。在利益关系者的不同意见面前，起草人应善于协调。协调既要讲原则，必要时也要有所调和、妥协。当法案涉及到的利益关系者的意见存在重大分歧，起草班子和起草人员无力协调时，需由起草机关或法案决策者出面协调。 [5]
《立法技术总方法》规定的征求意见制度 征求意见是法案起草过程中一项十分重要的工作。有的国家对征求意见这一环节的有关方面作出比较具体的规定，形成了较为完整的制度。以前罗马尼亚《立法技术总方法》为例，它所规定的制度包括以下方面：
第一，征求意见的程序和方法。规范性文件草案拟出并得到集体领导机关赞同以后，将草案送交有关机关征求意见。征求意见时应当说明理由。根据提意见的机关的要求，还要将草案中规定所根据的研究报告和其他文件材料送交该机关。（第52条）
第二，征求意见的一般对象。法律草案、法令草案和部长会议决议草案由相应的下列机关提出意见：（一）规范性文件别规定有权提意见的各部和其他中央机关；（二）对解决规范性文件草案中规定要解决问题能起协调作用的各部和其他中央机关；（三）草案赋所确定的任务、职责或工作同拟定的规定有联系的各部和其他中央机关；（四）各县人民会议执行委员会和布加勒斯特市人民会议执行委员会（就直接有关其活动的问题）。（第53条）
第三，征求意见的特别对象。其一，在下列情况下，拟定规范性文件草案的机关必须取得司法部的结论性意见。（1）拟定的草案与该部的活动有关，或与各级法院、国家公证处以及各机关和企业的法律处的工作有关：（2）拟定的草案修改由该部协调制定的法典规定，或者删除这些规定；（3）拟定的草案规定刑罚或规定违法行为；（4）拟定的草案涉及关于提供法律帮助的协定、领事协定和任何其他与司法部的活动有关的国际协定。（第54条）其二，在其他中央机关或县人民会议执行委员会和布加勒斯特市人民会议执行委员会想了解部长和其他中央国家管理机关领导人的指示、命令和其他规范性文件草案的情况下，应当将上述草案送交这些机关征求意见。（第58条）其三，如果人民会议决议草案或人民会议执行委员会和执行局决议草案的内容涉及其它中央国家机关和地方国家机关，应当将上述草案送交这些机关征求意见。（第59条）
第四，提意见的方式。其一，提意见的机关主要是从它们所从事的工作的角度对规范性文件提意见。（第55条）其二，与草案一致的意见，用“对草案表示赞同”的词句方式表达，在文件上必须有提意见的机关领导人以及立法委员会领导人的签字。意见的评语填写在附于草案说明理由的一栏中。（第56条）其三，如果同提意见的机关共同讨论草案后在意见上有若干分歧，则在说明理由的一栏中注明这种分歧，或者在问题需要进一步阐述时，予以特别注明。（第5
7条）
（四）关于审查、修改和批准的立法规定
审查、修改和批准法案草稿应注意的事项 这里所说的审查、修改和批准法案草稿，不是指法案提交立法主体审议期间的审查、修改和批准，而是指法案草稿产生后、提交立法主体审议前，对法案草稿的审查、修改和批准。审查、修改和批准法案草稿，是法案起草过程的一道重要工序。法案之所以需要修改，是因为：其一，人的认识一般不是一次完成的，不是一次就能达到完美的境界；其二，一项法的草案的完成，往往旷日持久，稿子很可能有不连贯、有漏洞之处；其三，完成法案草稿是非常复杂的脑力劳动，一般需要经过反复审查、研究、推敲、修改，才能臻于完善。审查法案草稿的主体，主要是法案决策者，也可是法案起草人自身。修改法案草稿的主体，主要是法案起草人，也可是法案决策者。批准法案的主体只能是决策者和有关特定机关。审查法案草稿，主要是审查：（1）法案草稿是否正确反映了立法意图。（2）法案草稿是否与宪法、法律、法规、规章、政策相抵触。（3）法案草稿的内容是否可行。（4）法案草稿的结构和内容安排是否科学、协调，语言、语调、文字是否合乎要求。（5）法案草稿有无明显的或内在的矛盾、漏洞。经审查发现问题便加以修改。一个法案草稿究竟要修改多少次，主要取决于法案的规模、涉及问题的复杂程度、背景情况和起草人的状况。每次修改，可以是局部的，也可是全局的。还可一次修改斟酌某一问题。修改终止之时，是法案决策者认可或批准法案草稿之日。批准需要履行必要的程序。 [6]
法案审查、修改和批准制度 关于法案的审查、修改和批准，不少国家以立法形式作出规定。前马尼亚《立法技术总方法》就规定了法案审查和批准制度。按照《立法技术总方法》的规定：其一，在有关机关提出意见以及法律草案、法令草案和部长会议决议草案最后拟定以后，应将这些得到各部和其他中央机关或地方机关的集体领导机构赞同的草案送交部长会议秘书厅。草案应附有理由的说明，其中包括一致的意见和作为草案基础的全部材料。部长会议秘书厅对收到的草案应进行检查，并准备将草案提交部长会议，对不符合以上规定的全部要求的草案，应退回拟定草案的机关加以补充。（第63条）其二，提交部长会议审议的法律草案、法令草案和决议草案，应事先由各副总理从各自的活动领域角度加以审查，并在尽量消除可能发生的分歧意见以后提交部长会议。（第64条）其三，部长会议决定行使其立法提案权的法律草案或法令草案，应送交大国民议会或国务委员会。（第65条）其四，在某些法律草案或法令草案的立法提案权不是由部长会议而是由其他机关行使时，草案应由提案机关送交大国民议会或国务委员会。（第66条）其五，《立法技术总方法》还特别规定：《立法技术总方法》第七条规定：“规范性文件草案在主管的国家机关通过之前，先按其内容的重要性提交党的领导部门批准。”美国《统一规则》第27条则对法案的修改作出规定：“一个法律草案完成后要进行仔细和严格地修改。先把草案搁在一边，隔一段时间再着手进行修改。保证使用定义的词的意思先后一致。”并强调“时间和彻底弄通是没什么可替代的。”
（五）关于公众讨论的立法规定
三项制度：公众讨论法案制度一例 为保障立法合乎民意，体现立法的民主原则，一些国家设有公众讨论法案的制度。前罗马尼亚《立法技术总方法》就公众讨论法案规定了三项制度。一是关于公众讨论法案的目的和标准。《立法技术总方法》规定：为贯彻劳动人民参加管理国家的原则，保证劳动人民参加规范性文件的起草过程，某些具有特别意义的草案在由主管国家机关批准以前，交由公众讨论。（第10、67条）二是关于公众讨论法案的方式。《立法技术总方法》规定公众讨论草案使用下列方式进行：在劳动人民大会上组织讨论；利用宣传工具（报刊、广播、电视），在从事与草案有关的活动领域的专家和劳动人民会议上组织讨论；能使公民对完善草案作出自己贡献的其他任何形式。（第67条）三是关于对讨论意见的处理。《立法技术总方法》规定：在必要时，讨论中提出的意见和建议由起草草案的机关会同提意见的机关审议。对讨论过程中的意见加以分析所得出的结论，以及关于改进草案的建议，应当通知主管机关，该机关在通过草案时必须加以考虑。（第68条）关于公众讨论法案在什么情况下可以或应当举行，是在法案经有关机关批准之前还是之后，采取何种讨论方式，以及如何处理讨论的意见，这些方面，在实行公众讨论制度的国家并不是没有差异的，事实上差异在有的国家之间还是很明显、很大的。《立法技术总方法》确定的三项制度，只是前罗马尼亚这个颇有特色的东欧国家的立法特色的一种反映。
「注释
[1] 参见拙文《试论提高立法质量》。载《法学杂志》1998年第5期。
