时间：2023-04-01 10:31:43
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关键词：城市区域火灾风险评估
一、火灾风险评估的概念
过去，人们往往依靠经验和直观推断来做出决策。随着计算机容量不断扩大和模块技术的发展，风险评估（riskassessment）和风险管理（riskmanagement）技术作为复杂或重大事项决策的必要辅助手段，在过去的二、三十年间，在决策分析、管理科学、运营研究和系统安全等领域得到了广泛的认知和应用[1]。
通常认为风险(risk)的定义为：能够对研究对象产生影响的事件发生的机会，它通过后果和可能性这两个方面来具体体现。风险概念中包括三个因素：对可能发生的事件的认知；该事件发生的可能性；发生的后果[2]。因而，火灾风险（firerisk）包含火灾危险性（发生火灾的可能性）和火灾危害性（一旦发生火灾可能造成的后果）双重含义[3]。
现在，在文献中可以看到的与“火灾风险评估”相关的术语有fireriskanalysis,fireriskestimation,fireriskevaluation,fireriskassessment等，但基本上火灾风险评估都是指：在火灾风险分析的基础上对火灾风险进行估算，通过对所选择的风险抵御措施进行评估，把所收集和估算的数据转化为准确的结论的过程。火灾风险评估与火灾模拟、火灾风险管理和消防工程之间有密切关系，为其提供定性和定量的分析方法，简单地如消防安全设施检查表，复杂的就会涉及到概率分析，在应用方面针对的风险目标的性质和分析人员的经验有各种变化[4]。
较多的人倾向于从工程角度来定义火灾危害性（firehazard）和火灾风险（firerisk）。火灾危害性指：凡是根据已有的资料认为能引起火灾或爆炸，或是能为火灾的强度增大或蔓延持续提供燃料，即对人员或财产安全造成威胁的任何情况、工艺过程、材料或形势。火灾危害性分析在不同的情况下有不同的针对性，目的是确定在一定的条件下有可能发生的可预见性后果。这种设定的条件称为火灾场景，包括建筑物中房间的布局、建材、装修材料及家具、居住者的特征等与相关后果有关的各种具体信息。目前在确定后果方面的趋势是尽可能地利用各种火灾模式，辅以专家判断。此时，危害性分析可以看作是风险评估的一个构成元素，即风险评估是对危害发生的可能性进行权衡的一系列危害性分析。
从系统分析的角度来看，风险具有系统特性和动态特性。风险实际上并非某一单一实体或事物的固有特性，而是属于一个系统的特性。若系统发生变化，很容易就会使事先对风险所做的估算随之发生变化。火灾风险评估模式包括：系统认定，即明确所要评估的具体系统并定义出风险抵御措施的过程；风险估算，即设定关于火灾的发生几率和严重后果及其伴随的不确定性的衡量标准或尺度，计算和量化系统中的指标的过程；风险评估，对该标准或尺度进行分析和估算，确定某一特定风险值的重要性或某一特定风险发生变化的权重[5]。
二、城市区域火灾风险评估的意义及发展概况
在消防方面，随着人们安全意识的提高和建筑设计性能化的发展，对建筑工程的安全评估日益受到重视，比如美国消防协会制定的“NFPA101生命安全法规”是一部关注火灾中的人员安全的消防法规，与之同源的“NFPA101A确保生命安全的选择性方法指南”，分别针对医护场所、监禁场所、办公场所等，给出了一系列安全评估方法，多应用于建筑工程的安全性评估方面[6]。
目前，我国在火灾风险评价方面的研究，大部分是以某一企业，或某一特定建筑物为对象的小系统。例如，由武警学院承担的国家“九五”科技攻关项目“石化企业消防安全评价方法及软件开发研究”，以“石油化工企业防火设计规范”等消防规范和德尔菲专家调查法为基础，设计了石化企业消防安全评价的指标体系，利用层次分析法和道化指数法确定了各指标的权重，采用线性加权模型得出炼油厂的消防安全评价结果[7]。以某一特定建筑物为对象的火灾风险评价也比较多，如中国矿业大学周心权教授，在分析建筑火灾发生原因的基础上，建立了建筑火灾风险评估因素集，并运用模糊评价法对我国的高层民用建筑进行了消防安全评价[8]。
与上述的安全评估不同，城市区域的火灾风险评估的目的是根据不同的火灾风险级别，配置消防救援力量，指导城市消防系统改造，指导城市消防规划。对已建成的城市区域的火灾风险评估必须考虑许多因素，即城市火灾危险性评价指标体系，包括区域内所存在的对生命安全造成危险的情况、火灾频率、气候条件、人口统计等因素，进而评价社区的消防部署和消防能力等抵御风险的因素。除此之外，在评估过程中另一个重要的情况是要关注社区从财政及其他方面为消防规划中所要求的总体消防水平提供支持的能力和意愿。随着城市规模扩大、综合功能增强，在居住区商贸中心、医院、学校、和护理场所增多，评估方法还会相应的改变。现有的城市区域火灾风险评估方法主要出于以下两个目的：
（一）用于保险目的
在火灾保险方面的应用的典型事例为美国保险管理处ISO(InsuranceServicesOffice,ISO)的城市火灾分级法，在美国已经被视为指导社区政府部门对其火灾抵御能力和实际情况进行分类和自我评估的良好方法。ISO方法把社区消防状况分为10个等级，10级最差，1级最好。
ISO是按照一套统一的指标来对每个社区的客观存在的灭火能力进行评估，确定该社区的公共消防级别，这套指标来自于由美国消防协会和美国自来水公司协会所制定的各种国家规范。ISO对城市消防的分级方法主要体现在它的“市政消防分级表(CommercialFireRatingSchedule,CFRS)”上。CFRS把建筑结构、用途、防火间距与公共消防情况（用公共消防分级数目表达）相关联，再以统计数据加以调节后，来确定相应的火险费用。ISO级别仅被保险公司用作确定火险费用的一个成分。ISO分级系统虽然无法反映出消防组织的其他应急救援能力，但实际上也常用于各个区域的公共灭火力量的确定。
市政消防分级表从1974年开始使用，主要考察某城市区域的7个指标情况：供水、消防队、火灾报警、建筑法规、电气法规、消防法规、气候条件。随着技术进步，该表也不断改进。1980年版抽取了CFRS中对公共消防分级的方法，给出了修订后的灭火力量等级表，指标只包括前3项。被删除的指标或者确少区分度，或者在全市范围内进行评估时太过于主观，而且74表格中包含许多评估标准是具体的规定，如果某一社区的情况没有满足这些规定，则归属为差额分，规定降低了表格可使用的弹性范围，无法正确评估情况和技术的变化。故而ISO分级表被视为越来越“性能化”[9]。
（二）用于消防力量的部署
当今的消防组织和地方政府要担负日益加重的安全责任，面对来自公众的对抵御各种风险的更多的期望，以及调整消防机构人员、设备及其他预算方面的压力，迫切需要确认某一给定辖区内的具体风险和危险的等级。
具体地说，城市区域风险评估在消防方面的目的就是：使公众和消防员的生命、财产的预期风险水平与消防安全设施以及火灾和其他应急救援力量的种类和部署达到最佳平衡。
关于火灾风险对于灭火救援力量的影响，美国消防界对此的关注可以说几经反复，其间美国消防学院、NFPA等都做了许多工作。直至20世纪90年代，国际消防局长协会成立了由150名专业人士组成的国际消防组织资质认定委员会(theCommissionofFireAccreditationInternational,CFAI)，经过9年的广泛工作，制定了“消防应急救援自我评估方法”，和制定标准的社区消防安全系统。另外，NFPA最终还制定了NFPA1710和1720两个指导消防力量部署的标准，分别帮助职业消防队和志愿消防队和改进为社区提供的消防救援的水平。根据NFPA最近的调查，NFPA1710将在全美30500个消防机构中的3300~3600个得到正式的应用，也推广到加拿大有些地区[10]。
英国对消防救援力量的部署标准是依据内政部批准的“风险指标”，把消防队的辖区划分为“A”、“B”、“C”、“D”四类区域，名为“风险分级”系统。其目的是对消防队的辖区进行风险评估，确定辖区内的各种风险区域，进而确定该风险区域发生火灾后应出动的消防车数量和消防响应时间。1995年，英国的审计委员会了一份题为“消防方针”的考察报告，认为这种方法没有充分考虑建筑设施的占用情况、社区的人口统计情况和社会经济因素，也没有把建筑物内的消防安全设施纳入考核范围。故而由审计委员会报告联合工作组与内政部的消防研究发展办公室一起，设立了一个研究项目。该项目的目的是开发一套供消防机构划分区域的风险等级，对包括灭火在内的所有应急救援力量进行部署，用于消防安全设施的规划并能解决上述问题的风险评估方法，再对开发出的方法进行测试。最后Entec公司开发出了计算软件，并于1999年4月以内政部的名义出台了“风险评估工具箱”测试版[11]。
三、国内外近期的城市区域火灾风险评估方法
（一）国内的城市区域火灾风险评估方法
张一先等采用指数法对苏州古城区的火灾危险性进行分级[15]，该方法的指标体系考虑了数量危险性，着火危险性，人员财产损失严重度，消防能力这四个因素。1995年李杰等在建立火灾平均发生率与城市人口密度﹑城区面积﹑建筑面积间的统计关系基础上，选取建筑面积为主导参量，建立了以建筑面积为单一因子的城市火灾危险评价公式[12]。李华军[16]等在1995年提出了城市火灾危险性评价指标体系，该体系中城市火灾危险性评价由危害度﹑危险度和安全度三个指标组成，用以评价现实的风险，不能用来指导城市消防规划。
（二）美国的“风险、危害和经济价值评估”方法[13]
美国国家消防局与CFAI于1999年一起，在“消防局自我评估”及“消防安全标准”的工作的基础上，更突出强调了“火灾科学”的“科学性”，开发出名为“风险、危害和经济价值评估（Risk,HazardandValueEvaluation）”的方法。美国消防局于2001年11月19日了该方案，这是一个计算机软件系统，包含了多种表格、公式、数据库、数据分析方法，主要用于采集相关的信息和数据，以确定和评估辖区内火灾及相关风险情况，供地方公共安全政策决策者使用，有助于消防机构和辖区决策者针对其消防及应急救援部门的需求做出客观的、可量化的决策，更加充分地体现了把消防力量布署与社区火灾风险相结合的原则。
