中图分类号：F842.4 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2011)03－0056－06
一、导言
金融危机背景下，陷入偿付能力不足等危机的问题保险公司屡见不鲜。如何对这些保险公司实施监管干预，一直是监管部门的议题，也是理论界的一项难题。实践中，我国某财产保险公司从2003年至2008年底由于机构扩张过快、经营成本居高不下等原因导致巨额亏损一百多亿元。事实上，该财产保险公司自2003年起偿付能力充足率从未达到监管标准的最低要求70％，但监管机构并未及时按照相应规定采取监管行动干预该公司的运营。令人遗憾的是，该财产保险公司的偿付能力资金缺口也从2003年底的5亿元逐步扩大到2008年底的147亿元。
监管机构为什么没能及时监管干预该公司的运营呢?监管机构为何没能严格执行自己的《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》呢?其他的监督力量如保险行业协会、公众媒体、其他从业者等为何也对该财产保险公司的偿付能力资金缺口熟视无睹呢?这一系列的问题令人不解。当然，无论在理论或实务界，监管机构如何对陷入偿付能力危机的保险公司实施监管干预是个难题。解决它的关键在于寻求合适的理论依据和科学的监管方式。国内尚无对陷入偿付能力危机保险公司实施监管干预的经验，因此借鉴学习监管理念先进的英国保险监管机构的做法，并逐步形成我国监管机构对危机保险公司实施正确监管干预的理念和程序，这将会是个具有现实意义的研究问题。
本文以监管机构干预问题保险公司为研究目标，在文献回顾的基础上寻求实施监管干预的理论依据。同时，借鉴英国Vehicle和General Insurance Company(下文称车辆通用保险公司)的破产案例中监管机构采取干预行动的经验与教训，包括监管干预行动的决策和时点、不同监管方式下的监管效果、监督力量在监管干预中的作用等，对比分析我国保险公司陷入偿付能力危机的监管干预行动的相关问题。
二、文献综述
保险监管干预的文献涉及监管干预决策、监管容忍度、监管方式选择等内容。国内的研究较多是关于保险监管框架、模式比较构建分析，对监管干预陷入偿付能力危机保险公司的还比较少见。从事保险理论上的研究如赵利胜、胡玉芬(2004)认为保险监管的基础理论包括保险脆弱说、公共利益论、监管失灵论和监管成本论。一般监管理论方面的研究也有值得我们借鉴的地方，如刘鹏(2009)认为，监管政治理论(regulatory politics theory)是指国家在监管过程中能够保持其相对的自主性和独立性，政府的监管既不是单纯服务于纯粹的公共利益，也不是完全被利益集团所俘获，而是在公共利益、利益集团以及自身利益之间寻求某种策略性平衡，监管会随着成本与收益在不同利益之间的分配状况而出现不同的类型。谭福梅(2009)，郑长军等(2010)认为我国应通过积极的金融体制改革，建立有效的金融监管体系、金融机构信息披露制度以及风险评级体系。
监管机构对何种监管方式的选择直接影响到监管干预行动的决策与实施，这方面我们可以借鉴金融监管的相关研究。如徐捷(2010)认为，以美国银行业监管为代表的规则导向监管(rule basedregulation)是指监管机构颁布一系列的标准，以及开展业务时必须符合的程序，从而确保金融机构能够稳健运营的一种监管制度安排。原则导向监管(principle based regulation)是指监管机构主要通过“道义劝说”和“君子协定”等方式开展监管工作。而张士杰、蔡政宪(2009)认为，原则导向监管方式就是让各公司能够依照自身特色建立属于内部的整合形态风险管理架构，进行财务与业务的自律规范。贾守乔(2009)认为，两种监管方式相辅相成、不可分离，实施原则导向监管并不是要抛弃规则导向监管，而是要将一般原则与特殊规则相结合，通过实践权衡不断调整二者的平衡，从“规则导向监管”向“规则导向监管”与“原则导向监管”结合转变。
国外关于保险监管干预的研究主要集中于监管容忍度(Regulatory Forbearance)、增加监管主体的监管权等内容。对问题金融机构的处理可分为监管容忍和及时校正(prompt corrective action)两种方式。Osterberg et al.(1992)以及Kane et al.(1995)认为，监管容忍就是监管机构没有按照规则行事。Schellhorn和Spellman(2000)认为监管容忍是没有及时关闭或者没有及时救助有问题的银行。而Patrick(2007)则认为监管容忍是监管机构对商业银行风险管理的一系列要求的放松。在发现商业银行出现问题时及时校正银行，以防止商业银行损失的进一步增加。
综上所述，监管机构在采取监管干预行动需要均衡考虑各方面的利益，监管干预行动的决策往往难以做出。监管机构干预行动也面临着监管容忍与及时校正的选择。监管干预行动的决策实施还会受到监管方式选择的影响。增加其他监管主体的监管权和其他监督力量的参与对于正确的监管干预行动也很重要。但是，以上的文献主要是集中于理论层面的论证，关于实证和案例的研究还比较少见。因此，本文通过中英两国的案例研究来验证监管干预行动的相关理论，以及不同监管方式的监管干预行动等内容。
三、案例研究
案例研究法是通过对实践中典型素材的分析，以达到寻求能够解决目标问题的一般性答案的方法。本文选择英国通用车辆保险公司和我国某财产保险公司为素材的双案例研究。这两家公司的主要险种、经营特点都很接近，都以车辆保险为主，都经历过高速扩张阶段并因此留下隐患，最终都陷入了偿付能力危机。本案例研究的目标问题是监管干预行动的决策与时机、监管容忍度、不同监管方式下的干预行动、其他监督力量的影响等。
(一)案例一：英国监管机构在车辆通用保险案例中的干预行动
英国监管机构对车辆通用保险公司采取的监管干预行动包括：
第一次干预行动：是在英国保险行业协会BIA于1962年10月4日要求当时负责管理保险业的政府部门贸工部对车辆通用公司进行调查后做出的。
第二次干预行动：1964年9月，BIA再次致信贸工部，通过引用《INVESTOR CHRONICLE》杂志的质疑并与其他两家公司的数据进行比较，认为车辆通用的未决赔款准备金不足。
第三次干预行动：1967年1月、5月和11月，另一家车险公司总经理Mr.Bamby三次写信给贸
工部，举报车辆通用保险公司的准备金不足。贸工部分析公司账目，初步打算干预车辆通用保险公司。
第四次干预行动：1970年2月，BIA与贸工部DTI举行多次会谈，讨论接管车辆通用的可能性，而DTI决定等收到1969年的账目再说。如图1所示。
1971年2月26日，DTI正式宣布调查车辆通用。调查结果：车辆通用至少需要850万英镑才能满足最低偿付能力标准。1971年3月22日，法院做出了强制车辆通用停业的判决，车辆通用保险公司破产了。
1.监管机构的干预行动为什么总是迟滞
从图1可知，作为英国保险监管机构――贸工部的监管干预行动总是迟滞，往往是在保险行业协会BIA或是媒体的要求质疑下进行监管调查行动，甚至以公司能够满足账面的资金要求拒绝采取任何监管干预行动。无论是国内外监管机构的行动决策都是权衡各方利益集团的策略性均衡，各方利益集团包括监管机构自身利益、保险行业利益、保单持有人的利益、公司及其股东的利益等。因此，监管机构对保险公司实施监管行动所造成的负面影响有所顾忌，监管干预行动也因此滞后。
2.监管机构往往给予问题保险公司较高的监管容忍度
贸工部在对车辆通用保险公司进行的四次干预行动，都是在其他监督机构如保险行业协会BIA、其他从业者的检举下进行的，往往以未收到财务报告等为拖延的借口，迟迟不愿采取处罚性干预行动，给予问题公司较多的监管容忍度。
3.规则导向监管在英国保险监管实践中的经验教训
规则导向监管主要是运用量化的指标和标准化的方法进行监管，偿付能力充足率就是实务中一个重要的监管指标。按照1958年保险法的相关规定，1961－1967年英国对保险公司法定偿付能力资本金的监管要求是保费收入的10％。
英国监管机构在1967年修改过保险法，修改后的保险法提高了保险公司偿付准备金的标准，从图1的数据我们可以看到，直到英国通用车辆保险公司破产前，其账面偿付金额还是远远大于法定最低偿付金额。到了1968年9月，越来越多的人意识到了车辆通用的偿付能力风险，贸工部仍然没有采取措施。所以，以规则导向监管为原则，仅靠法定偿付能力额度等账面指标来监管保险公司，其效果并不理想。
4.监督力量在英国保险监管实务中的重要作用
监管干预行动的效率还需要监督力量发挥作用，形成对监管机构的督促、约束机制。监督力量可向监管机构检举出现偿付能力危机的保险公司，督促监管机构及时采取监管、调查核实行动。英国保险行业的监督力量包括保险行业协会、新闻公众媒体、其他从业者等。在本案例中，英国保险行业协会BIA是最早注意到车辆通用的业务扩张和资产质量问题的监督机构。共有两家媒体(INVESTOR CHRONICLE杂志和时代商业新闻)对车辆通用保险公司的财务问题进行曝光。其他从业者的举报。另一家车险公司总经理Mr.Bamby三次写信给贸工部，举报车辆通用的准备金不足。正是在Mr.Barnby的坚持下，监管机构贸工部才对车辆通用保险公司实施监管干预行动。
从以上分析可以看出，在英国保险监管干预行动中监督力量发挥了重要作用，保险行业协会发现保险公司有问题时就会及时告知、要求监管机构进行调查，而公共媒体、其他从业者等也会对公司的财务状况进行分析并提出质疑，以此引起监管机构的警示和采取干预行动。
(二)案例二：我国监管机构对某财产保险公司监管干预的案例
我国某财产保险公司2003年实际偿付能力额度为负2.56亿元，这时已经不需去看偿付能力充足率的指标(因为偿付能力已经为负值了)，监管机构应该在2003年实施监管干预行动。但是，直至2009年5月，监管机构才对该财产保险公司实施了监管干预行动。
1.我国监管机构对问题保险公司干预行动的迟滞现象
监管机构是考虑了保险行业的利益、监管机构自身的利益，公司及其国有股东的利益、保单持有人的利益等，迟迟不愿公开采取监管干预行动。从图2可看出，虽然问题保险公司的偿付能力缺口在2003年就出现并为负值，但是监管机构并未采取监管干预行动。对照英国的案例，车辆通用保险公司至少在账面上是能够达到监管要求的，而我国的问题保险公司即便是在账面上都无法达到监管的最低要求。
2.我国监管机构给予问题保险公司更高的监管容忍度
监管容忍是监管机构对问题金融机构没有及时关闭，从而可能增加问题机构破产时造成的损失、也可能为问题机构赢得“重生”的机会。根据《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》(2003)第十六条规定：“对偿付能力充足率小于30％的公司，中国保监会除采取前两款所列措施外，还可根据《保险法》的规定对保险公司进行接管。”但是，在本案例中自2003年财产保险公司偿付能力为负值时起，直至2009年5月监管机构并未采取合适的监管干预行动(如接管等)，给予该公司很高的监管容忍度。
3.规则导向监管方式在我国某财产保险公司案例中的失灵。从图2的数据我们看到，自2003年起该公司的偿付能力充足率就达不到保监会的相关规定，甚至在2003年实际偿付能力额度为负值，令人费解的是各个监管机构并未实施任何监管行动，导致其偿付能力资金缺口在不断扩大。因此，规则导向监管方式下的干预行动都不是很成功。其主要原因在于规则导向监管注重静态的账面指标，这些单一的财务指标(如偿付能力充足率等)很容易被保险公司通过财务手段蒙混过关，而监管机构根据规则也无法实施干预行动，最终造成公司资金缺口过大，甚至导致问题公司的破产。
4.我国保险监管实务中监督力量的缺失
与英国的案例对比分析，发现在我国某财产保险公司从2003年陷入偿付能力危机甚至偿付能力为负值的情况下，几乎很难看到保险行业协会、公众媒体以及其他从业者的质疑，监管机构也没有采取相应的处罚措施。在失去监管力量与监督力量之后，该公司的偿付能力资金缺口持续扩大至2008年底的147亿元。所以，与英国的保险监管实务比较，我国保险监管缺乏不仅是监管机构如何实施正确的监管干预行动，同时还欠缺的是多种监督力量和完善的监管体系。
四、结论
本文以监管机构如何对问题保险公司实施监管行动为研究目标，在文献回顾的基础上进行了案例研究，通过对比英国车辆通用保险公司与我国财产保险公司的监管干预行动，总结监管行动在实务层面的经验与教训，得出的建议如下：
1.监管干预行动是监管机构综合各方利益的策略性均衡。如果增加保险保障基金公司等机构的监管权可以打破单一监管主体所造成的利益偏好倾向及干预行动迟滞现象。
在监管工作中真正让公众在公共利益面前得到公平公正的对待，就应当体现一种监管的正义。行政的重要特点之一在于行政行为一旦做出，必然会给行政相对方带来权利及义务上的改变。而法律、法规、规章和权威性文件作为实施行政行为的基本依据，在实践中必然会遇到立法者原本未能预见到的问题，因此始终会面临自由裁量的存在。这就需要监管者必须始终正确理解指导他们行为的命令的精神，才有可能作出最有价值的行政判断，这就是监管文化中的公允精神。在现实生活中，保险企业、保险消费者甚至社会公众都可能成为行政相对人。这就要求监管者在行使公共权力的过程中，要摆脱追逐私利的“理性经济人”束缚，获得“公共人”的品质，将自身价值观念、道德规范、心理素质、职业操守等文化因素转化为一种公允之道和行动指南，公正、公开地处理各种事务，依法公平地对待每一个行政相对人，使“公共善意”成为监管机关的自觉追求，担负起提供社会公平正义的使命。除此之外，这种公允精神还应体现在行政效果的衡量标准上，即监管行为的结果应使得监管对保险事务的管理处于一种合理状态，监管不仅不妨碍相反会促进权利和义务、资源与利益在社会成员之间的适当安排和合理分配，从而得到社会普遍认可。
(二)坚持阶段性和与时俱进原则
任何文化的发展总是在一定的时空背景下展开，不可能超越历史阶段。推进保险监管文化建设，要充分认识保险监管事业发展的阶段性特征和当前监管形势的复杂性，制定切实可行的文化发展战略。同时，保险监管文化建设应牢牢把握形势变化，始终站在保险事业发展前沿，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，以创新精神和科学态度去认识、把握和遵循保险监管文化发展的客观规律，不断推进保险监管文化建设的理论创新，推动实践创新，使保险监管文化建设的理论和实践始终体现时代性，始终充满生机和活力。
(三)坚持实践创新原则
实践表明，构建优良监管文化要坚持与现有的创建创先争优等活动紧密结合，将保险监管文化的价值取向贯穿其中，使抽象的监管文化内涵在具体实践中展现出来，使监管干部充分领悟监管文化的实质，在思想观念上不断提高对核心价值理念的广泛理解、认同和践行。
二、保险监管文化建设的现实途径
(一)建立健全相关机制
一是建立健全保险监管文化建设的责任机制。保险监管机构要把保险监管文化建设任务进行层层分解细化，逐级明确责任，落实任务，做到总体有目标，人人有分工，共同推动，抓好落实。二是建立健全保险监管文化建设的推进机制。保险监管文化建设是一项长期的系统工程，必须要制定时间表，细化实施计划安排，形成分阶段、分步骤、可持续的推进机制，切实做好相关工作。三是建立健全保险监管文化建设的参与机制。保险监管机构应发动全体监管干部参与到保险监管文化建设中来，形成领导干部带头，党员干部带动，群团组织推动的全员参与机制。四是建立健全保险监管文化建设的宣导机制。保险监管机构要建立内容丰富、形式多样、生动活泼的宣导机制，使保险监管文化的核心价值理念在每一名监管干部中入脑入心，将思想认识转化为行动，形成合力，推动工作。五是建立保险监管文化建设考评机制。把保险监管干部文化建设的积极性、创造性作为干部队伍建设重要内容，纳入干部培养教育、提拔使用目标评价体系，注重发挥群团等组织的作用，鼓励保险监管干部深入研究监管文化的特点和规律，深入研究新情况、新问题，加强分类监管、专项监管、跟进督导，提高保险监管工作的科学化水平，真正把保险监管文化建设抓实抓好抓出成效。六是建立保险监管文化创新激励机制。支持保险监管文化首创精神，从战略层面、组织层面、学术层面、技术层面、操作层面等，全方位建立健全保险监管文化创新激励机制，对保险监管文化创新成果、典型人物事迹进行表彰，推动干部注重从保险监管文化建设过程中汲取、提炼和升华各种新的文化元素和要素，促进保险监管文化在创新中发展，在发展中向高层次推进。
Abstract:Financial conglomerates are a kind of creative organized form since the 1980s,which faces the special risks derived from complicated organized structure and internal trade at the background of international economic globalization. The Joint Forum has issued a lot of documents on financial conglomerates after their foundation,which aims at steadily operation supervision. The supervisory directives promulgated by European Union Commission put an end to the repeated supervision or supervision divorced from practice,which makes cooperative supervision of EU transitting from one industry to inter-industies,from institutional supervision to functional supervision.