[2] 参见拙著《立法学》（法律出版社1998年版）第158－160所论。我以为，立法是一种动态的、有序的事物，是一种活动过程。每一个法的立法过程都由三个阶段构成：立法准备阶段；由法案到法的阶段；立法的完善阶段。任何一种立法，在法案正式提交审议、表决之前，都有程度不同的准备工作要做；在产生法之后，一般也有继续完善的工作要做。这些工作直接关系到所立的法是否科学、是否有质量、是否便于实施并获得预期的效用。这三个阶段结合在一起，构成完整的立法活动过程。认真研究立法活动的整个过程，研究这个过程中各个阶段的理论、知识、制度和技术，并将整个立法活动过程中各个应以法定制度加以确定的环节或步骤，以立法的形式加以确定，有重要意义。
[3] 正式起草法案，就是根据立法基本原则，按照一定的立法要求，以法案提纲为框架和思路，将法案提纲中确立的基本原则、精神和论点，以科学的立法语言形诸于文字，将法案提纲中提出的问题予以解决并以科学的立法语言文字将解决的结果予以表述，其目的主要是实现一定的立法意图，为社会成员提供行为规范，以调整一定的社会关系。正式起草法案，是法案起草过程中尤为重要的阶段。弄清与法案相关的宪法规定和法律、法规、规章、政策或它们的某些规定的情况，弄清需要法案调整的事项或需要法案解决的问题有哪些，弄清法案调整对象的情况并针对所要解决的问题提出好的解决办法，准备必要的相关文件，拟定提纲、方案或计划，以及上文尚未述及的诸如组织起草班子，明确立法意图，进行调查研究等等，所有这些，首先都是为了产生好的法案。正式起草这一关不攻破，不仅前此所做的一切有关法案起草的准备都尽付东流，而且通过法案所要达到的预期立法目的也不能实现。正式起草法案的工作，可一气呵成，也可延以若干时日逐步完成。这也要依法案的性质、特征、规模和起草的条件而定。参见拙著《立法论》（北京大学出版社1994年版）第551－552页。
[4] 关于法案分为主案和附案两个类别，详见拙著《立法论》第522、527－528页
第二条本办法所称规范性文件，是指政府及其职能部门依据法定职权和程序制定并公开的，涉及管理相对人权利、义务，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力并能反复适用的文件。
规范性文件分政府规范性文件和部门规范性文件。部门规范性文件包括政府职能部门或由政府直接管理的依法行使行政管理职能的组织以自己名义制定的规范性文件。
第三条县政府及其职能部门制定规范性文件的起草、审查、登记、公布等活动，适用本办法。
前款所称制定包括规范性文件的新制定、修改和废止。下列文件不适用本办法：
（一）为保障社会公共利益，依法采取应急、避险、交通管制等临时性行政措施制定的文件；
（二）部署工作，规范本机关、本系统内部工作的文件；
（三）会议纪要。
违反本办法制定的规范性文件无效。
第四条制定规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越行政机关的职权范围。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
第五条制定规范性文件，不得设定行政许可事项，不得设定行政收费项目，不得设定行政处罚、行政强制措施，不得创设基金，不得限制或者处分公民、法人及其他组织的法定权益，不得设定法律、法规、规章规定之外的义务。
第六条规范性文件应当符合精简、统一、效能的原则，应与WTO原则或其他规范性文件相协调，无地方保护和行业保护的规定。
规范性文件的审查，原则上只审查合法性，不审查可行性和适当性。但审查中发现存在可行性或适当性问题的，审查机关应当向制定机关提出建议。
规范性文件审查登记工作应坚持有件必报、有报必审、有错必纠的原则。
第七条规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“规则”、“细则”、“意见”、“决定”、“公告”和“通告”等。
第二章起草
第八条起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关单位和个人的意见。用语应当准确、简洁；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
第九条政府规范性文件可以由政府有关业务主管部门或者政府法制机构组织起草。
部门规范性文件由其内设的有关业务机构或者法制机构具体负责起草。
起草规范性文件，可以邀请有关专业人员、组织参加，也可以委托有关专业人员、组织起草。
第十条起草规范性文件，涉及两个以上部门、机构职责或者与其他部门、机构关系密切的，起草单位应当充分征求其他部门、机构的意见，或者由两个以上部门、机构联合起草。
第十一条部门规范性文件或者由部门组织起草的县政府规范性文件，应当由其内设的有关业务机构或者法制机构统一审核、修改，报部门领导集体讨论通过后，形成送审稿。
第十二条部门组织起草的政府规范性文件，形成送审稿后，报政府审议。报政府审议的政府规范性文件送审稿，在正式前应当经政府法制机构审核。
政府法制机构组织起草的政府规范性文件送审稿，经政府法制机构领导集体讨论通过后报政府审议。
第三章审查
第十三条部门规范性文件，依照本规定第十一条经部门领导集体讨论通过后，应当在公布之前送县人民政府法制机构进行合法性审查。
未经政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得。
第十四条送政府法制机构审查的部门规范性文件送审稿，应当由起草部门的主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由各个部门的主要负责人共同签署，并由主办部门负责送审。
第十五条部门规范性文件送审时，送审部门应当向政府法制机构提交下列材料：
（一）送审的公函；
（二）部门规范性文件送审稿；
（三）部门规范性文件的说明（包括制定部门规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况等）；
（四）征求意见的有关材料；
（五）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家方针、政策；
（六）其他有关材料。
第十六条符合本规定第十五条规定的部门规范性文件送审申请，政府法制机构应当受理并出具受理回执。
提交的材料不符合本规定第十五条规定的，政府法制机构可以要求送审的部门在指定的期限内补充有关材料。
第十七条政府法制机构应当在受理之日起7个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审的部门。
争议较大、内容复杂，或涉及其他重大复杂问题，在前款规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构主要负责人批准，可以延长7个工作日，并应当将延长期限的理由告知送审的部门。
政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的，视为审查同意，送审的部门可以公开送审的规范性文件。
