长期以来，由于种种原因我国一直没有对国有资本经营收支单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支混列在一起。无疑，这种做法是无法体现政府“社会管理者”和“国有资产所有者”两种职能及其分类收支活动的运行特征的。随着市场经济体制的建立，政府“社会管理者”和“国有资产所有者”这两种职能逐渐分离，必然会要求建立一种有效的管理体系——国有资本经营预算管理体系，来切实反映国有资本经营收支活动状况，进而确保国有资本增值和再投入计划的有效进行。
（二）国有资产管理工作的不断加强促进了国有资本经营预算的开展
近年来，全国各地国有资产管理工作不断加强，国有资本经营预算作为一种监督、管理、运作的重要手段日益引起各级政府的高度重视。因为将国有资本经营收入和支出纳入预算管理，可以充分发挥预算的分配、调节和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权利，提高国有资本的运营效率，增强国有资本的控制力，从而有效地促进国有资产的优化配置和国有资产管理体制的改革。
（三）公共财政体系的构建使国有资本经营预算的出现成为必然
随着公共财政框架构建和国资管理体制改革工作的逐步推进，国有资本经营预算的作用日显突出。事实上它有着公共财政预算不能替代的功能、特点和作用，它的收入来源主要是国有资本经营收益，支出安排也以追求经济效益和资本金绩效为目的，而这恰恰是公共财政不可能也不应该出现的内容。
时至国有资产管理体制改革日趋深入的今日，建立国有资本经营预算制度、开展国有资本经营预算编制工作将有着更加重要的意义和作用：
第一，建立国有资本经营预算有利于促进政府职能的转变，使政府的“资产所有者”职能得到真正体现。在市场经济当中，政府作为社会管理者，不能参与市场的运作行为，更不能干预企业的经营行为，因而建立国有资本经营预算可有效地促进政府职能的转变，充分发挥政府的“资产所有者”职能，增强政府对社会经济的宏观调节和控制能力。
第二，建立国有资本经营预算有利于体现国家凭借所有者身份参与社会产品分配所形成的市场经济体制，促进市场经济的健康发展。国有资本经营预算是改变过去计划经济体制下社会公共收支与国有资本经营收支混为一体，行政管理者分配职能取代国有资产所有者分配职能的有效办法，因此国有资本经营预算的建立将会对市场经济的健康发展起到极大的促进作用。
第三，建立国有资本经营预算有利于加强国有资本对社会经济的宏观控制力，进而推动社会资本的有序发展，共同建立公平的市场经济秩序。国有资产管理部I，]以国有资产所有者的身份参与国有资本的利润分配，将收益用于重点项目、重点目标和重点行业的再投资，可不断提高国有经济的控制力和竞争力，推动社会资本的发展，与各种所有制经济形式共同建立起公平的市场经济秩序。
第四，建立国有资本经营预算有利于加强国有资产的监督和管理，避免国有资产不应有的流失，实现真正意义上的国有资产保值增值。因为国有资本经营预算将国有资本经营的收入和支出纳入预算管理，可充分发挥预算的分配和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权益。
二、国有资本经营预算的编制
（一）国有资本经营预算的组成
国有资本经营预算由预算收入和预算支出组成。
1.国有资本经营预算收入是指国有资产管理部门、国有资产营运机构（国有资产授权经营公司），及其权属企业对经营性国有资产进行投资经营和产权运作所产生的收益，主要包括：（1）国有资产营运机构及国有独资或全资企业实现的税后利润；（2）公司制企业中按国有资本出资比例计算分享的税后利润，包括股息、红利和其他形式收入；（3）国有独资企业产权转让收入；（4）公司制企业国有股权转让收入；（5）国家以特许经营权、知识产权、土地使用权等国有经济资源作价投入形成国有资本的转让收入；（6）按照国家法律、法规规定依法获得的其他收入。
2.国有资本经营预算支出主要用于国有资本的再投资和再发展，主要包括：（1）向企业投资或转增资本支出，包括新设企业投资、国有独资企业增加资本金、股份有限公司扩股、配股及有限责任公司增资等；（2）国有资产营运机构的监管费用支出，包括为组织国有资本收益预算实施所发生的费用，经营管理国有资产的费用，委派产（股）权代表、监事、财务总监、审计的费用等；（3）其他支出。
（二）国有资本经营预算的编制原则
国有资本经营预算编制应遵循下列原则：
1.收支有度。国有资本预算收入的编制应实事求是、稳妥可靠，按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列；国有资本预算支出的编制应当统筹运作、主次分明、留有后备。
2.综合平衡。国有资本经营预算收入和支出必须做到既充分合理地利用资金，又不超前分配和超额使用资金。
3.保证重点，兼顾一般。安排国有资本预算支出时，对关系国计民生的重点项目、主导产业的投资应优先安排。
4.效益原则。国有资本预算支出应该用于有效投资，确保资本投入的效益，从而实现国有资本的合理流动，优化国有资本的配置。
（三）国有资本经营预算的编制内容。
国有资本经营预算的编制内容由预算说明书和预算收支表两部分组成：
1.预算说明书，应包括以下内容：（1）预算编制单位（国有资产管理部门、国有资产营运机构及其权属企业）基本概况：（2）预算编制的主要依据及增减变化情况说明；（3）预算收支安排情况，包括收支规模、安排依据、计划年度内收支与报告年度比较的增减情况和原因说明，（4）预算编制中存在问题以及解决问题准备采取的措施等。
2.预算收支表。（1）国有资本经营预算明细表；（2）国有资本经营预算调整明细表；（3）国有资本经营决算明细表，（4）国有资本经营预算、调整及决算明细表有关项目说明：①国有资本经营收入，其所含的主营业务收入、其他业务净收入、营业外净收入等项目的不确定因素较强，且不属于单纯的资本运营收益，从长远角度看不应在国有资本经营预（决）算主项目中进行编制。鉴于国有资本编制初创阶段的一些特殊情况，目前暂时列在预算收入项目之中；②国有资本投资收益，其项目下所列示的主要是资本经营类收益；③国有产权转让收入，其所含内容为涉及国有资产产权转让的各种收入，此类收入成因复杂，在实际编制当中应考虑具体情况；计算准确后填列；④其他收入，其填列范围应包括以上收入项目之外的所有国有资本经营、运作收入；⑤国有资本经营支出，其所含的主营业务成本、主营业务税金及附加、三项费用，以及“所得税”项目均为经营性指标，同样存在较强的不确定性，不属于单纯的资本运营支出，从长远角度看不应在国有资本经营预（决）算主项目中进行编制，亦因目前的特殊情况，暂时列在预算支出项目之中；⑥补充资料，主要体现各资产管理和运营单位的有关辅助资料，应结合各预算编制单位的实际情况加以具体说明。
（四）国有资本经营预算的编制和审批主体。
各级国有资产管理部门是国有资本经营预算的主要编制单位，负责编制汇总预算，监督预算的执行。国有资产营运机构或权属企业是次一级国有资本经营预算的编制主体，负责制定本级次的预算、组织预算收入的收缴和支出的管理，完成预算目标。从目前看各级政府应是国有资本经营预算的审批主体，经过审批由本级国有资产管理部门组织执行，并下达给下一级单位具体实施。
（五）国有资本经营预算的编制级次。
各地方国有资产的管理级次是随着管理模式和改革进度的不同而存有差异的，归结起来主要的级次和模式有三种：
1.三级管理模式，即国有资产管理部门——国有资产营运机构——权属企业。这一模式下的国有资本经营预算编制级次要按照其管理模式进行三级编制，即权属企业编制三级国有资本经营预（决）算；国有资产营运机构编制二级并汇总三级国有资本经营预（决）算；国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预（决）算。
2.二级管理模式，即国有资产管理部门——国有资产营运机构或权属企业。这一模式下的国有资本经营预算要进行二级编制，即国有资产营运机构或权属企业编制二级国有资本经营预（决）算，国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预（决）算。
3.一级管理模式，即国有资产管理部门或营运机构。这一模式下耍直接编制一级国有资本经营预（决）算。
（六）国有资本经营预算的编制时间和程序。
国有资本经营预算和决算年度同会计年度一致，白公历1月1日起至12月31日止。预算编制以人民币为计算单位。国有资本经营预算（下年）和决算（当年）编制任务由国有资产管理部门于每年年末向各下级单位进行布置，各下级编制单位于次年初向国有资产管理部门报送下年度预算草案和上年度决算报告。国有资产管理部门审核预算草案并汇编出总预算，报同级政府审批后实施；同时审核各下级单位的决算草案并汇编出总决算，报同级政府批准。
（七）国有资本经营预算编制的执行。
国有资产管理部门对各下级编制单位的预算收支执行情况进行监管和考核。预算支出按预算确定的用途、范围及用款进度由各级次编制单位自主决定，并于每一会计年度的中期和终期向上一级编制单位报告其所运营的国有资本经营预算执行情况。预算执行年度内由于特殊情况需要增加预算支出的，由各级编制单位编制预算调整方案，经上一级编制单位审批后进行调整，未经批准不得调整预算。
三、国有资本经营预算编制过程中的问题与思考
目前，随着市场经济的建立和不断完善，特别是新的国有资产管理体制的确立，建立国有资本经营预算的条件日趋成熟。经过一段时间对国有资本经营预算编制的探索与实践，笔者对国有资本经营预算编制在增强了感性认识的同时，也发现了一些实际问题，如：受改革大环境的影响，国有资本经营预算与政府公共预算相互重叠，一时难以完全分离开来，无法作为独立的预算来运行；国有资本经营预算编制尚处于“初级”阶段，难以进行规范、全面、准确的编制；在国有资本经营预算编制中是实行预算会计制度还是企业会计制度还有待进一步探讨，不同的会计制度会对预算编制产生不同的影响，与财政预算比起来，国有资本经营预算有着自身的特点，其最主要的特点是它面对的是企业和市场，由于企业和市场的不稳定性，导致预算和决算有可能产生较大差距；由于市场的原因，预算没有完成，政府部门在进行审批时，对此类行为如何认定、评价等等。针对这些问题笔者展开了较为深入的思考，并期待着在今后的实践中进一步加以完善和解决。
1.研究处理好国有资本经营预算与公共财政预算的关系，努力解决“相互重叠”问题，尽快确立国有资本经营预算的法律地位。
Abstract:Thebudgetwillbetheeconomicsubjectregardingfutureplanandthepredictthataccountantistheeconomicsubjectregardingpastobjectiverecord.Thefootholdpast,FangNengwillforecastfuture.Fromthispointofview,accountantisestablishesthebudgetthefoundationandthebacking,isalsoreflectstheperformanceofbudgetandtheresultimportantmeans.Establishesthesuitableaccountingbasis,notonlyestablishesaccountingsystem''''spremise,andhastheimportantmeaningregardingtheestablishmentwithitcorrespondence''''sbudgetsystem.Inthereality,aneconomicsubjectaccountingbasis''''schoicehastwokinds:Namelythepowerandresponsibilityhasthesystemandthereceiptsanddisbursementsrealizesthesystem.Thenationalcapitalcommitteetakesstateassetmemberrepresentativewhoisentrustedthegovernment,intheestablishmentstate-ownedcapitalmanagementbudgetsystem''''sprocess,definitelywillmeettheaccountingbasisthechoice.Webelievedthatshouldhavethemanufacturetakethepowerandresponsibilityasthestate-ownedcapitalmanagementbudgetsystem''''saccountingbasis.
