二、公共管理视角下的城市规划职能存在的问题及对策
1.城市规划职能存在的问题。目前，城市规划职能存在的主要问题就是城市功能分区不清晰，造成这种问题的主要原因主要有，第一，由于我国城市在发展过程中过于快速，导致城市在进行功能分区时会出现不同功能区相互参杂的情况，这在一定长度上来说，也不应该出现太大的问题，但是，这方面主要体现的问题就是在城市建设过程中，城市功能的定位于规划没有做到位，导致现代城市不同更能分区相互影响，这不仅制约了城市规划功能的进一步完善，也导致城市规划职能不能进行有力的展开，从而造成城市规划功能的下降。第二，由于我国城市在发展过程中城市规划不具体，或者说是城市发展速度超过了当初城市规划的目标，导致在发挥城市规划职能时，始终伴随着新老城区问题、新旧功能分区问题以及功能分区不合理等问题，这必然会导致城市规划职能在进行湘桂规划时，不容易解决，也成为了城市规划的老大难问题。第三，由于我国城市在规划中所注重的问题，在不同历史发展的阶段所呈现出来的特点不同，因此，在进行城市功能规划时，伴随着的问题就是城市规划不统一、政策法令贯彻不到底等问题，这就使得城市在发挥规划职能时，会产生相互矛盾的局面。可见，我国城市规划职能存在的问题，是随着市场经济的发展而逐渐暴露出来的问题，也是在城市实际发展中所出现的主要问题。
2.优化城市规划职能的对策。优化城市规划职能的对策，注重点应该立足于完善和优化城市规划职能，也就是说立足于现在城市发展的水平，通过现有的城市分区，对城市规划职能进行完善，加强城市规划只能发挥作用的能力。具体包括下面两个方面，第一，统筹城市功能分区的发展，立足于现有城市功能分区的作用，加强该功能分区的影响力。城市规划职能，究其本质来说，是服务职能，而就目前不少城市的发展水平而言，由于不同发展阶段所规划的目标不同，因此，在接受历史发展现状的同时，综合加强城市功能分析的发展，加强功能分区的基础设施建设，包括道路、交通、园区等，甚至应该建立直接管辖的部门，通过专门专管来实现功能分析的更好发展，第二，加强城市规划职能发挥作用的能力。这一方面是出于城市居民的考虑，目前，城市规划职能发挥的主要方向是以城市经济发展为首要目标，而以城市居民生活质量为目标的城市规划职能建设少之又少，因此，必须加强城市规划职能发挥作用的其他能力。另一方面主要是以城市整体发展为首要目标，这是因为，城市规划职能的最终目标是通过把城市建设的更好来满足城市居民、城市经济的发展，不应该只以一种目标为城市规划功能发展的目标，必须立足于整体，从整体上来保证城市规划职能的实现。
关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。
二、目前国内外公共安全管理理念
21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。
我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。
为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。
我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。
三、公共管理与公共安全管理的关系
1．公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。
2．公共安全管理的内涵
（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。
（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。
（3）影响公共安全的因素
影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。
3．公共管理与公共安全管理的关系
公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。
2．公共安全事故的特征
影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理体制建设
中国的GDP连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:
1．建立健全公共安全保障体系
要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理体系
公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。
3．建立健全公共安全的法规体系
发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构
国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障体系
公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。
6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系
预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。
7．建立健全社区治安和公共安全体系
面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。
8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系
教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用,进行注册管理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。
六、结束语
近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。
参考文献
[1]朱正威，张莹．发达国家公共安全理念述论.深圳大学学报（人文社会科学版）．2006，23（1）．
[2]黄德林，田家华．公共管理学概论．武汉：湖北人民出版社,2004.9．
[3]张晓峰．浅析我国的公共安全管理与秩序行政．《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学报．2005，（5）．
[4]雷仲敏．我国城市公共安全管理模式构想[J]．上海市经济管理干部学院学报,2004,(1):11．
通常所说的设计人性化、设计“以人为本”就是说设计的核心是人，所有的设计其实都是针对人类的各种需要展开的，这些需要不仅仅是物质生活需要，更是包含着人们的精神生活需要，是设计本源的回归。所谓公共空间人性化设计，就是如何通过构成城市空间的诸要素、空间表现特征、空间美学意义等几个层面体现人类的内在生活、精神需求问题。我们只有弄清楚最终的目的，才有可能赋予我们生存的空间以生命和情感，使其更贴近普通城市居民潜意识中的某种精神需求，心理、行为、文化应该是城市公共空间人性化设计研究的核心问题，人性化设计反映了“为人而设计”的本质特征。对城市公共空间人性化设计内涵的理解应该包括以下四个方面的主要内容：
第一方面，是物理层次的关怀，这是城市公共空间人性化设计内涵的基石。人性化设计是以设计的理性化和功能性为前提条件的，离开了科学结构的理性化和合理的功能性，人性化将走向极端，最终将违背人性。公共空间在考虑到日照、遮阳、通风等因素，使场所在保持人们心理、生理上的舒适的同时，还应配置各类设施以满足人们的复杂活动需求。如巴西的首府巴西利亚就是典型的功能分区明确的现代主义城市，其设计者路西欧·哥斯达以汽车交通作为新首都规划的尺度，却忽视了完整合适的步行系统。在这座尺度宏大的“汽车城市”，人们几乎很难轻松地步行游览并穿越街区，时时处处需要乘车流动。这种将人与人、人与自然和环境之间的关系简单化的结果，就难免使城市缺少活力，不能完善人的需要，特别是忽视了心理与社会因素，对公共空间也缺少关注。
