新制度经济学认为，政府拥有规模经济和比较优势，为了节约交易成本，使自身利益最大化，强制广大的公积金缴交者参加公积金制度，达到规模经济和互助的作用，以提高职工的住房支付能力，使广大参加者的效用最大化。但是，由于人的自利性、有限理性、未来的不确定性、信息的不对称以及契约的不完备等多种因素的存在，政府、寻租设租、政治机会主义等问题的广泛存在，使得政治人的目标追求常常偏离委托人的预期。这就是近年来住房公积金大案频发、被挤占挪用的根源所在。当前我国住房公积金制度中存在如下政治委托问题：
（1）住房公积金初始委托人监督主体缺位。
由于住房公积金是通过国家强制缴交的，缴交者作为初始委托人虽在法律上拥有所有权，但其所有权是有限的，使用权受到控制，也不能转让，只能用于本人及其家庭的住房消费。缴交者不能通过“用脚投票”的方式解除与人的合约，惩罚人的机会主义行为，同时由于住房公积金所有者人数众多且相当分散，个体又存在“搭便车”的心态和行为，因此我国住房公积金制度中的委托问题更加严重。
（2）住房公积金缴交者即资金初始委托人与政治人政府的目标函数不一致。
公积金缴交者的目标函数是积累住房消费基金，提高住房支付能力，以及资金最大化。但是政府作为住房公积金的强制发起者，其目标函数更为宽泛，是提高中低收入阶层的住房水平。政府规定住房公积金增值收益中除提取风险准备金和拨付管理中心经费外，其余作为城市廉租住房的补充资金。公积金属于职工个人所有，但是政府却强制规定了其增值收益分配，职工并不能直接拥有资金支配权，这是对职工权利的一种强制剥夺，用来达到政府的目标。这就无形之中形成了公积金缴交者与政府人的目标不一致。
（3）监管中出现混乱和不到位、不科学现象。
目前，我国住房公积金实行多头监管，由建设部门会同财政部门、人民银行、银监会联合监管，同时委托地方同级财政部门和审计部门进行监督，从行政级别上和各地的住房公积金管理中心是平级或高半级，从实际意义上讲只是每年向各地要一些报表、数据之类，所谓监督只是摆设，这常常导致实际监管缺位。管理中心作为政府管理住房公积金的人，能否履行住房金融职能，需要公众的监督，这关键在于管理中心的透明度，而由于我国体制本身的局限性和公众监督意识不强，公众对住房公积金系统运作的真实信息并不完全了解，这就使得公众对政府部门及管理中心的具体行为缺乏完全、有效的监督，致使政府官员很可能受自身利益本性的驱使，出现“利益寻租”，使公众利益受损。
（4）住房公积金管理委员会的决策机制不科学。
按照《住房公积金管理条例》要求，住房公积金管理委员会是由政府职能代表与专家1/3，工会与职工代表1/3，单位代表1/3的结构组成的。在实际工作中，住房公积金管理委员会是一个松散的无专职人员的协商议事机构，参加会议的人员，从管委会主任到普通职工代表，身份地位相差悬殊，参会人员多数并不了解住房公积金日常管理业务，决策结果由谁负责不清楚。住房公积金管理委员会作为群体决策的形式，由于组成结构、组织形式和文化限制等原因，对管理决策的效果是十分有限的，甚至形同虚设。从全国看，一个常常被虚无化的群体机构，却作为全国高达9600多亿元住房公积金管理的决策机构，这是不科学的。
（5）对住房公积金管理中心定位不科学，激励约束机制效率低下。
在现行制度中，住房公积金管理中心被定义为是不以盈利为目的的事业单位，既不是政府机构，也不是政策性金融机构或会员制的法人实体，而是隶属于地方政府部门的事业单位，在没有法人资产和独立的经济利益约束下，“中心”很难建立起有效的监督管理机制，规范的会计审计、信息披露制度和风险防范机制。现实中在地方或部门利益的驱使下，部分政府官员对公积金管理“行政化”，导致“内部人控制”和“寻租”行为泛滥，挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生：用住房公积金弥补财政预算亏空，用于发工资的有之；用于兴办经济实体、投资入股、炒地皮、买股票的也有之，甚至发生了挪用百姓住房储蓄去澳门的恶性事件，从而严重侵害了广大公积金所有者的利益。这种现象的根本原因在于行政化的管理方式使得政府和“中心”的委托链被行政隶属关系所锁定，委托双方的垄断性，使得难以制定有效的激励与约束机制。
2住房公积金委托链中的经济委托关系中存在的问题
住房公积金管理中心委托银行进行资金归集和发放贷款等业务，银行委托公积金缴交者按时缴纳公积金，借款者按时归还贷款本息，整个过程中存在着信息不对称情况，委托人无法完全观察到人的努力情况，委托问题就产生了。
首先住房公积金管理中心与银行的目标函数不同。住房公积金是一种具有很强政策性、互和保障性的基金,管理中心的目标是发展基金，使之发挥最大作用，帮助职工解决住房问题。而银行争取这笔资金的经办业务是因为其存款利率低、资金来源稳定、期限长，在资金未从事经营运作的情况下，可以利用其获得一笔可观的收入。受利益驱动，银行尽力争取到住房公积金后，可能将大量资金沉淀，这不仅不能缓解住房资金的短缺，大力改善居民的住房条件，反为少数银行挪用资金、违章拆借提供了可乘之机。
其次，从目前来看,住房抵押贷款是种优质信贷资产，违约率很低，这成为银行争夺个人住房贷款市场的一个重要原因。银行往往在给开发商提供贷款时，与其达成开发商为其营销商业个人住房贷款的协议。而且银行在受理住房公积金贷款时，可能会利用住房公积金贷款较商业贷款手续繁杂、条件苛刻的劣势，说服借款人放弃公积金贷款转向商业个人住房贷款。
另外条例规定，住房公积金贷款风险由住房公积金管理中心承担，这样银行在发放贷款时就可能会不认真审查借款人的资格信用情况，形成公积金贷款的潜在风险。银行由管委会在条例规定的五家国有商业银行中指定，一经确定基本长期不变，由于缺乏竞争,导致委托双方信息的不对称更加严重,加上对银行绩效很难考察,银行就缺乏改进公积金业务的积极性，甚至可以隐藏自认为有必要隐瞒的信息,来追求其利益的最大化。
最后，公积金借款人应按照贷款合同按时归还本息，由于信息不对称的存在，银行及管理中心无法很好的观察到借款人的资信情况，可能会存在逆向选择，这就会造成贷款的风险。
3基于委托理论对住房公积金制度中的委托问题提出的对策性建议
3.1对住房公积金制度中政治委托问题的建议
①在政治委托关系中降低和消除由于政治委托人的缺位造成的人道德风险，需要建立规范性的良性制度规则。对作为政治委托人的住房公积金缴交人，是分散性的公众，其对政府的激励约束只能通过设计一套兼有激励与约束的制度规则来进行，以规范委托双方之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把交易成本降低到最低程度[2]。
②加强住房公积金的保值增值能力，使住房公积金所有者和政府的目标趋于一致。建议成立全国统一的住房公积金管理机构，对资金在全国范围进行统一调配和管理运营，打破地区运营的区域性限制，形成规模经济，保证资金的保值增值，提高整体使用效率。在此基础上提高所有者公积金存款的利率。这样既满足了公积金缴交者资金价值最大化的目标，同时也可以为政府提供更多增值收益用于廉租房建设等，以更好地实现扶持中低收入阶层住房消费的目标。
③在决策和监管方面，为了防止公积金监督者虚位的问题,政府可以将联合监管改成由唯一部门监管，成立全国性的公积金管理机构。由其负责公积金政策的制定和执行，对各地住房公积金管理中心实行垂直管理，建立经营考核制度和运营失误追究制度，将住房公积金管理和监督的结果作为考核的硬性指标，确保对管理中心管理运营行为的监督约束到位。为了解决失灵问题和由信息不对称导致的利益寻租问题,政府可通过加强具有独立性的财政审计部门对管理中心的经济责任和管理经营情况进行监控来解决。最后，要增加住房公积金管理的透明度，形成有效的公众监督和舆论监督。
④科学定义管理中心的性质，明确公积金所有者和经营者的权利和责任，建立有效的激励约束机制，改变中心管理者不必为他的行为后果承担全部责任的情况,从而抑制道德风险的产生。我国现阶段在政策性住房金融的管理上采取委托国有商业银行的办法虽符合国际上政策性金融的委托运用机制，但缺乏属于政府机构序列、执行政府住房金融政策、制定政策性住房金融计划、由政府财政投资形成资本金、有稳定资金来源、为广大中低收入阶层购房融资提供服务的独立的政策性住房金融机构[3]。因此住房公积金的发展方向是政策性住房金融，应把管理中心定义为政策性住房金融机构。其次，建立有效的相容性激励约束机制，来调适人们“对狭隘的短期个人利益的追求”与“对参与相互作用或交易的其他人的权利的尊重和对明智的长期个人利益的追求”之间的关系[4]。在激励性制度规则中，只要政治人正确履行契约，就能够得到相应的回报，这种回报应该能够对人的正面行为产生激励效果。因此，在实际中应将管理中心人员的经济收入与公积金管理经营业绩直接挂钩，并进行灵活考核；同时，要不断创新激励的内涵，将社会声誉、职务升迁等“无形利益”与公积金各级委托人的经营业绩联系起来，从而充分调动委托人的积极性、主动性和创造性。在约束性制度规则中，通过制度规则提高政治人的违约成本,使之不敢采取违约行为。还应建立规范各级住房公积金人决策行为、管理行为的法律法规,针对人的违约行为、“不作为”行为，采取相应严格的惩处办法。最后，必须建立和完善公积金管理中心的用人制度，改变目前尚处于僵化状态的干部人事制度,打破管理者的行政任命机制，引进市场机制，形成竞争上岗机制，优胜劣汰地选拔公积金的管理者，这有助于突破住房公积金管理中的垄断性，减少人的道德风险，大大降低成本，使管理中心具有行政色彩的管理者真正转变为高级管理人才。
3.2对住房公积金制度中经济委托问题的建议
①增进委托者和者双方权益是提高委托制度效率的基本原则。在增进制度效率为目标的管理进程中，必须以维护和增进双方利益为基本方向，才能充分调动两者的积极性，从而有效地利用委托者的资本资源和者的人力资源，达到总资源利用效率最大化[5]。在住房公积金管理中心与银行的委托问题中，由于银行的自营业务与公积金贷款业务存在竞争，可以考虑停止发放住房公积金低息贷款，改为利息补贴和提供政策性担保。可以借鉴北京市住房资金管理中心的做法，根据借款人可以申请的贴息额度,对商业性个人住房贷款和政策性个人住房贷款的利息差进行贴息。这样做的好处是能够充分利用商业银行的资金使更多的贷款人享受到公积金贷款政策的优惠，而且提高了银行放贷的积极性。提供政策性担保可以使银行降低贷款门槛，从而使更多中低收入者也可以享受到住房贷款，提高了制度效率。
②在银行的选择机制方面，停止由管委会在规定的五家国有商业银行范围内选择的做法，引进竞争机制。通过公开招投标来选择银行，所有的银行、信托机构和保险公司等金融机构都可以平等的参加竞标，这有助于促进机构的积极性和主动性。竞争法则会使机构尽力为管理中心利益服务，从而使其目标与管理中心一致起来，同时也更容易获得优秀的机构来运营资金。
③加大住房公积金宣传力度，使更多的职工了解住房公积金的优势和好处，自觉加入公积金缴交者的行列，维护自己的权利，履行自己的义务。这样可以增大银行说服借款者改贷商业贷款的成本，也可以使借款者自觉按时还款，降低了住房公积金的风险。
4结束语
总之，住房公积金制度是一项涉及政治、经济和社会等的系统工程，要提高其制度效率，就要从根本上理顺系统内部的各层委托关系，提高委托链的效率，才能更好的实现其为广大职工住房消费服务的目的，最终实现我国公民“居者有其屋”。
摘要：尝试从新制度经济学的委托关系角度，分析我国住房公积金制度管理方面的失范与不足。从政治委托关系和经济委托关系两方面，揭示出我国住房公积金制度发展过程中一切矛盾的焦点是由于其定位不准确，委托链效率低下。从新的视角对住房公积金制度的改革提出对策。
Abstract:Thisarticletriestoanalysetheanomieanddeficiencyofthehousingaccumulationfundsystemonthepointoftheprincipal-agentrelationshipsintheNewInstitutionalEconomics,throughthepoliticalprincipal-agentrelationshipandtheeconomicprincipal-agentrelationshiptorevealthatthefocusofallconflictsunderdevelopmentofourcountry''''shousingaccumulationfundsystemistheinaccurateofitslocationandtheinefficienciesoftheprincipal-agentchain,inordertogivecounseltothehousingfundsystemreformfromanewperspective.
