引言：公共财政的宪法学视角
2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7870亿美元刺激经济方案.2009-02-14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。
从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系。近年来，我国宪法学界从制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志.论公共财政与国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版.吴越.经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。
一、宪法的设计：议会财政功能
从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志。伴随近代民主理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。
（一）为财政政策提供合法性
国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。
各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。
（二）掌握财政议会控制政府的方式
国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。
市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。
（三）议会决策的民主价值
代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生。
据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。
当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。
二、现实的反思：议会控制抑或政府控制
如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面：
一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。
二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个。
事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理。
我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。）
此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策。
不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。
三、职能转型：控制抑或监督
议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。
（一）议会监督理论
其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。
其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。
其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力。
其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。
（二）体现监督职能
从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。
监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权。
监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间、议会的辅助机构及独立于议会的调查或审查机构。
（三）公共财政的司法审查
必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题。在Buckleyv.Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非在Grootboomp案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。
结语：经济宪法的道路选择
随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”。
通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。
注释:
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[2]赵世义.经济宪法学基本问题[J].法学研究，2001，（4）：33-41.
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[14]许振州.法国议会[M].北京：华厦出版社，2002：194.
目前，中国地方政府的公共预算改革已经形成了一个发展势头，也得到了社会公众的关注，公共预算改革正在各地持续发展。在公共预算改革的过程当中，人大在扮演一个重要的角色，从我们对中国地方预算改革过程观察中，可以看出人大的监督作用主要体现在预算制定过程中的监督、预算审议中的监督和预算执行中的监督三个主要方面。
一、预算制定过程中的监督
目前，从已经进行的地方预算改革的案例来看，人大在预算制定过程中的监督，主要的内容是人大依据法律举行相关问题的听证会。预算的制定是政府要做的事情，可以和人大无关。人大的监督应该主要发生在政府在预算制定完之后，送给人大审议的时候，这个时候是人大发挥作用的主要地方。不过在中国的实践中，也出现了人大在预算制定过程中的介入，介入的方式主要是人大举行的听证会，将政府制定过程中的部门预算或者项目预算拿出来进行讨论。
上海市闵行区从2008年开始进行了预算改革，这是一个综合的预算改革，包括在技术上制定一个比较完好的预算报告、推进绩效式预算的方法等，同时也在政府制定预算的过程中进行了人大的听证。2009年12月，在新的预算即将制定完成的时候，闵行区人大常委会针对几个项目的预算，包括教学仪器添置、劳动就业奖励等5个预算项目举行听证。
二、预算审议中的监督
预算的审议是人大对预算进行监督的主要办法。从目前各地的实践经验来看，这种监督可以有不同的方式进行。
——对预算的参与式讨论。温岭的新河镇在进行人大正式审议预算之前，要召开一个民主恳谈会，这个恳谈会由人大主持，召集部分人大代表、镇里的企业家、社会组织的领导人等，分成三个小组，即社会、农业和工业小组，先行讨论政府的预算，然后由人大财经小组的成员在人大会议上宣读讨论的内容，作为人大代表讨论预算的参考意见。
——预算审议中的代表质询。从2005年开始，温岭市新河镇就已经开始了公共预算改革，新河镇的主要做法在2005年是加强了人大代表在审议中的作用。具体做法是政府将预算的全部内容发给人大代表，先行了解预算内容，然后召开预算的质询会议（当地叫民主恳谈会）。
——预算审议中对预算的修改。在新河的预算过程中规定，要求政府在人大代表对预算提出的问题的基础上召集党委、政府和人大的联席会议，根据人大代表的意见提出对于预算的修改方案，再送回人大代表进行审议，然后表决。从2006年开始，在新河镇的预算过程中增加了一条规定，即5名以上人大代表联名可以对政府已经修改了的预算的一些具体内容仍然不满意的话，可以提出预算修正案。
——预算审议过程中不同意见的辩论。从2008年开始，为了加大对预算审议的力度，新河镇的预算审议过程增加了提出预算修正案的领衔人要在人大全体会议上公开陈述自己的意见，讲明为什么要提出这样的预算修正议案，然后由其他代表发表他们对于这个预算修正议案的赞成或者反对的意见。在这样的人大代表的辩论之后，再进行投票。这样的做法也是加大对预算审议过程监督的一种办法。
三、预算执行中的监督
各地公共预算改革的经验来看，一般都强调政府制定预算过程中人大的监督和人大审议预算中人大代表的作用，但是相对来讲，对于预算执行中如何实行人大监督，则相对弱化一些。这是因为人大代表多数为兼职人员，在预算执行的过程中，如果政府不主动召集有关的会议或者进行人大代表监督活动的话，则人大代表往往不知道从何入手对预算的执行进行监督。在新河预算改革过程中，为了实行对预算执行中的监督，建立了一些制度：第一，成立了专门的人大财经小组，负责对预算执行过程加以监督，并且明文规定，当预算变动的情况达到一定额度的时候，则政府要将变动的预算交给人大会议进行讨论；第二，政府在预算执行的过程当中，在年中的时候，要召开一次人大会议，由人大代表视察预算项目的执行情况，例如如果修路，那人大代表要到修路现场进行视察，在视察的结果之上，再对年中预算的执行情况提出意见由政府官员进行解答，在有的情况下，还要对预算的变更进行讨论，然后加以批准通过。这样就将一个比较虚化的人大对于预算执行中的监督落实到一个可以实际操作的步骤上，使得人大对于预算执行的监督不再过于虚化。
四、人大对公共预算改革监督的重点和方向
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2009)10-0037－05
在我国大举建设公共财政的进程中，政府预算作为公共管理的工具应该发挥重要的监督作用。但是，在目前的实践中，我国预算的监督作用发挥很有限。为让预算监督职能更充分合理地发挥作用，应重新审视以下两个问题：一是预算监督的含义，二是如何更好地在公共财政框架下实施预算监督。鉴于此，本文从公共财政体系下预算监督的含义出发，将预算监督分为两个不同的层次，并以此为基础研究我国预算监督存在的问题以及相应政策建议。
一、对预算监督的新理解
目前国内已有许多预算监督方面的研究，但大部分研究是基于对预算编制、执行、调整、决算等方面的监督开展。本文认为，公共财政框架下预算监督的含义应该是更深层次的，即预算监督实质上是通过以上基础层次的监督来实现对政府行为的监督和对社会公共资源流向的监督。下面从公共财政框架下政府预算的定义及其职能出发，分析预算监督的两层不同含义。
(一)公共财政框架下政府预算的定义及其职能
公共财政是为市场提供公共服务的政府财政。其基本特征体现为：以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心；以提供公共产品和服务作为“以财行政”的基本方式；以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制；以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。
在公共财政框架下，政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。本文认为，公共财政框架下的政府预算是要反映公共财政的特征：政府预算的编制要符合市场经济的法治性特征；政府预算所涉及的财政收支应是“取民之财，用之于民”；政府预算的编制、执行、决算、监督等过程有相应权力机关进行监督制约；政府预算信息应公开、透明、完整等。对于政府预算的职能，已有学者指出：政府预算是反映政府公共政策的重要途径，政府的很多重要经济政策通过政府预算得以实现。作为政府筹集分配资金的重要工具，政府预算有分配职能、调节经济职能、反映和监督职能。
(二)预算监督的两层含义及其关系
对于预算监督的含义，我国许多学者都已有明确定义。一般认为，预算监督是指预算监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施的监察和督导。
从以上定义看，预算监督是对“预算”这项活动的合法性及合规性进行监督。但是，本文认为，预算监督的含义应该有两层：第一，监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整及决算等活动是否符合相关法律法规的规定进行监督。第二，监督主体以政府预算为媒介，对政府活动、社会公共资源流向进行监督。即通过政府预算，监督各级政府从社会中获得收入的合法性，以及监督各级政府是否将财政支出用于提供社会所需的公共服务和公共产品。公共财政的公共性、法治性在该层次的监督中得到深刻体现。
在以上两个层次的预算监督含义中，第一层是基础，第二层是目标。在公共财政框架下，两者是缺一不可的。第二层目标需通过第一层才能实现，第一层则在实现第二层目标的过程中得以夯实。这是因为，公共财政是具有法治性、公共性的财政体系。为使财政资源真正用于满足社会公共需要，就必需对政府预算的编制、执行、调整及决算的全过程进行监督，使其符合法律规定。另外，以政府预算为媒介对政府活动进行监督的同时，也就是对政府预算各程序进行监督，使其合规。所以，预算监督除了是对预算的监督外，还是对政府活动的监督。在下文中，本文将预算监督第一层含义称为基础层次，第二层含义为目标层次(如图1)。
二、预算监督两层含义的异同比较
(一)预算监督两层含义的区别
1 监督目的不同。预算监督的基础层次是为使政府预算编制、执行、调整、决算等程序符合法律规范，没有违规现象；目标层次是通过预算确保政府财政行为符合公共财政要求，社会公共资源真正用于满足社会公共需要。
2 监督客体不同。政府预算基础层次是对政府预算过程的监督；目标层次是对政府收支活动的监督、对社会公共资源的筹集和流向的监督。
3 实现途径不同。政府预算基础层次是由人大及其常委会等权力主体进行监督，各级政府部门对下级机关或部门进行监督，财政部门、审计系统根据法律法规赋予的权力实现监督。目标层次的实现是通过预算实现的，在预算过程中确保政府行为符合公共财政要求。
(二)预算监督两层含义的相同点
1 在公共财政框架下两者缺一不可。第一，预算监督的目标层次应该是公共财政框架下政府预算与生俱来的职能作用。否则，政府预算将演变成类似于封建帝王制度下的预算性质，仅具有“记账簿”的功能，这与公共财政的初衷是相违背的。第二，现代经济理论中的委托理论、官僚机构行为理论以及分权制衡理论都认为，基础层次的预算监督是有必要的。如委托理论认为，政府预算是一种公共受托契约，作为人的政府与委托人之间存在信息不对称，会有逆向选择和道德风险的存在，政府往往会从自身利益出发，做出违背公共利益的行为。因此，需要进行预算监督。官僚机构行为理论认为，政府机构往往有追求预算最大化的冲动。若没有有效的预算监督，直接后果是政府机构无限扩大，公共财政资金被浪费于楼堂馆所建设，社会公共需求得不到真正满足。分权制衡理论则认为，国家的立法权、行政权和司法权应分开并相互监督。在国家预算中，预算的编制、执行和监督机关应相互制衡。
2 部分监督主体相同。政府预算的基础层次和目标层次都有两类重要监督主体：各级人大以及社会公众。第一，人大是我国最高权力机关，具有宪法赋予的监督权力。在人大对预算进行审查、批准、监督的同时，也在监督政府行为是否符合市场经济要求，并对政府预算的内容、执行、决算等进行合规性审查。第二，社会公众是政府财政收入的提供者，政府收取社会公共资源是为社会公众提供公共服务。所以，作
为社会公共资源的提供者和公共产品受益者的社会公众，他们有权通过政府预算对社会公共资源的使用以及政府预算进行监督，使其能真正满足社会公共需要。
3 在公共财政框架下具有法治性的特点。在公共财政框架下，政府预算的基础层次以及目标层次的法治性表现在以下几个方面：第一，监督的权力符合法律规范。如《中华人民共和国宪法》 (下称《宪法》)第62条、第67条、第99条等都对全国人大及地方人大对政府预算及其执行情况有审查、批准、监督的权力。《中华人民共和国预算法》(下称《预算法》)第66条至第72条明确规定了人大、政府部门以及审计机关的预算监督权。第二，监督的目的是使监督客体符合法律要求，在合法的界限下运行。无论是预算监督的基础层次还是目标层次，它们都是为了使监督客体在社会主义市场经济的法律框架下运作，符合市场经济的要求，使政府活动以及政府预算能更好地弥补市场失灵，为市场经济的健康、高效运行提供保障。
4 在公共财政框架下都具有公共性特点。在公共财政框架下，政府预算的基础层次和目标层次的公共性主要表现在两者的目的和实现手段上。第一，不论是基础层次还是目标层次，它们都是为使公共财政体系更好地运行，使社会公共资源真正地被投入到满足社会公共需要方面。第二，作为政府财政资金的提供者和社会公共需要的受益者，社会公众参与两个层次的监督是应该且必要的。
5 在公共财政框架下都指向政府行政的透明化。因为，两个层次都需要公众的参与，在政府行政不透明、暗箱操作盛行的情况下，公众是无法参与监督的。
三、目前我国预算监督存在的问题
(一)基础层次的监督不足
近年来，我国对预算监督的基础层次的重视程度逐渐得到提高，但实际中对预算监督仍不充分，主要表现在：
1 监督质量不高。第一，各级人大的监督审查威慑力不强，约束性弱。其原因部分是有些人大代表本身工作与政府预算不相关，对政府预、决算不了解，或是知识能力的限制，在人大对政府预算、决算进行审议时，无法有效地对政府预算相关问题进行审查监督。还有部分原因是人大会议时间短、议程多，人大会议对政府预算审查监督时间安排不够，造成人大代表对政府预算及决算监督的轻视。第二，财政部门内部监督不够、管理松懈、风气不正、缺乏有效的约束制衡、政府财政资金分配和使用中的漏洞和隐患比比皆是。第三，预算信息保密制度使社会公众没有获得预算信息的渠道，无法进行监督。
