一
在《新闻传播法教程》早期版本中，有一节文字专就新闻法为什么难以出台进行讨论。我提出了在我国现行新闻体制下制定新闻法存在难以解决的5个矛盾：
1.法的刚性和意识形态的弹性的矛盾。
2.新闻媒介社会控制功能与表达功能的矛盾。
3.权利的普遍性和权力的等级性的矛盾。
4.法的稳定性和舆论导向的随机性的矛盾。
5.随机调控和依法行政的矛盾。
这几个矛盾，最早是1999年在北京广播学院我接受郭镇之博士就舆论监督和新闻法制问题的访谈时说的，发表在《新闻记者》2000年第2期上，写入《新闻传播法教程》时又略作修改调整。我们知道，在上世纪80年代，中国曾经正式启动制定新闻法的工作，在1988年先后形成了分别由新闻出版署新闻法起草组、上海新闻法起草小组和中国社科院新闻研究所新闻法研究室三家各自起草的三个《新闻法》文稿。①但是后来这项工作中止了。多年来，时而有人提出制定《新闻法》的建议，业界也有不少议论，认为新闻工作中的许多问题和困境就在于没有新闻法，“有了新闻法就好了”。我说的这几条，就我参与和研究新闻立法工作中的体验，解释了新闻立法的困难，反映很好，有些著作引用，还有对此进行讨论补充的。
二
但是，现在的版本我把这段文字删除了。是不是我这几条错了或者过时了呢？不是，我以为这些矛盾至今还是存在的，有关方面在新闻活动中的举措还是要处理好这些关系。
我删除的原因除了《新闻传播法教程》作为教材，其体例是述而不作，不讨论还不存在的规范外，还在于我们对新闻法的形态需要有一个全面的认识。
新闻法，或称新闻传播法，就是指法律体系中所有适用于新闻活动的规定，包括宪法、民商法、行政法等各个法律部门中所有适用于新闻活动的法律文件的条款。这个意义上的新闻法，既不是单一的法律文件，也不是仅仅属于某一个法律部门，而是跨越多个法律部门、具有多种法源的许多法律规范的集合体。
纵观国际新闻法制史，最早的新闻法，如1766年瑞典和1881年法国的《新闻自由法》（the Law on the Freedom of the Press），当时印刷品是唯一的大众媒介，通常以同一词语press称谓新闻、报刊、出版，其实应该翻译为出版法、报刊法。称为“自由”，其核心就是废除以前新闻出版的许可制或事先审查制，同时也规定了禁载条款及事后的制裁措施，即追惩制。及至20世纪广播、电影、电视等传播媒介等先后问世，由于传播管道不同，需要实行许可制或审查制，就又分别制定了有关法律。互联网问世，为新闻传播提供了更大空间，人人都可以成为“记者”，人人都可以传播新闻，但是网络传播也是社会传播的一部分，不仅要遵循网下社会传播的一般规范，还要有因应网络传播特点的特别规范，各国也就此制定了法律或其它规则。由此看来，要有一个涵盖所有媒体的新闻法，是不可能的。
绝大多数国家的宪法规定了言论自由或表达自由，新闻自由是其中一项内容。表达自由的前提是必须能够自由获取信息，这在许多国家是由“信息自由法”规定的。新闻记者的人身、言论权利，有关于人权的法律保护。新闻传播中形成的作品的权利，由版权法保护。新闻传播内容的许多边界，如禁止诽谤、侵犯隐私、、危害国家安全、妨碍司法、种族歧视等等，是由其它各种民法、行政法、诉讼程序法、刑法部门的法律规定的。新闻业作为产业，还要遵守商法、税法、金融法等的有关规定。所以新闻活动和新闻工作涉及社会活动的方方面面，要把这些方面的法律规定都集中为一个法典式文件，既无必要，也不可能。
所以，我们看到的外国的著作，书题“新闻法”（Law of Journalism）、“媒介法”（Media Law）、“大众传播法”（Mass Communication Law），其内容并不是阐述某一部法律，而是包含了上述方方面面。那些书题，只是一个学术概念。
三
新闻制度不是孤立的，它是同整个法律体系和社会制度密切结合在一起的。可以说，即使当年《新闻法》制定出来了，今天新闻活动遇到的问题同样还会发生。因为新闻活动要受到整个法律体系和社会制度制约。比如有媒体开展舆论监督却被侵害名誉权承担了法律责任，有人会说有新闻法就好了，就不会那么判了。其实，当年的新闻法文稿也不涉及如何认定侵害名誉权问题，那是由民法或侵权法来解决的。如果认为有关规则对新闻活动和舆论监督不利，那应该是通过研究如何平衡舆论监督和公民人身权利这两种法益，修订或发展民法或侵权法中的有关规则，并不是有没有新闻法的问题。
我国的社会制度与西方截然不同。我国宪法保护公民的言论出版自由，但是同时坚持“党管媒体”原则不动摇。我把这种制度归纳为“公民有自由，媒体归国家”。我们现在不是没有规范各种媒体的法律，对于各类媒体，国家都制定了相应的行政法规。这些法规中确立了各种许可制度，以保证党和政府对媒体的管理和调控。我在《新闻传播法教程》第四版中写道：
“我国新闻传播法的功能，就是保证新闻事业为人民服务、为社会主义服务方向和党的‘喉舌’性质、‘党管媒体’体制得到贯彻落实，所有新闻媒体都在党的领导和管辖下，承担党所要求的正确舆论导向、正面宣传和社会主义核心价值体系宣传等功能和任务，免于异己力量的任何侵扰。”
有一句名言：是民主创造宪法，而不是宪法创造民主。法律只能反映和保护现有的社会关系，而不能创设社会关系。如果某种社会关系在现实并不存在，那么立法也是无济于事的；即使写成了法条，也会是一纸空文。
所以，我觉得没有必要再讨论制定新闻法的难点了。
在我国新闻发言人制度诞生之后的整20年间（1983～2003），由于其发展仅局限于对外宣传，在国内影响不大，因此在这一时段对之研究近乎空白。从2003年起，新闻发言人制度在我国逐渐呈“遍地开花”的发展态势，俨然成为一种时代潮流，实践的勃兴呼唤相关理论的支撑和指导，实践的蔚然成风使得相关问题成为目前国内学术界研究的“热点”。
与实践相呼应，从2003年6月份起新闻发言人制度研究随之而起，直到2004年底可称之为新闻发言人制度研究的“启动阶段”――表现在中国期刊网上收录的研究新闻发言人制度的论文显著增多，共有40篇左右。③我们还可从网络媒体的极大关注，“理论人”的理性追问和“实践人”的现身说法三方面勾勒出本阶段研究的大致状貌：一是各大网站对“新闻发言人制度”表现出极大热情，既有相关动态资讯报道和常识性介绍，又有理论探讨和争鸣，如五洲传媒网和中国网两家网站都设有“新闻发言人制度”专栏；二是《郑州大学学报》在2004年9月刊载了一组由国内知名学者喻国明、陈力丹等执笔的《新闻发言人制度相关理论问题研究》笔谈，“无论是对我们为什么需要新闻发言人的追问，对马克思关于人民政权建设思想的溯源，还是对我国新闻发言人制度实施过程中的困境的忧虑，以及对新闻发言人与政府形象进行科学定位的思考”④，都能从某一侧面触及问题实质，将研究引向深入；三是《新闻记者》开辟《新闻发言人天地》专栏，并于年末最后一期启动由上海市人民政府新闻发言人焦扬主讲的“新闻发言人实务系列讲座”，较为系统地介绍相关理论及实战技巧。
整个2005年可以说是新闻发言人制度研究的“提升发展阶段”――不仅表现在中国期刊网上收录的研究新闻发言人制度的论文数量稳中有升，共有50篇左右，更重要的是，涌现出了一批有份量的理论文章和专著。该阶段新闻发言人制度研究最大的特点是学术界结束了此前的散兵游勇式的作战方式，学者们以团队协作的形式联合攻关，取得了一定的阶段性成果。代表性的有：第一，陆续出版了一批理论与实践结合、学理分析和经验归纳并重的教材和专著。如《政府的媒体公关与新闻》⑤、《新闻发言人理论与实务》⑥以及由中国传媒大学出版社策划的一套“新闻发言人系列教材”，目前已出版的有《新闻发言人理论与实践》、《新闻发言人实务》、《中外新闻制度比较》和《危机传播管理》等；第二，有关新闻发言人制度研究的课题组取得了不少重量级的成果。如清华大学国际传播研究中心承担了国家社科基金项目“新闻发言人与会研究”课题，课题组于2005年8月在《今传媒》上发表了以《中国政府执政能力与新闻发言人制度建设》为题的阶段性成果；第三，当对局部和枝节问题有了深入洞察后，理论整合便成必然。人民日报出版社于2005年8月出版的《新闻与新闻发言人实务》就是在这样的学术背景下面世的。这部洋洋数百万言的大型专业书籍，从现代社会对政府工作透明度的要求，以及新闻传播的基本原则入手，对新闻发言人制度基本框架的建构进行了有益的尝试和探索，涵盖新闻发言人制度的理论、实务和案例研究等多个领域，有较高的理论性、实用性和可读性。⑦
文献综述
截至2005年底，关于新闻发言人制度的研究主要集中在以下几个方面：
1.着眼于新闻发言人制度的涵义、发展轨迹及其赖以存在发展的社会条件
匡正对“新闻发言人制度”概念的认识，是进行相关研究的逻辑出发点。代表性的观点是国务院新闻办公室原主任赵启正和学者喻国明所多次强调的：“新闻发言人不是人，而是一种制度”，必须不断完善这种制度，才能充分保障它发挥作用。从这个意义上说，政府是新闻发言人制度的真正传播主体，新闻发言人只是“被授权的代言人”，政府在赋予发言人权利的同时必须承担责任。陈力丹从对马克思关于人民政权建设思想的溯源中，认为新闻发言人制度是马克思人民政权建设的一个基本观点，其设立应当是社会公仆向社会主人――人民报告工作的一种日常形式。⑧对基本概念的这种认识使新闻发言人制度研究建立在了马克思主义新闻观的基础之上。
学者们对新闻发言人制度历史的梳理，大多视野开阔，将新闻发言人制度在中国20年来的发展历程置于该制度在世界范围内（尤其是美国）历时演进的背景之下，一方面，强烈的对比凸显了新闻发言人制度在我国起步较晚、亟待规范的现状，有助于唤起我们加速推进新闻发言人制度建设的紧迫感；另一方面，也给我们研究和实施新闻发言人制度提供了有益的视角和许多可资借鉴的经验。
对于新闻发言人制度得以在我国蓬勃发展的原因，学者们将之归结为以下社会条件：①国家意识形态调整、政治体制改革背景下加强民主建设的必然要求。中央领导集体“执政为民”思想的全面铺开，政府职能向“服务型”的全面转型，为新闻发言人提供了广阔的发展空间；②全球经济一体化浪潮中与世界接轨的必然要求；③满足公众知情权的需要；④我国大众传媒业的长足发展，新闻传媒越来越倚重政府作为重要消息来源，政府亦重视通过媒体加强其话语影响力；⑤突发事件的催化。
2.着眼于新闻发言人制度的作用和意义
这方面研究可谓学界之述备矣，且比较科学全面，因此，大部分学者对此尽管文字表述各有千秋，但多观点类同，笔者将之综述为以下三点：①政府和公众沟通的主渠道――以制度保障公众知情权；②政府媒体公关的主战场――以塑造和优化政府形象；③应对危机情形的主途径――以规避媒体事件的发生。
3.着眼于新闻发言人制度的法律依据与法律保障
据笔者粗略统计，在研究新闻发言人制度的论文中，约有40%左右的文章提及制约我国新闻发言人制度进一步发展的瓶颈之一是法律根基的薄弱，而且，从该角度研究的作者无一例外呼吁加快我国相关立法的进程，并指出法制化是保证新闻发言人制度良性运作的必然选择。国内学者对此的探讨集中于以下两点：一是与新闻发言人制度密切相关的“信息自由权”、“知情权”、“信息公开之义务”的法律依据；二是以信息公开、信息自由为立法旨趣的法律保障。由于美国是世界上对公民信息自由权的法律认可和法律保障法典化程度比较高的国家，因此大部分学者在研究时，采取与美国相关方面进行横向比较的方法，习鉴他人，醒省自己，通过学习和借鉴美国成熟、完备的法律规制，审视和反思我国新闻发言人制度法律依据和法律保障之欠缺。