第十八条政府法制机构对送审的部门规范性文件，按照下列情形，分别作出处理：
（一）不违反本规定第四条和第五条规定的，作出审查同意的意见。
（二）有下列情形之一的，应当提出补充修改或者暂缓制定的意见，退回送审的部门：
1、违反本规定第四条和第五条规定的；
2、制定部门规范性文件的基本条件尚不成熟的；
3、有关部门对部门规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，送审部门未与有关部门、机构充分协商的。
第十九条部门送审的规范性文件应当按照政府法制机构的审查意见对送审稿进行补充修改。
第二十条送审部门对政府法制机构的审查意见有异议的，可以直接到政府法制机构的书面审查意见之日起7个工作日内向县人民政府提出书面报告，并同时抄送县政府法制机构，由县人民政府决定。
县人民政府作出决定前，县政府法制机构应当向县人民政府作出说明。
第四章与解释
第二十一条制定政府规范性文件，经政府常务会议审议通过后。
制定部门规范性文件，由部门主要负责人签署后。两个以上部门联合制定的部门规范性文件，由制定部门主要负责人共同签署后。
第二十二条规范性文件应当在《**新闻周刊》或者《**县人民政府公众信息网》等载体上。
第二十三条规范性文件一般应当自公开之日起30日后施行。但公开后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公开之日起施行。
第二十四条规范性文件的解释权属于制定该规范性文件的政府或政府职能部门。
第五章备案
第二十五条部门规范性文件应当自之日起7个工作日内，送政府法制机构备案；两个以上部门联合制订的规范性文件，由主办部门负责备案。
第二十六条规范性文件备案，应当向政府法制机构提交下列材料：
（一）送备案的公函；
（二）规范性文件正式文本或者废止规范性文件的决定；
（三）制定规范性文件的说明；
（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家方针、政策；
（五）已公开的证明材料；
（六）其他需要备案的材料。
第二十七条政府法制机构应当对备案的规范性文件进行合法性审查。
县政府法制办公室应在收到规范性文件之日起15个工作日内作出审查结论。内容复杂，或涉及其他重大复杂问题的，经主要负责人批准，可延长15个工作日。
备案的部门规范性文件内容与政府法制机构的原审查不一致的，政府法制机构可以视情况提出撤销或者改正的建议，并报政府决定。
第二十八条送审材料符合法律、法规和本办法规定的，依法予以备案登记，并书面通知制定机关；送审材料不符合法律、法规和本办法规定的，县政府法制机构应通知制定机关补充材料，重新提请审查。
第六章监督与责任
第二十九条政府及其职能部门应当经常对规范性文件进行清理，并应当根据实际情况的变化，以及法律、法规、规章和国家的方针、政策的调整情况，及时对已公布的规范性文件进行修订或者废止。
第三十条政府法制机构负责对政府及其职能部门的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
第三十一条政府法制机构对规范性文件的制定和管理情况进行监督检查，根据不同情况作出如下处理：
（一）对部门未经政府法制机构审查而印发、的规范性文件，由政府或政府法制机构直接予以撤销，并责令其在公开该文件的载体上公告。
（二）对部门未经备案且与政府法制机构的原审查意见不一致或违反本办法第四条和第五条规定的规范性文件，政府或政府法制机构可责令限期报送审查、责令改正或责令停止执行，也可直接予以撤销，并责令其在公开原文件的载体上公告。
（三）政府及其职能部门违反本办法制定规范性文件，情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，政府法制机构可以提请行政监察等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
（四）政府及其职能部门不依照本办法送审或者备案规范性文件的，政府法制机构应当要求其改正；拒不改正的，可以提请行政监察等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
第三十二条公民、法人或者其他组织认为政府及其职能部门公开的规范性文件不符合本办法第四条、第五条的，可以向政府法制机构提出审查的建议。政府法制机构应当进行审查，并答复提出审查建议公民、法人或其他组织。
第七章附则
第三十三条部门为贯彻上级行政机关的规范性文件，增加规范内容或明确具体规定的，按本办法的规定执行。
各街镇乡人民政府（办事处）规范性文件的制定和管理按照本办法执行。
修订、废止规范性文件，按照本办法的规定执行。
第三十四条本办法第三条所称的“应急、避险”是指：
关于企业文化的概念，在管理界，由于认识和所站的角度不同，表达的意思也不尽相同。据不完全统计，目前企业界和学界对企业文化的定义多达300个。我所认为的企业文化是企业发展过程中逐步形成和培育起来的具有本企业特色的企业精神、发展战略、经营思想和管理理念，是企业员工普遍认同的价值观、企业道德观及其行为规范（国内的一般定义）。只要有企业存在，就有企业文化，然而企业文化有先进和落后、积极和消极之分，先进的积极的企业文化对企业的发展起着积极的推动作用，而落后的消极的企业文化对企业的发展起着阻碍甚至是破坏作用。[文秘站网文章-找文章,到文秘站网]
一个企业在长期的发展中，在物质、行为、制度、精神等方面形成了众多的文化，而在这些众多的文化中，必定有一种文化居于支配地位起着主导作用，由于它的存在和发展，规定或影响了其它文化的存在和发展，我们把这种文化称为企业的主文化，也称强势文化。这种文化不是一成不变的，它是随着企业领导人或领导集体思想的变化而变化，强势文化决定和改变弱势文化，但强势文化并不一定是正确的文化。比如说：在美丽富饶的天山脚下，有一片绿草如茵的草原，在这里生活着洁白的羊群，可是有一天，突然来了一群狼，它们赶跑了羊群，在这一片草原居住了下来。后来，又来了一群狮子，它们又赶跑了狼群，狮群占据了这片草原。我们说不上羊、狼、狮子谁正确，只是谁更强大，谁就能成为这片草原的主宰，无论是狼还是羊，都得听狮子的，这就叫强势文化决定和改变弱势文化。
既然强势文化就其本身而言有正确和错误之分，又决定和改变弱势文化，那么作为一个企业，可见其领导人或领导班子的重要性。因为他们掌握着企业的行政大权，他们的世界观、人生观和价值观决定了企业的现在和未来。如果一个企业的领导人或领导班子能始终站在“三个代表”的高度，持续不断地学习，用科学的发展观指导企业的工作，这个企业一定能保持健康的可持续发展。职工们会感到：在这样的领导或领导集体带领下工作，是有前途的，是能够给自己和企业创造出更多的物质和精神财富的，这样久而久之，职工们就会认同领导或领导班子的价值>文秘站:
我们明确了企业强势文化的重要性，知道了它的利与害，那么，作为电厂的各级领导班子就要以身作则、率先践行“三个代表”重要思想，不断地学习，用科学理论武装我们的头脑，用科学的发展观指导我们的工作实际，用《》衡量我们的行为，以求真务实的态度，扎扎实实地做好自己的本职工作，带领广大职工，建立共同的价值观，努力打造出先进的企业文化，在改革的大潮中，让这艘巨轮，乘风破浪，永远向前。
学术界认为，孙中山主持了中华民国临时约法的制订，试举数例：
陈旭麓主编的《近代史》：“在他的亲自主持下，南京临时政府参议院用一个月的时间起草了一部《中国华民国临时约法》。”①
罗正楷等编写的《中国革命史》：“特别是在孙中山的参与下，临时参议院从2月7日至3月8日制定并通过了《中国华民国临时约法》。”②
郑兆安等主编的《中国革命史》：“特别是在孙中山主持下制订的《中国华民国临时约法》，于3月11日正式公布，具有更重要的意义。”③
张晋藩著《中国史》：“1912年1月7日在临时大总统孙中山主持下，参议议院召开制订约法会议，由革命党人、法制局局长宋教仁主稿，经过一个多月的起草和讨论，至3月8日三读通过，3月11孙中山签署公布。”④
以上四家是我国近代史、党史和法律史的大家，都肯定孙中山主持或参与了《中华民国临时约法》的制订，笔者根据民国时期的相关资料，以及当时的背景，认为孙中山不仅没有主持约法的制订，而且对约法持批评态度。
一、 孙中山没有亲自主持制订临时约法
1、 中华民国临时政府组织大纲的制订。
《中华民国临时政府组织大纲》（简称大纲）是《中华民国临时约法》（简称约法）的脚本，1911年12月3日大纲公布，孙中山于12月25日（农历十一月初六）才由法国回到上海，不可能参与大纲的制订。据民国时期几位著名的法史学家和宪法专家的记载，也看不到孙中山参与大纲制订的证据。吴经熊黄公觉称：“各省代表乃借汉口英租界顺昌洋行为代表的会所，于十月初四日开第一次会议，推举谭人凤为议长。十二日议决先行起草临时政府组织大纲，并选举雷奋、马君武、王正廷为临时政府组织大纲起草员。十三日议决临时政府组织大纲二十一条。并于即日宣布。”①
杨幼炯著《近代中国法制史》：“各省代表于是年十月初先后到鄂，......十月初十开第一次会议，到有十四省代表，计二十四人。推谭人凤为议长，十二日议决先制定临时政府组织大纲，并选举雷奋、马君武、王正廷为临时政府组织大纲起草员。（有称大纲虽名为雷、马、王等起草，实出自宋教仁之手。）又议决如袁世凯反正，当公举为临时大总统。十三日议决临时政府组织大纲二十一条，并即日由省代表全体签名宣布。”②
谢扶民在《中华民国立法史》载：“各代表等乃借汉口英租界顺昌洋行为会址，于十月十日开第一资会议，推谭人凤为议长。十二日议决先制定临时政府组织大纲，选举雷奋、马君武、王正廷临时政府组织大纲起草。十三日，议决临时政府组织大纲二十一条，即日宣布。”③
王世杰《比较宪法》称：“于是年十月初十开第一次会议，推谭人凤为议长；十二日议决先制定一种临时政府组织大纲，选举雷奋、马君武、王正廷为组织大纲起草员；十三日议决临时政府组织大纲二十一条，并即日由各省代表全体签名宣布。说者谓此项大纲，在表面上虽为雷奋等三人所起草，实则出自宋教仁之手。”④
从以上材料看，制订大纲的动议是由各省都督的代表会议于农历10月12日提出来的，负责起草的主要有宋教仁、雷奋、马君武、王正廷，大纲用一天时间拟成，13日公布。对这些基本事实，五位先生的看法是一致的。
2、孙中山没有参与大纲的修订。
孙中山于1911年12月29日被选举为中华民国临时大总统，孙中山希望增设临时大总统职位，安抚黎元洪；同时因形势的复杂和急剧变化，希望能扩大总统便宜处置之职权，建议修改大纲，并派黄兴到临表会陈述意见。大纲宣布后，“议者谓遗漏‘人权’，应予补充；或有行政各部，不应订入根本法；......十一月十二日，孙临时大总统派黄兴至宁，莅代表会，发表修改组织大纲之意见。时已午后9时，于是由云南代表吕志伊，湖南代表宋教仁，湖北代表居正提出修正案，要点如下：一 原第一章临时在总统下加‘临时副总统’五字；原第一条改为‘临时大总统、副总统、皆由各省代表选举之，代表投票权，每省以一票为限。’二 原第五条改为‘临时大总统制定官制官规，并任命文武职员，但任命国务各员，须得参议院之同意。’三 原第三章行政各部改为‘国务各员’；原第十七条改为‘国务各员执行政务，临时大总统法律及有关政务之命令时，须副署之。’”经过激烈争论，最后决议案中，规定了临时大总统、副总统的选举程序，增加副总统的机构及其职权，以及扩大总统制定官规、任命文武职员的权力。⑤在此修订过程中，孙中山既没有亲自参加，也没有提出被参议院接受的方案。
王世杰《比较宪法》：“民国元年正月二日该院对于该组织大纲，尚有所修正；其最要者，则为增设临时副总统。”“当时政府尚要求修正组织大纲，添置国务总理，以宋教仁充任；参议院反对，其议遂寝。”①
3、孙中山没有参与约法的制订。
元月28日参议院成立后，准备修改大纲。“临时政府法制局局长宋教仁拟具临时政府组织法草案，共分七章，都五十条，由孙大总统咨送参议院编订，此草案之要点有三：（一）列举人民之权利义务各条，惟关于权利，得依限制；（二）规定总统得单独宣告大赦、特赦、减刑、复权、及与外国宣战、媾和，无须经参议院之同意，并得同法律之教令；（三）有‘临时大总统，除典试院、察吏院、审计院、平政院之官职及惩戒事项外，得制定文武官制官规’之条文，似略采五权宪法之意。惟参议院接受此草案后，仍主张自行起草，并于元月三十一日，即行完成审议，并于元月三十一日议决，将草案退回政府。该院旋组织编辑委员会，拟具中华民国临时约法草案，于二月七日提付院会讨论，至三月八日，即已完成审议、第二读会、第三读会之程序，即日公布，所经时间，不过三十二日。至三月十一日，又经临时大总统公布”②
杨幼炯《近代法制史》：“先是在临时约法草案未成立时，孙总统即向参议院提出‘中华民国临时政府组织法草案’，请求讨论。参议院当恐受命政府，有损立法独立之尊严，主张自行起草，不肯接受。于元年一月三十一日议决，将原案退回政府。特于二月七日起，召集临时约法起草会议，名为编辑委员会，起草二次，由宋教仁主稿，会议互三十日，至三月八日全案告终。” ③
孙中山所提草案，总统权力比临时约法规定权力大，杨幼炯《近代中国法制史》：“临时大总统于紧急时，得以命令代法律，并得单独宣告大赦及与外国宣战媾和，不必经参议院之同意。”“临时大总统除典试院、察吏院、审计院、平政院之官职及考试惩戒事项外，得制定文武官规。”④
王世杰比较宪法：“临时约法草案，系由院内之委员会（名为编辑委员会）起草。在该草案成立以前，南京临时政府已草就了一种，名为中华民国临时政府草案，并致参议院，请求作为讨论基础。政府草案与临时约法有二个主要的异点：第一，政府草案虽亦采取责任内阁制，而总统之权限则较大于临时约法之所规定；如承认总统于紧急时得以命令代法律；与总统不经参议院之同意，宣战、媾和等规定，第二，临时约法并未容纳孙中山‘五权宪法’之说，而政府草案则有‘临时大总编，除典试院、察吏院、审计院、平政院之官职及考试惩戒事项外，得制定文武官制官规’之规定，盖于承认行政、立法、司法诸权独立之外，尚隐寓考试监察等立之意。该草案致送参议院后，该院仍主张自行起草；正月三十一日该院并议决将草案退回政府。元年二月七日起，该会即讨论该院编辑委员会自行起草临时约法草案；至三月八日，该院即已完成草案审议，第二读会、及第三读会之顺序。”⑤