2 监督权力划分不合理。我国预算监督权力划分不合理，主要体现在权力划分模糊笼统、不平衡。第一，我国对预算监督机构权力边界及责任的规定比较笼统。例如，在《预算法》第66条至第72条对预算监督的规定中，对各级人大、各级政府、财政部门以及审计机关的监督权力的规定，基本都是“对预算执行情况和决算进行监督”的简单陈述，并未对各主体的监督工作的内容、监督程序、操作方法、监督周期、监督结果的公布等具体内容进行规定。这样会造成实际监督工作中的重复监督或是监督缺位现象：容易监督或是能从中获利的，多个监督部门竞相监督；不易监督或是无利的，则无人监督。第二，预算监督权力的划分不平衡，行政机关的权力大于各级人大。这使人大提出的预算修改建议变得苍白无力，政府机构仍掌握预算的控制权。这就演变成人大能提修改调整预算的建议，但政府机构能否决人大建议。第三，在行政机关内部，财政、税务、审计、监察、金融等部门的职责分工不明确。这种情况使各监督主体的权力不能相互制衡，不符合权力制约理论的要求。
3 监督程序不规范。目前我国对政府预算的监督程序不规范主要体现在：第一，人大对预算的监督主要是事前监督和事后监督，监督力度不够。我国全国人大每年3月开会，对政府预算及其执行情况进行审议，但预算是事前报告，决算是事后报告，导致人大在资金运用过程中缺少监督，使人大对预算的监督力度减弱，也使预算监督缺少了最重要的事中监督。第二，人大对预算的审批及执行情况的监督方式单一简化。目前我国人大的监督多采用听取和审议政府预算报告的方式，但每年的审议次数少，会议议程安排紧，使人大代表在会议期间难以对预算报告展开深入讨论，审议内容缺乏广度、深度和针对性。
由于存在预算监督质量不高、不全面等问题，导致目前我国政府预算出现了以下问题：
1 政府预算约束弱化。由于预算监督不足，造成预算约束弱化，政府支出随意性大，乱收费现象突出。我国预算约束弱化主要表现在预算调整随意性大，调整幅度大。第一，由于缺乏对预算执行、调整的监督，预算调整随意性大。我国政府机构内部实行各领导分管一块的机制，某些项目得到领导同意后就由领导直接“批条子”给财政部门划拨资金．无需经过人大或其他监督部门的审批。第二，编制预算时未纵览全局，在预算执行期间调整改动幅度大。目前我国在编制预算时通常不能准确反映各项事业的发展需要，需要在预算执行期间不断调整修改，出现了“一年预算，预算一年”的现象，其结果就是决算与预算的出入较大。
2 财政纪律弱化，暗箱操作、腐败等现象难以消除。由于预算监督机制不健全，在预算执行过程中出现了许多财政纪律弱化现象：在获得政府收入方面，存在偷税、逃税、抗税、越权减免税、违法退付预算收入、截留坐支财政收入等。在支出方面，盲目支出、将预算内资金转化为预算外资金、挥霍浪费等。这些现象严重扰乱了我国财政秩序，违背了公共财政的初衷，影响了社会公共资源的流向。另外，由于领导“批条子”能支配大额财政资金，各类“托关系”、“走后门”现象屡禁不止，出现部分领导干部受贿腐败、暗箱操作的情况，不仅使财政资金无法用于公共需要，还使政府形象及信誉严重受损。
3 预算与决算出入较大。由于预算监督不足导致的预算编制不准确、预算执行中随意调整修改预算等现象的存在，直接结果就是每年的决算与预算出人较大(如表1)，政府预算的严肃性受到质疑。
(二)目标层次的监督有限
在理论研究及实践操作过程中，目前我国偏重于预算监督的基础层次，很少提到目标层次，这从根本上抑制了目标层次发挥作用。我国重基础层次、轻目标层次的预算监督的现状，从相关的法律规定中就能略知一二：我国《宪法》和《预算法》都对预算监督的基础层次进行了规定，如监督主体、监督客体等，但对预算监督的目标层次却未提及。重基础、轻目标的现状可能会导致以下后果：
1 政府预算演变为记录政府收支的“记账簿”。政府预算作为政府安排资源流向的一种工具，在公共财政框架下更是社会公共资源被用于满足社会公共需要的重要途径。在社会公共资源流向被忽视的情况下，人们只期望从政府预算中了解到政府收入多少、支出多少，政府预算将演变成一种收支记录工具――“记账
簿”，其目标作用得不到发挥。
2 财政资金不能用于满足社会公共需要，而流向政府消费性支出。由于政府预算演变成为政府收支的“记账簿”，社会无法通过预算来控制财政资金流向，财政资金将很有可能被用于公款消费、公款旅游、楼堂馆所建设等项目。这不仅无助于满足社会公共需要，而且还会加重社会不公平，引起群众不满、社会动荡。
(三)公众参与度较低
我国政府预算监督无论是基础层次还是目标层次都存在一个重要问题：公众参与度较低。从委托理论看，公众作为财政资金的提供者和公共产品、公共服务的消费者，是有权力对政府如何安排财政资金进行监督的。但目前我国的社会公众、新闻机构等对政府预算的监督却非常有限。究其原因，主要有政府和公众两方面的。
1 政府预算信息不公开。我国政府预算监督公众参与度较低的重要原因之一是政府预算信息不公开。导致社会公众无法监督。长期以来，我国的预算表都是机密的，不对外公开。从预算的确定、执行到款项使用，整个过程基本上处于“暗箱”操作状态。政府预算信息缺乏透明度，不仅削弱了监督主体对预算执行的监督实效，而且还会导致道德风险，最终滋生腐败。
2 预算知识普及不够，社会对预算的认识不足。公众参与预算监督的程度较低的另一个重要原因是。目前我国社会公众对预算进行监督的意识还比较弱，政府预算对老百姓来说似乎是与己无关的事情，很多老百姓根本还没有监督政府预算的愿望。此外，对于政府预算的知识普及和宣传也不够，导致部分有监督愿望的群众不知道该从什么地方人手进行监督。
四、对我国公共财政框架下预算监督改革的建议
(一)明确预算监督两个层次的关系
预算监督两个层次不清晰会产生许多不良后果．有必要重新定位预算监督基础层次和目标层次的含义、关系和轻重。正如本文分析的，前者是预算监督的基础，后者是前者的目标。之所以进行预算监督，也是为了实现其目标，即社会公共资源用于满足社会公共需要。目前我国急需以法律法规的方式明确两者的关系，并在以后的政府预算编制、执行过程中将两个层次并重，以实现社会公共资源的合理流动。
(二)从法律上详细规范两个层次的监督
1 理顺预算监督中人大与政府的关系。人大是我国法律明确规定的监督主体，人大与政府应该是监督与被监督的关系。但在目前我国的预算监督工作中，政府行政机构的权力却大于人大，使人大有被“架空”之嫌。所以，应理顺人大与政府的关系，使人大能更好地行使监督权力。如果人大能够在执政党的领导下对政府的预算进行实质性的政治控制，那么，人大就能成为一种制衡政府的力量，就能在一定程度上约束政府行为，减少政府支出中的浪费与腐败，使政府将财政收入用之于民。
2 明确各监督主体及其职能、监督范围、监督程序、操作方法、有效监督的激励机制，以及监督不利的惩罚机制、预算违规的惩罚机制。目前我国无论是基础层次还是目标层次的预算监督都没有起到很好的作用，一个重要原因就是法律没有明确规定谁来监督、如何监督等问题。所以，在未来的政府预算改革中，必须从法律上明确规定各监督主体的监督职能、监督范围、监督程序、操作方法以及各类奖惩机制，使各监督主体在日常工作中能够各司其职、各尽其责地进行监督，促使政府预算在编制、执行、调整和决算的各阶段都符合社会主义市场经济的法律要求，最终使社会公共资源真正用于提供公共产品。同时，也使监督主体在行使监督权力时有法可依、有法必依。
(三)联系我国中长期发展战略编制具有强约束力的中期预算
从合理地进行预算监督、促进公共资源合理利用的角度出发，有必要联系我国中长期发展战略来编制中期滚动预算。因为，第一，我国某些投资大、建设期长的项目(如三峡工程)的财政预算内容是不编入政府年度预算报告的，但这类工程投资额巨大、与民生密切相关，急需对其相关的预算及决算信息进行监督。如果能定期编制中期预算，则监督主体能通过中期预算对这类项目的资金筹集、使用进行监督。第二，中期预算对于年度预算应具有较强的约束力，中期预算也是各监督主体进行监督的重要参考依据，可以将年度预算与中期预算进行比较监督，研究年度预算是否符合中期预算的发展要求。此外，还可以同时从短期和中期来监督财政资金的运用。
1999年以来，以全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》为开始，伴随着我国法制建设的不断推进和公共财政理念的深入传播，社会各界对财政预算重视程度也空前提高，加强人大预算审查监督的呼声也空前高涨，各级人大加强了对财政预算的审查和监督力度。从我国人大预算审查监督实践看，我国的财政改革以及人大预算审查监督改革是互相促进并且是渐进推进的。1999年以来，全国开始实行的部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类改革、全口径预算等一系列财政改革，为加大人大预算实质性审查监督提供了条件；不断推进的人大预算审查监督反过来又推动了财政改革的纵深推进。全国和地方各级人大预算审查监督力度在不断加大，实效性也不断增强，部分地方还出现了财政预算在线监督、预算支出绩效评价、预算修正权等一些新的突破，也出现了诸如参与式公共预算模式、部门预算网上公开、预算听证、否决预算草案等一些代表性的案例。毫无疑问，人大预算审查监督改革取得了明显的成效。
与人大预算审查监督的改革实践相呼应，一些学者虽然分别从政治学（含公共行政、公共管理）、经济学或者法学的角度对完善人大预算审查监督问题进行了一些研究，取得了一些有益的成果。但是，笔者通过阅读这些论文或专著，发现这些研究在人大预算监督必要性上存在广泛的共识，对人大预算监督乏力的原因分析和加强人大预算监督实现路径方面也存在惊人的一致。普遍认为制约人大预算监督实效性的内在因素有人大开展预算审查的法律依据不充分、预算执行过程监督和决算制度不完善、财政信息不透明等制度因素和人大监督能力不够、审查时间不足、技术不能保障等客观因素几方面，提出的建议也基本上是完善宪法和预算法、提高预算透明度、加强人大组织和队伍建设、强化预算监督刚性等几个方面。
从系统论的角度看，人大预算审查监督改革实践主要是零散的、偶然性的改革，而非系统的改革，缺乏顶层设计的自觉。这些改革主要是技术层面的改革，而预算决策政治控制机制和监督机制等政治层面的改革还处于探索和实验阶段，没有形成成熟、稳定的模式，与我国政治、经济和社会发展的现实要求严重不相适应。学界对人大预算审查监督体系的理论研究，同样没有形成系统的理论体系，提出的加强人大预算审查的建议又过于原则和笼统，没有形成有针对性的本土化建设性建议。这些“研究更多是概念化的、非经验性的和非理论取向的，研究质量不高、研究规范性不强、科学研究方法缺位，既缺乏对公共预算真实世界的了解又缺乏公共预算的本土化理论努力”（武玉坤，2009）。
笔者认为，推进人大预算审查监督改革、完善人大预算审查监督体系的目的不是将预算由原来的“政府说了算”变成“人大说了算”，而是建立一种代表公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制，推进政府良好治理。目前亟需将这些改革实践成果和研究成果理性化、系统化和内在逻辑化，按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立一整套预算审查监督的机制或体系。改革完善人大预算审查监督体系，应当坚持顶层设计的原则，明确改革目的和任务，在对改革成本和收益进行科学分析的基础上，选择一条适合中国政治体制、低成本、高效率的改革路径，着手设计预算审查监督的政治控制机制。这种政治控制机制的设计，既不能从西方的以公共选择理论为基石的两党制或多党制找出路，也不能从西方的两院制找出路，而应当在坚持人民代表大会制度这个根本制度的前提下，坚持顶层设计，推进人大预算审查改革。
为此，本文提出了重构我国人大预算审查监督体系的框架建议。“人大预算审查监督体系”一词，有的学者称作“人大预算审查监督机制”，学界屡有提及。从词义上讲，体系（system）是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，不能等同于“制度”。笔者认为，我国人大预算审查监督，有法律制度，有改革实践，有理论研究成果，但没有一个按照一定的秩序和内部联系组合而成的“体系”。完善并重构人大预算审查监督体系，关键是要赋予人大财政经济委员会（以下简称“人大财经委”，包括常委会预算工作委员会。本文为了叙述方便，将两个委员会视作一个主体，下同[2]）更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，防止其不作为和机会主义行为，促使其忠实履行预算审查监督的受托责任。本文所谓的我国人大预算审查监督体系，就是指，以规范人大财经委的审查监督行为作为切入点、着力点，以人大财经委的初步审查监督工作和出具的鉴证意见作为人大及其常委会审查批准预决算的决策基础，以审查抽样技术作为财经委发表鉴证意见的信赖基础，以预算审查理论体系、法律体系、组织体系、公共选择机制体系、审查准则体系为主要内容，并按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立的一套预算审查监督机制。从严格的意义上讲，本文不是理论建构，而是理论框架的提出。
二、我国人大预算审查监督工作中存在的主要问题
（一）缺乏一个科学严谨的理论体系来予以指导。笔者认为，科学的实践必须要有科学的理论体系来指导。没有成熟的理论，就无法达成普遍的社会共识；没有普遍的社会共识，其实践就缺乏合法合理性的基础。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。
笔者认为，我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。20世纪40年代初叶，美国学者凯伊（ Key）在《预算理论的匮乏》一文中将预算的“元问题”概括为：“将×元资金分配给活动A而不是活动B的决策，其基础到底是什么？”同样，在我国各级人大审查批准公共预算时，也面临类似的“元问题”，即“各级人大在审查批准预算时，其决策基础到底是什么” 这个“元问题”其实隐含着一系列的诘问：“人大实际/应当按什么标准/程序来审查批准预算并使之符合公众的偏好？”“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好？” “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任？”此外，在理论上，党的领导权与执政权如何转化的问题、党的领导权的边界及制约问题、党的领导和人民意志如何结合的问题、“三个代表”重要思想实现机制问题等等都存在认识上的分歧。谢庆奎（2004年）认为，在中国进行建设，首选目标是加强人民代表大会制度建设。二是应用理论的缺陷。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。
（二）缺乏一个反映公众偏好的公共选择机制来予以制约。公共财政的民主性特征，本质上要求在财政预算收支安排过程和结果上尊重社会公众的意愿，通过一定的民主程序（代议制民主）将有限的公共资金（资源）按照一定的优先次序特别是公共偏好次序安排到有关的公共项目。预算既关系各个部门、各个利益阶层和普通社会公众的切身利益，也关系预算资金的资源配置效率。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率（资源配置效率在一定意义上就是满足公共偏好的程度，而不仅仅是单纯的经济产出效率）。在西方实行两党制或多党制的国家，社会公众以及利益集团作为理性的“经济人”，主要通过政治投票这样一种公共选择机制来表达和实现自己对公共预算的政策偏好，维护公众权利，并实现对政府权力的制约。在西方国家，反映公众预算偏好的表达机制主要有两个。一是“两党制”或“多党制”竞选的政治投票机制，广大社会公众通过政治投票来选择其支持的政策、政党。出于“当选连任”的动机和压力，决策核心机构中的政客们在决定预算时，不得不平衡考虑选民和各个利益集团尤其是中间投票人的预算需求。二是听证会机制。普通社会公众和院外利益集团代表都可以以游说和参与预算听证会等方式来表达其对预算的支持或反对。但是，西方的预算审查监督理论与实践，根植于西方的政治制度。由于根本政治制度的差异，这些理论和实践虽然可供借鉴，但并不能解决我国人大预算审查监督所面临的理论局限和实践困境。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，不实行“两党制”或“多党制”，就是在政府领导人的选任上往往是等额选举，因此不存在这种通过政治投票来反映社会公众的公共选择机制。同时，我国虽然一些地方人大开始“试水” 参与式预算，举行预算听证会，但听证的范围不广，参与的深度有限，仅仅局限于个别专项资金，听证的程序也不规范，听证的作用也有限。
（三）缺乏一个完善统一的法律体系来予以规范。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：一是对人大预算审查监督关系中各方当事人的权利、义务及法律责任规定不明确；二是预算审查监督程序的规定不科学；三是预算修正权上一般没有规定；四是法律法规对一些关键术语定义模糊；五是预算法约束性不强。
（四）缺乏一个健全有力的组织体系来予以保障。一般认为，组织是指由在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织作为一个系统，包括组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、规章制度、支持硬件、团体意识、权责划分、技术和信息等构成要素[3]。目前，我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，主要表现在人大预算审查监督专业机构——人大财经委的人员编制过少、规章制度缺失、监督技术和所需信息缺乏等四个方面。
（五）缺乏一个严密有序的审查监督规范来予以约束。如前所述，县级以上人大代表人数众多，如全国人大近3000人，省级人大可能近1000人，地市级人大往往500人以上，在短短的几天会期里，难以对财政预算进行详细的审查，因而借助人大财经委的初步审查工作和审查结果报告来作出是否批准预决算的决议。人民代表大会及其常委会在批准预决算的决议中往往表述为“同意财政经济委员会的审查结果报告（或所提的建议），决定批准某级某某年度预（决）算”。那么，人民代表大会信赖人大财经委的审查结果报告的基础是什么？人大财经委的审查结果报告在何种程度上值得信赖？