keyword:State-ownedcapital;Managementbudget;Budgetsystem;Accountingbasis
一、以收付实现制为基础的国有资本经营预算制度的现实困境
近年来，全国部分省市的国资委开始在所出资企业推行国有资本经营预算制度，总的做法是：以收付实现制为基础，对出资企业的现金收支活动进行列收列支反映，收入主要包括国有资产收益、产权转让收入、融资收入和其他收入四大类，支出主要包括国有资本营运支出、投资支出、融资支出、其他支出四大类，预算结余是所出资企业的货币资金汇总数。通过国有资本经营预算制度，反映出资企业的资金来源、占用和结余情况。但是由于出资企业所面临的经济体制、会计环境和所发生的经济业务发生了巨大变化，单纯以收付实现制为基础难以反映国有资本的来源、使用及效益情况，因而也带来国有资本经营预算制度的现实困境。主要表现在：
1.收付实现制与出资企业的现行会计基础存在矛盾。在传统的计划经济体制下，企业不过是国家的一个预算单位，利润上交国家，亏损由国家弥补，维持简单生产和扩大再生产所需资金由国家划拨，国家和企业主要是缴拨款关系，与此对应的预算制度的会计基础是收付实现制。但是随着社会主义市场经济体制的确立，企业已经不再是国家的一个预算单位，企业成为自负盈亏的经济主体，所需资金也由企业自己筹集，企业依据法律规定，以权责发生制为会计基础。因此，沿袭传统观念以收付实现制为基础建立的国有资本经营预算制度，必然与企业现行会计基础存在较大矛盾和冲突，不仅难以操作，而且难以控制。国资委与出资企业是出资与被出资的关系，不可能再回到缴拨款关系的老路。
2.预算收支反映的内容和结果不够全面。收付实现制下建立的国有资本经营预算制度，从报表形式上来看，仅仅是出资企业现金流量预算表的简单叠加和汇总。而在一个预算年度内，出资企业还会发生大量的非货币易，例如收到抵债资产和商品、以股权换股权、资产置换、资产损失核销等，这些业务没有纳入国有资本经营预算，也就无法真正反映出资企业的国有资本营运过程全貌。目前推行的国有资本经营预算，其预算结余数是出资企业的货币资金余额，而仅仅反映资金余额，对于判断出资企业效益、资产保值增值情况，还远远不够。
3.没有反映真实的负债情况。在现行收付实现制下，只反映当年的融资收入和还本付息的支出，对于出资企业的担保等形成的或有债务没有反映，也无法知晓出资企业目前的债务规模和水平，无法获得全面的债务信息，不利于出资人制定宏观决策和债务风险的防范。
4.收支核算不够准确。收付实现制下，预算收入仅反映当年实现数，而对于出资企业的历年收益结余没有反映。分期支付的重大产权转让收入，仅仅只是反映了当年实际收到数。国有资本营运支出中，固定资产折旧费、资产减值准备等没有反映，无法对出资企业营运成本进行科学的核算。对于重大投资形成的资产和股权没有进行账面反映和处理，没有通过合并会计报表，反映国有资本的放大效应。
5.国资委层面没有一套完整的账务处理程序。目前在收付实现制下建立的国有资本经营预算制度，已经开始规范国有资产收益的收缴和管理工作。对于国有资产收益的使用，国资委也没有形成一套完整的账务处理程序，使得对于国有资产收益的预算会计处理很不规范。
二、以权责发生制为基础的国有资本经营预算制度的比较优势
建立国有资本经营预算制度，以权责发生制作为会计基础,提供的会计信息将更加全面。从西方国家的政府预算和会计处理的实践来看，推行以权责发生制为基础的预算和会计改革已经在部分国家实施，权责发生制能够全面反映政府的资产和负债,可以更好地帮助经济决策,确定债务规模,从而使得预算管理更加科学合理。
1.实行权责发生制可以实现与出资企业会计基础的有效对接。目前国资委所出资企业大都实行企业会计制度，并以企业会计报表体系编制企业财务预算。实行以权责发生制为基础的国有资本经营预算制度，可以实现经营预算报表和企业财务预算报表的对接，而且在预算收支的会计处理科目和账务处理程序上保持一致性，既有利于预算有关科目信息的获取，也有利于对于预算的会计处理。
2.实行权责发生制可以全面反映出资人所拥有经济资源的来源、使用及其效果。权责发生制不仅可以反映出资企业拥有的经济资源存量，而且对于预算年度形成的增量资产也能做出客观纪录。权责发生制下成本与费用的配比，能够对各项预算收支做出更加科学的评价，从而正确引导政府对国有资产经营管理的正确决策和客观评价，实现经营收益最大化。
4.实行权责发生制可以全面反映资产和债务状况，防止政府的债务风险。采用权责发生制有利于加强对国有资产的管理和监督，有效避免资产一旦购置或建造完成就脱离监管视野，提供了关于资产的全面信息。目前，地方政府没有发债权，一般都是通过将所出资企业的资产作为抵押或担保取得银行贷款，并责成出资企业完成政府任务。因此，地方政府都存在隐性债务问题。通过实行权责发生制，能够真实反映企业目前的债务规模、抵押担保等或有债务状况，准确揭示存在的债务风险，合理制定偿债计划，杜绝隐患。
3.实行权责发生制有利于政府出资人职能的落实。国资委的成立，标志着国有资产出资人职能和政府公共管理职能的分开。国资委受政府委托实施对出资企业国有资产的监督管理，这就要求国资委按照企业的规则办事。权责发生制作为企业会计确认基础，能够很好地反映损益，实现收入成本的配比，对提高企业的经营效益有很大的促进作用。国有资本经营预算以权责发生制为基础可以较好适应政府出资人职能的内在要求，实现以绩效为导向的管理。
三、建立以权责发生制为基础的国有资本经营预算制度的总体思路
国有资本经营预算制度实质上是政府以出资人身份编制的国有资本的收支计划。要真正确立国有资本经营预算制度的会计基础，就必须彻底改变预算会计与预算对应的传统观念，而这种观念也正是目前国有资本经营预算制度的会计处理陷入困境的关键所在。如果说，财政预算主要是安排资金的来源和使用，以收付实现制为基础的预算会计可以与之对应，形成对预算资金的有效监督。那么国有资本经营预算则更加关注资产和资金的资本化，以收付实现制为基础的预算会计难以与之对应，无法反映国有资本经营预算的全貌。因此，必须引入权责发生制会计，实现国有资本经营预算的会计基础的转变。
1.明确国资委为一级会计主体和预算主体，所出资企业为二级会计主体和预算主体。目前，全国部分省市的国有资本经营预算制度建设已经取得了初步成效，初步建立了“国资委—出资企业”的两级预算体系，并在预算年限、编制和审批程序上做出了相关规定。国资委是预算的一级编制主体，负责国有资本经营预算编制和执行的组织工作，检查国有资本经营预算的落实情况；出资企业是国有资本经营预算的二级编制主体，是国有资本经营预算的具体执行者。两级预算体系与国有资产管理体制的基本架构保持一致，为国有资本经营预算的编制与监管提供了操作平台和组织保障。现在的关键问题在于，国资委作为一级会计主体的地位没有落实，预算执行和结果仅仅只是在预算报表上进行了统计，导致经营预算各项收支的过程和结果无法准确地核算和计量。应以权责发生制为基础，将国资委确认为一级会计主体，建立一整套完整的财务报表体系和会计科目核算体系。在具体操作中，首先要建立国资委层面的母公司报表，以出资企业的国有净资产为基础，将其以长期投资的形式在国资委的资产负债表中进行反映，并可依据国有净资产状况提取有关的长期投资减值准备。国资委层面发生的各项预算收支活动，按照权责发生制原则进行会计核算并将其结果记入国资委层面财务报表.
4.以出资企业的财务预算为基础，确立国资委层面财务报表的各项预算指标。这是建立国资委层面国有资本经营预算的主要内容。出资企业的财务预算报经国资委审批后，国资委依据出资企业的各项财务预算指标，对国资委层面的财务报表的各项预算指标进行合理的预计，主要包括：国有投资收益、转让收益、投资指标等。由于国资委自身的费用仍在财政公共预算的范围内，暂不纳入国有资本经营预算反映。同时，国资委要对出资企业的财务预算表进行汇总统计，并作为出资企业的预算方案提交政府和人大审核。这样，国资委提交政府和人大审议的国有资本经营预算报表包括两个层面：一是国资委层面的财务预算报表；二是汇总的各出资企业财务预算报表。
3.在出资企业全面推行企业财务预算制度。财务预算是一系列专门反映企业在预算年度内预计财务状况和经营成果，以及现金收支等价值指标的各种预算的总称。财务预算具体包括现金预算、投资预算、融资预算、收入费用预算、预计利润表、预计利润分配表和预计资产负债表等内容，出资企业的财务预算就是企业层次的国有资本经营预算。应依据企业上年度的会计指标和企业的年度发展规划科学制定企业层次的国有资本经营预算，企业层次的国有资本经营预算要经过企业董事会审议，并按照《公司法》的规定上报国资委审批执行。出资企业承担政府指令债务和投资项目的，制定的融资预算和投资预算要提请政府专题审议。
4.以权责发生制对具体预算收支科目进行会计核算。首先是出资企业按照企业会计制度的要求，认真组织对于国资委批准的国有资本经营预算的执行，对执行过程和结果进行客观真实的会计记录，并按季度报国资委。其次，国资委要认真组织国资委层面的国有资本经营预算的执行，并按照权责发生制原则对执行结果进行客观纪录，依据会计总账对国资委层面的财务报表进行调整。
ABSTRACT
Comprehensive Budgeting has been widely used as an effective way of management in western corporations since 1920s， and rich experience has been accumulated. From 1980s on， several new budgeting models have emerged in theoretical world， including Activity Based Budgeting， Kaplan Budgeting Model and Beyond Budgeting. In China， companies and corporations began to apply Comprehensive Budgeting since its reform and opening to the outside world. By learning to the western experience and exploring actively by themselves， they have established a budgeting system that is proper in Chinese business environment. However， there still are some disadvantages in some respects. Based on previous research， the disadvantages have been concluded in both comprehension and application of budgeting under the requirements of Value Based Management (VBM). In order to remove the above defects， with the guidance of the Framework of Comprehensive Budgeting for Chinese Corporations， some suggestions for Chinese group corporations are given under the enlightenment of successful experience of China Mobile in four aspects as join of strategy and budgeting system， fix of budgeting goal， enforcement and control of budgeting， as well as review of budgeting. These suggestions are aimed to make Comprehensive Budgeting a better tool for management in Chinese corporations to strengthen their competency in international market.