Key Words:financial conglomerates,cooperative supervision,the Joint Forum,supervisory directives
中图分类号:F830文献标识码:A文章编号:1674-2265(2009)07-0042-04
一、近年来金融集团的快速崛起及监管的必要性
经济全球化的发展推动世界经济形成相互联系、相互依存的统一体。二十世纪80年代以来,金融自由化和金融创新的深入打破传统分业经营的藩篱,商业银行可以从事证券、保险业务,保险公司亦可提供信托、租赁等服务,金融业日益出现混业经营的发展态势,催生出兼营银行、证券、保险、信托或租赁等综合金融服务的金融机构――金融集团(financial conglomerates)。
如何界定此类新兴金融机构是一个似易实难的问题。金融集团竞争中心(Centre of Competence on Financial Conglomerates)认为,金融集团是由多个公司组成的集团,涵盖不同类型的金融机构,这些金融机构适用不同的监管规则,金融业务在集团业务中占主导地位。在金融集团联合论坛的“多元化金融集团监管的最终文件”中,多元化金融集团(heterogeneous financial conglomerates)被定义为主要业务为金融业,且受监管实体至少涉及银行、保险和证券中的两个领域,并需要满足不同资本充足率要求的金融机构。
在欧盟2003年“金融集团监管指令”中,金融集团则被描述为应符合下列条件:(1)集团总公司是受监管金融实体,或集团中至少有一个子公司是受监管实体;(2)如集团总公司是受监管实体,其可为金融实体母公司,也可为金融实体参股公司,或是与金融实体通过合同、章程达成统一管理的公司,或管理、监督人员的主要部分与金融实体的同等人员相互兼职的公司;(3)如集团总公司不是受监管实体,则集团业务应主要为金融业务;(4)集团中至少有一实体为保险业实体,并且至少有一实体为银行业或投资服务业实体;(5)集团的保险业务总量以及银行或投资服务业实体业务总量都应占有重要地位。上述定义实际上以金融集团的若干表现形式来界定金融集团概念本身。
国内外学者从不同层面阐释了金融集团的内涵,但规模经济和范围经济优势、管理上和财务上的协同效应以及有效分散经营风险通常被视作金融机构并购进而发展为金融集团的主要动因。在全球化日益加剧的情况下,一些发展中国家倾向于组建“国家队政策”(national champion policy)来应对外来激烈竞争,并购后形成的金融集团将居于垄断优势地位,对市场公平竞争原则造成一定的破坏。金融集团可能通过掠夺定价(predatory pricing)、价格卡特尔、市场封锁(market foreclosure)、捆绑销售(tying arrangement)等形式获取超额利润,也可能过度扩张使金融集团形成“大而不倒”(too big to fail)优势,进而引发道德风险。
为了降低金融机构并购带来的不利影响,维护有效竞争的市场结构,国际金融组织及主要发达国家应建立专门针对金融集团的监管体系。金融集团不仅面临专业领域的市场风险、信用风险、操作风险和法律风险,还不得不面对由复杂组织结构及集团内部交易等问题引起的特定风险。世界银行公布了David H. Scott 1995年的一项研究报告,结果显示,金融集团带来的问题主要有风险传递、资本重复计算、透明度、利益冲突等四个方面。
集团的内部交易可能诱致道德风险,使风险在集团内各实体之间扩散。复杂的集团结构将降低集团的透明性,引起不同主体利益的冲突和经济力量的滥用。金融集团作为混业经营趋势下的创新组织形式,其特有风险将使传统监管模式面临严峻挑战,加强对金融集团的监管迫在眉睫。所幸不少国家已颁布有关金融集团监管的相关法规,如美国1999年通过“金融服务现代化法案”,引入功能性监管概念和体制,集银行、保险和证券等金融业务于一身的金融控股公司取得了正式合法地位;日本1997年出台“由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法律”,对银行控股公司、证券控股公司、保险控股公司的业务范围作了明确规定,实际上从法律上认可了金融集团的存在;英国1998年修订“英格兰银行法”,将英格兰银行监管银行业之职能移交金融服务监管局(FSA),建立了允许银行、证券公司、保险公司和其他金融服务提供者之间联合经营的金融体系,促进了金融集团的健康发
展。
二、“联合论坛”对多元化金融集团的监管架构
“巴塞尔新资本协议”是国际银行业监管最重要的框架性文件,其嬗变历程大体反映了二十世纪70年代以来银行业监管理论和实践的发展。巴塞尔协议除强调银行业监管外,还非常重视对金融集团的监管,如协议在适用范围中明确指出,“在全面并表的基础上,本框架的适用范围包括作为银行集团母公司的持股公司,以确保将整个银行集团的风险都涵盖在内”,“对银行集团已经多数持股或控制的银行、证券公司和其他金融企业,通常应包括在全面并表的范围内”。巴塞尔委员会已将金融集团及关联金融公司纳入了监管范围。
然而,作为国际银行业监管法令的巴塞尔协议,对金融集团证券、保险、信托、租赁业务的监管却常常是鞭长莫及。为了强化这一职能,巴塞尔委员会于1993年会同国际证券监管者组织(IOSCO)、国际保险业监管协会(IAIS),成立了由银行、证券和保险三方人士组成的“三方小组”(Tripartite Group)。“三方小组”实际上是三大国际组织利用银行业、保险业和证券业监管机构在各自领域的监管经验,成立起来的共同探讨对金融集团监管之道的专门组织。
1996年,在临时性“三方小组”的基础上,巴塞尔委员会、国际证券监管者组织和国际保险业监管协会共同成立了“金融集团联合论坛”(the Joint Forum on Financial Conglomerates,简称“联合论坛”)。成立之初,“联合论坛”由澳大利亚、比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、西班牙、瑞典、瑞士、英国和美国等13国组成,欧盟享有“联合论坛”观察员资格,每个监管地区的银行、保险和证券业监管机构均可派出一名代表。经过近3年的研究讨论和征询意见,“联合论坛”1999年颁布“多元化金融集团监管的最终文件”,制定有关金融集团监管的一系列最低原则和实施标准。该文件包括“资本充足性原则”、“资本充足性原则的补充”、“适宜性原则”、“监管者信息分享框架”、“监管者信息分享原则”、“协调员”、“监管问卷”等7个专题文件,初步确立了金融集团监管的国际标准。
此后,“联合论坛”相继多项旨在监督金融集团稳健运营的文件,以切实加强对多元化金融集团的监管,如2001年推出“核心资本――跨部门的比较”和“风险管理实践和监管资本――跨部门的比较”;2003年出台“跨金融部门的运作风险转移”和“风险一体化趋势”;2004年颁布“银行、证券和保险部门的财务披露:问题和分析”、“金融服务外包”、“信用风险的转移”;2005年出台“高层次业务连续原则”;2008年开始实施“金融集团的风险集中”。尽管出台的监管规则所受褒贬不一,但“联合论坛”的确对规范金融集团的发展起了重要作用,金融集团监管的法律架构已日臻完善。笔者以新近颁布的“金融集团的风险集中”为例,剖析“联合论坛”对金融集团的监管合作和协调。
“联合论坛”最初的监管重点在于金融集团的内部组织和管理,它建议对所关注的内部转移风险作出反应,因为内部转移风险可能危害金融集团内部更为敏感的部门稳定。2008年,“金融集团的风险集中”的推出原本是作为早期风险集中监管技术工作的一个后续文件,然而,从2007年夏天起草伊始,该文件涉及集中风险的特点,突出了信用危机与其他诸如流动性风险、市场风险等金融风险。
不确定性的转移已经成为当前信用危机中银行风险的中心。“联合论坛”的一项调查研究显示,10个主要发达国家金融集团的数据确定管理风险集中于18个金融集团,这与另外的两份报告不谋而合,它的出版恰好揭示了在危机中一些金融集团风险管理的实际做法。“联合论坛”报告第一部分简要回顾了风险集中管理的传统方法;第二部分关注在金融工具快速膨胀导致风险在参与方之间转移情况下日益增长的风险集中管理活动,然后运用综合风险管理法分析金融集团公司管理方式面临的严峻挑战;第三部分讨论了大量与风险集中识别、管理有关的技术性问题,如风险集中所需资本的计量、压力测试和情景分析;附录则涉及主要工业化国家监管体系的部分特征。
另外的两项报告是2008年3月由法国、德国、瑞士等国家的11个最大的银行和证券公司组成的高级督导组开展的“风险管理做法在最近的市场动荡中的考查”报告,以及2008年4月的“瑞银减持的股东报告”。按照“联合论坛”的观点,后一项报告可以看作是瑞银的“反省”报告,瑞银因贸易和投资活动的结构性失衡,特别是大量投资美国次级贷款证券而导致巨大损失,特撰报告向瑞士联邦银行委员会作出解释。
三、欧盟“监管指令”对金融集团的监管架构
欧盟是区域经济一体化的成功范例,对多元化金融集团监管的历史由来已久。1986年的“单一欧洲法案”指出,拟于1992年建成一个涵盖金融市场的没有内部边界的“统一大市场”。由于各成员对金融集团的认识尚存较大分歧,对金融集团监管的初次探索也就无疾而终。1989年,欧共体理事会颁布了欧盟银行法史上具有里程碑意义的“第二银行指令”,该法在“银行业务目录”中明晰了银行业务不仅包括传统商行业务,也涉及证券、信托等新型投行业务,由此可见,欧盟从法规上允许金融机构综合化经营,对金融集团的监管仍属机构性监管。
为了确保监管机构履行审慎监管职责,对同质金融集团实施有效监管,欧盟相继颁布“关于对信用机构实行并表监管的指令”、“关于对投资公司及信用机构资本充足率的指令”,实施对银行集团、投资公司集团及银行/投资公司集团的并表监管;另一法规“关于对保险集团中的保险企业实行补充监管的指令”的出台,则将监管对象进一步拓展至保险业集团。监管法令的逐步完善延展了区域性金融监管的协调与合作,但对其最大的批评是上述法令尚未涉及异质金融集团,还存在着所谓的“监管空白”。因此,引入对异质金融集团的立法变得十分紧迫,同质性、异质性金融集团监管协同化逐渐提上议事日程,以增强欧盟金融体系的稳定性和监管法律的一致性。
2001年,欧盟理事会通过了“对金融企业集团中的信用机构、保险业及证券公司之补充性监管指令及修订其它相关指令之建议案”,该方案消弭了欧盟对金融集团监管的重复、脱节现象,也使欧盟监管由行业监管向跨行业监管、机构性监管向功能性监管的方向过渡。翌年,欧洲议会吸收并采纳了这一指令,即我们熟知的“金融集团监管指令”。“监管指令”制定了对金融集团监管的所有补充条款,要求成员国于2004年8月前将指令内化为本国法律,2005年1月开始正式实施。此项“监管指令”的出台,主要是为了应对日益增多的金融业兼并浪潮,以及因金融机构联合操作日益加剧的风险。它的主要内容包括:
第一,界定了金融集团概念,确定了“补充监管对象”。“监管指令”适用于那些依据部门监管指令获得授权的欧盟受监管实体,受监管实体能否成为补充监管对象,主要取决于:(1)受监管实体是否为集团的一部分;(2)这个集团是否是金融集团;(3)受监管实体是否是需补充监管的对象。不难看出,补充监管指令并非指金融集团下所有公司都是补充监管对象,而是依据公司性质和类型来进行裁定。“监管指令”还区分了遵循补充监管规定的实体和集团中只能间接受到补充监管指令影响的单位。“补充监管对象”包括处于金融集团主导地位的欧盟受监管实体、母公司为设在欧盟的混合金融控股公司的欧盟受监管实体、平行性金融集团中的受欧盟监管实体。
第二,针对金融集团受监管实体情况,提出了系列“补充监管规则”,尤其在资本充足率、集团内部交易和风险集中、管理者资格等方面作了明确规定。在资本充足率方面,“监管指令”列出会计并表法、扣除和加总法、要求扣除法等三种资本充足率的计算方法,监管机关或协调员有权选择适用于金融集团的一种方法或组合使用这三种方法。欧盟成员国应要求受监管实体在金融集团层面具有适当的资本充足率政策,同时协调员要对受监管实体是否有这样的政策进行监督检查,受监管实体或混合金融控股公司至少每年对其资本偿付能力进行估算,估算结果由金融集团中受欧盟监管的领导层提交给协调员。
“监管指令”界定了金融集团的内部交易和风险集中,对于设定集团内部关联交易与风险集中的数量限额问题,尽管欧盟委员会持保留意见,但虑及数量限额对金融集团监管的重要性,“监管指令”采取了灵活做法,将该问题交由欧盟成员国自行裁量。“监管指令”提出,在欧盟立法进一步协调以前,各成员国可以设定数量限额,或允许其监管机关设定数量上的限额,或采取其他能达到类似目的的监管措施。
对于管理层人员的资格问题,“监管指令”要求各成员国银行控股公司的领导层人员应具有良好声誉和丰富经验。在协调员制度层面,成员国监管部门必须任命一名协调员,负责对金融集团中受监管实体的补充监管和协调。“监管指令”虽提出了协调员资格的认定标准,但有关部门可对这些标准作出取舍,通过与金融集团协商来选择另外的监管机构作为协调员。
第三,“监管指令”的其它要求。某种意义上,欧盟有关金融机构监管的法律在“监管指令”颁布之前尚不能称作完善,因为它只包含了所谓的部门监管,即监管对象只限于一个专门的金融部门,除了在信贷机构和投资公司之外,对金融集团跨部门监管的作用非常有限。“监管指令”的推出弥补了这一不足,它倡导对跨多个金融部门的金融集团中的受监管实体进行补充监管。由于对包含信贷机构和投资公司的金融集团的跨部门监管已经存在,此次的“补充监管指令”重在将保险公司纳入跨部门监管的体系中来。
依据“监管指令”,对集团内受监管实体的单一监管应继续成为有效监管的基础,补充监管实质上并没有替代现有的在一个金融机构合并或补充监管,而是提出了一种跨多个金融部门对受监管实体进行的附加的补充监管。换言之,“监管指令”试图实现在不同金融机构的监管部门以及欧盟不同成员国的监管机构建立共同的监管框架,以便能从金融集团的视角出发实现审慎监督检查。
参考文献:
[1]桂荷发.金融集团的发展与监管[M].经济管理出版社,2004.
[2]郭敏等.多元化金融集团的组织经济学分析[M].人民出版社,2005.
[3]李季,王宇.金融服务集团:新金融浪潮[M].东北财经大学出版社,2002.
[4]罗斯丹.欧盟金融集团监管与借鉴[D].吉林大学硕士学位论文,2006.
[5]卫新江等.金融监管学[M].中国金融出版社,2005.