目前，人大财经委向人大及其常委会报告预算初步审查监督情况，是通过预决算审查结果报告的形式。一般而言，审查结果报告由四部分组成：导语部分；预算执行情况梗概及评价；预算收支安排梗概、评价及批准预算或决算的建议；财政工作建议。从全国各地人大财经委审查结果报告看，预算审查结果报告内容上往往是简述财政部门的上年度预算执行数字和预算草案数字，提问题隔靴搔痒，提建议泛泛而谈，至于采取了什么审查方法、审查了哪些内容、存在哪些实际问题、如何改进问题，则语焉不详。而且，不管预算执行实际情况是否合规合法、预算安排是否科学合理，审查结果报告无一例外都是建议人大常委会或者人民代表大会批准。因而，这样的审查结果报告缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，对人大代表和常委会委员实质性地审查预决算帮助有限。
按照新制度经济学或者政治学的观点，不但政府及其部门，而且立法机构以及立法机构的内设机构如人大财经委，也不是一个“铁面无私”的管理者，它们同样是一个个利益主体，同样是一个有限理性（bounded rationality）的“经济人”，自然具有实施不作为、寻租等机会主义行为的动机。如果没有法律法规、业务规则予以约束，何以保证人大财经委勤勉履行自己应尽的职责？同时，预算决策过程是一个政治过程，但也是一个技术过程。预算审查监督业务受到政治因素的影响，但也受到技术因素的影响。人大财经委预决算审查结果报告之所以缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和约束。人大预算审查监督，在一定意义上就是人大对政府财政预算编制、执行和决算以及政府审计的审计监督。因此，如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础。
人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。但是，目前人大财经委和预算工作委员会对预算的审查监督，仅仅是停留在听一听财政部门、部门预算执行单位、国库、审计部门的汇报这样一个阶段，汇报什么听什么，鲜有真正实质性的审查监督。没有预算审查监督准则体系的指导与规范，人大财经委的预算审查和监督，必然导致对预算审查监督的不负责任甚至机会主义行为。
三、为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点、着力点？
人大预算审查监督体系中的监督主体有人民代表大会及其常委会、人大各专门委员会、人大代表，为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点和着力点？
（一）从委托理论的角度考量，重构人大预算审查监督体系，必须规范人大财经委的审查监督行为。在委托—理论中，委托—关系视为一种契约关系。在这种契约下，委托人授权人为他们的利益（相对于人而言就是受托责任）而从事某些活动，这其中包括授予人某些决策权力。由于人的利益与委托人的利益可能不一致，在有限理性、信息不完全和信息不对称、机会主义行为倾向、自身效用最大化的假设条件下，人可能罔顾委托契约中的受托责任，追求自身利益最大化而损害委托人的利益，从而产生逆向选择和道德风险问题等成本。
将委托理论应用于政府预算过程，则政府预算过程中所体现出的是一种多重委托—关系和多重利益博弈。如在我国，在这种多重委托关系中，首先，初始委托人（社会公众、纳税人）通过选举人（人大代表）组成人民代表大会来代替他们对税收征收与公共产品的产出等问题进行集体决策，这是第一重委托关系。其次，人民代表大会通过选举选出政府、人大常委会组成人员，根据代表大会主席团提名通过财经委委员，这是第二重委托关系（为了叙述方便，不考虑选举上一级人大代表问题，其实也构成一重委托关系）。再次，政府将预算管理权、编制权、预算执行权、内部审计监督权分别委托给政府财税部门、部门预算执行单位和审计部门，这是第三重委托关系。但要特别注意的是，政府预算在第二重委托关系中，人民代表大会委托给政府的是预算的编制权和执行权；委托给人大常委会和财经委的则是预决算的审查权和监督权（当然并非全部权力）。在这多重委托关系中，体现了多重的受托责任。
显然，人大财经委在政府预算多重委托关系中处于一个联结政府及政府预算有关部门如财政、税务、审计、部门预算单位与社会公众、人民代表大会及其常委会、其他专门委员会的十分重要的纽带地位。在这个委托关系中，一方面，财经委承担着对财政预算、执行、决算进行初步审查的受托责任，另一方面，人大财经委行使对政府预算编制、执行、决算、审计工作的监督职权。由于人大财经委处于这样一种地位，更有条件与政府预算有关部门形成利益联盟，对政府有关部门的不合理预算行为“睁只眼闭只眼”，换取个人和小集团利益。人大及其常委会审查批准预决算的重大决策是根据人大财经委的审查结果报告作出的。如果不对人大财经委的审查监督行为进行严格规范，财经委就可能出现不忠实履行受托责任，甚至选择一种机会主义的方式行事，显而易见会对整个预算产生极为不利的影响。因此，要降低预算委托过程中的委托成本、防止机会主义行为，按照委托理论，不仅要在选任财经委委员及财经委工作人员上注重业务能力、职业操守，加强组织建设，提高财经委监督能力（的能力），而且重点要放在规范财经委的审查监督行为上。因此，建立一种符合中国国情的规范的人大预算审查监督体系，来规范人大财经委的预算审查监督行为，显得尤为迫切和重要。从理论上讲，加强人大预算审查监督，不仅需要人大加强对政府及其部门的审查监督，人大及其常委会、人大财经委自身的监督行为也必须遵守一定的程序、质量标准、审查方法，才能保证预算审查监督的质量，同时防止监督者的机会主义行为。从实际的情况看，人大财经委的审查监督也不尽如人意，也需要规范和监督。
（二）从监督成本的角度考量，把规范人大财经委监督行为作为建构人大预算审查监督体系的切入点和着力点，无疑是一种低成本、高效率的选择。赋予人大财经委预算审查监督更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，以局部的改革切入人大预算审查体系整体改革，可以起到四两拨千斤之功效。一是无需对人民代表大会制度和现行审计体制进行重大的变革，改革成本低；二是可以将对预算的社会监督成本降到最低；三是人民代表大会本身的预算监督成本最低。
（三）从公共选择的角度考量，把人大财经委作为建构人大预算审查监督体系的切入点、着力点和关键点，有利于建立科学规范的公众表达机制和公共选择机制。
“财政乃庶政之母”，国家预算及管理是政府的核心职能，既是保障公共产品供给的主要工具，也是国家对经济计划管理的重要方式，还是国家实现民主管理的重要形式。公共选择理论认为，政府预算过程是一个公共决策过程，政府预算决策的对象是对公共偏好的选择，需要通过政治过程把每个人的私人选择转化为公共选择。学界普遍接受了这个观点。如贾康认为，公共财政第一个基本特征，是要以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心。第二个基本特征，是公共财政以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。第三个基本特征，是公共财政以公民权利平等、政治权利制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制[4]。
如前所述，如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，是政府预算管理和监督的主要内容。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率。
贾康认为，“要形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法制化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。”笔者认为，这种法制化的、规范的预算公共选择机制，最适宜在人大及其常委会的领导下，由人大财经委主导组织实施，并将这种预算公共选择机制纳入人大预算审查监督体系之中。这是因为：第一，人大及其常委会、财经委是由人民代表大会选出的代表组成，担负着预算审查监督的职权和职责，在身份地位上能够代表选民，在职责上必须听取选民关于预算的意见和建议。第二，人大财经委在预算委托过程中是联结政府及其有关预算部门与人民群众和人民代表大会的纽带，在信息和工作联系上处于一个十分有利的地位，有利于建立公共选择机制。第三，在人大及其常委会的领导下，建立科学规范的预算公共选择机制，把人民的意愿和需求与党的意志的实现连接起来，也许是加强人民代表大会制度建设、推进建设和政治体制改革的突破口。第四，预算公共选择机制的建立和公众的参与有利于强化政府公共部门的受托责任，提升民众的民主意识和融入地方发展的热情。
四、人大预算审查监督体系基本框架
对财政预决算、预算执行进行初步审查和监督，既是宪法和法律赋予人大财经委的重要职权，更是人大财经委的重要职责（受托责任）。但是，受托责任的有效履行，首先必须以某种控制体系予以保证，否则责任往往流于一纸空文，责任履行也就流于形式。从表现形式看，控制体系由法律法规、质量技术标准、道德自律（职业伦理）三者构成。其次，受托责任的有效履行，必须具备一定的物质条件，如人员、能力、信息、经费、时间，否则，责任履行就是无米之炊。再次，受托责任的有效履行，还需要一定的外部环境，如社会共识（认可）、社会环境、文化意识、制度环境等。人大财经委在预算过程中处于联结政府预算编制权、执行权与人民群众、人民代表大会及其常委会审批权、监督权的纽带，肩负的责任十分重大。人大财经委要较好履行其肩负的责任，必须相应地具备规范的责任控制体系、一定的物质条件和外部环境。具体而言，就是需要建立完善人大预算审查监督理论体系、完善预算法律体系、完善预算审查监督组织体系、建立社会公众预算参与机制和预算审查监督准则体系。
（一）建立完善人大预算审查监督理论体系。目前，全社会对人大预算审查监督的依据和必要性达成了普遍共识，但对人大实质性预算审查监督的实现路径则存在诸多分歧。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，更需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。在这样的理论背景下，要求人大预算审查监督取得理想的效果，是不可能的。这与我国从计划经济向社会主义市场经济转轨时间不长、财政意识刚刚兴起等有很大的关系。反观西方发达国家的议会预算审查监督理论，虽然在“资金为什么分配给A而不是B”（美国财政学家凯伊把它作为一个元问题）、预算决策实际上是民粹民主还是精英民主等问题上还存在理论认识上的分歧，但预算决策和监督的实施机制却是成熟的、一贯的，其内在逻辑和理论结构更是非常清晰和一脉相承的。
我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。如前所述，当我们在面对“各级人大在审查批准预算时，其决策基础是什么”、“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好”、 “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任”之类的“诘问”时，我们还没有令人满意的答案。又如，人大财经委负有对预决算进行初步审查和监督的职能，但这种审查监督的性质是什么、效力又如何，既没有明确的法律规定，也没有理论上的共识。笔者认为，人民代表大会及其常委会按照集体行使权力的原则行使批准预决算的权力，人大财经委作为人民代表大会的专门机构，在人大预算审查监督体系中最重要的职能是鉴证职能，以鉴证观作为人大预算审查的决策基础是恰当的。二是应用理论的缺陷。目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。
笔者认为，一个科学严谨的理论体系，至少应该包括基本概念和定义、研究领域、研究对象、哲学基础、方法论基础、理论基础、研究技术等等。人大预算审查监督理论从理论结构层次来看，可以划分为基础理论（如公共财政理论、理论、代议制理论、委托理论、公共选择理论等）、应用理论（监督实务）两个层次。基础理论应当解决以下几个问题：人大预算审查监督的本质（是什么的问题）、监督的理论基础（包括哲学、法学、公共管理、经济学基础理论构成，以及基本概念、假设、原则、依据等）、监督的必要性（为什么要监督的问题）、监督的主体和对象（谁来监督和监督谁的问题）、监督的内容（监督的客体即监督什么的问题）、监督的目标（监督要达到什么目标的问题）等。人大预算监督的应用理论主要是预算审查监督的技术构成，即如何监督的问题，主要包括人大预算审查监督的定量和定性分析方法、监督方式方法和程序、社会调查与统计方法等。建立完善理论体系是一个宏伟的系统工程，有待学界去完善。
（二）完善预算及预算监督法律体系。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：
预算法自1995年实施以来，虽然对规范预算管理起到了一定的积极作用，但是现在已经完全不适应时代的需要。2004年，财政部就拟对预算法进行修改，而后多次列入全国人大立法计划，但由于涉及方方面面的利益调整和分歧，预算法修改是“只见楼梯响，不见人下来”。全国人大十一届一次会议将预算法修改再次列入全国人大立法计划。笔者建议预算法的修改应当解决以下几个问题：
1.明确预算审查监督关系中各方当事人的受托责任。现行的预算法、关于加强中央预算审查监督的决定和地方性预算审查监督条例等仅对财经委和预算工委的初步审查的职责（实际上仅仅是职权）进行了粗略的授权式规定，对初步审查失职渎职行为的责任后果则没有规定。这种只规定职权而没有规定责任后果的法律形式，容易导致财经委和预算工委缺乏监督责任感，消极行使、放弃预算监督权，甚至利用职权为个人、小集体和个别利益集团谋取私利，违背对公众的受托责任。从政府、财政税务部门以及部门预算执行单位等被监督对象来讲，我国预算法虽然对各种违反预算法的行为规定了“法律责任”，但不过区区三条，而且无一例外都是给予“行政处分”，存在着权力与责任配置严重失衡的情况；同时，对预算违法行为处罚的方式和程序的规定也只作了原则性的规定，而没有预算违法行为行政问责程序和政治问责程序的规定。这就容易使政府及这些部门缺乏对社会公众履行受托责任的责任感，导致预算违法失职行为。王雍君指出，受托责任是构成政府良好治理的“四大支柱”之一[5]。没有责任后果的受托责任，就不会有真正的受托责任，政府良好治理也就是纸上谈兵。因此，建议在修订预算法时，细化政府及预算相关部门行政责任、政治责任以及刑事责任的相关规定，强化预算约束。由于代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究，如何规范人大财经委及组成人员的权力与责任，实现权力与责任的平衡，需要在法学理论上进一步探讨。不过，笔者认为，代表法规定的是“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，并不妨碍对代表大会前预算审查监督失职行为及违反预算审查监督程序的行为追究责任。因此，应当明确人大财经委预算监督失职行为和违反预算审查监督程序的行为的相关责任，以强化人大财经委的预算审查受托责任。
2.规范预算审查监督程序。一是建议修改预算年度，将我国预算年度日历年制改为跨年制，如4月1日至3月31日止，解决目前在人代会批准预算前无批准的预算可以执行的问题。二是规定提前编制预算以及向人大财经委提交预决算草案的时间，使人大财经委、人大常委会有更多的时间对预算问题进行调研、听证、审议。三是增加预算听证和辩论程序的规定。由人大财经委按照规范的程序组织预算听证会，听取利益相关者的预算诉求。四是建立总额控制制度和预算分项磋商机制。财经委应当组织财税部门、有关经济领域的专家对预算整体（总额控制）进行讨论，在讨论并取得共识的基础上提出预算总体盘子的建议，交由政府研究处理。建立预算分项磋商机制，由人大财经委组织人大专门委员会负责人、财政预算有关部门、有关领域专家在预算总额控制下，就农业、医疗卫生、教育、科学、文化、科技、城市建设等方面的专项资金安排进行磋商论证，并将磋商结果提交政府处理。这既有利于对预算资金拨款请求进行优先次序排队，提高预算资金使用效率，也有利于拨款申请部门提高受托责任意识。五是规定预决算草案及报告不通过的法律后果及处理程序。六是规范人大常委会审议程序，规定审议意见不得改变当年预算。
3.规范人大预算修正权。笔者认为，赋予人大预算修正权是人大预算审批权的逻辑必然。建议增加人大预算修正权以及表决程序的规定，但预算修正权应当受到预算总额的限制。
4.明确中央与各级地方政府的财权与事权划分。规范中央和各级地方政府间财权与事权划分是实现财政法治和的基本条件和内容之一。明确和规范各级政府财权与事权划分，一方面有利于地方政府科学编制预算，严格执行预算，另一方面也有利于地方政府自主规划发展地方事业。此外，如果中央与各级地方政府间的财权和事权划分没有法律的规范，那么可能会出现一些极端的情形。例如：在地级市人民代表大会中，一般县（含县级市）的人大代表占50%以上。在财政“省直管县”的政策背景下，如果县（市）级代表在审议市本级预算时不同意市本级预算草案，认为市级对县级财政的支持太少，要求将市本级可用财力全部或大部分用于县级建设，提出预算修正案并付诸表决，这时就会出现极端的结果。因此，建议制定转移支付法，用以规范转移支付和上下级政府间财权与事权。
5.实行全口径预算。一是建立包括一般预算、基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算、债务预算在内的全口径综合预算体系，并要求全部向人大报告。二是将政府所有财政性资金以及诸如开发区的预算纳入一般预算。
6.其他方面的修改。如改进预算编制方法，细化预算编制，提高年初预算到位率；强化部门预算编制，要求部门预算特别是专项资金不仅体现预算支出的金额，也要体现受托责任，即预算支出预期要达到的效益和效果；明确超收收入使用程序和方向；明确预算调整、预算科目调剂的概念和报人大审批标准，增强预算约束力；加快政府会计准则和政府会计报告准则建设，规范政府会计报告，提高财政透明度；加强财政账户管理，规定开户银行和国家金库向人大财经委报送账户收支及结余情况，鼓励开展人大在线监督；建立预算资金使用绩效监督制度等等。