Keywords: Comprehensive Budgeting， operation plan， Value Based Management， framework of Comprehensive Budgeting
目 录
摘 要 Ⅰ
ABSTRACT Ⅱ
第一章 引 言 1
1.1选题背景 1 1.2本文的研究结论及研究方法 1
1.3论文结构 1
第二章 国内外全面预算管理理论和文献回顾 2
2.1国外预算管理理论的发展 2
2.2国内预算管理研究的发展 3
2.3本文的研究贡献 4
第三章 我国企业预算管理现状分析 5
3.1中国式预算管理的理论分析框架 5
3.2理论层面分析我国预算管理现状 5
3.3实践层面分析我国预算管理现状 6
第四章 对中国企业开展全面预算管理的建议 10
4.1战略与预算控制体系的对接 10
4.2预算目标的确定 10
4.3预算编制、执行与控制 11
4.4预算调整与员工激励 12
第五章 中国移动全面预算管理案例介绍 14
研究结论和意义 20
参考文献 21
第一章 引 言
1.1 选题背景
全面预算管理是企业内部管理控制的一种重要方法，它曾对现代工商业企业的成熟起到过至关重要的作用。自20世纪20年代全面预算管理在美国通用电器公司，杜邦公司，通用汽车公司产生后，这一方法很快就成了大型现代工商企业的标准作业程序。20世纪80年代一项对美国400家大型公司的调查研究表明，当时几乎所有的大型美国公司都运用了预算这一方法。
在我国，随着改革开放的深入和市场经济体制的建立，企业管理控制的目标从完成生产的品种，产量计划，逐渐转移到追求企业经济效益，实现企业价值最大化上来。全面预算管理由此不断引起重视，并在实现企业经营目标上发挥着越来越重要的作用，甚至被放到企业经营机制和战略管理的高度来加以认识，从而在实践中被一些企业大力推行。相比于成熟经济体的全面预算管理，中国的企业无论是在认识上还是实践上都还处于发展阶段，因此对于中国预算管理的研究不仅具有理论意义，更有现实意义。
1.2 本文的研究结论及研究方法
本文针对中国企业实务中存在的种种不足，提出的中国集团公司全面预算管理框架为指导，分析了我国全面预算管理的现状，并对国内企业实施全面预算管理从战略与全面预算控制体系的对接，预算目标的确定，预算的执行与控制和预算考评四个方面提出了一些合理建议，并介绍中国移动通信集团较为成熟的全面预算管理体系，以期对中国企业开展全面预算管理有所启示。
1.3论文结构
本文其他章节的结构安排如下，第二章是相关的理论和文献回顾，主要包括国外理论发展和国内相关文献介绍。第三章是有关中国的全面预算管理现状分析。第四章是针对现状的分析提出了一些建议。最后一章是介绍了中国移动通信集团公司的全面预算管理的案例。
第二章 国内外全面预算管理理论和文献回顾
全面预算管理是涉及全方位，全过程和全员的一种整合性管理系统，具有全面控制和约束力，决不仅仅是财务部门的事情。理解和把握全面预算管理应该立足于公司治理机制，它不仅是一种管理制度和控制方略，更是一种管理理念。
2.1国外预算管理理论的发展
自20世纪20年代全面预算管理在美国的通用电器公司、杜邦公司、通用汽车公司产生后，很快就成了大型现代工商企业的标准作业程序。经过60多年理论与实务的发展完善，到80年代中期，经济全球化和高新技术的发展明显加快，消费者主权意识也空前强化，从而使得预算或财务控制暴露出弊端，主要表现在预算控制不能同时兼顾企业长远发展和忽略了预算或财务指标所依托的物质内容。同时，由于新的制造环境下间接费用在产品比重中增大、管理费用和销售费用在企业成本中比重增大，标准成本制度在管理制造（间接）费用上的弱点也暴露出来，从而发展出以作业成本制度（包括作业预算）为代表的新的成本管理技术。
一、作业成本制度与作业预算
作业成本制度（ABC）由美国教授Kaplan和Cooper创造，在作业既定的条件下，可以简化为“Turney二维模型”，如图1所示。其纵轴是说成本分配方法：按资源动因将耗费的资源分配到作业，再按作业动因将作业成本分配到产品、服务或客户；其横轴是说如何优化被分配的成本即通过优化流程来优化作业，通过优化作业来优化成本。作业成本计算的关键是确定作业成本和动因。解决的途径在于“分解”——分解流程或/和分解作业成本项目，最终达到一项作业一个动因的理想状态，否则还可继续分解。在作业成本基础上编制的预算就是作业预算。
二、Kaplan预算模式
20世纪80年代以来，哈佛大学Kaplan教授对管理会计的卓越贡献，除创造作业成本制度以外，还与Norton创造了平衡记分卡，并在保持原有预算的基础上，通过平衡记分卡将预算与战略、与非财务指标联系起来，形成Kaplan预算模式，使预算适应新的环境。图2说明了该模型，从中可以看出：预算和战略的连接纽带是平衡记分卡；财务与非财务指标的连接图中没有显示，是通过绘制战略图来实现的。预算与战略的连接，为发挥预算在集团公司中的整合作用提供了新的途径。
转贴于 三、超越预算
20世纪90年代，欧洲学者提出“超越预算”（Beyond Budgeting）的概念，目的在于否定现行预算理论和方法，在学术界和实务界都引起不小的轰动。倡导者认为，现行预算理论与实务弊端丛生。例如：预算“钉死”在一个固定数据上，缺乏持续改进的理念；内在“命令——控制”的集权思想；基于历史数据，不能为经理提供有用的信息；助长内部各单位间的分散化和冲突；浪费时间，助长官僚主义等。因而，他们主张放弃预算作为业绩指标的做法。超越预算有其合理性，但是，预算最突出的优点是系统性，在没有预算的情况下，如何系统地确定、计量、反馈和评价那些没有直接勾稽关系的非预算或非财务业绩指标，至少在目前还是一个没有明确答案的重大实务问题，或许这正是它不能被广泛接受之原因所在。
2.2国内预算管理研究的发展
随着我国企业改革的深入和我国经济逐渐融入国际竞争，预算管理也越来越受到我国企业和学者的重视。自上个世纪就就是年代以来，我国财会管理期刊上刊发的关于预算管理的文章也明显增多，但是这些文章出了经验介绍外，多为一些一般性的建议和指导。
国内预算管理研究具有代表性的学术思想是苏寿堂（2001）等人提出的企业预算管理主要具有四种职能，即规划职能，协调职能，控制职能和业绩考核职能。苗振亚（2001）认为应从战略管理会计的角度来重新认识企业预算管理的作用，预算目标应该更好地和企业战略目标结合起来。潘爱香（2001）认为全面预算管理是公司治理结构的重要组成内容，全面预算管理制度时即公司法和公司章程之后第三层次的法律文书，明晰弃权则空间和责任区域，并通过制度化石企业的决策，行为和结果得到高度的协调与统一，高晨（2004年）认为全面预算管理是与企业发展战略相配合的战略保障体系是全面正和企业业务流，资金流信息流和人力资源流的经营管理制度，处于企业内部控制系统的核心位置。于增彪（2004）等人认为预算时正和企业资源的有效方法，而不仅仅作为一种控制费用的手段。
2.3本文的研究贡献
会计理论可分为会计学家的理论和会计工作者的理论，前者强调方法论，后者重点解决实务问题。统计到的关于预算的学术论文大部分属于会计工作者的预算理论。国外文献关于会计学家的理论很多，但国内对这方面几乎还没涉及，这是我国预算研究的缺陷；另外，统计到的论文内容上可分为四类：预算管理模式、案例分析、问卷调查和工作分析报告。其中，占绝大多数的是工作报告，基本上为作者从自己某一方面的观察和感想出发，缺乏完整性；问卷调查与案例分析的论文为真实地了解预算实务，深入开展预算研究提供了越来越丰富的素材，但其规范性尚待进一步提升。
本文结合西方成熟的关于全面预算管理的研究给出了分析中国现状的框架，并且案例的编写也是本文的特色之处，中国移动通信集团公司全面预算管理资料由辽宁移动通信有限责任公司营口分公司提供，经整理加工形成。
第三章 我国企业预算管理现状分析
3.1 中国式预算管理的理论分析框架
预算管理在我国企业整合中发挥的作用还非常有限。为了发挥预算管理的作用，将国外成功经验和我国实践结合，构造我国企业预算管理系统的框架是十分必要的。由于集团公司规模大，管理复杂，全面预算管理在集团公司的管理整合中具有典型性，所以构造集团公司预算管理系统的框架对于各类型企业开展全面预算管理都具有参考价值。
图2可以改进为图3的形式，内容更加明确，也与Kaplan教授的整体思想统一起来。图3不仅包含了编制、执行、计量、分析、报告、奖惩、鉴证（或内部审计）和技术支持等八个模块，明确了预算与财务会计及非财务指标的关系，而且明确了由战略到平衡记分卡，应该是财务、客户、内部流程和人力资源四类指标，而不仅仅是预算（指标），而且四类指标并非事无巨细，只能是关键性业绩指标（KPI）;二是预算往下的执行，显然不仅仅执行预算，应该还包括其他的KPI。
基于这一理论框架，本文从理论和实践两个方面分析我国预算管理的现状。
3.2 理论层面分析我国预算管理现状
从价值管理的要求分析，目前我国企业的预算管理就存在不少误区，在理论层面，我国企业对预算目标的选择，对全面预算科学性与功能认识上的偏差具体表现为：
1. 在预算目标的选择上存在三种错误倾向。
一种是将预算目标等同于公司战略目标，结果使预算“高不成，低不就”；另一种倾向是认为预算只不过是对近期业务所做的预测，甚至将预算与预测混为一谈，结果使预算失去了明确的目标；再者就是为了预算而预算，把全面预算管理尤其是预算编制与公司价值管理本末倒置。
2. 对全面预算管理科学性的认识不足
表1—表9数据来源：南京大学会计系课题组《中国企业预算管理现状的判断及其评价》，会计研究，2001.4