关键词：住房公积金制度；委托关系；激励约束机制；对策
Keywords:housingaccumulationfundsystem；principal-agentrelation；incentiveandrestraintmechanisms；countermeasures
参考文献：
[1]张旭霞：《现代政府信用及其建构的对策性选择》[J]；《南京社会科学》2002（11）：62。
[2]张旭霞：《现代政府信用及其建构的对策性选择》[J]；《南京社会科学，2002,(11)：63
最近,从中国银行的“森豪公寓”骗贷案到浦发银行的“姚康达事件”,我国商业银行假按揭案件不断浮出水面。由于假按揭行为具有隐蔽性,一旦商业银行将这些住房抵押贷款证券化(MBS),购买这些证券的投资者将面临巨大损失,而我国又没有专门的法律条款来防止证券化过程中的假按揭行为。由于住房抵押贷款证券化的中间环节繁多,涉及的法律问题复杂,因此,完善相关的法律金融制度,保护投资者利益,是我国顺利实现资产证券化,进一步发展住房抵押贷款证券化市场的迫切需要。本文试图从投资者的角度出发,探讨住房抵押贷款证券化的法律风险,从而为完善相关法律金融制度提供参考依据。
一、我国住房抵押贷款证券化的法律金融制度框架
住房抵押贷款证券化是指发起人将满足一定标准的多笔住房抵押贷款汇集重组为住房抵押贷款资产池,并将资产池的现金流转让给特殊目的中介(SpecialPurposeVehicle,SPV),SPV再以此作为支撑,通过一定的结构安排,对风险与收益要素进行分离与重组,在市场上发行可流通的证券。住房抵押贷款证券化包括支撑资产的破产隔离、重新捆绑和信用增级、证券发行三个环节。SPV从发起人受让被转让债权的形式主要有两种:一是信托方式;二是转让方式。信托方式是指发起人以支撑资产设立信托,让与SPV以换取受益权证,然后再销售给投资者。转让方式是指发起人将支撑资产真实出售给专门从事证券化运作的SPV,由其发行资产支持证券。
近年来,我国相继推出了一系列关于住房抵押贷款证券化的法律法规(见表1),从而形成了现行的住房抵押贷款证券化法律金融制度框架。
我国住房抵押贷款证券化具有以下特征:一是以信托方式实现住房抵押贷款证券化;二是投资主体只限于机构投资者;三是信用增级的形式灵活多样,明令禁止政府提供信用担保。
(一)以信托方式实行住房抵押贷款证券化
关于住房抵押贷款证券化的模式,国内学者围绕我国应该采取美国模式还是英国和欧洲模式进行了长期的论证,关注的焦点是SPV是否要有政府背景,是采取公司形式还是信托形式。根据《信贷资产证券化试点管理办法》(下称管理办法),我国住房抵押贷款将以没有政府担保的信托方式实现证券化。管理办法第2条规定:“资产证券化是指以银行业金融机构作为发起机构,将信贷资产信托给受托机构,由受托机构以资产支持证券的形式向投资机构发行受益证券,以该财产所产生的现金支付资产支持证券收益的结构性融资活动。”我国首单住房抵押贷款支持证券产品——“建元2005-1”就是由中国建设银行作为发起机构,委托中信信托在银行间债券市场发行的。
另外,我国还没有SPV方面的专门立法,但《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》(下称监管办法)对SPV的市场准入作出了严格的规定。监管办法第9条规定,信托受托机构应当“根据国家有关规定完成重新登记三年以上;注册资本不低于五亿元人民币,并且最近三年年末的净资产不低于五亿元人民币。”同时,监管办法第8条规定:“资产支持证券由特定目的信托受托机构发行,特定目的信托受托机构由依法设立的信托投资公司或银监会批准的其他机构担任。”这意味着我国的SPV的主体将是信托投资公司,但也不排除其他机构担任SPV的可能。
(二)投资主体只限于机构投资者
现阶段,我国MBS只能在银行间债券市场交易。管理办法第47条规定:“金融机构按照法律、行政法规和银监会等监督管理机构的有关规定可以买卖政府债券、金融债券的,也可以在法律、行政法规和银监会等监督管理机构有关规定允许的范围内投资资产支持证券。”这一方面是汲取我国股票市场的教训,由于我国住房抵押贷款证券化处于起步阶段,相关的法律金融制度不完善,逐步向个人投资者开放MBS业务,可以积累经验,保护中小投资者的利益,避免市场过度的非理;另一方面,MBS在我国是一种全新的固定收益证券,其风险收益特征与普通企业债券、其他固定收益类证券不同,对风险管理能力要求高,而机构投资者在这一方面比较成熟,从而能够保证国内住房抵押贷款证券项目的顺利实施。
我国向个人投资者开放MBS业务只是时间上的问题。从成熟市场的资产证券化实践来看,只有切实保护中小投资者的利益,才能最终真正推动资产证券化的发展,这就需要进一步健全和完善相关法律法规制度。
(三)信用增级的形式灵活多样,政府不为MBS提供信用担保
信用增级是指在住房抵押贷款证券化交易结构中通过合同安排所提供的信用保护。信用增级的方式可以分为外部法和内部法:外部法是指第三方根据相关法律文件中所承诺的义务和责任,向信贷资产证券化交易的其他参与机构提供一定程度的信用保护,并为此承担相应的风险;内部法是指通过重新安排证券获得偿付的优先次序,提高优先级证券的信用级别,或通过发起人提供更多的连带责任提高证券的信用级别。
我国MBS的信用增级形式可以是内部法和外部法,但是不能由政府提供信用担保。管理办法第30条规定:“信用增级可以采用内部信用增级或外部信用增级的方式提供。内部信用增级包括但不限于超额抵押、资产支持证券分层结构、现金抵押账户和利差账户等方式。外部信用增级包括但不限于备用信用证、担保和保险等方式。”这无疑为我国住房抵押贷款证券化的外部增信提供了法律上的支撑。同时,政府不能为住房抵押贷款提供信用担保,因为我国《担保法》第8条明确规定:“国家机关不能作为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行的转贷款的除外。”勿庸置疑,这一规定也将制约我国住房抵押贷款证券化的发展。
二、我国住房抵押贷款支持证券的法律风险
我国住房抵押贷款证券化的法律风险主要来源以下两种情况:一是由于法律方面的空白使得投资者的利益得不到切实保障;二是有的法律法规不合理、可操作性差,导致法律执行成本高,违规者得不到惩罚,容易导致道德风险和金融欺诈行为。
一般来看,土地资源的稀缺性、房地产产品的特殊性、 经济环境的变化、金融过度支持等原因是引起房地产泡沫的一般性因素,适用于各种经济体制,我国也不例外。但我国一些特殊的制度和文化也赋予了我国房地产行业一些新的特征,本文将重点分析这些有可能引起房地产行业泡沫的特殊诱因。
一、保障性住房缺失
二、土地制出让制度缺陷
三、房屋供给结构不合理
我国房地产市场上房屋供给结构不合理推动了房价的不合理增长,主要表现在:一是房地产存量市场和增量市场结构不平衡。房屋二级市场 发展 严重滞后,新增房产需求主要集中在增量市场。这样不但导致存量房屋得不到充分利用,也使增量房屋变得相对稀缺,抬高了房价。二是房地产销售市场和租赁市场发展不平衡。房产租赁市场并没有提供更多更好的租赁服务来分流消费者的住房需求,从而将压力都集中在销售市场,导致房价上涨。三是住房产品供给结构不合理。具体表现在:大户型住房多,中小户型住房少;高档住房多,中低档住房少;一般商品住房多,限价商品房、 经济 适用房以及政府廉租房少。低费用支出房屋供给不足,一方面导致其价格上升,另一方面也迫使部分消费者转而购买高费用支出房屋,对高费用房屋维持其高价起到了支持作用,从而拉动住房平均价格上升。
四、特殊文化背景下的投资偏好
中国百姓偏好住房投资,有以下几个原因:第一,中国 历史 文化传统建构了中国人热衷住房投资的特定惯习,住房过度投资是人们在这种惯习制约下的选择。第二,在中国,住房已经成为阶层区分和日常生活中一个重要的“信号”,是个人社会身份和生存能力的体现,这使得人们呈现过度投资的非理性倾向。
以上列举的我国的一些特殊制度和文化,如果不加以限制和引导,必然会导致房地产市场的泡沫,给经济发展和社会稳定带来隐患。我国应尽早改善现有的土地出让制度、加强住房保障体系、优化住房供给结构以及引导消费者的合理住房观念,使房地产市场能够健康持续的发展下去。
前言
1998年7月国务院发出《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 (国发［1998］23号)文中十分明确地提出“房地产是国民经济支柱产业”。自此，房地产行业成为了带动国民经济增长的新的经济增长点和消费热点。政策实施13年以后，全国商品住宅销售价格呈现“非理性”快速上涨的态势，人民的住房问题越来越突出，引发了一系列社会问题。虽然，我国政府加强调控，先后于1995年与1998年推出了经济适用房与廉租房两种保障性住房，但是由于保障性住房的投资逐年下降，建筑面积逐年减少，弱势群体的基本住房权利还是没有得到保证。政府完全将执行市场化房产政策，房地产行业同时还兼有作为拉动经济增长的重任。而且因为没能配套地建立完整的社会住房保障体系，经济适用房被部分特权阶层的人作为商品房进行牟利，是真正需要住房的中低收入家庭住房需求落空，导致住房矛盾凸现。
住房问题是任何一个市场经济国家在工业化和城市化过程中都会遇到的社会问题，住房问题的解决直接关系到各国经济的发展、政治的稳定。20世纪以来，发达国家政府都在不同程度上参与住宅市场，发展具有社会保障功能的住房供应体系和运作模式，用来弥补商品性住房市场的不足。在此方面，一些发达国家的发展经历应该值得参考和借鉴。本文选择美国、新加坡和英国三个典型的国家，但是各自住房保障制度又有不同的特点加以研究，以期对完善我国住房保障制度有所启示。