4.着眼于危机传播和政治传播中的新闻发言人制度
在陈力丹《2005年新闻传播学研究综述》⑨中归纳的该年度新闻传播研究的10个话题中，有两个话题即危机传播和政治传播涉及新闻发言人制度，因为它们均为新闻发言人制度的上位阶概念。关于前者，他认为：“如果说，两年前的危机传播理论还停留在‘谣言止于公开’的呼吁上，那么2005年的危机传播已经进入详尽分析危机信息流障碍和总结危机事件传播规律的阶段。”关于后者，由清华大学“新闻发言人与会研究”课题组提出的“新闻执政”在本年度已成为政治传播领域的一个新口号，陈力丹指出，意欲实现“口号”向现实的转变，必须有观念上的深刻认识作为保障，即“法治化的管理观念在先”。这也印证了上述第三条的综述结果。
5.着眼于新闻发言人制度“术”的研究
新闻发言人制度重在实战，因此对其操作要领、实践技巧进行了详细介绍，对其实施流程、微观运作进行细致剖析，自然成为对之进行研究的重要领域。主要有以下三个方面：①新闻发言人的素质和能力，前者如政治素质、媒介素质、文化素质和心理素质等，后者如合理操控媒体的能力、交际沟通能力、危机驾驭能力等；②各种新闻形式（如新闻会、记者招待会、新闻吹风会等）的运作程序和操作技巧；③新闻发言人的媒体形象设计，如屏幕形象设计、非语言符号把握等。
存在的不足及建议
基于上述综述，笔者认为目前学界对新闻发言人制度的研究存在着两点不足：
第一，广度尚可，深度不足。经过学者们三年多的开拓性工作，对新闻发言人制度的各个方面均有所触及，但理论深度明显不够，主要表现在介绍性的论文占了很大比重，理论创新性文章屈指可数。例如在介绍美国相关制度及法律时，缺乏应有的理性批判精神，似乎给人以这样的结论：步美国后尘，仿效其做法，我国新闻发言人制度的困境即可迎刃而解，其错误倾向不言而喻。
第二，理论与实践结合松散。如前所述，新闻发言人制度重在实战，但实践必须建立在科学理论基础之上。正如许多研究新闻发言人制度的专著冠之以“理论与实践”的书名，但由于它们多是应“新闻发言人培训班”之急需而作，过分追求实用性和工具性，大多没能处理好理论与实践的辩证关系，理论和实践结合不紧，甚至脱节。
有鉴于此，笔者认为在研究新闻发言人制度时，应以理论界定为逻辑起点，以理论阐释和理论创新为研究重心，并在此基础上探讨其在当代中国的实践对策与实战技能为旨归。正如费尔巴哈在《遗留的格言》中所说：作为起源，实践先于理论；一旦把实践提高到理论的水平，理论就领先于实践。而要实现新闻发言人制度的理论创新，笔者认为可从以下三个角度入手：
1.对新闻发言人制度进行交叉学科透视
新闻发言人制度实际上有诸多学科支撑着，主要涉及政治学、传播学、新闻学、公共关系学、宣传学、舆论学、组织行为学、语言学等方面的知识。对新闻发言人制度进行交叉学科透视，就是要整合政治传播学、新闻传播学、政府公关学、舆论宣传学、公关语言学等内容对本课题做出科学解答，亦即以“新闻发言人制度”为核心，从以上交叉学科角度对之进行全方位理论扫描和透视，方能全面把握其理论内涵和实践对策。如前所述，学界对此虽有所触及，但大多是借新闻发言人制度之瓶装相关理论之酒，缺乏深度融合后的理论生成和创新。可以说，从此角度剖析新闻发言人制度，目前学界只是站在起跑线上，前面还有很长的路要走。
2.核心研究与边缘研究并重
按照新制度经济学的制度构成理论，新闻发言人制度的正式规则具有国际惯例的共同性质，有良好的外国模式可资借鉴或移植，但非正式约束由于其历史传承性和文化积淀性，将其进行配套移植是愚蠢的，更是不可行的。因此，不能把新闻发言人制度变迁或创新仅仅看成是法律法规条文的变迁或创新，学界还应重视对非正式规则的研究和探索，以促进相应的文化建设、观念转型及制度环境营造。
3.中国传统文化对新闻发言人制度的理论滋养
辩证法有一个著名的原理：历史与未来两极相通，即探究历史规律、把握今时实践与预测未来趋势有逻辑上的内在统一性。因为“现代既可以看做是传统的对立面，也可以看做是传统的延续体”⑩，尤其在我们这样一个传统文化底蕴深厚的国度，要实现新闻发言人制度研究的理论创新，可从先哲圣贤的思想宝库里汲取与当代新闻发言人制度实践相契合的有价值的思想因子。例如，由清华课题组提出的新闻发言人制度运作规约之“有所为和有所不为”，就有很大的理论挖掘空间和阐释意义。再如，新闻发言人制度具有很多双重属性，如信息服务与舆论引导、设置公众议程与满足公众知情权等等，我国传统文化中的“中和观念”、“和谐思想”可为新闻发言人妥善处理以上矛盾提供丰富的理论滋养。从此视角切入，无论对政治传播本土化的理论建构，还是对当下新闻发言人制度建设都大有裨益。
（作者单位：西北师范大学文学院）
（本文系甘肃省社科规划项目“传统‘和谐观’的现代价值”的阶段性研究成果之一）
注释：
（1）陈宗林：《中国新闻发言人群体脱颖而出》，《开放潮》2003年11~12期
（2）薛凯：《“国新办”新闻背后的新闻》，《半月谈》2006年第1期
（3）王展:《新闻发言人制度研究(2003-2004)述评》，《今传媒》2005年第7期
（4）《新闻发言人制度相关理论问题研究（笔谈）》，《郑州大学学报》2004年9月
（5）［美］玛格莱特・苏丽文：《政府的媒体公关与新闻――一个发言人的必备手册》，清华大学出版社2005年版
（6）杜江主编：《新闻发言人理论与实务》，四川大学出版社2005年版
（7）高钢、孙聚成：《新闻与新闻发言人实务》，人民日报出版社2005年版
中图分类号G30 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2014）122-0016-02
党的十提出，“深入开展法治宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”，为完善法制媒体管理制度、推动法制新闻发展带来重要契机。在新的形式下，法制媒体如何抓住这一时代契机，培养符合时代需要的法制新闻人才培养，成为法治媒体一个刻不容缓的课题。
1法制媒体从业者遭遇“两张皮”
对法制媒体从业者来说，面临着两道门坎――法律知识和新闻知识。新闻学院培养的具备新闻知识的人才，不懂法律知识；而法律院校培养的法律人才，不能顺利地用新闻的手法和技能采写新闻；而目前开设法制新闻专业的高等院校培养的法制新闻人才，也经常遇到法律和新闻两张皮的现象。
法律和新闻脱节的现象，在新疆法制报社表现得非常明显。有一名法律院校的本科毕业生，在新疆法制报社见习了6个月，法律知识拿捏得尚可，但新闻稿件写得一塌糊涂，因不能顺利转正，该毕业生最终不得不离开报社。而新疆法制报社有几个做了快十年新闻的记者，经常在稿子中把“”写成“上诉”，把“裁定”写成“判决”，分不清一审和二审等基本程序，基础性法律知识错误经常出现。
法制媒体的从业人员中，法律和新闻脱节的现象不是孤立的，无论是专业新闻人还是专业法律人，都会觉得非常尴尬。有法律知识背景的从业者缺少新闻表述的基本功，具备新闻知识背景的从业者显然又缺乏法律基础知识。其实，好的法制新闻作品，应该是充满浓郁的法律味，又读来有趣生动。
没有接受过法律科班教育的新闻人，无论年长还是年轻，其实都面对同一个挑战，专业知识的缺乏会使记者在采访一线缺少准确掌握报道要领的能力，缺少与法律人士对话的能力，也缺少对报道内容的足够判断力。这些记者写出来的法制新闻稿件，有时可能因为侵权或片面，为供职媒体惹来官司。
而法律科班的人，有很多不合新闻规律的习惯，缺乏基本的新闻专业知识和技能，即便经过一段时间的培养勉强上路，也缺少在更大范围内发现更具张力新闻点的能力。因为受法律思维的限制，有些记者时间长了又出现学究气，满篇的法律概念、法学原理，写出来的文章生硬难懂，俨然一个老学究，他也经常会以法律专家自诩，而所写稿件有时会缺少最根本的新闻要素。
因此，就目前的状况看，新闻媒体尤其是法制新闻媒体，缺乏法制新闻人才的问题依然存在，并且随着社会发展的新要求，这种问题将越来越严重。
2要求能采能写并且熟悉法律
法律的主要内容是规定权利和义务关系，要维护法律的严肃性和权威性。法制新闻应具有新闻本身的真实、新鲜和及时的特点，有别于社会新闻、经济新闻、体育新闻，有着自身鲜明的特点。
法制新闻人才是指对新近发生的具有新闻价值的法治活动进行报道的人，应掌握以法律与新闻为主的多学科知识背景的表述能力，是一般新闻知识与法律知识相衔接的人才。法制新闻人才首要身份应当是新闻人。只有具备了新闻人的新闻敏感，才能具备对法制新闻线索的识别能力、对法治现象的观察能力，以及对法治进程发展变化的反应能力；只有具备新闻人的业务素质和基本理论，才能在工作中遵循新闻传播的基本规律，客观、理性、平衡地报道法制新闻事实。法制新闻人才同时也应该是“法律人”，我们通常所说的法律人，包括法官、检察官、律师、法学教授等。他们共有一个思维方式――法律思维。法律思维的特点是，思维过程是围绕合法不合法、法律有没有规定以及是怎样规定的来进行，法律思维的本质特征就在于“规范性”。
显然，培养法制新闻人才是个非常复杂的课题，笔者认为，培养法制新闻人才的关键，不在于他原来所学专业是什么，而是如何引导他尽快实现法律与新闻知识在自身的兼容并蓄。一方面，必须让他们具备系统的新闻理论知识与技能、宽广的文化知识和科学知识，掌握比较系统的法治知识；另一方面，他们应具备新闻知识、技能和视野，这也正是法制新闻人才的标准。无论是什么专业背景的记者，应该通过自身努力和实践的锤炼，较快弥补法学专业知识和新闻专业知识上的不足，进而在更深厚的法制新闻报道战场上，赢得更大的业绩。
具体而言，法制新闻人才是培养懂法（具备法律知识、法律思维和法治理念）的新闻人，还是懂新闻（熟悉新闻传媒相关实务和功能）的法律人；要求具有全面扎实的新闻采编评等新闻基础知识和法律知识，有较强的口头表达能力、文字表达能力和社会活动能力。
3“两手抓”培养法制新闻人才
基于从业者不同的知识背景，法制媒体应有针对性培养出真正的法制新闻人才，既懂法律理论、了解法律实务，同时也了解新闻业务，掌握采写技能。
那么，如何在新闻实践中培养法制新闻人才呢？笔者认为，不能走传统的新闻人才培养途径，培养目标一定要明晰化。法制媒体要面向全社会报道法制新闻，媒体人要注意受众的复杂性和多样性，作品不仅要够吸引受众，还要做到通俗易懂。所以，法制新闻报道要注重通俗化、简单化、社会化视角，让没有法律专业知识的人也能够看懂。
在具体落实过程中，培养法制新闻人才要避免文学化，也就是我们经常说的“软化”，避免以文学的思维方式、文学的理念进行培养，认为新闻写作就是文学写作的倾向导致的结果是，培养出的员工根本不懂新闻的写作范式，经常在作品中“我想”“我认为”“我觉得”，甚至用虚构的方式去“创作新闻”。同时，培养法制新闻人才要避免“硬化”，所谓“硬化”是指，按照法律院校的培养模式和教学规划，满篇的法理、程序和法条，结果是员工系统掌握了法律知识，却对新闻采访不得要领，写不出通俗的法制新闻作品。
一个好的法制新闻从业者，一定要锻造自己将法律和新闻两种知识、两种思维方式和两种技能融会贯通的本领。
参考文献
[1]张文祥，陈绚.新闻―法学复合型人才的培养模式与路径――基于对国内外高校新闻传播与法学学科教学科研融合做法的分析[J].中国大学教学，2013（1）.