关键词：保险业；监管；保险产品
保险业是经营保险商品的特殊行业。保险业作为经济损失补偿体系的一个重要组成部分，对社会经济的发展和人民生活的安定，具有不可替代的地位和作用。因此，世界各国对保险业都进行监管是必然的。
一、保险业的特点
保险业作为社会经济系统中专门处理风险的行业,具有区别于其他行业的特点。这种特点具体体现在保险商品的特殊形态和保险经营方式的特殊性。
1.保险商品的特点
保险是一种提供风险保障的经济活动，保险商品是无形的商品。一般商品有具体的价值与使用价值，而保险商品不具备感官性特征,其价值与使用价值很难直接被人感知，又因为是无形的商品，看不见摸不着，很难刺激人们的感官，因此很难激起人们的购买欲望。人们对风险及其后果的畏惧与对保险的必要性的理解往往局限在风险事件发生后，在这之前容易存在侥幸心理。然而，安全观念上的保险消费则需要在风险事件发生之前发生。保险商品的这种需求严重滞后于消费的特点对保险经营具有重大的影响。
保险商品不同于一般商品的另一方面是：商品功能的迟滞性。它虽然是服务形态的商品，但不同于旅游、文化之类的服务形态的商品，因为旅游等形成的商品生产过程和消费过程几乎是同步进行的，生产过程的完成往往就是消费过程的结束；而保险商品则不是这样；消费者购买的是一个对未来不确定事件的承诺(提供赔偿或保障)，人们购买的保险商品不能获得现时的利益，这种承诺是一种信用，被保险人交纳保费在前，遭受风险损失后能否得到赔偿则取决于保险人履行合同的愿望和能力。
2.保险经营的特点
保险商品是一种特殊的商品,保险经营具有不同于一般商品经营的特点。
（1）保险经营资产具有负债性。一般企业的经营资产来自于自有资本的比重较大，因为他们的经营受其自有资本的约束，所以必须拥有雄厚的资本为其后盾。保险企业也必须有自有资本金，但是保险企业的经营资本主要来源于投保人按保险合同向保险人缴纳的保险费。而这些保险费正是未来赔偿或给付责任的负债。
（2）保险经营风险的特殊性。一般工商企业来讲，债权人是比较少的，是少数人，一旦破产，对社会的危害比较轻。但保险公司总是需要有至少一定的保费规模，总得有相当多的保单件数，才能维持它的稳定经营，才能平衡业务的风险。所以任何一家保险公司的保单持有人都不应该太少，哪怕是相对较小的保险公司，一开始比较小，发展到一定规模之后，即便是比较小的保险公司，它持有的保单件数都不应该太少。太少的话，经营是不稳定的，没办法经营的。一旦破产，就会涉及到几千万人的利益损失。一般的工商企业破产的时候，债权人比较少，他们一般不会引起整个社会的不稳定。但是保险企业的债权人是比较多的，一旦破产对整个社会的危害则比较严重。它的风险是具有长期隐蔽性的，是不易识别的。
（3）保险经营成本的特殊性。保险业的经营是以大数法则和概率论为基础的。保险经营的成本与一般工商企业商品成本相比具有不确定性。由于保险商品现时价格制定依据是过去的、历史的支出得平均成本，而现时的价格又是用来补偿未来发生的成本，即过去成本产生现时价格，现时价格补偿将来成本。同时确定历史成本时候需要大量的数据和资料，如果不能获得足够的历史数据和资料，而且影响风险的因素在不断的变动，使得保险人确定的历史成本很难和现时成本相吻合，更难和将来成本相一致。因此,科学地测定保费或费率,是保险经营中极为重要的一项工作。
二、保险监管的目标
国家对保险业监管的目标，是指国家监管机构在一定时期内对保险业进行监管所达到的要求或效果。最主要的是：一是维护保险市场秩序，二是保证保险人的偿付能力。
据保监会对2008年保险业监管工作的要求：保险监管部门要加强和改善监管，提高保险监管的科学性、针对性和有效性，切实维护好投保人、被保险人的合法权益。重点抓好偿付能力执行力监管、公司治理结构监管法规落实的监督。财产保险公司要加强和改善经营管理，着力加强内控建设，提高内控执行力；着力强化数据质量管理，提高经营数据的准确性、真实性和可靠性；着力调整优化业务结构，提高经营管理的安全性、效益性和可持续性；着力改进服务质量，提高社会的认知度、认可度和信任度。以服务民生、保障民生为中心，创新产品和服务，更好地服务于经济社会发展，实现又好又快发展的目标。
三、当前监管工作的重点
1.加快完善保险监管法律体系
对保险业进行法律监管的基本方式是建立完善的保险法律体系。保险法的组成主要包括保险业法、保险合同法和其他方面的保险特别法，它们分别调整不同范围内的保险关系。保险业法是对保险企业进行管理和监督的法律、法规、具体规范保险企业的组织形式，保险企业的设立程序和条件，保险企业的主管机关，保险资金的管理、使用财务计算，保险企业的解散和清算，以及违章处理等内容和行为。保险合同法是规范保险合同权利义务关系的法律、法规，是保险法的主要组成部分和基础。保险特别法是规范某一保险的法律，例如国家关于法定保险的各种法律规定。
需要完善的法规包括对各类专业机构（人、经纪人、公估人）的监管、保单持有人权益保障、反垄断、反不正当竞争、反保险欺诈以及会计制度等诸多内容。为了提高监管部门的权威性和独立性，提高监管效率，修改后的法律应进一步明确保监会对保险业所拥有的专属监管权利，其行为能力不得受有关各方的干预和牵制，并适度增加保监会及其派出机构的编制。此外，在法律上应进一步确立以保监会为主、其他相关机构为辅的多重监管体系，明确各职能部门的分工和职责以及保险业行业协会、专业性的保险同业协会（如人协会、经纪人协会、公估人协会、精算师协会等）的地位和作用。
2.强化非现场监管
（1）以非寿险业务准备金充足性和偿付能力额度为重点，提高监管执行力。全面落实《保险公司非寿险业务准备金管理办法》，加强准备金评估规范性和充足性监管，加强财务核算和绩效考核监督。对于偿付能力额度未达到监管规定、未严格执行《保险公司非寿险业务准备金管理办法》的公司，保监会将依照法律法规从严处罚，通过采取停止分支机构设立审批、停止高管任职资格审批、限制公司分红和高管层薪酬、强制分保、停止相应业务、直至退出市场等措施，督促公司改善偿付能力额度状况，提高偿付能力监管执行力。
（2）建立与公司主要股东、独立董事和监事长的沟通制度。保监会将向公司主要股东、独立董事和监事长通报监管情况，特别是公司在偿付能力、经营状况、市场行为、数据真实性、行政处罚、投诉等方面存在的问题，强化股东、董事和监事对公司管理层及公司经营情况的考核监督。
（3）加强财产保险公司合规管理及内部稽核审计工作监管。全面落实《保险公司合规管理指引》、《保险公司内部审计指引》，充分发挥合规管理和内部稽核审计在依法规范公司经营、加强风险防范、提高内控执行力等方面的重要作用。根据产险市场实际，对公司合规管理和稽核审计工作提出要求，明确工作重点和原则。
3.对高层管理人员加强管理
为加强保险公司董事、监事及高级管理人员队伍建设，规范保险公司董事、监事及高级管理人员行为，强化风险意识、创新意识和诚信意识，推动保险公司规范运作。
保监会2008年4月28日，《保险公司董事、监事及高级管理人员培训管理暂行办法》的通知。培训对象包括保险公司总公司总经理、副总经理、总经理助理；等中国保监会认为应当参加培训的其他高级管理人员。
《办法》规定以上人员需接受基本理论、法律法规、专业知识及职业规范等方面的培训。基本理论培训主要包括国家经济金融形势与政策、保险业改革与发展理论以及保险业发展政策等。法律法规培训主要包括国家有关法律法规、保险监管有关规定以及保险公司运作的法律框架和要求等。专业知识培训主要包括保险公司战略管理、保险公司经营管理、保险公司内部控制以及财务知识等。职业规范培训主要包括保险公司的社会责任、职业道德与诚信以及董事、监事和高级管理人员的权利、义务和法律责任等。
4.对偿付能力进行严格的监管
《保险法》第108条规定：“保险监督管理机构应当建立健全保险公司偿付能力监管指标体系，对保险公司的最低偿付能力实施监控”。这是《保险法》规定的保险监管机构的一项职责。《保险公司管理规定》第81条规定“保险公司应具有与其业务规模相适应的最低偿付能力”，这是给保险公司设定的一条义务。赋予保险公司一项义务，就是保险公司应该保持和必须具有最低的偿付能力。
长期以来我国保险监管机构习惯把监管目标放在对保险主体市场行为的合规性监管上，忽视对偿付能力的监控，部分助长了一些公司重速度、轻效益、重发展、轻管理的粗放型经营方式的发展，今后应逐步将重点放在对保险企业的偿付能力监管，要定期对保险公司进行偿付能力的测试，确保保险公司财务状况的稳定，从而根本上保护被保险人的利益。
保监会成立了偿付能力监管标准委员会，这个标准委员会的组成人员除了保监会的人员以外，还有保险公司的人员与院校的专家。另外，还建立了一个偿付能力监管协调机制，这就把有监管职责的有关部门协调统一起来，把这个工作做好，其中还包括统计信息部门要对保险公司的信息质量进行评价。
参考文献：
[1]魏华林,林保清.保险学[M].北京:高等教育出版社,2004.
[2]申曙光.保险学导论[M].广州:中山大学出版社,1997.
一、非银行业务对金融控股公司的风险效应
Brewer，E.，Fortier，D.和Pavel，C.指出由于在传统信贷业务市场占有率竞争力下降，银行开始进行金融创新从事非银行业务，他们通过研究发现，对非银行业务小规模的投资往往会降低风险，除了与证券相关的业务之外，在大部分非银行业务中，10％规模的投资不会增加风险，而且最小的风险组合是87.6％投资于银行，7.5％投资于保险经纪人，4.9％投资于寿险业。而Rosen，R.J.，Lloyd-Davies，P.R.，Kwast，M.L.和Humphrey，D.B.在这方面的研究更为细致入微，他们指出银行具有一种新的投资能力可以对不动产直接进行股权投资，对这种新能力具有潜在影响的证券投资组合分析通过两组对不动产直接投资产生收益的数据得以展示。理论上，银行应该受益于这种多样化的投资组合策略，但是实践中的结果表明风险在不断积聚，此外，因为每种具体证券业务是不同，因此产生的风险也是有差别的。Boyd，J.H.，Graham，S.L.和Hewitt，R.S.探讨了银行控股公司合并不同种类金融机构的风险与收益效应，通过模拟研究发现，银行控股公司介入非银行业活动所产生的风险与收益因产业不同而有差异，银行与寿险公司合并的风险是最小的，而银行和证券公司或银行与房地产公司之间的合并则会显著地增加风险。Wall，L.D.，Noe，T.H.和Rebeilo，M.J.指出在银行控股公司是否应该从事非银行业务的讨论中，一个非常重要的问题是扩张非银行业务对银行控股公司的风险影响。他们采用了实证研究方法，对比了从事非银行业务的银行控股公司和没有从事非银行业务的银行控股公司风险暴露程度。他们发现银行控股公司从事保险业务(包括寿险和财产险)往往会降低风险，而银行控股公司从事证券业务或者不动产投资可能会增加风险，研究结果发现，虽然银行介入证券活动可以产生分散风险的效果，但不可否认的是，同时也面临更高的经营风险，当然他们也指出将投资于不动产的比例控制在4％以下，将投资于证券资产的比例控制在9％以下，能够达到最大分散风险的效果。
二、基于内部关联交易的风险传递问题
La Porta，R.，Lopez-de-S~anes，F.，Shleifer，A.和Vishny，R.认为一个国家的法律起源(主要划分为英美法系与大陆法系两大类)决定了该国对内部关联交易监管的框架体系。在法律起源不同的国家中，公司内部知情人对外部非知情人利益掠夺的能力、投资者对市场的信心以及市场经济的发展程度是不同的，因为不同法系国家在公司法与破产法相关规定中对少数股东与债权人的保护程度是不同的。Shleifer，A.和Vishny，R.指出在过去的20年中，理论界和实务界对公司治理的研究越来越关注内部关联交易问题，普遍认为公司中有实际控制权的人(既包括管理者也包括控股股东)更愿意将公司的财富占为己有而非和其他投资者共享。内部关联交易包括很多形式，如过度的额外补贴、过高薪酬、转移定价、内部人贷款、定向债券发行中自有金融交易等。此外，他们还提出了一种新的测量方法，即“反对内部关联交易指数”(anti-Self-dealingindex)，用以衡量对少数股东权利免受公司内部知情人士剥夺的法律保护程度。而且，他们还指出对内部关联交易有效的监管要求对关联交易情况以及潜在利益冲突进行全面的披露。
金融控股集团层面的内部关联交易具有其特殊性。根据1999年12月巴塞尔银行监管委员会(BIS)、证券委员会国际组织(IOSC)和保险监管国际协会(IAIS)联合的《集团内部交易和公开以及风险集中原则》，内部关联交易是指金融企业集团内被管制实体直接或间接地依赖同一集团内部的其它实体来履行契约性或非契约性的、支付性或非支付性债务所进行的任何交易。主要有以下表现形式：交叉持股；集团内部一个公司代表另一个子公司进行交易；在多元化金融集团内部短期流动性的集中化管理；向集团内部其他子公司提供或者从其他子公司获得担保、贷款或承诺；管理和其他服务安排，如养老金安排或后台服务；子公司之间资产的买卖；通过再保险的风险传递引起与第三方有关的风险在集团不同子公司之间进行传递的交易。Dierick，F.认为内部关联交易的积极作用体现为一方面可以促进金融控股公司实现范围经济与协同效应，分散现金流变动风险并且减少外部融资需求，另一方面也为金融控股公司创造了监管套利机会，但其消极作用也不可忽视，会增加了道德风险，导致风险在集团内部各个实体之间传递，并使得风险传播。
三、金融体系的风险研究
Allen，L.和Jagtiani，J.通过考察银行控股公司中证券与保险业务风险影响，发现这些非银行类业务虽然可以降低公司的整体风险，但是却会增加市场的系统性风险，进而，降低公司的多样化能力。而且，对风险单位价格的定价并没有涵盖对系统性风险暴露增加的风险溢价。Wilmarth，A.E.考察了1975-2000年间美国金融业的变迁情况，指出金融控股公司由于存在复杂的组织结构和冲突问题，并不一定能够实现规模经济和范围经济，相反往往会加剧金融控股公司的信用风险和市场风险，而监管不足进一步导致监管当局无法控制金融控股公司的非理，从而加剧系统性风险。但是，也有一些学者对金融业综合经营会加剧金融危机爆发风险的论断提出了质疑，并对20世纪30年代经济大萧条的成因进行了重新反思。Barth，J.，Caprio，G.和Levine，R.(2000)通过分析至少60个国家的数据，指出一个国家对混业经营限制越多，其结果往往导致金融业更低的运行效率，更加脆弱的金融体系，更容易爆发金融危机。
四、金融控股公司监管的防火墙制度研究
设立防火墙制度对金融控股公司监管具有非常重要的意义。设立防火墙可以防止金融控股公司因内部关联交易而使风险在集团内部传递，尤其是防止非银行风险向银行转移，引发挤兑危机，以致威胁整个金融系统，导致经济危机。Calomiris，C.W.强调了银行安全网的重要性，他指出金融控股公司应该在银行与证券业务之间设立防火墙，一方面可以防止证券业务失败风险(如股票下跌)传染给银行，避免银行遭受挤兑危机，有利于支付体系的健康运行；另一方面缓解存款人对负面信息的过度反应。席涛指出了防火墙的本质，即将不同业务单元产生的风险限制在各自业务领域内，防止风险的
传递和扩散，避免某一金融机构的风险危及整个金融系统。防火墙的设立应当保持一定的灵活性，应当注意“度”
的问题，既不能过于严格，也不能过于宽松。Froot，K.A.和Stein，J.C.指出金融控股公司内部统一风险管理会使公司能够有效地分配资本进而增强集团内部各个经营实体间的相互依赖性，他们考虑了风险变体――银行范围内的资本成本效应――这涉及金融控股公司内部一个业务部门大规模风险暴露对其他业务部门增加资本成本的影响，银行综合地选择资本结构、风险管理政策与投资策略而非加强短期运行的资本约束。尽管如此，当资本成本较大时，银行会使得资本总量经济化并且在作出投资决策时考虑风险管理因素。Lam，J.认为统一风险管理可以帮助集团更好地理解不同业务种类、顾客以及潜在并购的风险与回报的对价。Mudge，D.强调了金融控股公司采取一致的体系框架用以评估公司范围内不同金融活动的风险与回报对于评估集团内部关联交易的成本与收益至关重要。
五、金融控股公司监管面临的挑战与发展趋势研究
Howell E.Jackson指出了对金融控股公司风险监管所面临的两个重要挑战：第一个重要挑战是监管者需要考虑不同属性的业务，必须要考虑金融控股公司集团层面的整体风险。尽管不同的业务(如银行、证券、保险业务)有各自对应的监管者，但这些单独监管者不可能具有整合与管理其他业务风险的能力。监管者所面临的第二个重要挑战是难以对跨国界的金融控股公司进行风险监管。由于跨国金融控股公司要符合当地法律与监管制度的相应要求，因此一国的金融监管当局很难统一跨国金融控股公司的风险监管标准。ChrNtine，M.C.和Beverly，J.H.认为由于金融控股公司的风险复杂性，应当将内部风险控制和外部风险监管相结合，而如何建立协调统一的风险管理系统涉及很多理论上和实践上的难题。此外，产业资本大规模地涉足金融业，缺少相关法律的制约，存在监管盲点，对监管模式和监管立法提出了重大挑战。
以上是笔者从风险和监管两个纬度，对国内外有关金融控股公司风险监管的研究文献进行地简要梳理。通过文献综述，可以发现对于目前对于金融控股公司风险的研究，比较系统和深入，对于金融控股公司风险监管研究相对来说还是比较缺乏，大多还是探讨如何构建和完善防止金融控股公司内部风险传递问题的防火墙制度研究。
参考文献：
[1]AlIen，L.，dagtiani，J.，2000.The risk effects of combiningbanking，securities，and Insurance activities.Journal of Economics andBusiness，VOI.52，pp.485-497.
[2]Brewer，E.，Fortier，D.，ravel，c.,1 988，Bank risk fromnonbank activities.Economic Perspectives，Vol.12，pp.14-26.
[3]Boyd，J.H.，Graham，s.L.，Hewitt，R.s.，1 995.Bankholding company mergers with nonbank financial firms.Effects on therisk of failure.Banking and Finance，Vol.17，DD.46-65.
[4]Calomiris，c.w.，1999.Building an incentive-compatiblesafety net.Banking and Finance，Vol.25，pp.1499-1519.
[5]Christine，M.C.，Beverly，J.H.，2001.The Challenges of giskManagement ln Diversified Financial Companies，Economic Policy geview，Vol.7，pp.1-17.