（三）健全人大预算审查监督组织体系。我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，与其承担的受托责任相比，存在严重的不匹配的情形。笔者认为，健全人大预算审查监督组织体系，要解决以下几个问题：
1.增加人大财经委内设机构和编制，充实人大预算审查监督专业人员。建议按照经济职能分类，根据具体情况在县级以上人大财经委设立综合（主要负责信息综合与行政）、总额控制（主要负责财政收入盘子和可用财力的调研与测算，以及对税费征收行为的监督，向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）、行政与政法、农业林业与水利、城市建设与环保、医疗卫生、教育科技与文化、社会保障、金融商务与企业事务（以上主要负责相关支出部门的预算请求支持材料调研与分析、组织听证和磋商、开展预算支出监督与项目效益评估、向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）等内部机构，分别承担相关监督职能。对财经委委员和从事预算审查监督的人员，要设定准入条件和任职资格，保证从业人员具有与其工作职位相称的专业能力。建立预算审查监督专家库，参与预算收入的预测、预算支出安排的听证、预算执行的监督、预算绩效的评价等等。
2.建立全国预算审查监督协会。在全国人大财经委和全国人大常委会预算工委的领导下，成立全国预算审查监督协会，负责组织预算审查监督准则的研究、起草和，组织预算审查监督理论研究和学科建设，指导地方预算审查监督工作，组织预算审查监督质量抽查，培训预算审查监督从业人员，编写协会刊物，通报中央和地方政府财政预算政策变化，推动各地预算审查监督经验交流等等。美国有个公共管理协会（ASPA）和政府财务官协会（GFOA），对推动预算管理研究、预算经验交流和职业道德建设等起到了重要作用。
3.在后续教育准则的指导下，加强预算审查监督工作人员后续教育和培训。
（四）建立完善预算公共选择机制。政府预算过程是一个公共选择过程，应当将满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心，将提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。但是，我国的预算实践和预算制度，一个主要的缺陷就是缺少一个成熟的反映公众偏好的公共选择机制。许多预算决策往往是行政首脑一个人“拍脑袋”作出。出现这种现象，一个重要的原因是缺乏一个规范的预算公共选择机制。公民参与是实现政府良好治理的支柱之一。因此，建立一个能够反映社会公众偏好的预算公共选择，是我国预算改革的方向。可喜的是，一些地方人大如上海闵行区和地方政府财政部门如焦作市、合肥市财政局开始进行预算听证的有益尝试。由于人大在预算听证中比政府财政部门的地位更中立，人大建立预算公共选择机制有着比财政部门预算听证更明显的优势。
笔者认为，一个规范的预算公共选择机制，应当至少包括以下几个部分：一是社会调查机制。人大财经委可以针对政府预算草案提出的收支项目以及社会普遍关注的问题，通过走访公众和企业、发放问卷、网站调查、召开座谈会等形式，听取有关方面对预算安排、预算执行的意见和建议，为预算分项磋商、预算听证等收集信息。二是预算听证和磋商机制。针对预算具体事项，听取利益相关当事方、人大其他专门委员会、人大代表、财政部门、专家学者的意见和建议，并将听证结果提交政府研究处理。三是预算响应机制。对公众疑问、意见、要求的响应，是公共部门负责任的体现，有利于提高人大和政府的公信力。针对社会公众对预算收支的疑问、意见和建议，人大财经委有责任进行解释性的答复。四是预算信息公开机制。不定期通过网站经济运行情况分析报告、预算执行情况分析报告、财政预算政策分析报告、预算绩效分析报告以及预算收支预测报告等。如美国加州议会立法分析办公室每年都会许多的预算研究分析材料，为社会公众和议会两院做参考。
（五）构建人大预算审查监督准则体系。如前所述，人大预算审查监督实效性不佳，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和规范。如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础，也就失去了审查监督的意义。人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。以鉴证观为理论核心、以抽样审查作为主要技术手段，制定和实施人大预算审查监督准则体系，可以为规范和指导预算审查监督工作提供依据，有助于人大预算审查监督规范化的实现，提高预算审查监督的权威性及公信力。基于此，笔者建议成立全国预算审查监督协会，逐步研究、制定和预算审查监督准则体系，待成熟时上升为法律法规，用于指导和规范人大预算审查监督行为。
同会计准则、审计准则体系一样，所谓预算审查监督准则体系，指的是这样一套预算审查监督方面的管理标准和工作标准，包括实施预算审查监督所必须遵循的权利义务、工作责任、审查监督范围、工作程序、技术规范、质量要求、报告规范、考核办法、后续教育、职业道德等一系列强制性或者指导性规范。具体而言，预算审查监督准则体系包括预算审查监督基本准则、具体准则、审查结果报告准则、质量控制准则、后续教育准则、职业道德准则等内容。
预算审查监督基本准则，主要是规定预算审查监督的本质、目标、原则、假设、主体、对象、基本概念等，处于准则体系总纲性的地位。如审查原则应当包括但不局限于以下方面：如真实性、责任性、完整性、及时性、可比性、重要性、适当性等。
预算审查具体准则，主要规定预算审查的具体业务的技术、程序、方法，如工作底稿与证据、与预算相关部门的沟通、对预算制度执行的评估、对预算数据的分析性复核、社会调查统计规范、听证程序规则、预算绩效评价方法、对审计工作审计质量的抽样方法、对部门预算单位预算执行的审查方法等。如在审查财政决算时，人大财经委可以运用抽样的方式，对审计局工作底稿和案卷进行随机抽样，根据抽样结果，再到被审计单位进行复核性检查，以此来评估审计工作报告的真实性、准确性和工作误差。又如，为了审查和评价某税种执行情况，为预决算审查提供佐证，人大财经委可以运用统计抽样方法，对样本企业进行检查，在对样本情况进行分析的基础上，推断出该税种执行情况的总体特征。
审查结果报告准则，主要规范审查结果报告的格式、内容和对预算执行、预算草案的意见。如前所述，目前的人大预算审查结果报告套话空话多，内容过于简单，信息量很少，证明力很弱，对人大代表和常委会委员了解预决算真实情况、审查批准预决算帮助有限。审查报告准则应当有助于人民代表大会和常委会委员理解预决算报告及草案，有助于提振对人大财经委审查监督工作质量的信心，并在此基础上作出是否审查批准预决算的决定。笔者认为，人大财经委除了向人大常委会或人民代表大会提交比较简略的审查结果报告、提出带倾向性的是否批准的建议外，还应当在平时或者会议时以分析报告的形式（或者作为审查结果报告的附件）向大会或人大常委会报告所有从专业判断角度认为重要的事项。
预算审查质量控制准则，主要规定从事预算审查监督的工作人员必须具备专业胜任能力、在进行预算审查时应当遵守的质量控制政策和程序等。
后续教育准则，主要是为保持和提高工作人员专业胜任能力与业务水平，掌握和运用相关新知识、新技能、新法规所进行的学习与研究等制度规定。
职业道德准则，主要规范预算审查监督工作人员的职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任。
预算审查监督准则体系的规划和建设，是一项长期的艰苦工作，笔者没有能力做到这一点。提出建立预算审查监督准则体系的设想，只是起到一个抛砖引玉的作用。
五、建立人大预算审查监督体系需要的外部条件
当然，建立完善人大预算审查监督体系还需要一定的外部条件。一是加快推进政府预算改革。如建立全口径预算，建立中期预算框架，加强预算与计划（五年规划）的衔接和协调，出台政府会计准则、政府预算（会计）报告准则，提高财政透明度等。没有这些，人大财经委就缺乏预算审查监督的基础。笔者认为，政府会计报告应当按照IMF《财政透明度手册》的建议，真实、完整揭示政府收支、资产、负债、结余情况。同时还应当以报表附注的形式揭示以下重大事项：如城市基础建设、重大民生项目执行情况；下一年度重点项目计划投资情况；政府税式支出情况；政府担保等或有负债；基本的经济数据如地方GDP、物价指数、金融数据、储备的土地等；基础数据如人口、土地面积、政府职能结构、财政供养人员数
量等等。二是改革和完善人大代表选举制度，加强人民代表大会制度建设。选举制度是人民代表大会的基础。没有完善的选举制度，不能选举出真正代表地方民意、关心选民利益的人大代表，反映社会公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制就是空中楼阁。三是加快政治体制改革进程。在坚持我国根本政治制度和基本政治制度的前提下，理顺党的领导权与执政权的关系，理顺党的领导权与人大决策权的关系，加快建设。四是有待民主意识、公共财政理念的深入人心。
注释：
[1]王雍君：《公共预算管理》，经济科学出版社2002年版，第2～3页。
[2]在全国各地的人大机构设置中，除深圳市等个别地方外，县级以上人大常委会预算工作委员会属于同级人大常委会工作机构，协助同级财政经济委员会承担人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。事实上，许多地方的财经委和常委会预算工作委员会职能关系上还有待理顺。为了叙述方便，本文将其与财政经济委员会视为一个监督主体，合称“人大财经委”，以下一般不再单独说明。此外，在县一级，人大财经工作机构一般是称作“财政经济工作委员会”，为常委会工作机构，不属于专门委员会，本文一般不做区分，统称“人大财经委”。
[3]陈振明：《公共管理学原理》，中国人民大学出版社2006年版，第36～40页。
一、引言
经过30年改革开放的伟大实践,我国公共理财环境发生着巨大的变化,特别是随着各级政府收支规模的不断扩大以及广大公民权利意识的日益觉醒,现存于公共理财领域的一些观念、规则已无法与建设物质文明、政治文明、生态文明和精神文明的客观需要相匹配。无论是从效率方面、还是从公平方面来考量,公共理财尚有较大的改进空间。因此,与全国各行各业一样,公共理财同样存在着进一步更新观念和创新机制的问题。由于公共理财领域的观念更新是一个内容甚为丰富的论题,本文仅以民主理财为切入点,探讨公共理财在理念凝练和制度设计层面上亟待解决的一些问题。
二、民主理财是公共理财天然的品质
依照公共财政基本理论,公共理财实质上可理解为一种委托理财,这种委托理财涉及两个完全不同的理财主体,即公共理财的委托者和受托者。在此种众委托关系中,委托者是广大民众或全体纳税人,从理论上来讲,他们既是公共理财实际的决策者,也是公共理财过程最有力的监督者,他们是公共理财的主导者和支配者。与此相对应,政府则是公共理财的受托者,他们是公共理财的实际执行人和操作者;公共预算则是政府与全体公民或纳税人关于公共理财最基本、最重要的文字约定。以此为依规,公共行政部门有序地开展经常性的公共理财活动,包括日常的税收征管、公共收支计划的编制和公共资金的拨付等等。
公共理财的目标指向是最大限度地满足广大民众的公共需要,由于公共需要既有地域的区分,又有内容上的不同,因此如何使公共需要能够得到充分的表达和有序的满足,这是公共理财面临的首要问题和重大抉择。从供给的角度看,公共资源是稀缺的,公共财力是有限的;从需求角度来看,公众对公共服务的要求往往比较强烈,纳税人对公共产品的需求又是多层次的。在这种不对称的供求情势下,有重点地满足基本的公共需要必然是一种无奈而又必须的抉择,这种抉择权在于民众自身而不在于政府,否则,即使是出于为民服务的良好愿望,也难免有越俎代庖之嫌。只有民众才能切身感受到对公共服务或公共产品的真实诉求,这是政府始终所无法取代的。所以在公共理财领域,作为民众的公仆,政府不应、也不能为民做主或代民作主。
公共理财既属于经济范畴,又是属于政治范畴,既关系到经济福利,又关系到政治权利。从权力归属来看,公共理财既涉及公民基本的经济权力,也涉及公民基本的政治权力,前者主要表现在对基本公共服务、公共福利的享受上,后者则集中表现为公民的知情权、参与权、表达权和监督权等。因此就角度来讲,如果说一切权力属于人民,那么公共理财的主导权也属于人民。从这一意义上讲,公共领域的民主理财不仅是经济市场化的使然,也是实践原则之必需。正是由于公共理财为众人之事,因此与家庭理财、公司理财相比较,在公共领域积极倡导并有效实施民主理财原则显得更为敏感、更为迫切。
三、信息公开是民主理财的基本前提
公共理财领域的民主理财,是民众通过一定路径或渠道对理财活动有序而又广泛的参与,也是民众或其代表收集、整理、分析相关理财信息并作出相应选择或决策的全过程。因此,公共理财信息是否公开?如何公开?何时公开?又至何种程度?诸如此类的问题对社会的各个阶层和领域有着重大而又深刻的影响。就对公众的影响而言,如果他们无法获知相关信息,或知之甚少,那么就无法或难于参与公共理财,民主理财则无从谈起。
长期以来,受传统文化的影响,我国的公共机构一直采取的是封闭式公共理财方式,其重要特征就是政府为民作主,政府主导理财,包括对理财信息德掌控。令人可喜的是:近10年来,以公共财政为取向的财政改革有力地推动了公共理财的公开化进程,一定范围内和一定程度的透明化公共理财取得了不小的进展,成就有目共睹。但公共理财的公开程度相对于民众的呼声与期待,仍有较大差距。特别是公共权力部门对开放式的公共理财方式还缺乏充分的思想准备和组织准备。在此方面,有关公共预算的过程和数据迟迟不能得到及时、完全地公开,这是一个无法回避的客观事实。从理论上讲,只要不损害国家的安全和社会的稳定,一切公共理财信息都应向公众公开。在公共理财领域,普遍的公开是常态,少数的保密是特例。以此标准来衡量,我国公共理财领域的信息公开可谓任重道远,民主理财之事业方兴未艾。与此同时,必须看到公共理财信息的公开化已刻不容缓,做出这一判断的重要依据是:自改革开放30年来,我国社会发展正处在新的转型阶段,各阶层的利益日趋分化,矛盾愈加突显,尤其是特殊利益集团在公共理财领域的强势博弈已屡见不鲜。由于这些博弈大多是在半透明、甚至是不透明的状态下进行,在传统的重人情、讲面子、搞关系的文化氛围中,期望每一位政府官员都能依靠道德的自觉,来顶住特殊利益集团的强大压力,这是很不现实的。
各种利益集团通过博弈而影响公共决策和公共政策也是现代政治生活的重要内容,他们对政府的游说、对官员的施压并不可怕;真正可怕的是,此种游说和施压是不透明、不均衡的。在暗箱操作的博弈状态下,强势的利益集团极有可能突破道德、甚至是法律的底线,以牺牲公共利益为代价求取一己私利。鉴于各种利益集团的存在是当前我国社会结构的显著特征之一,因此构建公开而又透明的博弈平台既至关重要,又十分迫切。公共理财,作为公共经济利益的交会之地则首当其冲。
四、制度建设是民主理财的根本保证
在保证公共理财信息公开透明的前提下,为了确保公众合法有序地利用各种渠道参与公共理财,制度建设则至关重要。从我国实际状况出发,进一步完善以下两大基本制度显得尤为十分迫切,且现实可行:
(一)新闻舆论对公共理财的监督
新闻舆论监督运作空间的大小和力度的强弱,是现代政治文明进步程度的重要标志之一。我国宪法虽然明文规定公民有言论的自由,但却没有具体到如何保障新闻媒体行使自身的报道权和监督权。从这一意义上讲,我国的舆论监督还缺乏充分的法理依据。因而如何在法理的层面上为我国的舆论监督建立坚实的支撑点,这是实施有效舆论监督的重要基础。在一个法治国家里,有法可依是必要的前提,舆论监督也不例外。作为公众行使民利的重要途径和形式,新闻单位进行舆论监督理应受到法律的保护。对于被监督对象通过权力或权力寻租,使用各种非理性、甚至是非法的手段妨碍舆论监督的行为,我国立法及其相关部门应尽快制定和出台相关法律法规,以充分保障媒体在舆论监督中的合法权利。与此同时,舆论监督又是一把双刃剑,保护新闻自由和对滥用新闻自由的限制,都是文明社会和法治社会的必然要求。为了避免舆论监督中的消极因素,最大限度地发挥舆论监督的积极作用,通过新闻立法来引导和规范新闻舆论的自律和他律行为亦是不可或缺。
新闻舆论对公共理财的监督作用主要体现在以下方面:第一,新闻舆论作为反映民意的喉舌,既可充分地传递公众对公共理财活动的意愿、意见、建议和看法,也可公正、客观地发表相关的评论,这些信息可为公共理财决策提供必要的参考。第二,新闻舆论作为公共机构的政策宣传工具,可以为公共理财的决策和政策进行必要和充分的宣传解释工作,尽可能地争取理解和认同,减少误解和阻力,从而为相关政策的出台、调整和落实营造良好的舆论氛围。第三,新闻舆论可依法对涉及公共理财的所有机构和人员进行有效的监督,促使相关机构及其工作人员为民理财、依法理财、科学理财,从而有效地减少失误、防止腐败。
(二)立法机构对公共理财的监督
从国际通行惯例看,决策与监督是立法机关的基本的职责所在。从我国法律的相关规定来考量,我国各级人大的决策与监督职能也是有据可寻。因此我国各级人大对公共理财基本方略的决断以及对公共理财各个环节的监控责无旁贷。为了完成这一艰巨而又神圣的历史使命,基于当前现实状况,应对我国人大的代表构成和职业性质作出必要调整,使人大代表更好地履行立法应尽的职责。
在实践中,让民众来参与公共决策,这是一个永远不能实现的神话。从这个意义上来讲,民意代表机构的不断完善是实现公共理财民主化的重要先决条件之一。为最大限度地扩大各级人大的民意基础,使民意的表达更直接、顺畅,对公权的监督更有力、有效,应适度调整各级人大代表的构成比例,逐步减少来自官方、或具有官方背景的代表人数,相应增加来自非官方的代表人数,至少应使后者在立法机构的比例达到50%以上,从而使民意得到更充分的表达与伸张。与此同时,鉴于我国人大代表自身均有其本职工作要做,在本质上他们是属于兼职,而非专任,难于有足够的时间、精力等必要条件来充当民意的表达者和民权的维护者,因此有关方面宜积极创造条件,早日实现各级人大代表由兼职状态向专任职业的更本转变。
参考文献:
1、厉以宁.思想解放、理论创新、积极改革[J].北京大学学报, 2008(9).