目前，我国还没有一部专门的新闻法。但是，随着法制建设的发展，我国也已初步建立了一个以宪法为核心的关于新闻舆论监督的法律体系，这个法律体系由具有不同法律等级效力的规范性文件组成。关于新闻舆论监督的法律规范都散落在我国的宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单项条例、规章等等规范性文件之中。通过国家新闻出版署报纸期刊出版管理司编的《报纸工作手册》，我们可以了解到，在从1987年到2000年的十几年内，全国人大、国务院、新闻出版署以及其他有关部门的涉及新闻工作和报纸出版及报社管理等相关的主要法律、法规、规章以及规范性文件至少达到一百多个。②在一定的历史条件下，这个法律体系在确保新闻活动的积极社会效果和保障公民的表达权、知晓权等方面都发挥了不小的作用。
我国宪法中不乏关于新闻舆论活动的规定。宪法作为国家根本大法，是有关新闻立法的基本依据，也是新闻舆论监督的基本活动准则。宪法通过规定公民的言论自由和监督权利，确立了公民的知晓权和表达自由权利，而新闻舆论权利则是公民的知晓权和表达自由的延伸。
我国民法、刑法等基本法律中也有关于新闻舆论活动适用的条款。民法中有一些关于保障公民在新闻传播活动中的权利的条款。其中《民法通则》中有关“知识产权”、“人身权”（包括肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、著作权、专利权等）保护的内容，都使新闻舆论活动有了一定的具体规范。刑法主要规定了对新闻传播活动的约束和对妨害新闻传播活动犯罪的制裁。《刑法》规定的“危害国家安全罪”、“危害公共安全罪”、“侵犯知识产权罪”、“侵犯公民人身权利、民利罪”、“渎职罪”等约有二十多种罪名与新闻舆论活动有关。最高人民法院关于《民法通则》和《刑法》适用的司法解释，有些内容也是直接对新闻舆论活动进行具体规范。除此之外，还有一些专门调整某一方面社会关系的法律，如《保守国家秘密法》、《国家安全法》、《著作权法》、《广告法》、《未成年人保护法》等等，也涉及到一些与新闻舆论活动密切相关的内容。
有关新闻舆论活动的行政法规使得国家对新闻传播活动的管理有了具体的规范框架。其中包括关于各类传媒管理的行政法规和关于新闻传播的单项管理行政法规。前者比如：《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《互联网信息服务管理办法》等；后者比如：《关于严禁物品的规定》、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》等。在这些行政法规中，禁止性条款和义务性条款往往多于授权性条款，它们是国家加强对媒体进行管理的重要规范性文件。
我国部分地区也有关于新闻传播活动的地方性法规，比如山西省的《山西省广播电视管理条例》、河北省的《河北省新闻工作管理条例》等等。深圳市在2005年还通过了《深圳市预防职务犯罪条例》，在全国首次以专条形式明确规定了新闻媒体的舆论监督权。
我国的地方政府规章和部门规章在规范新闻传播活动方面也发挥着重要的作用。这些规章主要是对行政法规关于新闻舆论管理的细化与补充。比如：《报纸管理规定》、《新闻出版保密规定》等等。“由于没有专门规范新闻传播活动的法律，以往长期以来也没有专门的行政法规，所以新闻立法建设是从部门规章开始的。”③因此，在专门的新闻法律缺失的情况下，这些行政规章起码在新闻舆论活动的管理方面起到了不可或缺的作用。
有必要提一下的是，中华全国新闻工作者协会制定的《中国新闻工作者职业道德准则》，作为一种行业行为规范，虽然仅属于社会团体职业道德规范的范畴，不具有法律的规范性，但是它对新闻工作者的新闻职业行为提出了要求，对新闻机构和人员履行职责的范围作出了约束性规定。
新闻立法的必要性与可行性
（一）新闻立法的必要性
虽然我国宪法已经明确了关于公民言论、出版自由的规定，新闻自由权利当然逻辑地包含在这项规定之中，这应当是新闻自由活动的最高依据。但是，我国宪法并没有对这种言论自由的界定、行使的方式、范围和限制作出具体规定，这种关于“言论自由”的宽泛规定不具有实质的司法操作性。在专门的新闻立法缺位的情况下，宪法规定的公民的新闻（言论）自由实际上受到了许多不应有的限制和侵害。同时，宪法还规定了人民监督、批评、建议的权利，新闻工作者的采访权、报道权和舆论监督权是公民知情权和表达权的体现。我国目前还没有一部法律、法规对上述几项权利作出明确规定。我国关于新闻舆论的法律体系中更多的是关于新闻行政管理的规定，其内容往往是禁止性条款和义务性条款，对新闻舆论活动的授权性规定却见之甚少。目前，关于新闻活动中的采访权和报道权还没有纳入法制轨道，虽然这些权利在现实中被新闻工作者实际享有，但还不能称其为法定权利。
新闻侵权、新闻索赔官司等等新闻事件的不断出现，也暴露了我国在新闻法制方面存在的问题。新闻工作者在实施新闻舆论监督时,有时由于各方面的原因而不自觉地侵犯了他人的隐私权、名誉权等。尤其是在隐性采访中,未征得当事人同意而实施暗访、偷拍等监督行为,本身在法律上的界限就非常模糊。由此导致的新闻官司时有发生，并且逐渐成为新闻实践中最棘手的问题。
“媒介审判”对我国司法判决也产生了一些负面影响。“媒介审判”虽然不能直接代替法院的司法审判，但它却能够制造和引导不理性的舆论氛围，有可能造成“对法院的审判权和犯罪嫌疑人的公民权利的双重侵犯”。④为了避免新闻报道所依据的“言论自由”原则与宪法规定的“司法独立审判”原则产生矛盾和冲突，有必要在两者间建立一个合理的平衡，制定适合新闻舆论监督自身特点的特殊的法律规范。
目前，我国现行新闻法律规范主要在新闻工作的行政管理方面规定得比较全面，相对于禁止性法规和义务性法规来说，对新闻活动的授权性法规还是比较欠缺。在专门的新闻立法缺失的情况下，我国还主要依靠行政法规和行政规章来规范新闻传播活动。⑤应当说，目前我国现行的新闻法律规范主要体现了国家对新闻舆论活动的控制与管理，关于新闻出版机构及其从业人员的权利、义务、职责的法律法规则很不完善。总起来看，存在禁止性规范与授权性规范失衡；权利限制与权利保障不对称；各方权利与义务不明确；等等问题。新闻立法的目的不仅仅限于保障新闻自由，它还有限制滥用新闻自由的功能，而且这一功能与其保障新闻自由的功能同样是不可或缺的。从我国的新闻工作实践来看，保护新闻自由和限制滥用新闻自由都是现实对法律所提出的必然要求。
（二）新闻立法的可行性
如前所述，至今我国仍没有一部完整的新闻法，新闻舆论活动的一些方面还处于无法可依的状态，已有的新闻法律制度还存在许多不健全之处。但是，我们也应看到，我国已经初步建立了一个以宪法为核心的，包含大量法律、法规和规章的关于新闻舆论监督的法律体系。我国现行新闻法律体系大体由三个部分组成：一是确立了行政管理部门和新闻机构和新闻工作人员之间的关系，实现了国家对新闻舆论活动的管理。二是很大程度地保障了公民新闻舆论活动的权利三是确保新闻舆论活动的积极社会作用。我国现行新闻法律体系禁止危害国家安全和利益的新闻活动；禁止妨害公共秩序的新闻活动；禁止危害公民、法人合法权益的新闻活动。这个体系已经几乎涵盖了新闻法律应有的内容框架，虽然它还存在很大的空缺，但它为我国的新闻立法提供了现实的基础。
新闻事业的发展和法治文明的进步为新闻立法提供了良好的社会环境。目前，我国新闻教育得到快速发展，这为我国新闻事业的发展创造了较为充分的人才支持。同时，我国积极进行法治建设，现在已经建立了初具规模的法律体系，自由、公正、民主等法律价值观念也日益深入人心，法学教育也取得长足发展。更重要的是，具有针对性的、新闻学和法学相结合的新闻法学或新闻法方面的专业也随着新的形势而产生发展起来，新闻专业的学生也开始开设新闻法律方面的课程。这不仅为新闻事业培养了综合型人才,为新闻立法提供了较好的智力支持，而且为新闻法律的传播提供了良好的渠道。
20年多来的新闻立法准备工作也为我国目前的新闻立法提供了经验和资料。20世纪80年代初期开始到20世纪末，我国社会各界对新闻立法已经作了较为充分的准备工作，新闻法草案也均告完成。⑥但80年代末北京发生“”后，我国新闻立法的起草工作因故停止。在之后的10多年时间里，社会各界一直继续着有关新闻立法的努力。由于当时我国出台专门新闻立法的条件还不十分成熟，国务院、国家新闻出版署、广播电影电视部等国家机关和部门为适应现实的需要，根据新闻事业的发展和新闻传播活动中出现的某些具体问题，颁布了一批有关的行政法规与规章。比如，《报纸管理暂行规定》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》等等。这为及时解决新闻工作中出现的问题提供了法律上的依据。在我国专门的新闻立法一时还难以出台的情况下，这些法律、法规在规范媒体工作发挥了重要作用，不仅使我国的新闻事业和媒体活动基本上能够有法可依，而且客观上为专门的新闻立法作了有益的准备。
还有，西方新闻立法的实践经验，以及国际新闻公约，也为我国的新闻立法提供了可以借鉴的素材。
新闻立法的难点和出路
完整的新闻法律体系应当起码包括以下几个部分：一是关于新闻舆论活动的基本法律，其内容包括新闻舆论活动的基本原则、新闻舆论活动的性质和法律地位（包括其与司法活动的关系等）、新闻机构及其从业人员的权利、义务和职责等等。二是关于新闻活动、新闻机构及其从业人员管理的法律，其内容主要是调整国家行政机关与新闻机构及其从业人员的关系，规范国家对新闻事业的管理等等。三是关于新闻民事关系的法律,其内容应当以我国民法的有关规定为基本依据，结合新闻活动规律的特殊性，主要涉及新闻知识产权保护、界定新闻采访权和新闻侵权及其赔偿、确定新闻产权等等。
但是，我国新闻立法还涉及许多深层次的难点问题，还有若干问题尚难形成共识。这些有争议的主要问题包括：
一是在我国现阶段，新闻自由的界定和限度问题。按照宪法有关规定，作为公民言论自由延伸的新闻自由和权利有哪些实质内容？其应当在怎样的范围内行使？媒体能否对任何违背宪法和法律的人和事进行公开批评、监督？新闻主体的范围如何界定？公民和法人能否参与创办新闻媒体和出版单位？新闻活动能否不受法律之外的其它党政权力的干预？如何均衡新闻自由与司法独立审判之间关系？等等。
二是新闻的功能界定问题。新闻的功能应当是舆论表达还是舆论导向？在刚性的法律面对弹性的意识形态问题时，如何处理新闻法律与意识形态的关系？新闻媒体既是党和政府的喉舌，又是人民的喉舌，这在法律上如何定位？如何处理“喉舌论”与新闻自由的矛盾？等等。这一系列的问题都是我国新闻立法应当考虑并给予解决的问题。
可以说，我国新闻立法是我国经济、政治、社会发展的现实需要；同时，我国也已经具备了一定的关于新闻立法的社会条件；但是，我国的新闻立法还需要作出很大的全面努力，还需要进一步研究和探索。
目前，我国一些地方已经开始制定有关保障媒体权利的法律，比如，江苏省准备出台的《江苏省预防职务犯罪工作条例》中关于妨碍新闻媒体舆论监督者将“承担法律责任”的规定，虽然该条例本身并不属于新闻方面的立法，但是其可以被认为是以法律保证媒体权利的一种形式。也许，地方切块推进是我国新闻立法的一条新的可行的路径。新闻立法离不开政治体制改革的促进。值得庆幸的是，我国正在积极推进政治体制改革和法治文明的发展，这必将加速我国有关新闻立法的进度。当然，新闻立法也会促进我国政治文明与法治文明的进步，二者是一种相辅相成的关系。