根据以上史料和比较，可以确定三点：第一，孙中山曾代表政府向参议院提出过约法草案；第二，孙案没有被接受；第三，孙案增加了大纲规定的总统职权，而不是削弱它；第四，约法定案间接吸取了孙案的意见，增加了总统的某些职权；第五；比较孙案和大纲，孙中山没有削弱总统法定职权从而达到限制袁世凯的故意，只是希望有一部约法，来标志民国，并监督袁世凯。
4、孙中山所有文稿中没有孙中山参与大纲、约法的制订和修改的史料。
据我所看的孙中山的文稿中，找不到孙中山关于中华民国临时政府组织大纲、中华民国临时约法的的起草和制订工作的记载，只有一个公布临时约约法的公布文件。
5、孙中山作为临时大总统，是政府官员，按孙中山崇尚的分权原则，孙中山不可能代行参议院的立法权。此不赘述
二、 孙中山对临时约法有诸多批评
孙中山曾明确表示，约法没有真实反映自己的革命理想，《五权宪法》：“至于我们民国的约法，没有规定具体的民权。在南京订出来的民国约法里头，只有‘中华民国主权属于国民全体’的那一条，是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意思。” ①
这个五权宪法，孙中山最先在1906年12月东京《民报》创刊周年庆祝大会上提出：“将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做‘五权分立’。”②五权指立法权、行政权、司法权、监察权、权，这是政府的五项治权，这五权还要受国民的四项政权制约，国民有选举权、创制权、弹劾权和复决权。这种五项治权与四项政权完美结合的宪法才是理想的宪法。但是临时约法既没有详细地、彻底地规定国民的政权，也没有贯彻他的五权分立思想。
《孙中山年谱》：“1912年2月13日，孙中山召集同盟会议员讨论约法。法制局长宋教仁坚主中央集权制，秘书长胡汉民则主地方分权。孙中山对五权宪法未纳入约法，表示不满，谓‘非如此则不足以措国基巩固’；特别强调‘我今已说要定一条‘中华民国主权属于国民全体’，一以表示我党国民革命之真意义所在，一以杜防盗憎主人者，与国民共弃之。’与会者均表赞同。”③
吴经熊黄公觉《制宪史》：“中山先生其后概乎言之，曰：‘民国建元之初，予极力主张施行革命方略，以达革命建设之目的。......而吾党之士，多期期以为不可。经予晓喻再三，辩论再四，卒无成效，莫不以予之理想大高。......呜呼，是岂予之理想太高哉！毋乃当时党人知识太低耶？予于是不禁为之心灰意冷。......此予之所以萌芽退志而于南京政府成立之后仍继续停战重开和议也。’”①
孙中山一次讨论中说：“内阁制，纯恃国会，中国本身基础，犹甚薄弱，一旦受压迫，将无由抵抗，恐蹈俄国1905年国会之覆辙。国会且然，何有内阁？今革命之势力在各省，而专制之毒在中央，此进则彼退，其势力消长，即专制与共和之倚伏。倘更自为削弱，噬脐无及。”②
孙中山在《中国革命史》一文中指出：“临时约法，既知规定人民权利义务；而于地方制度，付之阙如，徒沾沾于国家机关，此所谓合九州之铁铸成大错者也。”③
孙中山对约法为什么要承认并且支持？他说：“因为我以为这个执行约法，只有一年半载的事情，不甚要紧，等到后来再鼓吹我的五权宪法，也未为晚。”④
人以上材料看，孙中山对约法的批评主要有二：其一，没有具体规定人民的权利，以及实现权利的保障；其二，没有采取地方分权制，不利于民国的巩固；其三，没有贯彻五权宪法的。
对于这样一个不满意的约法，孙中山为什么为之奋斗不息？甚至作为斗争的旗帜？他自己有一个说法：“余对于临时约法之不满，已如前所述，则余对于此与革命方略相背驰之约法，又何为起而拥护之？此读者所亟欲问者也。余请郑重说明之。……故《临时约法》者，南北统一之条件，而民国所由构成也。袁世凯毁弃《临时约法》，即为违背誓言，取消其服从民国之证据，不必待其帝制自为，已为民国所必不容，……余为民国前途计，一方面甚望有更进步、更适宜之宪法，以代《临时约法》，一方面则务拥护《临时约法》之尊严，俾国本不因以摇撼，故余自六年至今，奋然以一身荷护法大任而不少挠。”⑤
忠于，是历史价值的基础，有感于此，笔者提出孙中山与约法制订的，祈为引玉之砖。
注：原文发表在《纪念辛亥革命九十周年国际青年学术讨论会论文集》，岳麓书社2003年出版。
① 陈旭麓，中国近代史，上海人民出版社1983年出版，第524页。
② 罗正楷等，中国革命史，中国人民大民大学出版社1987年出版，第123页。
③ 郑兆安等，中国革命史，湖南师范大学出版社1994年出版，第40页。
④ 张晋藩，中国史，法律出版社1995出版，第531页。
① 吴经熊，黄公觉，中国制宪史民国丛书第四编27，上海书店1992年出版，第36页。
② 杨幼炯，近代法制史，民国丛书第一编29，上海书店1989年出版，第77页。
③ 谢扶民，中华民国立法史，民国丛书第五编6，上海书店1996年出版，第358。
④ 王世杰，比较宪法，民国丛书第一编30，上海书店1989年出版，第678页。
⑤ 谢扶民，中华民国立法史，民国丛书第五编6，上海书店1996年出版，第359页。
① 王世杰，比较宪法，民国丛书第一编30，中华书局1989年出版，第680、681页。
② 谢扶民，中华民国立法史，民国丛书第五编6，上海书店199年出版，第361页。
③ 杨幼炯，近代中国法制史，民国丛书第一编29，上海书店1989年出版，第92页。
④ 杨幼炯，近代中国法制史，民国丛书第一编29，上海书店1989年出版，第92页。
⑤ 王世杰，比较宪法，民国丛书第一编30，中华书局1989年出版，第684、685页。
① 五权宪法
② 孙中山全集第一卷，中华书局1985年出版，第330页。
③ 孙中山年谱，中华书局1980年出版，第139页。
① 吴经熊黄公觉，中国制宪史，民国丛书第四编27，上海书店1992年第39页。
② 王俯民，孙中山详传，中国广播电视出版社1993年出版，第666页。
名称的变化，意味着这部法律由原来的规范人民代表大会及常委会的监督工作，缩小为仅仅规范人大常委会。
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会，是国家的权力机关，宪法赋予这些机关立法和监督的权力。人大如何建立起有效的监督机制，行使其对行政和司法的监督权，促进依法行政和维护司法公正，是《监督法》所要承载的历史使命。
在实际工作中，人大监督功能弱化，以致经常被人称为仅是“橡皮图章”；因而人们希望通过这部法律强化人大的权力，建立有效的监督程序，甚而希望能够以此促进中国政治体制改革。
三审稿大幅调整以求通过
《监督法》出台经历曲折而漫长，历经五届全国人大，迄今已有20年。1986年8月，全国人大常委会办公厅起草了关于加强人大工作几个问题的文件，监督问题列在其中。这通常被视为《监督法》起草工作的开始。
1990年3月，十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的《监督法》。1990年10月，第一部《监督法》草案出台。但它仅规定了全国人大及其常委会的监督工作，未涉及地方人大。