该方法的要点集中于两个方面：1、各种建筑场所火灾隐患评估。其目的是收集各种数据元素，这些数据能够通过高度认可的量度方法，以便提供客观的、定量的决策指导。其中的分值分配系统共包括6类数据元素：建筑设施、建筑物、生命安全、供水需求、经济价值。2、社区人口统计信息。用于收集辖区年度收集的相关数据元素。包括居住人口、年均火灾损失总值、每1000人口中的消防员数目等数据元素。
该方法已在一些消防局的救援响应规划中得到应用。以苏福尔斯消防局为例，它利用该方法把其社区风险定义为高中低三类区域，进而再考察这些区域的火灾风险可能性和后果：高风险区域包括风险可能性和后果都很大的以及可能性低、后果大的区域，主要指人员密集的场所和经济利益较大的场所；中等风险区域是风险可能性大，后果小的区域，如居住区；低风险区域是风险可能性和后果都较低的区域，如绿地、水域等，然后再把这些在消防救援响应规划中体现出来。
（三）英国的“风险评估”方法[14]
英国Entec公司研发“消防风险评估工具箱”，解决了两个问题：一是评估方法的现实性，是否在一定的时限内能达到最初设定的目标。经过对环境、管理、海事安全等部门所使用的各种风险评估方法的进行广泛考察之后，研究人员认为如果对这些方法加以适当转换，就可以通过不同的方法对消防队应该接警响应的不同紧急情况进行评估。二是建立了表达社会对生命安全风险可接受程度的指标。
1.1控制人为因素。一方面就要加强相关的消防人员的安全意识和消防意识，从而来正确地指导自己在平时工作中的行为。具体来说，就是要组织和开展油库消防安全管理知识培训或者是讲座，对消防知识进行广泛地宣传和传播，强化消防工作人员的安全意识，使得工作人员能够将“安全第一，消防第一”的理念贯彻到实际的工作中去。另一方面就是要有效地控制消防人员的行为规范。这就需要制定相关的规定和措施，对不遵守规定的工作人员进行惩罚和批评，纠正不规范的行为。
1.2控制油品状态。首先要科学地设计油罐，因为如果设计不合理会使油气容易在油罐内部聚集，然后引发油罐的爆炸。因此，就要在油罐压力允许的情况下，有效地控制油气的发散和收集。其次要做好防静电的措施，如果出现静电的聚集，那么就会很容易成为火灾或者是爆炸的源头，另外还要做好防雷、防腐蚀等工作，保证油罐能够在安全的环境中储放，尽可能地减少不安全因素。
2增强区域范围内的军警民联合
在过去，一般发生火灾主要是消防队员的责任，警察和民众更多的是“旁观者”，这样一来，消防灭火的效果便会大打折扣。因此，务必要联合军警民三者的消防力量，提高消防的效果。具体来讲，首先由于消防部门自身消防设备和设施的不足，使得救灾灭火工作不能及时地处理，那么如果联合了警民这两方的力量，就可以获得公安消防和厂区消防中的专业消防队伍的支援，从而解决油库消防人员、设备不足的问题。通过军警民三方力量的联合，增强了之间的联系，可以邀请消防部门过来参观油库，同时给油库的消防安全管理工作提出一些意见，减少不安全的因素。
3结合先进的油库消防安全管理方式
随着时代的发展和进步，消防安全的管理工作方式也使多种多样。科学技术的进步带来了计算机的应用，我们知道计算机已经在很多领域获得了广泛地运用，在油库消防安全管理找工作中也逐渐发挥出重要的作用。相关的油库消防部门可以建立和完善消防安全网络管理系统，通过这种系统来处理各种各样的火灾数据和资料，给决策提供可靠的依据，还能预测火灾发生的趋势等等，另外还能连接计算机来管理和控制自动化报警系统，甚至是自动灭火系统，减少安全隐患，但是这种计算机在油库消防安全管理中的应用还需要在实践中不断检验。
OnDesignofFireSystemforToyManufactory
Abstract:Byapracticalcase,thefiresystemofatoymanufactory,thedesignofautomaticsprinklingfiresystem(ASF)forindustrialbuildingsaccordingtoforeigndesignnormarepresented.SomeguidelinesdifferingfromthedomesticnormsuchasthedecisionofwaterdischargeofASFsystem;thesetupofalarmandpressurevalves,thelayoutofpipelinenetworkandthedistributionofsprinklersaredescribed.
1情况概述
南海市美泰玩具厂(简称玩具厂)始建于80年代初期，是一间大型的中外合资企业。主要产品是塑料玩具，且全部外销。全厂主要车间有：配料车间、注塑车间、喷漆车间、组装车间、维修车间和模具车间等，此外还有写字楼、高架仓库等用房。
建筑高度超过24m的高层工业建筑A、B、C、D厂房4座。在消防设施方面，部分厂房有简单的室内消火栓灭火系统和电力报警系统。
该厂向境外火灾保险公司购买了火灾保险，因此必须重新设置安装消防给水系统。由于境外保险公司的参与，玩具厂消防给水系统的设计与我国国内现有的常规设计有很大的不同。具体的说，具有以下几个特点：一是要符合中华人民共和国的消防规范；二是要满足火灾保险公司的要求；三是所采用的设备和材料要有FM/UL认证。
笔者作为玩具厂消防给水工程的设计者，在此对其进行分析介绍，与大家共同探讨。
2消防给水系统设计水量的确定
经过与消防部门、保险公司协商，消防给水系统水量作如下规定。
2.1室内消火栓用水量的确定
室内消火栓用水量按照《建筑设计防火规范》的标准执行，由于厂房高度介于24m至50m之间，所以消火栓用水量选用25L/s。同时使用水枪5支，每支水枪最小流量5L/s，每根竖管最小流量15L/s，火灾延续时间为2h。
2.2自动喷水灭火系统设计水量的确定
自动喷水灭火系统设计水量按照美国NFPA13和NFPA231C标准确定。由于玩具厂各厂房、车间的生产性质不同，火灾危险性等级也不相同，所以各车间自动喷水灭火系统的喷水强度和作用面积也不同，具体情况见表1。
表1玩具厂喷淋系统设置基本数据
喷淋系统
设置地点喷水强度
/L/(min.m2)
(GPM.ft2)作用面积
/m2(ft2)每只喷头最
大保护面积
/m2(ft2)设计流量
/L/s(GPS)
组装、维修、模
具车间，写字楼6.91(0.17)279(3000)12.05(130)32.13(8.5)
配料、注塑车间11.4(0.28)279(3000)9.3(100)53.01(14)
喷漆车间16.3(0.4)233(2500)9.3(100)63.30(16.7)
高架仓库18.32(0.45)186(2000)9.3(100)56.79(15)
在表1的4组数据当中，两组是中危险级，两组是严重危险级。与我国自动喷水灭火系统常规设计相比有较大差别：一是分类较细，每一等级的喷水量不是固定值，而是根据不同的建筑划分成一个范围；二是喷水量较大；三是严重危险级的喷淋系统仍可采用湿式报警系统。其中，仓库的喷水量是按照NFPA231C标准确定的，其特点是：喷水强度大，作用面积小。
至于系统设计流量的确定，应选择最不利情况时所需的消防流量(即可能发生最大的消防流量)作为自动喷水灭火系统的设计流量。从表1中可以看出，喷漆车间所需的消防喷水量最大，可作为自动喷水灭火系统设计流量。经采用NFPA13规定的计算机方法计算，水量约为68L/s。该车间位于A、B座厂房4楼。火灾延续时间按照NFPA13标准为2h。
3消防给水系统的布置
3.1系统设置
玩具厂的消火栓给水系统和自动喷水灭火系统采用分开设置，消火栓给水系统采用临时高压给水系统，自动喷水灭火系统采用稳压装置。
根据玩具厂的厂区分布特点，全厂设有两座消防泵房和水池。消防水池储量分别为500m3和600m3。消防给水也是两套系统，各自独立(见图1)。分别供应全厂南半区和北半区的消防用水。两个泵房各设2台消火栓泵和自动喷水泵，均为1用1备，稳压泵只设1台。消火栓泵流量28L/s(445GPS)，扬程86m(280ft)，功率37kW。自动喷水泵流量70L/s(1100GPS)，扬程70m(235ft)，功率75kW。稳压泵流量1.6L/s(25GPS)，扬程86m(280ft)，功率4kW。上述所有设备均为国外成套产品，即主泵、稳压泵、启动柜都是成组配套的。
图1玩具厂总平面图
3.2湿式报警阀的设置
按照我国常规作法，严重危险级的建筑物，自动喷水灭火系统的设置应采用雨淋系统。而玩具厂的建筑物危险等级，既有中危险级，又有严重危险级。但自动喷水灭火系统全部采用的是湿式报警系统。
《自动喷水灭火系统设计规范》规定，湿式报警阀的控制范围是采用控制喷头数目来确定的。但玩具厂如果采用此规定，湿式报警阀的布置将比较困难。所以，在玩具厂自动喷水灭火系统设计中，湿式报警阀的控制范围是采用控制面积来确定的。每组湿式报警阀的控制面积不超过4833m2(52000ft2)。全厂共设置8组湿式报警阀，全都布置在厂区内厂房外墙边醒目的地方。
3.3压力开关的设置
消防给水系统中，凡是采用稳压装置的，自动启泵都是靠压力开关来控制。一般常规作法是设置两个压力开关，一个控制稳压泵的启、停，一个控制消防主泵的启动。而在玩具厂消防给水设计中，选择的是另外一种方法。即玩具厂两套系统各设置3个压力开关，一个控制稳压泵启、停，其余两个分别控制两台自动喷水主泵启动。具体作法是：当压力低于0.8MPa时，稳压泵启动，当压力高于0.89MPa时，稳压泵停泵；当压力低于0.75MPa时，启动第一台自动喷水主泵；当压力低于0.7MPa时，启动第二台自动喷水主泵。在这里，第二台自动喷水泵不只是作为备用泵，而是第一台泵水量的补充。
4消防给水管网及喷头的布置
4.1室内消火栓管网的布置
室内消火栓管网呈立体环网布置。消防箱设有普通消火栓和消防软管卷盘，布置间距30m，消防门为玻璃门，按钮开启。4座主厂房屋顶，除了设有试验用的消火栓外还配有压力表。报警警铃及远程启泵信号线全部用镀锌线管保护。
4.2自动喷水给水管网的布置