一、发达市场经济国家住房保障制度概况
（一）、以美国为代表的市场主导型
美国实行市场化的住房保障形式，其住房商品化和私有化程度都非常高，个人拥有私有住房的比例目前已超过90%。作为一个典型的市场经济国家，美国在住房保障制度方面最重要的经验就是根据住房发展的不同阶段，制定了大量的法律、法规，保证低收入家庭的住房问题的解决，这些法律对现在的住房保障也影响深远。首先，1949年颁布的《国家住宅法》确认了退伍军人管理局、联邦住宅管理局及联邦全国抵押协会为公共住宅建设管理机构，日常工作是为低收入人群提供政策帮助，并进行日常管理。第二，1961年的《国民住房法案》鼓励私营金融机构向租赁性住宅项目提供低于市场利率的贷款，随后，该项目的抵押权按正常的市场价格出售给联邦全国抵押协会，其中间的差额由联邦政府提供补贴；1968年的《住房和都市发展法》提供低于正常市场水平的贷款利率（住房抵押贷款利息压至1%）给私营开发商，鼓励其为中低收人者提供低于正常市场租金水平的住房。第三，1974年的《住房与社区发展法案》明确联邦政府为低收入家庭的交付租金提供信用担保；而且提出了租金证明计划与租金优惠券计划。让民众可以自由地选择在城市中租房子，高出规定房租的部分由政府补贴，消化“贫民窟”隐患。，保障性住房。第四，1990年的《国民可承受住房法案》实施公共住宅私有化策略，推出“人人拥有居住机会”计划，把公屋出售，并将一些社会服务与住房问题相融合。
（二）、以新加坡为代表的政府主导型
新加坡政府自1968年提出“居者有其屋”计划。新加坡政府经过几十年的努力，截止1994年，新加坡政府共建成公共住房67万套，占全国人口87%的新加坡居民住进了政府提供的组屋内，全国人均住房面积达到20平方米。[1]其成功主要有一下几个方面：(1) 1960年政府成立了建屋发展局，并在资金与土地上给予相应的支持其为居民建设保障性住房即“公共组屋”。（2）1968年，新加坡政府提出了“居者有其屋”的计划（如下图所示），按照对经济收入不同的家庭，实行不同的优惠政策形式，逐步推行住房私有化计划。
图1新加坡保障性住房供应模式图[2]
(3)1955年7月国家强制实施的个人储蓄式中央公积金制度，规定雇主(不论是私人机构还是国家机关)和雇员都必须以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户；并由中央公积金局按《中央公积金法》对公积金进行统一管理。（4）在供应方式上实行租售并举。新加坡严格按家庭收入确定享有住房保障程度，对月薪不足800新元的特困家庭推出租住公共住宅，政府每个月象征性地收取十几元房租；对困难户通过获得政府补贴购买旧房居住；对中低收入家庭购买新房居住，政府采用分级制购房补贴形式，即面积越小，获得的政府补贴比例越高，但是如果面积越大，不仅不给予补贴，反而要收取一定的房屋费用。
（三）、以英国为代表的社会福利型
英国深受福利经济学的影响，住房保障模式倡导公民普遍地享受住房福利，国家担负保障公民住房福利的职责。因为英国的住房福利支出逐年上升，甚至一度占国内总产值的比重在30%，使政府不堪负荷。1984年，英国通过了《住宅与建房控制法》，推行住房私有化。现今，英国居民70%拥有自由住房产权，另30%居民居住租赁住房，其中20%居民从当地政府租赁公有住房、10%居民租住私人房屋。[3]其主要做法有以下几个方面：(1)英国有专门的住房供应部门即私有企业、住房协会、地方政府来保障低收入家庭的购房福利。(2)推行住房保障立法，保障低收入家庭的购房福利。例如，《1980年住房法》规定，凡租住公房的住户都有优先以及优惠购买其所居住的公房的权利；1984年的《住宅与建房控制法》，强制要求新的住宅建设项目必须有15％-50％的数量的低收入居民住房，否则，政府不批准该建设规划。(3)推行优惠的住房购买政策，例如，居民通过向住房协会申请低于市场利率的抵押贷款购买住宅，政府不仅对住房消费者（但只是针对购买第一套自有住房的居民）的住房抵押贷款支付中的税收实行减免，还为其提供财政补贴。(4)为贫困家庭提供租房与购房福利。，保障性住房。，保障性住房。为贫困家庭提供租金低廉的政府公房；鼓励非赢利组织兴建的普通住房，并以低于市场的价格租给低收入家庭，房租差额由政府对其进行补贴；对购买自住房的困难家庭，政府减免其购、房的房产税，对其房贷利息进行补贴，并代缴房屋全部水费，提供一定的房屋修缮费。
二、发达市场经济国家的成功经验对我国的启示
通过对美国，英国，新加坡的住房保障制度的建设实践来看，对于解决中低收入家庭住房问题，各国根据本国的国情采取各自不同的对策积极去应对，已经取得了良好的效果，并形成了本身的特色。其在发展过程中成功的经验，为建立和完善我国的住房保障制度提供启示的意义如下：
（一）、重视立法的作用
住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。住房保障方面的立法受到了三个国家政府的高度重视，他们基本都己经形成了比较完善的住房保障法律制度，不仅在一般的综合性法律中如宪法、民法等有相关住房保障的法律条文，而且制定了专门性住房保障法律。而我国在住宅方面出现法律的空白，目前还没有专门的公共住房政策法规，公共住房政策的依据仅仅是中央政府的几份相关文件，严格地说不具备法律效力。住宅权作为一种基本权利，其实现需要立法加以保障。，保障性住房。因此，政府应积极推动住房保障方面的立法，保障居民住宅权得以实现。2010年11月，十一届全国人大人大常委会表决通过了住房保障法的起草列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划。在立法方面要注意几下几点：其一是必须在法律制定方面分上位法与下位法，上位法为国家层面的宏观法律法规。下位法为地方政府、社会团体执行公共住房保障政策的具体实施细则；其二是住房保障相关法律法规的制定要保持前瞻性和连续性，以加强法律法规解决实际问题的指导作用。
（二）、重视政府作为构建和实施住房保障制度的主体作用
英国、新加坡、美国三个国家的住房保障政策有一条成功的经验就是确立和强化政府在解决中低收入家庭住房问题中的作用。在解决中低收入家庭住房的问题上，市场机制存在失灵现象，三国政府通过直接或间接的参与，来帮助这些家庭获得与社会发展水平相当的住房条件。而我国在房改开始到本世纪初很长时间的对房地产产业的指导思想是“房地产是国民经济支柱产业”，长期将房地产产业作为带动国民经济增长的新经济增长点和消费热点。正是由于政府的以住宅产业作为新经济增长点的推力之下，政府过分地强调住房货币化，全盘否定了住房福利，导致全国房价狂飙，普遍居民住房出现困难，人民的住房矛盾日益加剧。鉴于住房保障对一个国家的稳定与经济持续发展具有极端重要的意义。因此，政府要尽快转变思想，树立服务意识，重视低收入大众群体的住房需求，建立与完善住房保障体制，发挥政府在住房保障制度建设和发展中的应有的主体作用。，保障性住房。
（三）、重视住房金融财政政策的保障作用
由于住宅产业属资金密集型产业，随着住房保障制度的不断推进，住房金融的发展是住房保障制度的实施的关键。，保障性住房。发达国家非常重视政策性金融支持系统的构建，如美国的联邦抵押贷款协会、新加坡的住房公积金制度、英国的住房协会等，帮助了低收入家庭实现了购房的梦想。我国由于国情的限制，住房金融保障制度起步比较晚，而且仅有几家商业银行和住宅储蓄机构参与住房金融，涉及面窄，放贷条件苛刻，工作效率低，十分不利于住房金融的发展。从三个国家的成功经验来看无论居民改善居住环境，或者提高居民居住质量都离不开住房金融的大力支持。所以，我国要大力发展住房金融制度，积极推行住房储蓄制度、政策性住房抵押贷款制度、信用担保制度，进而降低中低收入者申请贷款的门槛，增强其购房支付能力。
（四）、重视多层次住房保障体系建设
住房保障的实质，是政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距，以解决部分居民住房支付能力不足的问题。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障的水平也必须具有层次性，能够灵活的适应不同保障对象的具体需求。提供不同保障水平的保障方式，也以体现对每一个居民的公平。例如，新加坡模式针对不同收入的人群，提供不同类型的房源、贷款额度、住房补贴来实现其“居者有其屋”的住房政策。我国住房保障制度不仅起步较晚，而且住房保障层次不完整。例如，我国的原有的住房体系是：最低收入家庭由政府提供廉租房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他高收入家庭购买、租赁市场价商品住房。对于一类收入水平高于经济适用房准入的经济条件，但其实际住房消费能力又不足于购买普通商品房的中等收入阶层，即所谓的“夹心层”。而原有的住房保障体系没有相关的保障制度来解决这部分人的住房问题，出现制度的断层。对我国的社会稳定与经济发展造成了严重影响。迫切需要对我国旧的住房保障制度进行改革，建立新的住房保障制度以解决“夹心层”的住房问题。那么完善后的住房保障体系应该为最低收入人群对应廉租房，低收入与中等偏低收入人群对应经济适应房，中等收入人群对应限价房，中等偏高收入与高收入人群对应商品房。因此，立足国情发展制定分级计划，有步骤有层次地解决中低收入家庭的住房问题是关键。
参考文献：