[6]席涛：复杂的市场细致的变法漫长的改革――美国66年金融体制演变的启迪[J].国际经济评论，2005(5)：22-25.有关金融控股公司风险监管研究的文献综述／赵晓琦
摘要：在我国现今分业经营，分业监管的金融管制体制下，我们既要肯定金融控股公司存在的价值与积极意义，也要直面其风险，重视风险监管问题。本文通过对国内外有关金融控股公司风险监管研究的相关经典文献进行综述，意在为金融控股公司风险监管的理论根据。
关键词：金融控股公司；综合经营；风险；监管
一、非银行业务对金融控股公司的风险效应
Brewer，E.，Fortier，D.和Pavel，C.指出由于在传统信贷业务市场占有率竞争力下降，银行开始进行金融创新从事非银行业务，他们通过研究发现，对非银行业务小规模的投资往往会降低风险，除了与证券相关的业务之外，在大部分非银行业务中，10％规模的投资不会增加风险，而且最小的风险组合是87.6％投资于银行，7.5％投资于保险经纪人，4.9％投资于寿险业。而Rosen，R.J.，Lloyd-Davies，P.R.，Kwast，M.L.和Humphrey，D.B.在这方面的研究更为细致入微，他们指出银行具有一种新的投资能力可以对不动产直接进行股权投资，对这种新能力具有潜在影响的证券投资组合分析通过两组对不动产直接投资产生收益的数据得以展示。理论上，银行应该受益于这种多样化的投资组合策略，但是实践中的结果表明风险在不断积聚，此外，因为每种具体证券业务是不同，因此产生的风险也是有差别的。Boyd，J.H.，Graham，S.L.和Hewitt，R.S.探讨了银行控股公司合并不同种类金融机构的风险与收益效应，通过模拟研究发现，银行控股公司介入非银行业活动所产生的风险与收益因产业不同而有差异，银行与寿险公司合并的风险是最小的，而银行和证券公司或银行与房地产公司之间的合并则会显著地增加风险。Wall，L.D.，Noe，T.H.和Rebeilo，M.J.指出在银行控股公司是否应该从事非银行业务的讨论中，一个非常重要的问题是扩张非银行业务对银行控股公司的风险影响。他们采用了实证研究方法，对比了从事非银行业务的银行控股公司和没有从事非银行业务的银行控股公司风险暴露程度。他们发现银行控股公司从事保险业务(包括寿险和财产险)往往会降低风险，而银行控股公司从事证券业务或者不动产投资可能会增加风险，研究结果发现，虽然银行介入证券活动可以产生分散风险的效果，但不可否认的是，同时也面临更高的经营风险，当然他们也指出将投资于不动产的比例控制在4％以下，将投资于证券资产的比例控制在9％以下，能够达到最大分散风险的效果。
二、基于内部关联交易的风险传递问题
La Porta，R.，Lopez-de-S~anes，F.，Shleifer，A.和
Vishny，R.认为一个国家的法律起源(主要划分为英美法系与大陆法系两大类)决定了该国对内部关联交易监管的框架体系。在法律起源不同的国家中，公司内部知情人对外部非知情人利益掠夺的能力、投资者对市场的信心以及市场经济的发展程度是不同的，因为不同法系国家在公司法与破产法相关规定中对少数股东与债权人的保护程度是不同的。Shleifer，A.和Vishny，R.指出在过去的20年中，理论界和实务界对公司治理的研究越来越关注内部关联交易问题，普遍认为公司中有实际控制权的人(既包括管理者也包括控股股东)更愿意将公司的财富占为己有而非和其他投资者共享。内部关联交易包括很多形式，如过度的额外补贴、过高薪酬、转移定价、内部人贷款、定向债券发行中自有金融交易等。此外，他们还提出了一种新的测量方法，即“反对内部关联交易指数”(anti-Self-dealingindex)，用以衡量对少数股东权利免受公司内部知情人士剥夺的法律保护程度。而且，他们还指出对内部关联交易有效的监管要求对关联交易情况以及潜在利益冲突进行全面的披露。
金融控股集团层面的内部关联交易具有其特殊性。根据1999年12月巴塞尔银行监管委员会(BIS)、证券委员会国际组织(IOSC)和保险监管国际协会(IAIS)联合的《集团内部交易和公开以及风险集中原则》，内部关联交易是指金融企业集团内被管制实体直接或间接地依赖同一集团内部的其它实体来履行契约性或非契约性的、支付性或非支付性债务所进行的任何交易。主要有以下表现形式：交叉持股；集团内部一个公司代表另一个子公司进行交易；在多元化金融集团内部短期流动性的集中化管理；向集团内部其他子公司提供或者从其他子公司获得担保、贷款或承诺；管理和其他服务安排，如养老金安排或后台服务；子公司之间资产的买卖；通过再保险的风险传递引起与第三方有关的风险在集团不同子公司之间进行传递的交易。Dierick，F.认为内部关联交易的积极作用体现为一方面可以促进金融控股公司实现范围经济与协同效应，分散现金流变动风险并且减少外部融资需求，另一方面也为金融控股公司创造了监管套利机会，但其消极作用也不可忽视，会增加了道德风险，导致风险在集团内部各个实体之间传递，并使得风险传播。
三、金融体系的风险研究
Allen，L.和Jagtiani，J.通过考察银行控股公司中证券与保险业务风险影响，发现这些非银行类业务虽然可以降低公司的整体风险，但是却会增加市场的系统性风险，进而，降低公司的多样化能力。而且，对风险单位价格的定价并没有涵盖对系统性风险暴露增加的风险溢价。Wilmarth，A.E.考察了1975-2000年间美国金融业的变迁情况，指出金融控股公司由于存在复杂的组织结构和冲突问题，并不一定能够实现规模经济和范围经济，相反往往会加剧金融控股公司的信用风险和市场风险，而监管不足进一步导致监管当局无法控制金融控股公司的非理，从而加剧系统性风险。但是，也有一些学者对金融业综合经营会加剧金融危机爆发风险的论断提出了质疑，并对20世纪30年代经济大萧条的成因进行了重新反思。Barth，J.，Caprio，G.和Levine，R.(2000)通过分析至少60个国家的数据，指出一个国家对混业经营限制越多，其结果往往导致金融业更低的运行效率，更加脆弱的金融体系，更容易爆发金融危机。
四、金融控股公司监管的防火墙制度研究
设立防火墙制度对金融控股公司监管具有非常重要的意义。设立防火墙可以防止金融控股公司因内部关联交易而使风险在集团内部传递，尤其是防止非银行风险向银行转移，引发挤兑危机，以致威胁整个金融系统，导致经济危机。Calomiris，C.W.强调了银行安全网的重要性，他指出金融控股公司应该在银行与证券业务之间设立防火墙，一方面可以防止证券业务失败风险(如股票下跌)传染给银行，避免银行遭受挤兑危机，有利于支付体系的健康运行；另一方面缓解存款人对负面信息的过度反应。席涛指出了防火墙的本质，即将不同业务单元产生的风险限制在各自业务领域内，防止风险的传递和扩散，避免某一金融机构的风险危及整个金融系统。防火墙的设立应当保持一定的灵活性，应当注意“度”
的问题，既不能过于严格，也不能过于宽松。Froot，K.A.和Stein，J.C.指出金融控股公司内部统一风险管理会使公司能够有效地分配资本进而增强集团内部各个经营实体间的相互依赖性，他们考虑了风险变体――银行范围内的资本成本效应――这涉及金融控股公司内部一个业务部门大规模风险暴露对其他业务部门增加资本成本的影响，银行综合地选择资本结构、风险管理政策与投资策略而非加强短期运行的资本约束。尽管如此，当资本成本较大时，银行会使得资本总量经济化并且在作出投资决策时考虑风险管理因素。Lam，J.认为统一风险管理可以帮助集团更好地理解不同业务种类、顾客以及潜在并购的风险与回报的对价。Mudge，D.强调了金融控股公司采取一致的体系框架用以评估公司范围内不同金融活动的风险与回报对于评估集团内部关联交易的成本与收益至关重要。
五、金融控股公司监管面临的挑战与发展趋势研究
Howell E.Jackson指出了对金融控股公司风险监管所面临的两个重要挑战：第一个重要挑战是监管者需要考虑不同属性的业务，必须要考虑金融控股公司集团层面的整体风险。尽管不同的业务(如银行、证券、保险业务)有各自对应的监管者，但这些单独监管者不可能具有整合与管理其他业务风险的能力。监管者所面临的第二个重要挑战是难以对跨国界的金融控股公司进行风险监管。由于跨国金融控股公司要符合当地法律与监管制度的相应要求，因此一国的金融监管当局很难统一跨国金融控股公司的风险监管标准。ChrNtine，M.C.和Beverly，J.H.认为由于金融控股公司的风险复杂性，应当将内部风险控制和外部风险监管相结合，而如何建立协调统一的风险管理系统涉及很多理论上和实践上的难题。此外，产业资本大规模地涉足金融业，缺少相关法律的制约，存在监管盲点，对监管模式和监管立法提出了重大挑战。
以上是笔者从风险和监管两个纬度，对国内外有关金融控股公司风险监管的研究文献进行地简要梳理。通过文献综述，可以发现对于目前对于金融控股公司风险的研究，比较系统和深入，对于金融控股公司风险监管研究相对来说还是比较缺乏，大多还是探讨如何构建和完善防止金融控股公司内部风险传递问题的防火墙制度研究。
参考文献：
[1]AlIen，L.，dagtiani，J.，2000.The risk effects of combiningbanking，securities，and Insurance activities.Journal of Economics andBusiness，VOI.52，pp.485-497.
[2]Brewer，E.，Fortier，D.，ravel，c.,1 988，Bank risk fromnonbank activities.Economic Perspectives，Vol.12，pp.14-26.
[3]Boyd，J.H.，Graham，s.L.，Hewitt，R.s.，1 995.Bankholding company mergers with nonbank financial firms.Effects on therisk of failure.Banking and Finance，Vol.17，DD.46-65.
在全球化浪潮中，特别是伴随我国加入wto，国内保险将以商业存在。跨境交付、自然人流动等方式走出国门，提供境外消费服务。同时国外保险业机构也将以类似方式进入国内保险市场为本国提供消费服务。不可否认，跨境的保险服务形式将给我国的保险监管提出新的课题，研究我国保险监管战略调整的意义之二在于探索如何增加保险监管机构对保险实施有效管理。
当今世界是一个科技进步、经济管理方式不断革新的时代，保险业的经营管理模式也在不断调整。世界主要发达国家的银行、证券。保险等金融机构纷纷相互融合，业务相互渗透，逐步由分业经营走向混业经营。但是就我国而言，完备的分业经营分业监管体制才得以确立不久.需要探索如何使国内目前的分业经营分业监管体制与国际的混业经营混业监管体制相协调一致，这正是研究我国保险监管战略调整的意义之三。
伴随经济的迅猛发展、保险经营方式的转变.需要探讨与此相伴的监管思路、法律体系、规章制度及监管机构体系等保险监管理念和内容能否适应形势的变化，这是研究我国保险监管战略调整的意义之四。
二、美、英、日三国保险业监管之比较
美国、英国、日本是当今世界保险业最为发达的三个国家。其保险监管无论是在理念上还是实践上都走在世界前列。因此，对美英日三国保险业监管进行比较分析，有助于我国保险业监管的转型与世界接轨。
(一)相似之处
1.都拥有较为独立健全的保险业监管体系。无论是美国。英国还是日本，都建立了以政府监管机构牵头。社会中介机构监管和行业自律为辅、保险公司内控为基础的一整套完备的保险业监管体系。如美国联邦保险局州保险署、保险监管协会、保险评级机构组织控制委员会的coso模型，英国的贸工部、财政部。金融服务局、劳合社董事会，日本的大藏省，金融厅等组织。
2.保险监管法制化。三国保险监管均以完备立法的形式实行。美国务州有自己的保险法，备州保险局在州管辖范围内行使保险监管权，以保险公司偿付能力和保险投保人利益为主要监管内容，且各州保险法对承保过程的各环节都有严格的规定，充分体现了美国保险监管的广泛性和严格性。虽然美国各州的保险法多达55部，但在全美保险监督官协会的努力下，内容上已无多大差别，各州法院通过对保险法的司法审查也发挥着一定的监管作用。英国现行保险立法是《保险经纪人法》、《1982年保险公司法》和与之有关的保险条例：《1983保险公司财务条例》、《1981保险公司条例》、《1983年劳合社保险条例》以及贸工部关于收费标准的法律文件《1990年保险公司法律费用保险条例》和《保险公司修改条例》，日本的保险立法主要是《保险业法》，包括对保险业的监督法规和有关经营者的组织及行为的规定。
3.保险监管的内容及方式大体相同。三国保险监管内容包括对保险公司的偿付能力、保险合同、财务检查市场行为，其中核心是保险公司偿付能力的监管。监管的方式大多采用现场检查和非现场检查方式。
(二)差异之处
1.监管体制不尽相同。美国是联邦制国家，实行两级多头管理体制，中央和地方都有权对保险业进行监管。美国联邦政府成立联邦保险局，，只负责联邦政府法定保险，如联邦洪水保险、联邦农作物保险等。根据《麦克云 佛戈森法案》。每个州都成立保险署并被赋予监管本州保险业的权力。美国联邦保险局与各州保险署之间不是隶属关系，而是平行关系。任何一家保险公司必须获得州保险监管部门的批准后方可在该州营业。为了对各州的监管进行协调，美国成立了全国保险监管协会，其主要职责是讨论保险立法和有关问题，并拟定样板法律和条例提供各州保险立法参考。英国采取的是一级监管体制。1997年以前金融业的监管由九个机构分别承担，其中的贸工部负责对上市公司的监管，其下属保险局负责对保险机构的监管。1998年金融服务管理局成立，将英国原有的八个金融机构合为一体，集银行、证券和保险监管于一体。英格兰银行作为中央银行，不再承担对商业银行的监管职责r”。日本属于集中单一的监管体制。大藏省是日本保险业的监管部门。大藏大臣是保险监管的最高管理者。大藏省下设银行局，银行局下设保险部，具体负责保险监管工作。由于日本金融危机加剧，金融机构倒闭频繁，为了加强金融监管，日本成立金融监管厅，接管了大藏省对银行、证券、保险的监管工作。后金融监管厅更名为金融厅，将金融行政计划和立案权限从大藏省分离出来。金融厅长由首相直接任命以确保其在金融监管方面的独立性。
2.保险监管基于的理念不同。美国的监管以严格的法律为基础。美国的两级多元、分权制衡的保险监管模式现实决定了美国对保险业的监管是建立在严格而完备的法律基础之上的。美国的联邦政府及州政府都有权制订相关的法律。全美50个州、哥伦比亚特区和4个托管区均有自己的保险署.都有权通过立法调整州内的保险业。这些立法包括对保险公司的设立、业务范围、准备金率、保费率、保险资金运用、市场退出等监管范围都有严格的规定，各州保险公司都必须在严格遵守各州保险法律基础上实施日常运营。联邦保险公司按照联邦保险法律实施运营。英国的保险监管以高度自律为基础。英国的保险业发展历史悠久，自律管理的理念已深入保险行业。正是因为英国一贯存在高度的自律管理，政府部门的行政监管则采取了较为温和、宽松的方式，即政府监管部门只通过立法规定保险人偿付能力的最低标准和计算方法、保险人必须公开接受监督，其他则依靠行业自律。日本对保险业的监管则主要依靠行政手段来实施。日本是保险业最为发达的国家之一，但其保险监管却量具行政色彩。长期以来，日本的大藏省对国内保险行业实行严格的行政管制，保险业长期严格的市场准入约束.使得保险市场一直控制在少数保险公司手中，外资保险公司很难进入日本市场开展保险业务。
3.保险混业经营趋势下的混业监管体系不同。保险混业经营突出表现在两个方面：一是财产、人寿险业采用子公司的形式相互渗透；二是银行、证券，保险和信托投资之间相互渗透。美国在1999年出台了《金融服务现代化法案》，标志着美国进入了银行、证券、保险混业经营的新时代。同时《金融服务现代化法案》对新的监管模式作了如下规范：规定美联储为银行控股公司的伞型监管人(umbrella regulator)，负责银行控股公司的综合监管.同时银行控股公司附属各类金融机构由功能监管人分头监管。即证券、保险，货币监理署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。银行监管与中央银行分离，也为实现混业监管定了基础，这样既可以适应银行、证券、保险业务相互渗透、交叉的发展趋势，又可以避免监管真空或重复监管，合理利用监管资源，提高监管效率r41。英国1997年10月以前.英国政府对金融业的监管是按照分业模式进行的，其中保险监管是由当时的贸工部负责的，之后过渡到财政部。1999年1月1日再由财政部委托给新成立的金融服务局(fsa)，金融服务局由过去分别监管银行。证券、保险等。8个行业的监管机构合并组成。现在fsa一共监管着全英国550多家银行，70家住房协会，650家信用合作社、270家友好合作社、820家保险机构、4100个财务顾问、1300家投资银行，1100家基金管理公司、8个市场及证券交易所等各类金融机构”，。至此，英国金融监管体系前后经过3年的调整期从分业走向了统一。英国统一监管模式强调用最节约和有效地使用资源的方式实行监管，减少了监管成本。日本在1996年11月以后也逐步由分业经营走向混业经营，其金融业的监管一直实行统一监管模式即由现在的金融厅对银行、证券，保险等金融业务实行全面监管。 三、我国保险业监管的国际借鉴及战略调整思路
每个国家的保险监管制度，在一定程度上都与一个国家的文化背景、保险业的发展历史长短有关。现代意义的保险业在我国是一种新兴产业，保险业监管历史较短，但是目前我国的保险业却面临着市场经济转型、加入世贸、国际化接轨等新的形势和背景，过去的保险监管在理念、目标、思路以及监管实践等方面与国际化、市场化格格不入甚至；中突。因此，当务之急应是借鉴一些国家保险监管的先进做法以灵活应对我国国情。
(一)保险监管理念应从依重行政监管转变为依靠法律来实施监管。从前述三国的保险监管理念来看，英国高度保险自律的传统在我国这样一个保险业新兴国家暂时还不存在，日本浓厚的行政监管却是我国正在所扬弃的。在实践中，美国的相关保险法规已经过多年的改革与完善，日趋成熟，无论是在监管机制，监管内容，监管方式，监管责任等方面都有明确的规定，保证了保险行业的健康发展。因此，我国可以借鉴美国以完备的法律作为实施监管基础的理念，依靠完备的法律制度来加强保险业监管。但就我国目前实际情况而言，保险立法还明显滞后于社会。经济的发展，尤其是我国即将加入wto，外资保险机构的大量涌入将对我国保险业提出严峻挑战：其一，如何对外资保险机构进行监管?我国目前对外资保险机构监管的专门法规只有1992年《上海外资保险机构暂行管理办法》(以下简称《办法》)。缺乏全国性的、专门性针对外资保险机构监管的法规。并且《办法》的有些规定明显和wto规则与我国入世的承诺不相符合，还有一些条文与其后制定的保险法不相协调，造成内外资保险监管法规的不统一，其二，保险法的一些规定，如偿付能力监管、再保险监管、保险投资监管、保险公司高级管理人员任职资格的审查和保险违规的处罚等如何落实。对此，保险法的规定过于笼统，又没有相应的配套措施或实施细则，在保险实践中可操作性不强。这些都表明，我国的保险监管法律法规有待进一步完善。因此，我国要加快制订保险业法的步伐，把所有的业务都逐步纳入法制化轨道，如制定有关保险电子商务等新兴领域的法律，以免造成法律的空白；有针对性地制定监管方面的法律法规，全方位地对保险监管部门的监管行为进行规范；完善保险监管责任制，进一步量化保险监管工作目标，实施严格的责任追究制度，促进保险监管部门和监管人员增强责任意识，提高监管水平，避免无作为和越权行为的发生；保险监管机构要与当地金融监管部门建立稳定的磋商制度，把保险执法逐步纳入国家法律体系。
农业保险的性质事关我国未来农业保险法对农业保险的定位和我国农业保险监管法律制度的建构。