如表1，在全面预算的科学性方面小企业认识不足。大企业面对市场主宰企业的严酷现实，以生产为中心的生产经营计划的不足之处暴露得十分明显，因此大企业进行全面预算的要求更迫切一些，而且大企业也有较为充足的人力、物力、财力资源来开展这项工作。对于它们来说，由于存在大量的现金流量，进行全面预算的收益大于成本。而小企业可能因为一方面企业领导的认识不足，另一方面企业实际生产经营较为简单，人力、物力、财力资源均受限制，实施全面预算缺乏必要的条件和动力，相应的对预算科学性就无法做一个较为明确的结论。
3. 对预算的功能认识上的偏差
理论上预算的功能被认为有两种：决策管理和决策控制。在实际中，预算则常常被用来作为控制费用的工具，其他的功能却被忽略了。企业普遍编制了生产销售和费用预算，而有关资本支出的预算及资产负债表、损益表、现金流量预算的编制并没有引起企业应有的重视，这说明企业预算对价值最大化战略的实施的支持功能有偏差。
3.3 实践层面分析我国预算管理现状
在实践方面，按照价值管理的要求，在组织的各个层面上应该都能做出有利于增加价值的决策，通过科学的程序和措施使企业的战略决策、资源配置决策、一线部门日常经营活动决策都符合价值最大化的目标。具体而言，价值管理包括三个步骤，如图5所示：①目标制定。从立足于价值最大化制定战略，到确定关键业绩指标、将价值最大化战略转化为具体的长期和短期奋斗指标，再到经营单位制定经营计划、财务预算以确定在未来12个月内为实现其指定目标应采取的具体步骤、确保有条不紊地实现目标。②过程管理。全过程监控企业的经营活动，跟踪业绩与计划、预算差异，及时发现问题，采取纠偏措施。③结果评价及反馈。通过成绩测定和相应的奖惩措施追踪指标的实现进度、激励经理和其他雇员努力实现目标，从而完成一个循环，周而复始。
图4 价值管理的步骤
对照以上价值管理的要求，我国企业在运用预算管理上仍存在以下不足：
1.目标制定：预算考核、评价的指标体系
一是财务指标不能完整、准确地诠释企业的价值目标，从而使预算的管理价值功能削弱。二是将预算目标与会计性质的业绩评价指标挂钩，使得管理者为达到预算目标，不惜采用盈余管理的种种办法。
2.预算的编制、执行与控制
如表2，在预算编制工作的组织上，中国尚有相当部分的企业未设置专门的预算管理机构。按照《公司法》规定：制定公司年度财务预算方案是公司董事会的职权，审议批准公司的年度财务预算方案是股东大会的职权。如表3，从总体上看，中国企业大部分由总经理对预算方案作出最终决定，董事会次之，然后是专门的预算机构，财务部门对预算指标作出最终决定的最少。这种现状与我国企业不甚健全的治理结构有关。
【摘要】实行国库集中支付制度， 财政按实际支付数反映支出， 人头经费和专项经费均采取直接支付， 高校不能随便改变项目和用途， 这就促使预算单位必须如实申报用款计划， 提高编制预算的准确性，从而提高预算管理水平。
【关键词】实行国库集中支付制度 财政按实际支付数反映支出 人头经费和专项经费均采取直接支付
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【正文】
国库集中支付制度是市场经济国家普遍实行的国库管理制度， 是被西方发达国家长期公共财政管理实践证明了的行之有效的财政国库管理制度。在我国， 它是以计算机网络技术为依托， 以提高财政资金使用效益为目的， 由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户， 将所有财政资金存入国库集中支付专户， 单位在支付款项时提出申请， 经国库集中支付机构审核后， 将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。实行这种制度， 能从根本上避免我国现行财政资金缴拨制度的种种弊端， 对加强财政资金的管理和监督， 建立社会主义市场经济条件下公共财政管理体制有着重要意义。
一、高校实行国库集中支付制度的意义
1. 能从根本上解决过去财政资金支付层层拨付， 财政收入层层汇缴， 流经环节过多， 资金沉淀在预算单位的问题， 也能从制度上解决以往资金管理中存在的截留、挤占和挪用等问题， 从而起到预防和遏制腐败的作用。
2. 能降低财政资金运行成本， 提高财政资金使用效益和效率。实行国库集中支付后， 预算支出所需资金由财政账户直接拨付， 减少了中间环节， 使预算资金到位及时， 从而有效地降低资金划拨支付成本， 提高预算资金的使用效率。同时也改变了资金由预算单位层层转拨， 工作效率低下的局面。既有利于财政对资金加强统一调度和管理， 增强财政宏观调控能力， 又能有效降低资金划拨支付成本， 提高财政资金的使用效益和效率。
3. 有利于提高预算执行的透明度， 加大财政监管的力度。实行国库集中支付后， 预算单位支付每一笔资金的付款金额、用途、交易时间、账户余额等信息， 都可以在财政国库管理信息网络系统中进行全过程实时监控。由此， 对财政资金运转的透明度大大提高， 监管的力度也明显加强。
4. 有利于促进预算单位提高预算管理和财务管理水平。实行国库集中支付制度， 财政按实际支付数反映支出， 人头经费和专项经费均采取直接支付， 高校不能随便改变项目和用途， 这就促使预算单位必须如实申报用款计划， 提高编制预算的准确性，从而提高预算管理水平。同时， 实行国库集中支付后， 专项经费必须事先提出详尽的论证报告和预期效益， 预算的执行与财政资金的实际支出在时间上一致， 这样就促使单位加强财务管理水平， 合理安排资金的使用。
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【第一章】 【第二章】高校预算管理文献综述
【第三章】民办高校预算控制现状与问题
【第四章】民办高校预算困境的原因分析
【第五章】民办高校预算管理问题的解决办法
【结论/参考文献】民办学校预算控制策略探讨结论与参考文献
1、 绪 论
1.1、 研究背景与意义。
1.1.1、 研究背景。
随着高等教育改革的不断发展和高校财务管理制度的逐步优化，高校对资金的优化管理提出了更高的水准和要求[1]。当前我国高校普遍开始建立完善的全面预算管理体系，通过对资金的科学管理和合理配置促进高校的可持续发展。然而与普通事业单位高校预算管理有所不同，民办高校受制于预算管理体制、财务管理制度、学校办学实力以及国家政策扶持等多方面的差异化影响，在预算管理等方面存在其特殊性。例如，与普通高校相比民办高校预算管理制度不健全的问题更加严重，民办高校预算编制方法不科学，预算执行漏洞较大，缺少有效的绩效评价体系和预算执行监督体系；在教育经费来源上，我国普通公立高校主要是依靠国家财政拨款，而民办高校则以自筹资金为主；在学校基本建设上，公立院校的校园建设比较完善，而民办高校则处于发展中阶段，基建项目资金需求量大，且基建管理非常不规范；在财务管理体制建设方面，公立院校制度更加规范化、完善化，而民办高校普遍存在预算制度不健全、制度流于形式化等问题。与公立院校相比，我国民办高校不论是在生源、办学资金还是政策扶持方面均不具备优势，这些都严重影响我国民办高校资金的优化配置，同时使民办高校的健康发展受到制约。因此，本文以 S 民办高校为研究案例，研究民办高校这一特殊主体的预算管理问题和困境，有利于促进使以 S 民办高校为代表的我国民办高校群体的健康、可持续发展。
1.1.2、 研究意义。
（1）理论意义。
当前我国民办高校普遍存在着高校教育经费不足的现实困境，在大众群体抱怨高校收费过高的同时，更伴随着学校实际债务压力过大的双重矛盾现象，这充分反映出我国民办高校还普遍缺乏健全且可持续的高校预算管理体系和预算监督考核机制。本文以 S民办高校为研究案例，剖析我国民办高校预算管理的现状及问题，进而根据其特殊性和现实问题，提出构建形成一整套完善的民办高校预算核算体系建设和监督考核机制，从而有利于为以 S 民办高校为代表的我国民办高校的成本核算提供理论指导，实现民办高校资金的优化配置[2]。在研究过程中，本文还进一步结合我国民办高校预算的特殊性，并借鉴国内外先进的预算管理体系和方法，构建出了一套健全且科学的民办高校预算管理问题解决理论方案，研究结论有利于丰富当前我国预算管理的相关理论，为 S 民办高校等预算调控职能的发挥和预算管理体系的完善起到良好的理论指导作用。
（2）实践意义。
高校预算管理工作完善与否与高校各项事业计划的完成情况密切相关，当前 S 民办高校预算管理工作表现出多种问题，如预算模式的滞后性、预算体系的不健全性以及预算管理信息化建设的落后性等，这不仅使得民办高校的资金难以得到科学配置和合理利用，同时也造成当前 S 民办高校预算管理不能真正发挥其高校经济运行指挥棒的核心作用。
本文研究通过真实的访谈、现场调查等手段，基于 S 民办高校预算管理的现实问题，剖析当前 S 民办高校预算管理体制、预算编制、预算执行、预算绩效评价体系等方面存在的漏洞和不足，构建一整套健全的 S 民办高校预算管理体制，预算动态管理流程，预算执行、监督和评价策略以及形成信息化形式下高校的预算新模式，为面临瓶颈期的 S民办高校预算管理困境的解决提供了破解之道，同时也有利于推动我国民办高校预算管理工作的改革和发展。
1.2、 研究内容和方法。
1.2.1、 研究内容。
本文研究主要包含以下几个章节：
第 1 章绪论，探索 S 民办高校预算管理问题研究的背景和研究意义，并对本文的研究内容、方法和创新之处进行概述。
第 2 章文献综述，对国内外有关的高校预算管理体制建设、管理特性、高校预算管理存在的问题及其解决策略等方面的理论进行梳理，并进行优缺点评述，奠定本文研究的切入点。
第 3 章 S 民办高校预算管理现状与问题，选取 S 民办高校为研究案例，从预算编制、预算执行与控制、预算追加和调整、预算监督与财务决算等方面对 S 民办高校预算管理现状进行阐述，并从预算管理体制、编制、执行、控制、绩效评价等方面对 S 民办高校预算管理存在的主要问题进行总结[3]。