由于玩具厂目前正在生产，厂房内风槽、线槽、工业管道交叉纵横。使自动喷水给水管道布置十分不便。设计时，多次到现场查看，测量管道的位置，确定管道的走向。施工时，基本上避免了自动喷水管道与其他管道的碰撞及管道走向上的竖向起伏。
根据现场的实际情况，玩具厂自动喷水管网布置成枝状管，属于一种不等压系统。这种系统容易造成喷水不均匀。在管径的选择上，由于玩具厂采用NFPA标准，与《自动喷水灭火系统设计规范》的标准不同，各个厂房、车间的喷水强度也不统一。所以，只能按照NFPA规定的方法，对各车间、分区的自动喷水管网逐段计算。配管时，一要满足喷头的工作压力，二要考虑作用面积内的平均喷水强度。从验算结果看，两条要求都得到满足。
玩具厂自动喷水灭火系统的分布是很广的，各个建筑都布置了自动喷水系统。为了解决距离泵房比较近、楼层比较低的喷淋管网压力过高，流量过大的问题，在低层各分区水流指示器前，设置了减压阀。
4.3放空管的布置
自动喷水给水管网的冲洗和放空措施是非常必要的。对玩具厂来说，自动喷水灭火系统分布广，如何考虑系统放空，这是消防给水设计中面临的一个具体问题。一般的自动喷水设计，是将每层楼自动喷水管网的末端设置一个检验放空阀，然后管网坡向放空阀以利整个系统放空。但是，玩具厂现场情况复杂多变，各种风槽、工艺管道早已安装就位，而且纵横交错。为了避免系统放水不完全，在玩具厂设计中采用了多处放空的方法。除了末端设置检验放空阀外，还在每层喷淋管网配水管的末端设置了放空阀、放空管(见图2)。放空管管径DN100且层层连通，到底层排入雨水井，同时解决了系统管网冲洗放空的问题。
图2喷淋系统放空管示意图
此外，为了使喷淋系统更加安全、保险。除了按规定设置的水泵结合器外，在放空管的底部也设置了水泵结合器。
4.4泵房管道的布置
喷淋系统设计流量的校核，是每个设计者都关心的问题。用末端试水装置检验，只能检验出系统正常与否。因水量太小，不能确定系统设计流量是否符合设计要求。烧爆几只喷头检验也是如此，又不可能让整个作用面积内的喷头一齐喷水来检验。在玩具厂设计中，采用了如下方法来检验。在泵房自动喷水系统总出水管处，设回流试水管至消防水池。在回流试水管上设置了流量计和泄压阀(见图3)。泄压阀是用来防止管道超压，泄压用的。而流量计则是用来检验系统流量大小的。用控制系统压力的方法，检验系统流量是否符合设计要求。流量计带液晶显示和远传功能，不仅现场能看得到，消防中心也能观察到。同时，在泵房内消火栓系统管网和自动喷水系统管网之间，设一连通管。平时用阀门关闭，必要时可打开阀门，互为补充。这也是一种出于安全保险的考虑。
图3消防泵房示意图
4.5喷头的布置
由于玩具厂各厂房、车间的喷水量各不相同。要根据其特点选择不同种类的喷头应用于不同的场合，做到各类喷头各尽所能、各尽其责。喷水量小的选择12.7mm口径的喷头，喷水量大的选择13.5mm口径的喷头。个别地方，如调色间、调漆间，上空布满抽风口，则选择了13.5mm口径的侧向喷头。根据玩具厂生产现场腐蚀性较大、生产操作容易发生碰撞的特点，选择了快速反应、易熔合金喷头，动作温度74℃。具体情况见表2。
表2玩具厂喷头种类一览
喷头设置地点出水口径
/mm螺纹口径
/mm动作温度
/℃K值
组装、维修、模具
车间，写字楼12.7(1/2”)15(1/2”)7480
配料，注塑车间12.7(1/2”)15(1/2”)7480
喷漆车间13.5(17/32”)20(3/4”)74115
高架仓库13.5(17/32”)20(3/4”)74115
在喷头的布置上，根据场合不同，选择不同的喷头布置方式。对所有建筑(厂房)均采用建筑喷淋的方式来布置喷头。建筑喷淋采用了全方位保护方式布置，喷头间距为3.0m×3.0m和2.5m×2.2m，这当中考虑了建筑的开间布局和横梁的位置因素。在设备比较高大和密集的车间，以及高架仓库除了采用常规建筑喷淋外，还采用了加密建筑喷淋和设备喷淋双重保护的方法来布置喷头。设备喷淋采用分层布置。在中、下层喷淋，为防止碰撞，造成喷头误喷，喷头上都加了保护罩，个别地方则采用边墙型喷头。
5完善的消防管理措施
要确保玩具厂消防万无一失，完善的消防硬件设施是十分必要的。但如何做到硬件好用、管用，随时发挥作用，消防的软件设施就显得十分重要了。在这方面外资厂的一些作法值得我们借鉴，笔者在这里简单介绍一下。
5.1施工材料的保证
为保证消防设施的安全、可靠，玩具厂所有设备、材料都必须有FM/UL认证。所以，所有喷头、水流指示器、湿式报警阀、阀门、水泵等设备、材料均为国外产品。消火栓、管道采用国内产品。小于等于DN100的管道采用国标加厚镀锌管，大于DN100的管道采用镀锌无缝钢管。
5.2管理制度的保证
玩具厂的防火制度是非常严格的，除了平时的防火宣传、防火教育外，生产过程中的日常操作都有严格的规定。同时规定了厂房内严禁吸烟，严禁动用电气焊。厂房内这一类的警告牌随处可见，而且防火巡视员经常巡视检查。在消防工程施工中，也不允许在厂房内动用电气焊，镀锌无缝钢管的连接都是在厂外焊好法兰，现场装配。施工中，配带手提灭火器的防火巡视员现场监视。
关于消防设施的保养，在消防工程的招标文件中，就明确提出了施工单位要负责以后的日常维护保养工作。而且要有详细的维修保养计划。要求一个季度检查维护一次，一年对设备检查维修一次。施工计划中，要有防火制度，否则算废标。
至于消防设施的管理，玩具厂明确规定：保安部负责消防设施的管理和巡视。保安值班室挂有消防系统图和巡视路线图。为防止无关人员随便操作消防设施上的阀门，各处阀门平常都上锁，钥匙就挂在消防系统图上阀门的位置上，以免搞错。需要操作时，必须经过保安值班人员。
6有关问题的思考
6.1自动喷水灭火系统设计流量的商榷
自动喷水灭火系统的设计流量关系到对建筑物火灾的控制程度，也关系到灭火的效果。针对火灾危险性等级不同的建筑物制定出不同的设计流量标准十分重要。
我国《自动喷水灭火系统设计规范》将建筑物和构筑物的火灾危险性等级分为三个等级，即严重危险级、中危险级和轻危险级。但规范并没有一个明确标准来划分这三个等级。因此，在设计时只能将所设计的建筑物与规范附录二中所列举的各种建筑进行比较来确定其危险性等级。而且，对各危险性等级的建筑物，设计流量标准只有一个固定值。尤其是工业建筑，生产类别各不相同，应该针对不同的生产类别，制定出一个比较详细的设计流量分类标准。
笔者在玩具厂消防给水设计过程中，接触了一些国外规范，像英国的FOC标准。其中，对于工业建筑，也是根据不同的生产类别，制定出不同的设计流量分类标准。
我国应根据国内长期实践的经验，同时参照国外的先进经验，尽快制定出既安全又经济合理的设计流量数据。
在玩具厂消防工程设计过程中，有一点感受就是规范、标准要定期修订。事物是在飞速发展的，新技术、新方法、新概念不断出现。一种标准长期不进行修订，就跟不上事物的发展，就是落后的标准。
6.2报警阀的控制范围
湿式报警阀是自动喷水灭火系统的重要部件。《自动喷水灭火系统设计规范》中将湿式报警阀的控制范围确定为不超过800个喷头。这是从系统检修停用的角度来考虑的，是非常对的。不能允许喷淋系统停用的范围过大，影响到建筑物安全，控制范围应有所限制。但是，这样规定在设计过程中实行起来问题较多。实际上控制喷头数目也就是确定湿式系统的控制面积。由于喷头布置的疏密不同，同样多的喷头，保护面积是不相同的。相反，同样的面积，喷头数目也是不相同的。例如：1万m2的面积，喷头按3.6m×3.6m布置，喷头数目就少于800个，用1个湿式报警阀就行了。而按3.0m×3.6m布置，喷头数目就超过了800个，要用2个湿式报警阀。尤其是需要布置上、下喷头的地方，上、下喷头按1个喷头计算，还是按2个喷头计算，就有不同的意见。所以，湿式报警阀的控制范围用面积来控制较为合适。像玩具厂这样大范围布置自动喷水灭火系统的地方，采用控制面积的方式布置湿式报警阀，基本上做到了报警阀分布均匀，报警时不仅告诉人们有火灾发生，同时知道发生在何处。
6.3消防器材的问题
玩具厂消防给水工程上的主要设备、材料，基本上都是国外产品。设计时，曾提出采用国内产品，对方表示同意，但是提出必须要有FM/UL认证。我们在市场上调查了一下国内产品，几乎没有FM/UL认证的，因此只好放弃。所以，希望中国的消防设备生产厂家，能够尽快填补这块空白。
6.4消防标准的衔接
《全民消防安全宣传教育纲要（2011—2015）》于2011年5月27日由、公安部、教育部、民政部、文化部、卫生部、广电总局、安监总局等8部门联合印发，将消防安全培训中各个机构单位的职责，以及培训形式等，进行了更为具体的规范。公安部消防局下发的公消〔2014〕221号《关于加强和改进社会消防安全培训工作的意见》，结合近年来消防安全工作的形势，分析了部分地区、部门消防安全培训工作不适应社会、企业需要的现象，提出了加强和改进社会消防安全培训工作的意见，要求进一步促进社会消防培训力量，发展、创新消防安全培训机制，提升消防安全培训质量，强化消防安全培训责任的落实，这对港航企业的消防安全培训模式创新与当前社会形势接轨起到了指导作用。
二、消防安全培训新模式的探索
港航企业在现有全天候生产的实际情况下，应逐步探索一条适合本行业的消防安全培训新模式。
1．完善内部制度，创新培训模式。港航企业应加强本单位的消防安全培训工作制度化、规范化建设，制定适合本公司实际的培训模式，其中包括按班次选定一批负责任的业务骨干人员担任消防安全协管员，并吸纳为志愿消防队员。因为这些人员对实际的操作流程和潜在的消防安全隐患部位较为熟知，对这些消防安全协管员、志愿消防队员加以系统化培训后，就可以让他们深入工作一线，将自身的消防知识在日常工作以及平时生活中向身边的同事、工友进行不定形式的“消防安全培训”。企业定期将消防安全协管员、志愿消防队员集中，让他们相互交流并将自身的创新经验推广，企业则可以根据这些创新举措的实际作用对发明人加以奖励。这种员工对员工的消防安全培训，可让大部分员工不必耗费专门的时间去集中学习，而是在身边的同事帮助下，在日常的工作实际中进行。