关于农业保险的性质，有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度从理论上进行了论证，有学者从农业保险具有商品性和非商品性的二重性以及农业保险主体面．临的博弈困境的角度加以分析，由此得出农业保险经营的市场失灵并需要政府大量补贴的结论。[1]
笔者认为农业保险应当属于准公共物品。在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为四类：第一类是私人物品（privategoods），第二类是公共物品（publicgoods），第三类是自然垄断物品，第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品，共有资源是有竞争性但无排他性的物品。[2]农业保险的特点——社会效益高而自身经济效益低，反映它具有明显的公益性，但是，农业保险同时又具有一定的排他性，因为，参加农业保险必须符合一定条件，比如缴纳保险费等，因此农业保险应当属于准公共物品。另有学者认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更多地趋近于公共物品。[3]
市场经济的理论与实践表明：市场机制不能有效地提供公共物品和准公共物品。因为市场是按照价格机制来配置资源的，只有在私人物品的范围内，市场机制才是有效率的。由于农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低，所以市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。农业保险从来没有，也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能是违背商品交换一般规律，将社会效益放在首位，而当农业保险既定的社会效益目标不能通过市场机制来实现时，政府就要用“看得见的手”通过国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。[4]
国外农业保险的理论研究和实践也说明农业保险商业化经营的不可行。Wright和Hewitt在研究中发现，历史上使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于所有险和多重险，基本上都由政府来直接或者间接经营。在1938年以前，经营农作物保险的私人保险公司都遭到了惨败，最终退出了这一业务领域。[5]美国联邦政府于1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因就是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不可能走商业化道路，而只能是政策性的。与一般商业性保险相比较，政策性农业保险是非营利性的，其目的在于实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004、2005和2006年中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度”后，2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农产参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件的规定可以看出，建立政策性农业保险制度已得到国家核心层的认可和支持。
（二）我国政策性农业保险监管的必要性
1．我国农业保险监管的理论解释
一般说来，农业保险监管本身并无独立的理论体系，从农业保险实践来看，其思想基础源于一般的规制理论。其中有三种重要的规制理论：公共利益论、捕获论和公共选择理论。
（1）公共利益论。农业保险监管的第一种理论解释就是农业保险是担负公众利益的行业。由于垄断、不完全信息和外部性所造成的“市场失灵”问题，人们呼唤政府法律法规对市场经济激励的部分予以替代。在此背景下，规制的“公共利益论”应运而生。该理论认为监管是为了服务于公共利益，是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来，监管的目标是寻求修正源于市场失效或某些政治危机的资源误配，包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害以实现经济效率最大化，进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。[6]它强调消费者利益，如当技术导致自然垄断或存在外部性时就不能达到社会福利的最大化，这时政府应出面干预，因而监管被严格地看作是一种“挽救行为”，它主要是为了消除或降低与市场失灵有关的成本。监管者被认为是对公众利益需求做出反映，并以修正市场实践的无效或不公平为目标的独立的中立的仲裁人，其监管的过程有助于通过消除垄断的滥用而产生的限制性贸易实践，促进市场价格竞争。公共利益论还隐含着政府规制是无成本的，这种观点后来遭受了大量的批评。公共利益论的另一问题是它缺乏明确的机制，利用它所宣称的公共利益能够被规制行动所实施。一些实证研究表明规制常常不能纠正这些市场失灵，规制被认为是失败的。虽然公共利益论总体上还不够健全，但决不能完全废弃。对于农业保险监管，它还是一个重要的论题。
（2）捕获论。实证经济学的私人利益监管理论则认为监管的目的在于促进私人的利益最大化。[7]Peltzma提出监管者们是出于自身利益热衷于监管活动，与他们追求的政治利益最大化目标一致，其中最著名的是监管捕获论（又称占据理论、追逐理论），该理论认为监管为被监管的行业所占据并为其利益服务。[8]捕获论本是政治学领域的一种监管理论，并由此衍生出许多经济学版本。但一般均认为监管的最终后果是有利于生产者，即被监管者。其实，捕获论的本意也是要保护消费者，但认为通过政府监管是无法达到的。捕获论版本中最具代表性的是MarverBernstein在1995年创立的规制机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真的，会产生理论误导。为了解释为什么规制机构会逐渐为被规制者所利用（捕获），他是这样推理的：被规制者最初可能反对规制，但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时，就会行动起来，对规制当局施加影响，最终还是通过法规和行政工具，借助规制当局的力量达到给他们带来更高收入的目的。他们影响规制当局的一个例子是，与规制当局进行频繁的人事往来，由此创造密切的联系和合作的基础，甚至进行行贿等“寻租”活动。因此，规制的最终效果是生产者受益，消费者吃亏。既然被规制者可以通过疏通的办法让规制为他们自己增加福利，那么规制机构的生命循环就始于年富力强地保护消费者而终于僵化地保护生产者，所以应放弃政府规制。但是，捕获论也经常经不起经验验证，它忽视了普通大众确实始终从某些规制中得到好处的事实。不过，捕获论确实发现了规制有可能被受规制者所利用以及规制效果未必是保护消费者的问题。
（3）公共选择理论。公共选择理论认为监管是在相互斗争的社会集团之间实行财富再分配的政治经济体系的一部分。该种监管理论是建立在这样的事实基础之上，即不论怎样的监管都是在分配资源。而在这个分配过程中，贫者越贫，富者越富。任何被提出的监管方案都会引起纳税人和受益人的注意，他们会通过政治的或经济的渠道提出反对或赞成的意见。监管的主要目的就是在不同阶层间转移资源以获得对方案的最大支持。
在解释农业保险监管时，上述三种理论都非常重要。公共利益论提出了农业保险监管应遵循的标准，而公共选择理论则有助于解释农业保险有些领域的监管背离了这一标准的原因。
2．我国政策性农业保险监管的必要性
政策性农业保险（如没有特别说明，下文农业保险均指政策性农业保险）担负着国家支农的重担和公众利益。虽然政府资助的农业保险成本高昂、运行复杂，会导致潜在的巨大的效率低下，但对农业保险法律、法规的制定和执行者来说，效率标准并不通常是支配性的目标。任何国家的农业保险计划都必须从该国更广泛的政治经济意义上来考虑，这也使得由政府提供的农业保险越趋复杂。对它的监管有利于未来我国农业保险法将确立的目标——以农业保险作为农业支持政策工具，确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段，保障农民的经济收入稳定增长，推动农业和农村发展的实现。
农业保险的政策性和专业性较强，而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低，复杂和艰涩的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理，故对农业保险的监管是非常必要的。
在不久的将来，随着农业保险法的颁布、实施，农业保险的规模将不断扩大，国家对农业保险的补贴也会越来越多，我国农业保险监管（包括农业保险基金）问题就会凸显现出来。因为，先前的寻租者可能将注意力从通过农业救灾转移到通过农业风险管理和执行农业保险来寻取租金。中国近年来频发的煤矿安全事故和出现在社保基金中的腐败现象给我国未来的农业保险（特别是农业保险基金）的监管敲响了警钟。一旦行政机会主义与市场机会主义相勾结，监管权力市场上的寻租和创租行为就会泛滥，这不仅会提高农业保险市场交易费用，而且会导致社会公共利益的净损失，最终将会侵蚀整个社会的行为规则。因此，对我国农业保险的监管必须未雨绸缪。
二、我国政策性农业保险监管的目标
决定农业保险监管能否取得满意的监管效果的因素之一是监管机构是否有明确的、系统化的监管目标。农业保险监管的目标可分为内在和外在目标。所谓内在目标是指根源于农业保险本身的、固有的目标，这些目标的取得有利于农业保险的成功运行。农业保险监管的内在目标包括以下几个方面：
可靠：科学的农业保险监管规则能使农业风险管理部门促进、支持和监管可靠的风险管理解决方案，从而保护和加强我国农业生产者的经济稳定性，因此，保证农业保险的可靠性应该成为农业保险监管终极目标。农业风险管理部门通过监控农业保险人遵守国家农业保险计划标准，确保农业保险计划的完整性和稳定性。
合理：合理是指在农民（投保人）和农业保险人之间的利益平衡。一方面是保险价格的合理，另一方面是农业保险合同条款的合理。它确保农民以合理的代价获得农业保险（也就是农业保险的可获得性）。因此，农业保险的保险费率的监管措施便是实现合理性的基本手段。合理的农业保险合同条款是提供给农民实在安全的基本手段，不公平和有害的合同条款将破坏农业保险合同所声称的安全。农业保险的政策性和专业性较强，为了保护农民的正当权益，需要对农业保险格式合同的条款进行严格的审查，确保其准确、清晰、公正和合理。
公平：公平要求对农业保险投保人无歧视的对待。一个不公平的例子就是农业保险人过分地延误农民的保险索赔。我国农业现代化和科技程度不高，农民的农业再生产能力弱，农业保险人过分延误农民的保险赔付不仅影响抗灾减灾和农业的再生产，而且还可能影响到受灾农民的生存，因此，农业保险监管的一个重要方面就是保证农业保险人依约及时履行对投保人的赔付义务。
平等：农业保险监管规则应该要求农业保险计划对所有农业生产者一视同仁，不管农业生产者的生产规模大小。比如，所有的农业生产者都要求提交农业保险申请和保险面积，报告建立农业保险担保和计算保险费的数量，所有的农业生产者都要求提交过去的损失清单和生产信息，在导致已保险的农作物损失的风险发生时，以此来决定保险赔偿的数量；不管农业生产者参保的农作物面积是10亩还是100亩，在提供和搜集信息方面没有任何差别。
安全：农业保险监管还要保证我国农业保险基金的安全。农业保险制度的建立和完善是一个国家农业现代化的重要标志，作为农业保险制度的物质基础——农业保险基金，其建立的强制性、使用的专项性、给付责任的长期性和基金的增值性等特点都对政府对农业保险基金的监管提出了很高的要求。保证农业保险基金的安全是确保农业保险健康运行的前提。
农业保险监管的外在目标是指来源于农业保险的外部世界，为了一定的社会目的而加于农业保险的社会目标，其深层原因是国家的政治态度。基于国家对农业保险的政治态度，农业保险监管的目标可定位于保证通过农业保险的方式让公共财政的阳光照耀到广大农村，使所有农民和市民一样享受到改革和社会发展的成果，实现农村经济、社会和农民自身的全面、和谐发展。在农业生产过程中，存在着各种各样的巨大风险，目前，我国农民抗风险的能力非常弱，如没有政府对农业的大力支持，农业的可持续发展和和谐的社会主义新农村就难以实现。农业保险作为政策性险种，体现了政府的行为，它为农业分担风险，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。对农业保险进行有效的监管，保证政策性农业保险的目标实现，不仅是农业保险监管部门的一项经济行政职权，更是其不可推卸的政治任务。
三、实现农业保险监管目标的路径
（一）建立专门的农业保险监管机构——农业风险管理局
成功的农业保险的监管规则理所当然地包含某种机制，以便管理和协调农业保险的顺利发展。国内外农业保险的经验表明，成功的农业保险监管的关键因素在于监管机构有充分的资源、农业科学和农业保险的专业知识和相应的职权，这就要求农业保险监管机构必须设立在政府的核心层，它必须在实现国家的支农政策目标方面发挥重要作用。
政策性保险的监管与商业性保险的监管无论监管内容和监管规则都有很大差异。政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别在于，前者是非盈利性的，而后者则是以盈利为目的。商业保险监管与政策性农业保险监管的区别在于：政府对商业保险（包括财产保险、人寿保险和以商业化运作的农业冰雹险）进行监管，主要原因在于保险业事关国计民生，在国民经济中地位举足轻重，其功能在于使经济实力强大的保险公司以公正的价格出售保险合同的方式来提高公众福利；其目标定位于防止“保险公司破产、保护公平和致力于保险的可获得性和充足性”。[9]而对于政策性农业保险，农业保险监管最根本的目标在于促进农业保险作为国家的支农政策工具实现其政策目标。如果仍然由保监会监管两类不同性质的保险，监管目标和理念的重合将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。再者，农业保险在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营方面以及在跨部门协调上比商业保险更为复杂，这也对其监管提出了更高的要求。正因为如此，国外农业保险的监管机构通常都不是商业性保险监管部门，而是专门的监管机构。1996年，美国国会通过立法创建了独立的农业风险管理局来监管联邦农业保险公司的运行和管理并检查联邦农业保险计划。
因此，在我国农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局会最大限度地减少保监会同时监管商业保险和政策性农业保险可能出现的利益冲突。相对高度独立的农业风险管理局有充分的资源支持，有助于确保监管农业保险过程中的协调性和全面性。农业风险管理局具有充分的监管权力和拥有大量具有丰富农业和农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立用以抗衡各部委和利益集团的重要制衡机制。与保监会来监督农业保险相比，农业风险管理局可能会推出更快、更高质量的监管规则，采用更透明、更具问责性的监管方式。因为，它的相对独立性和功能都是基于一项明确的法令，该法令将清楚地界定农业风险管理局的功能和目标。
在行政权力和行政级别上，农业风险管理局能更好地与我国现行的行政和预算权力中心（如农业部、发改委、气象部门和财政部）联系，通过与政治和行政权力的核心建立直接联系，农业风险管理局的监管效力会得到增强。这使得相关机构之间更容易实现协调，并因此提高监管的成功率和效率以及提高协调与合作措施的有效性，并进而提高相关部门的效率、回应性和有效性。再者，它能更好地向农业保险的利益相关者宣传农业保险信息和监管规则，这将有利于实现我国农村和农业的良性发展。
为在农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局，国家就必须制定明确的法律规范来确定其法律地位、职能、其他的与监管农业保险必须具有的相关权力与职责和监管的适当程序。未来的农业风险管理局应担负着广泛的职责：设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果；设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标的有助于促使农业保险持续、健康发展的手段；以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。
（二）制定科学、合理的农业保险监管规则并确保其被有效遵守
农业保险的监管规则应基于经济原则和法律原则，其目的在于通过更好地平衡、更有效地实施国家的支农政策，从而提高农村的社会福利。经济原则要求减少不必要的农业保险运行成本，进而提高农业保险的效率；法律原则要求减少农业保险的执行者过度的自由裁量权（如在勘损、理赔的过程中农业保险公司以及地方政府工作人员与受灾农民结成利益共同体损害国家的利益）。
监管规则要保证农业保险信息的质量、有效性和清晰度，就应减少农业保险当事人收集信息的负担，再者，农业保险监管规则应该给农业保险人和投保人带来积极的潜在利益。这就要求提高农业保险监管水平，设计出科学的、合理、操作性强的高水平监管规则，因此，对农业保险的监管应该进行精心安排，以使所有的农业保险监管规则都严格遵从“法治”。正如哈耶克所指出的一样，“重要的一点是，政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定，这框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划，使前景的不确定性缩小到最低限度。”[10]制定科学、合理的农业保险监管规则，有助于保证农业保险的监管规则得到高度遵守，有利于实现标准和结果的一致性。
1．用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同条文以及监管规则
长期以来，用平实的语言起草保险监管规则和保险合同条款的必要性一直得到了保险发达国家的重视和认可。农业保险监管机构要确保监管目标、战略和要求都清楚地传达给了农业保险的被监管者。这样，被监管者以及社会利益相关者都能对农业保险合同和农业保险监管规则从非专业的角度清楚地和明白无误地理解。此外，保持农业保险监管法律规则的内容清晰、易懂是确保其得到高度遵守和有效实施的基本要求。我国农业保险的投保人绝大多数是法律素质偏低的农民，加之农民处于信息不对称的状态，因此，为了保护投保农民的正当权益，应用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险监管法律规则和农业保险格式合同条款。这一点，在目前我国的现实情况下尤其重要。
2．保持农业保险监管透明度