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关键词：保障性住房制度；经济适用住房；公共租赁住房
一、保障性住房制度的相关概念
（一）保障性住房
保障性住房指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由经济适用住房和公共租赁住房构成。这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房。
（二）住房社会保障制度
指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中的低收入家庭进行扶持和救助的一种住房政策措施的总和。其要点如下：
1.从住房供应的角度――多层次住房供应体系的组成部分之一；
2.从社会保障的角度看：住房社会保障制度是整个社会保障体系的重要组成部分；
3.责任主体是国家或政府；
4.目标：满足中低收入家庭的基本居需求；
5.保证制度实施的依据是社会立法。
二、 保障性住房制度的主要内容
目前我国的保障性住房制度主要包括：经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房以及住房公积金制度。但2013年，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委于联合印发了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（以下简称《通知》）提出，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房将并轨运行。同时，住房公积金制度属于相对独立体系，故本文主要对经济适用住房以及公共租赁住房进行介绍。
（一） 经济适用住房
经济适用住房，简称经适房，指由政府出资扶持，具有经济性和适用性两方面优点的社会保障住房。所谓经济性，是指住房的价格相对同期市场商品房价格而言是适中的，符合中低收入家庭的负担能力。而适用性，是指在房屋的建筑标准要达到一定的使用效果，不能低于基本标准和要求。经济适用住房是国家为解决低收入人群住房问题做出的政策性安排。
（二） 公共租赁住房
公共租赁住房，简称公租房，是对住房困难人群采取的过渡性解决方案，旨在为不属于低收入人群但住房困难的人群，提供的住房帮助。公共租赁住房不归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受得起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，外地迁移到城市工作的群体等。公共租赁房有规划合理、配套完善等优点，但在实际实施过程中也存在户籍、租金等问题。
经济适用住房和公共租赁住房，再加上住房公积金制度，共同构成了保障性住房的制度体系，通过对二者的概念进行分析，我们不难看出，虽然经济适用住房与廉租住房均属于保障性住房，但二者还是有一定的区别，例如，在政策目标，针对的具体人群，房屋的性质等方面均有较大的不同，下表对于二者做出了详细的区分。
三、住房保障制度存在的问题
（一）准入和退出机制存在问题
1.准入机制
目前反映出来的主要问题如下：第一，收入状况确定难度大，容易产生“搭便车”的现象。第二，人均住房面积这一标准设定过于简单。虽然操作简单，但是难以真正体现住房困难程度，第三，审核力度不足，监督机制急待完善。依靠社区审核，可能使得审核往往流于形式；另一方面房管部门对居民相关信息进行复核，工作量繁重，人手缺乏。
2.退出机制
由于保障性住房资源较为缺乏，因此，必须加强保障性住房的循环流动，以确保保障性住房真正的为存在住房困难的家庭居住。然而，在现阶段，我国的保障性住房的退出机制缺乏相关方案。这就使得退出机制难以真正、有效实施。
（二）保障性住房管理制度建设滞后
1.分配管理环节
经济适用房作为一种准公共产品，住房困难群体就是直接受益者。尽管目前为保证制度的公开、透明，设置了事前审查，事中摇号，事后公布等一系列环节，以防止暗箱操作，但是经常能够看到有关保障性住房分配管理的负面消息。
2.住房保障管理机构缺失，法律建设滞后
尽管保障性住房建设推进速度很快，但是，从事该项目的机构和人员均存在数量不足现象。一方面，机构的缺乏使得研究工作进展困难，也影响了政策的推进和实施。另一方面，工作人员不足，又使得管理工作效率低下。同时，相应制度的实施，离不开法律作为基本保障，然而目前国家尚未制定出台相关法律，使得制度推进缺乏相应的依据。
（三）保障性住房财政支持力度不足
保障性住房的建设，离不开财政政策的支持，但在现阶段，也存在一定的问题。
1. 住房保障的投入比例过低
相较于我国房地产投资规模，对保障性住房的投入远远不足，根据相关统计资料显示，2014年实际用于保障性安居工程支出4319.49亿元，2015年，全国财政一般公共预算安排保障性安居工程资金3602.28亿元，比上年增长7%。虽然对于保障性住房的财政支持呈现逐年上升的趋势，但是，仅有部分地区能获得中央财政补贴，而其余地区只能从当地财政预算中提取资金。这就造成困难地区对保障性住房的投入力度不足，制约了保障性住房的发展。
2.税收优惠政策缺失
以发达国家为例，美国、德国等发达国家都对低收入家庭实行税收减免的优惠政策，以提升低收入家庭的购房能力，然而我国却缺乏类似的政策。这些都需要我们进一步的制定和完善。
通过以上的分析不难看出，我国目前保障性住房制度还不够完善，存在着较多的问题，较发达国家而言，还存在着巨大的差距，但是，需要明确的是，我国相较于发达国家，在政治制度、国情、经济发展状况方面均有很大的不同，因此，对于国外的先进制度，不能一味的照搬照抄，而要结合我国实际，针对现阶段存在的主要问题，进行深入分析，以期制定出能解决实际问题的措施，例如：完善准入和退出机制；设置相应管理机构，出台相关法律；进一步加大财政扶持力度，推出税收优惠手段。使得保障性住房制度能够发挥真正的作用，以解决中低收入阶层的住房问题。（作者单位：山西财经大学）
参考文献：
作为论证话语的视野架构，厘清公民住房权含义以及在此界定下的房地产应然与实然是现实与理论的需要。公民住房权是舶来品术语，历史较为悠久，存在于多个文献资料，随着时间变迁与经济社会发展得以逐步丰满。
1.人权条约下的含义界定：房地产的应然
从国际范围来看，许多重要的国际人权公约都明确规定了对公民住房权的保障。1948年《世界人权宣言》第25条规定，人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的包括住房在内的生活水准;1966年《公民权利和政治权利国际公约》在第1条指出，所有公民有权为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源，并且在任何情况下不得剥夺一个公民自己的生存手段;1966年《经济、社会及文化权利国际公约》第11条规定，人人有权为他自己和家庭获得相当的包括住房在内的生活水准。从这些最基本、普遍性的人权条约可以看出，公民的住房是人权命题中的应有之义。针对公民住房权，国际社会采取了更为具体的行为：1991年适足住房权特别报告员的任命、1991年《第4号一般性意见──适足住房权》、1994年《住房权国际公约(草案)》、1995年《迈向住房权利的战略计划》、1995年《适足住房权特别报告员最终报告》、1997年《住房人权：联合国事实清单第21号》、1997年《第七号一般性意见：关于强迫驱逐》、1999年联合国住房权计划的批准和2001年联合国人居中心升格为联合国人类住区规划署等。
其中1991年《第4号一般性意见──适足住房权》首先在第1条强调了适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。同时这一《意见》对公民住房权的具体含义作了精细的表述：(1) 适足的住房权利适用于每个人且不应受到任何歧视;(2)住房权利是所有人不论其收入或经济来源如何都享有的、适足的安全、和平和尊严地居住某处的权利;(3)所有人不论使用的形式都应有一定程序的使用保障;(4)合适的住房要有符合要求的服务、材料、设备和基础设施的提供;(5)住房有关的个人或家庭费用是力所能及的;(6)适足的住房必须是适合于居住的;(7)适足的住房应处于便利就业选择、保健服务、就学、托儿中心和其他社会设施之地点;(8)适当的文化环境。
按照公民住房权自有含义，社会中的个人主体具有适足居住的权利，而要达此目的，房地产这一载体是必须存在的介质。综合人权公约对公民住房权的阐述，笔者认为，这一人权意义下的房地产应然具有的内涵大致可以从这些方面理解：(1)在市场经济情势下，房地产业存在一个基本的底线，即是社会中的各个阶层要具有力所能及支付水平下的适足居住空间;(2)社会中的各个阶层个人主体拥有人权含义的公民住房权，不意味着这些主体都拥有公民住房权对应的房地产这一载体的所有权;(3)国家具有提供针对社会中的各个阶层适足居住的房地产的义务;(4)严格限制房地产的剥削性，这是因为房地产的天然代际传递性与天然代内财富转移性，使得房地产非常容易成为公民个人财富转移工具;(5)房地产的合理利润与超发货币承载工具条件下的超额利润要做严格区分，国家不能将房地产视作滥发货币的倾倒地;(6)房地产具有人权性与资本性二重性，协调两者关系要按照人权高于资本、资本服务于人权的原则进行;(7)房地产存在的目的在于服务于房地产创造者，特别是这一主体中的弱势群体，房地产不能反噬劳动者;(8)房地产的具体形式受限于国家的法律法规政策。作为房地产的具体体现之一的小产权房，自然具备普遍意义上的房地产的应有含义。我们在讨论小产权房法律出路时，无疑应当遵循公民住房权意义下的房地产应有含义的要求，进而使用这一含义作为标准来检验小产权房法律出路的设置。