2．加强外部约束，提升重视程度。水上公安消防机构要牢固树立“培训不到位是重大安全隐患”的意识，并将其深入落实到港航企业中。消防部门将辖区港航企业的消防安全培训工作情况加以量化管理，制定评比标准，对开展培训工作不到位的企业以书面形式加以通报及告知。在日常的消防监督检查时，消防监督人员对企业员工进行随机抽查，用测试其消防安全意识和应知应会消防技能的方法来考核该企业的消防安全培训效果。对企业员工（特别是消防监控室等重点岗位人员）消防安全意识差的单位，可视为该公司的一项消防安全隐患，责令其进行整改。
1.1预算定额及其有关文件预算定额及其有关文件是编制消防预算的基本资料和计算标准。包括己批准执行的预算定额、费用定额、单位估价表、该地区的材料预算价格及其它有关文件。企业可根据预算定额，对施工中的人工、机械、材料的消耗进行情况具体的分析，以便找出低功效、高损耗的薄弱环节及其原因。
1.2施工组织设计资料优化的施工组织设计，合理安排施工进度及质量计划，采用最优的施工工艺，做好应急预案措施，现场施工总平面图布置等相关资料对于消防预算的编制起着重要的作用，消防预算要结合施工组织设计合理编制。
1.3消防技术规范消防技术规范是消防工程建设的重要依据，对预防火灾事故的发生，保护人民生命财产安全和社会主义现代化建设有着十分重要的作用。同样也是影响消防预算的重要因素。近年来随着社会的发展，科学技术不断更新，新技术层出不穷，许多新的建筑材料也得到了实际应用，消防技术规范的不断更新与完善，更高地要求了设计的防火等级及材料品质。
2消防工程预算需要注意以下几点：
2.1项目施工前，做好消防工程前期工作。消防工程预算员需要在工程预算前期，了解施工范围及工程概况，依据施工图纸进行初期施工图预算，施工图预算要明确施工界面及施工工艺，进行实地勘察，计算施工量，尽量减少预算的误差。
2.2跟踪施工全过程。预算员要了解项目的整个施工过程，做好进度及质量的记录，及时做好签证及变更的报价。控制人工的成本及材料损耗。针对各个消防系统，分析施工工艺对消防预算的影响，合理计算加班、整改等零星用工产生的费用。
2.3对设备材料的预算。在消防工程中，投入最大的是材料设备方面，首先要准确了解工程数量的多少，工程数量的偏差将严重影响预算的原材料及设备的投入，其次，要了解材料设备的市场价格，由于科技不断进步，新产品的不断涌现，预算员要实时掌握最新动态，对其材质、品质、价格相比较，分析影响因素，尽量做到高效的预算。
2.4在消防工程成本核算时，不仅要计算项目施工现场发生的人工费、设备费、材料费、机械费、还要计算完成工程量所列项目的全部费用，包括措施项目费、其它项目费和规费、税金等，特别还要注意不要遗漏那些因本项目而发生的其它费用，如中标服务费、总承包管理费、利息、办公管理费等。
2.5做好消防工程预算。消防工程预算是工程施工的重要组成部分，消防工程的复杂性决定了消防工程在预算方面的复杂性，消防工程包括众多系统，其中包括：火灾自动报警系统、自动喷淋系统、消火栓系统、高压细水雾系统、气体灭火系统、消防应急疏散系统、消防广播通讯系统、漏电火灾报警系统、消防水炮灭火系统、泡沫灭火系统等，在众多系统中，消防工程的预算需要将众多系统考虑在内，综合考虑到每个系统之间的联系与差异，在整体上进行成本预算。做消防工程预算的时候，需要考虑到各个系统的联系，并且避免与其他专业如空调采暖系统、给排水系统、强电、弱电、装饰装修等相关专业的相互冲突，预算员需要在工程量计算时注意避开错位，留有现场调整的余量等等。消防工程预算需要高素质的预算员，从上述可以看出，消防工程预算具有其复杂性，这不仅需要预算员在专业知识方面有着高水准，更需要消防工程预算员具有丰富的现场施工经验，这样才会尽可能避免由于预算的失误给工程后期造成损失。
3工程成本控制在消防工程中的应用
消防工程的成本控制是在消防工程预算的基础上，根据现有的实际情况进行逐一检验的过程，在这个过程中，消防工程预算需要根据实际情况尽可能的在保证工程质量的前提下，进行工程的二次调整。
3.1施工准备阶段。消防工程在前期的规划施工图纸方面，要尽可能根据实际情况科学设计，优化设计图纸。安排施工人员进场施工前，技术人员要到工地现场进行勘察工作，核对施工现场与设计图纸是否有误差，并及时反映给设计人员，根据国家的建筑规范及消防专业的规范要求，在最大限度节约成本的基础上合理地进行深化设计并进行修正。根据单项工程的工程量，合理配置施工机具。合理编制相应的施工组织设计。根据工程特点及业主方要求，合理、客观地排出施工进度计划，绘制整体工程的网络计划图以及各分项分部详细网络计划图。
3.2.施工人员方面。在施工人员方面，成本的控制是必不可少的，工程施工人员的工资、保险、队伍的素质等每一个细节都影响着消防工程施工的成本，消防工程要注意工人素质，以及人员的分配，必须给工人购买保险，以避免不必要的额外损失。同时有效的调动工人的积极性、减少窝工怠工现象。在人员分配上，一定要根据预算结果与实际工作情况相结合，做到提高效率，节约成本。
3.3设备材料方面。按照量价分离原则，控制工程成本。材料的成本包括量的控制和价的控制两个方面，在量方面，仔细核算图纸，计算工程量，各个施工班组根据施工进度要求提前做好领用计划；加强现场材料管理，安全保管放置，尽量减少由于多次搬运带来的损耗及损坏；应用新工艺、新材料、新技术，提高材料利用率，降低材料消耗，坚持余料回收等，在价方面，通过市场行情调查，在保证质量的前提下，考虑资金权衡，控制材料运输费用，货比三家，择优选购。
（一）松———管理力度不足大型医院人来人往，密集度非常大，如果消防安全管理力度不足，导致火灾隐患长期存在，一旦发生消防事故，后果将不堪设想。部分大型医院的消防安全管理部门未能从思想上充分重视消防安全管理工作，对于既定的消防安全管理工作条例的执行力度严重不足，日常的管理工作存在诸多的纰漏。缺少行之有效的监督机制，助长了部分管理人员的“侥幸心理”，即便是发现了所存在的消防隐患也不加处理，致使消防安全隐患长期存在，严重威胁着医院建筑物内人员的生命安全。
（二）软———处罚不够严厉责任岗位制度与责任追查机制是保证大型医院消防管理工作落到实处的双重保障措施，然而目前部分的大型医院若非未建立责任岗位制度与责任追查机制，则是执行力度不足，令不行，禁不止，这是处罚不够严厉所直接导致的负面效果。医院内部的消防安全管理氛围过于散漫，管理人员的工作重心仅仅是停留在纸面之上，纸上谈兵，而难以深入落实到位。处罚不够严厉，一旦医院发生火灾，难以对相关的负责人进行问责处理，震慑作用不强，致使违反消防安全规定的行为屡屡出现。
（三）虚———工作流于形式由于消防安全管理人员未能从根本上认识到自身工作的重要性，因而在工作当中对自身的要求较低，导致消防安全管理工作流于形式，难以起到实质性的作用。具体表现为：消防安全管理制度杂乱无章；消防安全管理人员彼此之间缺乏必要的工作交流，就工作情况交换意见；墨守成规，单纯地依靠既定的消防安全管控制度解决问题，当新问题出现的时候往往束手无策。大型医院的消防安全管理工作流于形式是导致消防安全隐患长期存在的主要原因之一。
二、提高大型医院消防安全管理工作水平的对策
针对上述大型医院消防安全管理所存在的不足，提高大型医院消防安全管理工作水平需要从完善消防应急管理制度、加大消防应急管理宣传、配备先进的消防技术等方面着手，以期全面提高大型医院消防安全管理工作水平。
（一）完善消防应急管理制度完善消防应急管理制度是保障大型医院消防安全的必然途径与基本措施，根据医院消防安全管理的实际情况，对现有的消防应急管理制度进行补充与完善，组建消防应急管理小组、消防应急机动小组、消防指挥小组三大机构，进行统一的调度。一旦医院发生火灾，三个小组的人员需要在第一时间集合完毕，各司其职，以既定的消防安全应急方案为指导，根据医院的实际情况，包括患者的病情、医院人员的集中点等采取具有针对性的抢险救灾措施，防止灾情扩大，将损失降低最低。同时，在完善消防应急管理制度的基础上提高检查的频率，督促管理人员落实到位。
（二）加大消防应急管理宣传通过加大宣传力度，强化医院建筑内部的人员，包括医护人员、患者及其家属等的消防安全意识是可以有效避免火灾的发生的。加大消防应急管理宣传需要彰显出其实效性的特征，以显示存在的问题进行具有针对性的宣传教育而非喊口号式的宣传。首先，强化来医院就医的患者及其家属的消防安全意识，普及消防安全的常识。其次，加大对医护人员的宣传力度，落实自我疏散逃生以及协助患者逃生等，将消防事故所造成的损失降到最低。
（三）配备先进的消防技术作为医院灭火系统中最为常见的系统，消防水系统的重要性不言而喻，然而因为消防供水系统平时维护管理力度不足，导致管网水压不足，甚至是管内根本无水的问题长期存在，一旦发生火灾，消防供水系统的实用性便大打折扣，影响抢险救灾工作的进行。因此，建议安装消防水压远程监控系统，以实现对各个消防水系统末端，包括喷淋装置、屋顶消防栓等部位水压情况的实时监控，既可预防因水压过大而导致管道破裂的问题，又可避免水压不足的消防安全隐患，如果管内的水压情况发生异常的变化，消防水压远程监控系统可自动报警，并且进行调压的操作，测试增压泵能力，对大型医院内的全部消防水系统进行统一的规范管理，提高消防安全管理的工作水平。
二消防水池
1)有下列情况之一时，应设消防贮水池:①室外给水管道和天然水源不能满足消防用水时;②市政给水管道为枝状或地下建筑只有一条进水管时(室内消防用水量之和不超过10L/s时可不设)2)消防水池容量，按1小时消防用水量计算。在发生火灾时能保证连续向水池补水的条件下，计算消防水池容量时，可减去1小时内连续补充水量，但水池的最小容量不应小于36m3。这主要是考虑到地下建筑的特点，即1小时后如火灾仍不能扑灭，则贮水量再大也无济于事。3)消防水池的补水时间，不应超过48小时。4)消防用水与机械、生活、空调用水合并的水池，应有确保消防用水不被他用的技术措施。
三水泵接合器和室外消火栓
设有消防给水的地下建筑，当消防用水量超过10L/s时，应在外部设水泵接合器。距水泵接合器40m内，应设有室外消火栓。水泵接合器和室外消火栓的数量应按建筑内消防用水量计算确定。每个水泵接合器的流量应按10～15L/s计算。水泵接合器和室外消火栓应设在便于消防车使用的地点，距地下建筑出入口不宜小于5m，以便于地下建筑内人员疏散和消防队员操作。室外消火栓距路边不宜大于2m，以便于消防车直接从消火栓取水。室外消火栓给水管直径不应小于100mm。水泵接合器和地下式消火栓应有明显标志。