农业保险监管的目的不仅要修正市场失灵，弥补市场的缺陷，而且更主要在于规范农业保险人和监管者自己的行为，弥补“政府失灵”，防止“寻租”和“创租”行为的产生，保障国家通过农业保险的支农政策的实现。保持透明度是市民社会群体的核心要求，它服务于基本的开放性民主价值。在农业保险监管过程的各个阶段——从最初的监管方案的形成到正式的监管规则的出台，再到实施、执行、审查和变革以及在农业保险监管体系的整个管理过程中，透明度都是不可或缺的。透明度对农业保险监管的重要性根源于下列事实：它能克服导致农业保险监管失灵的很多诱因，如监管俘获和偏袒强大的利益主体、监管部门和农业保险人的信息不充分、不对称和僵化性、要保人与保险人等利益相关者的利益同盟、缺乏问责机制等。透明度有利于减少农业保险监管过程中专断决策的发生几率，从这个角度讲，透明度是反对在农业保险及农业保险监管过程中的腐败现象的最有力的武器。透明度可以提供相对方对公共利益和私人利益的预期，让农业保险监管在阳光下进行，从而最大限度地抑制农业保险监管过程中的行政机会主义选择，防止农业保险监管机关的“寻租行为”和农业保险中的道德风险，进而增进农民对农业保险和农业保险监管的信任。因此，为保持农业保险及其监管的透明度，提高农业保险监管的有效性，未来的农业保险监管规则必须建立农业保险中央信息数据库制度。未来的中央信息数据库应当包括以下几个方面的内容：全国农业保险企业财务状况、农业保险监管数据标准、农业保险人偿付能力额度及监管指标、农业保险企业高级管理人员市场行为档案、农业保险企业投诉信息以及投保人信用信息库。
3．确保农业保险监管规则被有效遵守
制定科学的农业保险监管规则，尽量使农业保险监管有法可依，从而提高操作水平，避免人为性和随意性。目前，在我国法治建设的进程中，我们遇到的最大障碍是法律、法规得不到实质性的遵守，国家的法律有时只是一纸空文，在很多情况下，几乎很少有人去关心和关注法律的效力或适用。对法律的遵守和忠诚是法律的生命，未来的农业保险法和农业保险监管规则也不例外。我国目前，证券市场上的虚假交易、内部人控制、信息披露的虚假性等问题的泛滥；煤炭生产中的重大和特大安全事故频发；社保基金被大量挪用和侵占；药品生产和流通领域的腐败丛生都说明了相关的监管失灵，而其根本原因在于相关的监管法律、法规没得到充分和实质性的遵守。前车之鉴，后世之师。为使我国未来农业保险能被有效实施，必须保证农业保险法律和监管规则得到有效遵守。农业保险监管规则之遵守可分为形式上的遵守和实质上的遵守。所谓形式上的遵守是指在法律、法规字面上的遵守；实质上的遵守是指确保农业保险基本监管目标实现的行动遵守。形式上的遵守可能无法实现农业保险监管的目的，要实现监管目标，我们必须使农业保险监管规则设计鼓励实质性遵守。因此，成本——收益原则在农业保险监管规则的设计时必须加以考虑，也就是说，我们必须算计被监管者（包括农业保险人和被保险人）违反或遵守监管规则给他们带来的利益和损失（包括物质或非物质）。因为，如果不遵守的回报率很高而被发现的概率很低，制裁压力可能不足以导致对监管规则的遵守。同时，我们还必须赋予农业保险监管机构足够多的可利用的资源（包括财政和行政），以确保农业保险法律、法规和农业保险监管规则得到有效实施和执行，否则，被监管者不遵守的行为被发现和被强制执行的概率可能就会非常低，从而通过制裁性措施就无法实现监管遵守。此外，被监管者对农业保险法律、法规和监管规则的认同度的高低也直接关系到其被遵守的程度，对它认同度越高，其被实质性遵守度越大，反之亦然。
四、结语
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险只能是政策性保险，而不能走商业化道路。政策性农业保险监管最根本的目标在于促进作为国家支农政策工具的政策性农业保险实现其政策目标。由保监会监管政策性农业保险和一般性商业性保险两类不同性质的保险，由于监管目标和理念的差异，将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。因此，我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局，并由它来监管农业保险。未来的农业风险管理局应保持农业保险监管高度透明，用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同以及监管规则并确保农业保险监管规则的有效遵守，从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村发展。
[1]参见冯文丽、林保清：《我国农业保险短缺的经济分析》，载《福建论坛》（经济社会版）2003年第6期；刘京生：《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社2000年版，第42页以下；龙文军、张显峰：《农业保险主体行为的博弈分析》，载《中国农村经济》2003年第5期。
[2]（英）N．格里高利·曼昆：《经济学原理》，梁小民译，北京大学出版社1999年版，第230页。
[3]庹国柱、王国军：《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，首都经贸大学出版社2002年版，第103页。
[4]赵学军：《政府干预与中国农业保险的发展》，载《中国经济史研究》2004年第1期。
[5]Wright，B．D．，&J．D．Hewitt．（1990）．AllRiskCropInsurance：LessonsFromTheoryandExperience．GianniniFoundation，CaliforniaAgriculturalExperimentStation，Berkeley，April．
[6]HaroldD．S．&RobertW．K．，InsuranceRegulationinthePublicInterest：ThePathTowardsSolventCompetitiveMarkets，TheGenevaPapersonRiskandInsurance—IssuesandPractice，10／1／2000（25）（No．4）：482—504。
[7]CumminsJ．D．，DeregulatingProperty—liabilityInsurance，WashingtonD．C．：AKI-BrookingsJointCenterForRegulatoryStudies2002．
政策性农业保险法律制度的建立和完善是农村和农业发展战略的重要组成部分，是一个国家农业现代化的重要标志。对农业保险的法律监管更是其中的重要一环，但在我国未来的农业保险法中如何建构监管法律制度，还有一些理论和实际问题需要进一步探讨。这些问题的明确和清晰将有利于科学的农业保险监管法律制度的建立。
一、我国农业保险的性质及其政策性农业保险监管的必要性
（一）农业保险的性质
农业保险的性质事关我国未来农业保险法对农业保险的定位和我国农业保险监管法律制度的建构。
关于农业保险的性质，有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度从理论上进行了论证，有学者从农业保险具有商品性和非商品性的二重性以及农业保险主体面．临的博弈困境的角度加以分析，由此得出农业保险经营的市场失灵并需要政府大量补贴的结论。[1]
笔者认为农业保险应当属于准公共物品。在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为四类：第一类是私人物品（private goods），第二类是公共物品（public goods），第三类是自然垄断物品，第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品，共有资源是有竞争性但无排他性的物品。[2]农业保险的特点——社会效益高而自身经济效益低，反映它具有明显的公益性，但是，农业保险同时又具有一定的排他性，因为，参加农业保险必须符合一定条件，比如缴纳保险费等，因此农业保险应当属于准公共物品。另有学者认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更多地趋近于公共物品。[3]
市场经济的理论与实践表明：市场机制不能有效地提供公共物品和准公共物品。因为市场是按照价格机制来配置资源的，只有在私人物品的范围内，市场机制才是有效率的。由于农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低，所以市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。农业保险从来没有，也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能是违背商品交换一般规律，将社会效益放在首位，而当农业保险既定的社会效益目标不能通过市场机制来实现时，政府就要用“看得见的手”通过国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。[4]
国外农业保险的理论研究和实践也说明农业保险商业化经营的不可行。Wright和Hewitt在研究中发现，历史上使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于所有险和多重险，基本上都由政府来直接或者间接经营。在1938年以前，经营农作物保险的私人保险公司都遭到了惨败，最终退出了这一业务领域。[5]美国联邦政府于1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因就是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不可能走商业化道路，而只能是政策性的。与一般商业性保险相比较，政策性农业保险是非营利性的，其目的在于实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004、2005和2006年中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度”后，2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农产参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件的规定可以看出，建立政策性农业保险制度已得到国家核心层的认可和支持。
（二）我国政策性农业保险监管的必要性
1．我国农业保险监管的理论解释
一般说来，农业保险监管本身并无独立的理论体系，从农业保险实践来看，其思想基础源于一般的规制理论。其中有三种重要的规制理论：公共利益论、捕获论和公共选择理论。
（1）公共利益论。农业保险监管的第一种理论解释就是农业保险是担负公众利益的行业。由于垄断、不完全信息和外部性所造成的“市场失灵”问题，人们呼唤政府法律法规对市场经济激励的部分予以替代。在此背景下，规制的“公共利益论”应运而生。该理论认为监管是为了服务于公共利益，是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来，监管的目标是寻求修正源于市场失效或某些政治危机的资源误配，包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害以实现经济效率最大化，进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。[6]它强调消费者利益，如当技术导致自然垄断或存在外部性时就不能达到社会福利的最大化，这时政府应出面干预，因而监管被严格地看作是一种“挽救行为”，它主要是为了消除或降低与市场失灵有关的成本。监管者被认为是对公众利益需求做出反映，并以修正市场实践的无效或不公平为目标的独立的中立的仲裁人，其监管的过程有助于通过消除垄断的滥用而产生的限制性贸易实践，促进市场价格竞争。公共利益论还隐含着政府规制是无成本的，这种观点后来遭受了大量的批评。公共利益论的另一问题是它缺乏明确的机制，利用它所宣称的公共利益能够被规制行动所实施。一些实证研究表明规制常常不能纠正这些市场失灵，规制被认为是失败的。虽然公共利益论总体上还不够健全，但决不能完全废弃。对于农业保险监管，它还是一个重要的论题。
（2）捕获论。实证经济学的私人利益监管理论则认为监管的目的在于促进私人的利益最大化。[7]Peltzma提出监管者们是出于自身利益热衷于监管活动，与他们追求的政治利益最大化目标一致，其中最著名的是监管捕获论（又称占据理论、追逐理论），该理论认为监管为被监管的行业所占据并为其利益服务。[8]捕获论本是政治学领域的一种监管理论，并由此衍生出许多经济学版本。但一般均认为监管的最终后果是有利于生产者，即被监管者。其实，捕获论的本意也是要保护消费者，但认为通过政府监管是无法达到的。捕获论版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年创立的规制机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真的，会产生理论误导。为了解释为什么规制机构会逐渐为被规制者所利用（捕获），他是这样推理的：被规制者最初可能反对规制，但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时，就会行动起来，对规制当局施加影响，最终还是通过法规和行政工具，借助规制当局的力量达到给他们带来更高收入的目的。他们影响规制当局的一个例子是，与规制当局进行频繁的人事往来，由此创造密切的联系和合作的基础，甚至进行行贿等“寻租”活动。因此，规制的最终效果是生产者受益，消费者吃亏。既然被规制者可以通过疏通的办法让规制为他们自己增加福利，那么规制机构的生命循环就始于年富力强地保护消费者而终于僵化地保护生产者，所以应放弃政府规制。但是，捕获论也经常经不起经验验证，它忽视了普通大众确实始终从某些规制中得到好处的事实。不过，捕获论确实发现了规制有可能被受规制者所利用以及规制效果未必是保护消费者的问题。
（3）公共选择理论。公共选择理论认为监管是在相互斗争的社会集团之间实行财富再分配的政治经济体系的一部分。该种监管理论是建立在这样的事实基础之上，即不论怎样的监管都是在分配资源。而在这个分配过程中，贫者越贫，富者越富。任何被提出的监管方案都会引起纳税人和受益人的注意，他们会通过政治的或经济的渠道提出反对或赞成的意见。监管的主要目的就是在不同阶层间转移资源以获得对方案的最大支持。
在解释农业保险监管时，上述三种理论都非常重要。公共利益论提出了农业保险监管应遵循的标准，而公共选择理论则有助于解释农业保险有些领域的监管背离了这一标准的原因。
2．我国政策性农业保险监管的必要性
政策性农业保险（如没有特别说明，下文农业保险均指政策性农业保险）担负着国家支农的重担和公众利益。虽然政府资助的农业保险成本高昂、运行复杂，会导致潜在的巨大的效率低下，但对农业保险法律、法规的制定和执行者来说，效率标准并不通常是支配性的目标。任何国家的农业保险计划都必须从该国更广泛的政治经济意义上来考虑，这也使得由政府提供的农业保险越趋复杂。对它的监管有利于未来我国农业保险法将确立的目标——以农业保险作为农业支持政策工具，确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段，保障农民的经济收入稳定增长，推动农业和农村发展的实现。
农业保险的政策性和专业性较强，而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低，复杂和艰涩的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理，故对农业保险的监管是非常必要的。
在不久的将来，随着农业保险法的颁布、实施，农业保险的规模将不断扩大，国家对农业保险的补贴也会越来越多，我国农业保险监管（包括农业保险基金）问题就会凸显现出来。因为，先前的寻租者可能将注意力从通过农业救灾转移到通过农业风险管理和执行农业保险来寻取租金。中国近年来频发的煤矿安全事故和出现在社保基金中的腐败现象给我国未来的农业保险（特别是农业保险基金）的监管敲响了警钟。一旦行政机会主义与市场机会主义相勾结，监管权力市场上的寻租和创租行为就会泛滥，这不仅会提高农业保险市场交易费用，而且会导致社会公共利益的净损失，最终将会侵蚀整个社会的行为规则。因此，对我国农业保险的监管必须未雨绸缪。
二、我国政策性农业保险监管的目标
决定农业保险监管能否取得满意的监管效果的因素之一是监管机构是否有明确的、系统化的监管目标。农业保险监管的目标可分为内在和外在目标。所谓内在目标是指根源于农业保险本身的、固有的目标，这些目标的取得有利于农业保险的成功运行。农业保险监管的内在目标包括以下几个方面：
可靠：科学的农业保险监管规则能使农业风险管理部门促进、支持和监管可靠的风险管理解决方案，从而保护和加强我国农业生产者的经济稳定性，因此，保证农业保险的可靠性应该成为农业保险监管终极目标。农业风险管理部门通过监控农业保险人遵守国家农业保险计划标准，确保农业保险计划的完整性和稳定性。
合理：合理是指在农民（投保人）和农业保险人之间的利益平衡。一方面是保险价格的合理，另一方面是农业保险合同条款的合理。它确保农民以合理的代价获得农业保险（也就是农业保险的可获得性）。因此，农业保险的保险费率的监管措施便是实现合理性的基本手段。合理的农业保险合同条款是提供给农民实在安全的基本手段，不公平和有害的合同条款将破坏农业保险合同所声称的安全。农业保险的政策性和专业性较强，为了保护农民的正当权益，需要对农业保险格式合同的条款进行严格的审查，确保其准确、清晰、公正和合理。
公平：公平要求对农业保险投保人无歧视的对待。一个不公平的例子就是农业保险人过分地延误农民的保险索赔。我国农业现代化和科技程度不高，农民的农业再生产能力弱，农业保险人过分延误农民的保险赔付不仅影响抗灾减灾和农业的再生产，而且还可能影响到受灾农民的生存，因此，农业保险监管的一个重要方面就是保证农业保险人依约及时履行对投保人的赔付义务。
平等：农业保险监管规则应该要求农业保险计划对所有农业生产者一视同仁，不管农业生产者的生产规模大小。比如，所有的农业生产者都要求提交农业保险申请和保险面积，报告建立农业保险担保和计算保险费的数量，所有的农业生产者都要求提交过去的损失清单和生产信息，在导致已保险的农作物损失的风险发生时，以此来决定保险赔偿的数量；不管农业生产者参保的农作物面积是10亩还是100亩，在提供和搜集信息方面没有任何差别。
安全：农业保险监管还要保证我国农业保险基金的安全。农业保险制度的建立和完善是一个国家农业现代化的重要标志，作为农业保险制度的物质基础——农业保险基金，其建立的强制性、使用的专项性、给付责任的长期性和基金的增值性等特点都对政府对农业保险基金的监管提出了很高的要求。保证农业保险基金的安全是确保农业保险健康运行的前提。
农业保险监管的外在目标是指来源于农业保险的外部世界，为了一定的社会目的而加于农业保险的社会目标，其深层原因是国家的政治态度。基于国家对农业保险的政治态度，农业保险监管的目标可定位于保证通过农业保险的方式让公共财政的阳光照耀到广大农村，使所有农民和市民一样享受到改革和社会发展的成果，实现农村经济、社会和农民自身的全面、和谐发展。在农业生产过程中，存在着各种各样的巨大风险，目前，我国农民抗风险的能力非常弱，如没有政府对农业的大力支持，农业的可持续发展和和谐的社会主义新农村就难以实现。农业保险作为政策性险种，体现了政府的行为，它为农业分担风险，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。对农业保险进行有效的监管，保证政策性农业保险的目标实现，不仅是农业保险监管部门的一项经济行政职权，更是其不可推卸的政治任务。
三、实现农业保险监管目标的路径
（一）建立专门的农业保险监管机构——农业风险管理局