中图分类号：F293 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2007)02-0148-02
城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：
1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。
城市公共资源具体包括：
1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：
(一)城市公共资源的提供
城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样，我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹，因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品，是由政府必须无偿提供的；哪些是准公共品必须由政府有偿提供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原
1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。
2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市治理是国家治理体系的重要组成部分。创新城市管理，推进城管共治模式，是推进国家治理体系现代化的重要内涵与要求。以政府为中心的传统城市管理模式已不适应城市发展的新形势。共治模式是城市管理创新的必然趋势，为我国城市管理迈向现代化治理、迈向善治开启了新的征程。
一、城市管理共治模式的依据
城市管理的共治模式，既符合时代要求，又具有深厚的理论基础。共治就是共同的社会治理，这个共同体包括政府主体、市场主体和社会主体。共治的关键是整合资源、整合力量和整合利益。随着社会的不断发展，国际上在社会建设领域中的许多重要理论和实践创新，对我国城市管理理论的发展有着重要的启示作用，为城市管理共治模式提供了理论支撑。
（一）多中心治理理论
由埃莉诺奥斯特罗姆、文森特奥斯特罗姆夫妇提出的多中心治理理论认为，在国有化和私有化两个极端之间，存在着其他多种可能的治理方式，并且能有效地运行，强调多个权力中心和组织体制治理公共事务。政府并不是唯一的权力中心，各种私人的、社会的机构都可能成为社会权力中心。多中心治理现已成为公共事务的治理模式，是一种新型的充满竞争并富有效率和活力的治理方式。多中心的城市治理具有治理主体多元、治理权力非垄断、治理方式民主等显著优点。这一理论的启示是：政府应与社会合作，与社会建立合作性伙伴关系，共同实现对城市的管理。要注重民主协商、平等合作、互惠互利，建立起政府与社会的伙伴关系式民主合作机制，形成多元城市治理结构。要充分发挥包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等各类社会组织的作用，发挥其在反映诉求、提供服务和规范行为等方面的作用，共同负责维持秩序、参与城市的管理和调节，构建多元主体的共治模式。
（二）新公共服务理论
20世纪80年代，珍妮特V.登哈特、罗伯特B.登哈特夫妇提出了新公共服务理论。他们提出，公共管理的职能是服务而非掌舵。公共管理者在执行公共政策和管理公共组织时，不是体现在对社会的驾驭或控制上，而应该承担向公民服务和放权的职责，形成以公共利益、协商对话和公民参与为标志的公共服务行政，协助公民实现其共同利益。要以人为本，树立集体共享的公共利益观念，为公民搭建协商和对话平台，为公民提供良好的公共服务，激发公民的责任感，使其共同承担社会责任，共同参与社会管理，共同享有公共利益。这一理论的启示是，在城市管理工作中，政府要强化公共服务职能，充分向社会放权，切实担负起为民服务的责任，发展公共服务，提高服务效能，满足社会需求，保障公民权利，形成城市管理人人参与、人人共享的良好局面。
（三）治理/善治理论
西方国家推行的新公共管理运动，主张用治理或善治来替代管理。治理理论认为，“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”［1］。治理的主体是多元化的，主体间权力具有互动性和依赖性。它强调政府要促进不同利益相关者之间的互动与多向协调沟通，为公民提供参与公共管理的机会，使公民积极参与政府对公共生活的管理，让公民能更直接、更便利地表达自己的意愿，从而实现管理的民主化。传统的城市管理是指政府运用权威进行单向控制来达到对公共事务的管理。城市治理则是城市政府、私人部门等主体通过对话、协作等方式管理公共事务。为有效解决治理过程中出现的市场失效、政府失灵问题，学者在治理理论之上，提出了善治概念。政府不仅能够治理，而且善于治理，从而达到善治的要求。善治是国家治理的最终目标，即实现公共利益最大化。善治理论是一套系统完善、科学实用的理论体系，在当代开放、民主、法治背景下具有很强的现实指导意义。在治理/善治理念下，城市管理工作应把行政机关、执法对象、社会组织及其他利益相关者都纳入治理主体，形成合作共治关系，实现良性互动、协同发展，实现公共利益最大化。
二、当前城管执法存在的突出问题
近年，城市管理执法和服务水平不断提高，城管执法进一步规范，城管秩序有所好转，但必须看到，目前城管执法工作面临新的挑战，还存在一些突出问题。要提高城市管理工作科学化水平，必须客观认识当前存在的问题与不足，有针对性地采取措施，做到有的放矢，对症下药。
（一）城管执法工作理念落后
部分执法人员思想观念落后，执法理念存在偏差，认为城管执法就是管制，重在规范秩序，没有完全树立城市管理工作要以人为本、为民服务、文明执法的理念，没有真正做到依法行政、执法为民，认为执法者就是管理者，摆位不正，存在特权思想，没有普遍形成在管理中体现服务、在服务中实施管理，建设服务型政府的思想。一些城管执法人员依法行政意识不强，执法效率和执法水平不高，执法不当备受争议，严重损害执法队伍的执行力和公信力，致使城管形象严重受损，城市管理执法工作受到严重影响。
（二）城管执法工作机制不健全
城市管理工作因缺乏联动机制和监督机制，难以有效开展。一方面，城管执法的一线行政人员由规划、建设、环保、公安、司法、交通、工商等相关的多个部门构成。部门、机构之间的迥异，职能之间的交叉、重叠使其缺乏联动，难以形成合力，甚至出现单打独斗和多头执法的现象。联动机制的缺乏从另一个侧面反映出城管与群众之间常常产生偏见和误解，“依法抗争”和“暴力抗争”行为常常出现在街头政治之中。另一方面，城市管理工作缺乏有效的监督。执法人员所面对的执法对象是人民群众，需要在执法过程中彰显顾客导向与服务精神。但由于其工作性质限制，对这些一线人员的监督成本太高，很难对其实施有效的监管。同时，现行的体制对这些人员缺乏有效的激励，很难调动他们工作的积极性。
（三）城管执法人员综合素质不高
多项研究表明，城管执法人员面对公民需求的多样性和无限性，以及环境对他们身心的挑战等情况，对现行政策往往会采取变通的方式执行。城管执法过程中既要有灵活性、富有同情心，又要维护政府的公平与正义。但执法人员因体制原因被划分为两类群体：正式工和临时工。由于工作的复杂性、正式工的稀缺性，大量一线执法工作常由临时工来完成。由于所受的制度约束较小，临时工易出现“越轨”行为。部分执法人员的法律知识和业务知识相对缺乏，执法队伍的规范化建设比较薄弱，执法不规范、不文明的现象仍然存在。
（四）城管执法方式简单粗暴
有学者指出，城管执法过程中受主政者影响较大，领导风格的不同导致一线人员在政策执行中的不稳定。他们的执法方式包括两种：过程型执法和结果型执法。“前者决定如何最好地达到目标，即手段；后者决定是否要采取行动或要采取什么样的行动，即结果。”［2］两种形式的执法方式常常发生异化，使城管执法人员执法方式简单、缺少人文关怀，态度蛮横、行为粗暴。目前，城管执法方式容易引起冲突的模式大都相同：一是没收。就是没收商贩的物品，以示处罚。二是罚款。城管执法中的罚款，容易造成以罚代管的通病，无法维护城市管理秩序，商户与城管讨价还价已经成了买卖，严重丧失了执法的严肃性。三是暴力。有些城管执法人员工作压力大，加上年轻自控力不强，容易冲动，动不动就掀摊折秤，甚至大打出手，执法过程中存在暴力执法现象。