第 4 章 S 民办高校预算管理现存问题的原因分析，一是预算管理模式滞后，表现为管理层缺乏预算全局意识和责任意识，预算管理组织机构管理权限不清，财务预算岗位设置重视不足，预算内部控制制度建设亟待提高；二是预算管理体系不够健全，表现为预算编制方法不科学，预算执行漏洞较多，预算分配不合理，缺乏有效的监督考核体系，缺乏有效的预算绩效评价体系[4]
三是预算管理信息化建设相对落后，表现为预算信息化系统与财务核算系统不相匹配，预算管理系统未能实现资金的精细化管理。
第 5 章 S 民办高校预算管理问题的解决办法，一要建立健全预算管理制度，设立闭合式的预算管理组织网络，建立内部经济责任制，完善奖惩制度；二是从计划阶段（Plan）---预算编制、实施阶段（Do）---预算执行及监督、检查阶段（Check）---预算分析评价、处理阶段（Action ）---预算评价结果应用等几个方面建立基于 PDCA 循环的动态流程模式[5]；三要加强对预算执行的监督和控制；四要建立信息化形式下高校的预算新模式，具体建立以财务系统为依托的预算管理新模式，进行预算管理系统的内部设置，制定内部运转机制；五是编制预算管理效果评价体系。
第 6 章结论与展望，提出本文的研究结论，并进行研究展望。
本文研究框架如下图 1-1 所示：
1.2.2、 研究方法。
（1）文献研究法。
本文以预算管理、高校+预算管理、民办高校+预算管理等为关键词，对当前国内外高校预算管理的相关文献进行了搜索，对国内外有关的高校预算管理体制建设、管理特性、高校预算管理所存在的问题及其解决策略等方面的理论进行梳理和优缺点评述，奠定了本文研究的切入点。
（2）案例研究法。
本文以 S 民办高校为例，研究其在预算编制、预算执行、预算控制、预算监督等方面的现状，对其存在的问题进行深入的解剖，得出 S 民办高校预算管理问题的解决办法，研究具有较强的代表性。
（3）实地调查法。
笔者在 S 民办高校财务部门工作，有条件对 S 民办高校的预算管理现状和问题进行实地调查，在多次的部门访谈、座谈和实际调查中，深入了解了本文写作所需要的具体案例资料，奠定了本文研究的资料基础。
1.3、 研究思路。
本文以 S 民办高校为研究案例，探索其预算管理的现状和困境，并提出相应的解决S 民办高校预算管理工作问题的办法。在这个调查和研究分析的过程中，先从理论文献上进行研究，然后通过座谈和实地调查，对 S 民办高校预算管理现状和存在的问题进行相关的调查，最后得出结论及改进措施[6]。
1.4、 本文创新之处。
企业预算管理的意义
实行财务预算管理是现代企业管理的迫切需要现代企业是组织社会化大产一产的营利组织是市场经济的卞体。为了求得企业的产存、盈利和发展必须强化企业管理的计划、组织、控制和协调职能实施预算管理刁能让所有职能部门和所属单位的日标与企业整体日标趋同。囚此实行预算管理是企业管理的迫切需要搞好企业预算管理并在管理中产产一效益是检验现代企业管理科学化的重要标志之一。
实行财务预算管理是产权制度变苹的必然选择
随着我国经济体制改苹的小断深入企业产权结构发产一了变化出现了分散的多元化的投资者群体。分散投资者小仅关注企业当前的经营成果而且关注企业未来的发展前景小仅关注企业当前实现的利润而且关注企业未来的营利能力和发展能力小仅关注利润的总额而且关注利润的质量。在这种情况下为了适应投资者的需要经营者对企业的控制和规划当然也要从经营结果利润预算扩大到经营过程业务预算和资金预算并进而延仲到经营质量资产负债预算和现金流量预算。
实行财务预算管理是现代企业财务管理适应财务活动性质变化的有效机制
企业的财务活动小是简单的资金收付活动而是包括资金筹措、投资决策与日常管理等在内的十分复杂的活动。现代企业的财务管理小仅要对小同的投资方案进行比较和选择还要为企业的产卜产经营活动筹措资金以及对资金的日‘常运用进行管理。囚此企业迫切需要建立一个与市场经济体制、现代企业财务活动性质相适应的财务管理机制。根据成功企业的经验预算管理是市场经济条件下现代企业实施财务答理的有效机制。
此欠发达地区项日吏为丰富这此活动都是人们自发进行的没有严格的规章制度但也是体闲的一种方式具有很高的健身价值和健身功能。所以要组织一此机构对这一部分把这此体育文化发掘出来然后规范其健身的形式充分发挥其群众性、简易性、多样性等特点加大人们对健康体育的认识。
实行财务预算管理是企业资本经营机制运行的必然需要
在市场经济条件下企业存在的日的是追求利润企业财务管理的日标是使企业和投资者得到最大限度的财富即满足资本利润最大化的要求。要使资本真正能够实现利润最大化的功能就必须建立和完善资本经营机制必须促使企业按照资本经营机制的内在要求进行运作一泛有效地进行资本经营。预算管理是在科学经营预测与决策的纂础上围绕企业战略日标对一定刊期内企业资金的筹集、使用、分配等财务活动所进行的计划与规划使产一产经营活动按照预定的计划与规划进行流转和运动以实现企业理财日标的有效管理机制与资本经营机制的内在要求是一致的。囚此实行预算管理是企业资本经营机制运行的必然需要。企业要进行资本经营必然要引入财务预算管理机制。
实行财务预算管理是促进企业提高经济效益的有效途径
企业在实现财务日标的过程中要解决的关键问题是把市场需求与企业内部资源有机地结合起来。通过预算管理可以合理配置企业内部资源以保证最大限度满足市场需求民期在市场上获得最大收益。
国外企业预算管理理论及实践现状
预算管理在西方国家的企业应用极为普遍尤其是在美国、日本及西欧大多数企业都利用预算进行管理预算管理被视为企业实现管理控制与评价的有效办法。小同的国家其运行模式也有所小同。美国企业的预算般是山高层管理者做出预算过程是自上而下地进行编制预算刊卞张销售预算的编制优光于部门预算的编制并采取在销售预测到部门预算编制过程中加以说明的方法。这种模式对外界环境的变化反应较快责任比较明确但小利于调动巾、纂层答理人员的积极性而日本的企业预算一般是山集体做出也是光确定公整体的纲领性的利益计划以此为依据设定预算编制方针再根据预算编制方针来编制预算编制过程是自上而下与自下而上的多次协商和侧究是一种典型的参与型预算。日本企业的预算方式能集中答理者的智慧考虑问题也比较周到囚而推行起来比较容易产产一的实际效果也比较好。
从运行模式上看西方企业预算答理是与企业发展战略紧密结合的多数企业都设有专的构对市场进行预测和制定预算并特别注意编制体现企业今后发展的中、民期预算。
现今西方国家的企业集团仍将预算作为实现答理控制和对公!经营业绩进行评价的卞要依据在企业集团山于卞要决策者没有其他可行的非正式控制具囚此吏加强调满足预算的要求答理理论界和实务界也在小断地对预算答理进行吏深入的研究以使企业预算答理能够吏加适应复杂多变的市场环境。
我国企业预算管理发展阶段
计划经济刊期的预算
计划经济刊期纂于我国财政预算制度企业的产一产、销售等个部被纳入财政预算在国家的计划经济体制下运行。这刊的企业预算答理完个与财政预算融为一体企业预算只是附属于国家财政预算而成为国家财政预算的一个组成部分没有形成自已完整、独立的预算答理系统。
世纪年代后期我国部分企业开始实行定额答理年代又推了班组核算答理及至年代又推行了内部银行、责任会计制度及经济责任制、个面质量答理、市场预测、日标答理等企业答理方法对强化企业答理起到了的积极作用。
引进光进的答理制度
财政政策
自编制国有资本经营预算提出以来，就存在着编制主体之争，目前主要的观点有两个：“财政说”和“国资说”。
“财政说”认为，财政部门应是国有资本经营预算的编制主体，国资部门要会同财政部门编制国资经营预算，国资经营预算只能是部门预算。其主要依据是：我国现行的法律制度规定要求财政部门编制执行国有资本预算；为维护政府预算统一、完整，国家财政部门应为国有资本预算编制主体；国家预算只有在财政部门的统一编制下才能使公共预算、社会保障预算和国有资本预算余缺相继，相互融通；国有资本预算是财政政策的衍生手段，国有资本预算管理必须超越地方利益、部门利益。
“国资说”认为，国资委作为国有资产出资者代表，应当主导国有资本经营预算。其理论依据是：由国资委编制国有资本预算是实现国资委管管人、管资产和管事相结合的保证；政府公共权力和法人财产权在国家利益和股东利益上相互抵触，政府公共预算与国有资本预算必需分离；国资委编制国有资本经营预算有利于出资人的市场主体地位和企业的经营预算管理的对接。
还有一种观点认为，由国资部门为主编制，但编制的预算不是政府预算，而是出资人的财务预算或国有企业经营状况的特别预算，国资部门编制国有资本经营预算需要法律的特别授权。
这种争论的背后，除了有财政与国资管理部门职责要求的需要，也客观存在着对各项国有资本收益及其相关支出权的争夺。经过协调，结论是：财政部编制总的国有资本经营预算，国资委试编央属企业的国有资本经营预算。但这仅是暂时性的安排，并不意味着国有资本经营预算编制主体争论的结束。笔者认为，无论是从法律的责任上，还从是维护预算的统一上来看，财政部门都应承担编制国有资本经营预算的责任，原因如下。
一、是财政部门的内在职责要求
1、理论基础
按照厦门大学邓子基教授关于社会主义国家财政本质“一体五重”和财政管理“一体两翼”的论述，社会主义财政具有公共财政和国有资产(本)财政的“双重(元)结构模式”特点，财政不仅具有社会管理职能，还具有经济管理职，因此财政不仅要参与税收的分配，还要参与国有资产收益的分配。
社会主义财政职能定位也为财政编制国有资本经营预算提供了理论依据。在社会主义市场经济条件下，财政主要发挥着资源配置、收入分配和经济稳定的职能。从财政资源配置职能来看，财政不仅要调节资源在地区之间的配置，还要调节资源在产业部门之间、政府部门与非政府之间的配置。从财政收入分配职能来看，财政不仅具有调节个人收入的职能，还有调节企业利润的职能；从财政经济稳定职能来看，财政需要通过国家预算做到社会总供给与社会总需求的平衡，实现经济的稳定增长。