成功的农业保险的监管规则理所当然地包含某种机制，以便管理和协调农业保险的顺利发展。国内外农业保险的经验表明，成功的农业保险监管的关键因素在于监管机构有充分的资源、农业科学和农业保险的专业知识和相应的职权，这就要求农业保险监管机构必须设立在政府的核心层，它必须在实现国家的支农政策目标方面发挥重要作用。
政策性保险的监管与商业性保险的监管无论监管内容和监管规则都有很大差异。政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别在于，前者是非盈利性的，而后者则是以盈利为目的。商业保险监管与政策性农业保险监管的区别在于：政府对商业保险（包括财产保险、人寿保险和以商业化运作的农业冰雹险）进行监管，主要原因在于保险业事关国计民生，在国民经济中地位举足轻重，其功能在于使经济实力强大的保险公司以公正的价格出售保险合同的方式来提高公众福利；其目标定位于防止“保险公司破产、保护公平和致力于保险的可获得性和充足性”。[9]而对于政策性农业保险，农业保险监管最根本的目标在于促进农业保险作为国家的支农政策工具实现其政策目标。如果仍然由保监会监管两类不同性质的保险，监管目标和理念的重合将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。再者，农业保险在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营方面以及在跨部门协调上比商业保险更为复杂，这也对其监管提出了更高的要求。正因为如此，国外农业保险的监管机构通常都不是商业性保险监管部门，而是专门的监管机构。1996年，美国国会通过立法创建了独立的农业风险管理局来监管联邦农业保险公司的运行和管理并检查联邦农业保险计划。
因此，在我国农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局会最大限度地减少保监会同时监管商业保险和政策性农业保险可能出现的利益冲突。相对高度独立的农业风险管理局有充分的资源支持，有助于确保监管农业保险过程中的协调性和全面性。农业风险管理局具有充分的监管权力和拥有大量具有丰富农业和农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立用以抗衡各部委和利益集团的重要制衡机制。与保监会来监督农业保险相比，农业风险管理局可能会推出更快、更高质量的监管规则，采用更透明、更具问责性的监管方式。因为，它的相对独立性和功能都是基于一项明确的法令，该法令将清楚地界定农业风险管理局的功能和目标。
在行政权力和行政级别上，农业风险管理局能更好地与我国现行的行政和预算权力中心（如农业部、发改委、气象部门和财政部）联系，通过与政治和行政权力的核心建立直接联系，农业风险管理局的监管效力会得到增强。这使得相关机构之间更容易实现协调，并因此提高监管的成功率和效率以及提高协调与合作措施的有效性，并进而提高相关部门的效率、回应性和有效性。再者，它能更好地向农业保险的利益相关者宣传农业保险信息和监管规则，这将有利于实现我国农村和农业的良性发展。
为在农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局，国家就必须制定明确的法律规范来确定其法律地位、职能、其他的与监管农业保险必须具有的相关权力与职责和监管的适当程序。未来的农业风险管理局应担负着广泛的职责：设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果；设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标的有助于促使农业保险持续、健康发展的手段；以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。
（二）制定科学、合理的农业保险监管规则并确保其被有效遵守
农业保险的监管规则应基于经济原则和法律原则，其目的在于通过更好地平衡、更有效地实施国家的支农政策，从而提高农村的社会福利。经济原则要求减少不必要的农业保险运行成本，进而提高农业保险的效率；法律原则要求减少农业保险的执行者过度的自由裁量权（如在勘损、理赔的过程中农业保险公司以及地方政府工作人员与受灾农民结成利益共同体损害国家的利益）。
监管规则要保证农业保险信息的质量、有效性和清晰度，就应减少农业保险当事人收集信息的负担，再者，农业保险监管规则应该给农业保险人和投保人带来积极的潜在利益。这就要求提高农业保险监管水平，设计出科学的、合理、操作性强的高水平监管规则，因此，对农业保险的监管应该进行精心安排，以使所有的农业保险监管规则都严格遵从“法治”。正如哈耶克所指出的一样，“重要的一点是，政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定，这框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划，使前景的不确定性缩小到最低限度。”[10]制定科学、合理的农业保险监管规则，有助于保证农业保险的监管规则得到高度遵守，有利于实现标准和结果的一致性。
1．用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同条文以及监管规则
长期以来，用平实的语言起草保险监管规则和保险合同条款的必要性一直得到了保险发达国家的重视和认可。农业保险监管机构要确保监管目标、战略和要求都清楚地传达给了农业保险的被监管者。这样，被监管者以及社会利益相关者都能对农业保险合同和农业保险监管规则从非专业的角度清楚地和明白无误地理解。此外，保持农业保险监管法律规则的内容清晰、易懂是确保其得到高度遵守和有效实施的基本要求。我国农业保险的投保人绝大多数是法律素质偏低的农民，加之农民处于信息不对称的状态，因此，为了保护投保农民的正当权益，应用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险监管法律规则和农业保险格式合同条款。这一点，在目前我国的现实情况下尤其重要。
2．保持农业保险监管透明度
农业保险监管的目的不仅要修正市场失灵，弥补市场的缺陷，而且更主要在于规范农业保险人和监管者自己的行为，弥补“政府失灵”，防止“寻租”和“创租”行为的产生，保障国家通过农业保险的支农政策的实现。保持透明度是市民社会群体的核心要求，它服务于基本的开放性民主价值。在农业保险监管过程的各个阶段——从最初的监管方案的形成到正式的监管规则的出台，再到实施、执行、审查和变革以及在农业保险监管体系的整个管理过程中，透明度都是不可或缺的。透明度对农业保险监管的重要性根源于下列事实：它能克服导致农业保险监管失灵的很多诱因，如监管俘获和偏袒强大的利益主体、监管部门和农业保险人的信息不充分、不对称和僵化性、要保人与保险人等利益相关者的利益同盟、缺乏问责机制等。透明度有利于减少农业保险监管过程中专断决策的发生几率，从这个角度讲，透明度是反对在农业保险及农业保险监管过程中的腐败现象的最有力的武器。透明度可以提供相对方对公共利益和私人利益的预期，让农业保险监管在阳光下进行，从而最大限度地抑制农业保险监管过程中的行政机会主义选择，防止农业保险监管机关的“寻租行为”和农业保险中的道德风险，进而增进农民对农业保险和农业保险监管的信任。因此，为保持农业保险及其监管的透明度，提高农业保险监管的有效性，未来的农业保险监管规则必须建立农业保险中央信息数据库制度。未来的中央信息数据库应当包括以下几个方面的内容：全国农业保险企业财务状况、农业保险监管数据标准、农业保险人偿付能力额度及监管指标、农业保险企业高级管理人员市场行为档案、农业保险企业投诉信息以及投保人信用信息库。
3．确保农业保险监管规则被有效遵守
制定科学的农业保险监管规则，尽量使农业保险监管有法可依，从而提高操作水平，避免人为性和随意性。目前，在我国法治建设的进程中，我们遇到的最大障碍是法律、法规得不到实质性的遵守，国家的法律有时只是一纸空文，在很多情况下，几乎很少有人去关心和关注法律的效力或适用。对法律的遵守和忠诚是法律的生命，未来的农业保险法和农业保险监管规则也不例外。我国目前，证券市场上的虚假交易、内部人控制、信息披露的虚假性等问题的泛滥；煤炭生产中的重大和特大安全事故频发；社保基金被大量挪用和侵占；药品生产和流通领域的腐败丛生都说明了相关的监管失灵，而其根本原因在于相关的监管法律、法规没得到充分和实质性的遵守。前车之鉴，后世之师。为使我国未来农业保险能被有效实施，必须保证农业保险法律和监管规则得到有效遵守。农业保险监管规则之遵守可分为形式上的遵守和实质上的遵守。所谓形式上的遵守是指在法律、法规字面上的遵守；实质上的遵守是指确保农业保险基本监管目标实现的行动遵守。形式上的遵守可能无法实现农业保险监管的目的，要实现监管目标，我们必须使农业保险监管规则设计鼓励实质性遵守。因此，成本——收益原则在农业保险监管规则的设计时必须加以考虑，也就是说，我们必须算计被监管者（包括农业保险人和被保险人）违反或遵守监管规则给他们带来的利益和损失（包括物质或非物质）。因为，如果不遵守的回报率很高而被发现的概率很低，制裁压力可能不足以导致对监管规则的遵守。同时，我们还必须赋予农业保险监管机构足够多的可利用的资源（包括财政和行政），以确保农业保险法律、法规和农业保险监管规则得到有效实施和执行，否则，被监管者不遵守的行为被发现和被强制执行的概率可能就会非常低，从而通过制裁性措施就无法实现监管遵守。此外，被监管者对农业保险法律、法规和监管规则的认同度的高低也直接关系到其被遵守的程度，对它认同度越高，其被实质性遵守度越大，反之亦然。
四、结语
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险只能是政策性保险，而不能走商业化道路。政策性农业保险监管最根本的目标在于促进作为国家支农政策工具的政策性农业保险实现其政策目标。由保监会监管政策性农业保险和一般性商业性保险两类不同性质的保险，由于监管目标和理念的差异，将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。因此，我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局，并由它来监管农业保险。未来的农业风险管理局应保持农业保险监管高度透明，用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同以及监管规则并确保农业保险监管规则的有效遵守，从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村发展。
[1]参见冯文丽、林保清：《我国农业保险短缺的经济分析》，载《福建论坛》（经济社会版）2003年第6期；刘京生：《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社2000年版，第42页以下；龙文军、张显峰：《农业保险主体行为的博弈分析》，载《中国农村经济》2003年第5期。
[2]（英）N．格里高利·曼昆：《经济学原理》，梁小民译，北京大学出版社1999年版，第230页。
[3]庹国柱、王国军：《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，首都经贸大学出版社2002年版，第103页。
[4]赵学军：《政府干预与中国农业保险的发展》，载《中国经济史研究》2004年第1期。
[5]Wright，B．D．，& J．D．Hewitt．（1990）．All Risk Crop Insurance：Lessons From Theory and Experience．Giannini Foundation，California Agricultural Experiment Station，Berkeley，April．
[6]Harold D．S．& Robert W．K．，Insurance Regulation in the Public Interest：The Path Towards Solvent Competitive Markets，The Geneva Papers on Risk and Insurance—Issues and Practice，10／1／2000（25）（No．4）：482—504。
[7]Cummins J． D．，Deregulating Property—liability Insurance，Washington D．C．：AKI-Brookings Joint Center For Regulatory Studies 2002．
1保险业财务数据失真的表现
统计数据显示，2008年保监会共检查产险机构861家、寿险机构590家、中介机构421家，全面覆盖了法人机构、分支机构等机构层级以及产险、寿险、中介等业务领域。保监会及各保监局对保险机构、保险中介机构和保险从业人员共实施了853家次行政处罚，同比增长2.77％。其中，责令撤换高管人员105人，同比增长2.94％；罚款3467.3万元，同比增长13.48％；责令停止接受新业务43项；警告159家机构和345人。各类违规事件中，财务业务数据失真主要表现在以下方面。
一是业务收入方面。收入确认完整性方面，存在坐扣保费和净保费入账的问题。收入确认合规性方面，存在以注销保单方式冲销应收保费、虚挂应收保费、阴阳保单、系统外出单、虚假批单退费等方式截留保费收入以及不按权责发生制确认保费收入、款项未到账，确认保费收入的行为。收入确认真实性方面，存在虚增保费收入、跨年度调节保费收入、各业务渠道间调整保费收入及费用变通补充保费的情况。
二是虚列费用方面。实际操作中，普遍存在虚假办公用品费、会议费、宣传费、广告费、印刷费、人力等费用支出的名义套取资金，给与被保险人返还或支付中介机构高额手续费。以某家寿险公司为例：2008年原费收入为13365万元，其中银邮原费收入为8850万元，自查出通过虚列业务及管理费用于销售费用支出173万元，其中银邮业务渠道通过虚列宣传费用93万元、会议费52万元、办公用品费用5万元，银邮业务渠道虚列费用占原保费收入比例达到1.7%。2008年全国保险业原保费收入为9784亿元，假设按照银邮业务30%占比和虚列费用占比1.5%保守计算，可测算出全国保险业虚列费用金额44亿元，仅仅通过虚列费用一项就可以窥见保险业财务数据失真问题的严重性。
三是赔付支出方面。存在审批流程及签批手续不完整，无授权委托书或者证明资料不全、业务支出依据不充分进行支付的行为。存在利用虚假赔案或虚增赔案金额套取资金，将与赔案无关的费用纳进赔案列支，以虚假费用票据报销套取资金，与其他单位合谋骗取赔款等问题。
四是手续费支出方面。存在通过列支手续费科目变通为业务及管理费，手续费支出使用保险中介统一发票以外的其他票据入账，手续费支付比例未按照合同内容支付，手续费支付方式不符合要求，账外暗中支付手续费等问题。
五是佣金支出方面。有虚挂人力套取资金的行为，存在佣金计算未经系统进行计算、加扣款手续不齐全等现象。
六是准备金方面。存在不按规定提取准备金，未进行准备金提取充足性测试、通过多提或少提准备金来调节利润的现象。
七是“小金库”方面。存在截留、隐匿、转移业务收入，公款私存私用，隐瞒利润或结余采取年底突击花钱或将公司收支结余虚列支出情况。
八是统计数据方面。统计数据依据财务报表中的数字来填制，而由于存在财务业务数据失真的情况，财务报表已不能反映公司的实际经营情况，由此得出的统计数据存在明显的实际偏差。作为重要的数据指标，无论对保险公司还是对监管部门来说都是进行决策的重要依据，数据失真进而会影响到对整个保险业的监管。
九是会计核算方面。存在未能依照有关会计法规选择会计政策、会计核算不合理不准确、会计信息质量不高等问题。主要体现在会计核算依据不完全真实准确，会计资料不规范，随意调整会计科目等方面。
十是保险业“潜规则”。一般情况下，保险业的商业贿赂主要发生于保险经营者、保险消费者、保险中介、银行等之间，在一些领域已成为了“潜规则”，并大多以手续费名义操作。如在车险、团体保险、银行等业务中，保险公司及其工作人员以虚假批单、假赔案、虚构费用等形式，截留部分保费、赔款和费用资金，以各种形式账外暗中给予投保人、中介人员等；保险公司及其工作人员在保险业务定点、定损、理赔中，账外暗中收受财物或其他利益等。保险业的“潜规则”借违规操作而滋生，金额高且呈上升趋势，而财务数据的失真又为“潜规则”提供了庇护。
2 监督弱化是财务业务数据失真的重要原因
一是多数单位虽都制定了较为全而的管理制度，但内控监督制约机制流于形式，履行守则的职责不足;二是单位内部财务监督乏力。免费论文。一种不正确的认识为:财务管理就是财务部门进行管理，把财务部门与其他管理部门割裂开来，财务管理的触角不能延伸到各项管理工作之中，财务管理作用得不到发挥。
二、强化监督，保证财务数据的真实性
建立健全有效的监督机制，强化对保险业财务业务数据真实性的监督，叫以有效地规范保险市场秩序。
(一)加强自律，合规经营
加强全员对行业法规的学习培训，做到知法、守法、合规经营，主动树立合规人人有责，合规创造价值的理念。免费论文。
(二)建立健全内部监督机制
是单位内部要建立健全有效的约束机制，自觉遵守内部控制制度和内外部监督管理要求，主动接受社会监督、群众监督和舆论监督，加强对高管人员、关键岗位和机构的管控，维护规章制度的严肃性，落实违反制度的责任追究制度。二是定期进行内控评价，加大现场及非现场检查力度，及时发现经营管理中存在的问题和风险隐患，强化内控责任落实，促进财务业务管理提升。免费论文。二是加强财务管理，严格遵守金融保险行业基础制度规范要求，重视对财务工作先进经验的学习，提高财务管理工作科学化、标准化水平，提高职业修养和综合业务索质;实行财务负责人“委派制”，健全财务管理岗位及职能设置，有效实现会计反映职能及财务监督制约机制;实行“统一领导，集中管理，逐级授权”的财务管理机制，加强资金筹集、收入管理、资产运营、成本控制、收益分配方而的管理，形成规范、科学、有效的财务管理长效机制;加强财务管理工作信息化建设，建立稳定、高效、能够对业务提供全而功能支持的财务处理系统，实现财务业务数据实时共享。推进稽核监督系统建设，实现财务稽核作业电子化和处理集约化。
(二)强化外部监管
保险监督管理机构、行业协会、财政监察、税务等职能部门联合监督，定期对行业开展综合检查，依法从严处罚违规问题并追究相关高管人员责任，涉嫌严重违法犯罪问题的移交司法部门处理，对典刑违反法规案件进行公开曝光，起到警示作用。另外，各监督部门要强化对保险业日常财务的监督管，理以判断经营信息的真实性和完整性，对发现的问题分析原因，研究监管政策和对策，强化监管对保险主体经营行为的约束和规范，促进行业经营管理水平、风险防控能力和服务经济社会发展能力的全而提升。
【参考文献】
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从风险管理与保险体系看，森林保险监管本身并无独立理论体系，从实践看，监管必不可少，其思想基础源于规制经济学的一般规制理论和新制度经济学的交易成本理论，二者共同出凝练出森林保险监管有效性的理论基础和实现条件。
1森林保险监管有效性的理论基础
