一、PPP模式的起源及定义
（一）PPP模式的起源
PPP （Public Private Partnership），即公共部门与私人企业合作模式。其概念最早出现在上世纪70年代，后在80年代及90年代先后由荷兰国会及英国工党政府先后提及并投入实践。目前的文献证据表明，该概念的提出早于BOT概念和PFI（Private Finance Initiative，即“私人主动融资”）概念。
（二）PPP模式的定义
关于PPP模式，目前比较典型的定义方式有联合国培训研究院（UNITR）定义方式、欧盟委员会（EC）定义方式、英国财政部定义方式等。涉及的内涵包括参与者、合同、分享、合作伙伴、信任等要素。综合国内外的研究及定义方式，可以将PPP模式定义概括为：公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享的长期合作机制。
二、PPP模式理论基础及法律基础
（一）PPP模式理论基础
PPP模式关系到国家、社会公众及私营机构之间的合作，是公共利益与私人利益的交汇。因此，其理论为多学科理论的交叉集成，学科间关系为：
（二）我国PPP模式的法律基础及适用现状
目前，我国尚未形成完整的公私合作立法体系，没有针对PPP模式的专门法律法规，对于PPP项目的合同性质没有明确的界定。实践中PPP项目的操作受公法、私法的双重规制。
PPP项目实践操作中通常会涉及到的法律法规等文件包括：
（1）涉及的法律有合同法、招投标法、建筑法、行政法、政府采购法、担保法、保险法、公司法、环境保护法等；
（2）涉及的行政法规有《国务院办公厅加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（2003）、《国务院关于投资体制改革的决定》（2004）、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（2005）；
（3）涉及的部委规章有《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建设部2000）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建设部2002）、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部2004）、《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》（城建2004）。除此以外，还有一部分地方政府规章，如《北京市城市基础设施特许经营条例》（2006）、《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》（2009）、《深圳市公用事业特许经营条例》（2006）。
三、PPP模式与BOT模式关系及PPP模式分类
（一）PPP模式与BOT模式的关系
（1）BOT模式主要指基于建设-经营-移交模式的一种特许经营权模式。因此，根据前述PPP模式定义，可以认为PPP模式涵盖了BOT模式，或者BOT模式是作为PPP模式的一种具体操作模式。
（2）将PPP模式同BOT、TOT、ABS、PFI等模式并列，作为基础设施融资的一种新兴模式。此种分类，主要是基于private的私人机构（民营企业）视角的狭义范围定义方式。在此种视角下，PPP模式同BOT模式的区别是：
（1）基础设施BOT模式下，项目确认、设计和可行性研究等前期工作基本上由项目所在国或者所属机构进行并报政府审批，私人企业基本无法参与。
（2）PPP模式可以使得私人企业在项目前期阶段参与进来，有利于利用私人企业的先进技术及管理经验，有利于合理控制项目建设及运营成本。提高项目在全生命周期上的价值。
基于以上分析以及我国项目实施具体环境，以下内容中将PPP模式确定为公共与私营机构合作伙伴关系层面的广义模式，其中的的私人机构范围定义为包括民营、国有、外资企业。
（二）结合中国国情的PPP模式分类
世界银行使用术语“私营部门参与” （Private Sector Participation， 简称PSP）来泛指私人部门与公共部门各种程度的合作关系。根据相关文献研究，并结合我国国情，可将PPP模式作如下分类：
四、PPP模式在国际及国内的应用情况
（一）PPP模式在国际上得到广泛的应用
英国、美国、新西兰、智利、匈牙利、阿根廷等国家在发展PPP模式方面处于领先地位，其中英国在PPP模式上的应用最为广泛，但主要集中在医院和学校项目上。美国、澳大利亚、韩国等国家利用PPP模式进行基础设施的建设，并制定了相对完善的配套法律体系。
（二）PPP模式在国内的发展沿革
国内PPP模式的发展以及相应阶段的案例如图四：
（三）现阶段PPP模式的运行机制
内容提要：中国财政部于2015年明确提出在PPP项目的前期论证中，加入对财政承受能力的论证。英国有丰富PPP经验及完备的项目数据库，故本文以英国为对象，研究其PPP项目中隐含的对财政承受力考量。文章以英国每年承担的PPp债务规模反映财政承受力，借助实证，建立宏观经济指标、PPP合同资本价值二者与PPP债务之间的线性回归关系。以实证结果为基础，对确保中国在财政承受力范围内开展PPP项目提出一些思考，旨在促使该模式真正发挥减轻政府债务，提高公共服务质量的作用。
关键词 ：PPP模式财政承受力债务英国
中图分类号：F813 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015 )08-0037-07
[收稿日期]2015-05-22
[作者简介]黄徐会，经济学院硕士，研究方向为财政理论研究。
一、引言
PPP(Public Private Partnership)，此前被译为“公私合作模式”，官方确定为“政府和社会资本合作模式”，指的是通过特许经营、购买服务、股权合作等模式，形成政府与社会资本相结合，共享利益、同担风险的长期合作模式，旨在增强政府提供公共产品及服务的能力，保证公共服务的质量，充分利用民间闲余资本的同时，确保政府债务规模的可控性。
在当前我国经济发展态势相对疲弱的新常态下，PPP模式因其能够缓解地方财政支出压力，减少债务规模而被寄予厚望。我国于2014年由财政部设立了统筹部门：政府和社会资本合作中心。由于该模式在英国等国已发展多年且较成熟，当前我国的整体PPP模式框架与操作指南极大程度参考了英国PFI模式。主要区别在于，英国强调开展PPP模式的首要考虑原则为物有所值，而我国则在此基础上，依照国情增加了对财政承受力的考量。原因在于，尽管PPP模式被认为是一条具有效率且极可能解决当前政府债务扩大与政府支出需求扩大二者矛盾的途径，但是，由于PPP项目针对的主要是具有非排他、非竞争性的公共物品或服务，审批通过PPP项目一方面意味着社会资本的引入，另一方面也增加政府的直接财政支出或隐性债务。故PPP模式只有被限定在一定规模内才能发挥其作用，我国应在开展初期，重视财政承受力的论证，将每年因PPP项目而引起的财政支出从总量上给予限制，防止PPP模式成为地方隐藏债务的炸弹。
对于财政承受力这一概念，学术界并未广泛研究使用。高建初、马巾英(1993)指出，所谓财政承受力就是财政对经济和社会发展所提供的财力负担。延伸至PPP模式，这一概念是指对于PPP项目，财政支出所需要承担的多少。梁尚敏(1987)也认为量力而行就是考量财政的承受能力，使之不致突破“防线”，任何财政支出都必须把住财政承受力的计划和关口。宗禾(2015)解读称，财政承受能力评估是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前和今后年度财政支出的影响。杨志勇(2015)更是指出，对财政承受力论证相当于为项目装上“安全阀”，给民营资本吃了定心丸，又利于规范PPP项目财政支出管理。综上所述，政府在安排PPP项目时需要考虑到每个项目将给政府自身带来的财政支出责任，并按照量人为出的原则，充分考虑政府所能承受的最合理的财政支出责任，为PPP项目设置“天花板”。财政承受力的研究虽仍处于概念界定理解的阶段，但有理由认为，政府所能承受的最合理财政支出责任这个“天花板”即为财政承受力。笔者以此出发，试图对我国PPP模式是否有必要通过考量财政承受力来限制整体规模，又如何确定财政承受力等问题进行研究并做出解释，为合理开展PPP模式提供思考。
鉴于中国PPP项目才刚起步，项目思路与相关数据并不清晰，无法直接研究我国对财政承受力的考量。而英国作为最早开展PPP模式且具有丰富经验的国家，已设立了全国PPP项目统筹部门，且拥有健全完善的预算制度。故英国虽未明确指出对财政承受力的考量，但笔者假设其预算制度实质上已将财政承受力的考量包含在PPP项目的前期审批中，从而确保了PPP项目的规模被控制在财政承受力范围内。基于该重要假设，结合英国PPP项目数据，证明其财政承受力即PPP项目所带来的财政支出责任确实被限定在一定范围。
而由于英国采用的是PFI模式，由私人企业进行设计一建设一融资一运营一维护基础设施，期间政府按照合理资本回报率每年给予私人企业一定数额补贴，合同到期后，私人企业无偿移交给政府。这意味着由PPP项目带来的财政支出责任主要为给予私人企业的补贴，故在前文重要假设下，笔者将以英国历年因PPP项目所实际产生的债务量反映PPP项目财政支出责任大小，延伸至代表PPP项目财政承受力的大小。通过对英国历年PPP债务量变化，与相关影响要素进行回归分析，旨在发现其中存在的线性回归关系，确定“英国将考量财政承受力作为审批PPP项目潜在条件”的假设成立与否，并尝试估算出适当的财政承受力，最终为我国PPP项目考量财政承受力，限制规模举措提供借鉴经验。
二、英国财政承受力与各项影响要素的回归关系
本文论证思路是建立在一个重要假设上：英国在确定PPP项目时会考量财政承受力的大小，并依此判断采用PPP模式的项目数量与总额。该假设成立时，政府每年在PPP项目的财政承受力将被限定在一定范围内，而其变化与相关影响要素保持一定线性关系。全文使用三个模型：(1)根据英国PPP项目特点，以英国政府每年因PPP项目而承受的债务总额代表PPP项目财政承受力，通过因子分析法将组成债务总额的几个指标整合成若干个因变量；(2)再次采用因子分析法确定财政承受力的影响因素；(3)通过对财政承受能力及影响因素进行回归确定两者之间的关系，进而支持或否定假设。而具体各项变量的选择在各个模型内将予以说明。
数据来源于对英国财政部基础设施建设局(IUK)的全国PPP项目汇总数据进行整理而得，因英国PPP项目自1997年始才真正步入正轨，趋于成熟，因此笔者又以1997年到2012年为跨度整理，该跨度内各年数据完整、连续，能真实反映该国PPP项目情况。同时，文中若干个与PPP可能相关的宏观数据指标，均从英国统计局(ONS)网站上获取，保证了数据的客观准确性。需说明的是，原始数据的货币单位均为百万英镑。
（一）模型一：财政承受能力的确定
如前文所述，笔者用英国政府每年因PPP项目而承受的债务总额来代表财政承受力的大小。本模型选择以下3个指标用来全面反映PPP债务总额以说明英国财政承受力大小，原因在于对财政承受力的评估包含了PPP项目实施对当前和今后年度财政支出的影响的评估，选取指标用以反映PPP债务总额时，应考虑新增项目带来的债务、历史项目遗留的债务总额；而对于新增项目，又包含为引起当年直接债务及未来潜在债务。只有全面考虑方能描绘出因PPP项目而承受的债务总额。另，对于未来潜在债务，为使模型不至于太复杂，本文未考虑现值因素。
三个指标分别为：(1)第i年批准的PPP项目引起的当前及未来债务总额，包含政府在第i年及随后年度支付给私人企业的款项；(2)第i年以前年度所有PPP项目遗留的债务总额，包括往年签订但仍需在未来支付给私人企业的款项。(3)第i年以前PPP项目带来的第i年应支付给私人企业的债务总额。而这三个变量的数据均可通过整理英国财政部数据得到。通过spss对这三项指标进行因子分析，目的在于发现这几个数据之间的联系，进而归类降维，将同一类变量整合成一个因子。