注释：
①“媒介审判”是指新闻媒介超越正常的司法程序对被报道对象所作的一种先在性的“审判预设”。它是新闻竞争日趋激烈下的产物，从法理学的视角看，“媒介审判”损害媒体作为社会公器的形象，是新闻媒体的职能错位，它使得司法独立和新闻自由的天平过分倾斜，有悖于法治精神。参见冯宇飞：《从法理学的视角看“媒介审判”的负面效应》，载于《新闻战线》，2002年11月版。
② 参见：黎必刚：《关于我国新闻法制建设的思考》，载于《湖南大众传媒职业技术学院学报》，2003年10月版（第3卷第4期）。
③ 罗静：《我国新闻领域法律体系的构成与缺陷》，载于《新闻记者》，2006年第2期。
④ 魏永征：《新闻传播法规教程》，中国人民大学出版社，2001年版，第209页。
一、引言
法制电视新闻指的是以刑事案件、社会治安以及民事诉讼作为主要内容的新闻报道，新闻内容决定了法制新闻与其他类型的新闻相比，更加容易引起人们的共鸣与思考。因此，在对法制新闻进行制作和播报的过程中，工作人员应当准确把握该类新闻的舆论导向作用，充分发挥法制新闻的正面作用。
二、充分发挥电视新闻所具有舆论导向作用的意义
（一）降低不良社会行为的出现概率
随着信息化程度的不断加深，在当今社会，人们接收信息的速度与之前相比有了非常明显的提升，随之而来的问题就是消极思想对人们社会行为的影响也更加明显。作为政府引导社会舆论的主要手段，电视新闻在播报的过程中，其工作人员应当及时澄清不正确的言论，这样做能够在一定程度上降低不良社会行为的出现概率。
（二）实现社会的和谐发展
电视新闻的主要作用在于向人民群众传达政府所制定的方针、决策与措施，因此想要促使公众树立科学和系统的价值观，新闻工作人员就需要合理应用电视新闻，充分发挥电视新闻在促进社会和谐发展方面具有的作用。
三、发挥法制电视新闻所具有的舆论导向作用的策略
（一）保证社会稳定是根本
作为我国各项建设工作能够高效落实的基础，社会稳定对法制新闻具有无法替代的重要意义。无论是在制作法制新闻或是播报法制新闻的过程中，新闻工作人员都应当以保证社会稳定为前提。在播报某些突破人们认知的案件或是不利于社会稳定的案件时，新闻工作人员应适当忽略部分内容，将关注的重点转向案件的攻克过程，保证法制新闻在播出后能够产生正面效应。正是因为法制新闻与其他新闻相比，具有更加突出的社会影响力，因此新闻工作人员应把握新闻播报过程中涉及的重点内容，保证法制新闻所具有的舆论导向作用能够被最大化地发挥出来。其一，在开展相关工作的过程中，新闻工作人员应当将政府所制定的方针内容与法制新闻的制作与播报相结合，保证新闻所传递价值观的科学性；其二，在播报前，新闻工作人员应当根据可能造成不良的社会反响对法制新闻的内容进行适当删减，保证新闻产生的影响都是积极的、正面的；其三，工作人员需要保证所播报法制新闻的真实性，杜绝过于看重收视率而对新闻内容进行随意更改的情况，将法制新闻所具有的舆论导向作用最大化地发挥出来。
（二）保证播报新闻的真实性
作为新闻事件最基本的属性，真实性对法制新闻而言具有非常重要的意义，在对法制新闻进行播报的过程中，工作人员应当杜绝任何与事实不符的新闻出现，只有这样才能充分发挥法制新闻所具有的舆论导向作用。［2］另外，新闻的特点决定了其必须具有较强的时效性，因此在对法制新闻进行播报的过程中，工作人员应当根据社会热点事件对具有积极作用的案例进行及时播报，为人们了解和还原事实提供科学的渠道。对于记者而言，在对法制新闻进行播报的过程中，应当尽量避免表露自己的想法或观点，从而影响受众的判断，应当从客观的角度出发，对采访的内容进行实事求是的播出。但是需要注意一点，无论是法制新闻还是其他新闻，在组成播报材料时，工作人员都需要对所掌握资料进行有针对性的组合或删减，避免对社会和谐以及人们的生活产生不利影响。例如，在对某些心理有悖于常人的涉案人员进行采访时，采访内容可以涉及各个方面，但不应当毫不加工地将采访内容呈现在人们眼前。［3］
（三）突出法制新闻的教育意义
作为建设有中国特色的社会主义社会的过程中主要依托的舆论工具——电视新闻，肩负着引导社会舆论的重要作用。因此，想要推进法制社会建设进程，法制新闻需要承担起增强人民群众法律意识的重任，保证提高人民群众的整体法律素养。以近几年在社会中关注度较高的涉毒案为例，在对涉毒案件进行播报的过程中，新闻工作人员应当对“大麻在美国被视为迷幻剂的一种而非，因此，美国人民不会因为吸食大麻而被捕”等内容进行适当的删减，这主要是因为对于法制新闻而言，播报涉毒案件的主要目的在于让人们了解吸毒的危害，从而对相关行为进行抵制，如果新闻工作人员没有对由涉毒案延伸出的内容加以筛选，对一些不合理的新闻内容进行了播报，就是与法制教育的根本目的背道而驰。因此，这一法制新闻就无法取得应有的效果。想要从根本上解决上述问题，新闻工作人员在对法制新闻进行制作和播报的过程中，应当明确法制新闻自身所肩负的职责，根据人民群众的实际需求，对新闻所涉及的内容进行有针对性的选择，这样做不仅可以保证充分发挥法制节目具有的舆论导向作用，还可以通过潜移默化的方式强化人们的法律意识。
四、结语
新闻工作人员在制作以及播报法制新闻时，首先要明确该类新闻所具有的舆论导向作用，了解所在岗位需要肩负的职责，以强化法制新闻具有的真实性为主要目标，强化自身的职业观念和道德，杜绝对人民团结具有不利影响的过激言论的出现，将建设法制社会作为法制新闻播报的根本目标，以将社会舆论引向正确的方向。
参考文献：
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［2］谢国会.论充分发挥电视新闻的舆论导向作用［J］.新闻传播，2016（10）：71-73.
［3］丁香.论法制电视新闻的舆论导向作用［J］.中国报业，2016（12）：77-78.
法制新闻报道是新闻报道的一种，是专业型的新闻报道。对于法制新闻报道概念的界定，很多学者都给予了归纳和总结，李矗在《法制新闻报道概说》一书中对法制新闻的界定是，“法制新闻是新近发生的具有为受众及时知晓意义的法制信息”。“法制新闻报道是人们通过声音、文字、图像等手段，对于新近发生的具有为受众及时知晓意义的法制信息的传播。”①法制新闻报道具备法学和新闻学两种学科相交叉的特殊性，将法律的结构和内容按照新闻传播学的传播规律加以排列重组，重组后的法制新闻报道具有鲜明的新闻报道特点。
一、当前我国法制新闻报道存在的问题
1.法制新闻报道中“媒体越位”现象较明显。“媒体越位”，指在采访报道中记者和媒体的态度、言语、行为方式及其行为超越了自己的身份和职责的传播现象。②媒体越位现象表现为媒体凭借着自身强大的舆论导向作用和公众对媒体过度的依赖心理严重影响新闻报道的真实性，媒体越位同时也会干扰正常的司法进程。“媒体越位”所带来的最突出的违背新闻守则的负面现象就是造成“媒体审判”。“媒体审判”使媒体的不公正报道会直接给案件当事人造成不良的社会评价或者伤害他人的隐私权。
2.法制新闻报道中报道的“度”把握不当。首先，过于理性，缺失人文关怀。媒体对所报道的法制新闻报道有时过于理性，报道中所采用的词语生硬，态度强硬，所传递的新闻报道虽然符合客观情况，但是，从受众的情感角度出发就缺乏一定的人文关怀，以至于导致新闻报道未能达到预期的传播效果。其次，过于肤浅，缺少深度探讨。法治新闻报道最重要的职责便是肩负起向社会广大群众普及法律知识的重要使命。有些新闻媒体对法制新闻的报道过于肤浅，仅仅是以讲故事的形式将所报道的新闻事件加以概述，整个法制新闻报道更像是一个故事梗概，没有专业的评论和对事件产生、发展、结果的评析。再次，过于教条，缺乏吸引力。法制新闻报道的严肃性很强，但这并不意味着法制新闻报道就该以教条化的表现手法面相受众。面对法制新闻事件，普遍都采用单一的说教形式罗列法律条文，宣读普法知识，这样的新闻报道是缺乏吸引力和没有生命力的。其实，法制新闻报道从本质上来讲其可读性是十分大的。合理的安排法治新闻报道的故事性，得当的发挥法制新闻报道的故事性将打败法制新闻报道教条化的法律条文论述。
3.法制新闻报道工作者专业素养欠缺。法律概念的错用和法律用语的不规范在法制新闻报道中时常可见，这体现了我国的法制新闻报道队伍还需不断地加强自身专业素养的提高。对于法制新闻从业人员来讲，不光要具备新闻学的基本知识，还要具备法学的基本理论修养。
二、改进法制新闻报道策略
1.深化受众本位，以人为本的价值观。“受众本位”，即以受众为中心来制定媒介定位以及传播原则。任何的新闻报道都是以服务广大人民群众为根本目的的，法制新闻报道作为社会大众的普法工具更是以受众本位为中心的服务思想来开展新闻选择与采写工作。法制新闻报道普法的对象是广大的人民群众，以人为本的价值关在报道中也应该得到充分的体现。媒体通过百姓身边的事出发，理性客观的将法律渗入到事件中让受众从中得到启发，这样的宣传方式正是法制新闻报道从群众中来到群众中去的切实体现。
2.坚持新闻原则，开拓报道领域。对法制新闻的报道必须坚持司法原则， 以司法的中立性、权威性为准则，确保法制新闻报道的中立性是新闻媒体保证客观公正的引导社会舆论的必然选择。新闻媒体在对法制事件的报道中要确保不能带有任何的偏向性和片面性，避免带有情感性的表达流露在报道中。法制新闻报道作为新闻报道的一种，可读性也是其必须加强的方面，对所宣传的法律内容以鲜活生动的形式加以表现会大大加深受众的阅读兴趣，以点带面的挖掘式报道也将把法制新闻报道带向深度报道的专业化发展领域。
3.加强新闻队伍建设，提升采写队伍整体素养。首先，增强责任意识，丰富法律知识。法制新闻报道肩负着重大的舆论监督作用，丰富的法律知识正是保证其行使舆论监督的基础。在培养法制新闻工作这的法律素养尤其要注意培养的便是在采写新闻时必须使用法律的专业术语和对法律条文的正确解释。法制新闻从业人员必须不断提高自身的法律素质，树立起正确的政治意识和大局意识。其次，与时俱进，鼓励发展创新。我们鼓励法制新闻工作者进行法制新闻采写、报道形式等方面的创新，为我国法制新闻报道注入新的组成部分，鼓励法制新闻工作者在实践中融入新的报道理念，将法制新闻报道以丰富多样的形式真正融入到百姓的生活中，融入到社会主义的建设中。再次，提高业务能力，不断学习深造。业务能力的提高对法制新闻工作者来说十分的重要，法制新闻要避免新闻信息传递的滞后性，新闻事件的及时有效的跟踪采访报道才能在第一时间将法律问题再现给受众，在面对侵权等危害百姓利益的揭黑报道，报道的及时性显得尤为突出。所以，法制新闻工作者要不断的进行个人业务能力的培养与深造，媒体对新闻工作者应该采取阶段性的学习培养。
三、结语
伴随着我国民主与法制建设的不断加强，法制新闻报道将越来越受国家和受众的关注。法制新闻报道也将为普及法制知识，提高国民法律意识和法律素质，改善我国法制环境发挥不可替代的重要作用。法制新闻报道在促进我国民主与法制建设方面的贡献也将是不可预测的。与此同时，法制新闻报道在发展的过程中所存在的一些不容忽视的问题也必须得到足够的重视，我们要努力克服法制新闻报道所面临的挑战，全力以赴的促进我国法制建设又好又快的发展！
注释：
①李矗.法制新闻报道概说[M].北京：中国广播电视出版社，2002：29.