[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826（2013）04-0014-07
现代社会认为，民主文化是一种政治文化，民主制的国家是现代社会的常态，制度建设是民主的核心内容，但民主制度的实践需要一定的文化背景。因此民主可以理解为一种深层的文化、价值观和行为规范。
民主文化一方面具有文化的渗透性，另一方面又与民主政治紧密相连。有的学者认为，民主文化建立在就民主的政治生活的过程和范围达成一种社会共识、公民的意愿构成政府的权威的基础上，政治权力通过大众的普选而非使用威吓或强力来交接。大多数学者认为，民主文化是人们关于民主及民主政治的主观意向和态度，从事包括民主选举、民主决策、民主监督、民主管理等的民主活动。
在当前文化大繁荣大发展的社会背景下，如何实践民主文化是一个重大的课题。民主社会的财政是“取之于民，用之于民”的公共资源，如果将民主文化作为财政监督背后所支撑的理念或规则，则高效、透明的公共财政离不开有效的公共财政监督体系，而有效的监督体系需要有一系列良好的制度环境条件。从民主文化出发考虑财政监督的意义，会发现现行的财政监督体系是否完整与财政活动多元参与者密切相关，所以，本文将致力于探讨“如何使当权者合理使用权力”问题，重点讨论民主文化环境下财政监督体系建设的重点，力图实现两个目标：一是加深对制度（财政监督）在发展中所起的作用的理解，二是探讨财政监督促进政府治理改进的途径。
一、制度经济学视野下的民主文化
近年来，在基层民主的饯行中，监督地方政府花钱的试验，越来越受到重视。浙江省温岭市2005年开始在新河及泽国两镇进行了公众参与预算的试验；江苏省无锡市和黑龙江省哈尔滨市分别在2006年和2008年推出了街道层面的试验，通过对话、讨论和争辩等方式参与公共政策的制定；2008年河南省焦作市开始公开市级预算，以求让公众了解钱从哪来，用到何处，而且焦作市的预算内容较为细致化，在部门预算支出明细表上，列出了各单位的支出按办公费、差旅费、业务招待费、培训费、水电费等明细。在这类试验中，地方官员起了主要的推动作用。比如，温岭市人大主任张学明积极倡导参与式预算试验。在他的倡导下，温岭2009年有六个镇进行了试验，2010年有十个镇进行了试验，在2011年把上一年度的预算执行情况也纳入了民主恳谈的范围。可是参与式预算，不应单单依靠开明的地方官员来推进，“最有效的动力还是公民的抗争、压力和民间组织的促动，公民应该是参与式预算的真正推动者、主人公”。因为，协商民主关注的是政策过程的利益整合，鼓励受到决策影响的利益相关主体积极参与，如果我们将上述试验看做一种监督政府花钱、完善地方治理的创新，那么这样的民主实践的持续性，需要依靠制度安排来保障。
制度和经济社会发展密切相关，制度是促进与保障物质资本、人力资本积累和技术进步的激励约束机制，在某种意义上，这些制度安排被称为“社会资本”。以制度形式存在的社会资本，在经济发展过程中可能比物质资本或人力资本更重要。以“制度”为研究核心的制度经济学，将政治现象和制度演化纳入经济学的分析，拓宽了经济学的研究范围，为经济发展中的许多现象提供了有力的观察窗口。在制度经济学的研究视角下，会让我们对民主文化有更深刻的认识。
制度经济学提出了一个选择理论框架，即每个人都是在限制条件下或约束条件下使其收益最大化的。在不同的制度下，人的行为选择不同，某一领域发生行为的变化，一定是特定的制度安排的结果。比如，稳固的民主制可以提供安全的产权和履约制度，而独裁制度则不具备这个特征，因为它不可避免地面临政权交接问题。为什么实践中按预期制定了政策，但所希望的结果却没有如期实现，这与产权、契约执行等经济制度和公民社会与政府机构之间的相互关系有关。
在制度经济学的分析范式中，制度被定义为“博弈的规则”，在社会交往中人为设计的一些约束条件，能否以一个好的制度的模板在不同国家推行？我们认为由于转型国家和发展中国家与发达国家的制度实施环境存在较大的差异，因此制度是无法简单拷贝的，而必须是通过众多参与者的决策模式与内容的逐步演变而来的，而这些决定反映了参与者内在的思考模式和行为方式。虽然存在着制度演化论和构建论的争论，即有人认为制度是构建的，有人认为制度是演化的。然而，无论是构建还是演化的过程，公民社会参与其中作为第一驱动力，是必不可少的。制度是民主的形式体现和运行载体，民主政治的运行既需要制度为载体，又需要文化作支撑。因此，制度经济学视野下的民主文化强调的是协商式的民主文化，弥补了传统的代议制民主下选举文化的缺陷，注重平等、参与、对话、协商、共识等政治实践属性。
政府的管理能力是经济发展中一个比较容易被经济学家所忽视的问题，如果将经济政策和制度建设看做发展中问题的核心，我们的注意力就自然会转移到政客、政党、公民以及利益集团的行为上来。由于政策及其结果不仅会影响公民的选票，还有可能会导致有组织的利益集团的出现和强化，所以需要对经济和政治之间的联系进行研究。詹姆斯・布坎南（James M Buchanan）在其《民主过程中的公共财政》一书中提出，财政学作为一门学问，作为一门科学，处于严格意义的经济学和政治学的分界线上，是政治的经济学。在财政学领域内对问题的讨论不应忽视对民主文化的思考。
二、民主文化下的财政监督
在财政管理中存在“激励不足”，因而强化约束――财政监督显得尤为重要。其原因在于政府组织与企业组织的结构安排差异，公务员实行的是工薪制，没有股权、期权等高额年终奖等激励，进而决定了政府组织系统内解决人问题，主要是依靠建立监督制度，而不是依靠激励机制。因此，在难以杜绝解决政府系统人的“道德风险”问题，且公务员工资对于权力的激励作用又有限的情况下，只有加强监督，实施严密和完善的内、外部监督机制，从而最大限度地缓解委托人与人之间的信息不对称，以充分实现公共财政的效益最优化。
国外对财政监督理论的研究主要有两大学派，即阿利克斯学派和瓦格纳学派。国内对财政监督的认识则是“百家争鸣”。其中具代表性的观点有：将财政监督分为社会公众对政府财政行为的监督、人大对政府财政行为的监督、政府财政部门对预算单位的财政监督以及政府财政部门的自我监督、政府财税部门对纳税人的财税行为的监督四个层次，并分析了不同层次的财政监督的目标。财政监督的目标之一就是要监督公共财政是否用于和在多大程度上用于社会公共领域。公共财政监督的最终目的是要调整和优化财政支出结构，维护财政预算的完整性和严肃性，促进经济社会的发展。
在我们看来，财政监督是为实现财政管理目标而建立的一种约束财政主体行为的制度安排。财政监督的核心是对政府财力的约束与规范，是对政府收支活动的约束、规范、督察与促进，它确保政府收支活动具有真实性、合规性和效率性，阻止财政活动中的低效浪费、等现象。制度经济学家哈耶克（Hayek）认为，不管是任何人，只要他享有过量的自由裁量权，都必将导致人治而非法治。正如孟德斯鸠所说，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。
狭义的财政监督是财政部门对财政资金的运行及其实施效果的一种监督。虽然每一个政府部门都有相应的职能，但政府部门都是作为一个整体提供公共服务的，统揽政府的收支事实上是财政部门最基本最重要的功能，因此行政层面上财政管理和监督权的统一很重要，资金的调配权和对资金使用的监督权都属于财政部门。
而广义的财政监督强调公民社会对财政资金的运行及其实施效果的一种监督。不仅包括人们普遍认同的政府作为受托人对自己代民理财行为的自我控制和评价，以及政府对纳税人服从财政管理的情况进行的控制和评价，而且包括纳税人对政府财政责任履行情况进行的控制和评价。简而言之，广义的财政监督包括了“财政监督”和“监督财政”。“监督财政”的实质则是财政的民主化，即纳税人行使其对财政活动的知情权、参与权和监督权。
财政民主的价值取向为财政监督的发展提出了新的要求，即当代民主文化下的财政监督突破了传统监督工作中只注意制约而不讲协调的旧理念，明确提出在权力监督机制安排上，既要相互制约又要相互协调，这样就有效地把监督的效率与管理的效率有机地统一起来。也就是说，民主监督下的财政，要远比无人监督或征税者的自我监督来得更有效率且更具公平性，通过社会的广泛参与从而获得更好的公共服务，以取得更大的社会效益，赢得社会更大的政治认同。
所以，在这样一种监督的范式下参与人更多的是以一种协作的方式，有意识或无意识地去重新评价和修正行动及行动规则，最终在实践中通过无数次的试错过程而逐渐产生一个新的均衡――新制度安排。因此，与监督有关的制度创新和机制完善，具有更长久和更大范围的影响作用。当前，社会对提升财政透明度的要求，就是对完善新型财政监督的实施环境的诉求，即要在财政民主的视野下进行财政监督，提升财政监督的效力，政府应建立公开透明的财政信息披露制度，把政府监督和社会监督有效结合起来，从而提高财政监督的力度，完善财政资金使用效率。
三、参与权、监督权与财政透明
从狭义来看，专职监督权可以、也必须介入公共行政管理权力相互制约之中，而从广义来看，提升公众参与意识，扩大公共财政监督主体范围，发挥舆论监督有着至关重要的作用。如，许多国家和地区所实行的公民参与就是一种行之有效的制度安排。基于这样的观察可以看出，在民主体制下，非政府组织可以加强政治领导人和主要的利益集团之间的沟通，使得制度调整变得更容易。因此需要以更广泛和富有活力的舆论取代特殊利益集团内的民主制度，即决策制定与执行的多元参与机制。
但是参与权的行使也是有成本的，对如何控制“多数同意”的成本，并防止多数人对少数人权益的侵占将是十分困难的事情。达成多数同意的成本至少包括达成多数同意的组织成本，不同参与者之间的利益摩擦成本，以及因达不成妥协而推延公共产品供给的机会成本，这些成本可能都与参与者参与财政民主化进程的意愿与能力直接相关。因此，参与权会在一定程度上影响监督权的行使。
参与决策过程所形成的社会资本，是任何市场交换模型都不可能分析到的相互关系。人们之间的信赖和互惠模式是一种形式的社会资本，人们之间可以做出一些可信的承诺，如通过大家的共同努力可以使生活变得更好。为什么有些国家实现了繁荣，而另外一些国家则没有，关键的问题在于：在一个环境中，契约能否得到可靠的执行，能否降低各种有利交易中发生的成本？对于契约的遵守不仅仅依靠清晰的法律和执行契约的法院，多数交易是在没有外部执行机构的干预下得以实施的。公民参与公共事务过程，关键是要克服“搭便车”与“信息不完备”，理性的行为人将趋向于“搭便车”，不完备的信息条件从客观上制约了公民参与的实际能力。所以，社会资本也可以表现为监督的正式与非正式制度，我们需要作进一步的投入，附加监督与激励机制来消弭“搭便车”的侥幸心理和信息不完备的情况，来监督人们的行为，形成公民社会积极参与监督，被监督者愿意接受监督的环境。这就是为什么张五常教授观察到，当年三峡上的纤夫会雇用一个监工来抽打他们自己这一看似不合常理的情况。
实施公共财政民主决策和监督的前提条件是公众知晓财政信息，因政府与公众的信息是非对称的，政府是公共信息的创造者、拥有者和控制者，社会公众处于信息方面的相对弱势，因而为了落实公众的知情权、参与权和监督权，为了履行好自身的受托责任，政府需要认真担当公开披露政府财政信息的义务。反映政府财政活动的公开信息，不仅对外部信息使用者的决策具有价值，而且对于政府合理配置财政资源，自身科学决策都具有不可或缺的作用。政府应向公众提供全面的政府财政信息，从根本上讲，只有公开、透明、知情才能监督。财政透明度的提高，有利于提高公众的知情权和对政府的监督，进而促使政府更好地履行对公众的受托责任。根据透明度的一些要求，政府提供的财政信息至少应包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的财务状况等。财政透明度的提高有助于外部监督力量（公众和立法机构等）有效地监督和评价政府，减少腐败行为。现实中的不少问题都是预算不透明的表现：如财政转移支付，专项转移支付资金的不透明所导致的“权力寻租”、“跑部钱进”等问题的出现。所以，财政透明是参与权与监督权行使的重要制度安排。
财政透明度要求以财务数据的形式反映政府的理财情况和受托责任的履行情况（结果和质量）。财务报告是政府财政信息的主要载体，以满足使用者需求为目标，政府财务报告的潜在使用者包括政府活动所涉及的所有利益相关者，既包括收支政策执行者，也包括外部监督者。我国目前实行的是预算会计，政府财政报告无力承担财政透明度所赋予的重任，其根本原因之一就是预算报告目标与财政透明度精神之间的明显差距。另一方面，财政监督者主要应包括：立法机构、审计机关、纳税人、债权人以及一些非政府组织等。从价值取向看，我国目前的政府财务报告目标在很大程度上忽视了监督者，特别是社会公众对政府财务信息的需求。而且目前我国的预算权不是统一的，而是分散的，财政公共投资计划，这些资金的调配权并不仅仅在财政，而是被其他职能部门所分割，在这样一种背景条件下，我们所看到的财政管理，可以说是支离破碎的。这些显然不适应民主文化下财政监督所倡导的公众价值取向。
四、财政监督管理体系的治理
参与到财政决策制定过程与财政决策执行过程的财政监督，本质上是一种管理活动，内在于财政管理之中。我们认为财政监督不是独立于管理的过程，而是基于受托财政责任关系的要求而进行的控制活动。财政监督作为财政管理的有机组成部分，是确保财政政策目标实现的重要保障。构建民主文化下完整的财政监督体系的重点是在参与式治理的基础上有序地推动监督财政。
首先，在财政的民主监督过程中，公共预算是主要的内容。预算监督作为控制政府施政最为有效的工具，其作用无疑是相当重要的。著名预算专家希克（Schick）认为，公共预算有三种主要功能，进而有三种预算取向：控制取向、管理取向和计划取向，其中，控制取向的预算，主要致力于迫使支出机构削减支出和限制它们在内部重新配置资源的能力；管理取向的预算主要致力于促使支出机构改进管理；计划取向的预算主要致力于帮助机构预测和建立多年的项目计划。因此，在财政已经成为现代政府的生命线并且预算管理相对成熟的时代，立法机关只要控制公共预算的资金来源和流向就能够掌握其行动。
1.预算监督与民主成长息息相关。一部预算发展史也是一部伴随着民主成长的历史。现代预算制度最早出现在英国，其预算制度与议会相伴而生，是议会职权的中心，是在代议制机构监督国王财政权的过程中产生的。西方国家预算的产生过程是自下而上的内生型，这个过程是伴随着立法机关监督职能的不断强化和民主化进程。在历史上，民主政治确立的议会民主主义原则促进了预算从国家预算向公共预算的转化和发展。
2.预算监督的民主功能。公共预算的核心价值就不仅仅是效率和效益，而且是民主价值，民主制度的核心目的有两个，第一是监督问责，第二是把不同公民的利益偏好汇总起来。建立透明、参与和负有责任的公共预算本身是财政民主化的过程。这就是说公共财政资源是不是做到了权为民所用、利为民所谋，而这样一个过程中预算成为政府民主治理的重要手段。
3.预算监督是否能有效运行关键在于程序民主。民主要由程序来保证，即要使民主具有实质性，就应使决策内容和参与主体的确定、决策结果的执行与监督程序化。监督机制的形成就是各种法律制度和程序综合运作下的结果，只有程序化才能使监督持久和切实有效。比如，在地方治理中兴起的参与式预算，使直接民主与代议民主能够有效结合，是公民直接参与决策的一种治理形式，有助于强化政府对公民的纵向受托责任，将地方民众有效地带入发展进程并推动中国的基层民主化进程。我国预算民主的制度成长逻辑是渐进的改革和有序的参与，因此要建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。
其次，财政信息的完整性是预算监督作用的关键。从落实政府问责的治理目标来说，“财政问责”（financial accountability）是必要的条件，从问责的需要来看，所有与政府活动相关的信息和解释都是有用的。但是，最重要的关于活动的信息及解释应该是关于政府收支方面的信息。而我国当前的预算管理制度是分裂的，存在制度外收支和制度内收支。制度内收支由预算内收支和预算外收支两部分构成，二者都是有法可依或有规可依、有据可循的，合并称为制度内政府收支。制度外收支的非规范特征明显，制度外收支定义为：各级政府及其附属部门和单位，凭借其行政权力、直接或间接掌握的，游离于财政预算管理范畴之外的非规范性政府资金。制度外收支很多情况下出自政府和部门的权宜性和应急性安排，甚至是政府部门寻租努力的“成果”，比较有代表性的如国有资产处置收支、地方政府债务收支等。因此，要进行全口径预算管理，把所有的政府收支都纳入预算中，因为如果预算不具有统一完整性，更没有覆盖所有以政府为主体的收支活动，必然会影响预算监督作用的发挥。如果进一步地去讨论，还可以发现，全口径的预算管理实际上是包括立法层面的总量控制和预算权的统一这两层含义，只有在行政层面上能够实现财政统揽所有的政府收支，才可能实现在立法层面上对所有收支的总量控制，那么狭义的财政监督权的内在统一性，恰恰就构成了实现行政层面全口径的一个重要手段和重要的推动力。