该因子分析中，KMO为0.56，略小于0.6，但Bartlett的球形度检验中，显著性概率sig是0.000，表明该若干变量适合做因子分析。故笔者利用最大方差旋转法进行因子旋转，最终得到1个公共因子及其因子解释的总方差（表1）。从表1可以看出，方差的累积贡献率为68.225%，即成分1可解释这三个变量68.225%的内容，因此我们有足够理由认为这个公共因子能够基本反映绝大部分信息。由于笔者选取的三个要素均与债务相关，代表着每年所面临的PPP当期及未来债务大小，我们将这个整合出来的公共因子命名为债务因子(DEBT)。
借助spss软件，我们还可以得到债务因子(DEBT)的综合得分（见图1），可见债务因子(DEBT)整体呈现上升的趋势，一方面是由于每年签订新的PPP合同直接扩大债务规模，另一方面则是之前年度签订的PPP协议遗留的历史累积债务。其中2006年综合得分暴跌，就原始数据而言，该年PPP各项债务数值出现了大幅上涨导致得分降低，究其原因，2006年市场良好，利率等贷款条件非常宽松，吸引了大量银行和资本参与PPP项目。但这一异动年度并不影响实证结果，故保留该得分。
在该因子分析下，笔者达到了预想目标，将整理的3个英国PPP债务相关变量归类整合成为1个债务公共因子(DEBT)，该因子涵括了英国每年因PPP项目而引发的债务增加及累计额，反映了英国某一年度因PPP项目而承受的债务情况，数值不断增加，可见政府财政承受力并非静态固定不变，而是按照一定模式逐年增加。因此在后续线性分析中，以债务因子(DEBT)代表财政承受力，作为因变量，分析影响其大小的因素，再有的放矢地提出将债务规模控制在政府财政可承受范围内的建议。
（二）模型二：影响因素的确定
由模型一可见政府就PPP项目的财政承受力每年发生变化，笔者猜想该变化可能受到英国本身经济发展的影响，也可能受到政府财政收支规模变化的影响，还可能在全部政府债务中占据一定比例，同时与政府PPP项目签订的资本额可能存在一定相关关系，故综合考虑后，本模型选取了5个宏观变量对英国各个年度宏观背景进行考量，充分考虑政府的财政大环境。宏观变量如下：(1)英国当年通过预算审核的财政总支出；(2)通过预算审核的财政总收入；(3)政府全年承担的政府债务净值；(4)国内生产总值；(5)当年英国政府与私人企业签订的新增PPP项目合同中注明的总资本价值，即全年所有新增PPP项目账面资本价值量的总额。与之前类似，该部分同样使用SPSS对这5个数据进行因子分析。
该因子分析中，KMO为0.73，大于0.6，而且Bartlett的球形度检验中，显著性概率sig是0.000，表明该模型非常适合做因子分析。笔者依然利用最大方差旋转法进行因子旋转，最终得到2个公共因子及其因子解释的总方差。从表2可以看出，两个公共因子方差的累积贡献率为97.938%，即成分1、2几乎完全解释所有因子。而根据表3的旋转后成分矩阵图，我们可将前四个宏观变量归为第1个公共因子，因其表达的是宏观经济环境，故命名为宏观因子(MACRO)；而最后一个变量归人到第2个公共因子，命名为PPP资本因子(PPPCAP)。
我们通过软件得到该部分两个公共因子的得分曲线图。由图2可见，MACRO公共因子趋于稳健上升，这得益于全球经济的不断发展，英国各项宏观数据指标逐年稳健上升。而PPPCAP公共因子整体趋势上呈现的是先上升，并在2006年达到峰值后，持续下降。原因主要有两点：(1)随着PPP模式在英国不断发展，已经由热烈追逐降温，逐渐形成新常态，政府无论是对审批程序还是模式本身均趋于理性，而私人企业也理性对待；(2)如前文所言，2006年后英国国内市场下滑，银行利率下降，贷款条件苛刻等因素打击了部分私人企业参与PPP项目热情，08年经济危机后更是雪上加霜。
该部分通过因子分析法将笔者选取的5个变量归为2个公共因子，一个是宏观因子(MACRO)，代表每年宏观经济情况，另一个是PPP资本因子(PPPCAP)，代表每年政府与私人企业签订的PPP项目合同标注的资本价值。这二者都是可能影响到英国财政承受力（即PPP项目债务总额的内容）的重要影响要素，因此均可作为自变量，用来分析了解二者分别对政府PPP项目债务总量造成何等影响，方便建立关系，为我国提供宝贵经验。
（三）模型三：英国财政承受能力影响因素的回归分析
假设英国政府每年因PPP项目而承受的债务总额与宏观环境存在着同归关系，即宏观环境的好转恶化与PPP项目资本价值量大小二者均对PPP债务总额有影响，从而建立回归模型如下： DEBT=αPPCAP+βMACRO+ξ 其中，α为自变量PPCAP的系数，表示PPP资本因子每增加一单位引起的债务因子变动数；β为自变量MA CRO的系数，表示宏观因子每增加一单位引起的债务因子变动数；ξ为误差项
利用eviews6.0做线性回归得到表4，因此线性回归方程如下：
DEBT=-0.121*PPPCA P+0.984*MACRO
其中R2及修正R2分别为0.982和0.981，表明线性方程的拟合优度非常高，而且在5%的显著性水平下，P值也远小于0.05，说明方程犯错的概率很低，该线性回归方程是有效的。D-W检验为1.287，位于dU与dL之间，属于不能确定是否存在自相关，但进一步进行LM检验后，P值非常小，故并不存在自相关。
据此可以得到相关结论。首先，PPP资本因子对债务因子的影响仅为0.121，这意味着在PPP模式框架下，政府与私人企业签订PPP项目合同时确定的项目的资本价值，对该PPP项目所带来的债务总额的实际影响比较小，这提醒我们，政府在前期审核论证过程中，不能简单地借助资本价值来判断政府每年整体承受的债务，而应当以严谨科学的方式预计债务规模，方能掌控PPP模式。
其次，该线性回归中PPP资本因子与债务因子呈反向变动，与笔者设想的不同。反向变动的原因在于，英国每年签署的PPP项目资本价值总量整体在减少，处于下降趋势，但PPP债务总额却因以前年度PPP项目累计的债务而不断攀升。二者呈现一定的反向关系，但不应一概而论，即这种反向变动关系并不意味着PPP项目资本价值升高时，PPP债务总额反而会减少。结合其对PPP债务总量影响小的结论，我们可以有所侧重地接受这种反向变动关系，即认为签署的PPP项目资本价值总量与债务总额同步增长，但债务总额并不会因资本价值总量下降而下降。
再者，回归方程反映了英国财政支出、GDP等宏观变量对PPP债务总额呈同比关系，且系数为0.9838，其影响更明显更强烈，这表明笔者的“英国政府每年因PPP项目而所承受的债务总额与宏观环境存在着回归关系”原假设是可接受的。英国政府每年承受的PPP债务总额与宏观指标呈正比，具体而言，财政支出等宏观经济指标与政府每年PPP债务总额呈同方向变动关系。
这就为我国政府考虑财政承受力的举措提供了实证基础。正如一开始笔者的设想，英国政府虽未提出我国类似的“财政承受力”原则，但实际上每年PPP项目带来的总债务即财政承受力与经济发展及财政能力同步，项目带来的总财政支出责任被有意识地控制，表明实质上英国依靠本身出色的预算制度，在统筹安排PPP项目规模时充分考虑项目所带来的财政支出责任，并将PPP债务规模控制其财政能力所能接受的安全范围内。因此可以得出结论，以英国实践为借鉴，我国在确定PPP项目时，一方面，应当考虑为PPP项目设置相应财政承受力，将财政支出责任限定在一定范围；另一方面也应当使PPP项目发展与宏观经济发展同步，让财政承受力的设定随经济发展不断调整，从而PPP模式的发展不至于过快或过慢。
（四）估算英国财政承受力大小
究竟应当如何为PPP项目设定合理的财政承受力，这个问题值得深入研究，但并非本文重心，故笔者试图仍以英国为经验，粗略估计英国潜在考量的财政承受力大小，并希望借此为我国提供参考。结合我国财政部文件思路与本文结论，笔者将财政承受力设定为PPP带来的财政支出责任占当年公共支出预算的比例，并简单粗略估计英国每年新增PPP项目带来的债务，由于属于粗略估计，主要从预算角度考虑新增项目对预算的影响，该数值仅由两部分组成，既包含了因往年PPP项目而引起本年支付的债务，又包含因本年新增PPP项目而引起的本年及未来的债务，两者的和对当年英国财政支出预算的比例，得图3。可以看到，在英国，该占比一般在4%-7%之间，最高不超过10%，且有不断降低的趋势。
三、对我国财政承受力考量的启示
（一）与宏观指标挂钩，确保可控的债务总额
为防止PPP项目的实施加剧财政收支不平衡，我国应当充分考虑设置财政承受力，而不管其设置数额为多少，均意味着应当合理控制PPP项目财政支出责任，即限制每年的PPP债务规模。本文以PPP模式最完善的英国为实证，充分表明，财政承受力大小的设置与财政支出等宏观指标呈同比变化趋势。我国可从中借鉴：要达到PPP模式限制与推动发展并存，二者寻求平衡点的目的，应将之与财政支出等指标挂钩，如将每年政府PPP支出义务预算总额与财政支出之间确定比例进行限制，一方面保证每年PPP项目审批总额自动随着经济发展状况提高或降低，使之与经济本身匹配，达到减轻政府财政支出压力，缓解债务危机的目的；另一方面，以硬指标从制度上倒逼地方政府重视PPP项目的前期财政审批论证，迫使地方政府梳理出质量高、需求更迫切的公共项目，并避免与市场争利，真正发挥PPP模式的作用。
（二）合理设置财政承受力的大小
针对财政承受力的论证，我国财政部当前出台文件提出：“每一年度全部与PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，结合前文对英国财政承受力的粗略估计，并考虑到英国有较发达的政府举债体系，我国将因PPP项目引起公共支出责任占当年公共预算支出比例适当提高到10%是符合国情，比较合理的。以此为PPP模式发展的天花板，待PPP模式在我国发展成熟，配合同步趋于完善的财政预算体系，在下一阶段可考虑重新调整该比重，并在最后与英国一样将其转变为一种软限制。
(三)PPP项目纳入预算，落实财政承受力原则考量
英国预算制度已经深入人心，成为了PPP项目考量财政承受力的隐含前提条件。而我国财政预算制度仍在发展完善中，在制定PPP项目准则时提出考虑财政承受力，明确将PPP项目纳人到公共支出预算中的举措非常具有必要。只有将PPP项目纳入预算中，方能确保PPP模式依照财政承受力原则进行的前期论证有效，对财政支出责任进行有效控制。这是PPP项目周期长、见效缓的特性结合我国当前强调的中长期预算制度的结果，是PPP模式中国化的关键一步。有了英国等第一梯队国家的成功经验，中国应更多的吸取经验的同时，结合国情谨慎前行，逐步放开。笔者认为，我国初期展开PPP项目仍应重视项目的前期考证，以财政承受力为前提，再强调物有所值，双管齐下方能达到预想效果。
（四）各地尽快成立PPP中心
英国本身国土面积小，行政划分相对简单，当前仅设立全国性的IUK负责统筹安排全国PPP项目。但我国地大物博，行政划分复杂。除国家财政部设立了政府和社会资本合作中心外，各地也应加快设立省级、市级政府和社会资本合作中心。一般由各地财政部门牵头组建中心，参照财政部公布的PPP指南充分学习领悟PPP精神，统一部署，各地方PPP中心在前期审批论证PPP项目时，应按照地方财政收支情况合理论证当地PPP项目的财政承受力大小，并以此为上限合理安排各地方PPP模式开展规模，使财政承受力原则得到自上而下的贯彻。这对各地解决当前普遍存在的“推进城镇化建设与控制地方债务规模”二者矛盾至关重要，也更有利于从国家层面上把握规划PPP项目。
中图分类号：F283;F299.24 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）027-0000-02
“政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership）”模式，简称PPP模式，也可称为“公共私营合作制”，在国外是一种较为成熟的社会经济发展模式。2013年11月党的十八届三中全会做出全面深化改革的决定中，明确“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，PPP模式逐渐被国内各级政府和社会机构所重视。在三大战略、一带一路、自主创新示范区、国家自贸区等国家规划背景下，河南省紧跟PPP政策红利，也于2014年12月启动PPP项目，在顶层设计、政府决策到社会机构参与积极探索PPP模式等方面，PPP项目运作将成为河南省最直接的大规模经济投资、基础建设的措施，走在全国推行PPP模式的前列。据河南省财政厅公布PPP项目库季报2016年第2期披露，截至2016年7月全省上报973个PPP项目，755个符合条件项目被纳入河南省财政厅PPP项目库，总投资需求8789.36亿元，其中已确定社会资本方项目89个，总投资需求1728.19亿元。