2.社会实践中的人为解构：房地产的实然
不少决策制定者对于公民住房权这一概念的理解，目前还存在极大的误区。他们简单地将住房权利等同于住房救济，将公民住房权的内涵和外延大大窄化。这种对公民住房权概念的错误理解往往基于一个预设，即大多数居民都能够通过住房市场获得公民住房权的满足，政府只需关注那些被排除在市场之外的社会群体。〔1〕这一存在于政府决策者头脑中的基本认识被体现在了具体的各级政府的各种会议文件、工作报告以及法律法规政策中，压缩之后的公民住房权的主体对象在现实中基本上限定于低收入阶层。至于那些无法从市场经济条件下通过自己支付货币成本获得住房，又不符合窄化之后的政府在文件中致力于解决的收入阶层人群的公民住房权被忽视了。我们如果仔细考究这一窄化的动因可以发现，政府作出这样选择的一个最基本的利益动机在于政府意图，以及实际上已经获得的巨额地租收益。
我们只要梳理下现行有关住房，尤其是直接体现公民住房权的保障性住房的法律就可以发现是存在极大的缺陷的：首先，是位阶较低，现实层面的关于廉租房、经济适用房这些保障性住房的法律法规政策多是地方性的，欠缺全国性的统一性的法律配套体系;其次，是内容空洞、模糊，从享有保障性住房的资格条件、主体对象范围等来看，具体的操作性比较差。我们不能忽视的是，学界理论的研究也是重点关注政府的现实操作。我国关于公民住房权的研究近乎空白，缘于相当一部分学者认为住房问题，对国家而言是一个产业和经济问题;对民众而言是个高房价问题;对学者而言是一个实践并难以上升到理论高度的形而上的问题。目前研究住房政策和住房立法的学者以从事房地产、区域经济、财政金融研究者居多。〔2〕
另外，政府为此进行的财政支出所占整个政府的财政支出是比较低的，即使是已经建成或者通过其他路径转换的廉租房、经济适用房大多自身结构较差、位置偏远、生活不便、社区配套不完整，对比前文论述的公民住房权语境下的应有含义就发现差距是巨大的。政府的目光盯着的是那些可以带来土地财政收入的商品房，这些房地产无论是地段、基础设施、周围的环境，基本上都是上佳之选。尤其是近10年来的政府在体现公民住房权的房地产上的不作为，现在已经很难在那些发展成熟的城市好的区域完成体现公民住房权的房地产建设，房地产实然上已经走向了背离体现公民住房权的道路。在这种情形下，位于城市内部区域的小产权房浮上台面，在理论上学者已经开始探讨。如有学者主张，小产权房的出现有着复杂的经济、社会、法律原因。如果仅仅为了消除违法性而对小产权房一拆了之，势必会造成更为严重的利益混乱，甚至有可能影响到社会稳定。考虑到公租房政策实施过程中的种种不足，小产权房在保障住房权利方面的社会功能应该得到肯定。在当前的法律背景下，我们可以将小产权房改造为公租房，从而建立集体公租房制度。〔3〕毕竟小产权房转为保障性住房，可缓解中低收入者无力购买商品房尴尬的境况、扩大保障性住房的来源，增加供给，平抑商品房价格、有效缓解城市化带来的人口在城市聚集的社会压力、遏制游离于国家政策控制之外小产权房的地下市场，所以，意义非常重大。〔4〕
二、小产权房：非独立房地产
小产权房其实是一个老问题。在20世纪90 年代房地产市场启动之初，特别是在一些快速工业化的区域以及城市化快速发展的城市，得不到国家法律法规政策独立、完整赋权的小产权房不断涌现。但是小产权房的内涵、类别等并没有一个法律上的规范界定，更多的是在社会实践以及学者理论的总结之后渐次统一为主流的认识。现在无论是理论界还是普通民众对小产权房的直接反映是将其与农村土地、农民身份连接在一起的。按照学界的理论通说，我们可以将小产权房定义为：小产权房是指在农村集体土地上违法或违规修建的，没有获得县级及以上国土和房屋产权管理部门发放的具有法律效力的国有土地使用权证和房屋所有权证的房屋和其他建筑物。〔5〕
1.小产权房的农村土地依赖
历史上小产权房的种类很多，除了本文论述的小产权房，还有存在于国有土地上的小产权房：(1)1988年的房改提出住房制度改革，将原来依赖于国家财政、个别单位自己财力已经或者将要建造的公有住房私有化。从公有住房的房改政策可以清楚看出，这一类的所谓小产权房实际上是有全部产权的，以后出售也不用补交土地出让金，只要满足出售的年限即可，而且从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化;(2)划拨的建设用地是允许建造住房的，但是划拨的建设用地如果没有满足法定条件，对外销售的此类建设用地上的商品房无法获得现行法律的完整产权。这一类的小产权房只要依法缴纳土地出让金和取得批准，就是完整的产权房，法律对此类的小产权房不是禁止而是限制。这两类国有土地上的小产权房更多地是历史原因造成的存量住房，而且能够购买这些小产权房的主体是有限的，从整个规模上来看也不是在社会实践中人们通常理解的小产权房。
无论是哪一种小产权房，都离不开现行的土地制度。按照宪法规定，我国现行土地制度是一种二元制度，在所有权层面存在两个权利不同的主体。农村土地的所有权主体是农民集体，但是其权利是有限的：(1)农村宅基地除了法律另有规定，只能分给本集体的农民进行用于解决自己家庭居住的建设，农村宅基地的所有权仍然属于农民集体，本集体农民只有无偿使用权，出售后不再有权获得;(2)农村土地中的农业用地只能用于农业目的，这一点从土地用途转变的审批机关的高位阶性可以看出来;(3)农村土地中的建设用地除法律明文规定之外，基本上是用于农村集体的公共基础建设、集体企业等用地。现行的土地法律明文规定，集体所有的土地不能直接用于非农的商品房开发，如果要在农村集体所有的土地上进行商品房建设并出售，必须先经国家征收，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家缴纳了土地出让金和税费后，再建房出售给买房者。因此，集体组织自行开发的商品房因土地使用性质不合法，即房屋建设所使用的土地不具有国家认可的建设用地属性，所以不能办理国家承认的产权证。〔6〕
现在的小产权房在满足城市工作的打工者居住方面起到了巨大的作用，如果仅仅是着眼于公民住房权对于公民居住的需求满足，抛开农村土地的非经济性功能，小产权房某种程度上符合公民住房权的应然含义下对于房地产的要求，特别是在公民的支付能力方面。但是，关键点是小产权房立足于农村土地，天然依赖于农村土地，它并不是独立的、符合现行法律法规政策的不动产，它的价格低廉的原因在于农村土地的全部经济价值没有反映在其价格中，更不论农村土地的人权价值了。小产权房的农村土地依赖性决定了其在客观上是农村土地的一部分，不因为已经具有非土地的形态而改变这一点。
2.小产权房的农民身份依赖
类似于二元结构的土地制度，我国的公民身份被人为划分为城乡二元结构下的农民与城市居民两种不同的户籍身份，这不是简单的人口管理措施而是与每一个人的教育、就业、财富、社会保障等捆绑在一起的人身地位制度。城乡户籍制度与城乡土地制度是一个互相配合的体系，农民的身份与农民因为这个身份获得的土地权利与义务是联系在一起的。当前的农村集体土地所有制以农民这个特定的成员资格和身份关系为基础，将农民固着在土地上，一旦农民农转非，身份的变更就会导致土地权利的失去。农民使用农村土地建造住房的权利与义务必须符合国家关于土地的法律法规政策，限定用于农业用途的耕地以及农村的建设用地不能建设用于满足农民居住的住房，农民只能在农村宅基地上建造住房。农村宅基地上的住房按照现行法律法规政策是一种受限的房地产。按照我国《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民建住宅需要经过批准;农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的，不予批准。从法律的规定我们可以看到，可以申请宅基地的只限于农村村民。〔7〕虽然《宪法》第10条第4款、《物权法》第151条-第153条以及《土地管理法》第43条、第59条-第63条既未禁止农民转让宅基地上的住房，亦未对受让对象作出限制。但自1999年以来，以国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为代表的一系列政策性规定，则对宅基地使用权及其上住房的转让作出超出法律范围的限制，从不同角度将宅基地使用权和宅基地上房屋的取得和使用对象限定为本集体成员之内的农民，禁止将宅基地上房屋出售给非本集体成员尤其是城镇居民。房屋和土地管理部门不为转让给非本集体成员的农民宅基地和房屋发放产权证。司法实践中，法院也对此种转让行为持否定态度。〔8〕
无论小产权房是建设在原有乡镇企业因为破产等原因闲置的土地上，还是建设在用于集体设施建设的土地上，还是建设在耕地上，还是建设在农村宅基地上，现在社会实践中的建设主体主要是农民或者是与农民有关的相关主体。比如农村集体、乡镇政府等。这些主体通过各种的回避手法，利用自己与农村集体土地有关的身份建设小产权房，特别是有权获得农村宅基地的农民在自己的宅基地上通过建设高层小产权房。按照学界的理论通说以及社会公众的约定认识，小产权房是农民以及与农民有关的相关主体利用土地的二元漏洞、城乡二元户籍缺陷建造起来获取利益的房地产。小产权房可以提供廉价的可供居住的房地产，可以部分缓解现实的高房价、住房保障体系的不健全带来的公民住房权的缺失。小产权房的这一功能是建立在城乡户籍与土地的二元基础上的，如果抹去小产权房的农民烙印，小产权房也就不再是廉价的房地产，这一点也可以从现实中的政府对于小产权房的实践转正操作得到佐证。