三、“六共工作法”：城市管理共治模式的新探索
针对当前城管执法工作存在的突出问题，贵州省黔西南州普安县坚持问政于民、问需于民、问计于民，创新工作思路，敞开大门开展“六个一”（送一份温暖、求一份建议、换一个角色、移一个重心、转一个路径、变一种方式）系列活动，积极探索出城市管理的“六共工作法”（共鸣、共商、共识、共管、共担、共享），形成了城市管理的共治格局，破解了城市管理的难点和痛点，取得了较好成效，为我们提供了有益的经验借鉴。
（一）送一份温暖，激起共鸣
普安县城管执法人员通过向执法对象送一杯热水、送一个水杯、送一碗早餐活动，把城管干部的热情和温暖送到执法对象心中，引起其心理和情感上的认同与共鸣，拉开普安城管走向商贩、深入群众的序幕。通过现场发放宣传单、赠送水杯等方式，将印有城管职责、常见违法违规行为及处罚、争做文明市民等内容的宣传单发放给群众，开展文明礼仪教育，培育讲文明、讲礼貌、讲诚信、讲卫生、讲秩序的文明商贩和市民，让广大群众在监督城管工作的同时自觉争做文明市民。同时，城管人员与商贩交朋结友，建立微信群、QQ群，主动到商贩家里走访调研、交朋友、拉家常，了解实际情况和困难。普安县始终坚持服务群众这一宗旨，把印有“有困难、找城管”的普安城管真情服务卡，分发到各商铺和广大居民手中，卡上向社会公布城管干部职工的电话号码，24小时接受服务及管理对象的咨询与求助，及时收集和处理群众反映的热点、难点问题，为群众排忧解难；为部分自产自销户和少数老、弱、病、残等特殊管理对象提供经营场所，帮助其解决生计问题，给游商散贩经营空间，划定区域让其规范经营；对家庭困难又没有固定摊位的商贩，主动为他们争取摊位；对老弱病残的商贩，主动帮助他们整理搬运货物。在一件件一桩桩主动服务群众的小事中，拉近与群众的距离，获得了广大群众的认可。
（二）求一份建议，开展共商
为更有效地推进城市管理工作，普安县坚持“用群众的方法解决群众的问题”，精心设计调查问卷，通过向现场群众发放城管工作民意调查问卷，广泛征求人民群众对城市管理工作的意见和建议，并专门邀请老干部到现场进行座谈，发挥他们的经验优势，面对面提意见、讲建议，想办法、出点子，做好建言献策，听取他们的意见建议，共同商量推进城市管理的办法、措施。城管执法人员与执法对象交流沟通延续不断，城市管理工作在互动中收集建议、交换意见，共商城市管理之策，打通了城管与群众互通的经络，奠定了城市管理工作的群众基础。
（三）换一个角色，寻求共识
在推进城市管理工作的过程中，普安县极力找寻城管与执法对象的共同结合点，城管与执法对象互换角色彼此体验。一方面，安排城管工作人员深入群众，主动到商贩、服务对象中体验生活。城管人员通过请商贩们吃一碗早餐，轮流凌晨五六点到农贸市场以商贩身份协助商贩摆摊设点，帮助商贩规范摊位、调剂摊位，真真切切体验商贩的生活，感受商贩、群众的不易，真心换真情，赢得商贩感情上的接纳。另一方面，邀请商贩中的部分典型代表，以城管执法人员身份协助参与城管执法，让商贩感受城管工作的艰辛，体验城市管理工作的难处。通过角色互换体验，城管、商贩从感情上找到结合点，思想上形成共识，相互理解和体谅。
（四）移一个重心，实现共管
普安县把城市管理工作重心放在解决城市管理执法转型上，推动实现了单一主体单向执法到多元参与治理的转变。聘请商贩作为市场城管志愿者，通过发挥同行情、朋友情，带动其他商贩共同参与城市管理。组建商贩文艺队，让商贩帮助正面宣传城管，正面引导广大商贩服从市场管理。聘请有威望的老年人作为市容管理和监督志愿者，帮助管理市容环境卫生，宣讲政策措施，化解城市管理工作中的矛盾。把社区的“两委”班子成员设置为城管信息员，在群众中找到城管工作的落脚点，掌控一线城管信息，第一时间掌控违反城市管理规定的一切现象和行为，杜绝损坏城市形象的行为发生，开创多元共治共管的良好局面。
（五）转一个路径，责任共担
普安县探索出一条共担城市管理责任的新路子，即提高市民参与城市管理的责任意识，让群众主动参与担责，一起担当城市管理工作中的责任，共同破解遇到的困难和难题，推进城市管理工作。在旧城经贸片区拆迁改造过程中，为避免与市场经营者矛盾激化，城管执法部门将收集的意见整理归类，邀请有代表性的商贩座谈共商市场管理，形成管好市场出效益的共识，明确卫生主体责任，严禁并打击假货上市、欺行霸市、抢摊占道经营等违法违规行为。集中整治初期得到部分商贩的支持与帮助，随着工作的不断推进，更多商贩自觉参与市场管理，出主意、想点子，帮助管好市场。同时，城管把积极支持管理的小商贩发展为城管志愿者，参与农贸市场管理，城管与商贩的争执下降，商贩与商贩之间矛盾减少，经营环境变好，生意明显好转。商贩树立了自我约束、自我管理、自我提升的理念，明白了“规范经营就是效益”的道理，共同担当了城市管理的责任。
（六）变一种方式，成果共享
在城市管理工作中，普安县通过转变方式方法，与群众共商管理、共同管理、共担责任、共享管理，使城管、商贩走到一起，城管人员认真履行法定职责，商贩主动配合城管工作，城市经营秩序、社会秩序日益规范，杜绝了占道经营、店外经营和游商游贩，街道环境干净整洁，城市环境质量水平和城市管理工作水平逐步提升，得到了群众的一致认同，城管与商贩及市民共享了城市管理环境，人民群众的满意度明显提升。
四、构建城市管理共治模式的新思考
不断推进城市管理工作创新的大背景下，构建城市管理共治模式，需要创新思维、把握关键，要在工作理念、主体参与、体制机制、队伍建设等四个方面下功夫，真正实现“四化”。
（一）转变工作理念，增强共治的思想自觉，实现执法理念民本化
思想是行动的先导，理念是实践的指南。城管执法部门要转变工作观念，从被动管理转变为主动服务，把工作的出发点和落脚点明确地放在服务群众和帮助群众解决实际困难和问题上。城市管理是手段，人民幸福是目的。城市管理工作要始终坚持以人为本、为民服务的理念，实施人性化的城市管理。要始终做到人民城市人民管、管好城市为人民，变以管为本为以服务为本，把管理与服务有机结合起来，寓管理于服务之中，达到以服务促进管理的良好效果。城市管理的一切工作都要始终坚持从人民群众最关心、最直接、最急需解决的问题着手，紧紧围绕为民、便民展开，心系群众、情牵群众、深入群众，与群众打成一片，形成顺应民意、贴近民心、凝聚民力、得民支持的良好氛围。广大人民群众是城市管理的直接参与者，也是城市管理的最终受益者，让广大市民共同享受城市管理的成果，让人民群众有更多获得感，实现共享发展成果、多方共享共赢。
（二）动员公众参与，夯实共治的群众基础，实现治理主体多元化
治理理论告诉我们，单一主体治理的传统模式已无法适应和满足现代社会群众的多样化需求，尤其在城市化快速发展的今天，人们的参与意识和权益意识显著增强。对公共事务的管理，政府必须发动各种组织、企业和人民群众，才能使公共事务得到良好解决。多方参与是现代社会治理的价值取向和基本方式。实现城管综合执法多元主体共治，最主要是有效吸纳社会主体的参与。城市管理工作社会性强、受众面广、参与度高，要畅通公众有序参与城市管理的渠道。城市管理离不开广大人民群众的积极参与和支持，必须密切联系群众，坚持用热情影响群众，用真情赢得群众。城市管理工作的决策与实施中，要始终坚持发动群众、依靠群众，站在群众的立场上来分析和解决问题，汇聚群众智慧、学习群众经验，实现与群众共鸣、共商、共识、共管、共担、共享城市管理，引导广大群众真正融入城市管理，成为城管事业的支持者和宣传员，充分调动广大群众参与城市管理的积极性、主动性、创造性、责任心和担当意识。要采取一系列务实举措，不断拓宽多元主体参与城市管理的渠道，通过发展城管志愿者、城管信息员、城管文艺队、文明劝导员等多种参与形式，积极动员公众参与，形成多元共治、良性互动的城市管理新模式。
（三）突出机制创新，筑牢共治的制度基础，实现工作制度标准化