但是PPP模式毕竟属于舶来品，从发展趋势来看河南省的PPP模式不能一哄而上，要谨慎而乐观。一方面受到国内社会制度、治理结构、经济新常态等宏观因素影响，另一方面受到省内区域经济、项目识别、合作动力匹配等地缘因素影响，需要客观认识到PPP模式存在着一个共性问题，是缺乏系统性风险的预警防范机制。因此，探讨并建立合理、有效的PPP模式系统性风险预警机制是必要的。
一、PPP模式系统性风险预警机制建立的原则、理论模型
PPP模式不是一种单纯的融资模式，而是一种综合的管理模式，涉及设计、建设、融资、运营、维护等多个环节，对政府的监管能力、社会资本的经营和掌控能力提出了极大的挑战。而国内PPP尚处于起步阶段，在政策体系与市场体系方面存在着许多亟待完善的地方。因此，PPP模式系统性风险预警机制建立，需要从公共管理、企业战略与项目管理角度综合设想，是一项复杂的、渐进的风险防控系统，其运行要遵循系统性风险管理、预警管理、战略管理等基本原理。在构建PPP模式系统性风险预警机制时，需要遵循一定的原则并建立合理的理论模型，才可以实行可行性措施。
首先，建立PPP模式系统性风险预警机制需要遵循以下原则：
1.客观性原则与科学性原则。系统性风险预警机制需要对PPP模式经营活动中客观存在的大量事实进行分析，提前预警并规避风险，从而对系统性风险做到适时预测、适中应变。
2.系统性原则。PPP模式系统性风险预警机制是建立在社会经济、民营经济宏观环境及企业微观层面管理的系统中进行构建的，构建PPP模式的系统性风险必须为公共管理、企业管理服务。在制定和研究系统性风险带来的突发事件预警机制的时候，必须将预警机制看作是一个系统，在整个预警机制中始终贯彻系统性。
3.可操作性原则。PPP模式系统性风险预警机制要应用于实际的公共管理和企业经营管理，操作便利、易于掌握是系统性风险预警机制建立的价值体现。
4.预警性原则。系统性风险预警机制建立，必须具备警示信号和预控功能，加强事先的系统性风险预测、预控，实现在系统性风险存在之下的风险规避的目标。
5.经济性原则。PPP模式系统性风险涉及的层面很多，对于任何系统性风险所作出的预警机制必须是一个对策管理系统，这些问题务必以“经济―成本―利润”为导向，可以与PPP项目的物有所值（VFM）对接。
其次，确立PPP模式系统性风险预警机制需要建立合理的理论模型及实践程序，预警机制模型借鉴系统性风险管理的措施与对策，整合出来可行的理论模型，也是PPP项目全流程管理的系统性风险预警机制建立与规避风险的对策出发点。
鉴于此，政府部门、社会资本主体、PPP项目使用方等需要从以上的理论模型衍生出可行性的对策与措施，做到全面性、一致性、关联性、集权性、互通性、创新性。PPP模式在构建系统性风险预警机制及实施过程中，可以参照一下程序。即：PPP系统性风险识别、PPP系统性风险估计、PPP系统性风险驾驭、PPP系统性风险监控。
二、构建PPP模式系统性风险预警机制的可行性措施
“政府和社会资本合作（PPP）”模式中存在的风险是客观的，从优化公共部门管理与服务职能，促进社会资本参与社会基础建设，构建和谐经济生态体系等方面来看，PPP模式系统性风险预警机制建构是必须的、紧迫的。在理论模型及实践程序的基础上，可以逐步完善PPP模式系统性风险预警机制可行性措施。
1.完善政府在区域经济主体和行业的系统性风险预警机制中宏观调控作用
PPP模式建立系统性风险预警机制，必须完善政府的宏观调控作用，避免政府缺位。一是发挥政府的经济管理职能，在系统性风险预警机制中积极做到不缺位、不越位，准确做好进行宏观信息导向，正确引导PPP模式的社会预期，增强发展信心，营造良好的社会氛围。在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。二是增加政府信息披露程度、完善信息机制。客观传输当前PPP模式的发展情况和存在问题，广泛宣传PPP模式克服困难取得成就的典型以及当前经济形势下社会资本的发展机遇。近年来，PPP项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐，社会资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一种新生事物，我国政府和社会普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，也有许多项目遇到了较大的问题甚至失败。对这些失败的项目进行分析总结，找出导致项目失败的主要风险因素，在今后的项目实践中加以重点关注，对我国今后的PPP实践更有指导价值。三是加强法制建设，建立政府预警的法规体系。在“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系的指引下，PPP相关政策密集出台，政策体系逐步完善，为PPP的操作实施提供了相应的指导。但较为遗憾的是，权威的PPP立法尚未出台，现存多为财政部、发改委等部门规章条例，法律效力不足，且存在冲突之处。简言之，我国的PPP政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突。尽管2016年1月财政部完成《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》）的意见征集，2016年5月发改委主导完成《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》，但是从已经公布的版本可以看出，这两部法案之间的存在着一个很大的争议：PPP与特许经营有何实质性区别？ 其四是研究制定PPP模式保护机制，加强对PPP项目在投资、资本运作等方面的超前指导。 最后是完善政府舆论风险防控和风险防控的跟踪服务机制，建立舆论风险监测机制，正确引导媒体、社会公众等舆论对PPP模式的监督，完善媒体公关能力。
2.发挥行业组织的主导及预警机制的协作作用。加强行业组织领导，建立PPP模式经营风险预警的监管机制;建立行业的多渠道系统性风险预警信息的采集机制;加强行业的系统性风险监控，建立整个行业中对于系统性风险的应急处理机制。
3.加强PPP模式的战略管理，持续PPP的内部管理，提高系统性风险的危机处置能力。首先，必须从社会资本主体的总体战略层即公司层防控系统性风险，企业务必主动建立长效机制，保证信息传播的途径透明规范，防止系统性风险带来的事态失控。其次，在参与行业整合时，注重协调与现有PPP项目有竞争优势的资本方关系，适时与有实力的战略伙伴合作，借助行业领先者的风险防控经验。再次，防范多元化风险，摒弃投机，追求基于价值创造、能力增长且可被复制的利润。最后，合理的PPP项目资产配置，避免过于集中利用资源，同时增加企业战略决策的透明度，切忌决策程序过短。
参考文献：
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中图分类号：F832 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）18-0065-02
PPP模式是当前政府着重推行的一种重要的投资融资的管理模式，要想加快PPP模式的推广进程，发挥其效率，就应该对其在发展过程中遇到的问题进行详细的讨论，然后提出具有针对性的措施，只有这样才能够达到理想的效果。本文对此进行以下探讨。
一、PPP模式
所谓的“PPP模式”，主要是指一种公司合作的融资模式。PPP是英文单词Public-Private Partnership的缩写，这种公司的合作模式主要应用在地方公共基础设施中，它是项目融资的一种模式。在这样的模式下，私营的企业、民营的资本和政府进行合作的模式得到鼓励，从而使得公司合作共同来参与地方公共基础设施的建设和发展。这一模式最早是在1982年由当时的英国政府提出的，并且广泛流行于欧洲[1]。
二、在我国PPP项目推广的现状
随着当前我国的房地产的市场的不断走低，PPP模式已经逐渐进入到正式的经济规划之中。根据分析和统计，全国仅重庆、山西、宁夏等等15个省份在经济规划中安排的投资计划就高达25万亿元。这么庞大的资金来源，各个省市都希望PPP模式在此时能够派上用场，所以都在不约而同地推行PPP模式来吸引私营部门的资本[2]。相关省市推出的PPP项目（见下表）。
尽管国各个相关的部门对于PPP模式都不断看好，国家发改委也进行相应的号召，而且越来越多的省市对于PPP模式的推行力度在不断加大，但是，PPP模式在我国的发展和推行情况并不乐观。虽然各地政府部门推出的PPP项目的资金越来越多，但是真正签约的PPP项目只有10%左右，并且签约率在持续地走低。
三、PPP模式推行困难的原因
（一）政府立法部门的原因
政府部门虽然在积极地推动PPP模式的发展，但是镇府部门自己对于PPP模式的本身就存在一定的片面性，对于其内涵没能够充分地把握。PPP模式要想发挥其应有的效力，就应该确保其支撑的条件比较严格和完善。首先，PPP模式需要有比较健全和完善的相关法律法规，但是，在我们的国家，并没有关于PPP模式的相关法律法规出台，在现有的提及PPP模式的一些文件中，比如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，但这些文件只是一些部门的规章制度，不属于真正的法律法规。
（二）政府相关部门协调效率低下
纵观我国PPP模式的发展，虽然我国的财政部门是PPP模式的主管部门，而且我们在几年前也针对这一问题成立了专属于PPP的中心[3]，即政府和社会的资本合作的中心，PPP工作的研究以及相关的政策的出台、项目的信息统计、各个地方的资讯以及相关的培训等等，都由这一部门来进行承担。但是，即使是这样的情况，目前还处于初级的起步阶段，其发挥的效果还不是很明显，而且在进行PPP项目的具体的操作和实施的过程中，还需要其他相关部门的积极配合才能尽快来完成项目的实施。
（三）专业人才不足
就我国目前的情况来看，专业的人才较缺乏也是制约我国PPP模式发展的重要原因。PPP模式尽管在西方一些发达国家流行较早，而且其管理和发展相对来讲比较成熟，但是，PPP模式在我国引进的时间较晚，而且其推广时间也较短，我国对于PPP模式要求缺乏相应的经验，所以，这样的情况使得PPP模式的专业人才对于我么国家来讲就显得至关重要。在整个PPP模式中，由于其具体的操作步骤和准备的周期较长，导致其整个项目在采购、移交等环节，都需要大量的法律、财务、技术等专业的人才作为坚强的支持后盾[4]。
四、PPP模式的改进措施
（一）政府要加深对于PPP的了解和把握
当前的发展中，PPP模式的种类众多，而且从理论上讲大多数的PPP模式可以适用于公用基础设施建设的投资，但是，这并不能够说明PPP模式就可以适用到所有的社会公益服务领域当中。对于政府来讲，要认清PPP模式，不能把PPP项目看作是包治百病的经济方面良药。
（二）加强立法，建立健全相关的法律法规
在PPP模式的推广过程中，其法律的问题成为一项重要的问题，无法可依导致PPP模式的签约率较低，社会资本也对其持怀疑的态度。从欧美一些PPP模式推广较成熟的国家来看，其成功的重要因素就是有大量的相关的法律法规作为依托，整个项目从最初的纾解到最后实施的每一个环节都有法律作为支持，这样才能够保证PPP模式的顺利推行。
（三）建立有效的PPP中心
借鉴以往发达国家的经验来看，要想成功的运行PPP模式，建立行之有效的PPP模式中心是一个比较重要的手段。有效的PPP模式中心能够在其发展和运行的过程中发挥巨大的作用。所以，政府部门对于PPP模式的中心应该进一步强化其职能，为更好地发挥PPP模式的效果提供相关的支撑。同时，在进行PPP模式的审批过程中，各个部门应该及时、积极地进行配合，确保更多的PPP项目能够顺利签约。
（四）加大专业人才的培养力度
加大PPP模式的相关人才的培养是一个重要的手段，有了专业的人才进行支撑，相信PPP模式在运行的时候能够更加的顺利和高效。
综上所述，我们对于PPP模式有了更加广泛的了解，通过分析其面临的问题，对于PPP模式提出了相应的改进建议，从而促进PPP模式的推广。
参考文献：
[1] 郭培义，龙凤娇.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济，2015，（8）：11-14.