四室内消防给水管、室内消火栓
1)室内消防给水管的设置应符合下列要求:①消防用水与其他用水合并的室内管道，当其他用水合并的室内管道，当其他用水达到最大小时流量时，应仍能供给全部的消防用水量。②室内消火栓超过10个时，消防给水管宜布置成环状。地下建筑的进水管宜设两条，当其中一条进水发生故障时，另一条应仍能供给全部消防用水量。③室内消防给水管道应用阀门分成若干独立段，如某段损坏，停止使用的消火栓一次最多不宜超过5个。阀门应有明显的开闭标志，一般常用明杆阀。2)室内消火栓应符合下列要求:①水枪充实水柱不应小于10m;室内消火栓口处的静水压力不应超过80m水柱，如超过80m水柱，应采用分区给水。②消火栓口处的出水压力超过50m水柱时，应有减压设施(常用减压孔板和压力释放阀等)，以便人员操作。③室内消火栓的间距，当保证同层相邻有两支水枪的充实水柱同时到达被保护范围任何部位时，不应大于30m，当保证有一支水枪的充实水柱到达室内任何部位时，不应大于50m。同一工程应采用统一规格的消火栓、水枪和水带，每根水带长度不应超过26m。④室内消火栓应设在明显易取用的地点，栓口出水方向宜与设置消火栓的墙面成90°角。栓口离地面高度宜为1.2m。⑤设有消防水泵时，每个消火栓处应设启动水泵的按钮，按钮应有保护设施。
五消防水泵和水泵房
当地下建筑供水量和水压不能满足消防用水要求时，应设消防水泵，并应设置备用泵，备用水泵的工作能力不应小于主要消防水泵。但当消防用水量不超过25L/s时，可以不设备用泵。每台消防水泵应设独立的吸水管，并宜采用自灌式吸水。水泵的出水管上应装设试验和检查用的放水阀门。设有备用泵的消防泵房，应设备用电源。如采用两路电源或两回路供电，两路电源或两回路供电线路应在末级配电盘(箱)处能自动切换。消防用电设备应采用单独的供电回路;消防水泵宜设有与本单位消防队或火灾控制中心直接联络的通讯设备;消防水泵房的位置应靠近地下建筑口部并有直通地面的安全出口，以便于人员操作和安全疏散;消防水泵房应采用耐火极限不低于3小时的隔墙和2小时的楼板与其他部位隔开。隔墙上的门应采用甲级防火门。
六消防排水设有消防给水的地下建筑，应设消防排水设备或设施
这些设施宜与生活污水或其他废水排水设施合并设置。
1排水方式的选择自流排水系统
自流排水是最佳选择，但一般防空地下室工程难以实现。自流排水系统在排出管上应采取设止回阀和阀门等防倒灌措施。5级和6级防空地下室，其自流排水排出管上应设置水封井，水封深度不应小于300mm;4级和4B级防空地下室，其自流排水排出管上应设置防毒消波槽。当粪便污水需设置化粪池时，防毒消波槽可兼作化粪池，但其尺寸应满足化粪池的要求。压力排水系统:防空地下室的污水不能自流排出时，宜采用机械排出。当战时电源无保证时，应有备用的人力机械排水设施。如防空地下室设有自备电站或有人防区域电站，其战时的供电是有保障的，可不设排水手摇泵。
2排水管道设计
人防地下室排水管道的坡度、充满度、流速均可按《建水》设计，但埋地管道的管径不宜小于DN75;有支管接入处应采用45°斜三通或90°斜三通、斜四通，管道转弯处应用两个45°弯头或曲率半径不小于4倍管径的弯头连接;排水管尽量避免穿过沉降缝、伸缩缝，必须穿过时应采取有效的措施以防管道受损。排水管材:排水管出户道应采用钢塑复合管或其他经过可靠防腐处理的钢管;人防围护结构以内的重力排水管道应采用机制排水铸铁管或建筑排水塑料管及管件;在结构底板中及以下敷设的管道应采用机制排水铸铁管或热镀锌钢管，不允许敷设塑料排水管。收集上部建筑非人防区消防废水的排水管道需穿越防空地下室人防围护结构时，其地漏应采用防爆地漏，管材应采用钢管，在管道穿越防空地下室人防围护结构的内侧可以不设置防护阀门。
3污水集水池和污水泵房的设计
污水集水池一般设于清洁区内厕所、盥洗室的下部。污水泵房应靠近污水集水池，最好设在集水池的上部。设有多个防护单元的防空地下室，当需设置污水集水池和污水泵房时，应按防护单元分别单独设置。污水集水池容积:污水集水池容积包括调节容积和贮备容积。调节容积应按《建水》的有关规定计算。在隔绝防护时间内，防空地下室不得向外部排水，贮备容积必须满足隔绝防护时间内贮存1.25倍全部污水量的要求。设计中容易出现的问题是污水池容积过大。
还有，众所周知多层建筑室内消火栓给水系统，主要目的就是为了扑救初期10分种内的火灾。但随着时间的推移，《建规》制定时的许多历史条件已经发生了变化。随着经济的发展，人民生活条件的改善已使得住宅、办公场所、消费场所的装修标准大幅度提高，增加了建筑的火荷载，相应的火灾危险性和大火蔓延速度也大幅提高；灭火程度极低的室内消火栓系统极易耽误火灾初期极为宝贵的扑救时间，造成火灾的蔓延。
二、自动喷水灭火系统的优点及设置必要性
自动喷水灭火系统的优点是：不需人员到起火点操作，值班人员只要在消防控制室就可以完全监控整栋楼的情况，做到早发现、早报告、早扑救。灭火成功率高，特别是对控制初起火灾极为有效、可靠。据国外的资料介绍，自动喷水灭火系统的灭火成功率高达90%以上。以美国为例，从1925年到1969年的45年中，安装这一系统的建筑物共发生火灾81425次，灭火、控火成功率达96.2%。又如澳大利亚和新西兰，从1886年到1968年的几十年中，安装这一系统的建筑物共发生火灾5734次，灭火成功率达99.8％。国内也有许多成功的实例，如1958年建的厦门纺织厂，曾发生过四次火灾，均由喷水头自动启动将火扑灭。自动喷水灭火系统以其目的性强，直接面对着火点，效率高，水渍少等诸多优点，已经成为国际公认的可以普及使用的主动固定消防设施。在美国，自动喷水灭火系统不仅在高层建筑、公共建筑、工厂和仓库中普遍使用，而且已经发展到在家庭住宅中安装这一系统。
从经济的角度考虑。我国的自动喷水灭火系统已经有40多年的实践经验，经过几十年的研究、实践，现在在技术、产品配套、全自动化程度、操作等方面都已经有了较丰富的经验；自动喷水灭火装置的大量生产和使用，以及国产化程度的提高，已经使得自动喷水灭火系统的相对价格大幅下降。据统计，国内安装该灭火系统的费用一般占工程总投资的1～3％。与室内消火栓系统相比，费用并没有升高多少，而灭火成功率却增长了数倍。完全符合经济利益的要求。
结论：
自贡市小城镇区建设规模普遍小，人口少，发展不平衡，消防规划和消防设施基础欠帐较大。全市共有小城镇（乡镇96个，镇区人口2万人以上的只有两县县城驻地镇，即富顺富世镇和荣县旭阳镇）。除此之外，镇区人口均在1万人以下O忠驯嘀朴谐钦蜃芴骞婊?0余个乡镇，已完成消防规划编制的只有大安区大山铺镇，仅有46个小城镇安装有消火栓，未通自来水的乡镇达10个。
针对小城镇消防规划方面存在的具体问题，结合小城镇建设实际，自贡市因地制宜制定了全市小城镇消防规划编制的具体目标任务，从两县驻地镇、国家省级试点镇，分别确定了时间表、以保障小城镇消防规划编制工作的有序开展，同时，对全市小城镇消防基础设施建设也制定了相应目标任务，逐年增设安装城镇消火栓，购置消防手抬机动泵等，保障到2005年，全市通自来水的小城镇普及安装消火栓，未通自来水的全部配置消防手抬机动泵，切实提高小城镇自防自救能力。
二、加强小城镇消防规划的几点意见
（一）要加强对消防规划的领导，提高对做好这项工作的认识。一方面各级党委政府应高度重视，关心和支持消防及其他有关部门工作，经常听取工作汇报，帮助解决工作中的困难，为更好地编制出高质量的消防规划创造良好的条件；另一方面，消防工作效率和工作质量，消防及其他有关部门要不辜负党和人民的重托，努力提高工作效率和工作质量。这样，才能赢得政府和人民对消防工作的理解和支持，圆满地完成工作任务。
（二）应建立保障消防基础设施建设资金的正常渠道。当前，经济建设发展较快，许多小城镇的工农业总产值已经大幅增长，而消防经费却仍是多少年一贯制的局面，消防基础设施建设和器材装备明显滞后于经济发展。很显然，这种落后的消防态势已不能满足防火、灭火的需要了。因此，笔者认为各地政府应当采取并制定相应比例的办法，把消防经费纳入城市消防整体规划之中，使城市建设和消防市政建设同步进行，逐步完善消防基础设施建设，提高城市抗御火灾事故的能力。
（三）因地制宜，循序渐进抓好小城镇消防规划编制。小城镇消防规划是加强小城镇消防基础设施建设的基础，为此各地要结合小城镇建设规模、功能、人口等具体实际，切实按照《消防法》、《四川省城市消防规划编制办法》等法规、文件要求，将小城镇消防安全布局、消防道路、消防水源等进行统一规划，并组织有关部门专门实施，组织专门人员，成立专门机构具体抓，消防内容要具体、实用，具有可操作性。
（四）抓好小城镇镇区内可利用自然、天然水源取水设施建设。对镇区内可利用的水池、水塘、河流等，要因地制宜修建一些供消防车、消防泵用的取水井、取水口、取水码头等，提高灭火救灾利用率。
（五）加强小城镇消防基本装备的配备。加强小城镇防灾救灾队伍建设的同时，要进一步加强消防水带、水枪、消防手抬泵等基本消防装备配备，并开展经常性训练、演练，使火灾时能因地制宜，自防自救。
一、引言：问题研究之缘起
晚近三十年来，随着公共事务日趋多样化和复杂化，传统的官僚化政府显得格外迟钝，一场声势浩大的公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。从大的方面来说，这场“重塑政府”的新公共管理运动的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。[①]在这一过程中，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”的民营化（Privatization）方式因为契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐，进而成为各国公共行政改革的重要举措。民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除（即所谓的“国家除任务化”），它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与。正如民营化大师E？S？萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[②]