②张弓.记者的角色错位与越位[J].新闻记者，2004（4）.
【参考文献】
[1]李相民.法制新闻报道当着力解决的问题[J]，记者摇篮，2010（7）.
一、 我国新闻舆论对政府行为监督进程中的进步
随着社会的不断发展，我国政治文明的提高，新闻舆论对政府行为的监督已经走上了法制化的轨道，新闻媒体对政府行为的监督不但有法可依，并且新闻媒体监督政府行为的渠道变得更加多样化了，新闻舆论监督取得了明显的进步。
首先，我国立法更加重视媒体的新闻舆论监督权。我国的正在逐年立法保障新闻媒体的舆论监督权，虽然具体的新闻法尚未出台，但是个级政府都在积极的制定法规来维护新闻媒体的新闻监督权，以昆明市为例，昆明市人大制定相关法规规定："干扰、阻碍新闻媒体依法开展舆论监督的"，将被问责直至追究法律责任；"新闻媒体应当对国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体及其国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督"。昆明市人大将保障新闻舆论监督列入地方法规，将"文件支持"转为"立法支持"舆论监督，是值得称道的"破冰之举"。[1]
其次，新闻媒体自身也更加注重监督的规范性。在新闻媒体对政府进行监督的过程中，新闻媒体记者本着负责的态度，认真调查真相，使新闻报道做到了不偏不倚，最大程度的还原真实。在近些年来的新闻报道中，新闻媒体不再是简单的为报道而报道，而是为了真相而报道。
政府部门对于新闻媒体的法制意识增强，政府部门不再是一味的对新闻媒体进行控制，使其不能正常进行监督。而是更多的利用法律赋予的权力与新闻媒体进行沟通，使新闻媒体能够更好的进行监督工作，同时使政府部门自身的政务得以公开，使民众通过媒体报道对政府政务有个更好的了解。例如，政府部门定期召开的媒体接待会等。这些都是政府部门利用法律法规与新闻媒体理顺关系，相互合作的表现。
二、我国新闻舆论监督政府行为进程中的不足
（一）新闻舆论监督的力度仍然较小
虽然我国新闻舆论监督取得了可喜的成就和长足的进步，但是我国新闻舆论监督的力度仍然还很不够。新闻舆论往往只是在一定的时间内和一定的地域内有着良好的运转，纵观我国新闻舆论的整体状况，仍然是力度较小。
我国的新闻舆论监督在经济发达城市运转情况较好，力度较大，但是在一些二线城市以及基层县镇，舆论监督仍然是表面城市，没有形成很好的局面。
除了地域上了差异外，新闻舆论监督的机构并不普遍具有监督力度，在经济发达地区的电视台，比如中央电视台，以及各省级电视台等，这些机构掌控的资源角度，拥有的权力较多，因此监督力度比较大，对政府行为的监督也比较到位。但是，在一些地市级电视台，由于各种条件的限制，舆论监督的力度较小，往往表现为只是表面上的监督，形式上的监督，而其实际作用并不大。
在我国，除了新闻监督因为时间和地区发展水平的限制以外，新闻舆论监督也因受到了很多条件上了限制而导致监督力度较小。比如，新闻媒体往往受到了地域上的限制而导致监督无法正常进行。在新闻媒体在进行舆论调查的时候，往往不只是局限于本区域内的，但是当新闻媒体进行跨区域，跨部门调查时，往往受到地方的一些"保护性"限制而致使调查监督无法顺利进行。
综上所述，我国新闻监督力度由于受到了时间，当地社会发展水平，地域限制等种种原因而导致新闻监督力度仍然较小，全国范围的良好的舆论监督体制仍没有有效的建立起来。
（二）新闻监督权力的滥用
近些年来，我国新闻舆论监督飞速发展，但是伴随着新闻舆论监督事业飞速发展同时是新闻官司不断的增多，而这些案件往往以新闻媒体的败诉而告终，新闻舆论监督权力的滥用往往导致我国新闻媒体的公信力下降，新闻舆论监督的发展受到制约。
新闻舆论权力的滥用在我国近些年来有下列现象指的我们注意。
其一，新闻媒体报道往往急功近利，报道过于匆忙缺乏调查，导致新闻报道出现了偏差，这一方面使被报道者的名誉和利益受到了损害，同时也使公众对于新闻媒体的公信力产生质疑。
其二，新闻媒体在进行舆论监督过程中，由于专业知识的欠缺和个人主观色彩的浓重而导致新闻报道失当。
其三，新闻舆论监督过程中，往往受到人情以及诸多其他因素而导致在报道过程中掩盖部分真相等而最终导致新闻报道出现偏差。
（三）新闻舆论监督角色定位偏差
在我国，对于新闻舆论监督角色的定位是，新闻舆论监督是除行政监督、党内监督、法律监督外的重要监督方式。这就决定了我国新闻舆论监督是除体制内监督外监督的重要的一种方式，新闻舆论监督的一个重点就是要坚持"不失位，不越位。"
但是我在我新闻舆论监督的过程中，往往还是存在着很多失位，越位现象，这导致了新闻舆论监督的发展受到影响。
首先，新闻媒体放弃监督与批评。在我国，很多新闻媒体放弃了法律赋予的监督与批评权，意味跟着政府的步调走，为政府片面的歌功颂德，使得新闻媒体的形象受到影响。这种现象在一些地方媒体广泛的存在。
其次，新闻媒体监督报道过程中夸大报道。"在现实生活中，新闻舆论监督的对象是复杂多样的，决不能采用统一的尺度、模式和方法监督所有的事件。" [2]这说明在新闻舆论监督过程中必须客观，但是在我国现阶段，新闻媒体的报道往往过于带有倾向性与感情化的色彩，这种没有站在客观位置上进行报道的做法给社会带来了极大的危害，往往会影响到一件事件处理的公正性。
再次，在我国新闻舆论监督的实际进程中，新闻媒体相互竞争意识过强，这种竞争往往表现为新闻媒体在进行舆论监督过程中采取过激手段进行报道，这些不正常的竞争往往导致报道事实，而最终会影响社会大众的对一事件的判断。
新闻媒体自身的定位失位究其根本原因是新闻媒体自身的责任感不强，没有把为人民服务的宗旨放在第一位。所以，我国新闻媒体的社会责任感亟待加强。
三、改善我国新闻舆论监督现状的对策
（一）逐步完善新闻舆论监督的制度保障
新闻舆论监督的主体是广大新闻媒体，但是在我国长期的新闻舆论监督实践过程中，政府部门往往对于新闻媒体管的过死，过严，这就使得新闻媒体在监督过程中往往因自身的权力过于弱小而导致新闻媒体在监督过程中出现有心无力的现象。新闻媒体在报道过程中往往受到干扰，"一些被批评部门和单位认为家丑不可外扬，有些甚至进行刁难。" [3]对于这些问题，解决的一个很好的办法就是加强新闻媒体一定的监督权力。一种权力的加强可以限制另一种权力。加强新闻媒体的权力势必会使政府部门在面对新闻媒体的监督调查时有所畏惧，同时也可以使新闻媒体能够更加放开的对政府部门进行调查，使监督与调查进行的更加顺畅。
我国新闻舆论监督的另一个重要问题就是新闻媒体报道监督时受到了严重的地域限制，这使得新闻调查严重不畅。建立各地的新闻媒体联动机制对于这个问题的解决有很好的帮助。
目前在我国，新闻媒体之间相互比较分立，很多新闻媒体还树立了很强的竞争关系。这不利于新闻媒体整体的前进与发展。新闻媒体应该保持相互的联系，相互的帮助，相互的资源共享。我国亟待建立新闻联动机制，这首先要有国家相关的新闻管理部门加强引导使新闻媒体加强新闻媒体的联动意识。另外，新闻媒体的积极实践也可以为联动机制的建立起到很好的示范作用。
"媒体联动是创新报道模式的一着好棋，只要有很好的选题和报道计划，并通过良好的组织协调，保证报道计划的落实，往往可以起到出奇制胜的效果。去年底，武广高铁开通的系列报道，以及今年一季度的全国性用工荒报道，武汉晚报都采用了媒体联动的方式，取得了不错的报道效果。" [4]
（二）逐渐增进媒体与政府之间互动
"在中国语境下，由于舆论监督主体与党和政府、公众的关系比较特殊，就决定了舆论监督不可能是非常单纯的监督主体。新闻舆论在进行舆论监督时，不能仅仅依靠自身的力量来进行舆论监督，还受到其他两种力量的影响，即受到党和政府、公众力量的拉动、制约。" [5]因此，新闻媒体机构不应一味的去强调自身的主体地位，应该切实的转变思想观念，只有这样才能做到新闻舆论监督报道的客观、真实和准确。
首先，新闻媒体应切实站在广大人民的立场上，树立为广大民众的利益而监督政府的思想。唯有这样，新闻媒体才能在民众的支持下持续的发展。
其次，新闻媒体应理顺与政府的关系。在对政府进行监督的过程中，既不能一味的惧于政府权威而进行片面的歌功颂德的报道，也不能不负责任的对政府一味的挖角进行批评报道。既要明确我党和政府的主要思想和政策方向，又要客观的对政府做出了错误行为进行舆论监督和批评。只有这样，新闻媒体才能够与党和政府部门进行很好的互动。
四、总结
我国新闻舆论对政府行为的监督是随着我国的经济改革开放和政治文明的不断进步而出现于发展。在几十年的发展过程中，我国新闻舆论对政府行为的监督政治逐步的进步，但是伴随着进步有问题，有问题就需要相应的方法进行解决。
我国新闻舆论监督是社会民众，新闻媒体以及政府的三方互动，这个互动影响着政府决策，影响着官员廉政，影响着大众生活。我国经过多年的新闻事业的发展，取得了长足的进步，新闻监督事业的发展逐渐有了法制依托，社会民众的新闻监督意识逐渐加强，同时新闻舆论监督也促使了社会各项事业的健康发展。但是，在发展的同时，近些年来，我国新闻舆论监督政府行为也存在着很多问题，突出的问题显现为监督力度仍然较小，新闻监督权力时而被一些人滥用，新闻舆论监督的角色定位往往出现偏差以及新兴媒体发展缺乏规范等。这些问题影响到了新闻事业发展的大局，给广大社会民众带来了损失。
总结来说，我国新闻舆论监督政府行为取得了巨大的成就，但是成就中各种问题也开始凸显，要使新闻舆论监督健康持续的发展下去，我们必须扭转思想，健全法制，努力创新，为新闻监督事业营造一个良好的社会环境，使社会大众都拥有健康的舆论监督意识。
参考文献：
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[3]刘明章.试论新闻舆论的监督与被监督[J].《新闻通讯》1998（10）.