三、小产权房的合法化：资本利益下的短期化进路
学界基于现实公民住房权的载体即房地产的供需关系的失衡、房地产的持有主体的不公平性，从实现公民住房权的成本最小化出发，主张在现有法律法规政策情势下扩张公民住房权的载体即房地产的涵盖范围。农村土地上的小产权房作为已经存在的现成房地产自然被看作是扩张的第一选择。为了达此目的，学界从经济学、法学等理论与实践、国内与国外多个视角作了充足的准备。考察这些论证的理由，基本上可归为与农村土地本身的资源性相关的理由，差别在于是直接论证农村土地资源本身，还是通过讨论农村土地的农民主体利益间接实现农村土地资源的发展权。但是，诸多纷繁复杂小产权房合法的理论是单纯实现公民住房权，还是通过借助公民住房权这一新时期的时髦理由服务于别的目的?真正的要实现的目标是什么?这是我们讨论公民住房权与小产房时必须解决的问题。
1.土地资源优化理论的介质
具体到我们国家农村土地资源优化，学者们引进、借鉴欧美等西方发达国家、地区的土地发展权理论，试图将这一理论适用于中国农村土地，解决目前小产权房的问题。所谓土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，则无土地发展权一说。对土地发展的限制一般有两种类型，城市规划中的分区控制，这是常见的限制;第二种类型不属于分区控制，比如为了保护耕地限制农地转化为商业用地，为保护生态将某一范围内的土地统统划入保护区限制开发。〔9〕从土地发展权内涵上看是指改变土地现状用途或提高建设用地强度等利用方式，进行非农建设开发的权力。改变现状用途一般特指由农地或未利用土地(包括生态用地)转变成建设用地，提高建设用地强度一般特指增加原有建设用地的密度、容积率或投资强度，例如在农村居民点用地上进行更高强度的城市开发。〔10〕这一定义实际上是在狭义上使用了土地发展权即农村土地发展权，政府通过土地利用总体规划，确定了农地的不同用途和分布，进行小产权房建设意味着将土地从利用效益低的土地用途转变为效益高的用途。〔11〕目前，小产权房问题从形式上看是实践与法律的冲突，实质上是实践代表的利益分配与立法精神的冲突。在国家的垄断征地市场时，农地增值收益的大部分被国家与房地产开发商分享，而在小产权房开发中则被农村集体经济组织所占有。〔12〕
学者们意图选择小产权房这一极具中国特色的介质，连接国际土地发展权理论与中国的农村土地，这样运作的理由是通过合法化小产权房，从而实现农村土地的资源优化。农村土地在新时期倡导公民住房权的趋势下，建设小产权房可以增加整个社会房地产供给总量，在满足农民自身居住要求的同时，在一定程度上能够满足城市部分居民的住房要求。〔13〕另外，农民通过出售、出租等形式处置小产权房，增强了经济要素的流动性，满足了局部市场需求，农民因此得到实惠，从而有利于增进农村资源流动性，增加农民收入。〔14〕从演化视角来看，农民增加小产权房开发行为等于在相对封闭的农村社会结构中嵌入了一种经济形态或活动模式，这种模式有助于和其他社会结构进行连接并产生网络化效应。〔15〕这一连接过程实际上是将农村土地单纯的看作资源，视作与其他自然资源一致的普通资源。在这样的前提下，按照市场经济理论操作模式自然可以与资本自由交换，尤其是在房地产业已经成为国家支柱产业的实践条件下，利用农村土地已存的小产权房合法化以及未来进行房地产业开发，无疑现阶段看来比进行农业获得收益大得多。但问题的关键在于，仅从农村土地经济价值来看，将其简单视作普通资源是一种静态的观点。普通的自然资源无论是不是附属于土地，一旦被利用，就完成了作为自然资源的状态，不会以原有状态产生持续的利益。农村土地无论被以何种方式利用，土地还是土地，被利用的农村土地会随着经济社会的发展持续增值。换言之，土地发展权等诸多土地资源优化理论视野下的小产权房合法化，实际上是社会资本通过小产权房这一介质支付农村土地的阶段利益成本，未来农村土地的持续收益随着小产权合法化成为了资本的收益。小产权合法化表面扩张了公民住房权的载体范围，实际上却是牺牲了农村土地的更大利益，是资本利益优先的路径。从长远来看，小产权合法化后，我们后代的公民住房权具体的载体会失去存在基础即土地。小产权合法化更有利于资本而不是社会主体的公民住房权。
2.土地实质私有目标的过渡
政府十余年来着力发展商品性房地产，尽管是在满足人民居住要求的理由下进行，看似在提供数量极其庞大的公民住房权的载体，但实际上极其庞大的资本，通过各种渠道拥有商品性房地产，几近形成了房地产私有化不可逆的趋势。农村土地作为最后一块基本没有被资本侵袭的领域，一直是资本及其力量谋求的目标。为了实现这一目标，资本及其力量从国内外已存的理论中找寻支撑，达到最终私有化农村土地的目的，前文已述的土地资源优化就是其中之一。但现行法律法规政策关于我国土地二元体制下的公有制规定成为了资本及其力量难以突破的障碍，按照宪法以及关于土地的规定，农村土地是农民集体所有制，具有强烈的身份性。农村宅基地只能是农村集体中的农民有权获得，建设用地的利用主体基本上也是农村集体，除了四类荒地之外的土地尤其是耕地的承包经营权须是农村集体的成员，其他的主体无权获得，这一点无论是直接的土地法律法规政策还是间接的通过抵押等担保方式都无法获得。农村土地长期压制下的与国有土地之间的巨大级差地租令资本极为垂涎。在无法直接获得农村土地使用权以及所有权的情形下，寻求迂回通路成为了资本唯一的选择。农村集体、集体成员以及其他主体在商品性房地产开发大潮中，为了获得利益的回报，利用法律的空白在农村集体土地上建造了大量的小产权房。这些主体建造小产权房的目的无疑是为了进入市场或租、或售，此时在农村集体土地与资本之间就有了一个可能的连接桥梁。一旦小产权房合法化，在遵循市场经济基本原则的基础上，资本通过拥有合法后的小产权房就可以占有、使用农村土地更进一步，由于农村土地现在的所有权不同于国有土地的全国同一性，它是分散的，资本进而甚至会逐步拥有农村土地的所有权。学者们原来设想通过合法化小产权房来扩张公民住房权的载体范围，企图以此在一定程度上解决公民住房权问题。但是国有土地开发商品性房地产的现实历程说明，通过商品性房地产通路来解决公民住房权问题的结果只能是将公民的住房权纳入资本的支配，毕竟资本的核心是获取利润，而不是解决人权问题。在市场经济框架下，合法化小产权房只会是又一次的国有土地开发商品性房地产的历史重现。不同于已经市场化的国有土地使用权，农村土地市场基本上没有建立，匆忙合法化小产权房会将原来人为压制下的农村土地收益送给资本。多年来的房地产超高收益使得资本不会仅仅满足于得到土地使用权，土地所有权才是资本的终极目标，农村土地上的小产权房合法化只是资本在目前无法直接介入农村土地的情势下选择的一条过渡路径而已。
四、小产权房的非法化：人权价值下的长期化进路
与主张小产权房合法化的学者比较，主张小产权房非法化的学者不是很多，梳理这些学者的主张主要有：一是农村土地上的小产权房合法化后会占用农村耕地，从而危及中国的粮食安全，持这一主张的学者在非法化理论中是最多的;二是合法化农村土地上的小产权房，可以使少部分郊区农民受益，但并不能惠及多数农民，也不能很好地解决城乡结构与差距问题，反而会导致一个庞大的土地食利集团的形成，产生一系列新的问题。〔16〕无疑，这些学者的主张都有一定的道理。但笔者认为，农村土地上的小产权房非法的更深层次的理由在于，小产权房带有目前我国农村土地制度下天然具有的人权价值，匆忙合法化小产权房会失去这一人权价值。
1.土地上人权保障的载体：公民住房权的应然要求
人权作为现代社会人尽皆知的普世价值要素之一，平等、自由、尊严是其抽象意义上的普遍含义，这些含义的主体不是只对部分人而是对社会中的全体成员，涵盖了代内、代际成员，人人平等、人人自由、人人尊严的生活在社会中是我们应当追求的目标。前文表述的诸多人权条约对于人权含义的确认、范界的框定表明人权即是抽象的，更是具体的。平等、自由、尊严的人权内涵正是通过具体领域的点滴实践，逐步真正的使人成为人人平等、自由、有尊严的社会主体。公民住房权是普遍意义上的人权在社会主体居住上的具体体现与要求，笔者前述公民住房权自身的应然含义以及这一含义下的房地产的应然含义明确了人权在人类居住上的要求。社会主体天然有权人人平等、自由、有尊严的获得居住的空间，具体来说就是公民有权人人平等、自由、有尊严的获得或者自己建造或者有政府提供适足居住的房地产。
按照这一标准，考察农村土地就可以发现，我国现行法律法规政策规定下的农村集体成员可以在人人平等、自由、有尊严的条件下无偿获得建造自己住房的宅基地，虽然只有农民这一部分性的社会主体有资格获得，但是这一制度的人权光辉是不能抹杀的。农民在农村宅基地建造的住房在空间、社会文化、基本设施等方面基本符合公民住房权适足居住的要求。城市居民要想获得或者改善自己的居住条件，同时要得到法律认可的话就要承受越来越离谱的高房价，而目前的高房价违背市场规律，违背社会上多数人的利益和期待，违背人们的社会正义感。对比一下城市居民的住房权，我们应当得出这样的结论：在二元公有制之下，农村土地制度是符合公民住房权的要求的，也符合联合国人居署在内罗毕会议上制定的一套具有重要参考价值的住房权指标体系，包含住房适足性指标、强制驱逐指标、露宿指标、平等性指标、法律保障指标、国际融入等指标。〔故此，农村土地上的房地产作为公民住房权的载体应当是保持彰显其人权性而不是相反。小产权房合法化后，短时间内部分不具有农民身份的主体可以获得低于现在市场高房价的房地产，看起来似乎更大程度上实现了公民住房权。但是笔者前面已经说明资本介入进来其目的不会是为了公民的住房权，根本的目标是私有化土地，这会在根本上动摇为实现公民住房权的基础。农民可以在人人平等、无偿获得的宅基地上建造住房是以农村集体土地公有制为前提的，私有化后的农村土地重新获得意味着要承担市场成本，不再是无偿的。小产权房非法化后，短时间内部分不具有农民身份的主体无权获得低于现在市场高房价的房地产，看起来似乎更大程度上远离了了公民住房权。但是，这也切断了资本介入公民住房权的载体通路，保持了农村土地上的房地产的人权性，长期来看有利于社会整体公民住房权的实现。需要说明的是，笔者不是因此而主张禁止房地产的商品化，只是要限制房地产的商品化比例，这一问题笔者另文详述。小产权房是农民在实现自己的公民住房权过程中的被短期利益诱惑下的副产品，剪除这一横生的副产品冗枝，更有利于公民住房权这棵大树的成长。