再次，从合规性的监督到绩效监督，保证预算监督的可持续性，尽可能减少预算管理过程中的随意性。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评估机构，制定统一的绩效评估标准。而在我国由于还没有形成标准的财政绩效考核制度，财政绩效评估基本还处于自发、半自发状态。简单的“结果监督”可能导致有关部门和人员在资金分配和使用上的自由裁量权过大。因此，需要由简单的“结果监督”向“过程监督”转化，实行监督主体多元化，监督责任明确化，监督关口全程化。根据项目的不同特点，具体问题具体分析，积极尝试多种可行的监督方法，使财政资金的效益在资金流程的各个节点都得到监督和控制，目标是要在财政预算过程中，建立基于决策权、执行权和监督权制约的财政预算专业化制衡机制。
根据国内外的实践，绩效监督的方法通常包括成本效益分析法、最低成本法、目标预定与实施效果比较法、因素分析法、历史动态比较法、专家评议与问卷调查法等等。通过积极推动和建立以预算为源头，以预算执行为重点，以监督为依托，以决算和绩效评估为反馈回路的闭环财政管理体系，建立项目绩效管理系统PPMS（Project Per―formance Management System），将绩效监督与预算管理紧密结合起来，重视绩效审计，构建起由人大、审计、社会舆论、公民参与监督的多层次外部监督模式，实现事前预警、事中监督、事后评价、跟踪反馈的全方位监督。
最后，从技术层面上，提升预算监督的效力。预算监督的提升与政府会计与报告体系的技术支持密不可分。一方面，面向公众的预算文件、决算账户以及其他财政报告应包括中央政府所有预算和预算外活动，还应提供中央政府的汇总财政状况，并应提供所有预算外资金的明细报表。描述中央政府或有负债、税收支出以及准财政活动的性质及其财政影响的报表也应该是预算文件的一部分。这类报表应说明每项支出的公共政策目的、期限及目标受益人。另一方面，年度预算的编制和介绍应在一个综合、一致的数量性宏观经济框架中进行，而且还应提供编制预算所使用的主要假设。预算数据应在总额基础上加以层层细化，区分收入、支出和融资，并对支出进行经济、职能和行政分类。
对宪政这个政治学、法哲学中的重要概念至今没有统一认识，但论及宪政的内容，人们自然会想起民主和公平正义，也会联想到权利与权力，从根本上说宪政所研究的核心问题就是权力的制约与权利的保障。当国家产生时，国家的财政权及其具体内容中的财政支出权就产生了，而“监督是一种普遍的权力现象，存在权力的地方就会有权力的监督”[1]。下面将对财政支出监督进行宪政解析，由于现代财政已经发展到了公共财政时期，因此将更多侧重对公共财政支出监督的宪政解析。
一、财政支出监督与财政民主
“民主”一词，在中国古已有之，是“替民做主”① 的意思，它不是宪政理念中所论及的民主。近现代深入民众观念的民主是宪政理论中的一个基本概念，甚至人们有时将民主与宪政等同使用②——在《新民主主义宪政》一文中，毛泽东就提出：“宪政是什么呢？就是民主的政治” [2]，因此民主是宪政理论的核心内容。财政民主，“就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财” [3]。对财政支出的监督能够体现财政民主精神，也将保障公共财政支出的民主。
1.对财政支出的监督体现了财政民主精神。首先，对财政支出的监督体现了民众意愿。财政支出的范围广泛，包括一切与普通民众的衣食住行相关的领域，民众对财政支出的关注就是对自己的关注，对财政支出的监督是一种民众的意愿。其次，对财政支出的监督体现了民主程序。民主程序是以公众知晓、公众参与和公众评价为特征的，因此是接受监督的程序。就财政支出监督而言，监督本身就是整个财政支出程序的一个环节，而财政支出程序本身也是整个监督内容的一个方面，对财政支出的监督体现了民主程序。最后，对财政支出进行监督本身就是一种民主的方式。民主的方式是一种能够使大多数人的意思表达出来，并最大限度保障大多数人意志的方式。监督的主体是广大人民群众时，监督本身就是表达民众意愿的方式；监督的内容是人民意志的结晶时，监督也就是实现民主的一种方式。
2.对财政支出的监督保障了公共财政支出民主。在整个财政支出的过程中会产生许多“新部门”和“独立的人”——比如：人民代议机构、整个行政机构，包括财政部门以及具体使用财政资金的部门等等，他们在完成财政支出职能的过程中行驶着某些独立职能，并获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益。这些部门与最初的民众之间是独立的，同时这些部门彼此之间也具有相对独立性，各自形成了独立的利益和权力范围。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 这个界限可以是法律法规或规章制度，也可以是来自不同利益集团的监督。对财政支出的监督就是滥用财政支出权力的界限，它能保障公共财政支出的民主。
二、财政支出监督与社会公平正义
社会公平正义理念也是现代民主国家中的一个基本理念。从社会公平正义的角度对财政支出监督问题进行研究是对其进行宪政解析的一个重要内容。
1.财政支出以社会公平正义为基本原则。公平的本意是指“参与各方在规则权上的平均或相等”，包括体现为机会均等的起点公平、程序合理的过程公平和符合公正理念的结果公平。公平本身就是一个包含了正义的概念。“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌。” [5] 对于正义，不同的历史阶段会得出有差异的结论，不同的人会得出不同的结论。民主社会下财政支出监督中的正义也必然是以民主为核心价值，是符合广大民众价值判断的正义，是符合公平理念的正义。财政支出以社会公平正义为基本原则具有重要的意义，它是社会稳定的重要保证，也是实现社会成员全面自由发展的重要途径，更是保证社会进步的重要力量。财政支出公平投入是社会各方面均衡发展的基本保证。财政支出公平正义要求政府财政支出的安排能够比较均衡地照顾到和平衡好各方面的利益。财政支出的起点公平体现在人人都有从财政支出中得到生存保障和获得全面发展的机会；财政支出的过程公平体现在民众有机会参与到财政支出的决策过程；财政支出的结果公平体现在财政支出使社会贫困人口的基本生活有保障，使社会成员发展环境得到改善。对于不同的社会成员可能从财政支出中获得的不同，通过财政支出也不能保证所有的社会成员都处于同一状态，因此财政支出的公平是起点与过程的绝对公平与结果的相对公平的结合。
2.财政支出监督保障了社会公平正义理念在财政支出领域的贯彻落实。对财政支出的监督应该是一个全方位、多角度的监督体系，它将表现为财政部门对具体使用财政资金部门的监督、外部监督机构对财政部门的监督，以及社会公众及新闻媒体对所有与财政支出相关的决定、人员和资金的全面监督。健全的财政支出监督体系是社会公平正义理念在财政监督体系得到体现的保障。首先，财政支出监督能够促使起点公平正义的理念在财政支出领域得到落实。接受全方位的监督，就使得在财政支出行为发生之时充分顾及民意，一个充分体现民意的财政支出行为是体现社会公平正义理念的行为。其次，财政支出监督使财政支出的起点公平正义转化为结果的公平正义，即保障了财政支出过程的公平正义。在整个财政支出的过程中会涉及许多部门，财政资金从国库到最终的使用者或使用项目，要经过许多人，无论是机构或者是个人行为的偏差都可能导致结果偏离起点。对财政支出监督使得这一偏差以最小的概率发生。最后，财政支出监督可以纠正财政支出结果的非公平。对于个别的财政支出结果的非公平，可以通过对财政支出的事后监督来纠正。
三、财政支出监督权
宪政的根本作用就是保障权利和制约权力，因此，权利（力）是宪政分析的重要组成部分。在财政支出监督领域体现宪政理念的最佳方式是用宪法将体现民主和社会公平正义这些理念的财政支出监督的权利或权力加以固定。
1.从私人财产权利到国家财政权力。卢梭在其《社会契约论》中用社会契约的理论阐释了国家的起源，即人们“找到某种形式的结合，使这种结合能够动用全部成员的集体力量来保护其结合者的人身和利益”，“每个结合者自身及其所有的权利全部都转让给整个共同体” [6]，而社会契约便是这种结合的形式。它阐释了人们通过社会契约将自身的权利（包括财产权）让渡给了整个集体（在国家产生后即为国家），也恰当地阐明了国家财政权力的根源。国家就是因为接受了民众对其私人财产权的让渡而享有国家财政权。在家计财政下，“家天下”思想支配下的皇帝、君主和领主直接剥夺了被统治者的私人财产权，而成为他们的个人财产权，因此其私人财产权本身就转化为国家（也是自家）财政权。在进入公共财政时期前，中国经历了“一切生产事业均归国家经营，所有生产事业之盈余均解交国家。由于生产事业均由国家独占，其产生独占利益，即为政府主要收入” [7] 的国家财政时期。在这个时期，国家必然的享有全部财产权，因此国家也就理所当然享有财政权。进入公共财政时期，在近现代民主理念的指导下，确立了私人财产的合法性，承认了私人享有的财产权，此时国家享有的财政权就必然存在与私人财产权的对立，而国家财政权的来源便是公民对其财产权的让渡。2.国家财政支出权力的让渡。私人财产权向国家的让渡是产生国家财政权的一个基本条件。当私人财产权实现了向国家的让渡而形成国家财政权之后，关于国家财政权的让渡刚刚开始。国家财政权按照财政活动内容划分，应当包括国家财政收入权和国家财政支出权。现代民主社会，国家的权力，在三权分立的理论下，分别由立法部门、行政部门和司法部门来行使。由于立法、行政和司法部门之间在整个国家权力机构的架构中的分工不同，国家财政权向其让渡的具体内容也有区别。立法部门与司法部门主要受让的是财政立法权与财政司法权。行政部门作为直接行使执行国家各种事务的权力部门，获得了直接行使国家财政权——包括财政收入权与财政支出权的核心权力。行政部门获得这项权力的同时就意味着国家财政权力向行政部门的让渡。政府获得了这项权力之后，不能也没有由其自身完全行使这项权力，而是通过政府内部的分工又将国家财政权力进一步让渡给了财政税务部门，其中国家财政权力之中的财政支出权主要让渡给了财政部门。那么国家财政权力的让渡是否就此终止了呢？其实还存在财政部门将此权力向具体使用财政资金部门的让渡——这是一个广泛而具体的过程：财政部门对科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等拨款后，就是财政部门将财政支出权让渡给了科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等。
3.财政支出监督权。从私人财产权向国家让渡成为国家财政权始，国家财政支出权作为国家财政权中的一个重要内容就产生了。伴随着国家财政权在国家、行政部门、财政部门以及具体使用财政资金部门的层层让渡，国家财政支出权也在这些部门之间进行层层让渡。根本上说，监督权产生于权力的让渡，当权力主体让渡其权力的同时也就获得了对受让权力主体的监督权；即受让主体受让权力的同时也就具有了接受监督的义务——这既是公平理念的基本要求，也是权力义务对等原则的一个具体应用，同时避免了因为这种让渡而形成一种权力对另一种权力（利）的剥夺。因此，财政支出监督权在财政支出权的层层让渡中就应运而生了——财政支出监督权以财政支出权的存在为先决条件，以权力的让渡为必要条件。财政支出监督权，就是指让渡财政支出权的主体对受让财政支出权的主体享有的察看并督促的权力。由于财政支出权存在多个主体的层层让渡，因此享有财政支出监督权的主体也是多元化的。
四、财政支出监督权的权能分解
通过分析可见，财政支出监督权是由多个主体——包括民众、国家、政府和财政部门①分别享有的；财政支出监督权针对不同的主体其内容也有差别；财政支出监督权不仅包括直接的财政支出监督的各项权力，广义上也包括保障权利主体的权利得以实现的各项权利。财政支出监督权是由不同主体享有的多个权利的集合。
1.民众财政支出监督权。民众的财政支出监督权可以分为直接的财政支出监督权和间接的财政支出监督权。所谓直接的财政支出监督权，是民众直接享有的关于财政支出监督的权利。如公民的财政支出信息知情权、财政诉讼权、举报权等。所谓间接的民众财政支出监督权，是公民对享有财政支出权或者财政主权所必需的条件性的权利，如选举权、新闻自由权等，缺乏这些权利，直接的国民财产就成为空谈，也就缺失了财政支出监督权产生的基础。
2.国家的财政支出监督权。在权利制衡理念下，国家的权力分别由立法机关、行政机关和司法机关行使，因此它们也分别享有国家的财政支出监督权。国家行政机关直接受让了国家财政支出权，是国家财政支出监督的一个对象，因此，国家的财政支出监督权主要由立法机关与司法机关行使。中国的立法机关是人民代表大会及其常务委员会，其享有的财政支出监督权力集合包括财政支出信息知情权、财政支出立法监督权、财政支出决策审议权、财政支出行为督促权以及处置权等。司法机关的财政支出监督权主要指检察机关的财政支出检控权和审判机关具有的与财政支出相关的审判权。检察机关的财政支出检控权内含了对履行财政支出职能部门财政支出情况的了解权、接受群众对财政支出违法、违规和违纪行为举报的权力以及对财政支出违法犯罪行为提起公诉的权力。审判机关的财政支出监督权与其所享有的审判权结合在一起，在检察机关提起公诉或者在具有财政支出诉讼权的公民提起公益诉讼的过程中实现。
3.政府的财政支出监督权。政府作为国家的行政机关，从国家受让了财政支出权后，又将其让渡给财政部门来具体行使财政支出权，因此它在接受国家及人民的监督的同时，也有义务对财政部门的财政支出行为进行监督。政府的财政支出监督权既表现为财政支出信息知情权和财政行为督办权，更表现为审计监察权。政府的财政支出信息知情权是其考察财政部门的财政支出行为合规性的依据，也是政府行使其财政支出行为督办权的基础。政府对财政支出行为的督办权可以督促财政部门依法行使其具体的财政支出权。在中国，主要由审计部门代替政府行使审计监察权，审计部门行使的审计监察权又将派生出“检查和调查权、制止权、提请处理权及通报和公布审计结果权” [8]。
4.财政部门的财政支出监督权及其派生权力。财政部门作为具体行使财政支出职能的部门，具有接受民众、国家及其立法机关、司法机关和行政机关监督的义务，但由于财政部门的具体财政支出行为实现了财政支出权由财政部门向具体使用财政资金部门的让渡，因此财政部门本身也具有财政支出监督的权力，而且是对使用财政资金部门的最直接的监督。对于财政部门来说，对使用财政支出资金部门的财政支出监督既是一项权利也是一项义务。这项权能首先表现为对具体使用财政资金部门的财政支出信息知情权，财政部门可以通过对使用财政资金部门对财政资金使用用途及使用额度的具体情况的知悉进而行使其他的财政支出监督权能。财政部门的财政支出行为督促权是指财政部门督促使用财政已拨款项的具体部门，如科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等合规使用财政资金的权利。
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（1）财政监督职责。首先，重视对内部职能部门的监督，例如澳大利亚通过监督内部各部门的工作行为，促进各部门依法行政，提高工作效率；其次，重视对财政收支的监督，例如法国财政部门设有财政监察专员、公共会计、财政监察总署和税务稽查等监督机构，对财政收支过程进行监督；再次，发达国家都十分重视对国有企业的指导与监督；最后，重视对社会中介机构的再监督。国际上会计师事务所等社会中介机构在行使社会监督职能时都直接或间接地接受财政部门的监督，以保证社会监督机构执业的公正，如新加坡财政部成立了一个会计委员会，财政部长任主任，专门负责对注册会计师的资格审查和证书的颁发，同时会计师协会的最高领导成员中必须有财政部委任的成员。
（2）财政监督机构设置。发达市场经济国家都根据其财政监督制度设立了不同的监督机构，并规定其监督职责。如实行立法监督模式的国家，通常由议会或国会行使最高财政监督职权；实行行政监督模式的国家，主要是将财政监督职权赋予财政部门或其内设机构；实行司法监督模式的国家，主要由审计法院或会计法院对财政资金分配、使用主体及其使用情况进行监督。
（3）财政监督机构人员管理。发达市场经济国家普遍重视对财政监督机构人员的管理。例如在法国，财政部对财政监察人员的选拔条件非常严格，监察人员必须是在财政部工作一定年限的高级文官，并且由财政部长任命，每一年轮岗一次，如其严重失职，将交由审计法院处理。在澳大利亚，财政监督部门都设有一个信息技术监督部门，在任的工作人员必须既懂得财税专业知识，又熟悉计算机操作。
（4）财政监督方式。发达市场经济国家都有一套科学合理的财政监督方式，主要体现在两方面：首先，非常重视预算支出的事前、事中监督，事前监督主要是议会或政府事前对预算编制的合法性及合规性进行审查监督，事中监督是对政府、公共行政部门和国有企业预算执行过程进行监督，确保预算编制的科学性和合理性及财政资金的安全性与效益性。其次，重视日常监督、专项监督和个案监督的有机结合。例如：法国财政部派驻的财政监察专员与公共会计的职责主要是对财政支出情况进行日常监督，设在财政部内的财政监察总署会随时按照财政部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项监督检查。