1.1 广泛性
新闻媒体舆论监督的基本特征之一便是广泛性。广泛性具体表现在新闻媒体舆论监督的范围广泛且内容丰富。作为舆论监督工具，新闻媒体不仅对党政机关、公务人员进行监督，普通群众也在监督的范围之内，舆论监督涉及到受众的点滴生活。在监督的内容上，新闻媒体涉及到政府事务、社会事务和与公共利益有关的公共领域范围内的一切事务。民众通过新闻媒体广泛参与到各项事务之中，从而建立正确的价值导向。
1.2 及时性
及时性是媒体舆论监督区别于其他形式舆论监督的重要特征。改革开放以来，我国新闻媒体的舆论监督一直是配合党内监督、司法监督、组织监督和民主监督的，从而形成监督合力，积极维护社会稳定。与国家相关监督部门相比，新闻媒体可直接地、迅速地把某些事件和问题反映出来，形成舆论压力，引起相关部门关注，及时产生社会效应。一些发达地区的新闻事业甚至数小时后就能产生监督效果，这是其它形式的舆论监督所不可比拟的。
1.3 公开性
新闻媒体被喻为社会问题的“放大器”和“扩音器”，这也就决定了新闻媒体的舆论监督具有公开性的特征。新闻媒体面对的受众分布于各个阶层，所报道的新闻内容涉及到社会的方方面面。因此，经过媒体报道后的社会问题将会被放大与强化，这些问题的前因后果、来龙去脉、未来趋势将会被社会公众广泛讨论，公众与新闻媒体良性互动，形成一个立体化、多角度与多层次的舆论监督系统，一定程度上提高了新闻媒体舆论监督的效果。
1.4 真实性
真实性是新闻媒体保证舆论监督公信力与权威性的基础。大多数情况下，新闻媒体主要是指以报刊、广播、电视为代表的传统媒体。不同于以互联网为主的新兴媒体，传统媒体的报道内容要经过层层“把关”，内容的真实性则是“把关”的基本标准，一直以来，真实性被认为是新闻媒体的生命。而互联网的匿名性和开放性使得新闻内容生产中的“把关”环节大大弱化，假新闻、谣言在网络中大量存在，比如马来西亚航空公司MH370航班失联事件中，一些网友纷纷把自己的猜测到网络中，阻碍了有效信息的传播。因此在全媒体时代下，新闻媒体有义务查清真相，向广大受众提供真实、权威的新闻。
2 我国新闻媒体舆论监督的问题
2.1 舆论监督力度不足
十一届三中全会以来，我国的新闻改革已经进行了三十余年，然而并未从根本上改变按照高度统一原则建立起来的集中式新闻体制。我国现行新闻管理体制的落后是导致舆论监督力度不足的根本原因。目前，在我国很多地区与行业“舆论监督事先要得到官方许可”已经成为一种共识。监督基层多、高层少；监督一般问题多、重大问题少等现象广泛存在；与西方国家相比，我国党报党刊中监督报道偏少，能起到良好监督效果的报道则是少之又少。
2.2 舆论监督缺乏法律支持
法律是舆论监督取得良好效果的有力保障。没有法律支持的舆论监督就像是不在轨道上行驶的火车，后患无穷。在建设社会主义法治国家目标的指引下，我国已形成了以宪法为核心的较为完善的法律体系。但是我国至今还没有一部专业的《新闻法》来明确新闻工作者的权利与义务，这就造成新闻媒体和记者的正当监督权利和人身安全难以得到保护。由于缺乏相关法律保障，新闻媒体和记者不愿或者不敢进行舆论监督。所以，我国相关部门应该意识到：只有早日拟定有关新闻舆论监督的法律、法规，才能保障舆论监督的规范化与法制化。
2.3 领导思想意识落后
部分领导思想意识落后也是我国新闻媒体舆论监督存在的主要问题。与西方新闻报道中的“乌鸦文化”不同，我国推崇的是“喜鹊文化”即只报喜不报忧。因此部分领导认为舆论监督就是揭丑与自毁形象，并且会损害某些人或某些组织的利益，所以有些领导对负面新闻习惯于隐瞒，排斥媒体采访，经常对记者设置重重障碍、百般刁难；更有甚者，对记者暴力殴打，砸坏采访设备，毁灭采访资料，妨碍新闻媒体舆论监督的正常进行。
3 完善我国新闻媒体舆论监督的对策
3.1 改革新闻管理制度
与西方国家相比，我国的媒体管理体制具有其独特性。当今，我们的新闻媒体实行“事业化管理，企业化经营”，这就意味着一方面，我国的新闻媒介机构并没有脱离党的领导独立存在，另一方面，我国的新闻媒体拥有相对的自主权和独立空间。所以，在当前的党纪和国情下，我国新闻媒体的舆论监督必须遵循党的领导，但是我们也应该意识到在党的领导下，新闻媒体具有一定的独立性。这就要求新闻媒体不仅要报道正面信息，还要敢于、善于揭露社会问题，报道内容贴近群众、贴近实际，从而获得民众的信任，发挥舆论监督的功能。
3.2 完善新闻法律制度
目前，不少国家都是在确保政务公开与保障公民知情权的基础上，以法律的形式确定舆论监督公共权力“度”的问题。1966年美国国会通过的《信息披露法》中提出国民享有最大限度的知情权，而政府拥有最小程度的隐私权。该法规定除法律特别禁止的文件外，任何公民在无需请求和必要理由的情况下，有权看到所有政府文件。信息公开法已被更多的国家纳入到法律体系之中，1998年韩国实施《公共信息公开法》，2001年日本颁布《情报公开法》，南非也成为了目前非洲最早并唯一指定信息公开法的国家。因此在我国立法部门应加紧相关专业新闻法律建设以确保完善新闻舆论引导功能。
3.3 改进媒体内部管理制度
在美国的史上，作为第一个对媒体加以事先限制的案例，“五角大楼文件案”最终是新闻自由战胜了国家安全而告终。1971年5月1日，《纽约时报》发表标题为《美国对越南问题的决策过程史实》的研究报告。最终，最高法院以6：3表决，认为政府所出示的证据并不足以禁止敏感文件的披露，因而否定了政府禁止发表的要求。法院的全体意见指出：“对于任何对言论的事前限制，本院都假设它违宪无效。因此，政府具有沉重的举证负担，去证明施加这类限制的理由。”基于不同法律理由，几位法官分别表达了赞同意见。
布莱克大法官的意见尤为鲜明，他从新闻自由和反对任何事先限制的观念出发：“对纽约时报和华盛顿邮报的禁止令，每拖延一秒钟都是对宪法《第一修正案》的冒犯。美国的新闻自由，其目的是为被统治者服务，而不是为统治者服务。只有一个自由的，不受约束的新闻界，才能揭露政府的欺瞒。” 他的意见反映出美国对新闻自由的保护程度之高，因为一方面宪法第一修正案的历史证明：必须让新闻出版界自由地发表无论何种来源的新闻，不受审查、禁止或预先制止；另一方面，宪法赋予新闻出版自由必不可少的保护，甚至对新闻界的错误进行有限制性的赦免，其主要目的是使新闻出版自由在民主体制中履行特殊的使命。如果裁定总统有“天生的权力”借助法院阻止新闻发表，将会置宪法第一条修正案于死地，并毁灭政府希望“保证”的人民的基本自由和安全。况且，本案是以牺牲消息灵通的代议政体为代价保守军事和外交秘密的，并不能为我们的共和国提供真正的安全。因为保卫一个新国家的必要办法就是规定言论、出版、宗教和集会各项自由不容侵犯。
大法官斯图尔特从分权的角度阐述了监督行政权力的重要性阐述了自己的意见，他认为：“与议会制国家的政府总理相比，美国总统在国防和外交这两个重要权力领域中拥有巨大的宪法独立性。在我们国家生活的某些领域里，由于缺乏政府的制衡，对行政部门在国防和外交领域中政策和权力的惟一有效的限制，只能来自一个开明的公民团体，来自一个信息完备和有批评精神的公众舆论，只有这些才能保护民主政府的价值。正因为如此，可能就是在这一领域里，一个警惕、自觉、自由的新闻界最能实现第一修正案的基本目标。因为没有一个信息完备和自由的新闻界，就不会有开明的民众。”不过新闻自由的前提必须是有一个开明的团体，一个警惕、自觉、自由的新闻界。这也很好地解答了我之前的疑问：新闻自由真的能有效地监督政府的行政权力吗？当一个监督者和批评者是善意的、明智的并且自觉的时候，新闻自由就能真的有效地制约和监督行政权力。
哈兰法官基于三权分立原则出发提出了这样的意见：“根据我的判断，司法机构不得超越司法探询，以自行决定信息公开对国防的可能影响。对外交政策的执法决定具有政治――而非司法――性质。我们宪法把这类决定完全委托给政治部门。它们应该被直接对人民负责的机构做出；这些机构或者促进或者危及人民的福祉。对于这类决定，司法机构既无能力、又无手段、亦无责任；它们长期以来被认为属于政治权力领域，且不受制于司法干涉或探询。在每个案子根据合适的基本规则而受到听证的时期，我觉得应继续限制出版。我不能相信，禁止事前限制的理论会阻止本院维持现状，直到能对本案所涉及的重要国家事务做出负责任的决定为止。”
我个人认为也许在三权分立的国家，三个权力的分工明确，不得超越每一个的界限，但是令我疑惑的是，如果三者之间不得越界，整个社会该如何运作下去呢？如果仅有制衡，那么体制将会永远陷入低效率甚至无效率的状态；只有在制衡的基础上不断地达成妥协才是的根本要义。因此，法院在行使司法权之时需要以专断的手段迅速对案件做出裁决，不得有丝毫的拖宕，以减少权力对抗所带来的低效率以及消耗更多的社会成本。但其实，据我了解，美国的特点和共和政体共同决定了美国司法具有专断属性。从角度讲，美国追求的是权力均衡态势上的一种制衡与妥协。所以我并不赞同哈兰法官的意见。
我国新闻自由法律制度的一个特点是，关于新闻自由的法律、法规较少，而且比较笼统，调整新闻法这一领域的多是一些行政管理性的规定和规章。如何更注重新闻自由成为了我国目前一个紧迫的任务。以下是我的一些拙见：
一是要通过司法途径进一步保障宪法赋予公民的基本权利，涉及到宪法司法化问题。目前，宪法司法化在大多数国家都得到了广泛认同，这是美国新闻自由保护的一大重要特征，将其写入宪法，而且宪法司法化也已经成为世界各国普遍的做法。如果宪法可以像其他法律法规一样进入司法程序，直接作为裁判案件的法律依据，那么公民在宪法上所享有的基本权利，即使没有转化为普通法律规范上的权利，在受到侵害时也能够到保护。这对于缺少具体法律保护的新闻自由权利来说，具有特殊重要的意义。我国是成文法传统的国家，但没有成文的新闻法，宪法对新闻自由权利的原则性规定更需要以司法化的形式来加以保障。因此，“宪法司法化”在我国对新闻自由权利的保障具有特别重要的意义，我赞同大多数学者的意见，将宪法司法化作为保护新闻自由的方法之一。
二是要制定《新闻法》。我国宪法的第22、35、51、41条都有关于新闻自由的规定，但是宪法毕竟是根本大法，从宏观上看，只能对新闻自由进行抽象的规定，面面俱到的实施细则是不可能的，所以，需要更加完善的法律法规来对其进行更细致的规范。与新闻相关的法律法规的缺失，容易造成行为人没有明确的行为准则，司法机构没有明确的执法依据和可操作性的法规的不清楚的混乱状况。从我国的司法实践来看，使新闻活动有法可依，克服混乱状态，以保障宪法赋予公民的权利，也要尽快完善新闻立法。《新闻法》的通过和实施，将为广大人民群众和新闻工作者行使民利提供法律保障，减少新闻侵权。考虑到我国的现实，在目前的情况下，是否可以先进行行政立法，由国务院颁布条例进行规范。待条件成熟后，上升为法律。（作者单位：浙江工商大学法学院）
参考文献：
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[2]魏永征，张咏华，林琳：《西方传媒的法制、管理和自律》，中国人民大学出版社，2003年12月出版。
[3]顾培培：《新闻自由的宪法保护》，中国政法大学硕士学位论文，2007年。
[4]丁俊杰：《论西方新闻自由》，复旦大学博士学位论文，2005年。