中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）07-0196-03
中国城镇化不断推进，需要大量的基础设施建设，需要大量资金。在经历了4万亿投资大驱动之后，各地陆续成立了各种投融资平台，国债地方债爆棚，严重透支政府信用。目前，财政部主导推动PPP（Public Private Partnership）公私合作模式是解决新型城镇化过程中资金不足的有益尝试。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国这一基本治国方略。PPP模式在推进的过程中存在大量的不规范和不透明的操作，与法治的基本理念背道而驰，因而有必要对PPP模式在法治的基本意蕴下加以规范。
一、PPP的概念
广义PPP，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资合作模式，一般指政府和企业合作，其中不排除国有控股或参股的企业。在这种模式下，政府作为公共部门与企业等非公共部门（或称私人部门）合作，共同进行公共基础设施的建设，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方“一加一大于二”的结果。狭义 PPP 机制是指 SPV（特殊项目公司），按照现代企业制度规则形成的新的民事主体，在法治化保障下，以契约精神实现各方的合作，具有混合所有制特征。与BOT相比，在狭义的PPP中，如果以时间为轴，政府的参与向后延伸，而私人部门的参与则向前拓宽。可以说，政府和企业都是全程参与，双方合作时间比以往更长，双方所掌握的信息也更为均衡。本文的PPP是指广义的PPP。
二、PPP存在的法律问题
在PPP领域存在着诸多的法律问题，涵盖PPP立法、合同的履行和司法救济、法律思维等法的运行的各个环节，下面逐一加以梳理。
（一）立法存在的法律问题
1.立法位阶低。2015年4月25日中华人民共和国国家发展和改革委员会令第25号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，该办法自2015年6月1日起施行，这部法律被学界称为“PPP立法”。值得注意的是，该办法的法律位阶只是部委规章，远远低于法律和行政法规。法律位阶低，就存在着新的位阶、低的法律规范与旧的、但位阶高的法律规范之间的冲突。本是以解决法律冲突、填补立法漏洞为宗旨的立法，由于其位阶低的硬伤，难免造成新的法律冲突。
2.立法简略、滞后，操作性不强。相较于西方发达国家，甚至印度和韩国等国而言，我国在 PPP 模式的法律框架上是远远落后的。根据杨红良律师做的《中国PPP立法不完全清单》，我国目前有涉及PPP的法律19部，行政法规8部，行政规范性文件28部，部委规章41部，建设部、发改委等示范文本6部，地方立法36部。这些法律门类虽多，但缺乏系统性，缺乏国家层面地运用 PPP 规范性法律文件，仅有散落在各个部委的部门规章、地方政府规章和文件中的一些规定。立法的粗陋导致PPP 模式没有统一而明确的界定，也没能对实践中的各种法律关系进行引导和规范，更不能创新 PPP 模式以推动社会公用设施的飞速发展。
3.各立法之间普遍存在冲突。PPP模式适用领域虽然相对特定，但该特定领域本身涉及很多的行业和环节，领域范围和监管主体涵盖中央到地方各级政府的职责，仅在地方行政区域范围或行业部门权限范围生效的立法，对于解决 PPP模式的适用存在很大局限性[1]。PPP项目往往周期较长、程序烦琐。在PPP项目前期的审批、招投标和签约过程中，权利义务配置、行政管理方式、纠纷解决等各方面都具有特殊性，项目中后期的履行也具有很大的不确定性，如《行政许可法》《合同法》《公司法》《招标投标法》《政府采购法》等单行法难以完全适用，各种法律规范之间往往还有很多冲突，致使PPP 具体模式的法律适用具有很大的不确定性和相对较高的风险性。
（二）PPP合同履行中存在的问题
在PPP的履行过程中往往存在着诸多问题，其中主要是效率低下、任意解约和风险防控能力不强。
1.效率低下。由于缺少明确的法律指引，代表政府的公共部门而言，尤其地方政府，在是否采用、如何采用 PPP 模式以及如何监管等问题上，将浪费巨大的人力物力进行论证和摸索，效率极其低下。在已经采取PPP模式的，其具体合同的履行又存在着很多不确定因素，推诿扯皮，影响效率。
2.任意解约。由于没有切实的可操作性强的立法，在PPP协议的履行过程中就存在着很多不确定因素，公私双方都有可能出现违约或者解约的情况。政府一方往往以公共利益之名任意解约，或者通过行政命令等行政手段强行介入私人部门的运营，使得PPP协议名存实亡。而私人一方，当利益诱惑足够大，往往会忽视公共利益而一心向钱看，置生态平衡、社会稳定等因素于不顾，更有甚者拿钱跑路，遑论契约，何谈法律？
3.风险预测和控制不强。在PPP 模式中存在着政府角色转变难、项目评估难、缺乏项目确认和私人部门选择的标准、风险分担机制不健全、政府变相财政信用背书、以及专业化机构和人才匮乏等问题。更严重的是，地方政府在采用 PPP 模式时，政府动用大量的公共资源，包括财政资源，这些资源的动用缺乏民主监督，严重侵害纳税人的利益。在项目初期未能预见的一些不利情况发生时，为了社会的“稳定”，政府不仅要承担PPP模式融资及融资成本的偿付，给予部分项目一定时期的贴息、补贴等，还可能因直接或变相为私人部门提供了资金。如果再加上 PPP 模式下本不该承担的潜在债务，一旦地方政府债务管理失控，将会连锁引发金融市场风险[2]。
（三）PPP项目司法救济中存在的法律问题
司法救济是各种纠纷解决机制中最后一道防线。PPP项目一旦出现纠纷，往往通过行政调解、行政命令等手段解决，真正进入法院走司法救济的在现实生活中比较少。PPP项目纠纷的司法救济存在如下难题。
1.立案无名分。目前，尽管立案登记制在某种程度上缓解了立案难的压力，但是在进行PPP纠纷立案登记的时候，又存在很多问题：首先，PPP纠纷的诉讼类型是什么？是行政诉讼还是民事诉讼？其次，PPP纠纷的案由是什么？诸如此类的很多问题目前都没有明确的界定。
2.审判无依据。在成文法国家，没有行之有效的、和谐统一的法律体系，在审判环节的法律援引就成为重要的障碍，无法逾越。即便有法律，各种法律之间冲突严重，严格按照法律的适用原则进行裁判，又会出现法律适用原则之间的冲突。因而，PPP领域的裁判依据难以确定是进入司法救济程序后的重要难题。
3.执行无措施。在执行阶段，由于PPP项目多涉及太多的公共利益，在执行的时候又会有政府所代表的公共利益、政府自身利益和私人部门利益以及其他利害相关方的利益权衡。单就一纸判决进行机械执行往往会导致社会整体的不利益。传统的执行措施，包括冻结、查封、扣押，在PPP项目的执行上困难重重，因而寻求多元的纠纷解决机制如PPP调解仲裁就显得非常重要，不光是纠纷调处的过程更灵活，执行起来也好操作。如果进入司法程序的执行，也要注意PPP模式的特殊性，鼓励当事人之间运用执行和解等措施，以使公共部门、私人部门和社会公众各方的利益达到均衡。
（四）法治思维
在PPP领域，各方都明显缺少法治的思维。政府借助地方立法权和行政强制措施等任意解约，或者干涉PPP项目运作，缺少法治思维。而私人部门则习惯于人情社会的规则，运作、公关思维盛行，法治思维难以形成，难以发扬光大。
三、PPP的法治意蕴
亚里士多德就指出：“法治应包含双重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律。”他还分析了法治的优越性，认为“法治应当优于一人之治”[3]。郑成良先生谓法治有治国方略、行为模式、社会意识和社会秩序四种含义[4]。笔者认为，在法治社会中，PPP的法治意蕴应该是全方位的，涵盖立法、执行、司法救济和法治思维多个方面的。
（一） PPP领域应当有一部“善法”
承前亚氏的观点，笔者认为，所谓“善法”是指经过理性的逻辑演绎，按照民主程序通过并经受过实践的检验的符合人类理性的法。针对前文所述的问题，PPP领域的立法，应当具有如下特质。
1.立法位阶要高。不难否认，发改委几部门牵头制定的部委规章在中国现有的PPP领域一片混乱的情况下，具有救火的作用，但是毕竟位阶不高。从长远的角度看，PPP领域的立法应当是狭义法律的位阶。随着中国立法部门的人员的专业化队伍的不断建设和部委规章的立法实践，高位阶的PPP专项立法是大势所趋，具有现实必要性和可行性。
2.具体规定和抽象规定相结合。PPP立法，属于法律规范，法律规范具有规范性，即具体的行为模式和后果应当具体明确。PPP领域立法应当注重操作性，避免以往分散在各单行法中的PPP类法律的模糊性规定，在广泛调研的基础上多多吸收实践中可行的操作模式作为法律层面上的行为模式指引。当然，由于各个领域的PPP模式具有其特殊的属性，立法也要注意其逻辑上的周延。
3.进行PPP领域的法律清理。有必要将现行法中关于PPP的内容进行梳理，对一定时期和范围的规范性法律文件进行审查、清理、整理等，根据法律的适用规则，将一些冲突和矛盾的地方逐一排查，并重新确定其法律效力，给PPP项目的相关方以明确的法律指引。
（二）合同的履行切实依法而治
1.依法高效地履行合同。在明确的法律指引下，PPP相关各方各得其所，按照PPP协议安排切实履行自己的权利义务。在合同的条款设计上，将各种突发因素尽量涵盖，这样以不变应万变，妥善解决合同履行中的问题。
2.慎用行政手段插手PPP协议的履行。合同是当事人之间的法律，PPP协议条款在公私部门之间的权利义务安排对双方具有约束力，不得任意解除合同或者不履行，更要慎用行政手段插手合同的履行。随着中国法治进程的推进，政府任意进行行政给付、动辄进行行政命令难成为常态。在遭遇突发事件，进行行政给付时，也要依法进行论证，经过合法程序，不能一蹴而就，任意为之。
3.PPP的风险防控条款的履行。PPP 模式在注重经济效益的同时也必须同样重视社会效益。这就要求处理好政府与企业、政府与社会、政府与市场、政府与公民之间的关系，兼顾公益性和商业性的目标，满足投资主体多元化，融资渠道多样化和融资方式复杂化背景下融资决策的需要[5]。除了立法上PPP条款设计应更加注重风险防控和预案的设定，在履行环节，更应注意风险的防控。一旦发生不确定的风险，必要时进行相关的听证，进行必要的其他的资源供给，已达到社会利益的最大效用。
（三）PPP项目司法救济依法而为
1.贯彻立案登记制与多元纠纷解决机制的衔接。PPP模式涉及多方面的法律主体，其纠纷的解决可以多元化。如果发生纠纷的法律关系比较单一并且可以拆分，可以按照最高法院的《案由规定》进行立案。如果纠纷比较复杂，难于拆分，可以作为一个单独的案由进行处理，必要时重新修订《案由规定》，将PPP纠纷作为单独案由类型纳入的司法救济的法域内。但与此同时也要注意PPP纠纷的复杂性，必要时可以协同各方组成一个类似劳动仲裁和农村土地承包经营纠纷仲裁调解的多方机构组成的组织，协同解决PPP领域的争议。
2.判决文书要于法有据注重说理。立法先行，在进行审判说理时要注重对PPP法律体系的规范性法律文件的有效援引，避免一些作废、冲突的条款的适用。另外，要注重文书的说理，注意各部分之间的逻辑推理关系，尤其在涉及价值判断时，更要注重说理。
3.有效推进PPP协议的执行。生效的法律文书是具有既判力的，它直接关乎国家的权威和公信。尽管PPP项目大多涉及公共利益，但这和PPP协议的判决执行并不当然冲突。执行措施的选择要本着社会利益最大化的考量，又要兼顾投资方的利益，选择一个各方都可接受的方式，必要时引入执行和解、参与分配、执行终结等非常态措施。