在我国，自改革开放以来，伴随着政府管制的不断放松，这种以谋求私人部门参与行政任务履行为旨趣的民营化改革运动同样一路高歌猛进。如今，不仅公用事业领域内特许经营、合同外包等形式的民营化改革举措为世人所熟知，就连传统上涉及国家安全、公共安全等属于国家保留的行政领域，民营化改革的触角仍然依稀可见，“治安有偿承包”、“老板消防队”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出现即是明证。[③]就公共事务的治理而言，这种公私部门之间的合作确实能够直接起到有效缓解政府压力的作用，甚至还可能进一步提升行政任务的履行质量。但是，我国当下的一些公共行政民营化之举普遍都存在规范依据不足、法律位阶过低等问题，甚至很多民营化改革完全是依照行政机关的内部文件进行的。由于法律保障机制的严重匮乏，一些行政领域的民营化改革乱象丛生，政府不负责任的淡出、公共服务质量的下降、私人部门的惟利是图已经成为公众热议的话题。近期发生的民营消防队“见火不救”及其所引发的生存危机事件，则进一步暴露出公共行政民营化过程中的重重困局，也为行政法学界剖析民营化的利弊、时机、方式及后续责任分担等问题提供了难得的个案。
“民营消防队见火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四时许，吉林省公主岭市范家屯镇尖子村农民修文国的家突起大火。危急时刻村民们数次求救，但范家屯镇民营消防队因该村没有上交防火费而拒绝出火警。众村民眼睁睁地看着修文国的数万元的房产在大火中付之一炬。据悉，范家屯镇民营消防队成立于1999年10月。当初，有关部门同意成立这家民营消防队主要是考虑到公主岭市管辖面积较大，对于一些较远乡镇的火灾，公安消防队无法及时赶到现场实施扑救，就近设立民间性质的消防队正好可以弥补这一不足。范家屯镇民营消防队成立之初的几年，由于镇政府每年代为征收部分防火费，消防队勉强能够支撑。然而，自2003年之后，防火费作为“农民负担”被吉林省有关部门废除。无奈之下，范家屯镇民营消防队不得不逐个村屯签协议，对于没有与其签订协议的村就不能提供服务。时至今日，范家屯镇民营消防队已经名存实亡。[④]
消防队“见火不救”事件经过多家媒体的报道之后引起了社会各界的广泛关注，争议之焦点集中在作为公共物品的消防能否完全由私人部门提供？政府能否因此而放弃相关的责任？进一步言之，公共行政的民营化是否存在或界限？遗憾的是，学界尚未从民营化及政府管制的角度对这一典型社会事件进行认真分析，从而使相关的社会议论仅仅停留于感情层面的争执。笔者认为，抽象而宏观地论述公共行政民营化的界限问题并非易事，为此，本文拟从民营消防队见火不救事件入手，围绕当下中国社会转型的特殊背景，对消防事业的管理能否实行民营化、需要什么形式的民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行初步研究，希冀通过这种个案式的分析以点及面地触及公共行政民营化的界限问题，从而为我国当下日益深入的民营化改革提供理论支撑和相应的制度保障，并求教于学界同仁。
二、消防服务民营化之必要性
如同洪水、地震一样，火灾是严重威胁人类生命安全和财产安全的灾害之一，所不同的是：由于火灾的突发性和人为因素，使人类还无法象对待其他灾害一样，对其进行预警。加之现代大工业社会所造成的人口集中和产业稠密，火灾一旦发生，其后果往往不堪设想。正是基于消防服务所具有的非排他性和非竞争性，这种公共物品的无偿提供一直被认为是现代福利国家中政府的份内之责。问题在于，政府提供作为公共物品的消防服务是否就一定意味着必须由政府亲自去执行？也就是说，政府是否应当同时扮演消防服务提供者和消防服务生产者的双重角色？域外有关国家的公共管理实践似乎对此给出了否定的回答。例如，在丹麦，多数城市和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。在瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。[⑤]
在理论上，消防事务的管理毕竟涉及公共安全的维护，属于现代政府的“天职”，因而往往被人们认为是当然的国家任务而不能转嫁由私人来承担。[⑥]然而，“某项公共任务是否确属公权力主体的特殊任务，必须依据特定时空下的具体法秩序来决定”，也就是说，“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理，或者可否将该公共任务释出由私人负责，首先应解释宪法以及所有合宪法的规范的规定才能决定”。[⑦]根据我国现行《消防法》第二十七条及第三十条的规定，城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作；镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、义务消防队，承担火灾扑救工作；机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要，建立由职工或者村民组成的义务消防队。可见，借助多种形式的民间力量参与消防事务的治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。那么，消防事务的民营化在转型时期的当下中国为何具有必要性呢？笔者认为，这种客观必要性主要源自以下三个方面：
第一，城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。就我国当下的消防管理体制变革而言，同样离不开对现实社会结构的考察。改革开放二十多年来，我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局，城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立的社会结构，很多行政领域的改革（如医疗、社保等改革）实际上主要都是在城市进行的，或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。无论是上个世纪八十年代之初颁行的《消防条例》还是九十年代末期颁行的《消防法》，无不将消防资源偏向于广大城市。[⑧]也就是说，城市的消防事务得到了政府的高度关注，政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区；相比之下，广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集，火灾的发生概率及其造成的损失较低，因而所获得的消防资源极少。如此以来，政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而，伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展，中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区，农村的企业日益增多，其规模和密集程度甚至超过了一般的城市，火灾发生的几率日益增大，消防服务的需求也随之提升。在这一背景之下，旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露，以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的促不及防。旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求，为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。特别是伴随着社会主义新农村建设运动的开展，城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。于是，消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。
第二，消防事务治理结构内在的可分解性。在直观层面上，消防事务的治理逻辑地包含了两个组成部分：“火灾预防”（即“防”）和“灭火救援”（即“消”）。从公共安全维护和社会治理效果的角度上看，火灾预防远比灭火救援更为重要，这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合原则”的原因所在。大体上来说，火灾预防涉及消防规划的编制、消防技术标准的制定、消防设施的配置、消防安全的检查以及火灾隐患的整治等相关事务，宏观性、政策性特点十分明显；相比之下，灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标，微观性、单一性特点更为突出。由于火灾预防大多涉及公共政策的制定以及政策落实与否的监管，因而作为现代国家公共政策制定者和监管者的政府无疑应当去“亲历”。至于灭火救援，因其涉及面广、不确定因素多，并不一定完全依赖政府去亲自实施，更多的时候都可以借助民间力量的参与取得更好的救援效果。事实上，现行《消防法》对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式的消防组织发展的鼓励，本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援的认可。在民营化理论上，这属于典型的“组织民营化”，即行政主体并不解除所担当的公共任务，只是通过私法的组织形态来继续担当。我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员弥补公安消防力量在灭火救援方面的不足即为有效的制度尝试。可见，消防事务虽然触及社会公共安全，但由于其自身治理结构的可分解性，对于其中具有执行性质的灭火救援事务完全可以吸收民间力量的参与。