七届全国人大和八届全国人大期间，都进行了《监督法》的起草研究工作。
1998年3月，《监督法》列入了九届全国人大常委会立法规划。在立法步骤上，这届人大常委会决定1999年先搞四个单项决定，即司法监督、预算监督、领导人述职、经济工作监督。
在此期间，全国人大常委会于1999年12月制定了“关于加强中央预算审查监督的决定”，2000年2月制定了“关于加强经济工作监督的决定”。而另一项针对审判和检察工作的“重大违法案件实施监督的规定草案”，因为争议较大，经过两次审议最终没有出台，仅在九届人大四次会议上写入人大报告。
2002年8月16日，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》在九届全国人大常委会第二十九次会议上首次审议。该草案共7章73条，主要包括：人大及其常委会行使监督权的原则；监督宪法和法律的实施；听取和审议人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告；审查和批准国家计划、预算及其执行情况的报告；监督审判和检察工作；质询和特定问题调查等。
2004年8月，十届全国人大常委第十一次会议对《监督法》草案进行了第二次审议。从内容上看，和第一次审议稿差别不大。
《监督法》草案三审稿与以前相比，框架结构和内容都作了调整，共分9章48条。内容包括：人大常委会行使监督权的原则；听取和审议“一府两院”的专项工作报告；对计划、预算执行情况的监督；执法检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查以及审议和决定撤职案。
曾被寄予厚望、有可能借此建立起中国违宪审查制度的“宪法监督”，以及颇有争议的司法监督等内容，在此稿中都没有规定。
此外，法律调整范围也较前两稿大幅缩小。对此，全国人大法律委员会的解释是：各级人大的职权具有监督“一府两院”工作的性质，但各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督，按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权，是由人大常委会行使的。
不过，草案承继了前两稿的规定，强调遵循四项原则：一是坚持党的领导；二是坚持依法监督；三是集体行使职权；四是不包办代替。
一位宪法专家认为，通过此次修改，这部法律可以在全国人大常委会即刻通过，不必等到一年一度的全国人民代表大会。
从此次人大常委会审议的结果看，人大常委们希望这部法律尽快出台的意见比较强烈。吴邦国委员长在会议报告中表示，大家一致认为草案符合我国国情，符合人大工作实际，已经比较成熟，希望进一步修改完善后尽快提请审议通过。这意味着《监督法》“二十年磨一剑”即将出台。
现有体制下的抉择
曾在全国人大常委会办公厅工作多年、长期从事人大制度研究的中国政法大学教授蔡定剑认为，人大监督不力，是社会各个方面迫切要求出台《监督法》的原因。现有的宪法和组织法已经赋予人大相应的监督职权，《监督法》的功能关键在于如何完善监督程序，使其更加具体化，更具有操作性。
但据《财经》记者了解，经历了20年难产之后，《监督法》草案目前的规定，同现有法律规定没有大的区别，在设立专门的违宪审查机构、司法监督以及对干部的述职评议等问题上，没有任何突破。而缺乏这些内容的《监督法》即使出台，也难以实现立法的初衷。
是否设立专门的违宪审查机构，是立法早期的讨论议题。尽管建立违宪审查制度的呼声在中国民间和学术界不绝于耳，但从目前的草案看，在此问题上不会有突破性的进展。草案将原来对“监督宪法和法律的实施”改为“规范性文件的备案审查”，同现有法律相比，只是增加了对“两高”司法解释的备案和审查程序。
在司法监督问题上，人大如何能在保障司法独立的情况下介入司法程序，是一个难解的问题。实践中，许多地方采取个案监督，因而出现了个别地方人大常委会主任或者人大代表干涉个案审理的情况，并一度遭到法学界强烈的批评，法院和检察院等对此意见很大。
但目前中国司法不公正现象的普遍存在，又促使人大机构必须承担起监督司法公正的职责来。《监督法》第一次审议稿规定了监督审判和检察工作，此次三审稿取消了司法监督的专章规定，把人大常委会的司法监督方式分散在专项工作报告、执法检查、询问和质询以及特定问题调查几章中；监督的重点不再是个别案件，而是“审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题”。
对干部进行述职评议，是从地方人大发展起来的人大监督制度。这一做法开始于上个世纪90年代，有的省份还制定了比较完善的述职评议程序，北京、江苏、贵州、江西等省市都有述职评议的实践经验。一些地方官员在述职评议中获不称职票达到半数以上，则被免职。
这是罗江县自发的一项人大代表制度改革：在驻镇的县人大代表中推选小组长，实行组长专职化，给予调研经费，将其生活补助纳入财政预算，确保其专门履职――上午在“专职人大代表工作室”接访，下午调研。
罗江县的改革被舆论评价为“民主探索的一种有益尝试”。
“我喜欢有事忙。”李国喜说，但他忙碌的日子只持续了20天。7月17日，罗江县人大接到四川省人大新闻局传真，要求暂停专职人大代表试点，同时停止一切新闻宣传。7月19日，“罗江县专职人大代表工作室”被摘牌。
一个月后，一项国家层面的立法阐释了罗江县改革被叫停的深层背景。8月23日，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案(草案)》(下称代表法修正案草案)，提交十一届全国人大常委会第十六次会议初次审议，草案规定：代表不脱离各自的生产和工作岗位。
全国人大常委会法制工作委员会主任李适时，在对代表法修正案草案进行说明时表示，鉴于中国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子，代表不设个人工作室。
如果草案获得通过，基层推动多年，有尝试的“人大代表专职化”改革便告终结。
夭折的改革
9月2日，罗江县御营镇场镇中心，镇政府斜对面一处临街的门面房内，曾经的“罗江县专职人大代表工作室”换上了“御营镇幸福罗江促进室”的牌子。门庭冷落，大门紧锁，仅开一道侧门。屋内墙上专职人大代表职责、工作流程表已被揭去。
李国喜的名字依然挂在促进室的门口，他目前的身份是“幸福调解员”，每日工作仍是接待群众，但原先的自主调研已改成“受镇党委委托”进行调研，与其工作对接的机构，也从县人大常委会改成了县群工部。
“已经三天没人来了。”李国喜望了望门口。
罗江的人大代表专职化尝试，是一场当地官员和北京学者共同发动的改革，主要的推动者是罗江县委书记卢也和中国社科院农村发展研究所研究员于建嵘。
卢也年近半百，在当地主政七年多，先后任罗江县县长、县委书记，熟悉基层情况。而于建嵘持续关注县政改革，认为县级政权的体制改革“能真正改变中国”。他主张打造责任政府，使其既向上级负责，更向县域居民负责，他认为，基层人大代表职业化改革是现体制中具有操作性的突破口，可以实现人大“去官僚化”的特征，同时保持政府现有政策、人事的稳定性。