要不断创新城市管理机制，形成“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”协调联动的城市管理工作机制，对城市管理实行统一指挥、统筹协调、督促检查，形成城市管理工作合力。要建立联席会议制度，交流城市管理和行政执法的相关信息，强化部门联动配合，不定期地召开工作推进调度会，协调解决制约城市管理工作的瓶颈问题，重大问题依法定职权联合行动。要注重加强相关部门的协调沟通，形成各部门齐抓共管的良好工作局面。要建立健全问题发现机制、事件督办机制、责任追究机制等系列工作制度，实行岗位责任制、目标管理制、激励和惩戒约束机制，用制度来规范城管人员的行为，推动城市管理工作制度化。例如，针对城管执法人员工作积极性不高的问题，可建立鼓励创新、包容失误的人才培养激励机制，设立“智慧奖”和“委屈奖”。对在城市管理中，应用新方法解决好工作中的新矛盾、新问题的优秀城管人员，颁发“智慧奖”给予奖励；对在城管工作中屡受辱骂委屈，甚至遭攻击，但仍顾全大局，坚持文明管理执法的人员，颁发“委屈奖”，予以组织上的安慰。同时，实行“干部召回制度”，设立“工作不力办公室”，把不作为、乱作为的城管干部召回到“工作不力办公室”，让他们反省思过、回炉锤炼，转变工作作风。
（四）加强队伍建设，奠定共治的人才支撑，实现执法队伍规范化
制度的生命力在于执行，执行制度的关键在人。城管执法人员的素质直接影响执法效果。要着力打造一支纪律严明、作风优良、廉洁务实的执法队伍。要通过内强素质、外塑形象，加强城管执法队伍建设，塑造良好形象，增强其工作责任心和荣誉感，不断提高城管执法队伍的思想政治素质和业务水平，坚持做到政治强、执法明、业务精、形象优，公正执法、文明执法。强化城管执法人员的宣传教育和培训工作，树立依法治国理念，实现规范管理、依法管理，努力提高依法行政能力和水平。城管执法人员应坚持学法与用法相结合，真正熟悉宪法，精通有关城市管理的法律法规及党和国家的方针、政策，掌握城管执法业务知识，要严格按照执法程序、执法规范开展执法活动。执法人员在城市管理工作中，要认真听取服务和管理对象的诉求，耐心宣传讲解有关法律和政策，通过关怀、协商、提醒、帮助、劝告等非强制性方法，坚持文明劝导、文明执法，实现和谐执法、人性执法。在执法过程中，要做到有力、有理、有节，确保执法公信力，维护人民权益和社会秩序，维护安定和谐的大环境。总之，城市管理是一项复杂的系统工程，更是一门综合管理艺术，需要我们把握城市管理工作创新的发展脉搏，积极探索、勇于实践，不断创新工作思路、强化工作措施、健全工作机制，充分调动一切积极因素，取得群众信任，获得群众认可，努力构建城市管理的共治模式。这样，城市管理工作就能收到事半功倍的效果。
城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:
1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。
城市公共资源具体包括:
1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:
(一)城市公共资源的提供
城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原则
1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。
2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：
1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。
城市公共资源具体包括：
1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：
供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原則
1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。
2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
构建和谐城市是社会建设和社会管理的重要方面，加强社会管理创新也将为和谐城市建设提供强大的推动力。2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中再次明确创新社会管理体制的重要性：“社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”[1]2011年7月，党中央、国务院了《关于加强和创新社会管理体制的意见》，把社会管理创新提升到一个新的高度，因此，繁荣社会管理体制的理论研究和实践，促进和提升社会管理创新的经验总结，成为我们今后工作的努力方向之一。
从社会管理体制创新的视角来看，城市政府的治理、城市社区的重塑、城市与乡村的互动、公民社会的建设和城市法治环境的完善，无论是对创新社会管理的理论，还是对构建和谐城市的实践，都有着重要的启示和探讨意义：引领我们的城市社会管理研究走向城乡互动，走进基层社区，积极地构建具有中国特色、中国风格、中国气派的本土文化的社会管理理论和实践程式，不断把最新的研究成果转化为构建和谐城市的强大动力。
一、“社会管理”与
“社会管理创新”的界定
（一）社会管理的内涵
社会管理是指社会管理者运用各种管理手段直接或间接地对社会进行治理的全过程。具体而言，是指由政府、非政府公共组织和公民所组成的管理体系，共同治理社会公共事务的活动。（1）在内容上，“社会公共事务”包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等，法律制度、法治环境、教科卫体、社会服务、环境保护、公民参与、政治选举、政策制定等都是社会公共事务的重要组成部分。（2）在层次上，“社会公共事务”之“社会”是相对的，文中是指在地区（城市）层面上的社会治安和公共设施以及在社区层次上的社区秩序和环境优化等社会公共事务。（3）在方法上，这种公共管理已经开始超越传统的、一般意义上的“管理”，而趋向于“治理”，简约地看，治理理论的精髓可以归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。
基于上述对社会管理主体的认识，从主体间关系以及各主体所承担的角色（作用），可以把社会管理模式分为：（1）“以政府为本位、公民和非政府公共组织依附于政府”的管理模式。这一模式具体又可分为三种，即政府管理的集权化模式、政府管理的民主化模式、政府管理的社会化模式。（2）“以社会为本，政府、公民和非政府公共组织平等合作”的治理模式。这一模式具体又可分为两种，即社会治理的自主化模式、社会治理的多中心模式。目前，我们需要努力发展的是政府管理的社会化模式和社会治理的自主化模式。
（二）社会管理创新的内涵
社会管理是社会建设的重要方面，抓好社会管理可以为经济社会发展提供良好的环境。然而，由于以往片面追求经济的发展，在社会建设方面却严重滞后，导致了一系列的问题，例如：道德滑坡严重、社会分配不公、阶层分化严重等。如果这些问题解决不好，将会给社会稳定带来一系列的负面影响，将严重加大社会管理的难度。[1]直到近几年发生了诸多、暴力拆迁事件等，才引起了我们对社会问题的关注，由此社会管理创新最终进入了中央决策层的话语范围。因此，大力推进社会管理创新具有极大的现实意义。推进社会管理创新，就是指要尽快建立健全与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会相适应的新型社会管理体系，形成社会管理和服务的合力，促进社会和谐发展。[2]
二、城市政府的治理：
构建和谐城市的主导
目前，在和谐城市的构建过程中，无论是政府管理的社会化模式，还是社会治理的自主化模式（事实上，这一模式是政府管理的社会化模式向社会化治理的多中心模式过渡的模式状态），政府治理无疑是起主导[3]作用的。
无论何种城市治理模式，[4]日趋复杂的社会公共事务，使政府再也无法独自承担对社会的管理职能。为此，政府要求社会各方参与到公共事务的管理中来，主动地向非政府公共组织、公民分权，并与它们形成制度化的、以政府为单一中心的分工协作关系，即政府管理的社会化模式。诚然，政府仍然占据着社会管理体系的主导地位，公民和非政府公共组织只是辅助政府管理的得力帮手，对政府仍有较强的依附性。至于社会治理的自主化模式，原来不对等的关系已经被打破，公民和非政府公共组织逐步摆脱对政府的依附，成为社会公共事务管理中完全独立的主体。尽管此时的社会力量已经有了与政府进行平等对话的平台，然而公民和非政府公共组织仍未能形成牢固的、与政府相提并论的中心，政府仍然起到主导性的作用。因此，在兼顾公民和非政府公共组织管理社会公共事务的需求与能力增强的同时，要合理发挥政府的主导作用，体现和谐城市构建中的“和谐城市领导力”。[5]