第三，公共部门消防服务供给能力的不足。目前，我国消防机构的设置和消防资源的分配都完全与行政区划、行政级别相吻合，最基层的公安消防机构基本上都设置在区县一级。这种高度行政化的消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源的需求，但对于地处偏僻的广大乡村来说，就难以与城市平等地享有政府所提供的消防服务。由于现有的消防人力、物力资源都集中在城区，即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场，也会因为耽搁最佳救火时间而无济于事。事实上，在前文叙及的民营消防队见火不救事件中，村民也曾试图向城区的公安消防队求救，但由于路途遥远，最终也未能成功灭火。虽然伴随着城市化进程的推进，一些近郊的农村地区已经为城市所吞并，但农村地区的彻底消灭永远都无法实现。因此，在现有的消防管理体制之下，公共部门尚无法为广大农村地区供给基本的消防服务。即使将公安消防机构设置的末梢延伸至乡镇一级，也因为财政资金的匮乏、审批程序的繁杂和行政编制的控制而难以实现。可见，面对广大农村地区日益增长的消防需求，公共部门消防服务的供给能力明显不足，只能更多地借助于民间的力量向农村提供应有的消防服务。由此可见，消防事务特别是广大农村地区消防事务的民营化将是我国未来消防体制改革的必由之路。
三、消防服务民营化之模式选择
上文的分析表明：在社会急速转型时期的当下中国，作为公共产品的消防服务的提供虽然依旧是政府的天职，但借助于民间力量的参与却能够进一步扩大消防服务的实际覆盖面，从而使城市与乡村、富人与穷人都能够平等地享有政府所安排的消防服务。然而，这是否意味着消防服务可以随意地选择各种民营化方式呢？在民营消防队见火不救事件中，对于谁交钱就给谁救火、不交钱就不给救火的民营消防队来说，排他性已经十分明显，消防服务的公共产品属性全然不复存在。而原本属于公共产品的消防一旦变成了排他性的私人产品，其供给的公平性也将丧失殆尽。如此以来，纯粹以市场化为取向的改革必将使政府在公共产品供给中的主导地位被削弱、公共责任被规避。很显然，这种所谓的民营化改革不仅无助于消防服务的公平提供，而且还将直接导致政府民主性的丧失。
民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共服务的构成要素区分为三个基本的参与者，即消费者、生产者、安排者或提供者。其中，消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助的政府机构；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身；服务安排者或提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者，通常是政府单位但也有例外。服务“提供或安排”与服务“生产”之间的这一区分构成了整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务的十种不同制度安排（见下表）。[⑨]
公共服务提供的制度安排
生产者安排者（提供者）
公共部门私人部门
公共部门政府服务政府出售
政府间协议
私人部门合同承包自由市场
特许经营志愿服务
补助自我服务
凭单制
值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七种安排的生产者是私人部门，民营化一般运用到其中的若干形式。按照这一制度框架来分析，吉林省范家屯镇的民营消防队可以归入“自由市场”式服务提供模式。在这一制度安排模式之下，生产者是私人部门，消费者自己安排服务、选择生产者并向其支付费用，政府则不加任何干预。问题在于，市场制度所提供的仅仅是最普通的个人物品和可收费物品，而现代社会所需要的消防服务恰恰是一种典型的公益物品，政府不能假借民营化之名放弃其作为公共服务安排者或提供者的责任。正如学者所言：真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能，因此民营化的成功，是建立在一个健全的政府功能基础上的。[⑩]可见，消防服务的民营化并非没有任何界限可言。
通常地，根据私人部门参与公共事务程度的不同，可以将民营化分为实质民营化和形式民营化两种基本类型。其中，实质民营化指的是特定行政事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间部门负责或提供。例如，在城市基础设施的经营上，国家就可以通过特许经营（如BOT模式）等方式吸引民间参与。在特许制下，政府通常授予某一私人组织一种排他性的权利——直接向公众出售其服务和产品，民营部门则往往为此向政府付费，并在政府价格管制之下通过向消费者收费的方式取得投资回报。可见，在实质民营化的过程中，政府与民营部门之间并不存在委托关系，毋宁说是民营部门以自己的名义独立完成行政事务的运营。形式民营化又可称为功能的民营化，指的是特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任，仅在执行阶段借助于私人部门的力量完成既定的行政任务。功能的民营化主要有行政助手、专家参与、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服务的合同承包最为典型。“论及传统公共服务的民营化（区别于国有企业和国有资产的民营化）时，‘合同外包''''是最经常提到的方式。”[11]在合同承包下，政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一公共服务的民营化，即民间部门是生产者，政府是安排者并由其向生产者支付费用。可见，在形式民营化的过程中，政府与民营部门之间实际上存在委托关系，即政府仍然承担公共服务的全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门实施而已。
由此可见，作为公益物品之一的消防服务的供给事务宜采取合同承包的方式实现民营化。相比较特许经营等实质民营化方式及其他类似政府淡出等更为激进的民营化方式而言，合同承包的优点十分明显。一方面，在合同外包的制度安排下，政府没有放弃作为公共服务提供者的责任，由其向作为生产者的民营部门支付费用本身即是公共服务型政府理念的充分彰显；另一方面，通过委托民间力量生产消防服务，可以大大减轻政府的压力，特别是有效缓解社会日益增长的消防需求与有限行政资源之间的矛盾，从而实现公共产品的公平供给。当然，与目前无偿的公共消防服务尚未覆盖广大农村地区相比，政府将消防服务（尤其是农村地区的消防服务）外包给民营部门之后，势必会引起成本的抬升，甚至还可能加重地方政府的财政负担，但与政府亲自生产相比，外包方式还是能够节约部分费用。有趣的是，根据国外学者对公共服务不同提供机制精细的比较研究，消防服务的合同外包比政府自己生产要节约20%～50%的费用。[12]考虑到我国普遍高昂的行政运行成本，可以预见的是，将部分消防服务外包给民营部门同样能够起到节约行政成本的作用。
四、消防服务民营化之后续政府规制
尽管民营化是在规制缓和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民营化绝不意味着政府的彻底归隐，毋宁说是政府从前台走向幕后、从行政事务的直接执行者转变为决策者和监督者，即“掌舵”而非“划桨”。正如德国联邦议院法律委员会主席鲁佩特·朔尔茨教授所指出的那样：“这一切（指公共行政的民营化——引者注）都不意味着国家和行政机构必须全面从这些职能方面撤退。通过国家监督规定的机制，特别是国家保证有关私人在职业和专业上的可靠性和素质，公共利益完全可以得到充分的保障。我们可以这样说，行政机构从自己执行的责任中撤出越远，就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任。”[13]在部分消防服务通过合同外包形式实施民营化之后，政府同样必须加强后续规制，从而保证公民的人身、财产安全以及公共财产安全免遭以私法形式实现公共任务的私人部门的威胁。笔者认为，消防服务民营化之后的政府规制应当着重解决好规制目标和规制手段两个基本问题。
（一）规制目标
作为公共物品的消防服务以合同外包的形式交由民营组织去生产，其根本目的在于借私人部门之手弥补公共部门在提供公共服务能力上的不足，从而更好地向公众提供优质的服务。因此，在部分消防服务民营化之后，政府对民营组织的规制也必须保障服务公共性的实现，避免因私人部门天生的逐利性而损害公共利益。具体而言，消防服务民营化后续政府规制的目标应当是安全和公平。首先，消防安全属于公共安全范畴，无论采取什么方式提供，都必须确保公民人身、财产的安全以及公共财产的安全。特别是对于广大农村地区的居民来说，房屋及家产是其安身立命之本，应当受到格外关注。这不仅是民营消防组织的基本任务和使命，而且更是政府监管所追求的崇高目标。其次，作为公共产品的消防服务的供给必须坚持公平优先的原则，向特定区域的全体社会成员提供普遍的服务。特别是在通过政府付费形式外包消防服务的情况下，民营组织更不能自行选择服务对象实施区别对待，而应当向承包区域内所有的人提供公平的服务，这也当然地成为政府监管的重要目标。
（二）规制手段