卢也与于建嵘结缘实属偶然，卢也在四川省的一份会议材料中，首次看到于建嵘关于县级政权改革的观点，产生共鸣，于是他通过作家野夫牵线，邀请于建嵘来罗江讲课。
2010年5月19日，于建嵘来到罗江，为全县400多名副科级以上干部讲课，主题是“社会稳定与公共安全”，在此期司，于建嵘再次提出县级政权在现体制下的困境司题，以及他的“县级人大代表专职化改革”思路。 讲座之后，卢也与于建嵘一拍即合，决定在罗江将于建嵘的理论付诸实践。
6月12日，于建嵘将罗江县委数名常委请到了北京，组织中央党校教授蔡霞、中国政法大学教授蔡定剑等人，对罗江县的改革方案进行全面论证。几天后，罗江县政法委书记张胜虎将《罗江县人大常委会党组关于试行专职县人大代表的意见》(下称《意见》)通过电子邮件发给于建嵘，于在文字表述上做了修改，随后传回罗江再次修改。
《意见》对“专职县人大代表”和“县人大代表工作室”做出界定：前者指在县人代会闭会期司，专门在县人大代表工作室、履行定时接待所在镇选民的县人大代表。其职责为，重点收集、调研选民反映的问题，以批评、意见和建议的形式要求“一府两院”及其部门依法办理并答复。“专职县人大代表”由县人大代表自愿申请，经所在县人大代表小组选举产生，报县人大常委会备案；而“县人大代表工作室”，是县人大常委会设在各镇，供专职县人大代表接待选民的办事机构。其办公经费由县财政负担。
为不违背现行代表法的规定，罗江县专职人大代表的“工资”被称为“生活补助、误工补贴”。
据参加罗江改革论证的蔡霞称，在《意见》制定之初，罗江县便明确，专职人大代表遵循“不直接处理和解决问题”的原则，同时先选取一两个乡镇进行试验，待时机成熟再进行推广。
改革很快进人操作层面。御营镇被定为首批试点镇之一。该镇共有八名县人大代表，其中四人为县城的公务员，另外四人包括一名教师，一名镇财务中心的会计，一名村委会主任，以及李国喜。因李国喜当时的职务是御营镇环境综合整治办公室副主任兼太平村党支部副书记，相对属于“闲差”。6月中旬，罗江县政法委书记以及县人大一名官员找李国喜谈话，询问其是否愿意担任专职人大代表。“我觉得这是上级交代的任务，就答应了。”李国喜说。
6月23日，御营镇的八名县人大代表通过选举程序，一致推选李国喜担任县专职人大代表。五天公示期结束后，6月28日，李国喜辞去原职，走马上任。
此后，媒体峰拥而至，学界亦广泛关注，支持者多将罗江的探索视做未来人大代表制度改革的方向，异议者则指出其在立法、选举层面的制度障碍。卢也对于这些争议，已有心理准备，他曾对下属表示，如果罗江的改革给市人大、省人大带来风险，他将辞职。
不久，情势急，7月17日下午5时，罗江县人大办公室主任卢晓刚正在接受记者采访时，接到了四川省人大新闻局的传真，传真的内容明确停止专职化试点。7月19日，“罗江县专职人大代表工作室”的牌子被摘了下来，罗江县的此次尝试就此画上句号。
代表法转向
就在罗江专职人大代表改革被叫停一个月后的8月23日，代表法修正案草案提交十一届全国人大常委会第十六次会议初次审议。这是代表法自1992年开始实施后的首次修订。
草案规定代表不脱离各自的生产和工作岗位。代表出席本级人大会议，参加统一组织的闭会期司的活动，应当安排好本人的工作，优先执行代表职务。 总体而言，草案旨在抑制代表个人行为，人大代表要在组织的统一规定下活动，集体履行职责。
“专职代表”被叫停的同时，代表个人工作室亦未能幸免。草案规定县级以上的各级人大常委会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在对草案进行说明时表示，代表不设个人工作室。
罗江县改革被叫停、代表法修正案草案修订，两起事件被联系到了一起，
引发舆论热议。有学者认为，这两起事件预示着对中国“人大代表专职化”改革路径的否定，这也使得发轫于1985年的人大代表尝试发挥个体作用的努力宣告结束。
1985年，经中央高层批示，中共全国人大常委会机关党组《关于改进全国人大代表视察办法的意见》，要求把集中统一组织代表视察逐步改为分散的经常的视察，全国人大常委会办公厅制发代表视察证，代表持证视察。
随后，经过一系列改革，人大代表个人视察成为一个常见现象。到2003年前后，大批具个性的人大代表涌现。如浙江义乌的全国人大代表周晓光，设立了个人办公室，他组织由退休老干部、大学教授等构成的志愿者队伍，大量倾听、整理、反映选民意见。随后，浙江、湖南、广东等省纷纷出现人大代表设立的个人工作室，被舆论认为是代表意识的一次觉醒。
这次觉醒很快就遭遇困境。2005年，中共中央辖发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(下称9号文件)，其核心内容是代表在闭会期司，以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。蔡定剑认为，该文件实际上限制了当时活跃的代表个人工作室现象。
但即使在9号文件下发以后，各地有关设立“专职人大代表”和“人大代表工作室”的研讨以及实践，仍在进行。
2005年8月3日，深圳市人大代表杨剑昌设立了“杨剑昌接访室”，定时、定点接待市民，收集他们反映的问题，并呈送深圳市人大常委会，再由其辖至相关部门。
2008年1月，王建民等代表向北京市第十三届人民代表大会建议，开展专职人大代表试点。
2008年8月，浙江省温岭市箬横镇贯庄村成立“江根德人大代表工作室”。
2008年9月，全国人大代表、农民工胡小燕主动通过媒体公开手机号码，接受农民工求助。
2010年6月30日，广东人大常委会主任欧广源在与部分全国人大代表、省人大代表进行座谈时表示，“人大代表不能一年就只开一次会，不能开会‘是’代表，不开会就‘不是’代表。省人大可以接界别或者在某一个市先行试点专职人大代表工作。”
从制度层面而言，9号文件为党内文件，而此次代表法修正案草案则属于法律意志，但其中有关否定专职人大代表等条款，即由9号文件一脉相承而来。
“人大代表要不要专职化，这是值得讨论的，但是禁止代表专职化是不合适的。”蔡定剑认为，“代表法的立法思想应该是保障人大代表行使职权，而非对其进行管控。”
在蔡定剑看来，人大代表是由选民选出来，应对他的选区和选举单位负责。从这个性质出发，人大代表必须独立行使职权。因此，“代表活动以集体活动为主，小组活动为基本形式”的说法是不合适的。
更有学者指出，人大常委会无权修改代表法。北京大学法学院教授张千帆认为，各级人大是代表人民行使的“权力机关”，而人大常委会仅为人大的“常设机关”，由人大常委会修改代表法，是“下级给上级”“被监督者给监督者”立法。
此外，据蔡定剑介绍，1982年修改宪法时，时任全国人大常委会委员长的彭真在进行修法说明时称，“我们要人大常委会尽量往专职化方面发展，就是为了脱离过去议行合一的体制”。人大常委专职制度由此而生。
中央社会主义学院教授王占阳表示，虽然这种专职化还不彻底，但全国人大常委必须辞去政府和司法职务才能任职，这在法律上和实践中均已确认。