（四）提高社会的法治思维
运用“法治思维和法治方式”治国理政是法治社会的应有之义。就中国当下而言，经过三十多年砥砺耕耘，在法治概念上的初步共识也已基本具备。这是之所以提出法治思维命题的前提[6]。在应然层面上的法治社会，法治思维应该是全民、全社会的思维模式，是一种主导的思维模式。而在实然层面，在动辄“找人托关系”的华夏中国，市民文化及其弱质，于官于民都要强化法治思维：公共部门多些约束，少些强制，私人部门多些规则意识，少些特权思维。当然这一切的实现都是一个循序渐进的过程，需要各方各界的共同努力。
四、结论
在新型城镇化的过程中，PPP模式在运行中在立法、守法（PPP协议履行）、司法救济和法治的思维方面都存在很多问题，与法治理念不相符，澄清PPP领域的法治意蕴刻不容缓。加强高位阶、全局性、操作性强的法律文本，各方切实依法依约高效地履行合同，公共部门慎用行政手段插手PPP协议的履行，在救济方面完善多元纠纷解决机制，贯彻立案登记制，必要时将PPP案由独立，有效推进涉PPP协议纠纷的执行，最后切实提高社会的法治思维。PPP模式只有在法治的阳光普照下方可发挥其更大的制度创新的效用，最大化地提高全社会的福祉。
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DOI：1013939/jcnkizgsc201652054
推广政府和社会资本合作模式（PPP模式），是促进我国的经济转型、推动新型城镇化建设和供给侧结构性改革的重要举措。近两年，在保增长和地方政府债务的双重压力下，由于PPP模式有助于实现政府投资的杠杆效应，因而受到社会各界的广泛关注。
一、PPP模式释义
PPP一般被称作“公私合作伙伴关系”，目前我国政府将其命名为“政府与社会资本合作模式”。实际上，这种命名拓展了PPP的内涵，社会资本不仅包括私人资本，也包括国有资本。虽然私营部门参与基础设施与公用事业方面的投资已经历了很长的时间，但是PPP这一概念出现的时间并不长，在此之前更为人所熟悉的是BOT、BOO、PFI等。PPP的概念很宽泛，再加上世界各国的政治体制、经济发展水平及法律体系方面存在着差异，因此国际组织和各国政府对PPP模式的定义并不相同，没有一个统一、权威的解释（如表1所示）。
由表中所述内容，我们可以总结出PPP的几个要素：公共部门（政府）与私营部门（社会资本）合作；合作目的是提供（准）公共产品或服务，包括基础设施；利益共享；风险分担。
根据以上各种定义，结合对PPP模式的理解，我们认为政府与社会资本合作模式是政府（部门）与社会资本方的一种长期合作经营关系，它建立在双方相对优势的基础上，以利益共享和风险分担为特征，充分发挥合作双方的优势，达到高效地满足（准）公共需求的目标。
二、PPP模式在我国的发展阶段
从20世纪80年代中期开始，我国就已经开始了PPP模式的探索。其后的三十多年中，由于理念、政策及资金等因素的影响，PPP模式的发展时有起伏。总体上看，PPP模式在中国的发展可以分为几个阶段（如表2所示）。
2009年是PPP受冲击最严重的一年。“四万亿”经济刺激计划，国企和地方政府获得大量信贷支持，PPP模式的市场化规则遭受不良影响，市场缺乏充分竞争，甚至有执行中的PPP项目被政府提前终止。
2013年至今，我国PPP模式处于推广阶段。为贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，减轻地方政府投资支出压力，转变投融资机制，财政部、发改委等相关部委相继成立PPP管理机构，项目操作、合同管理等方面的指导性文件。截至2016年9月，财政部PPP中心项目库有10313个项目，涉及投资额近12万亿元。
PPP模式对于转变经济增长方式、化解地方政府债务危机、解决地方政府投融资等方面有着独特的优势，相信在未来的很长一段时间内，PPP模式将在中国基础设施建设和公共服务领域扮演着主要角色。
三、存在的问题
推广PPP 模式的应用需要具备一定的条件，包括政府的监管和支持、完善的法规政策体系、健全的信用体系和财务制度、专业机构和专业人才等。通过对一些地方政府的PPP项目申报和项目运营资料的综合分析，我们可以发现在我国推广PPP 模式中主要存在如下几个问题。
（一）认知偏差
当前，许多地方政府对PPP模式在认知上存在明显的误区，把PPP单纯地理解为一种新的融资模式，甚至把PPP模式当作一种投资刺激工具。客观地说，PPP模式具有向社会融资的效应，但PPP的本质是通过政府与社会资本的合作，达到促进政府职能的转型，高效满足社会对公共产品和服务的需求，更有效地配置政府财政资源的目标。通过PPP模式引入社会资本，既能拓宽资金渠道，也能推动投融资体制改革，在一定程度上规范地方政府的举债行为。
作为一种公共产品和公共服务的供给方式，PPP只能作为由政府主导的供给模式的补充。即便在PPP模式推广较早的一些国家，采用PPP模式的项目投资在基础设施和社会公用事业投资中所占比例一般也低于20%。PPP模式主要通过政府同社会资本的合作，利用市场化机制，提升公共产品的供给效率，在项目全过程中基于合同约定，共同管理并分担风险，这对地方政府治理水平提出了严要求。
（二）法律体系的滞后
PPP 模式的良好运行，应该以社会法治作为前提和保障。现阶段，我国PPP 模式的运作仍缺乏法律体系的支持，PPP 相关法律的制定仍在进行中。现在PPP 项目的管理所参照的法律，已经严重地滞后于PPP 模式全面推广的要求。PPP 模式主要应用在城市公用事业和基础设施建设方面，这些行业具有一定的“非市鲂浴碧卣鳎应当是政府介入，以满足社会需求。在政府与社会资本合作中，需要国家出台规范、全面的法律政策，明确界定政府和社会资本方的权利义务边界，以确保合作双方的利益。同时，PPP 项目的运作需要完善的法律和法规制度予以保证，需要在项目发起、项目准备、项目执行直至项目移交等各个环节界定清晰政府部门和社会资本方各自需承担的责任、义务和风险，保护合作双方的利益。
目前，PPP模式的推广不仅是缺乏完善的法律体系的支持与保障，还有现行的法律制度与政策之间、中央政府与地方政府的政策之间存在着差异，这些差异可能对社会资本参与PPP 项目形成制约。
（三）缺乏合理的风险分担机制
PPP 项目能否成功运作的关键因素之一是合理的风险分担机制。每一个PPP 项目往往面临着一系列的风险，包括政策变更风险、法律变更风险、市场风险、运营风险及不可抗力风险等。现阶段，中国的市场经济体系初步完善，经济社会处于转型期，使得PPP 项目面临的风险更加复杂。PPP项目的成功运作，需要对项目全过程可能面临的风险有充分的认识、论证，需要有丰富的项目风险管理经验，在合同中要明确区分责任、义务，否则，PPP 项目可能会产生额外损失，甚至导致项目的失败。同时，在风险分担方面，政府不能简单地将项目授权给社会资本方时，将政府应当承担的责任撇开，毕竟，PPP模式的根本目的是为了高效提供公共产品（服务）。政府方与社会资本方在风险承担上的不对称可能会导致项目的总体风险增加，最终增大项目成本。英法海峡隧道项目就是一个典型案例，项目公司破产的主要原因在于过多承担了无法控制的风险。
（四）专业机构与人才的匮乏
PPP项目是建立在政府与社会资本的长期合同基础之上，基于利益共享、风险共担的理念，其操作流程从项目发起、项目筛选、项目评价、方案审核、项目公司设立、融资管理直至最后项目移交等环节，相当复杂，因此面临的不确定性很多，这就对项目的参与双方在专业性方面提出了很高的要求。政府需要寻找有较强专业管理、控制能力的社会资本方来合作，政府自身同样要有专业的项目筛选、论证、运营管理和风险控制能力，同时对市场中介服务机构也提出了更专业化的要求。目前，通过全国各级地方政府上报的PPP项目资料分析，我们可以发现不少地方政府将PPP模式看作融资平台的替代品，对于PPP项目的理念、各种不同模式及操作流程等方面并不了解，距离专业要求还相去甚远。
此外，政府部门的契约精神不足、项目价格形成机制不完善及市场准入障碍等问题对PPP模式的推广也有着不利的影响。
四、对策建议
本部分主要分以下三方面进行论述。
（一）树立正确的理念
针对部分地方政府对于PPP模式在认知上的偏差，有必要对政府部门进行专门的PPP的本质与理念方面的培训，强调平等、合作、契约精神等基本理念。事实上，PPP模式成功的关键在于坚持政府与社会资本方在法律地位上的平等合作关系，在我国的现阶段，政府职能的转变是重中之重。PPP模式的根本目的是通过政府与社会资本方的合作平台向社会高效提供公共产品（服务供给），而融资功能在PPP模式中只是操作流程中的一个环节。各级政府不应将PPP模式仅视为政府投资的替代品或作为解决地方城镇化建设资金的新渠道。
（二）完善与PPP 模式相关的法规体系
PPP 模式作为一种项目投融资和管理方式，项目合同在其中居于基础和前提，项目的有效运作需要依据完善的法律条文和政策，来确定项目参与各方的权利、责任、义务以及利益、风险所在。建立和完善相关的法律法规体系能促使PPP项目更好地规范运作，降低项目交易成本，增加项目成功的几率。PPP 模式相关法律在保障政府权利的同时，应兼顾增强社会资本方投资信心并降低PPP 项目所面临的政策法律风险和相应成本。操作层面上，建议在立法取得进展前，由国务院统一颁布PPP 项目管理的相关条例，而非现在施行的由财政部和发改委分块管理。
（三）完善项目风险分担机制
PPP模式中，风险分担机制可以说是项目成功与否的关键环节，对于投资方而言，如何规避风险是投资决策的重要内容。风险分担机制的合理设计对于增强政府和社会投资方的合作信心、对于项目的长期良好运作至关重要。PPP 项目全过程中面临着许多的风险，包括政策风险、法律风险、运营风险、市场风险及不可抗力风险等。要保证PPP 项目的顺利实施，要求我们在具体项目中加强对风险的识别，并确定风险分担机制，以确保PPP 项目的顺利进行。
根据国际国内的PPP项目建设经验，结合PPP 模式的特征，对项目运行各个环节可能产生的风险进行分析总结，并制定相应的风险对照表，为政府和社会资本方提供参考。根据合作双方的风险承担能力分配风险，一般而言，像公共政策、法律变更等方面风险主要应由政府承担；社会资本方应承担运营、维护方面的风险或将相应风险转嫁给承包商、供应商等；而对于不可抗力的风险，则应根据风险发生的实际情况由政府和社会资本共同承担。虽然PPP项目合同条款对项目可能面临的风险进行合理分配，但由于项目的根本目的是高效提供公共产品或服务，因此政府是项目风险的最终承担者这一事实无法更改。
五、PPP 项目专业机构与人才的培育
由于PPP 目的运作流程长、环节多，需要政策法律、财政金融、运营管理等不同领域的专业知识，政府、社会资本方、市场中介机构均需要大量的PPP 项目专门人才。PPP 项目专门人才的培育，建议采取类似MBA教育的模式，即理论教育和案例教学相结合的方式进行。建议由财政部（PPP中心）出台标准化项目操作流程作为各级政府、社会资本、市场中介机构的参照标准。
事实上，PPP模式的成功需要一系列改革为其保驾护航，诸如放开市场准入、理顺市政公用领域价格体系、完善财政专项转移支付资金管理和预算管理、优化相关税收政策等，更重要的是提高政府治理水平。
参考文献：
[1] 亓霞，柯永建，王守清基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）.