新闻舆论监督是指新闻机构针对社会上某些组织或个人的违法违纪违民意等不良现象及行为，通过平面或者音像等方式报道进行曝光和揭露，抨击时弊、抑恶扬善，以达到对其进行制约的目的。当前新闻舆论凭借其及时性、公开性、客观性、公益性及广泛性等特点，已成为公众实现言论自由权和知情权的重要途径。
加强新闻舆论监督的作用
新闻舆论监督在促进社会正义、遏制腐败方面一直发挥着难以替代的积极作用，尤其在网络发展日益普遍的今天，新闻舆论监督的效应更加显著，对社会的净化和对丑恶面的揭露也更加直接。
加强新闻舆论监督有利于社会各部门工作作风的净化。从2008年12月因对媒体发表“将查处低于成本价卖房的开发商”的不当言论，而被网友人肉搜索，曝出其抽1500元一条的天价香烟，戴名表、开名车等问题的南京市江宁区原房产局局长周久耕，到退休前一晚大肆签署数百张调令，将数百名农村教师调入城市的河北武安原教育局局长冯云声，都是因为新闻媒体的曝光而引起有关部门的注意并进行处理。
新闻舆论监督可以把某些职能部门的一些不合理、不合法的行为公布于众，促进其对系统内部工作的运转和机制及时检视，使社会各部门的工作作风更加文明化、规范化。
加强新闻舆论监督有利于社会各部门自觉廉洁自律。随着我国经济的快速发展，城市建设如火如荼，部分职能部门对手中公权力的使用失去部门内的监督，甚至导致腐败的出现。媒体的曝光和追踪采访，造成了强大的舆论压力，对处于舆论中心以及相关的部门敲响警钟，促进部门内的廉洁自律。中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯曾专门撰文称，信息披露程度决定反腐力度，有关部门只有保持“曝光度”才能保证廉洁度。
加强新闻舆论监督有利于社会各部门公权力的公开行使。2010年，北京市在公开选拔局处级领导干部中明确要求，696名进入局处级公选的干部候选人，都必须向社会晒房产。新疆阿勒泰、浙江慈溪的干部财产公示制，广东、山西、内蒙古、成都等地官员子女配偶从业、投资上报登记制，青岛的“裸官”买房、炒股报告制，深圳的“裸官”一律不能担任党政正职制等，都是有关部门在积极地探索从制度层面保证新闻舆论监督的效力，而且，制度出台之后，新闻舆论监督效果确实事半功倍。
腐败总是滋生在黑暗的角落，新闻舆论的参与，能够极大提高政府有关部门活动的透明度，使权力部门的活动处于全社会成员的监督之下，避免“暗箱操作”。
加强新闻舆论监督有利于增强社会各部门的公信力。2010年8月30日，浙江省召开治理商业贿赂专项工作情况通报会，会上浙江省纪委有关负责人通报了10件涉案数额大、性质严重、影响恶劣和严重损害群众利益的商业贿赂案件。有关部门对腐败官员进行彻查的新闻一经报道，公众在痛恨腐败官员的同时，也对惩治这些官员的司法机关以及相关部门提升了信任度。
新闻媒体对社会个案的适时报道与评说，特别是对有关部门对侵犯公众利益、与黑恶势力沆瀣一气的腐败行为进行惩治的报道，有助于提高社会职能部门的公信力，增强其在百姓心中的威信。
加强新闻舆论监督有利于社会各部门在工作中排除外界的非法干扰。随着经济快速发展以及经济行为对社会各行业的渗透，社会的方方面面都或多或少地与经济、与金钱有了联系，而且社会各职能部门在财政权、行政权上无法脱离政府的干预，于是经常出现官员以权代法、说情打招呼等干扰正常经济活动的情况。而新闻媒体对这些行为的监督，可以使某些凌驾于法律之上的行为及时终止，使部门的正常工作少受甚至排除外界的非法干扰。
我国目前舆论监督的特点
中华全国新闻工作者协会2009年11月27日公布的《中国新闻工作者职业道德准则》在第一条明确要求新闻工作者“全心全意为人民服务”，“把体现党的主张与反映人民心声统一起来，把坚持正确导向与通达社情民意统一起来，把坚持正面宣传为主与加强和改进舆论监督统一起来，发挥党和政府联系人民群众的桥梁纽带作用”。这说明我国新闻界已经把实行舆论监督作为自己的一项重要的、神圣的职责。
新闻舆论监督已经成为政府行政工作的一种辅助手段，在日常工作中开始发挥作用，这种作用在政府阶段性、突击性工作中表现得尤为突出。社会各级政府、部门纷纷设置新闻发言人，使信息披露制度化、专业化。
新闻舆论监督更加关注民生，特别是对社会公共生活领域的关注。新闻媒体对当前高房价的反思以及城市建设中的拆迁等一系列报道，都对社会民生产生了巨大的影响。就目前的新闻舆论监督法律规定来看，实行新闻舆论监督，还是以正面宣传为主：“要坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，唱响主旋律，不断巩固和壮大积极健康向上的舆论。”（《中国新闻工作者职业道德准则》第二条），对少数典型事例公开揭露、批评，以正面宣传好人好事为主导。
舆论监督立法比较零乱，宪法、民事、刑事、行政等基本法中没有相应明确的规定，内容比较粗，对监督的主体、对象、原则、方法等缺乏详细规定。
新闻舆论监督中的法律博弈
新闻舆论监督是对各种违纪行为，特别是国家公职人员的违法、渎职和腐败行为所进行的揭露、报道、评论或抨击。但是，新闻舆论监督对被监督者造成的是一种舆论上的压力，以及心理上的震慑，而不是法律意义上的概念。从实质上说，新闻监督权是言论自由权、出版自由权等宪法权利在使用过程中衍生出的一种权益，威力在于通过曝光将事件真相及相关问题公之于众，让滋生的腐败霉菌无藏身之地；使命在于充分满足和保障公民的知情权、表达自由权及批评建议权。
尚未建立一部完整的新闻法规，新闻舆论监督在操作中处于无法可依的状态，这是我国目前新闻舆论监督的现状。即使有一些新闻制度和规则，但大多也是对新闻媒体的约束。新闻舆论监督在操作中实际依据的是宪法，以及在此之上建立的一系列法律法规和制度，从而对新闻媒体和被监督者形成双方的制约。因为其模糊性，所以在操作中形成了新闻舆论监督的法律博弈。
新闻法的几种形式。世界上存在两种法系：海洋法系（英美法系）和大陆法系。在这两种法系的作用下，各国的新闻法呈现出三种不同的表现形式。
第一，《新闻法》，以立法形式正式颁布。法国等欧洲大多数国家都采取此种方式，其特点是法院审理新闻类案件只能依据和服从《新闻法》。
第二，《判例法》，以最高法院和上级法院的判例为标准来审理新闻案件。英国、美国、加拿大、澳大利亚等国家通用《判例法》，这些国家没有成文的《新闻法》。
第三，把新闻法规写入其他法律之中。有些国家并没有单独成文的《新闻法》，而是把新闻法规的有关条文写入《宪法》、《民法》、《刑法》以及其他的法律条款中，例如《少年法》、《保密法》等，这在日本、新加坡、印度等国中采用，我国目前也是如此。
我国现行新闻法律体系的组成。我国目前的新闻舆论监督依据的法律体系大概由两部分组成：
以《中国新闻工作者职业道德准则》为代表的一批法规对行政管理部门和新闻舆论监督机构以及从业者之间的关系进行了界定，实现了国家对新闻舆论监督的掌控，基本做到了新闻媒体是“党和国家的喉舌”的作用，并确保了新闻舆论监督积极的社会作用。
以《消费者权益保护法》、《价格法》、《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解释》等为代表的一批法律法规，在很大程度上保证了公民新闻舆论监督权利的行使，但是，这些法律对新闻采访报道权利的保护性规定很少、效力层次不高，也没有引起人们足够的重视和实际的执行。
我国现行新闻法律体系禁止危害国家安全和利益的新闻活动，禁止妨害公共秩序的新闻活动，禁止危害公民、法人合法权益的新闻活动。这个体系虽然几乎涵盖了新闻法律应有的内容框架，但因为不是专业的新闻法规，其存在着先天的不足。
新闻观的差异导致新闻舆论监督与被监督在法律上的博弈。充分的采访报道等职业权利是新闻媒体存在和发展的基本、必要的前提，应当首先得到最大限度的维护。但是，在实际操作中，因为对法律参照的差异，导致新闻舆论监督环境的受损。
目前妨碍新闻采访报道权利的初级形式是暴力，各地记者被打事件层出不穷，直到2010年河北某报副总编值夜班回家被袭事件的发生，暴力已经从打记者上升到报社领导层面。如果新闻舆论监督者人身安全都失去了保障，新闻舆论监督的生存空间可想而知。
妨碍新闻采访报道权利的高一级形式是公权力的滥用，且有愈演愈烈之势。较近的是2010年8月19日，《检察日报》下属《方圆》杂志社记者谢朝平被陕西渭南警方从北京家中带走。再有2008年的“西丰警察进京抓捕《法人》杂志社记者朱文娜”事件、2009年灵宝市的网警到上海抓捕发帖网民事件等，新闻舆论监督环境遭到公权力的强硬侵害，尤其是来自执法者的侵害。执法者不是不懂法，而是对公权力的滥用，导致对新闻舆论监督行为人罗织罪名行为的发生。
妨碍新闻采访权利的更高级形式是新闻媒体对侵犯采访报道权的行为常常无法进行法律回应，如无锡日报诉中国足协案。该案的焦点在于：新闻单位的采访报道权能否被他人任意剥夺。新闻界和法学界对此普遍持反对观点。这类案件凸显了有关新闻报道的法律空白，使得新闻媒体的采访报道权经常得不到法律保护。
参考国外先进经验，强化依法新闻舆论监督。在西方，言论自由、新闻自由和名誉权都被认为是基本人权。在经济话语权日益突出的时代，有不少新闻舆论监督行为往往会为了自身的商业利益而损害公司或个人的名誉和隐私权，因此，新闻自由必须受到新闻法的限制。在这方面，美国的司法界就一直在探索如何更好地维持这两者之间微妙的平衡。美国的诽谤法对我国的新闻立法就有一定的可资借鉴之处。
绝大多数负责任的媒体在涉及个人名誉的报道时，都会十分谨慎，同时，也是为了保证高质量的报道，为了避免因误报造成的旷日持久、耗费巨资的诽谤诉讼。《纽约时报》、《华盛顿邮报》等全美著名大报先后成立了律师事务部，我国的《中国青年报》等大报也专门聘请律师为报社的法律顾问，以确保在新闻舆论监督过程中出现法律纠纷或困惑时，编辑和记者能及时得到法律支援，确保那些针砭时弊、曝光社会黑恶势力的重头文章能在法律上站住脚。
反思
在当今新闻立法仍旧不是很健全的情况下，新闻舆论监督行为人应提高自身的技能和个人的综合素质，并勇于面对法律的挑战，报纸、网络等媒体应该加强新闻职业道德建设和法律知识培训，保证新闻队伍的纯洁性，使舆论监督逐渐走上正轨。新闻界应尽快建立良好的舆论监督内部机制，法学界应尽快完成新闻立法，使新闻监督有法可依。
参考文献：
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南京临时政府所进行的新闻法制建设，是在民主共和观念成为时代潮流的历史大背景下进行的。同时，它的创建也受到资产阶级革命派对新闻法制的认识和对政权掌握的制约。
第一，两派论战促进了民主共和成为时代的主流。晚清时期，资产阶级革命派与改良派之间就中国前途问题展开论战。双方论战的问题共三个：是还是保留清政府；是民主共和还是实行君主专制；要不要改变封建土地所有制，实行平均地权。这是一场关系中国前途命运的政治大论战，是推动资产阶级民族民主革命蓬勃发展的思想解放运动。“经过这场大论战，革命派与改良派在政治上、思想上彻底划清了界限。从此，君主立宪主义的市场大为缩小，民主共和的观念深入人心。”①此后，在晚清政府颁布意图限制言论出版自由的新闻律令时，《中国日报》、《神州日报》、《国民公报》等报纸均公开抗议对言论的限禁；在晚清政府查禁有关报纸时，《时报》、《复报》等报纸都发表社论以示抗议。新闻界反对晚清政府钳制言论的斗争，从一个侧面反映了民主共和已经成为时代的主流。