2、法律依据
1994年颁布的《预算法》第十六条规定，“国务院财政部门具体编制中央预算……；地方各级政府财政部门具体编制本级预算……”。1995年颁布并实施的《预算法实施条例》第二十条规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”，第十九条第二款明确预算收入包括“依照规定应当上缴的国有资产收益”，即指各部门和各单位占有、使用和依法处分境内外国有资产产生的收益，按照国家有关规定上缴部分。这为财政编制国有资本经营预算提供了法律依据。
3、实践要求
1995年，财政部发文明确要收缴国有资本经营收益；2001年，财政部了《企业国有资本与财务管理暂行办法》，确定了财政的企业国有资本与财务管理职责。多年来，国有资本（产）经营收益也一直作为重要的财政收入列入政府收入科目，并对收益的监缴入库做了大量研究和探索。为了贯彻落实《预算法》和中央有关建立国有资本经营预算的要求，财政部在2006年6月份起草《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，其准备工作现已经完成，正在研究制定上报国务院。该《意见》对国有资本经营预算的收支范围的划定，不仅包括国资委监管的部分央企以及地方各级国企等非金融企业，还包括各类金融企业，以及国家各部委下属的国有企业，涵盖的范围比较全面。该《意见》的出台，将明确财政部门编制国有资本经营预算的合法性。
二、是维护预算统一的体制保证
国家预算作为政府的年度收支计划，有其自身的规律与原则，预算的统一与完整是其重要原则。预算的统一与完整要求不仅仅是指编制主体的唯一性，更重要的在编制主体的基础上，要求政府根据国家的社会事业、经济发展目标，统筹安排各项收支计划，实现社会经济的持续和谐发展，而保证预算编制主体的唯一是实现政府预算统一与完整的重要体制保证。虽然国家规定“政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”但它们之间并不是相互独立的，而是相互融通。如果国有资本经营预算分裂出去单独编制，是否也意味着社会保障预算和其他预算也可以分裂出去单独编制？这样政府预算将四分五裂，一方面是预算的统一完整政策原则受到破坏；另一方面，如果各项预算实行不同部门单独编制，由于各项收入、支出的不确定性且缺乏调剂手段，不仅各项预算无法平衡，整个政府预算的收支平衡将不能得到保证。
同时，当前国资部门监管的仅是非金融类的部分国有资产，尚有大量的金融类国有资产与非金融类国有资产的监管职能保留在财政部门。从这一角度来看，由财政部门编制国有资本经营预算也是维护国有资本经营预算统一与完整的有效途径与办法。
三、是贯彻国家财经政策的客观要求
随着社会主义市场经济的不断发展，财政政策的国家宏观经济调控职能不断加强，实施怎样的财政政策对保证和促进国民经济又好又快发展，促进资源节约型、环境友好型和创新型国家建设具有十分重要的作用。国家财政政策主要运用国家预算、税收、国债和财政投资四大手段从收入分配、货币供应和价格影响来调控宏观经济。国有资本经营预算作为政府预算的有机组成部分，应是贯彻执行国家财政政策的重要手段，也只有在财政部门的主导编制的前提下，与财政公共预算相互配合才能发挥最大的效用。
对地方政府，特别是省以下政府，由于不能实行赤字财政、不能制定税收政策、不能发行国债，其对地方经济发展的影响和调控力度明显不足。因此，如何统筹使用预算与财政投资手段显得尤为重要。如果将国有资本经营预算分离出财政，则地方财政对经济调控作用将更加弱化，对国家财政政策的执行也大打折扣。
四、财政部门编制国有资本经营预算要正确处理几种关系
1、正确处理公共财政预算与国有资本经营预算的关系
公共财政预算是政府履行社会管理职能的基本的财政收支计划；国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算。它们之间既有联系，又有区别。（1）公共财政预算与国有资本经营预算均是政府预算的重要组成部分，对落实国家各项经济政策，促进社会与经济的协调发展都具有同样的责任。（2）公共财政预算与国有资本经营预算无论在权能依据、实施目标、收支形式和收支范围上均存在着不同，其管理手段和编制方法存在着明显的区别。因此在保证政府预算的完整和统一的前提下，既要实现公共财政预算与国有资本经营预算之间的相互融通与协调，又要保证公共财政与国有资本经营预算的相对独立性。
2、正确处理财政部门与国资部门的关系
财政部门作为国有资本经营预算的编制主体，并不是排斥国有资产管理部门在编制国有资本经营预算中的作用。相反，作为国有资产的监管部门，财政部门应充分发挥国资部门在编制国有资本经营预算中的重要作用，二者相互协调与配合。因此，我倾向于财政部门编制国有资本经营预算，国资部门编制部门预算或出资人预算的观点。即财政部门根据国民经济发展规划和国家财政政策的需要，制定国有资本经营预算的编制原则、程序、方法、收支范围等，国资部门在国资本经营预算总的框架内编制部门预算或出资人预算，报财政部门汇总审核。
3、正确处理国有资本经营预算与企业财务预算的关系
企业财务预算是国有资本经营预算的基础，国有资本经营预算必须在各个单一企业制定的年度财务收支计划的基础上，遵循一定的编制原则与方法进行编制。国有资本经营预算是企业财务预算总的反映，但不是企业财务预算的简单汇总，除了遵循相关原则与方法外，还需要通盘考虑整体的国家经济政策与产业发展规划。因此，国有资本经营预算要建立在准确、翔实的企业财务预算基础上，综合考虑国民经济发展规划和财政政策的实施来编制。
【参考文献】
[1] 邓子基：略论国有资本经营预算．地方财政研究，2006（1）。
论文关键词：预算,资源,竞争,博弈
在高校预算管理的资源配置决策中，各系部一旦占有更多的资源，将有助于其更好、更快完成承担的工作任务，受此影响，相关的资金使用部门首先考虑争取更多的资金，为争抢有限的资源，会展开相互竞争的博弈，使得预算过程充满激烈的竞争。在预算总规模既定的条件下，这种此消彼涨的竞争关系更加明显，本文尝试通过对这一竞争博弈分析，探索提升预算编制过程中的可行措施。
一、博弈的基本理论
所谓博弈，即各参与人面对一定的环境条件，在一定规则下，同时或先后、一次或多次的从各自所允许的几种选择中进行抉择并加以实施，最终各自取得相应结果的过程。博弈论主要研究参与人在某种活动中的理性行为以及在所有参与人都采取理性行为的假设下博弈的最终结果。也就是说当一个主体，如一个自然人或一个团体的选择受到其他人或其他团体选择的影响，而反过也来影响其他人或其他团体选择时的决策问题和均衡问题。简言之，博弈论主要研究的是理性参与人之间的相互冲突与合作。博弈论包括参与人、信息、行动、战略、支付(效用或得益)、结果和均衡等因素。所谓的“纳什均衡”，指的就是这样一种人与人相互关系所处的状态，在这种状态下给定其他人所采取的战略，一个人只能采取某种战略才能获得最大利益或使交易费用最低，而达到这种境界必须经过“多次博弈”才能达到，是所有参与人的最优战略组合。博弈论可从参与人在博弈中的行为是否具有合作性划分为合作与非合作博弈。合作博弈理论的分析单位是群体，而非合作博弈理论的分析单位是参与博弈的各参与人。虽然他们可能合作，但这样做的前提是合作必须符合所有参与者的利益。以下将利用非合作博弈模型对高校预算编制过程分析和探讨。
二、预算编制的博弈分析
本文中，各系部为预算的编制部门，预算委员会为预算的审核部门。如果将高校每个系部作为一个独立个体加以考察，其提出的预算申请大体由两部分构成：一是以上年预算规模为基础，加以适度调整的拨款;二是因特殊情况申请的追加拨款。如果以Y表示第i个资金使用者在t时期的预算资金需求，则Y为前一时期(即t-1时期)实际分配的预算规模;以A表示第t期相对于前期的预算调整幅度(通常情况下A>1，即每个资金使用者的预算规模呈现渐增趋势);以B表示当期该资金使用者获得的追加拨款数额;那么单个资金使用者的预算需求函数可以表示为：
也就是说，资金使用者实现自身预算规模最大化的途径有两个：一是在上年预算规模的基础上，尽可能扩大本年预算的增加幅度;二是在因特殊因素而可能出现预算追加的情况下，尽可能获取更多的补充预算拨款。每一资金使用者都在努力证明本部门比其他部门更重要，理应获得更多的增量预算资金配给，不同资金使用者就是在这样一个基本框架下，展开彼此之间的预算竞争。高校预算编制过程中，预算委员会以高校的发展战略为目标，而各系部以本部门的利益最大化为目标，目标的不一致造成预算委员会与系部、各系部之间相互博弈，预算额度的最终确定是博弈的结果。
(一)基本假设
在对预算编制过程进行博弈分析之前，提出本文的假设：
假设1：资源的稀缺性。每年年初随着财政批复预算的下达，高校可用资金量已确定，在预算资金既定的条件下，由于资源的稀缺性，各系部之间在预算资金的使用上存在着此消彼长的竞争关系，不存在有约束力的协议使个体利益与集体利益之间的矛盾可以被调和，即各系部之间的预算博弈是非合作的
博弈。
假设2：博弈方决策理性。在预算编制过程中，无论是预算委员会还是各系部，都理性地进行决策，为各自的利益最大化作出最佳策略选择。
假设3：信息不对称。在现实决策活动中，决策方对彼此信息的掌握并不总是很充分和对称的。预算委员会根据掌握的有限信息，对各系部上报预算的真实性进行判断。各系部虽然完全了解预算的真实性，但为了自身利益最大化，各系部可能会隐藏真实信息，从而造成预算委员会和各系部之间的信息不对称。同理，各系部对预算委员会的信息也未必完全了解，各系部之间的信息也存在不对称性。