中图分类号：F294 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2017）19-0142-03
1 概述
随着经济和社会的发展，基础设施建设项目的绩效评价受到各国政府的高度重视。传统的基础设施建设项目投资和管理都是由政府部门承担，这样不但加重了政府财政负担和融资风险，同时也使基础设施的建设和运行效率受到极大的影响。这是在世界各国都普遍存在的问题。近些年经济的高速发展使各国对基础设施建设的需求逐渐增大，政府的经济实力不足以支撑基础设施建设的需求，同时建设和运营效率低下，资源使用效能不高。
在这种背景下，各国政府纷纷进行改革，寻找一种有效的解决途径。二十世纪七十年代，国际经济环境大萧条，在财政赤字与沉重债务压力下，部分国家着手改革基础设施供应模式， 并积极寻求私营投资，以求减轻基础设施建设负担。1992年，英国最先应用了PPP模式。智利于1994年也引进了PPP模式用于提高基础设施的现代化程度。1997年，葡萄牙也引入该模式，应用于公路网、医院、铁路及地铁的建设。2004年，巴西引入PPP模式用于公路、铁路及港口和灌溉工程的建设。采用PPP模式建设基础设施项目的方式较传统的方式具有极大的优越性，如消除费用的超支，转换政府职能，减轻财政负担，投资主体的多元化等。
2 国外PPP模式发展综述
PPP模式在全球范围内的公共工程的建设和运营中获得了广泛的应用，被认为是改善公共部门绩效的创新模式，已经成为一种趋势。目前，欧洲、美国、澳大利亚等国家在发展PPP模式方面处于领先地位，并形成了规范文本和合同指南，而在大多数的发展中国家，PPP模式尚处于探索阶段，其法律基础和风险体系都不够完善。
2.1 PPP模式在欧洲的发展
欧盟委员会（European Commission）在1997年6月政策文件（AGENDA 2000）为PFI的发展提供了多份建议，特别是提高公共/私营部门采购过程中的采购效率；2003-2004年度欧盟则出台了多份文件促进PPP模式在欧洲的发展。C Low，D Hulls和A Rennison（2005）\用实证研究的方法，研究了苏格兰64个PPP项目的绩效，把PPP项目的绩效指标绩效水平与非PPP项目相比较，分析了PPP项目绩效水平高低的原因。Henjewele等（2012）在对学术文献和政府报告和政府文件进行梳理的基础上，通过问卷调查对影响英国私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）项目VFM的因素进行研究。W Zou等（2014）采用关键绩效指标法从项目管理、利益相关者和合同管理三个维度研究了英国，西班牙，葡萄牙和希腊四个欧盟国家的PPP模式。F Villalba-Romero和C Liyanage（2016）选取29个PMS指标和9个KPI指标，对欧盟13个PPP公路项目进行了绩效评价。
2.2 PPP模式在美国的发展
很多国家已经或正在努力通过立法保障PPP模式的合法地位时，在美国，PPP模式已经在很多领域广泛应用，涉及水利建设、垃圾处理、教育、医疗、低收入保障房建设等各个领域。H Iseki和R Houtman（2012）认为在美国由于每一个PPP项目的独特性和当地条件的限制，PPP项目的评价框架没有一个通用的模式。AA Aziz和H Nabavi（2014）研究了PPP项目在美国的管理经验、规章制度、激励计划、采购谈判、采购时间费用和竞争建议。K Strong和S Chhun（2014）选取36个公路运输基础设施PPP项目案例，研究PPP项目在美国采购、特许条款和风险分担方面的治理问题。DW Ramsey和ME Asmar（2015）研究了美国1995-2013年25个完整的交通基础设施PPP项目的成本和进度的优越性。
2.3 PPP模式在澳大利亚的发展
澳大利亚政府在1995年4月采纳了国家竞争政策（National Competition Policy，NCP），要求澳大利亚联邦和州在各个部门，如基础设施发展上引入竞争。CF Duffield（2008）对25个PPP项目和42个传统基础设施项目的采购时间和成本进行比较分析研究。AA Javed，PTI Lam和PXW Zou（2013）研究了新南威尔士、昆士兰和Victoria（新南威尔士）澳大利亚三个洲的PPP项目，表明PPP项目有利于减轻政府财政负担和合理分配风险，能够适应未来经济环境的变化。AA Javed，PTI Lam和APC Chan（2013）以医院为研究的背景，借鉴澳大利亚和英国的成功的PPP项目经验，建立了以输出为导向的PPP项目综合评价基础框架模型。T Liu，Y Wang和S Wilkinson（2016）采用文献综述法、半结构式访谈法和问卷调查法三种方法从7个维度确定了14个关键因素研究PPP项目在澳大利亚和中国投标的有效性和效率的关键因素的比较分析。
2.4 PPP模式在发展中国家的发展
近年来，发展中国家对大型基础设施项目建设需求与日俱增，PPP模式在发展中国家慢慢流行起来，但是受本国经济体制的限制，大多处于探索阶段。T Quoc Cuong（2010）认为越南政府应努力改善金融市场、管理风险的能力，利用BOT民间参与立法和监管方案。Albert P.C.Chan等（2011）对以往文献中论及的中国PPP项目风险因素进行了总结，通过问卷调查的方式计算出各风险因素的显著性指标，并将风险合理的分配给公私双方。V Srivastava（2015）认为由于印度的价格体系、监督机制和法律保障都不够完善，PPP模式在印度的实施不能达到预期的目标。
总之，国外发达国家由于其市场经济成熟，政治承诺和法律环境稳定，流程更透明等原因，PPP模式得到较好的运用和发展，而在发展中国家的发展尚处于探索阶段，其价格体系、监督机制和法律保障都有待完善。
3 国内PPP项目绩效评价综述
我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。开创性阶段（20世纪末至2003年）：以弥补基建投资资金缺口为主要目的，缺乏良好的制度性环境。现代意义发展阶段（2003年至2013年）：缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。新一轮热潮（2013年以后）：PPP模式的制度化建设提上议事日程，一系列顶层设计的逐步推进，有望形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架。2015年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。截止到2016年9月30日，财政部政府和社会资本合作中心入库项目已达10471个，入库项目金额超过12万亿元。PPP项目已成燎原之势，形势可喜，遍布全国各个省区，涉及行业有能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技等19个子领域。
近些年来，随着基础设施PPP项目的大力推进，我国学者对基础设施PPP项目绩效评价的研究不断深入，他们引进国外基础设施PPP项目绩效评价的先进的理论和成熟的经验，来指导我国的PPP项目建设。其中典型的研究方法有：关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等，为我国基础设施PPP项目的绩效管理的进一步发展奠定了有利理论基础。
3.1 关键绩效指标法
孙慧等（2012）综合考虑PPP项目中的独立监管机构、私营机构、政府部门和社会公众等利益目标的基础上，提出了9个测量PPP项目绩效的关键指标。袁竞峰等（2012）选取48个PPP项目绩效指标，构建PPP项目的KPI概念模型，采用问卷调查法来判别这些指标的重要性，为PPP项目绩效研究提供坚实的理论基础。袁竞峰等（2012）对48个绩效指标进行进一步分析，为政府监管PPP项目识别出41个KPI，并分析了指标分组之间的关系，为PPP项目绩效提高提供了可供参考的重要依据。王超等（2014）从PPP项目的立项、投招标、特许权授予、建设、运营、移交六个阶段出发，分析提取出58个关键绩效指标，建立PPP项目绩效评价指标体系，为具体项目绩效评价的实施提供可供参考的依据。
3.2 平衡计分卡法
郑志林（2008）基于平衡计分卡理论，从社会公众维度、社会效益维度、内外部流程维度和财务维度构建准经营性基础设施PPP模式的绩效指标体系，并结合北京地铁四号线项目进行实证分析。王玉梅和严丹良（2014）建立项目环境、 利益各方满意度、 财务能力、 内部控制管理、 创新与成长性五个维度的平衡计分卡评价体系。周一春（2016）借鉴平衡计分卡的原理，从财务、内部流程、顾客、学习与成长四个维度出发，构建PPP项目绩效评价指标体系，提高PPP项目执行过程中的绩效水平。王 瑜和郭佩含（2016）引入平衡计分卡的思想，从BSC的财务维度、利益相关者满意度维度、内部流程维度、学习与成长维度总结35个初步指标来评价污水处理项目的绩效。汤秀英（2016）以相对独立的第三方为评价主体，建立以财务能力、顾客角度、内部经营流程、学习和成长的平衡计分卡四个维度的PPP项目绩效评价体系。
3.3 数据包络分析
袁竞峰（2009）构建了含有标杆限定域的PPP项目施工和运营期绩效评价DEA模型。程言美（2016）运用DEA法选取5个投入指标和7个产出指标构建了水环境PPP项目绩效评价指标体系，并以清水入江的26个子项目为例进行实证分析。唐祥来和刘晓慧（2016）基于四阶段DEA方法，估计2005-2013年间我国省际公共服务PPP供给效率水平。
3.4 层次分析法
姜立法（2008）x用层次分析法作为PPP项目绩效评价指标权重确定的方法，处理指标数较多、无法直接给出准确的权重值的情况。李伟丽（2011）基于层次分析法，从质量控制水平、成本控制水平、进度控制水平、各方满意度情况、项目可持续发展五个方面构建绩效评价指标体系。兰兰和高成修（2013）选取财务、内部流程、学习与成长和顾客四个准则因子构造PPP项目的层次结构模型，设计绩效评估指标体系。杨扬（2013）以梯形模糊AHP决策方法评价PPP项目绩效任务重要性系数中投入资源价值、任务复杂性和风险三个指标的评价值。
3.5 物元分析法
赵新博（2009）综合利用关键绩效指标法和物元分析法，通过建立多指标性能参数的评判模型和关联函数进行评判，以定量的等级表示绩效的结果。刘晴（2015）基于层次分析法和物元分析法，从PPP项目的投入、过程、结果以及项目的整体影响等四个层面按照不同阶段的重点来构建项目的绩效评价指标体系，并在各期确定一定的经典域与节域。易欣（2015）采用平衡计分卡法和物元分析法相结合，从项目盈利能力、公众满意度、个人学习效果和组织学习效果四个维度构建了城市轨道交通PPP项目知识转移绩效评价的新模型。
总体而言，我国现有针对基础设施PPP项目绩效评价的相关研究，重点集中在指标体系构建和评价方法等方面，所构建的大都是单方面指标体系，系统性和整体性稍显不足。当前国内的基础设施PPP 项目的建设热潮在客观上推动了理论方面的研究，不少学者采用关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等不同的方法，对其进行了较为深入的研究。这些研究为本文的绩效指标体系和模型的建构提供了一定的借鉴与参考。
4 结束语
目前我国关于基础设施PPP项目的研究，就研究内容而言，主要是融资模式，风险管理，绩效评价，实施过程，补偿机制，责任分配，价格因素，激励措施等。对于基础设施PPP项目绩效评价方面的研究，主要集中在绩效影响因素分析和评价指标体系的构建，由于基础设施PPP项目建设周期长，投资大，涉及主体多，考虑到资料的完整性和数据的可获得性，大多数学者只注重定性分析，而缺乏定量分析。关于基础设施PPP项目绩效评价所采用的方法主要有：关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法、问卷调查法等等。多数注重静态的研究方法，而没有把PPP项目放到系统中去研究，难以反映项目真实的绩效状况。因此，如何选用定性与定量相统一，静态与动态相融合的方法对基础设施PPP项目进行合理的绩效评价，提高PPP项目在建设和运营过程中的绩效水平，从而实现项目最终战略目标，就成了亟待解决的问题。
参考文献：
[1]Henjewele C，Sun M，Fewings P.Analysis of Factors Affecting Value for Money in UK PFI Projects[J].Journal of Financial Management of Property and Construction，2012，17（1）：9-28.