第二，言论民主成为资产阶级革命派的共识。言论民主是随着新闻事业的发展而逐步被国人认识到的。鸦片战争发生后，魏源在其《海国图志》中称赞英国报纸可以议论国政，从而首先将言论民主的思想引入中国。太平天国运动期间，干王洪仁进一步将言论民主的理念与中国现实结合起来，其在《资政新篇》中明确提出创建中国近代报业的主张。洋务运动期间，王韬、郑观应、陈炽等开始系统地介绍阐述言论民主的理念，主张引进西方新闻法制，要求清政府开放“言禁”和“报禁”，给民众以言论出版自由。及其之后的清末新政时期，言论民主在中国的实践成为现实。尽管它还存在诸多的历史局限，但它却为民族资产阶级中最有阶级觉悟、最富斗争精神的资产阶级革命派提供了实践基础，使他们有可能在新闻法制的建设中更加重视汲取西方新闻理论中反封建的民主内涵，逐步认识到言论民主是新闻民主的最集中体现。
第三，南京临时政府是主张民主共和的政权。从政权人员组成来看，南京临时政府虽然由革命派、立宪派、旧官僚三种势力联合组成，但革命派除临时大总统孙中山总掌全部军政大权、黄兴掌陆军总长兼参谋长职权、王宠惠掌外交总长职权、蔡元培掌教育总长职权之外，其他六个部因“部长取名、次长取实”的体制而由担任次长的革命派所主持，43个参议员席位中同盟会会员占据33席，革命派在南京临时政府中占据主导地位。从政治体制来看，南京临时政府是按三权分立的原则确立的，参议院行使立法权，临时大总统总揽政务，国务总理及各总长辅佐临时大总统，法院负责民刑诉讼，并且该政治体制由具有宪法性质的《临时约法》进行了确认。因此，由资产阶级革命派掌握的南京临时政府是主张民主共和的政权，他们出台的包括新闻法制在内的多项措施正好说明了这一点。也因此评价道：南京临时政府的成立，是孙中山“在辛亥革命时期，领导人民帝制、建立共和国的丰功伟绩”的最主要标志。②
立法主导：民初新闻法制的继受过程
武昌起义以后，资产阶级革命派大力倡导和推行言论自由，通过立法手段废止、制定和推行了一系列新闻政策和革新法令。
首先，独立各省的纲领性法令明文规定言论出版自由。辛亥革命时期第一个具有根本法性质的地区性文件《鄂州临时约法》明确规定人民有言论、著作、刊行、集会、结社自由。继湖北之后独立的省份，也颁布了类似的法规，如《广西临时约法》、《浙江军政府临时约法》、《江西临时约法》等都载有保障言论出版自由的条款。这些法令保障了当地新闻事业的发展，同时也为《中华民国临时约法》的制定提供了实践基础。
其次，国家根本大法明文规定人民享有言论出版自由的权利。1912年3月11日颁行的具有宪法性质的《中华民国临时约法》第六条第四款规定：“人民有言论、著作、刊行及集会、结社之自由。”人民享有的该项权利，只有在“有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时，得以法律限制之”。这样，以根本法的形式将新闻自由的原则确定了下来，为民众维护言论出版自由的斗争提供了宪法依据。
再次，南京临时政府有条件地沿用前清新闻法制。《民国暂行报律》事件③的妥善解决，撤销了南京临时政府内务部废止前清新闻法制的决定，但如何处理前清新闻法制是南京临时政府面临的重要问题。1912年3月11日，临时大总统孙中山下令宣告有条件地暂行援用前清包括新闻法制在内的法律：“现在民国法律未经议定颁布，所有从前施行之法律及新刑律，除与民国国体抵触各条，应失效力外，余均暂行援用，以资遵守。”④前清新闻法制因与国体不相抵触而被有条件地暂行援用。
最后，颁布推进新闻事业发展的新法律法令。南京临时政府在其继续沿用前清新闻法制的同时，还颁布了一些有利于新闻事业发展的法律法令。其别值得一提的是有关核减新闻邮电费的法令。为发展新闻事业，1912年3月17日，孙中山在《大总统批上海日报公会请减轻邮电费呈》中指出：报纸代表舆论，监督社会，厥功甚巨。此次民国开创，南北统一，尤赖报界同心协力竭诚赞助。在报界因经济困难难以为继的情况下，决定减轻其邮电费，“将原呈发交通部核办”。交通部在其《复大总统核减报界邮电费办法呈》中提出“报界之电费，照现时通行价目减轻四分之一，邮电费减轻二分之一”。该办法促进了新闻业的发展和繁荣。
批判扬弃：民初新闻法制的转型特点
南京临时政府在前清新闻法制的基础上，创建了资产阶级性质的新闻法制。在中国法制现代化进程中，民初新闻法制转型表现出与前清时期不同的特点。
首先，民初新闻法制的转型基础是民主、自由、平等。民初新闻法制的创建是在民主共和观念逐渐成为历史主流的情况下进行的。这种观念是以孙中山为首的资产阶级革命派能够封建帝制的最重要原因。因此，民国时期包括新闻在内的法制建设必须建立在民主、自由、平等的基础之上，而不能像前清一样，将政权统治的合法性建立在“祖宗”的权威之上。这种状况正如法学家杨幼炯和杨鸿烈评论说：“民国初期之法典编纂事业，多一仍清代之旧”，⑤“民国时代编纂法典不过完成清代未竟之业而已”。⑥所不同的是，民初新闻法制的转型基础是建立在民主、自由、平等之上，而前清新闻法制的创建是建立在封建文化专制基础上的。
其次，民初新闻法制的转型动力是自觉的主导。中国法制现代化进程是来自中国内部存在的并处于变化状态中的经济的、政治的、文化的及其他社会条件与西方冲击相互交织而成的极其复杂的过程，是这一系列综合因素相互作用的结果。在这些综合因素中，非经济因素之间相互作用并对经济因素发生作用，“经济关系不管受到其他关系――政治的和意识形态的――多大影响，归根到底还是具有决定意义的，它构成一条贯穿始终的、唯一有助于理解的红线”。⑦在晚清，西方的冲击无疑是开启法制现代化的重要因素，特别是他们利用清政府迫切收回领事裁判权的心理，提出改良法律制度作为其放弃领事裁判权的前提，更是晚清政府拉开法制现代化序幕的直接诱因。在民国初年，资产阶级在掌握了国家政权以后，力图将自己的意志通过法律制度化，使其成为全社会成员共同遵守的行为准则，从而把自然性的社会关系上升为法律上的社会关系。因此，民国初年包括新闻法制在内的法律的立、改、废活动都是自觉主导的结果，而晚清时期包括新闻法制在内的法律创制活动则多少带有被动的成分。
再次，民初新闻法制的转型方式是自下而上的。武昌起义以后至南京临时政府成立之前，湖北军政府曾一度代行中央政府职权，颁布了一些新闻法律法令。浙江、江西、广西等其他各省军政府也制定颁布了新闻法律法令。这些地方性的新闻法律法令，尽管其立法指导思想是三民主义及创建民国的《革命方略》，但由于缺乏统一领导，其新闻立法内容并不统一。南京临时政府成立后，革命有了统一的领导，这些地方性新闻法律法令对南京临时政府产生了直接影响，提供了重要参考价值，“其积极内容为后者所吸取，其中某些消极内容为后者所摈弃”。⑧民初先地方再中央的自下而上创建新闻法制的方式是由辛亥革命的特点所决定的。这种创建方式不同于前清创建新闻法制。清末修律时期，晚清政府依然在全国范围具有主导地位，所推行的法制创建方式当然是自上而下地进行。
短暂繁荣：民初新闻法制的创建效果
武昌起义以后，随着南京临时政府新闻法制的贯彻执行，中国新闻事业在民国初年得到了迅速发展。主要表现在如下几点：
第一，报刊数量大大增加。戈公振在《中国报学史》中这样描述辛亥革命后报刊的发展状况：“武昌起义，全国景从，报纸鼓吹之功，不可没也。‘人民有言论著作刊行之自由’既载诸临时约法中；一时报纸，风起云涌，蔚为大观。”⑨据统计，1912年当年，全国报纸由100多家增至500多家，总销量达4200万份，创历史最高记录。其中，北京报纸发展势头最猛，从2月12日清帝退位到10月22日，短短的八个月内在内务部注册的北京报纸就有89家，总数超过百家，约占全国报纸总数的五分之一。⑩这些报纸大部分是以刊载时事性政治材料为主的日刊报纸，其他都是文艺性、学术性、商业性和妇女报刊。民国初年出现的新闻事业的短暂繁荣，有人称之为“报界之黄金时代”。
第二，通讯社大量涌现。通讯社是搜集和供应新闻稿件、图片和资料并将其提供给其他新闻媒体的专业新闻组织。它的建立，从某种意义上说，反映出社会对新闻信息需求的增长，同时也反映出社会对新闻信息的重视程度。武昌起义前夕，中国人自办的通讯社主要有三家：1904年创办的中兴通讯社、1908年创办的远东通讯社、1911年创办的展民通讯社。民国成立后，由新闻法制的创建引发的办报热潮，促进了通讯社事业的发展。1912年，中国报界在上海召开了一次特别大会，提倡创办通讯社是当时最重要的提案之一。该提案称：“报馆记事，贵乎详、确、捷。今日吾国访员程度之卑劣，无可为译。报馆以探访之实付诸数辈，往往一事发生，报馆反为访员所利用，颠倒是非，无所不知。试问各报新闻，能否适合乎详、确、捷三字？吾恐同业诸君，亦不自以为满意，而虚耗访薪，弥其余事。同人等以为俱进会者，全国公共团体，急宜乘此时机，附设一通信机关，互相通信。”在民国成立初的两年时间里，全国出现了公民通讯社、民国第一通讯社、上海通讯社、湖北通讯社、湖南通讯社、北京通讯社等多家地方性的通讯社。通讯社的成批出现，是民国初期新闻事业得到蓬勃发展的又一表现。
第三，从业人员地位大为提高。民国初年的报刊均以“舆论之母”、“舆论代表”、“四万万民众共有之言论机关”自居。他们大都赞成共和、拥护民主，主张在民主制度下，“报馆与国务院、总统府平等对待，其性质与参议员均同为监督公仆之机关”，“共和国之最高势力在舆论”，新闻记者是“不冠之皇帝，不开庭之最高法官”。他们不但可以在报上批评政府官员，甚至可以点名骂总统。与前清相比，民国初期报馆和报人的社会地位大大提高。
南京临时政府创建的以言论民主为核心的新闻法制，对于宣传资产阶级民主观念，促进民初新闻事业的发展，具有重要的进步意义。它是资产阶级试图用自由新闻体制取代长达两千多年封建文化专制体制的实践，反映了资产阶级试图建立民主自由制度的愿望，但由于资产阶级的两面性，它的实践随着资产阶级的妥协而最终让位于军阀专制统治下的新闻法制。（本文为河南工业大学博士基金项目成果，项目编号：2009BS005）
注 释：
①③⑩方汉奇主编：《中国新闻事业通史》第1卷，中国人民大学出版社，1992年版，第831页，第1011～1013页，第1014～1015页，第1015页。
②《选集》（第5卷），人民出版社，1977年版，第311页。
④谢振民编著：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社，2000年版，第54页。
⑤杨幼炯：《中国立法史》，中国文化事业股份有限公司（台湾），1950年初版，第101页。
⑥杨鸿烈：《中国法律发达史》，上海书店，1990年版，第1032页。
⑦《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年版，第732页。
⑧邱远猷、张希波：《中华民国开国法制史：辛亥革命法律制度研究》，首都师范大学出版社，1997年版，第3页。
⑨戈公振：《中国报学史》，三联书店，1955年版，第178页，第97页。