(二)以系部为不同利益集团的竞争：囚徒困境
在预算规模既定的条件下，这些不同资金使用者之间的利益是彼此对立的。各系部间竞争的手段是多种多样的：既可能是通过代表本部门的利益集团向资源配置决策主体施加压力;也可能是利用各种手段进行游说;还可能利用自身的信息优势，强调本部门工作的重要性而提高预算额度等等。这种争取超额预算资金配给的努力通常是要花费相应成本的，但力争本部门的收益大于成本是其竞争努力的基本准则。由于预算规模既定，而这种竞争是需要相应成本的，需求方之间的竞争并非是一种“零和博弈”，因为在竞争过程中会把大量的内部资源消耗在彼此竞相进行的交易之中。这一过程就像美国经济学家萨缪尔森所比喻的那样，在看节日游行的时候，每个人都踮起脚尖，试图使自己的视角好一些，结果大家都比原来付出了更多的努力，同时大家的视角都没有得到改善。下面利用博弈论中的“囚徒困境”非合作博弈模型，进一步分析部门间竞争的博弈过程。
假设高校只有法律系和管理系两个系部，为争取既定的预算资金而相互竞争，每个系部都按照自身利益最大化原则做出策略选择。各系部在博弈的过程中，可采取的策略只有竞争与不竞争两种。当竞争的边际成本大于边际收益时，从理性原则出发，各系会采取不竞争的策略，否则采取竞争策略。假设在不竞争的情况下，两个系能够得到的预算额度分别为Y和Y，成本均为0;在竞争的情况下，两个部门争取到的预算额度分别为Y′和Y′，付出的成本分别为X和X。根据收益大于成本的经济原理，Y′>X,Y′>X，于是得到法律系和管理系的竞争博弈矩阵图，如图1所示。
图1系部之间的竞争博弈矩阵
利用划线法进行分析可知当管理系选择不竞争策略时，由于法律系不竞争的得益Y小于竞争的得益
(Y+Y′-X)[Y-(Y+Y′-X)=X-Y′﹤0]，则法律系选择竞争策略;当管理系选择竞争策略时，法律系竞争的得益(Y+Y′-Y′-X)大于不竞争的得益(Y-Y′)[(Y+Y′-Y′-X)-(Y-Y′)=Y′-X>0]，因此法律系选择竞争策略。可见，无论管理系的策略是竞争还是不竞争，法律系的策略都是竞争。同理，管理系也选择竞争策略。由上述分析可知，博弈矩阵的纳什均衡为(竞争，竞争)。作为该博弈的惟一纳什均衡，是法律系和管理系理性选择的结果。然而，对于整个高校预算资金分配来说，这种纳什均衡的结果却是不利的，各系在预算编制的过程中会进行激烈的竞争，造成预算资源的损失，而且各系之间的竞争状态会使高校内部人际关系趋于紧张，不利于高校的和谐发展。
三、完善高校预算编制的对策建议
(一)加大力度实行预算管理，增加预算管理的权威性和约束性。
制定相应的预算考核制度，提供合适的预算约束与激励机制。在全校中发扬预算管理思想，让全体员工了解预算管理的重要性。建立科学的，公正的，可实行的激励机制。激励机制科学可实行是保障整个激励体系的核心，精神激励与物质激励结合，约束硬性和工作方式的软性结合，提高职工的工作激情。
(二)严格执行与监督，实现预算与控制的有效性
在预算管理的执行过程中，作为各责任中心的各系部要及时向预算管理委员会汇报预算执行过程中的问题，及时反馈各种信息，确保信息畅通，各种问题得到及时的解决。而作为预算管理的制定者应该要了解执行过程中的信息，以便能够根据情况的变化适时调整。
(三)要划分各系部的职能，确保职能清晰避免相互重叠
预算编制过程中存在可争取的利益空间是由于工作职能的划分模糊。有些工作牵涉到多个部门，而有些工作则没有任何部门负责，这种混乱的工作范围划分，会使得预算的工作难以进行。工作职能的准确划分，可以减少多报和漏报可能性，有利于公司的长远发展。
(四)加强预算管理的信息技术保障
保障预算管理实施的一个重要的方面就是保障信息的及时畅通。正是由于信息不对称才导致双方的博弈。在实施全面的预算管理当中应该要有先进难得信息平台，提高预算管理编制基础的会计信息的真实度。完善预算编制基础数据的收集和分类工作。高校应建立一套完整的基础数据收集、分类整理的管理制度。客观、真实、可靠的基础数据能减少预算过程中的信息不对称与预算编制过程中的盲目性，使编制的预算更合理、更科学。
参考文献
1 经济博弈论[M].上海:复旦大学出版社,1996.
2 张维迎.博弈论与信息经济学[M]上海三联出版社,1996
中图分类号： X731 文献标识码：A
对全面预算理论的概念可理解为，以企业战略为中心，以提升企业经济收益为目标，科学分配资源，促成生产、财务、广告、销售、采购等项目相互合作，达成最终目的。现在，铁路企业有自身发展的矛盾，就是大幅度提升运输量、大力发展和经济效益的快速增长，这时，全面预算理论的应用就更加必要，这是提升管理效果最有效的办法，也是提升内部控制最有效的办法。
1全面预算的方法及对铁路企业全面预算的指导
目前常用的全面预算方法主要有固定预算、弹性预算、滚动预算、综合平衡预算等。其中，固定预算是指不论实际达到的活动水平如何而保持不变的一种预算。评价业绩时，只是比较总的预算数额与实际数之间的差异（包含数量波动的影响），固定预算适用于数量的波动管理人员可以控制的情况。弹性预算根据实际情况适时调整预算数额，以某一个“相关范围”而不是某个单一业务水平为基础编制。不受固定预算所规定的某一预算水平的限制。滚动预算又称永续预算和连续预算。
全面预算是企业经营管理的有效工具。随着铁路运输管理格局的变化及跨越式发展的需要。铁路运输企业必须从过去传统的以安全为中心的运输生产管理转移到以经济效益为中心的经营管理上来。编制预算时要注意，参考从前的数据，对未来的工作进行预测，力求提升方案实行的准确性，不可过于简单或全盘照抄，不能教条，实际中，应充分预测各种情况，灵活把握因素，不可僵化，以资金管理为例，通常将预算作为未来控制的依据，而遇到短期内亟需资金的状况时，往往被逐层批报的流程所耽误，这时应当有特殊通道，专门负责此类问题，以免耽误工作正常开展，因小失大。
2全面预算的模式及对铁路企业全面预算的指导
预算管理的模式随着企业市场环境、企业的规模与组织、发展阶段的不同有所不同，根据产品生命周期理论。可将预算管理分为四大模式：
2.1以资本预算为起点的预算管理模式
该模式适用于企业初创期的预算管理。具体包括：对拟投资项目的总支出进行规划。确定投资项目的总预算；对项目进行可行性分析与决策，确定项目预算：为保证项目的资本支出需要，结合企业情况进行筹资预算；从机制和制度设计上确定资本预算的程序与方式。
2.2以销售预算为起点的预算管理模式
在企业增长期适宜选择此种方法。这时要突出营销工作的重要性，预算管理着重要利用预算机制，帮助营销工作开展，选择最先进的管理模式保证企业竞争优势的持续有效。在对预算进行编制时，一个是重视市场的重要性；第二，根据销路、销量的定值来决定生产的数量和速度，进而实现对费用、生产和各种职能的预算；第三，各个职能预算是基础，实现综合预算。
2.3以成本控制为起点的预算管理模式
该模式适用于企业市场成熟期，这一时期企业的产品产量、价格、市场及现金流量均较稳定，成本控制成为该阶段财务管理乃至企业管理的核心。以成本为起点的预算管理模式，是以企业期望收益为依据，以市场价格为已知变量来规划企业总预算成本，进而以预算总成本为基础分解落实到成本发生的所有管理部门和单位。形成约束各预算单位管理行为的预算成本。
2.4以现金流量为起点的预算管理模式
该预算模式在理论上适用于衰退期的企业。事实上由于现金流量的重要性使得以现金流量为起点的预算管理模式成为企业日常财务管理的关键。此模式和先进预算密不可分，对部门以及企业的各种资金流转、去向和剩余状况进行控制，讨论如何获得资金，如何控制资金流动的有效性，避免滥用，是必要的。
铁路企业遍及全国，铁道部、各铁路局、各集团公司及所属单位实行分权管理，铁路企业必须针对自己的业务特点、组织体系、经营规模、内部控制流程等综合考虑，根据上述思想设定不同的预算起点，分设成本中心、利润中心和投资中心；以组织结构为基础，本着高效、经济、权责分明的原则建立预算责任网络，制定预算战略与管理体系。层层分解预算。不断提升预算管理，多在成本控制上下功夫，实现刚性约束，提升资金管理与完善，充分调动资金来源，为企业运转服务，提升使用效率，降低运作风险；资产管理更加完善，保证产品质量，实现持续，稳定的效益增长。
3企业预算规划及对铁路企业全面预算的指导
企业的生存必须面临不断变化和竞争的周围环境，这需要科学的计划作为前提。在科学计划时，需要将经济效益与社会效益，决策者之目标，环境保护等因素都考虑进去。而企业需要整体考虑的问题是：怎样确定企业未来的目标，怎样制定政策和策略，根据短期目标、中期目标以及长期目标来制定工作流程。
决策者掌控着企业发展的大方向，而规划参与者使目标真正可行，二者都是企业发展的基本前提。因此，其素质、能力、知识的考察十分必要，让更多有激情、有能力的工作者参与到工作中十分必要。预算是工作计划的一部分，关系到未来工作能否顺利展开，因此，对其处理要端正态度，准确处理问题，保证计划具备可操作性。
4预算实施、考评与激励及对铁路企业全面预算的指导
企业年度计划及预算编制完成后，应通过目标下达、编制方法、汇总审批、执行控制、差异分析与考核等措施确保其得到严格施行。通过不断的调整和完善。逐步实现预算管理的总体意义。国外企业管理会计系统较为完善，通过对历史会计数据的采集与分析，管理者能够获得更多的决策支持信息。预算管理应通过预算编制、预算调控和预算考评等环节的循环，实现事前、事中、事后的全过程管理。差异分析和业绩报告是预算实施的重要环节，将实际中的运算花费以及预期花费相比较，谨慎分析情况，找到差异所在，在下次预算中有所重视，并告知当局注意。每一次预算执行过后，责任中心要及时生成业绩报告。业绩报告的内容主要有三项：“进度情况”“预算与结算差异和业绩评估结果”“应对办法和意见”。