（一）城市政府部门间的协作
城市社会管理不仅要追求政府不同部门自身工作的最优化，而且要追求不同政府部门之间相互配合的最优化。由于城市政府的主体重复、多头管理往往导致严重的管理低效率，因此在和谐城市的构建中，城市社会管理必须注意横向不同职能部门之间的分工协调和纵向不同隶属关系之间的分权协调，需要指出的是，强调政府部门间的协作应该重于单个部门工作的最优化，也就是要在发挥单体优势的同时，深入挖掘单体之间相互协作的潜力和切合点，力争达到“1+12”的效果。
（二）城市政府与NGO（非政府公共管理组织）的配合
一直以来，我国城市社会管理模式具有大包大揽的特征，政府、企业、社会三项职能往往交叉在一起。而在和谐城市的构建中，政府应该充分发挥非政府组织的作用，将部分权力向公共组织转移，将部分行为转向市场和社会，实行政企分开、政社或政事分开，通过减少政府的直接干预，充分发挥社会组织的积极作用。通过市场化的形式，把政府的职能转移给非营利组织或社会中介组织，提升非政府公共组织管理社会公共事务的积极性，提高社会管理的效率，创造最佳的社会治理效果。
（三）城市政府与公众的协调
和谐城市的构建离不开城市公众的积极参与，现代化的城市社会管理模式提倡公众参与式的城市管理，强调公众参与城市管理，意味着公众不单是城市管理的对象，更应是城市管理的主体；不是只让公众仅仅了解决策的结果，而是应该让他们参加与城市管理决策、实施、监督的全过程，形成“公众自下而上地参与”和“政府自上而下地管理”的合力。加入了城市公众的参与，城市社会的管理将呈现出更加积极的景象，这也是城市社会管理体制创新的一种方式，将会在今后的城市社会治理中产生更加积极的作用，将会给我们的城市建设提供一种全新的管理模式，更加有利于公民社会的形成。
三、城市社区的重塑：
构建和谐城市的基础
社区是居民日常工作和生活活动的场所，是城市社会的细胞，社区和谐是城市和谐的基础。重塑城市社区要坚持以人为本的科学发展观，按照构建和谐社会的总要求，以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文化活动为载体，努力把社区建设成为“管理有序、服务完善、环境优美、文明和谐”的现代化新型社区，为构建和谐社会奠定坚实基础。
以上海2010年世博会为例，世博会举办期间，各种社区志愿者组织、社会力量成为担当世博营运日常工作的中坚。正如有学者所指出的，上海世博会的成功，“自愿组织和社会力量是一个重要因素。没有他们，很难想象世博会会办得这样成功。这里社会力量扮演了非常正面的力量，是政府的帮手。这或许能有助于改变人们对社会力量或者公民社会的负面看法”。正是在世博会期间这些可爱的志愿者身上体现出来的奉献精神和社会共建的力量，让我们看到了一种全新的进步力量，那就是公民社会在不断地形成，社区居民愿意为政府、为社会分担责任，愿意为社会的进步贡献力量，愿意为社会管理体制的创新提供第一手示范资料。
同时，社区公民社会的培育，使之逐步与城市政府达成“二元结构”：一种既互相监督又互补增益的结构格局。这种结构格局不但不会削弱市政府的功能，反而其功能张力以更灵活的形式得到广阔延伸，在社区与政府无形中达成的协议中，我们看到了城市社会管理体制在以一种渐进式的方式发生变化。而这也是一种积极的变化，在这种变化中，我们看到构建和谐城市的图景大有希望。
（一）坚持以人为本，形成社会服务网络化
以民为本、服务群众是构建和谐社会的永恒主题。建立以街道便民服务中心、社区服务中心和社区代办站三者构成的服务网络：形成以街道行政便民服务中心和社区代办站为主体，以社区服务站为基础，以社区中介组织和志愿者服务为支撑，以便民利民服务网点为依托，以市场运作为补充，社会单位和居民群众广泛参与、纵向到底、横向到边的服务工作网络格局。延续和拓深社区居民参与城市管理的精神，在社区公众之间大力弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的精神，形成“我为人人，人人为我”的良好社区风尚，构建和谐社区。
（二）创新工作机制，着力建设创新型社区
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。创新也是社区工作的活力之源、生机之本。（1）重建社区居民相互信任的社区诚信伦理机制；（2）重建有利于降低风险的社区安全机制；（3）重建有助于增强社区凝聚力的社区居民参与机制和社会保障；（4）重建有助于资源共享的跨界组织管理机制，实现社会资源的全面整合与共享，尤其应加强信息资源整合，建立社区内各相关部门之间的双向告知和信息互通制度；（5）建立健全社区应急控制管理体系，最大程度保障社区安全是重建有利于人与自然和谐的社区生态与文化特色机制。
（三）社区合作共治，推进自治型社区建设
现代的合作治理理念为和谐社区构建提供了思想保障，社区居民积极参与社区管理和社区自治也成为公民社会成长的重要契机和实践平台。（1）要积极发展基层民主，有计划、有步骤地推进社区自治；（2）要推进社区居委会专职人员的直接选举，兑现社区居民的民主选举权利；（3）要建立健全居民代表会议制度、居民自治章程等，保证社区居民自治的长期、健康、有序发展；（4）要完善决策听证会、矛盾协调会、政务评议会等社区民主自治制度，把与居民利益有关的社区事务交给居民讨论、决定，畅通和拓宽居民参与管理的渠道。（5）要积极推行网络化管理模式，把社区作为一个“棋盘”，按照“条块结合、以块为主、属地管理”的原则，合理布局城管、环卫、计生、治安等工作，最终实现政府行政管理与社区自治管理的有效衔接。
社区居民参与管理模式的建立，有利于提高公民参与社会管理的积极性和主动性，有利于推动社区居民参与和谐社区建设的主人翁意识，有利于公民社会的快速形成。同时，也为城市社会管理提供了一个研究的范本，在当前形势下，加强对社区参与的研究对建设和谐城市具有重要的意义。
四、城乡之间的互动：
构建和谐城市的动力
城乡之间的互动，更为重要的方面即是乡村的城市化。城市化不同于城市发展，[1]城市化的本义是农村变为城市，农民变成市民，其本质是农村人口转移到城市，在城市定居和工作，城市的人口占全部人口的比重不断增加的趋势。简单地说，城市化就是农民进城的过程。
在经济发展的早期阶段，农民是低收入阶层。因此，城市化的过程又是如何处理好贫富差距问题的一个过程。简单来看，城市化的过程至少包括三个方面：城市化是工业与服务业发展的过程，换言之，城市化是为了更快更好地实现非农产业化；城市化是农民进城的过程，在这个意义上，城市化进程又是“穷人进城”的过程；城市化是土地用途转移的过程，城市化进程要求城市用地、商业用地增加，要求一部分土地的用途发生转换。[1]
城市在发展过程中，将进一步加快居住功能向郊区迁移、商务楼宇向市区集聚、城市基础设施水平明显提高，尤其是中心城区与郊区之间的交通联系将更为便捷，郊区发展的交通制约性条件将有较大改观，大大促进郊区、农村对市区的推动作用。[2]城乡发展的历史，大致是沿着这样一条道路进行演变的：乡育城市―城乡分离―城乡对立―城乡联系―城乡融合―城乡一体，这一演变过程既反映了城乡演变趋势，也反映出城市化进程的阶段性规律。很明显，城乡一体不仅是人类社会发展的最终目标，也是城市化发展的最高阶段。目前我国城乡差别较大，城乡壁垒尚未彻底消除，城市化进程中还存在着影响城乡关系发展的种种阻碍，加强城乡联系，促进城乡共同进步与繁荣，才是我们处理城乡发展的理智态度。
（一）重视郊区城市化现象
郊区城市化，是在城市化过程中必然要上演的一个过程，伴随着中心城区的快速发展，中心城区周边将崛起一批先进郊区。这些先进的郊区经济发展并不滞后，而且也有着明显的向市区追赶的迹象，不仅仅体现在城市建筑上，同时也体现在人们的思想观念上。城区郊区化与郊区城市化互相促动和共存是当前城市化进程的鲜明特征，正在形成一种“大城市，大郊区”的现代城市模式。这种模式将有利于和谐城市的构建，既不至于导致中心城区压力过大，也不至于郊区土地的空置，如此一来，将在市区和郊区之间形成一种良性的互动，共同推动城市社会管理模式的不断更新和进步。