较之人大常委专职化更进一步的是，从上世纪90年代开始，各地方人大在完善人大制度的探索中，设立了人大常委会专职委员职务。其中，上海、广州、北京等地人大皆设立常委会专职委员。2010年6月3日，深圳市人大常委--会常务副主任李华楠也透露，深圳市人大常委会将在未来5年内设置专职委员。
在蔡霞看来，此次代表法修正案草案关于代表不脱离各自生产和工作岗位的条款，使得目前的人大常委会专职委员处于逻辑悖论中，“一旦修正草案关于人大代表禁止专职的建议规定通过，那么人大常委会设专职委员就是违法。因为人大常委会的专职委员，实际上就是部分人大代表专职化”。
对于外界的种种争议，全国人大常委会并未做出回应，一位接近全国人大常委会的人士则对《财经》记者表示，禁止代表专职化的事情，不像外界所说的那样，是阻碍改革。实际上，人大制度要改革的地方很多，全国人大正在逐步推进。
专职化路径
在一些学者看来，人大代表专职化改革，是真正发挥人大代表民意职能的现实突破口。
中国宪法规定：“一切权力属于人民”，在制度设计上，全国人大和地方人大就是行使人民的机关。张千帆表示，在理论上，几乎所有重要的政府官员都通过人大选举产生，而至少县级和县级以下的人大由选民直接选举产生，因而选民可以期望通过直接或可接选举基层人大代表来监督政府机构的运行。
然而，在实践中，尽管法律赋予人大权力机关的地位，但无论是全国人大，还是地方人大都远未能发挥出其所应有的重要职能。张千帆认为，之所以如此，主要是因为现实中的人大制度在代议制的两个关键――代表性和职业化层面，都存在着严重不足。 张千帆看来，造成代表性不足的原因，在于公民的选举权无法有效落实。根据法律规定，目前县、乡两级人大代表由选民直接投票选举产生，其余人大代表由下级人大选举产生。一方面，直接选举的范围过于狭窄；另一方面，差额选举名额少，候选人推选资格往往受党政机关影响，选举往往流于形式。实践中，绝大多数人大代表另一重身份为各级官员。至于职业化不足，即人大代表业余化，代表缺乏政治和法律知识。根据现行规定，代表来自各行各业，草案强调代表不脱离各自的工作岗位，且在闭会期可以小组集体活动为主。这使得代表无法真正发挥代表民意的作用。
对此，作为罗江县改革主角的李国喜感受颇深，李国喜已是两届罗江县人大代表，他称自己此前九年的代表生涯中，鲜有民众找他反映，口]题。“农村百姓对人大代表没啥子概念，有事都是找领导、找书记，真是有司题的要么就上访。”在成为专职人大代表之前，李国喜履行代表职责，主要是参加县人大组织的视察活动，平均每月一次。而成为专职人大代表后的20天时司里，他接待了五六十名来访民众。
罗江县另一位专职人大代表刘圣会亦表示，14天的专职人大代表经历，和此前四年做代表的感觉十分不同，“现在很多是关于老百姓个人的，口]题，我从来没听到这么多意见。”
改革被叫停后，刘圣会曾表示，“虽然我还是人大代表，但是当我的以调解员的身份，把问题反映到镇上，比如水利局、信用社等部门，我去，口]他们这个事情办的怎么样，我可以监督，但是他们还会买我的账吗?而人大代表是有这个权利，可以约见他们。”
中图分类号：J292文献标识码：A文章编号：1005-5312（2012）11-0138-01
一、文征明的身世背景
文征明（1470～1559年），即文徵明，初名壁，字征明，别号衡山居士，人称文衡山,斋名停云馆。长洲（今苏州）人。官至翰林待诏，私谥贞献先生。“吴门画派”创始人之一。是明代中期最著名的画家，大书法家。与唐伯虎、祝枝山、徐真卿并称“江南四大才子”。与沈周、唐伯虎、仇英合称“明四家”。54岁时以岁贡生诣吏部试，授翰林院待诏，故称文待诏。
文征明早期考取功名仕途不太顺利。明清时代，凡经过各级考试，取入府、州、县学的，通称“生员”，亦即所谓的“秀才”。文征明在生员岁考时，一直考到嘉靖元年（公元1522年）五十三岁，一直未能考取，白了少年头。五十四岁那年，受工部尚书李充嗣的推荐到了京城朝廷，经过吏部考核，被授职低俸微的翰林院待诏的职位。这时他的书画已负盛名，求其书画的很多，由此受到翰林院同僚的嫉妒和排挤，文征明心中悒悒悒不乐，自到京第二年起上书请求辞职回家。晚年声誉卓著，号称“文笔遍天下”，购求他书画者踏破门坎，说他“海宇钦慕，缣素山积”。文征明享年90岁，是“吴门四才子”中最长寿的一位。
二、文征明身世对其书法艺术的影响
从上面对文征明的介绍中，我们不难发现，文征明的身世对其书法艺术有着重要影响。
同时，“文徵明的处世思想以儒为主,兼受道家及魏晋玄学的影响,所以他的为人可谓高风亮节,时时举止端庄,处处风流儒雅。这种处世思想多少影响了他的书法审美观。”
文征明书法温润秀劲，稳重老成，法度谨严而意态生动。虽无雄浑的气势，却具晋唐书法的风致。他的书风较少具有火气，在尽兴的书写中，往往流露出温文的儒雅之气。也许仕途坎坷的遭际消磨了他的英年锐气，而大器晚成却使他的风格日趋稳健。他的传世书作有《醉翁事记》、《滕王阁序》、《赤壁赋》、《渔父辞》、《离骚》、 《北山移文》等。
文征明的早期书法是从苏（轼）字入手的。后来文征明从李应祯学书，他除了把学书心得悉数传授给文征明外，还鼓励他突破传统，自创新格。在文征明22岁时，李应祯看了他的苏体字，对文征明说：“破却工夫何至随人脚？就令学成王羲之，只是他人书耳！”这些话影响了文征明一身。
文征明在书法史上以兼善诸体闻名，而“其人品高旷,小楷书法笔法精到、结体的谨严和灵动,形成温纯精绝之书风,对后世影响极大”。王世贞在《艺苑言》上评论说：“待诏（文征明）以小楷名海内，其所沾沾者隶耳，独篆不轻为人下，然亦自入能品。所书《千文》四体，楷法绝精工，有《黄庭》、《遗教》笔意，行体苍润，可称玉版《圣教》，隶亦妙得《受禅》三昧，篆书斤斤阳冰门风，而楷有小法，可宝也。”
文征明的行书大致可分两大类风格：一是以王羲之《圣教序》笔意为主所写的行书小品；一是以黄山谷笔意书写的大行楷。他在形成这两大类风格之前，同样经历过博采阶段，他不仅搜遍尽可能见到的王羲之法帖，还深入临习过颜真卿《争座位》、《祭侄文稿》、《刘中使帖》、《瀛州帖》、坡《前赤壁赋》（并为此以苏体补书所缺三十六字）、黄山谷《经伏波神祠诗》、《竹枝词》以及米芾、赵孟等行书大家的墨迹。有时他也能像祝允明那样，以苏、黄、米等人的笔意书写自己的诗文。当然他并未停留在这个阶段，而是入后知出，对古法进行了扬弃，最后求得适合己性的自家笔法。
文征明的草书除学二王以及怀素。51岁所作狂草《八月六日书事・秋怀七律诗合卷》则已脱去山谷狂草形骸，直逼怀素神意。此幅与以狂草见长的祝枝山相比，毫不逊色。
文老当盛年时作此书，直通颠素，视京兆未足多羡。岂其神情自适，非若拟仿然耶？窃怪此老胡不终世作此种书……这幅狂草确实堪称神品，因此李登有一疑问，文征明为何终世不作此种书？有人认为，这实在和文征明庄重谨慎的态度有关，所以文征明愈到晚年，字里行间愈重规矩。我认为这固然是十分重要的原因，此外恐还有一个原因：当文征明51岁时，其知友祝允明61岁，尚出仕在外，62岁致仕归里，与文征明过从甚密，其时祝允明狂草之名如日中天，按文征明的性格，很可能故意少作甚至不作狂草，以免两者书作在形式上的冲碰。而绝非文征明在狂草方面的才情不足。
文征明的身世背景对其篆书与隶书亦有影响，但存世不多，且成就不及前者，这里不述。
三、结语
基层烟技员队伍发展的思考与对策