综合上面对全面预算管理的叙述，总结出它为一项系统管理，有助于实现战略性管理、使资源的使用更高效、经济效益加强，降低风险，节约资金，激励人员工作动力，提升考核工作的有效性，这是权力、责任、利益的有效结合，目前，这一理论大量实现在铁路企业的运作中，不过在预算编制方面做得不好，往往是对原有数据的调整补充，对预算管理之内涵掌握不够，仅在初级阶段有所设计，生产经营过程尚谈不上严谨有序，信息平台的建立尚有诸多不足之处，考评指标的设定和执行效果不达标，对执行者的工作绩效缺少科学依据。
全面预算管理是在现代企业发展状况之下提出的，有助于改进管理模式，提升工作效率，实现经济与社会效益的双赢，铁路企业要根据自身的发展需要，积极吸收全面预算管理中的有效内容，帮助铁路经济增长手段变化，提升运送效果。
论文关键词：交易成本；部门预算；制度构建 论文摘要：按照威廉姆森的交易成本 理论 ，部门预算编制过程中的交易成本属于事前交易成本。编制过程中由于各参与主体的行为目标的差异及信息不对称必然导致交易成本产生。因此，应加强基础性制度构建，使财政部门与其它部门的工作规则制度化，建立预算资金使用的激励机制。 我国 目前 正在进行的以部门预算、政府采购和国库集中收付制度改革为主体的财政支出改革是我国构建公共财政框架、完善财政管理制度的重要改革，而部门预算改革在这三项改革中居于基础性地位。从实施的情况来看，我国目前的部门预算编制、执行与公共财政对部门预算的要求还有较大的差距。在没有完善的制度规制预算编制参与主体的情况下，由于编制参与主体行为目标差异以及信息不对称，导致编制过程中的交易成本很大。 一、理论回顾 在交易成本的理论界定方面，威廉姆森论证了“契约人”人性假设与“ 经济 人”人性假设的内在联系——均是追求利润最大化（或效用最大化），在交易成本存在原因方面，他特别强调有限理性与机会主义人性以及资产的专用性，同时将交易成本分为两部分：一是事先的交易成本，即为签订契约，规定交易双方的权利、责任等所花费的费用；二是签订契约后，为解决契约本身所存在的 问题 ，从改变条款到退出契约所花费的费用，包括当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本，纠偏引起的争论不休的成本，建立和运作管理机构的成本，安全保证生效的抵押成本[1]。交易成本经济学作为一门 分析 经济组织的制度理论，在20世纪90年代开始被运用来解释公共预算制度的设计（Bartle & Ma, 2001; Patashnik, 1996）。在这种分析框架中，预算被看成一种合同。实际上，四十多年前，公共预算专家瓦尔达沃斯基就已经表述了这样的观点（Wildavsky, 1964,p.2）。从交易成本经济学的角度来看，预算过程就是制定和实施预算合同的过程。这个过程中会发生各种交易成本：形成预算合同时必须支付事前交易成本，如讨价还价费用、信息费用、决策时间和协调费用等；确保预算合同能够实施的事后交易成本[2]。本文分析的形成部门预算合同的交易成本，从其内涵来看，为威廉姆森定义中的事先的交易成本，即签订预算契约的交易成本。 在对官员行为的 研究 中，尼斯坎南认为，官员与其它所有人一样，都是效用最大化者[3]。而官员的效用最大化即预算最大化。根据缪勒的模型(1999，中译本)，设预算部门通过预算获得的收益函数为： B=B(Q), B′ > 0, B″< 0 由预算部门提供的公共服务的生产函数为： C=C(Q), C′> 0, C″< 0 作为理性经济人的预算单位官员，其追求预算最大化的约束条件是获得的预算数要能弥补其提供的公共服务的成本，其目标函数为： Ob=B(Q)+λ[B(Q)-C(Q)] 其一阶条件产生 B′(Q)= [λ/(1+λ)]C′(Q) B(Q)=C(Q) 其中λ为拉格朗日乘数。预算资金最有效率使用的条件应为预算支出给官员带来的边际收益等于给其带来的边际成本，即：B′(Q)= C′(Q)，而拉格朗日乘数λ却表明了预算支出的扩大趋势，即B′(Q) < C′(Q)。由此可知，预算单位官员不是在预算资金效率最大化的生产条件下提供公共服务，而是追求预算最大化。 二、各参与主体之间交易成本分析 财政部门在预算编制过程中发挥的作用是分配预算资金。由于预算资金是一种稀缺性资源，因此，作为预算委托—关系中的重要一层委托人[4]，财政部门需要对预算编制的效率及预算资金的使用效益负责。因此，在本文中，财政部门在预算编制这一层委托—关系中的行为目标被设定为预算编制效率最大化和预算资金使用效益最大化。官员（即预算用款单位）“追求预算最大化”，即意味着预算单位以追求本部门预算最大化为目标。
一、内部控制与预算管理
2010年4月15日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委，联合了《关于印发企业内部控制配套指引的通知》（财会【2010】11号）。《通知》要求，从2012年1月1日起，《企业内部控制配套指引》在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行，并择机在中小板和创业板上市公司施行。颁布《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》，对全面提升企业经营管理水平和风险防范能力起到重要作用。
内部控制的五大要素与预算管理均有联系。一是内部环境包括公司治理结构、权责分配、人力资源、企业文化等，这与预算管理的环境一致。良好的内部控制环境有利于预算的编制、执行、监督和绩效考核，预算执行情况反映了内部环境的状况。二是风险评估关注的内部因素和外部因素，不仅影响内部控制，大都直接影响预算管理，有效的预算管理可降低内部控制风险。三是控制活动包含预算控制，其他内部控制措施如不相容职务分离控制、授权批准控制和绩效考核控制等也是预算管理的关键控制点。四是信息与沟通不仅可以促进内部控制有效运行，同时也可监督预算的执行。预算执行情况是内部控制获得信息的主要途径，信息与沟通可以帮助预算管理获得纠偏信息。五是内部监督适用于内部控制和预算管理。有效的内部监督可以发现内部控制的缺陷和预算管理的薄弱环节，有助于企业加强内部控制和改进预算管理。
在理论界，分别对企业内部控制和预算管理的研究较多；实业界对内部控制和预算管理论实践成果颇丰。无论从理论界，还是实业界，大都把二者割裂开来，较少关注二者的有机结合。
本文在充分汲取和借鉴有关内部控制学、经济学、管理学及会计学的理论和方法的基础上，从内部控制与预算管理的密切关系着手，对企业基于内部控制的预算管理关键控制点进行了初步研究，以确保企业有效实施预算管理，实现企业价值最大化。
二、基于内部控制的预算管理关键控制点
《企业内部控制应用指南第15号——全面预算》已明确预算管理属于内部控制范畴。预算管理与内部控制都属于企业管理方法，都是企业控制风险的重要手段。预算管理是一种能把企业的关键问题融合于一体的管理控制方法。企业有效的内部控制机制可促进预算管理实现目标，良好的预算管理是实施内部控制的重要手段。除了内部控制的五大要素与预算管理均有联系外，内部控制与预算管理在主体、主要内容、目标、主要风险点等方面具有高度相似性。内部控制的重点就是企业的风险点，而预算管理的关键控制点来源于内部控制的重点，详见表1。
从内部控制和预算管理与风险管理的关系可看出，二者在公司治理结构及预算职责、公司战略规划、预算文化建设、业务预算、财务预算、专项预算、不相容职务相分离、权责利匹配等方面的要求基本上是相同的，内部控制风险关注的重点也是预算管理的关健控制点。因此，在内部控制实践中，预算管理的关键控制点主要包括：预算管理职责控制、预算编制内容控制、预算编制方法控制、预算编制流程与权限控制、预算调整控制、预算分析与考核控制、监督检查控制及预算管理文化控制等。关键控制点逻辑关系见图1。
（一）预算职责控制
预算控制基本岗位有：预算编制、预算审批、预算执行和预算考核。预算管理四个岗位应相互分离，不得替代和减少。预算编制：企业财务部门负责公司的预算编制及管理，各子公司财务部负责本单位的预算编制。预算审批：企业董事会负责审定、调整公司及控股子公司预算，报送股东会审批。预算执行：企业总部各部门及子公司均为预算执行主体。考核：企业监察审计部门负责预算执行情况考核。预算职责见表2。
预算管理的职责风险在于人力资源结构不合理、管理不完善和岗位没有相互牵制。因此，预算职责控制的关键点，一是不相容职务相互分离；二是具有相应预算权利的人员承担相应的预算责任，以确保预算管理控制落实到具体责任人。
（二）预算编制内容控制
年度预算应当编制预算大纲或预算手册，为编制预算提供指引。单位年度预算方案应当符合本单位发展战略、经营目标、投资计划、筹资计划和其它重大决策。
预算内容主要包括：业务预算、财务预算和专项预算。业务预算主要包括：采购、生产和销售；财务预算主要包括：编制利润表、资产负债表和现金流量表，其内容包含资金的筹资、运营、投资和分配，财务费用、管理费用和销售费用等期间费用，各项成本核算等；专项预算主要包括：研究与开发、资产购置、工程项目、业务外包等。
业务预算中风险主要在于：采购不当导致库存积压或短缺或物次价高或资金损失；存货管理不善导致存货减值、固定资产和无形资产效能低下导致资产减值；销售政策不当导致库存积压、客户管理不妥导致坏账。
财务预算中风险主要在于：筹资不当导致债务危机；投资失误导致资金损失或成本过高；合同订立或履行不当导致经济利益受损；会计报表编制不当导致决策失误或经营失控。
专门预算中风险主要在于：工程项目决策失误导致项目失败、管理不当导致项目建设成本过高；研究开发论证不当导致资源浪费或项目失败；业务外包管理不当导致成本过高或质量低劣；担保不当导致债务代偿。