[中图分类号]C913 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）12 ― 0009 ― 02
引言
我国的社会主义建设的基础理论是马克思理论以及思想，因此在社会问题的解决与宏观调控中应当借助马克思的基本理论与社会实践的结合来缓解社会发展中所出现的矛盾〔1〕。当前我国的房地产问题突出，这与社会经济发展有直接的关系，公众的消费水平已经上到更高层次的需求，普通商品已经可以满足社会需求，而房屋购置以及商品化成为了新的消费追求，形成了今天公众对高房价的普遍关注，并形成了“买房难”的矛盾〔2〕。而要解决这个问题需要从多维度进行改进，下面就从社会财富分配的角度，利用马克思基本理论对其进行分析与改进。
一、劳动商品价值与住房公积金
马克思在研究资本与劳动之间的关系时，对资本主义的劳动雇佣关系进行了研究，总结劳动力就是商品，有其使用价值和商品价值，而劳动力价值是商品价值的源泉，劳动者的劳动价值是商品价值的一部分，社会商品的价值中必须包括劳动价值，即劳动力价值。劳动力付出劳动所获得的报酬应当是其价值的体现，但是这个价值不完全与其劳动实际所得划等号。通过对马克思理论的研究不难发现，劳动商品价值对于劳动者而言有三部分构成，一则是劳动者维持生存的基本费用;劳动者养育后代的基本生活费用;劳动者获得教育以及训练的费用。从这个角度看，劳动者在完成生产活动后所获得报酬应当被用于所有的生活支出，而在生活资料中住房显然是其中重要的组成部分。这也是住房公积金存在的价值，即利用社会保障机制为劳动者获得住房进行补贴。就具体情况而言，我国的社会主义体制必须保证劳动商品价值取之于民用之与民，社会价值是劳动者创造的，应当以社会保障机制形式回馈给劳动者。可见住房公积金是在我国市场经济环境下，为了保障劳动者享受住房以及其他形式的社会待遇所诞生的社会分配机制，是保障我国劳动者享有社会商品价值的重要措施，即劳动者获得的社会商品价值最多。
二、工资理论与住房公积金
马克思在研究劳动商品价值的同时提出，劳动商品价值的体现就是工资，是社会收入分配的重要组成部分，工资以劳动报酬的形式发放，是劳动者获得劳动价值的一种重要形式。在我国工人不仅仅劳动力更是社会的公民，从社会主义的体制看工人是国家社会的领导者，保障其生活水平并不断提高是社会体制的必然要求。所以工资在我国的社会体制下已经不仅仅是满足劳动者生活基本需求的货币形式，更应是满足公民社会需求的重要手段，包括社会交往、社会职责、精神文化、自我发展与健全等。所以在我国社会发展中工资所起到的作用不仅仅是保障劳动者的基本生活需求，更是保障社会发展的重要基础。
工资作为一种重要的分配形式也被赋予了多种功能，就目前看，我国的工资制度是整个社会保障体系的基础，而住房保障也是工资所承担的重要职能之一。所以以工资制度作为基础的住房公积制度也成为社会劳动价值分配的重要措施。同时应当关注的是我国的工资制度已经发生了较大改变，从原有的计划经济“工资+福利”的模式已经改变到今天的“工资+福利+保险”的模式，即从单纯的分配制度过渡到社会基金保障制度，其中住房也从原来的福利分配到今天住房公积金。结合马克思的工资理论，在体现社会劳动价值的工资体现中，住房是满足劳动者基本需求的重要组成部分，住房公积金也就理所当然的成为今天我国社会商品价值的分配的重要组成部分。因此，住房公积金的缴纳应当成为任何企业、社会团体所必须承担的义务，也是保障我国社会劳动价值合理分配的重要保障措施。
三、基于马克思理论的住房公积金存在的公平问题
从以上论述中不难发现，马克思的资本理论所提出的劳动是商品并体现其社会价值，而劳动价值是全社会的价值基础，工资是劳动价值的具体体现，所以工资就成为社会财富分配的重要组成形式，从我国的实际情况看，我国的社会主义建设已经有了一定的成绩，但是在社会财富以及商品价值分配上仍需完善，日益严峻的住房问题就是我国面临的重大经济和社会问题，因为就我国的工资水平而言，我国商品以及公益性住房保障体系和市场体系仍然不够健全，所以导致买房难的情况出现，所以公积金以及其他保障措施出台，就是为了解决住房问题。从这个切入点看我国的住房公积金即是工资的一部分，也是社会主义公平分配社会商品价值的重要措施。所以在住房公积金的缴纳与分配上应当体现的是公平性原则〔3〕。因为工资作为社会劳动者价值的体现，也是社会财富分配的重要方式，就我国的社会体制而言，满足劳动者的基本生活需求以及社会地位提升是社会发展的目标，所以社会公平是所有体制改革和构建的重要基础和原则。而从这个角度看，我国的工资制度以及住房公积金制度仍然有不公平的问题存在，在缴纳制度、分配制度、权利实现等方面仍存在一定的问题，这些不公平的情况严重制约了我国住房公积金制度的发展和完善，也影响了我国劳动者获得劳动价值以及合理工资薪酬，所以从长远的角度看，我国必须建立公平的住房公积金制度才能实现社会价值的公平分配，才能体现社会主义的优越性。
四、以马克思理论为基础构建住房公积金的公平机制
马克思的商品价值与工资理论所阐述的是商品和市场产生的价值对社会财富分配的重要作用，所以在住房公积金问题上应当突出解决其公平性问题，即让公积金在我国的社会分配体系中凸显其作用，从公平机制上入手利用对社会矛盾的缓释来解决分配问题〔4〕。因此应做到：
（一）保障机会公平
首先住房公积金制度应当保证其覆盖范围，即保证所有的企业以及社会团体都有缴纳公积金的义务，当然也包括劳动者自身。因为公积金是劳动者创造的社会价值的一部分，其作为满足劳动者住房需求的重要措施应当最大限度的覆盖整个社会阶层，即所有的劳动者都应保证有住房公积金的缴纳权利。从我国目前的情况看，我国的住房公积金制度仍不顾完善，一些层面上公积金的管理仍然不足，导致一些企业忽视住房公积金的缴纳，同时一些劳动者因为其劳动形式等因素丧失了此项权利。而从马克思的理论看，劳动者只要从事劳动就有享受分配价值的权利，作为劳动价值一部分的住房公积金也应覆盖整个社会阶层。无论是任何企业以及社会团体都应按照相应的工资比例缴纳住房公积金，从而保证社会分配体系得到完善，解决劳动者住房需求不能满足的问题。
（二）保障分配原则公平
公积金在体现社会公平性的时候还应注意的是分配的公平性，即社会分配制度在协调各个领域价值分配的时候必须明确的是劳动者创造的商品价值不是某个人的而是全社会的，社会价值是劳动者创造的，因此其必须在社会中享有分配权。在保障公积金覆盖面扩大的同时也应对分配机制进行调适，即公积金应当被用于改善劳动者的生活条件，即在住房问题上实现社会资源的统筹分配〔5〕。因为公积金所替代的是福利分房的制度，其必须起到“福利分房”社会作用，福利分房作为一种落后的体制和制度被淘汰，如果取而代之的是劳动者住房权的丧失，这显然不社会主义制度所应倡导。因此住房公积金应当在保障性住房建设上做出贡献，即起到取之于民用之于民作用。利用社会资源统一调度，利用保障性住房与商业住房的比例调整，让大多数劳动者都可以按照自己的工资水平得到住房这样才是公积金应当起到的作用。
（三）保障使用权利公平
公积金贷款购房是我国公积金使用的重要形式，劳动者可以利用金融和市场机制通过公积金贷款的形式获得贷款，并利用“公积金+部分工资”形式偿还贷款，这是实现公积金价值的重要方法。但是在我国住房价格和贷款的政策不尽相同，对于公积金贷款而言一些地区相对宽松而一些地区相对收紧，这样就容易造成公积金使用权上的不公平，应当在住房公积金使用上进行统一标准，即统一缴纳标准，统一贷款标准，当然这个统一不是金额和比例上的统一，而应是贷款标准和利率上的统一。这样在实际的公积金使用上才能保证公平性，也保障了劳动者获得社会价值再分配的权利。
总之，公平机制的构建可以从基础上对公积金的作用进行定性，即公平的分配社会商品价值，利用工资形式的多元化，来提高整个劳动阶层对社会财富的占有比例，从而从宏观上缓解共有住房供应不足矛盾的激化。
结论
综上可见，马克思理论认为劳动者所创造的劳动价值是社会商品价值的全部，即社会劳动者应当享有社会商品价值的分配权，而这样的权利是通过工资形式分配到劳动者手中。工资又是满足劳动者生活发展的重要物质基础，住房需求也就成为工资需要满足的需求之一。可见住房公积金应当成为工资体系中的一部分，即成为社会商品价值分配的重要措施。因此我国的住房公积金制度应当从全社会宏观角度出发进行完善与发展，体现我国社会主义建设中劳动商品价值的公平分配，这样才能保障住房公积金的健全与发展可以为我国的社会主义建设服务。
〔参 考 文 献〕
〔1〕马克思恩格斯全集（第23卷）〔M〕.北京：人民出版社，1995：194.
〔2〕董建斌.住房公积金财务运作模式之创新〔J〕.中国房地产，2009，（04）.