1.1一般规制理论——森林保险监管的必要性一般规制理论包括公共利益理论、捕获理论和公共选择理论。公共利益理论认为，监管服务于公共利益，以弥补不公平和无效率的市场机制、修正因“市场失灵”或“政治危机”而导致的资源误配，实现经济效率最大化，因此，市场从那里失灵，监管就从哪里开始矫正（HaroldD.S等，2000）；捕获理论认为监管的目的在于促进私人利益最大化，监管者的监管活动，主观上出于自身政治利益最大化目标，客观上为被监管行业所占据并为其利益服务（DECD，1997）；公共选择理论认为监管是相互斗争的社会集团之间实行财富再分配的政治经济体系的一部分，其主要目的是在不同阶层间转移资源以获得对方案的最大支持（何文强，2008）。基于以上理论，森林保险是准公共物品，担负着一定的公众利益，其消费和生产具有双重正外部性，导致“需求不足”和“供给不足”的“市场失灵”问题，无法完全通过市场机制得以解决，于是政府通过补贴机制促使供需双方达成有效均衡，但因外部监管不力，导致资源配置没有实现效率最大化，出现新的“市场失灵”。因此，公共利益理论解释了森林保险监管的必要性，同时，森林保险监管是政府管理职能的一部分，具有追求自身政治利益最大化期望，为保险机构逐利和发展所捕获，但客观上也保护了投保林农利益，实现了社会公共利益，因此，捕获理论解释了森林保险监管的客观性。另外，森林保险运行中，政府、保险公司和林农三方主体利益博弈，必需通过外部监管以校正目标、规范经营、协调运行、达到最优、实现均衡，促进森林保险的持续发展，因此，公共选择理论解释了森林保险监管的必然性。所以，一般规制理论为森林保险监管的必要性提供了理论支撑。1.2交易成本理论——森林保险监管的可能易成本理论是以科斯、诺斯为代表的新制度学派的核心理论，该理论认为：任何市场交易行为都存在交易成本，交易活动是稀缺的，需要资源配置，不同制度将影响到资源配置效率，经济增长的源泉得益于有效率的制度安排，统治阶级为达到其效用最大化目的，会为全社会设计一系列制度，以减少交易成本，促进社会产出最大化，因此，制度是政府监管形成的基础；政府与市场是两种资源配置方式，其界线划分取决于交易成本的高低，当交易成本很低时，传统做法是将资源配置权留给市场，当交易成本很高时，习惯做法是由政府干预来配置资源，由此提高资源配置的效率（Posner，1980），因此，交易成本体现监管的价值。森林保险的双重正外部性，导致交易成本高昂，这为政府干预配置资源提供了可能性，而政府干预森林保险不仅通过补贴政策实现森林保险的运行，更需要通过监管制度设计和执行，提高整个资源配置的效率，因此，交易成本理论为森林保险监管的可能性提供了理论支撑。
2森林保险监管有效性的实现条件
基于规制理论和交易成本理论，监管是以公共利益的维护和交易成本的降低为目标，基于国家制度安排，由监管机构运用监管手段，行使监管权力，保障市场秩序，实现资源配置效率最大化，促进经济社会的可持续发展。由此可见，森林保险监管具有明显的外部性、最大的强制性，执行的高效性。因此，维护公共利益、节省监管成本以提高监管有效性必须具备3个实现条件，即制度（法治社会主要为法律）完备、执行高效、司法公正，具体包括：（1）法律完备——这是森林保险监管有效性的基础，不断完善、系统的立法，才能确保森林保险监管的持续性和稳定性；（2）执行高效——这是森林保险监管有效性的核心，更加规范、高效的行政，才能带来森林保险监管的灵活性和效率性；（3）司法公正——这是森林保险监管有效性的重点，日益公平、科学的司法，才能实现森林保险监管的权威性与强制性。三者相互补充、相互制约，共同构成森林保险监管有效性的实现条件和提高森林保险监管有效性的理论构架。
政策性森林保险监管的现实依据
由于我国政策性森林保险涉及到中央和地方财政补贴的参与，因此其中出现的新问题，集中表现为参与主体在契约执行中缺乏有效的外部监管而导致的不规范行为，通过森林保险监管有效性的实现条件分析，制约森林保险外部监管有效性的现实因素主要有以下方面。
1监管法律制度不完善
法律完备是监管有效性的基础，是森林保险监管高效的制度依据。现阶段，我国森林保险监管的法律制度很不完善，尚未形成系统的森林保险监管法律体系，突出表现在：一是缺乏农业保险基本法和森林保险法，处于法律监管的真空。目前调整我国森林保险及其监管的基本法律主要是《保险法》《农业法》和1982年《森林保险条款》，但要么无森林保险的详细规定，只有一些操作性不强的原则性规定，如《保险法》规定“国家支持发展为农业服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”等，要么相关规定早已过时，而森林保险及监管的具体法律尚处空白，实践中完全是套用《保险法》中关于商业保险监管的规则，不具针对性，因此，在一个缺乏基本法的森林保险监管法律体系中，监管低效是必然的。二是缺乏统一的监管法律依据，处于多头监管的尴尬。目前，我国森林保险基本法尚未出台，森林保险监管的依据也因主体不同而异，如财政部门主要依据《会计法》等、审计部门主要依据《审计法》等、保监会依据《保险法》等，上述监管依据体系复杂，效力不同，缺乏针对性和系统性，直接影响监管的权威性与效率性。三是缺乏高效力层次的法律供给，处于政策为主的监管框架。尽管中央高度重视农业保险及其监管，包括连续7年的中央一号文件以农业保险为主题，但大多是政策性文件，还没有上升到高效力的法律层次，森林保险尤其如此，一般表现为政策、行政规章、地方规章、通知等，缺乏持续性和稳定性。因此，监管法律制度的缺失，导致森林保险监管缺乏基础和依据，对森林保险运行中出现的各种不规范行为无法可依、束手无策，监管效率低。
2监管执行效率不高
执行高效是监管有效性的重点，是森林保险监管高效的组织保障。从监管理论看，执行高效的必备要素是专业的监管机构、配套的监管方式、高素质的监管人员、统一的裁量标准和科学的协调机制。现阶段，我国这些要素还不健全，主要反映在以下方面。2.1监管机构——不独立森林保险的性质不同于一般商业保险，是政策性保险，其监管一般应有独立的专业机构。我国的森林保险监管机构一直由保监会为主多头监管，保监会在财产保险监管部下设了“农业保险监管处”，森林保险监管仅为保监会众多监管任务之一，保监会分身无术，其他机构各自为政，机构不独立、主体缺位，森林保险监管执行效率低。2.2监管方式——不配套森林保险的性质和本身的复杂性决定监管方式的复杂性和配套性。在森林保险的现场监管方面，林区范围广，情况复杂，交通不便，核损困难，监管工作方式凭借现场查勘照片、查勘记录、灾害证明等材料，难以鉴别定损金额准确性与赔案真实性，查实假赔案、虚增赔款等违规问题的难度较大（徐向勇，2011）；在非现场监管方面，因信息化基础设施落后，森林保险监管的技术水平较低，系统对承保理赔信息的管理较粗放，仅涵盖区域范围内投保标的总体情况，缺乏具体单个标的的详细信息，无法实现对更小风险单位的风险管控，容易导致逆向选择和道德风险，监管难度大（王华丽，2011）。因此，森林保险监管方式不配套，违规操作现象多，监管执行效率低。2.3监管人员——不专业监管人员素质直接决定森林保险监管执行效率。我国保险监管起步晚，森林保险监管起步更晚，监管人员对现代森林保险监管理念、技术和手段的了解、认识和掌握比较有限，尤其是缺乏专业性，体现在：一是在监管意识上还处于传统管理模式和行政干预模式阶段，市场意识、服务意识和主动意识不足；二是对森林保险及监管的宏观政策、法律制度分析和把握能力不强，风险识别、监控和评估工作滞后，预警风险能力弱；三是对具体监管工作的创新能力不足，尤其是因缺乏林业技术、保险精算、保险业务和计算机及信息化等知识，对不断创新的森林保险发展，监管创新力不从心，监管执行效率低。2.4裁量标准——不统一监管标准化建设不足，行政处罚的自由裁量权没有得到有效约束和规范，各保监局实施行政处罚时随意性比较大，罚与不罚、罚轻罚重、罚多罚少等标准不统一；行政许可的弹性较大，行政许可申请事项的受理、审批等标准把握不一，差距悬殊。2.5协调机制——不健全基于我国森林保险由保监会为主多头监管模式，要提高其执行效率，必须要协调好财政、审计、监察等各相关部门的工作，但是有森林保险监管权的各方，监管依据不同、目标有异、方式有别、权责不明，由于缺乏健全的协调机制，存在监管重复或监管真空问题，执行力不强，效率不高，影响了森林保险监管功能的发挥。
3司法保障不力
司法公正是监管有效性的关键，是森林保险监管高效的司法保障。我国森林保险监管司法保障不力，一是表现在森林保险纠纷的救济方式中，契约双方还不习惯于选择司法救济，一般选择协商或仲裁，能够进入司法救济的案例极少，司法干预契约执行的概率小；二是表现在契约纠纷即使进入司法程序，结果要么因无法可依而难受理、要么以调解而结案、要么受各种因素影响做出不公正欠科学的判决、或者即使判决但执行难等；三是我国司法特点决定司法机关的监督活动带有被动性，没有立法权，也很少主动出台相关森林保险监管的司法解释或者指导性判例；四是受高昂司法成本和投保林农对司法机关的不信任影响，司法救济往往并非森林保险契约纠纷的最优救济方式。司法救济的不普及，使具有最高法律效力救济方式大打折扣，森林保险监管的司法保护屏障形同虚设，森林保险监管制度及其执行效率深受影响。
政策性森林保险监管的宏观构架
基于监管有效性的实现条件和监管现实分析，根据2012年全国保险监管工作会议精神，提高我国森林保险监管有效性的根本之策是以监管法律制度完善为基础、以法律制度高效执行为重点、以司法权威为保障，构建强有力的外部监管体系。
1完善森林保险监管法律制度
森林保险发展良好国家，如瑞典、芬兰、美国、日本等森林保险法是十分全面而细致的。我国目前森林保险及其运行监管存在的诸多问题，都源于森林保险制度缺失、立法滞后。近期保监会及相关部门正积极筹备农业保险及其监管的相关立法，但进度缓慢。从1984年森林保险恢复到现在已近30年历史，从2004年林权改革到现在也有8年时间，仍然没有从法律上给森林保险一个名分，因此加快森林保险领域专门立法势在必行，中央要及早出台《政策性农业保险法》《政策性森林保险法》及实施细则等，明确森林保险的法律地位、功能性质、经营范围、机构资质、经营规则、激励机制、法律责任等事项，尤其是监管具体内容，对森林保险外部监管给予法律授权，地方要结合本地实际，制定具体的监管办法，与现存相关法律法规一起，形成系统完善的森林保险法制体系，奠定外部监管的制度依据，这是提高我国森林保险监管有效性的基础。
2提高森林保险监管执行效率
关键词 保险消费者 权益保护 制度建议
金融危机对全球的席卷和科技的迅猛发展，一方面促使金融消费者保护问题在美国金融监管改革中获得高度重视，并在美国联邦政府财政部2008年3月的《现代化金融监管架构蓝图》中将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一；另一方面也加大了中国保险市场上的现实需求，人们日益对保险相对人的权益保护问题备受关注，作为“金融消费者”下位概念的“保险消费者”这一概念在我国金融制度“从储蓄向投资转移”的市场导向型的改革进程中，特别是2009《保险法》经修订并实施后被频繁提及。
一、保险消费者权益被侵犯的主要表现
依据《保险法》，保险消费者包括投保人、被保险人、受益人、以及责任险中间的受益人，其权益包括：一是保险消费者的安全权，二是保险消费者的知情权，三是保险消费者的选择权，四是保险消费者的公平交易权，五是保险消费者的索赔权，六是保险消费者的隐私权。此外，还应有受教育权，个人监督权等。
近年来，通过保险纠纷案件、保险监管机构投诉、消费者协会投诉等方面反映出的保险消费者权益被侵犯的现象呈上升趋势。例如，根据最高人民法院相关资料，2010年全国各级人民法院受理的保险纠纷案件数量是2005年的4倍多。保险争议的焦点：一是保险机构违法违规问题，包括保险机构弄虚作假、擅自设立分支机构和非法开展保险业务、擅自修改报备条款、变更扩大保险责任、滥用无赔款优待等；二是销售违规问题，包括不严格执行条款费用、拒保交强险、交强险搭售商业车险、免责条款的适用范围、保险人是否履行了明确的说明义务、投保人是否履行了如实告知义务、销售误导等不诚信行为；三是虚假赔案、虚假账目、虚列营业费用、阴阳单或鸳鸯单等财务违规行为。
例如：在侵犯保险消费者知情权方面，主要涉及的问题是由于保险产品的特殊型和专业性，保险人必须对投保人履行明确说明义务。在人身保险业务中，特别是银邮渠道的销售误导问题凸显。包括对保险产品的失实宣介、片面夸大新型保险产品的收益率、回避说明责任免除条款、诱导保险消费者购买不适合的产品等。又如：在侵犯保险消费者选择权方面，在银邮渠道中，保险公司借助商业银行的贷款资源和渠道优势要求银行客户购买保险产品、设置各种障碍限制客户退保等。再如：在侵犯保险消费者索赔权方面，保险公司在理赔过程中“惜赔”、“拖赔”现象仍然存在。而由于保险消费者的个人信息被泄露，由此导致他们遭遇大量营销电话、频繁被上门推销等保险消费者隐私权被侵犯的现象也客观存在。
二、制约保险消费者权益维护的原因分析
（一）法律法规协调性和系统性有待完善。在我国，对保险消费者权益保护的法律法规主要有：《消费者权益保护法》、《保险法》、以及保监会的大量规章和规范性文件。一方面，不同法律规定之间的协调性有待完善。例如，对于保护对象的界定不一致。根据《消费者权益保护法》第一条，其保护对象是“消费者”，而《保险法》第一条中明确的保护对象是“保险活动当事人”，即多方当事人。又如：根据《消费者权益保护法》第四、四十九条，对消费者实行倾斜保护以实现“自愿、平等、公平、诚实信用原则”，而在《保险法》第五条中将诚实信用原则作为保险业经营的重要原则之一。另一方面，对于保险消费者权益保护的具体规定缺乏系统性，通常是散见于各种规章制度之中，使得保险公司既难以实施，保险消费者也难有效据此维权。
（二）保险公司经营粗放化。一些保险公司没有从长远发展的角度来制定和执行以消费者为中心的发展战略，只是局限于短期利益，一味追逐发展速度和规模。保险公司在不断推出新型保险产品的同时，产品同质化问题比较突出；保险消费者权益被侵犯行为屡禁不止，也间接说明保险公司内部相应的责任追究机制不完善或执行不力。
（三）消费者教育机制的缺失。从世界范围看，美国在20世纪初就已经开展消费者教育，而对消费者教育的正式研究始于20世纪60年代。日本的消费者教育主要有三个课题，分别由三个阶段完成，即“聪明的消费者”的培养、“自立的消费者”的培养和“自觉的消费者”的培养。消费者教育早期研究着重于强调消费者的相关内容，而近期的相关研究则主要集中在具体内容、实施主体、实施途径和效果评价上。虽然消费者教育本身的理论研究相对比较成熟，但是在国内将其应用于保险消费者教育问题的研究尚处于初级阶段，主要表现为实施主体的有限性和被动性，实施内容的零星分散性，缺乏保险消费者教育体系的构建，以及实施效果的评价标准。而居高不下的关于“销售误导”、“理赔难”等保险投诉背后体现的正是保险消费者教育的缺位问题。
（四）保险市场诚信教育机制有待进一步完善。对保险消费者权益的侵犯本身就说明保险企业在诚实信用方面存在不足。而由于我国社会信用体系建设正在不断完善过程中，缺乏完整的社会信用资源共享平台，由投保方误告、隐瞒、欺诈、有意捏造事实，弄虚作假等引起的诚信方面问题时有发生。
三、加强我国保险消费者权益保护的制度建议
（一）加强法律法规建设。一方面，梳理和不断调整已有保险消费者权益方面的法规制度。应根据保险企业各主要经营环节来梳理法律、规章、规范性文件中关于保护保险消费者权益的内容，形成系统的制度体系。保险学中保险利益理论、最大诚信原则等理论虽然日趋成熟，但仍然还在不断与时俱进的发展和进步中。因此，为了保护保险相对人的合法权益，应该不断加强和完善保险消费者保护相应法制的建设。例如，新《保险法》中居于衡平保护的理念对最大诚信原则作出了一定调整。又如，由于保险合同的附和性，在应借鉴国际保险立法和实践缓解保险消费者告知义务，而确立和加强保险人说明义务。
另一方面，不断补充和完善保险消费者权益保护制度措施。例如：最近出台的《财产保险业务服务标准指引》、《车险查勘定损人员分级管理制度》、《寿险公司销售误导预防和处置制度》、《客户风险承受能力测评制度》、《人身保险服务评价办法》等，联合公安局、中级人民法院、司法局、卫生局制定出台的《关于设立道路交通事故一体化调处中心的实施办法》等对于治理车险理赔难、寿险销售误导，进而形成行业服务标准提升机制都是非常有益的。
（二）加强行业监管。结合银保业务的发展趋势，探索保险与银行监管机构联合发文，明确银保双方在银保产品销售服务过程中各自的权责，实施功能监管。监管部门可采取暗访、座谈、市场调查等多种手段，发现保险消费者权益受损情形，通过完善责任追究和向上追责机制，使保险公司切实承担起主体治理责任，实施多样化、多层次的监管。
中国保监委高度重视保护保险消费者权益，了大量规章和规范性文件，2011年专门成立了保险消费者权益保护局，2012年1月18日，保监会《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》等等。与其他消费相比，保险产品和服务相对复杂，具有较强的专业性和风险性，同时，保险消费者保护还涉及到防范系统性金融风险问题，目前的消费者协会和仲裁机构往往还不具备解决保险消费者权益纠纷的专业素养。因此，还应设立专门的保险消费者权益保护的仲裁机构。
（三）对保险公司发展方式进行引导。对保险公司的经营评价体系应该包括风险控制、公司治理、消费者权益维护、社会贡献等方面，同时完善偿付能力监管和分类监管，综合评价保险公司的经营管理水平和核心竞争力，进而促保险公司的发展方式逐渐转变成以保险消费者需要为中心的长期发展战略。
（四）强化消费者教育平台建设。在G.Roywr和N.E.noif受美国教育省的委托进行研究发表的《消费者教育——关于其历史发展的考察》（1980）中，将消费者教育定义为，“消费者根据自身的价值观和对市场的认识以及根据社会、经济和环境状况进行合理的、理智的‘意识决定’，以这种态度、技能和理解力来参与市场活动，或利用公共或私有资源参与市场活动的能力培养”。日本的著名学者今井光昭从综合教育的角度来考虑，把消费者教育定义为：“消费者教育就是，在客观公正地公开信息这一条件下，不是强制推行一定的价值观和选择方式，而是承认对个人或社会的价值有各种各样的认识，为了使消费者成为有责任心的消费者、市民，在复杂的社会中发挥作用，向其提供所必需的有关‘意识决定’的知识和技能。”
在《中国保险业发展“十二五”规划纲要》中指出：“构建保险消费者教育长效机制，积极发挥新闻媒体在宣传保险政策法规知识方面的作用，加强监管机构、保险机构和保险社团门户网站建设，继续开展中小学生保险教育，普及全民风险意识和保险知识。”因此，应该建立监管部门、行业、消费者组织、社会媒体及公众等多方参与的保险消费者教育平台，开展长效的保险知识教育和消费者信息宣传，提高消费者自我保护能力。从长远看，可将消费者保险知识普及纳入到公民基础教育范畴中。
（五）充分发挥保险经纪人作为消费者权益代表的作用。保险经纪人是重要的实现消费者利益的责任主体，从制度设计上就是保护保险消费者权益的一个制度设计，同时也是保护保险消费者的重要的一支依靠力量，应将其纳入社会监督员体系。一方面，保险经纪人在经营中应确确实实地站在投保人的立场来考虑问题，在投保环节，应向投保方宣传保险的知识，说明保险中有关问题，充分的了解保险对象的需求，提出一个合理化的保单建议和意见，在理赔环节，能够协助消费者及时索赔，获得应有的经济利益。二是希望保险经纪公司能够发挥对保险业的发展促进和监督的作用。另一方面，借助保险经纪人对市场和客户的深入研究，既可以向保险公司及相关监管部门反馈相应信息，促使公司能够改良和修正他们的一些条款和标准，更加公平地对待保险消费者，同时也利于新保险产品的开发。
（六）营造保险行业诚信文化。通过保险协会、联合高校资源，共同开展保险消费者权益理论和实践的论文竞赛等，在保险行业开展优秀寿险营销员和优秀寿险营销团队宣传表彰系列活动，借助新闻媒体开展保险消费者权益保护主题宣传活动、保险消费者权益法规的宣传活动等等，打造保险行业诚信文化氛围。例如，新版《保险法》在维护保险消费者合法权益方面有较大调整，但自2009年10月1日正式生效至今，保险消费者对其知之甚少。
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