（二）坚持可持续发展战略
可持续发展是一种既关注当代人需要，也关注后代人需要的经济发展模式，既要实现代内公平，也追求代际公平。因此，我们要坚持可持续发展战略，实现经济与人口、资源、环境的协调发展。要加大环境建设力度，发展绿色循环经济，倡导环保低碳型的生活方式，为子孙后代创造清洁、魅力的家园。
（三）优化城市功能区布局
城市的发展，离不开功能区的优化布局，因此，要进一步优化以中心城市、新城、中心镇为重点的城市布局，加快城乡一体化步伐，推进郊区城镇建设，争取基本建成布局结构合理、功能齐全、多心多层、组团式的城镇体系。要加快建设高等级、综合性、枢纽型，与国内外大交通连接的现代化交通网，延伸市区、贯穿城乡、辐射周边、扩散全国。
在城乡互动中，既要把握郊区居民的需求，也要考虑中心城区的承载力；既要考虑城乡发展不均衡的问题，也要思考如何走向共同富裕的问题；既要注重代内平等，也要追求代际平等，不要断了子孙的路。城乡的互动，对于和谐城市的构建的确会产生极大的推动力，同时也会提出一些新的要求，在不断解决问题的过程中，我们既要坚持过去好的做法，也要不断吸收最新的成果，为和谐城市的建设提供理论支持和实践指导。
五、城市法治环境的营造：
构建和谐城市的保障
法治环境是指全社会主张法律至上、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。它是社会管理趋向文明过程中所形成的制度化特征和必不可少的客观基础，对生产力的发展起着维护、保障、促进、规范和巩固的作用，是生产力的重要组成部分。在城市中，由于各种社会关系更加复杂，尤其需要营造一个积极健康、人人遵守、人人践行的法治环境，为和谐城市的建设提供强大的保障。城市法治环境的营造与城市治理、社区自治并不相悖；反而是法治理念一直都未曾离开过城市社会管理工作和社区自治工作。因此，营造良好的城市法治环境对城市社会管理和和谐城市构建而言是一种保障而非阻碍。
（一）城市社会管理离不开法律
在城市公共管理体系构建中，决不能忽视法律的作用，在公共管理的内涵中也蕴涵了“法治”的意味。因此，作为城市管理者（或治理者）必须要面对城市法治环境的营造问题，也就是说要力求形成一种全民知法、懂法、守法、用法的良好局面，在全民法治的环境下，城市社会管理工作也将更加日益开展，构建和谐城市也将更加具备后劲。
（二）法治环境保障城市和谐发展
法治环境要求依法行政、公正司法，规范生产力的发展。（1）在市场经济体制和法律体系初具规模的今天，要高度重视政府决策的法治化，建立一个良好的规划、决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，保证决策、规划的科学化、民主化、规范化，避免主观性、随意性和“长官意志”，将决策失误降至最低限度。（2）以政务环境为重点的地方软环境日益改善，关键在于各级政府必须严格依法行政，切实转变观念，简化办事程序，降低行政成本，提高行政效率，增强服务意识，主动为投资者、为企业提供优质服务，融行政执法于服务之中，保证行政执法的公正性、公平性、公开性，坚决纠正和防止行政执法中的地方保护主义和部门保护主义，切实改善地方软环境。（3）加强对行政、司法的监督，充分发挥人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督、各民 主党派民主监督等各种监督机制的作用，及时有效地纠正违法的和不当的行政、司法行为。在良好的法治环境下，公共管理主体的各项行为都置于监督之下，在法定的程序下合理安排自己的公共管理项目，主动积极提供各项管理服务，因此将为和谐城市的构建提供更加强大的动力。
在良好的城市法治环境下，我们将看到一个更加积极的城市公共管理者的身影，也将看到城市社会管理置于监督之下的科学性和规则性，少了随意性，多了规划性，和谐城市的建设在软件和硬件建设方面都将取得长足的进展。
六、结语
和谐的城市，在社会管理创新的视阈中，即是社会管理的三大主体――政府、非政府公共组织以及公民的平等协商、各司其职、共同治理社会公共事务下的城市（社区）状态。
和谐的城市，是公平公正的城市，无论你是帝王贵胄、文人学者、还是市井小民、凡夫俗子，也不管你是“土著”、“蚁族”或是“漂一族”，只要你在为这个城市的运作、发展尽着自己的一份力量和智慧，这个城市就应给予生存和发展的空间，这是基本的公平公正。
伴随着如今新公共管理的不断推广，它在我国也得到了认可以及落实，而且大大提升了中国城市管理整体水平。尽管新公共管理的相关理论用为较为普遍的指导性，不过它不能彻底解决我国的城市管理全部问题。
一、基本概念
所谓“新公共管理”，它指的是比起传统公共管理模式而言的一种管理模式，传统公共管理模式建立于韦伯官僚制以及威尔逊政治形成两分法的基础之上，强调行政系统的内部结构特点，相对来说比较封闭。和传统模式下的公共管理相比，本文当中所提及的新公共管理在一定程度上打破了这种比较封闭的传统系统，通过更加包容且更加开放的管理系统对公共事务展开实践以及管理。
二、在新公共管理得以实践应用过程中存在的漏洞
如今新公共管理的相关理论于我国的城市管理模式当中得到了比较普遍的实践以及实际应用，如今我国城市管理也在向着更深层次的有序、民主、有效发展着。不过在这一过程当中，因为受到传统思想的影响，令它的实践应用有较多的漏洞存在，不利于我国的城市管理。
（一）在理念以及执行之间的矛盾
在新公共管理的相关理论当中提出了很多新型的概念，例如企业型政府、政府、市场化政府以及国家市场化等都来自于此，不过这些理论都是仅仅存在于理想化的城市管理形式。在进行真正的执行操作过程当中，因为可能会对一些集团利益产生影响，很可能会受到某些潜在势力所排斥或者是抵制，进而导致管理理念严重缺少可行性，其执行环境也不是非常成熟。
（二）私营企业的成功模式无法得到落实
在新理念当中提出，城市管理可以适当地借鉴各个私营企业成功经营的模式，并借此发展自身的管理模式。不过在实际进行执行的过程当中，很难切实的采纳私营企业经营模式的经验，对其进行改革的力度甚至还没有满足私营企业十分之一的力度。进行城市管理的各个公共部门对于自身的责任认知以及职能观念都没有发生变化，自然就无法将社会公众当做重要的服务对象来展开工作，导致为人民服务的理念仅仅停留在一个理论层面上，没有付诸实际。在新型管理理论下，鼓励城市管理者结合私营企业的成功经营经验对其管理理论进行完善，这对于城市管理实现更加深层次的进步和发展有非常积极的影响作用。
（三）实际应用的过程中缺少针对性
结合新城市公共管理理论所指定的城市管理计划方案当中，各项规划内容都拥有非常高度的普遍性，而且能够和我国的各个地区城市进行管理的模式相互符合。不过这种规划相对来说没有特殊性以及针对性，因此无法在实际应用当中结合各个不同的城市特殊情况展开详细的分析以及总结，令它在进行实践应用的过程当中出现了较多的问题，无法实现预期所制定的各个目标，城市管理的发展进程也比较缓慢。在日后的发展进程当中，需要提升城市管理模式的针对性，结合实际情况来对管理模式进行适当的完善，以此来适应更多的城市现状。
（四）应变能力薄弱
城市管理相关理论在实际实践应用的过程当中，我国各级部门都可以执行原有方案，并由此获得一定成绩。不过在出现了特殊情况的时候，大部分部门都不能及时有效地应对，不能在短时间内获得处理问题的方式以及具体措施。在新公共管理的相关理论为城市管理者提供更多机遇的同时，自然也带来了很多的挑战，城市的各个管理部门需要在日常工作当中实现更加灵活且自主的应变能力，才能能够在城市管理的过程当中实现更加理想的工作效果。
（五）不同的地区评价指标协调性差
各个地区就当前情况来看，尚且没有针对城市管理的相关评价指标进行协调统一，仅仅依靠目前单一、或者是不完善的评价指标无法实现科学的评价。我国在进行城市管理实践以及实际应用的过程当中，需要重视政府职能的转变，并且强调公众值上的理念。
在新公共管理的相关理论当中，认为城市管理需要凭借有效的服务、持续性的发展和进步、公众支持概率、社会责任等作为主要的评价指标，并实现各个地区的指标统一。
结 语