2.国外财政监督的经验启示。
（1）立法完善。发达市场经济国家十分注重财政监督的立法，坚持依法进行财政监督是发达国家的显著特点。例如：美国的财政监督有非常详细的法律依据和规范的程序；日本宪法对财政监督有专章专节的条文规定；德国也建立了相应的财政监督法规体系，对财政监督机构及其职责、工作任务，预算资金的申请、分配、拨付、使用，审计过程的每一个环节、每一个程序，都有法律规范和约束，使财政监督有法可依，保证了财政监督的权威性和独立性。
（2）重视财政监督权力的制衡。发达市场经济国家在财政监督方面非常重视财政监督权力之间的合理配置和相互制衡。例如：在法国，议会对政府预决算进行监督，财政部门对财政收支进行监督，财政监察专员对部门和大区进行监督，公共会计对公共支出拨付进行监督，财政监察总署对国有企业进行监督，税收部门对纳税人进行监督，审计法院对政府预决算、公共会计、公共支出决策人、国有企业财务活动进行高层次的事后监督，都体现了财政监督权力之间的相互制衡。再如：在美国社会中无处不有相互制衡机制，联邦财政预算的制定和实施也不例外。对财政监督权力进行合理配置并实现相互制衡可以有效地防范、控制政府预算执行过程中的制度风险。
（3）财政监督机构规格高，监督人员专业化程度高。为了保证财政监督的权威性与经济性，发达市场经济国家一般都设置了专门的财政监督机构，而且财政监督机构的规格一般都比较高，或直接隶属于国会，或直接对总统负责，也有的独立于国会和政府，具有独立的监督行使权。例如：瑞典政府设置相对独立的审计办公室，审计对象、地点及范围都可自行确定。在法国，财政监察总督署隶属于财政部，对财政部长负责。在配备人员时，重视人员的专业水平与素养，严格管理。
（4）财政监督信息化程度高。财政监督过程中信息化程度越高，越有利于降低监督成本，提高财政监督的效率，还可以消除信息不对称，提高财政资金的使用效率，根除财政资金使用中的权力寻租现象。例如：美国建有全国联网的计算机系统，处理大部分的预算拨款业务和税收征管及监督检查业务。目前，美国联邦税收收入80%以上是通过计算机系统收上来的，50%左右的预算拨款是通过计算机支付的。美国还建立了全国统一的财政监督信息共享系统，监督手段较为先进。美国1.15亿纳税人历年的纳税资料，都按税务登记号分类存入计算机系统，国内税务局负责税收检查的官员可以利用此系统有重点地进行审计检查。
二、我国财政监督体制的完善
1.完善财政监督体制的原则。
（1）将财政监督提高到立法层次。目前我国的财政监督属于行政范畴，没有提到足够的立法高度，财政监督存在一些执法空白，且其独立性具有不足之处，还具有很浓厚的内部监督色彩，经常出现对违反财经秩序的行为处罚力度不够或是处罚不力的现象。只有将财政监督提高到立法层次，立法机关对政府的监督会强化政府对自身行为的监督意识与责任，加强政府的监督力度。
（2）财政内部监督和外部监督并重。财政内部监督是财政部门和有关预算部门和单位的监督，主要通过建立预算编制、执行及相互分离、相互制约的权力制衡机制来实现。内部监督是一种预防机制和自我约束的内部控制机制，是财政部门内部管理水平的自我检查和评价。同时财政监督人员应遵循财政法规、政策，为外部监督提供良好的条件。但仅有内部监督是不够的，财政外部监督更为客观，更能满足有关各方的需要，更能体现财政监督的权威性和公正性，外部监督也能促进内部监督的加强。内部监督和外部监督有效结合可以从不同层次对财政分配行为进行监督，有利于提高财政监督的有效性。
（3）财政事前监督、事中监督和事后监督相结合。要想提高财政监督的效率，就应该将财政事前监督、事中监督与事后监督相结合，对经济活动运行的全过程进行全方位、多层次的监督。通过财政事前监督，可以抑制和防范在计划、决策等工作中将会发生的错误；通过财政事中监督，可以对存在于监督客体中的问题进行分析与修正；通过财政事后监督，不仅可以有效地制约监督客体在经济活动中发生的不合法行为，还能通过对监督客体经济活动结果的分析与研究，为规范财政事前监督和事中监督提出改进和完善的合理建议。
（4）财政监督与其他经济监督相协调。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国已经基本建立了以财政监督、税务监督、审计监督、社会监督为主体的经济监督体系。财政、税务、审计等部门都负有政府经济监督的职责，这三者监督的目的是一致的，但监督检查的内容和方式各有侧重。应该采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作，实现信息共享，各司其职，密切配合，相互促进，以提高财政监督的整体效率。
2.完善财政监督体制的具体措施。
（1）健全财政监督法律体系，加强法制化和制度化建设，保证财政监督的严肃性与权威性。鉴于目前我国财政监督立法层次不高、缺乏专门的财政监督法律，因此应借鉴国际经验，尽快出台财政监督方面的法律法规，以法律的形式将财政监督机构各自的地位、职责、范围以及监督的具体程序等固定下来，将我国的财政监督工作纳入法制化的管理轨道，这是强化财政监督、提高财政监督效率的根本保障。
（2）明确各监督主体职责。各监督机构应该有明确的职责分工，各自在职权范围内依法独立开展监督工作。人民代表大会主要负责审批财政预决算，并对预算的编制环节进行监督；财政部门主要对财政收支过程进行事前与事中监督控制；税务部门主要是按照国家的税收政策和征管法规，对纳税人履行纳税义务的情况进行检查监督；审计部门主要是对财政资金的使用及管理情况进行事后监督。
（3）健全社会监督网络，提高外部监督效率。具体包括：①政府应该充分利用公众和媒体的力量加强财政透明度建设。政府应通过广播、电视、报纸杂志、互联网等媒体，宣传财政管理的法律法规，公开预算的编制、制定、实施过程，在方便社会公众了解财政制度与政策的同时，提高社会公众对财政管理工作的关注度和参与意识。②聘请专业人士，加强财政监督审查力度。目前，人大常委会的预算监督机构普遍存在着专业力量薄弱的问题，而这种情况不可能在短期内得到根本解决。如今比较可行的办法就是聘请有关专家或专业人士参与到预算监督的前期工作中，提高财政监督的水平。③发展公民组织参与财政监督，建立多层次财政监督网，一方面可以对政府履行职责的情况进行监督与约束，另一方面由于公民组织具有独立性特征，可以对政府预算中存在的不足提出批评意见和完善的措施，从而可以提高预算的实施绩效。
（4）加强财政监督的信息化建设。高度的信息化可以降低财政监督的成本，提高财政监督的效率。计算机是信息化建设不可或缺的工具，必须充分利用计算机技术，研究先进科学的管理方法，实现电子计算机联网和信息共享，提高财政监督的水平。要在政府部门建立全国计算机联网，实现部门内部及各部门之间、政府与纳税人、财政资金拨付与使用单位之间的信息共享，强化财政资金的收缴、拨付和使用，进行全过程的跟踪监督。
主要参考文献
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现代市场经济条件下的财政审计和财政监督，决定了我国财政经济的发展趋势和取向。随着财政监督体系的逐步确立和基本完善，使我国的财政审计工作产生了巨大变化。
一、对财政监督的理解
对财政监督的理解存在着三种代表性的观点：一种观点是从经济运行全过程阐述财政监督的含义，以孙家琪主编的《社会主义市场经济新概念辞典》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督指的是通过财政收支管理活动对有关经济活动和各项事业进行的检查和督促。另一种观点是从广义的角度对财政监督的含义进行归纳，以顾超滨主编《财政监督概论》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是指政府的财政管理部门以及政府的专门职能机构对国家财政管理对象的财政收支与财务收支活动的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查，调查处理与建议反映活动。还有一种观点是从财政业务的角度来阐述财政监督的含义，以李武好、韩精诚、刘红艺著的《公共财政框架中的财政监督》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是专门监督机构尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查，处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。
二、对财政审计的理解
财政审计是指国家审计机关对中央和地方各级人民政府的财政收支活动及财政部门组织执行财政预算的活动所进行的审计监督。财政审计，又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。随着我国公共财政体制框架的建立和完善，财政审计逐步实现了三个重要转变：一是由收支审计并重转向以支出的管理和使用情况的真实性、合法性审计为主；二是由主要审计中央本级支出转向中央本级与补助地方支出审计并重；三是财政审计范围已由传统的财政决算审计、专项资金审计、税收和海关征管审计，扩展到预算执行审计、部门决算审计、转移支付审计、税收和海关收入审计、政府采购审计、财政绩效审计、社会保障审计等。逐步形成了“大财政审计”的概念。大财政审计是财政审计的扩展，也是财政审计的补充。
三、财政监督中对财政审计的监督
20世纪90年代上半期，中国对原有的财务会计制度进行了一整套重大改革。会计准则的重要作用不仅得到实践工作者的支持，而且也得到了政府财政部门的认可。与此同时，中国又全面地推进了新税制改革，税收的刚性通过立法途径得到了保证。新税制规定，当公司的财务会计制度与国家财经规章制度存在不一致的地方时。税收征管机关在征税时，应以国家财经规章制度的规定为准。这一规定对于理顺政府与企业的关系，规范政府与企业的行为。明确政府与企业的分配秩序有积极的作用。自实施财会制度和税制改革以来，理论界围绕税收原则的刚性内涵与会计准则的公允内涵的联系和区别进行了深入的讨论。从历史发展的趋势和逻辑来看。税收原则体系同会计准则体系是一致的，二者都应体现社会资本和个人资本运行的客观要求。但从某一特定的时期看，税收原则体系与会计原则体系又是有区别的。首先，税收原则由于阶级性要求可能会做出某种强制规定，
但会计准则体系的阶级性要求相对而言并不十分鲜明，审计的准则无疑应是以各项公认的会计准则为基础的，其实我国早已有注册会计师与注册审计师合一之实。其次。财政监督有独立存在的实体一财政资金言，财政实体还应包括国有资本部分；而审计则没有独立存在的实体。财政管理的目的应是加强财政管理、提高财政资金的运行效益；而审计则只是属于方法论的范畴，审计的阶级性并不突出，国家统治的代表——各级政府需要审计，对于微观经济单位——公司、企业来说。加强内部监督管理、完善公司的内部审计功能。也是它们管理的重要职能。再者，财政监督包括人事监督和财经监督两方面内容，而审计监督只有财经监督之责，并无人事监督之权。从法律角度看，一级或上级审计机关实施监督所依据的法律准绳也只能是由立法部门或财政部门所制定的各项财经法规。我国现行的一级审计机关对同级财政的审计也只能在预算法等法规所规定的范围内进行。当然在这里也可能会有新的情况出现。从长期来看，税收刚性原则不会脱离会计准则而孤立发展，税收在它的立法时，会不断地吸收会计准则演进过程中出现的新东西来充实自己、完善自己。简言之，税收刚性既是立法的要求，也会体现会计准则演进中的精华。由于审计监督与财政监督在我们今后的财政活动中将会出现更多的交叉，而且审计监督也有由政府内部监督模式往人大的独立审计模式过渡的趋势。探索审计监督和财政监督各自的内容、监督范围、监督手段、监督效率等也将会显得日益重要。
四、完善财政审计监督机制的必要性
党的十七大提出要完善公共财政体系，在今后一个相当长的时期内，我国财政改革与发展都要围绕完善公共财政体系这个目标努力推进。从内容上讲，公共财政体系包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系和公共财政监督体系八个方面。财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，在2008年财税改革稳步，推进的基础上，2009年将大力推进财税制度改革。由此可见，将对我国财政审计产生了深刻影响，财政审计面临着“五新”：一是面临着新的财税管理模式和管理内容；二是面临着要确定新的审计客体和审计对象；三是面临着要运用新的审计手段，开展计算机辅助审计已经刻不容缓；四是面临着要确立新的审计的目标，更注重绩效审计；五是面临着要适应新的审计环境，要实行阳光审计。由此可见，在公共财政制度重构过程中，要解决制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不仅需要财政内部的检查监督，更重要的还要借助于财政审计的作用。通过财政审计和财政监督，发现问题和提出建议，促进各项公共财政管理制度的完善。
参考文献：
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官员财产登记和公布制度，最早起源于230多年前的瑞典，成为极具约束力的反腐制度，被称为“阳光法案”。我们说预防腐败比惩治腐败更紧迫、更关键，那么就必须在源头防腐、治腐上下大力气，用硬手段。官员财产公开制度迫切需要最为有效的监督手段――新闻舆论监督。但是我们也要明白，新闻单位既不是权力机关，记者也不是法官，新闻媒体的发言自然不能代替法律。因此，官员财产制度的实施，需要各种监督手段共同发挥作用，以有效的遏制腐败，推进我国民主政治的发展，社会的进步。
一、官员财产公开制度与舆论监督的关系
1、官员财产公开制度
官员财产公开制度，是指法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报自己财产并向全社会进行公开，接受有关机关监督和公众检查的法律制度。在我国，官员财产公开制度作为民主政治制度的一个组成部分，备受人民的关注。从20世纪末开始，我国财产申报制度逐步建立和发展起来。最近的一次规定，除报告本人的工资及各类奖金、津贴、补贴及劳务所得等收入情况外，还需报告本人、配偶、共同生活的子女的房产情况及投资或持有金融理财产品的情况，并且要报告配偶、共同生活的子女投资企业的情况。
2、舆论监督与官员财产公开的关系
对于官员财产的公开进行监督是十分必要的，监督方式也有很多选择，但在现代社会里，90%以上的社会公众更加相信新闻媒体的监督力度及监督实效，这是为什么呢？媒介监督之所以被人们如此看重，首先，因为近年来新闻媒体对社会上众多不平事件，冤假错案，等等社会阴暗面进行的广泛深入的报道，使得社会大众十分信任新闻媒介。其次，舆论监督的范围之广、领域之宽、反应之迅速等等独特的优势，使它不仅能监督官员的“公”行为，而且还监督官员的“私”行为，包括对其个人的私有财产、家庭成员，工资，人品，道德等不仅做出合法性判断，而且做出合理性监督，因而媒介监督对政府部门、公职人员自律规范可以发挥积极推动作用。
信息公开是现代文明社会的一个基本的标志，信息公开制度也是现代政治文明的一个基本制度，官员财产信息公开是政府信息公开的重要组成部分。但如果仅仅依靠行政体系自身的监督而没有新闻媒体的监督，就会造成财产公开制度仅仅是流于形式的工具，成为应付社会公众的摆设，起不到任何实质性的作用。因此，应建立起一整套有效的财产公开制度。这套机制不仅包含政府部门危机管理的快速反应性、责任性、透明性和合法性，而且要包括新闻媒体充分介入，也必须强调危机管理系统中参与主体的多元化，最大可能地吸纳各种社会力量。①
二、新闻舆论监督对官员财产公开的影响分析
1、媒介监督在官员财产公开中的作用
在我国，新闻媒体素有“无冕之王”的美称。人民群众通过新闻媒体可以广泛了解各种新闻和信息、发表意见、监督官员的工作和财产状况。新闻报道能将官员的具体情况广泛地向社会披露，很受人民群众欢迎。新闻媒体介入官员财产公开这一制度中，对于防止官员的、中饱私囊，贪污受贿，保证国家财产安全，无疑具有重要意义。
新闻媒体对官员财产进行监督不仅包括监督官员本人的基本工资、福利、补贴、奖金等收入的具体情况以及官员的家人如本人配偶、子女及子女配偶的房产投资，金融理财等内容，还包括对官员的衣食住行进行监督，目的是最大程度上减少官员行为滋生。官员以及家人的每一笔收入都被列为财产公开的内容，公众可以及时掌握官员的收支状况，杜绝了的可能。