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一、PPP模式在我国的发展
从改革开放到今天，我国也在积极尝试着探索开展PPP模式。随着改革开放的展开，大量的外资涌入中国，一部分外资探索性的进入基础设施领域。1994年到2002年间，国家计委以BOT模式（建设-运营-转让）陆续推出了5个试点项目，涵盖电厂，水厂，公路及桥梁建设。2003年到2008年间，PPP项目大量推行，盛况空前，其中也不乏许多失败案例，使PPP项目信誉受损。2009年，金融危机蔓延，国家推出4万亿刺激经济，让PPP项目承受了巨大打击，国家资本涌入，社会资本被迫退出，尽管一年后，“非公经济新36条”出台，仍改变不了金融资源向国企倾斜的局面，社会资本依然没有强劲竞争力参与到基础设施建设中来。2013年以来，PPP模式再次得到重视，中央出台了许多政策法规及支持性文件，PPP模式终于又迎来了春天。目前我国推行的PPP项目约有8000个，多数集中在1亿元左右的中小型项目上，2014起，多地方政府也开始尝试推行PPP项目。现阶段，我国推行的PPP项目主要集中在环境治理、供水供气供热、公路建设等领域，今后将在铁路、机场、医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目以及水利、资源环境和生态保护等基础设施项目方面大力推广。
二、推行PPP模式的关键阶段
PPP项目出现过许多失败案例，如刺桐大桥项目，兰州自来水苯超标等，那么如何保证PPP项目顺利进行，使其更好在政府放心，公众满意，参与的民间资本有利可图呢，这是PPP项目推行的最大前提。政府要业绩和安全，公众要实惠和保障，社会资本要利润和长久的发展，这是政府为公众选择的与社会资本的博弈，同时也是政府为自己寻找的桥梁。综合PPP项目发展的脉络来看，做好如下四个阶段的工作是关键。首先是PPP项目的前期论证阶段，这无疑是PPP项目中最重要的一个环节。这一阶段，政府和社会资本要做好足够充分的沟通，双方针对权利和义务签订合同，并详细阐明可能发生的一切变更及法律政策调整，违约处理等一切事宜。前期论证工作越是充分，项目的开展会越是顺利。建议双方都通过专业的咨询鉴证机构对彼此的情况进行评估和考量，加强了解。第二个阶段是社会资本进入阶段，这也是影响项目质量的关键。通过引入竞争性磋商机制，对特定的项目设置进入条件，都会有助于项目实施。第三阶段是PPP合同执行环节，也是距离项目实现的最近一步。在这一阶段政府应该通过高密度的监管严格监督社会资本对合同的履行情况，作为合约的发起方，应该事先防范可能产生的一切因素的冲击，由于这一阶段跨度比较强，更是对政府工作的考验。而对于社会资本来说，作为合同的履行一方应该严格地遵守其所要承担的义务，不能被眼前利益蒙蔽双眼。最后是社会资本撤离阶段。社会资本撤离时，政府应该得到符合合同约定的标注化设施，并且能够持续为公众提供服务的产品和设施。在PPP项目前期研究阶段就应为社会资本设置有效的撤离机制；在多元化筹资的情况下，在保证项目长期健康运营的前提下，退出机制安排应兼顾多元化的退出需求，为项目充分吸引各类社会资本创造条件。
三、推行PPP对政府和社会资本的益处及必要性
2015年1月21日，国务院财政部了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，意在推进PPP项目推行，鼓励政府和社会资本相互合作。推行PPP项目进行政府采购，基础设施的建设着实对双方都有益处。对于政府来说，投资主体多样化了，不再单纯依靠国有企业所提供的选择较小的范围。私营部门可以促进项目创新性的革新，提高项目效率。同时政府从一个执行者的角色转化为监管的的角色，使项目质量和预算方面都得到了保证。另外，运用PPP模式使项目风险得到了分散，风险分配更加合理。在项目初期，无论是政府还是社会资本都自觉地承担了一部分风险，降低了融资难度，使项目成功的可能性变大，又有合同及相关政策法规作为城墙，政府和社会资本只要依法办事，双方的利益都会得到双赢。政府和民间机构可以互相借鉴，取长补短，建立长期的合作关系，发挥各自作用。对于社会资本而言，更是有机会参与到政府采购项目中，分得一杯羹。以往，对于政府项目从来都是国有企业独揽大局，政府的选择少，而民间企业优秀的技术和能力也得不到施展。PPP模式得到中央的重视后，社会资本的空间更加广阔，有效的竞争也使得私营企业在不断进步，加快了创新步伐。PPP模式是在特许经营权的基础上，允许政府向民间社会资本进行结构融资，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险也随着减小了。
近年来，政府实行积极的财政政策，使中央及地方政府的债务不断增多，政府推行PPP模式，有效地利用了社会资本进行融资，缓解了债务压力。然而这只是政府推行PPP模式的必要性的一个方面，另外是遵循十提出的处理好政府与市场的关系，推动政府职能的转变这一宗旨。公共服务是政府向公众提供的，民间资本更加贴近社会基层的心理诉求，在PPP模式下，政府只是仅仅提供项目需求，民间机构提出更加系统全面的方案供政府选择，颠覆了传统公共服务的概念，改善了政府和市场主体的关系，是市场成为了资源配置中最重要的一环。2015年 2月25日，财政部印发了2015年政府采购工作要点，对于完善政府采购法规制度体系、强化政府采购监督管理、提高政府采购透明度等都做了明确的指示。政府与社会资本的相互合作有利于社会树立良好的法律观念意识，诚实守约，依照合同办事。
四、我国推行PPP面临的问题及对策
尽管PPP模式自2013年复燃一直出与升温状态，但在实施推行PPP模式时，还是了诸多问题，政府和社会资本合作的状态仍然有待改善。
首先是股权问题，目前许多合作项目中，地方政府明确表示社会资本可以入股，但所占股权份额不得超过51%，换言之，社会资本在项目中不能占据控制地位，必须由政府说的算。对于本来就在项目中处于相对弱势地位的社会资本来说，这一态度有打消了许多社会资本的积极性。没有股权份额的支持，社会资本在发挥作用会失去活力，运作效率难以得到保证。
第二，社会资本的成本费用过高，阻碍了社会资本投资的积极性。金融机构是社会资本贷款的主要途径，然而金融机构为了分担风险，不但要求土地等资产的抵押，还要求项目收费权的质押。目前我国金融市场的竞争体系不充分，导致社会资本不得不承担较高的融资成本，但却给政府融资提供了便利。
第三，由于部分地方政府定位不准确，把推行PPP看做解决债务危机的工具。这种做法是不正确的。伴随城镇化的发展，PPP是一种为公众提供基础设施，公共服务建设的新尝试，不能单纯的看作是解决债务问题，在PPP模式比较成熟的国家里，PPP无论是数量还是投资比例所占份额均不足20%，这对于解决债务问题来讲，不足以起到什么作用。
最后，PPP项目的失败案例也警示我们不得不关注其信誉问题，其中包括政府和社会资本。政府到期不支付工程款，社会资本亦无法结清上游款项，所以把社会资本作为第一被告，政府作为第二被告的法律纠纷案件也有很多宗。政府拖欠工程款原因很复杂，其中有资金问题，有对于基础设施管理的问题，还有新旧班子交替衔接的问题。而社会资本主要是利益熏心，企图从中获得更多利益，导致项目质量不合格。
那么，如何解决这些问题呢，如何使PPP模式更加适合政府采购项目呢，这也成为目前急需解决的问题。
首先，加强政策法律法规的颁布和实施十分必要。对于PPP项目来说，切实有效的法律支持必不可少，无论是合同签订，争议纠纷的解决还是后期资本退出的阶段。政府和社会资本都应该严格的遵守采购法，严格地均衡权利和义务对等的关系。
第二，政府在PPP中的监管作用也要起到成效。政府是项目的发起人，付款人，社会资本实行项目的执行人，公众是项目的实际收益者。政府应该配套严格的监管措施，在PPP的不同阶段都严格地监督社会资本，不能只提出意向就放任不管了，导致质量和安全性收到威胁，从而导致项目失败，效率低下。
第三，各金融机构可以与社会资本合作，促进PPP模式的开展。金融机构可以与民间企业达成合作意向，一方面提供资金支持，一方面解决技术问题，共同参与竞争政府采购项目，一来降低了社会资本的融资费用，使其更具有竞争力，还可以拓宽金融机构的业务范围，有金融机构的资金支持，项目的成功率也会提高，实现三赢，甚至多赢的局面。
最后，政府和社会资本的相互信任也同样重要。政府和社会资本作为PPP模式的两大主体，需要不断磨合和协作，良好的沟通信任机制有助于各方开展工作。另外，增加政府工作的采购透明度，做好前期的论证工作，都有助于加强双方的合作。公平，公正的氛围可以使 政府和企业都放心，增加项目的成功率。
如今，PPP模式已经是中国发展浪潮中的一片浪花，政府和投资者也已经看到了推行PPP模式的必要性和前景。再加上政策的倾向性，PPP模式一定会越来越成熟，在我国经济发展中起到相应的作用的。（作者单位：黑龙江大学经济与工商管理学院）
参考文献：
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一、PPP基本概念
虽然社会资本投资基础设施领域已经存在很长时间，但PPP模式这一概念出现的时间并不长，各个部门、不同学者对PPP模式也有自己的解释。G.Peirson，P.Mebride（1996）认为，PPP模式是公共部门与私人部门之间签署协议，由私人部门代替公共部门进行基础设施建设、管理或者向社会提供各种服务。萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中对PPP模式进行了比较详细、系统的探讨。他详细分析了基础设施领域里采用PPP投融资机制的优点，并对PPP的具体形式做了较为详细的划分。
李秀辉、张世英①（2002）是国内学术界较早探讨公私合作制的学者，对PPP模式产生的背景、概念特征、优势和应用实例进行系统介绍。将PPP模式定义为“政府、营利性企业和非营利性企业基于具体项目而形成的相互合作关系的形式”，在这种合作形式下，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共承担融资风险。陈伟强、章恒全②（2003）从PPP模式与BOT模式对比的角度分析了PPP融资模式的优点，指出PPP模式中私人部门参与早期项目的可行性，缩短了前期工作周期，降低项目费用，减少项目风险并且有利于项目引进先进技术和管理经验，能更好地协调各方关系。王灏③（2004）在研究国外不同PPP模式定义后，认为PPP模式有广义和狭义之分。广义PPP模式泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT（建设―拥有―转让）、TOT（转让-经营-转让）、DBFO（设计-建造-投资-经营）等多种模式，并指出狭义的PPP模式更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值原则。
二、PPP模式的应用研究
PPP模式最初的研究大多集中在通过理论探讨和实证分析的方法来分析PPP模式的必要性、可行性等方面。萨瓦斯以合同承包为例对PPP的管理模式进行研究，分析了合同承包的实施的条件、服务合同的立约步骤等。同时，萨瓦斯还提供了诸如“内部运营成本计算样表”、“清洁服务合同质量标准”、“得克萨斯州休斯敦市公共汽车服务承包合同细则”、“付款的不同方式”等参考依据。Mott MacDonald调查的50个项目中有11个采用的是英国的公私合作制。结果表明，无论是成本控制，还是风险分配方面公私合作制均取得较好的经济效果。柯永建等（2008）以英法海峡隧道工程为案例，从项目风险分担的角度分析了项目失败的原因，指出该项目失败的主要原因是在风险分担中私营方承担了过多无法控制的风险，并提出了合理的风险分担建议。