在公私部门对立的时代，政府大多习惯性地选择传统的“命令——控制”型规制模式来实现既定的规制目标。但在公共服务民营化时代，公共部门与私人部门之间业已形成了日益亲密的合作关系，因而政府更应当重视通过契约模式来实现社会治理和规制的目标。就消防服务的合同外包来说，规制目标的实现更多地取决于承包合同的签订。笔者以为，消防服务承包合同的主要条款应当包括四个方面：一是消防服务的具体内容，包括服务的对象、服务的事项以及服务的具体要求。这部分条款实际上框定了民营组织的基本任务，也是政府对其实施绩效评估的主要依据。二是政府的付费，包括付费的数额、时间及方式等内容。应该说这部分内容的订立最为关键，一方面，政府必须比较内部机构提供消防服务的成本和该服务由民营组织合同外包的成本，尽可能节约财政支出；另一方面，政府又必须给予民营组织投资参与消防服务生产以必要的回报，从而吸引更多的民间力量以便最终形成相互竞争的局面。总的来说，承包费用应当低于政府机构亲自提供消防服务的成本。至于具体的付费方式，可以采取具有激励性质的“固定价加奖励”的方式，在确保民营组织能够维护正常运行的基础上，根据其绩效情况（如火灾发生率的下降、灭火救援的效果等）进行适当奖励，从而敦促承包者尽可能降低服务成本、提高服务质量。[14]值得注意的是，费用的合理确定是建立在充分掌握行业内相关信息的基础之上的，这对政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是违约处罚，包括承包者违约的具体情形及其处罚措施。四是争议处理，包括争议处理的机制以及处理期间不中断服务等。对于政府来说，在消防服务外包合同签订之后，借助于监督、促进合同的履行就能够确保规制目标的实现。当然，在通过契约规制的同时，政府也可以采取一些传统的规制手段对民营消防组织进行控制，其中以行政许可最为重要。根据现行《行政许可法》第12条的规定，“直接关系公共安全、生命财产安全的重要设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范通过检验、检测等方式进行审定的事项”可以设定行政许可。事实上，一些地方（如浙江、广东等地）政府已经根据《消防法》分别就专职消防队和义务消防队的设立条件、标准等进行了规定，从而为民间组织参与消防服务确立了起码的市场准入条件。由此，政府也可以将行政许可作为规制民营消防组织的重要手段之一。此外，鉴于火灾发生的不确定性，民营消防组织参与火灾扑救可能会造成过多损耗，这也需要政府以补贴的方式适当给予扶持。
需要指出的是，发生在吉林的“民营消防队见火不救”事件是我国目前大量民间消防队尴尬处境的真实写照。其间所反映出来的核心问题有二：一是民间消防队的资金缺乏应有的保障，难以更好地发挥其在整个消防体系中应有的补充作用；二是政府面对民间消防队的出现反应较为迟钝，没有通过监管和扶持因势利导。为此，必须通过《消防法》的修改，明确规定政府可以通过缔结外包契约的方式委托民间消防队提供部分消防服务，并通过对政府监管责任的规定保障消防服务民营化的顺利推行。
五、结语：通过民营化破解行政管理体制改革难题
引人关注的是，转变政府职能、改革行政管理体制业已成为我国当下政治体制改革的主要任务。从大的方面来讲，行政管理体制改革所要解决的就是“政府应该做什么”、“政府通过什么样的组织形式以什么样的方式去做”的问题。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，今后在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更要完善政府的社会管理和公共服务职能，特别是要强化公共服务职能和公共服务意识，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。事实上，正如有的学者所指出的那样：“过小的政府和过大的政府都不利于社会发展，规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面，一是政府职能的范围是有限的，二是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。”[15]为此，就必须在公共服务领域引入民间力量的参与，形成多元服务主体的格局。通过“政府瘦身”和“市场回归”，有效克服全能政府的诸多缺陷，从而实现现代福利国家对政府的角色期待。当然，公共服务民营化的改革并不是政府责任的放弃，相反地，通过民营化之后的重新规制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能够充分显现。正如美国学者彼得·德鲁克所言：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡''''，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把’实干''''让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干''''的政府，不是一个’执行''''的政府。这是一个‘治理''''的政府。”[16]就此层面而言，本文有关消防服务民营化的粗略探讨就具有潜在的标本意义，对其他公共服务领域的民营化改革也能产生启示，从而为当下行政管理体制改革难题的化解提供另一种思路。
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[①][美]埃莉诺？奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，译丛总序第1页。
[②][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第350页。
[③]参见《农村治安该不该“承包”》，载《报刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防队”涌现瑞安》，载《南方周末》2004年4月1日A3版；沈颖：《海上戒毒》，载《南方周末》2004年10月7日A4版。
[④]参见彭兴庭：《消防队“见火不救”公用事业民营化的困局》，载《检察日报》2005年9月12日第6版。
[⑤][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第74页。
[⑥]参见《从民营消防队的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后访问。
[⑦][台]陈爱娥：《公营事业民营化之合法性与合理性》，载《月旦法学杂志》1998年第5期。
[⑧]参见《中华人民共和国消防条例》第17条及《中华人民共和国消防法》第27条的规定。
[⑨][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第70页。
[⑩][台]詹中原：《民营化政策——公共行政理论与实务之分析》，五南图书出版公司1993年版，第10—11页。
[11][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第74页。
[12][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第160页。
[13][德]鲁佩特·朔尔茨：《法治国家和行政法：连续性和活力》，“法制国家现代化：德国国家行政管理经验及中国的前瞻”研讨会交流论文，2000年3月27—28日，北京。
本文作者：蔡伟达工作单位：福建省公安消防总队
存在的主要问题
各责任主体消防管理职责落实不到位物业管理单位承担着公共部位的消防设施管理、维护,对于安装在居民家庭内的消防设施(火灾探测器、喷头等)由于工作时间错时、人户困难等原因,很难按时进行有效维护;街道、社区居委会由于缺乏消防专业人员,较少开展防火检查、检查时也很难发现火灾隐患;作为居住小区消防监督管理机构的公安派出所,从职责、警力等方面很难对涉及改变消防设施使用功能的室内装修进行监管。消防管理行为不规范物业管理单位对公共消防设施的管理大都停留在“防盗”的层面。有的物业管理单位为减少消防设施日常运行开支,随意关停消防设备。有的物业管理单位为增加服务收入,在消防车道上设置车位并出租给业主使用、将地下室分隔成封闭的隔问出租给业主作仓库等、将避难层、避难间改造为公共娱乐场所等。业王消防安全意识及维权意识低由于消防安全意识薄弱,许多业主使用大量可燃材料进行室内装修,装修过程中,普遍存在电气线路及设备安装不规范;私自改装燃气管线及设备等不安全行为;随意拆除、封堵、遮蔽消防设施。大部分业主对物业服务的诉求停留在环境卫生打扫、公共照明保障、电梯服务、绿化养护等方面,而对消防设施的管理很少关注,不关心自身消防安全方面的权益。物业管理单位消防服务质量监管存在盲区服务质量的好坏,居民关注的重点集中在环境卫生是否脏乱差、失窃事件是否高发、治安事件是否频发等方面,基本不关注消防设施是否完好。作为监管单位的公安派出所也主要从治安、防盗等方面考量物业管理单位管理水平。消防物业收费困难按照《物业管理条例》有关规定缴纳专项维修资金的居住小区,如遇到消防设施的大修、中修和更新、改造,其费用可通过专项维修资金予以列支,而一些未设立专项维修资金的物业,其共用消防设施、器材维修经费就难以落实。
解决问题的对策
把好消防行政许可源头关一些高层建筑未经消防设计、审核许可投入施工,存在很多先天隐患,开发商违法卖给业主,让业主承担整改火灾隐患的法律后果。因此,必须要加大建筑工程消防许可的查处力度,杜绝未经消防审核、验收的工程擅自投入使用。并日常监督管理中要严格将竖井、管道、屋面等隐蔽工程中的可燃物进行清理,严密封堵竖井、管道等纵向的部位,堵塞火灾蔓延的渠道。规范物业管理单位消防管理行为物业管理单位的行政管理部门在市场准入、等级评比时应增加消防设施维护管理人员职业资格要求和人员数量要求,明确物业服务单位在物业管理区域内应承担的责任:制定消防安全制度,落实消防安全措施,提供消防安全防范服务;开展消防安全宣传和防火检查,消除火灾隐患;对共用消防设施、器材、疏散通道、安全出口、消防车通道进行维护管理。加强消防监督管理公安派出所对物业服务单位履行消防管理的职责应加强监督。依法定期督促物业服务单位履行消防安全管理职责;对设有自动消防设施的小区,在房产交付时,督促房产开发商、物业服务单位向业主发放装修消防安全须知;帮助居民成立多种形式的互助组织,帮助制定灭火及应急疏散预案并组织社区居民开展逃生自救演练等。通过立法落实建筑消防设施维护、改造费用在地方性法规、规章中明确建筑消防设施正常运行、维护以及因中修、大修、改造、更新等经费的收取、管理、使用、审计,做到高层居住建筑消防设施的维护、改造经费有章可循、有法可依。