媒介监督在社会上有强大的舆论影响力，为此可以建立“曝光―追查”机制，对官员的行为进行及时曝光，引起广泛的舆论关注，必能引起对国家部门对相关问题的查处和追究。党和政府应当大力支持、鼓励新闻单位对于国家机关及其领导的违法违纪，贪污受贿，中饱私囊等腐败行为进行及时和有力的曝光，并进行深入的系列报道以求最大限度的打击这种贪污犯罪的行为。政府监察机构和相关职能部门应当建立健全的新闻机制，对监察的过程以及结果进行全程细致的向社会公众交代，在最大程度上发挥舆论监督的力量。这样就实现了新闻舆论监督与政府依法行政的互利共赢，实现了促进媒体新闻监督与政府互动。这样既可以提高新闻舆论的监督力和媒介的影响力以及媒介监督的曝光时效，又促进了行政机关依法行政，实现法定权利与法定责任的平衡，无疑具有双重意义。②
2、舆论监督对官员财产公开制度实施的推动意义
同志曾经说过“舆论导向正确是党和人民之福，舆论导向错误是党和人民之祸”，这进一步证明了舆论监督的力度和巨大影响力。在我国，媒介监督代表的不是个人的意见，代表的是广大人民，代表诸多新闻媒介，代表党和政府对社会公共事务进行公正而严肃的社会评价和建议，因此，媒介监督更能引起广泛的关注和共鸣。舆论监督不是一项国家权利，但是在其监督的过程中表现出来的参与公众之多，领域之宽泛、范围之大，影响效果之大、反应之迅速等独特优势都是其他社会权力制衡功能无法企及的。
对于官员财产公开的呼声已经在社会上持续了一段时间，在媒体的不断报导之下也产生了广泛的社会影响力。新疆阿勒泰地区率先进行官员财产公开，被称为“破冰之旅”。国内外媒体对此进行大幅度的报道在全国产生了很大的影响，在此之后湖北，重庆等全国十几个城市先后开展了官员财产公开的活动，虽然公开的内容、对象、制度还不是那么完善,但是这说明舆论监督已经发挥了极大的作用，引导广大受众对官员财产公开这一制度实施不同程度的关注，引起社会各界广泛的讨论，这对于官员财产公开制度的实施起到极大的推动作用。
同时在舆论监督越来越重要的时代,对媒体的职业道德、公信力的要求也将越来越高，现代社会的发展要求政府建立起一套开放透明、能够集中民智、代表民意的公众参与机制。政府部门的信息和政务公开，是公众有效参与公共事务管理的前提和基础，要让舆论监督发挥作用，信息的公开是关键。这从另一方面也呼吁官员财产公开制度尽快实施完善。③
三、从官员财产公开看当前新闻舆论监督的可行性策略
1、新闻舆论监督要抓住重点
新闻媒体不仅是党和政府的喉舌，也是人民群众的喉舌，这就决定了新闻媒体既要为党和政府排忧，也要为人民群众解难。实践告诉我们，舆论监督要真正做到成为群众的“发声器”，代表群众的声音。这就要求舆论监督的内容不仅仅是群众关心的问题，也是党和政府普遍关注并下决心要解决的难题。它要达到的效果，应该能够得到群众的欢迎以及党和政府的普遍重视。
官员财产公开解决的腐败问题正符合了这一特征，腐败不仅严重损害了人民群众的利益而且危及政府统治，损害政府的形象，新闻媒体应该加大舆论监督力度，对此进行深刻的报道，引导舆论导向，使这一制度早日顺利实施。
2、新闻舆论监督要加强与相关部门合作
时效性强、影响范围广、实施效果好等优点是其他监督形式所不具备的，因此新闻舆论监督具有不可替代性。但是新闻舆论监督毕竟只是一种舆论监督的形式，新闻媒体不是国家权力机关，在面对具体的问题时并没有强制实施的权力，有很多的弊端和不足之处。但是，新闻舆论监督可以与国家或地方文化部门开展相关活动，让广大群众寓教于乐，在轻松的环境中更好的发挥新闻舆论的监督功能。④
3、新闻舆论监督要选好“题材”
批评揭露是新闻舆论监督的重要组成部分，但是并非全部。要多选择正面事例，以教育，鼓励为主，发挥先进示范的作用。在官员财产公开制度试点的地方、城市对那些表现好的地方或者廉洁的官员要多进行宣传报道，多表扬，以期对其他的官员产生好的影响。
4、新闻舆论监督与群众监督相结合
新闻媒体是人民群众的发声器，是帮着人民解决问题的一个重要渠道，在这个过程中媒介起到桥梁和纽带的作用，帮助群众上传下达，新闻舆论监督正是用这一点来实现其监督的实效，密切新闻媒体和人民群众之间的联系，真真切切做到为人民群众分忧解难。因此，要深入开展舆论监督首要的一点就是广开信息渠道，及时迅速地掌握舆论详情，而人民群众是舆论的主体，要广泛听取人民群众的意见，充分发挥群众监督的作用。
解决腐败问题不是一朝一夕或者一种监督手段就可以解决的问题，这是一个长久而曲折、复杂、艰难的过程，我们要正确看待事物发展过程中的反复和困难。把新闻舆论监督和其他各种监督结合起来，坚持长期反腐，坚决反腐，与腐败现象抗争到底。
参考文献
①王国华、武国江，《新闻媒体在政府危机管理中的作用》[J].《云南行政学院学报》，2004
②刘彦章，《浅论新闻媒介对政府的行政监督》[J]．《新闻知识》，2008
③蒙南生：《新闻传播策划学》[M]．南宁：广西人民出版社，2005：6
④徐兆荣，《媒体社会责任与做好舆论监督――兼及新闻舆论监督要处理好的几个关系问题》[J].《新闻大学》，2005
一、政府对教育经费监管具有重要的现实意义
（一）教育经费达到GDP4%后应加强对教育经费的监管
2010年6月21日，中共中央政治局审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第五十八条强调指出：“加强经费使用监督，强化重大建设项目和经费使用全过程的审计，确保经费使用规范、安全、有效。”
2011年6月29日，国务院颁布《关于进一步加大财政教育投入的意见》第四条第二款规定：“……四是要加强财务监督和绩效评价。进一步完善财务监督制度，强化重大项目经费的全过程审计，建立健全教育经费绩效评价制度。”
2011年7月6日，刘延东在全国教育投入和管理工作电视电话会议上指出：“要全面推行教育经费科学化、精细化管理，建立健全教育经费监管机制，加强教育经费使用绩效考核，不断提高教育经费管理水平和使用效益。”
2012年1月6日，刘延东在2012年全国教育工作会议上的讲话中又强调指出：“尽快设立高等教育拨款咨询委员会，加强教育部经费监管事务中心建设。……要制定各级各类学校财务公开制度，使经费使用始终处于社会监督之下，在阳光下运行。”
2011年12月30日，教育部部长袁贵仁就国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》工作情况的报告回答委员们询问时表示，国家将设立专门的教育经费监管中心，使对经费的使用、管理、监督常态化、规范化、制度化。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第五十六条规定：“2012年达到4%，”这是政府的责任；第五十八条的标题是“加强经费管理，”这是学校的责任。2012年是财政性教育经费占国内生产总值的比例将达到4%的一年，对于教育主管部门将工作的重心放在经费使用的安全和效益上是非常适时的。近两年来，党中央和国务院如此重视“监管教育经费”，专门成立“教育部经费监管事务中心”，表明了政府监管教育经费的必要性和重要性，同时，也表明了研究政府监管教育经费具有明显的现实意义和重大的理论价值。
（二）加强对教育经费监管具有重要的现实意义
1.对建设节约型学校具有重要的现实意义
党和政府曾多次强调“建设节约型校园”和“建设节约型学校”，这次《纲要》在第五十八条中又一次指出：“坚持勤俭办学，严禁铺张浪费，建设节约型学校。”虽然今年教育经费达到GDP的4%后教育经费有较大的投入，但我国是发展中国家，财力不是很充足，必须将有限的教育经费用在刀刃上，但现在相当多的学校新学区建设贪大求洋、“三公消费”浪费严重。因此，加强教育经费监管对建设节约型学校具有重要的现实意义。
2.对促进高等教育内涵发展具有重要的现实意义
“大学者非大楼矣，乃大师矣。”目前高校经费支出结构存在问题，某省2010年专门下发了优化高校支出结构、加强内涵建设的文件，要求高校内涵建设比例本科院校不低于25%，高职高专院校不低于20%。但从2011年54所省属高校（本科院校30所，高职院校24所）统计分析数据来看，超过25%的本科院校仅有6所；高职院校平均占比11.57%，超过20%高职院校仅有2所。教育部、财政部曾颁布了《关于全面提高高等教育质量的若干意见》和《关于实施高等学校创新能力提升计划》等文件，但不少学校仍搞面子工程，不在提高教育质量、提升创新能力上下功夫。因此，加强教育经费监管对促进高等教育内涵发展具有重要的现实意义。
3.对高校防范财务风险、促进高等教育可持续发展具有重要的现实意义
高校财务的可持续发展影响高校可持续发展，高校财务风险影响高校财务的可持续发展。目前相当多的高校盲目扩张、债务累累；一些高校招生达不到规模，资金紧缺，这些已构成高校潜在的财务风险。因此，加强教育经费监管对高校防范财务风险、促进高等教育可持续发展具有重要的现实意义。
二、政府对教育经费监管的理论依据
（一）公共产品理论
经济学理论告诉我们，社会资源（又称社会产品）从消费角度划分，可以分为公共产品和私人产品。基础教育属于公共产品，高等教育属于准公共产品。公共产品由财政全额拨款，故称为义务教育；准公共产品由政府公共财政拨款为主、以市场调节为辅的资源配置机制，故称为非义务教育。政府的公共财政拨款决定了政府对教育经费的监管地位。学校虽然是面向社会自主办学的法人实体，但由于学校的资金主要来自政府的公共财政拨款，因此，学校对这些资金只具有经营权，不具有所有权，政府的财政部门和教育部门对公办学校的经费使用具有控制权。这就是政府要求公办学校实行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等制度的理由；这也是政府对公办学校经费实行监管的理由。所以，公共产品理论是教育经费监管的理论依据。
（二）委托理论
财政资金来自纳税人即全体人民。教育经费的所有者是全体人民，教育经费的经营者是学校，所有权与经营权分离之日就是委托关系产生之时。学校的委托关系主要表现在三个层次：第一层次，委托关系是全体人民委托各级人民代表大会；第二层次，委托关系是各级人民代表大会委托各级人民政府；第三层次，委托关系是各级人民政府委托公办学校管理层。
教育部门作为政府的组成部分，义不容辞地接受人民代表大会的委托，承担着政府对教育经费的监管职责，因此，委托理论是教育经费监管的理论依据。
（三）公共受托责任理论
这实际上是上述两个理论的结合，只不过强调受托责任。我国会计学家杨时展教授将受托责任定义为：“因受命或受托经营财政或财务收支，对命令或托付人所负的一种以最大善意充分体现其意志的责任。负这种责任的人为责任人；命令或托付这种责任的人为授任人。”杨时展教授还指出：“任何单位和个人，接受了委托人的资金资源，具有代他保管和运用这些资金和资源的权力，就应对委托人负起下列责任：以最大的忠诚，使委托人最满意的方式，运用这些资金和资源，完成委托人托付，向他们报告，请求解除责任。这种责任是因受托引起的，就叫受托责任。所谓的委托人就是人民、股东、捐款人、其他各种出资人，而受托人则是政府、董事、企事业单位负责人、其他各种受资人。”
在公司中的受托责任称为公司受托责任，在公共部门中的受托责任通常称为公共受托责任。美国审计总署认为：公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。最高审计机关亚洲组织认为：公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。
1985年5月15日至21日，在日本东京举行的最高审计机关亚洲组织第三次大会通过了《最高审计机关在加强公共会计责任制中的作用的指导方针声明》（关于“公共会计责任制指导方针”的东京宣言），它在“公共会计责任的监管”中规定：“授与公共企业的自并不免除其公共会计责任制。有关当局必须认识到有必要对公共企业进行审计，以确保它们对议会的会计责任制，尤其要考虑到它们对于社会经济发展所具有的越来越大的重要性，向它们投入的大笔公共资金和公共对其健全的管理、成本意识与适当效益所寄予的日益高涨的期待。”由此可见，公共受托责任理论是教育经费监管的理论依据。
三、政府对教育经费监管的新举措
（一）新举措是指中国教育财务会计史上的新创举
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布前，只有两个法规对“教育经费监管”作出了规定，这两个规定是：2002年2月4日，上海市教育委员会关于印发《上海市高等学校经费监督管理暂行规定》的通知（沪教委法[2002]1号）；2004年12月9日，教育部办公厅关于转发《黑龙江省义务教育学校公用经费监督管理及责任追究暂行办法》的通知（教财厅函[2004]47号）。虽然只有两个但足以表明上海市和黑龙江省对教育经费监管的重视，由于这两个法规出台较早，因此，教育经费监管的内容和方式仍停留在传统层面上。
从学术期刊网上搜索，发表“教育经费监管”的论文也不多，这些论文有些发表于《纲要》颁布前，有些发表于《纲要》颁布后。特别是《纲要》颁布后的论文都存在一个问题，都没有提到《纲要》，没有提到教育部设立的经费监管事务中心。同时，大多数论文对教育经费监管停留在学校层面上，没有放在政府监管的层面上。
（二）政府对教育经费监管的新举措
1.专门设立教育部经费监管事务中心
2010年10月19日，教育部印发《关于设立教育部经费监管事务中心的通知》（教人[2010]13号）规定：“为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》关于加强经费管理、完善教育经费监管机构职能的要求，根据中央机构编制委员会办公室《关于成立教育部经费监管事务中心的批复》（中央编办复字[2010]96号），经部党组研究决定，设立教育部经费监管事务中心。该中心的主要职责是：受教育部委托，承办与教育经费监管相关的辅工作，提出意见建议；承办相关教育专项经费项目预算的前期论证、评估评审及绩效评价等具体工作，提交相关论证、评审和评价报告，为教育部进行决策提供参考；承办经费监管相关信息化建设工作和财务数据统计、汇总、分析工作；承办与直属高校、直属事业单位领导干部离任审计、单位撤并专项审计有关的具体工作和其他与财务管理有关的具体工作。”
设立教育经费监管的专职机构，这是共和国成立后的第一次。它具有层次高、专业性强、监管力度大等特点。2012年7月23日，教育部经费监管事务中心专门在中国人民大学组织专家论证了“教育部资金监控信息系统建设方案”。虽然“资金监控信息系统”是教育部经费监管事务中心一项重要的基础工作，但足以反映教育部经费监管事务中心将监管重心放在“经费使用的安全和效益”上。正如该方案指出的：“建设好资金监控信息系统，能使各单位在资金使用上更加规范、安全，也能指导各单位调整资金使用结构，使资金使用更好满足单位各方面发展需要，提高绩效水平。同时，建设好资金监控信息系统，能强化各单位资金使用的评价和评估，便于教育部、财政部等上级部门对整个教育系统在财务管理上，包括财务制度、资金运动、资金使用结构方面进行综合评价，建立一套较完整的评价体系，为今后教育财务管理制度建设打下基础。”上述这些，在历史上是从来未有的创举，是教育经费监管的创新。
2.《事业单位财务规则》中增设了“财务监督”一章
2012年2月7日，财政部正式颁布了新的《事业单位财务规则》（财政部令第68号），已于4月1日实施，新规则专门增加了“财务监督”一章，它包括财务监督的内容（对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理等的监督）、财务监督的方式（实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合）、财务监督的制度（应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息）和外部财务监督（应当依法接受主管部门和财政、审计部门的监督）。这在《事业单位财务规则》中新增的，在中国教育财务会计史上也是第一次。
3.《行政事业单位内部控制规范》即将出台
内部控制是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，规范经济行为，控制经济活动，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的相互制约的制度，其中风险控制是核心。
《行政事业单位内部控制规范》目前也在征求意见，这是新中国成立以来第一次针对行政事业单位出台的内部控制规范，其目的是要提高行政事业单位对内部控制的高度重视，加强单位及领导班子的风险管控意识。
完善内部控制监督机制，必须建立健全制度建设。教育部、财政部正在起草《关于合理安排使用财政教育经费的指导意见》和《教育经费使用监管暂行办法》，明确监管范围要以重大经济活动为监管核心，以重大资金运转为监管主线，做到所有教育经费全覆盖、教育经费使用过程全覆盖。此外，还要尽快建立健全校内经济责任制，建立和健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、决策责任制度、绩效考核制度，明确各级的职责权限和议事规则，做到相互配合、权责统一、依法办事。