许多学者对国内PPP项目进行案例研究，总结了许多宝贵经验。王守清等（1998）以来宾B电厂项目为例，分析了中国BOT项目的规定、批准程序、评价以及竞标方面的问题，为以后我国类似BOT项目的开展提供了经验借鉴。袁竞峰等（2010）以北京地铁四号线PPP项目为例，从公共部门的角度确定和分析了促进中国轨道交通PPP项目发展的因素。邓小鹏、申立银（2006）基于香港迪士尼主题公园项目的案例分析，具体分析了PPP项目存在的风险及其合理分配和分担问题，以及项目风险分担对项目绩效的影响。研究发现，将征地风险、法律和政策风险分配给政府部门更为合理有效，而私人部门则可以有效地控制设计和建造风险、运营风险等；市场风险、金融风险和不可抗力风险则可以由双方共同承担。
三、PPP模式影响因素研究
PPP项目从前期谈判到建成运营周期长，资金需求量大，运用环境复杂，在运营过程中涉及影响影响项目成败的因素，主要包括风险识别与承担、产品定价、收益分配、绩效评价等，许多学者进行了该方面研究希望提升PPP项目的实施效果。
PPP模式风险识别的研究领域的研究成果较为丰富，Grimsey et al（2002）将基础设施PPP项目的风险分为九类：技术风险、建设风险、运营风险、收益风险、金融风险、不可抗力风险、政治、法规风险、环境风险和违约风险。Li B.et al（2005）在研究英国PPP项目时，将风险分为宏观层面、中观层面、微观层面三类。其中，宏观层面风险主要包括政治风险、法律风险、宏观经济风险、社会风险和自然风险；中观层面风险主要包括与项目自身相关的项目选择风险、项目设计风险、项目融资、建设、运营风险；微观层面风险主要包括合作关系和第三方风险。这也是目前被引用最多的PPP项目风险分类方法。Shen et al（2006）在研究公共部门项目主要风险以及PPP项目管理风险方式的基础上，将主要风险划分为13类，主要包括：场地获取、未预期的场地条件、土地和周边环境污染、土地开垦、开发设计和建造、市场条件变化、私人合作者经验不足、金融、运营、产业行为、法律政策和不可抗力风险。进一步将上述风险分成3个组别：内部风险、外部风险和项目层风险。
刘新平、王守清（2006）④对PPP风险管理进行了较系统的研究。在理论研究的基础上提出，PPP的概念较之BOT更为广泛，但在本质上，两者的内涵是一致的，都属于项目融资范畴。在《特许经营项目融资（PPP）：风险分担管理》一书中，王守清分析了中国PPP项目风险管理现状，研究了项目的风险识别、风险评估、风险分担偏好以及公平分担机制。彭桃花和赖国锦（2004）⑤分析了公私合作制的风险，同时将财务学中的加权平均资本成本简单的运用于PPP模式的成本分析中。关于公私合作管理的监督管理，大多研究者是从政府管制的角度进行的研究。
PPP项目的风险因素识别研究领域，王守清（2000）在研究发展中国家BOT项目的风险管理的基础上，特别针对中国的基础设施项目，讨论了政治风险和不可抗力风险的重要性，通过问卷调查归纳出了6个主要的政治和不可抗力风险的重要性排序，从高到低依次是可靠性和可信性、法律变更、不可抗力、推迟许可、征收、腐败。关于共同承担风险的合作方各自应当承担的最优比例问题，周鑫（2009）⑥基于PPP项目的风险分担原则，将公共部门和私营机构的风险分配过程看做讨价还价过程，并构建了三阶段博弈模型，通过对贴现率调整来确定风险分担比例。
国内外专家学者及科研机构对PPP模式的基础研究，为我们认识和把握公私合作融资模式提供了深厚的理论基础和丰富的实践经验，从这些研究中我们不难发现，随着社会环境的变化发展，PPP模式在应用中面临的问题也日益复杂，如何顺应社会发展趋势，加快推进PPP投融资模式在基础设施建设领域，尤其是水污染防治领域的应用，成为是本课题的研究重点。
（作者单位：东北财经大学）
注解：
① 李秀辉，张世英.PPP：一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002，02：52-55
② 陈伟强，章恒全.PPP与BOT融资模式的比较研究[J].价值工程，2003，02：4-6
③ 王灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通，2004，05：23-27.
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.15.028
PPP模式本质上是一种合作关系，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。政府通过PPP模式不仅可以平滑财政支出，减轻当期财政压力，预先享用项目收益，缓解投资资金不足问题，同时还可以规避财政限制。但在当前我国财政预算和会计制度还不完善的背景下，PPP模式可能不仅不能有效降低财政风险，还可能会形成新的财政风险。因此在运用PPP模式时，要保证PPP项目在生命周期的顺利运行，政府要严格控制PPP项目中的财政风险，而管理的关键在于将PPP项目的支出责任与地方财政的收入和增长建立相匹配的联系，从而将PPP支出责任有效地控制在10%红线以内。
1 PPP模式中财政风险管理现状
与其他公共投资模式中财政问题比较隐性、容易累积相比，PPP模式中的财政风险问题是比较显性的。在PPP实施方案设计中，会采用相关的财政工具合理地确定项目成本、内部收益率、项目风险分担等，会运用物有所值论证和财政承受能论证来对项目进行有效管理。合作双方对项目运作中可能出现的问题会预先设定解决方案，如：边界条件设置、重启谈判机制等。
（1）在PPP项目的推进过程中，法律顶层设计中财政风险管理的政策不完善，导致财政风险缺乏控制。PPP模式在我国已运行了一段时间，可法律建设还很不完善，现行的法律规定大都出自国务院、发改委、财政部、住建部等国家部门以及地方政府部门，虽有形成一套监管制度，但其政策法规较为分散，不同部门出台的行政法规甚至存在重叠、“掐架”的现象，各级地方政府制定的PPP模式指导意见，从内容上看，专门针对地方政府财政风险的政策很少，致使PPP在推进过程中财政风险管理缺乏有效的制度保障。
（2）PPP项目在实施过程中蕴含的各种债务和风险分担，对财政风险管理造成负面影响。相对于传统公共融资模式，PPP模式拥有许多优势，可也隐含着各种政府负债问题，政府承诺在未来按照PPP合同规定购买社会资本供给的公共服务，形成政府直接负债；政府承担项目风险如政策风险、法律风险、最低需求风险和提供政府担保如价格担保、通胀担保、信用担保等形成或有负债。同时政府还将面临或有隐性负债，如破产风险、环境污染风险等。另外，PPP项目的投资控制难度大、运营周期长、法律约束和道德约束不足、政府换届等不确定性因素，都必然导致PPP项目面临较大的财政风险。
（3）地方政府缺乏专业人才，对支出责任无法完全进行科学的财务测算，扩大了PPP模式的财政风险。PPP项目是公共项目，涉及公众利益，执行全口径预算管理，在实施过程中，政府付费和可行性缺口补助类型的PPP项目，对财务支出的测算要求具有较高的专业技术水平，才能合理确定社会资本的投资回报，从而避免社会资本方通过看似合理的PPP实施方案，以政府的补贴方式获得超额利润。实践中地方政府为了PPP项目的顺利推进，往往会忽视有效的项目识别和科学的财务测试，加大了政府面临的财政风险。
（4）咨询机构服务缺乏深度，前期工作准备不足；物有所值论证、财政承受能力论证的方法有待改进。咨询机构是PPP项目实施过程中的重要参与方，在协助策划建设项目、选择运作模式、确立交易结构、跟踪融资计划和绩效监管等全生命周期中发挥着关键和顾问作用，但从目前一些落地的PPP项目的成效看，咨询机构一般只注重某一专业领域或核心环节提供专业服务，在项目识别阶段的物有所值论证和财政承受能力论证相对较粗，PPP项目运作中许多非市场化项目并没有相应的对比数据可以参照，特别是有现金流项目的财务测算；加上一些可研报告为了项目包装无法体现市场真实数据，导致项目定量物有所值评价难以推进，而定性评价指标内容过于简单，缺乏实际评价价值，避重就轻、粗略定性。甚至出现有些项目未全部完成概算批复就纳入PPP项目实施范围，仅在招标文件中约定设计变更和造价计取的规则，评审人员因资源不足，无法从科学角度进行审慎评估，导致前期论证工作难以发挥识别作用，加大了PPP项目的失败和违约的风险。
2 PPP模式中财政风险管理的对策和建议
（1）加快PPP法律顶层设计，完善政策体系，明确财政风险的界定和规范。应该尽快形成国家层面的法律体系，建立一套完整、规范的PPP法律制度保障，对PPP项目中的财政风险防范做明确的界定和规范。完善PPP合同，确保PPP合同的完整性、规范性和长期有效性，让合作双方的权利和利益得到充分的保障。协调好各部门特别是发改委和财政部的立法工作，进一步明确各执行部门之间的分工、协调、审批和财政风险监管问题，同时对PPP模式的五大环节的相关利益主体的财政风险监管和边界条件作出明确的规定，统筹协调各部门和地方的PPP政策文件，对现有的冲突文件进行调整和深化，出整的财政风险管理制度，进一步完善法律体系。
（2）加强财政预算管理体系，建立透明的财政预算制度。科学、全面评估和披露PPP模式中的财政责任，建立财政风险评价动态监测模型，分行业建立物有所值评价、财政承受能力评价模板，完善定性分析和定量分析，及时发现并处置监测运行过程中的动态风险。改进政府的预算会计制度，结合中长期财政规划统筹考虑，将PPP支出责任纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行，设置充分的财政风险信息披露制度，增强透明度。加强有效报告和披露PPP模式中的财政风险责任，将财政风险更好地控制在可接受范围内。
（3）建立PPP模式全生命周期的财政风险管理制度。全生命周期的监管制度是有效防范财政风险的重要前提。PPP模式主要包括五大步骤：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。项目识别的财政风险主要是“两论”的审定，有条件的项目尽量开展定量分析，有效地控制PPP支出责任不超过一般公共预算的10%；项目准备的财政风险主要是实施方案中风险分担、边界条件设置、绩效付费设置和重启谈判机制等，要科学合理地设置风险最优分配，保证合作双方承担其能最优管理的那部分风险，实现最优风险共享，实现合作收益最大化。项目采购的财政风险主要是确保采购过程的公平、公开、公正、合法、合规。项目执行主要的财政风险在于融资管理和绩效监测与支付，严格控制融资成本和按绩效支付对价；项目移交的财政风险主要是资产交割和绩效评价，避免国有资产的流失。由于PPP项目全生命周期内的不同阶段参与监管的主体不尽相同，重点监管财政风险的职责也不同，各监管主体应根据不同阶段对项目的参与程度，明确各自的财政风险监管职责，提高监管效率，形成系统化的动态监管体系，切实将全生命周期的财政风险监管落实到位。
实践经验表明，PPP项目如果操作不好会增加政府财政负担，加大财政风险，政府必须主动管理PPP模式的财政风险，根据对PPP模式的财政风险层次分析结果，建立每个步骤财政风险的监管主体、监管程序和监管职责，制定出有针对性的措施，才能有效地控制PPP模式的财政风险，全力保障PPP项目的社会效益和公众利益。
⒖嘉南祝