在城市管理进行实践以及应用的过程当中，政府以及社会间的处理模式当中也建立起了新关系，并且培养出大批社会理想，给整个社会的和谐发展打下了良好的基础，给政府转型带来新的动力，而且也由此取得了较为理想的成绩，不过从整体上来看，城市管理还有漫长的路要走，需要共同的努力，并且在实践应用当中探索出新的道路。
参考文献：
中图分类号：TU986 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）15-0249-01
一、辽宁省公共艺术项目建设现状
首先是缺乏专项整体的规划，对于辽宁省城市的公共艺术建设现状和未来发展需要并没有采取不同的描述手法确定近、中、远期公共艺术专项总体规划项目的有关内容。其次是规范制度立法的缺失，监督管理机制松散。辽宁省各个城市还处于公共艺术建设发展的初级阶段，往往是无规、无章可循、无法可依，严重阻碍了公共艺术建设。最后是决策的非专业化、维护管理的不足、艺术作品质量不高、脱离公众需求等一系列问题。
二、 辽宁省公共艺术项目建设发展对策思路
三、 2.1辽宁省公共艺术建设对策架构――“231”结构
在辽宁省公共艺术建设上以“231”即2个维度，3个尺度，1个目标为构架。即理论和实践两个视野，宏观、中观、微观三个尺度，最后达到建设一个“文化辽宁”目标。
2.2公共艺术项目建设支撑理论
2.2.1公共艺术建设宏观理论
在宏观中公共艺术建设规划研究更关注城市定位与发展，把公共艺术建设放在规划之中进行分析和研究，强调研究方法上的多视角和多层次。研究公共空间的现状和特点，根据城市的具体情况和城市形象的要求进行设计。对图形符号的形象提炼、情景元素的场景营造、植物造景的形态搭配、色彩材质的情感引导和场所空间的活力再现[1]。
将景观生态学中斑块、廊道、基质三要素为支撑研究公共艺术建设，实现城市历史文化遗产的保护，实现历史文化景观网络的构建。
2.2.2公共艺术建设中观理论
在中观中公共艺术建设的全生命周期包括从规划设计前期的调研，并且制定可行性报告。根据城市的建设现状和未来发展的需要，采用不同的描述手法确定规划设计近期、中期、后期以及反馈问题的改进与提升等整个公共艺术建设的全过程。最终完成公共艺术的全生命周期的建设。
在此基础上注重利用现有管理法规及法规执行单位优化公共艺术环境，参照国内大中型城市制定的《城市公共艺术管理办法》使公共艺术的方案确定、审批、制作施工、养护管理等都有法可依，有章可循。
2.2.3公共艺术建设微观理论
在微观中公共艺术建设的生态系统本身是动态平衡的，而不是一成不变的静止系统。因此生态系统本身具有一定的弹性，在这个弹性范围之内的干扰波动就是适度干扰。群众的监督对于公共艺术建设适度干扰可以带来一定的活力。适度的干扰可以给生态系统带来环境上的多样性，并且具有较高的生态学价值，要求在人类干涉时，必须从多方面考虑[2]。
公共艺术环境行为心理学是研究公共艺术与人的心理和行为之间的关系的一个应用社会心理学领域，它着重从心理学和行为的角度，探讨人与公共艺术的最佳关系问题，不同的公共艺术都能满足人们寻求各种体验的内心需求，它们包括：生理体验、心理体验、知识体验、自我实现的体现等。
2.3 公共艺术建设对策
2.3.1宏观尺度的总体控制――编制公共艺术总体规划
宏观上要完成公共艺术设计的定位、公共艺术场所的选择、公共艺术规划与城市总体规划的关系、确定公共艺术建设流程、制定相关法律法规与规范。对于城市公共艺术建设更注重城市公共空间的人文状态和制度建设。
在规划编制的内容和依据上，研究城市公共空间的现状和特点，根据城市设计和城市形象的要求，规划中明确规划的定位、规划原则、公共艺术建设的空间结构、规划的依据、规划的内容构成。主要依据城市总体规划、城市各专项规划、城市文化发展规划、城市旅游发展规划、城市色彩总体规划、城市绿地系统规划等相关上位或同位规划。
2.3.2中观尺度的过程控制――全生命周期的管理
在公共艺术建设之初，进行相关利益群体的通告和协商。在公共艺术建设之中，公众可以提出自己的意见和建议。专门成立公共艺术服务机构，必须要求机构人员为公共艺术设计的资深专业设计师，做到真正体现地域文化的设计、真正符合当地风土民情的设计、真正是附近居民需求的设计。城市公共艺术是城市的“眼”，是城市的名片，凸显城市风采。因此公共艺术应体现地区独特的人文、科技等，而非单一的复制[3]。
公共艺术建设许可的最后决定由主管部门公示在公众平台上，供公众查询监督。
2.3.3微观尺度的实践控制――技术与方法的节点控制
公共艺术要把握空间尺度性―与环境“共生”。城市公共艺术公共性实现的共生性策略，要求公共艺术在形式上与周边环境相互依存；公共艺术建设公众、公共、公平、艺术―与公众“共鸣”。逐渐体现公共艺术的公共性，以及逐渐完成健全的、公平的公民监督体制和公共艺术家设计出完美的公共艺术；公共艺术注重体验―与行为“共振”。让附近的居民主动参与城市公共艺术的创作，达到体验引导公众主体积极的参与和再创造，形成“共振”公众参与公共艺术 [4]；公共艺术源于生活，传承文化―与文化“共享”。归根结底公共艺术设计也是源于生活，贴近生活，融入生活，才能让居民体会到亲切，更容易接纳和欣赏；公共艺术彰显时代需求―与时代、科技“同步”。随着当今社会的发展，公共艺术创作和现代科技之间的关系越来越密切。科技设备的改革，影响着艺术创作的观念，并为其提供重要保障；
构建公共艺术项目品牌体系―与城市“共荣”。文化价值学在公共艺术作品上的成功实施是塑造城市品牌，实现当代关注力经济学的有效方式之一，是实施城市品牌战略的重要方式，最终达到突出特色，塑造品牌，与城市共荣。
三、总结：
宏观中，专业人员主要参与公共艺术项目的设计规划把控。政府决策公共艺术项目的规划审批的把控。市民则参与公共艺术项目的反馈工作，监督政府和专业人员的工作；中观，专业人员对于设计中的法律、法规要清楚，严格把握设计尺度，避免对社会、国家造成不良影响。政府要以法律约束专业人员胡乱设计和市民对于公共艺术建设的不良作为，积极听取市民的监督反馈意见。市民则要爱护公共艺术建设设施。微观中，专业人员要专研设计创作，深入结合地域文化和人们需求。政府积极走进人们群众，定期做调查工作，听取人民宝贵意见。个人主动约束自己的不良行为，做好主人翁角色。更好的促进文化辽宁宏伟目标的实现。
参考文献
[1] 王雅丽.地域文化视角下巴东野三关公共空间景观设计方法研究[D].华中科技大学.2011.
检 索：.cn
中图分类号：G64 文献标志码：A 文章编号：1008-2832（2015）11-0147-03
Building the framework of Urban Public Art Planning， Based on the Interdisciplinary Perspective
HU Zhe1，CHEN Ke-Xin2（1. Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China； 2 Wuhan Institute of Technology， Wuhan 430074， China）
Abstract ：Urban public art planning has the interdisciplinary characteristic of Public art and Urban planning. Due to the two are both exist beyond the different realms caused by subject differentiation， some problems which about theoretical prediction， space decomposition and practice fragmentation in Urban public art planning are being founded by comparative study The article has established the framework of Urban public art planning associated with Urban planning from the perspective of interdisciplinary.
Key words ：urban public art planning； urban planning； framework； interdisciplinary
Internet ：.cn
现代科学则既高度分化又高度综合，而交叉科学又集分化与综合于一体，实现了科学的整体化。城市公共艺术规划作为21世纪出现的一种新的实践形式，是城市发展的产物，也是学科交叉的结果，因而其理论研究需要站在学科交叉的视角，了解各自学科的优势和局限性，取长补短，才能实现交叉学科的整体效益。
一、城市公共艺术规划是公共艺术和城乡规划学的综合
首先，从构词来看城市公共艺术规划（Urban Public ar t planning）由“城市公共艺术”和“规划”两部分组成。如同“企业管理”指对企业的管理，核心是“管理”，“公共艺术”作为规划的对象和基本结构，“规划”作为核心。然后，从实践来看二者具有交叉协作的特点。在我国，作为公共艺术前身的城市雕塑，早在1993年由文化部建设部共同出台了《城市雕塑建设管理办法》第五条规定“文化部和建设部主管全国城市雕塑工作，文化主管部门负责城市雕塑的文艺方针、艺术质量的指导和监督，建设主管部门负责城市雕塑规划、建设和管理（文化部建设部，1993）。”再者，从学科的起源来看，城乡规划学脱胎于建筑学，与公共艺术同属于艺术学的分支，是学科分化的产物，学科间既独立存在又相互包含（见图1）。
二、学科分化产生的诸多问题
（一）学科分化造成规划和艺术的隔阂
首先，城市规划虽被定义为一种科学和艺术 ADDIN NE.Ref.（Keeble，1969）但是翻阅相关理论研究，对规划艺术性少有论及。相关研究停留在学科分化前的20世纪初，将艺术性理解为城市美化、装饰、空间的形态、色彩，与公共艺术的理论严重脱节。尽管国内规划理论界看到了理性规划造成城市艺术性丧失的问题，并强调规划要回归其艺术、生活的本源，但由于学科的分化，造成了规划与艺术的隔阂。规划的本质是公共政策，决定了必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。对艺术和艺术家的创作产生威胁，艺术家必须保持艺术家的“独立性”和 “自主性”这是艺术存在的基础。例如，许多有价值的艺术公众看不懂，而公众都能理解的艺术作品可能艺术价值不高。亟待从学科交叉的视角给予城市公共艺术规划以新的定位，好的规划既要追求公共利益的最大化同时要给予艺术家创作的空间。
（二）学科分化使得规划无力回应城市发展的需要
今天文化创意产业已成为国家战略型新兴产业，城市也从过去粗放式发展转向精细化发展。公共艺术因其包含所有的艺术门类，将成为政府培育文化产业的公共文化投资和提升城市文化品质的政策手段，这些都需要通过城市规划的工作平台来介入城市空间，实现对城市建设的引导作用。但学科的分化，使得公共艺术不了解城市规划的工作原理，缺少与城市规划有效对接的工作框架。城乡规划只关注土地、空间等经济要素，对公共艺术漠不关心。例如，搜索“中国知网”从城市规划学来研究公共艺术的论文仅有7篇，实践和理论研究无法应对城市新的发展需要。
（三）学科分化造成了空间的分裂
学科分化使得两个学科对空间的认识都存在局限性，造成了空间的分裂。空间问题是城市规划研究的核心问题，为方便城市建设和管理，提高解决城市复杂问题的效率，空间被片面的理解为物质空间“实践的空间”（spatial practice），空间被划分成各种功能类型、组合关系、结构逻辑、形状、层次等。公共艺术强调艺术家创作和日常生活的体验紧密联系，空间超越了简单的描述的层次，经过艺术家和观者的想象，空间被体验，同时空间的意象被改变，原来物理意义上的空间成为一个被体验的生活空间“表现的空间”（Representational Spaces）。
新空间理论认为只有“实践的空间”和“表现的空间”才能构成一个完整的社会空间，再现性空间（Spaces of representation）（Lefebvre， H.，1991）。学科的分化，一方面公共艺术不能有效的理解城市空间系统，解决城市空间问题，而城市规划因其过度强调“理性”“功能性”造成了城市空间“非人性化” “生活的虚无”，城市公共艺术规划是将学科的优势有机的结合。
三、构建与城乡规划工作体系对接的城市公共艺术规划工作框架
综合以上问题，结合国内城市公共艺术规划实践，只有从学科交叉的视角，构建一套既满足公共艺术的特点，又能与城乡规划体系对接，既强调艺术家的创作又能满足解决问题的能力的工作框架，该框架应具备以下特点：
（一）强调规划的过程性特点
工作框架被用来描述城市公共艺术规划的基本工作原理，是结合公共艺术的特点，对现有城市规划工作框架的改良。传统的城市规划具有明显的工具性传统，过于强调规划的结果，规划被当做“项目”，规划师关注的是“如何高效的完成项目”。而城市公共艺术规划的工作框架应突出“过程性”的特点。
（二）强化艺术家与公共领域的连接作用
不同的文化、风俗、历史构成了每个城市各有不同，不同的群体也有不同的诉求，城市公共艺术规划不是限制艺术家的创作，而是帮助艺术家联系公众，认识一个真实的公共领域，不是告诉艺术家在这里“做什么”而是告诉艺术家这“是什么”。
（三）明确城市公共艺术规划的对象
“艺术”以及“什么是艺术”这问题，在当代的艺术发展中已演变成今天“什么都是艺术”的广义现象，纵然对“艺术”难以下定义。但为明确规划的对象，既不可无限制的放大“景观、建筑都是公共艺术”也不能将其局限在雕塑、壁画等纯艺术。为契合城市发展的需要，应从学科分工的角度对公共艺术给予限定，公共艺术可包含艺术学中的二十一个专业。是一个行业、一种产业、一个社会群体的综合。（见表1）
（四）整合城市公共艺术规划相关内容
目前城市公共艺术规划的内容过于分散，多以专项规划的形式存在于城市规划体系中，如：城市雕塑规划、城市导视系统规划、色彩规划、夜景规划、广告规划、公共艺术设施规划等，这些都和艺术学相关，都是公共艺术规划的内容 ，亟待整合。
（五）构建多层次的城市公共艺术空间体系
不同空间层级的公共艺术面临的问题不同，不同的城市用地功能和空间形态都会影响公共艺术的形态，例如，带状分布城市旅游线路、滨水空间，以点状分布的重要交通设施、公共建筑，以面状分布的郊野公园、雕塑公园等；不同艺术在城市空间中的位置和作用不同，例如城市级的公共艺术应成为城市的标志，社区级的公共艺术应反映在地的历史和文化；学校、医院、等不同城市功能空间的公共艺术服务的对象也会有所不同。城市规划会依据城市管理的需要构建城市的空间体系，城市公共艺术规划应对接城市的空间体系，对公共艺术空间的功能、范围、层次、类型给予界定，构建城市公共艺术空间系统。
（六）建立城市公共艺术的行动规划保障规划的实施
城市公共艺术规划三分编制七分实施，目前规划的法定地位不高，可编可不编，随意性较大。规划管理都从属于不同的部门，法律法规体系不健全，资金无保障、后期管理不到位、缺少相应的评价体系，协商参与的机制尚不健全，长官意识、精英决策仍普遍存在。应建立城市公共艺术行动规划，保障规划的实施。
参考文献：
[1] 文化部建设部. 城市雕塑建设管理办法[R/OL].1993 http：///content/11/0804/15/6393723_138027367.shtml.