中图分类号：F253.1
文献标识码：A
文章编号：1005-0892(2007)03-0120-05
为了建立适应社会主义市场经济要求的新的城镇住房制度，转换住房分配机制，提高职工自主解决住房的能力，我国建立了住房公积金制度。住房公积金制度是一种长期的强制性住房储蓄制度，它对加快我国城镇住房制度改革，完善住房体系，改善中低收入家庭居住条件发挥了重要作用。截止2005年末，全国住房公积金缴存总额为9759.5亿元，较上年末增长31.88%，是“九五”期末的4.05倍；缴存余额为6259.5亿元，较上年末增长27.9%，是“九五”期末的3.47倍①。然而，住房公积金在其财务运作模式上仍存在不少问题。因此，如何创新完善住房公积金财务运作模式是摆在我们面前亟待研究的课题。
一、住房公积金财务运作模式中的问题分析
(一)住房公积金收缴困难
1. 覆盖面较低，融资渠道狭窄。自《住房公积金管理条理》实施以来，全国各地都加大了建立住房公积金制度的力度，但仍有相当一部分职工未享受到住房公积金的成果。并且，全国绝大多数城市住房公积金的参加对象，一律限定在行政事业单位，以及有条件的企业及其正式的在职职工范围。截止2005年末，全国实际缴存职工人数为6329.7万人，仅占在岗职工人数的58.4%。总体覆盖率较低使得公积金制度的作用得不到充分发挥。另外，我国住房公积金筹资渠道过于狭窄，亟待建立公积金的贷款证券化机制及住房储蓄制度作为住房公积金制度的补充。
2. 缴存比率较低且单一。有研究表明，居民住房消费占家庭收入的比例是随着家庭收入的增加而增加的，且不同阶层其家庭收入中用于住房消费的比例也是不同的。然而，我国住房公积金收缴未充分考虑到这一差别，每个城市均采用单一的缴交率，显然不适应我国住房公积金参加者收入水平层次多，结构复杂的实际情况，不利于扩大公积金的筹资规模。
3. 缴存基数控制不严。根据《住房公积金管理条例》，住房公积金缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，核定住房公积金的缴存基数是住房公积金管理机构的职责。然而在实际操作中，由于公积金管理机构难于取得企业尤其是私营企业的真实工资数据，经常出现住房公积金缴存基数核定不清的现象。
4. 相关政策法规不健全。我国住房公积金制度虽已立法，但相关法规仍不够健全，且执法不严，缺乏刚性制约措施。住房公积金中心的行政执法权限也不够，对逾期不办理缴存的单位，中心没有后续的法律手段对其进行制约。
(二)住房公积金使用机制不完善
我国目前公积金制度中关于公积金保值增值的使用机制十分不完善，公积金除用来购买少量的国债外，几乎没有其他允许用途，从而造成资金大量沉淀，无法实现保值增值。
1. 沉淀资金量大，使用效率低。截止2005年末，全国住房公积金缴存余额为6259.5亿元，2005年当年使用额(包括：职工提取、发放个人住房贷款、购买国债)2458.6亿元，全国仍有沉淀资金1656亿元，占缴存余额的比例为26.46%，资金运用率仅58%。大量住房公积金沉淀在银行不但无利可获，反而要产生亏损，很难保证机构正常运转和运作成本支出。
2. 投资渠道单一，保值增值能力差。住房公积金投资渠道单一，是造成资金大量沉淀的主要原因。除发放个人住房贷款外，住房公积金只能用来购买国债，虽然国债的收益相对较高，但购买的国债数额较少，要实现住房公积金的安全保值和增值还是比较困难的。
3. 国债的购买方式存在风险。国债是最高信用级别的债券，通常被称为“金边债券”。然而，用住房公积金购买国债仍存在一定风险，其原因主要不在于国债自身，而在于国债的购买行为不当、不规范。例如，有些管理中心为获得较高收益，委托理财机构管理住房公积金，或全权委托金融机构代其购买国债，这些购买方式易造成公积金被受托机构挪作他用，从而形成风险。
4. 挪用、挤占住房公积金现象严重。国务院在有关决定中，将住房公积金的属性定为“个人缴存，单位资助，所有权归个人”。但由于认识上的偏差，导致有些单位对公积金重视不够，挤占挪用住房公积金的现象时有发生。有数字表明，截止2005年末，尚待收回的项目贷款、单位贷款和挤占挪用资金为46.3亿元，占缴存余额的比例为0.74%。
二、住房公积金制度的理论基础
(一)互助理论
互助理论的主要思想是：通过适宜的保证措施，聚集有条件的社会成员的一部分闲置和暂时闲置资源，按一定规则配置到需要某种帮助的社会成员中去，且通过互贷款支持符合条件的中低收入者解决住房问题。在推行互助理论的同时，必须有两个重要法则有机配合；一是大数法则，即做出利益牺牲的社会成员必须有足够大的数量，且越大越好；二是长期法则，即社会成员做出利益牺牲的时间分布应是一个连续的较长时段。[1]
显然，社会成员之间的互助机制，对住房公积金制度起到了很重要的理论支撑作用。要使住房公积金制度能够实现帮助中低收入家庭解决住房问题的目标，就必须依赖于互助机制及两个重要法则。大数法则要求吸收更多的社会成员加入住房公积金，即扩大住房公积金的覆盖面，鼓励更多的社会成员拿出自己的闲置资金，这样才能使更多的人享受到住房公积金的实惠。长期法则要求公积金参加者的参加时间应在一个较长的时段内，我国目前规定公积金的参加时间从参加工作起到退休为止。
(二)强制储蓄理论
强制储蓄理论是指储蓄主体在明确的强制信号下，即在政府或某些权威主体强制推行的法律、行政或经济的规定下参与储蓄。根据强制储蓄理论，我国在政府颁布和统一推行住房公积金制度下，要求一切符合条件的社会成员都参加强制储蓄，储蓄主体参与强制储蓄使得储蓄主体的一部分收入由主动性支配变为被动性支配，从而削弱了储蓄主体对储蓄的充分使用权。[1]
强制储蓄作为政府干预住房经济的重要工具，能有效保证人们应有的住房消费，使金融对住房消费的支持普遍化，对住房经济的发展起到了十分积极的作用。强制储蓄理论是社会成员之间互助关系形成及提高的有利保证，更是有效筹集住房公积金的重要保证。强制储蓄的特点及其对住房公积金的重要作用，使其成为住房公积金制度的理论支撑。
(三)基金投资理论
基金投资理论是指开放住房公积金投资渠道，让住房公积金资金有序地进入资本市场，选择诸如国债、共同基金等风险比较小的投资工具进行保值增值性投资。
基金投资理论是控制住房公积金资金流向的营运性支撑。通过实行强制储蓄归集到大量资金之后，如何保证这些资金确实流向了住房公积金的中低收入参加者的住房消费，就成为能否实现住房公积金预期目标的关键。运用基金投资机制确保住房公积金的保值和增值就成为实现这一目标的必然选择。
(四)委托理论
委托理论是指不同经济主体在一定的约束条件下，其中一方将自己的资产委托给另一方代为运作管理，并付给其相应的报酬。委托理论强调，为提高委托的效率和效果，在确定委托关系时应注意以下几个问题：一是委托和受托双方应按照双向选择的原则确定委托关系，并实行动态机制选择受托方；二是要限制委托关系的持续时间，尽量将其控制在一定时期内；三是明确规定委托的内容。
根据委托理论，我国的住房公积金制度规定，将通过政府强制储蓄归集来的住房公积金委托给政府指令形成的公积金管理中心及商业银行运作管理。利用商业银行网点多及业务技术等优势，大大降低了住房公积金的运营成本，同时提高了管理效率。但遗憾的是，就目前我国情况来看，对委托理论的应用还存在着不完整和不系统的缺陷。
(五)信息不对称理论
信息不对称理论是20世纪70年代经济学研究的重要领域之一。该理论认为，在各个市场上尤其是金融市场上的买卖双方，在信息的掌握上都存在着典型差异。其中，卖方总比买方更清楚抵押品的可靠性。同样，企业家也总比投资者掌握更多的“内幕消息”。
根据信息不对称理论，在我国住房公积金制度中，公积金管理者总是比公积金缴款人掌握着更多的关于公积金运作和管理的内部信息。在这种情况下，公积金管理者很有可能利用自己所掌握的内部信息优势，做出违背公积金管理目标、损害公积金所有者利益的行为。
三、中外住房融资模式比较
目前，世界各国实施的具有代表性的住房融资模式主要有三种：以强制储蓄为特征的新加坡公积金制度、以自愿储蓄和贷款契约为特征的德国住房储蓄制度以及美国的住房抵押贷款制度。将我国的住房融资模式与国外模式进行比较，积极借鉴国外的成功经验，有助于创新我国住房公积金财务运作模式，推进中国住房制度改革。
(一)我国住房公积金与新加坡公积金模式的比较
新加坡的公积金制度是政府凭借国家权力，强制性地要求所有受薪人员将收入的一定比例存入公积金账户，专项用于居民住宅消费支出的一种住宅金融制度。它与我国的公积金制度最为相似，但运作机制上仍存在一些不同。
1. 公积金收缴模式不同。新加坡公积金制度实行的是较高缴交率。1955年开始建立公积金制度时公积金缴交率为10%，即雇主和雇员各5%；随着经济发展，公积金缴交率逐渐提高，最高时达到50%；从1995年至1998年公积金的缴交率为雇员月薪的40%，但最高不得超过2400新元。1999年起，为缓和金融危机给企业主造成的损失，雇员的缴交率仍为20%，雇主的缴交率降为10%，每月每人公积金总额上限为1800新元。[2]另外，为保护公积金会员的基本利益，政府还规定了公积金法定最低利率为2.5%。[3]而我国住房公积金实行的是逐步提高缴交率政策。根据我国《住房公积金管理条例》，职工和单位住房公积金的缴存比例均不低于职工上一年度月平均工资的5%，有条件的城市可以适当提高比例，但总体来说，我国的住房公积金缴交率偏低。
2. 使用机制不同。新加坡中央公积金局允许运用公积金进行风险小的投资活动，尽可能使公积金保值增值。从1986年起新加坡政府逐渐放宽公积金投资的限制条件，允许会员投资于公积金局指定的政府债券、股票、保险和储蓄保单。而我国住房公积金除进行少量的国债投资外，其使用方向只有个人住房贷款。
(二)我国住房公积金与德国住房储蓄模式的比较
德国住房融资模式是合同储蓄融资模式，是指按照合同约定，计划购房者按低于市场的利率，参加建房储蓄，当储蓄达到一定额度时，即可获得优惠利率的购房贷款。从这种融资模式的特点来看，与我国住房公积金制度相似，但两者之间仍有一些差别。
1. 建立的目的和资金性质不同。德国实行住房储蓄制度的主要目的在于增加居民住房融资渠道。居民自愿参加住房储蓄，其资金性质属银行储蓄。而我国推行住房公积金制度，其主要目的在于转变我国传统的住房分配体制，将住房实物分配转为货币分配，是政府的强制性政策措施，其资金性质类似于一种特殊工资。
2. 贷款机制不同。德国的住房储蓄贷款要先存到合同储蓄额的一半才可获得贷款，而且大部分购房者都是通过组合贷款获得全部购房资金。而我国住房公积金制度则是对于按时足额交存住房公积金的职工，无论其存入时间长短，均可获得相应规模的住房公积金贷款。
(三)我国住房公积金与美国住房抵押贷款模式的比较
美国的住房抵押贷款证券制度是由政府指定数家金融机构向购房者提供以所购住房为抵押的住房贷款，然后将其债权证券化筹集社会资金的一种住房金融制度。这种住房融资模式与我国有明显差别。
1. 融资方式不同。美国的住房融资机制是通过资本市场融资，拥有比较发达规范的住房抵押一、二级市场。而目前，我国市场经济尚处于不成熟的阶段、资本市场也不发达。还不具备标准化的住房抵押贷款工具和利用抵押债券进行资本市场融资的条件。
2. 住房金融机构的设置不同。美国住房融资主体由政府指定的住房金融机构、提供住房贷款保险的金融机构以及提供抵押贷款证券保证的金融机构组成，三者互相配合，共同促进美国住房融资的发展。而目前，我国住房金融机构主要是住房资金管理中心和商业银行的房地产信贷部，尚未建立完整的住房贷款担保和保险体系。
四、创新我国住房公积金财务运作模式
如何保证公积金的收缴，确保资金的规范使用，实现资金的保值增值是住房公积金的财务管理目标。然而，目前实现这一目标存在一定困难，究其原因是公积金的财务运作模式出现了问题。笔者认为，通过创新住房公积金财务运作模式，可以有效解决这些问题。创新财务运作模式，首先要求创新公积金的收缴模式，变静态收缴模式为动态收缴模式，有效筹措资金。其次，创新住房公积金的使用模式，拓宽公积金的使用范围，使得公积金收缴与使用互动，实现公积金的保值增值。
(一)创新公积金收缴模式：变静态收缴模式为动态收缴模式
1. 扩大覆盖面，制定合理的住房公积金缴交率。从我国住房公积金收缴现状及对互助理论的分析中可以看出，我国目前的住房公积金制度虽然运用了互助理论，但缺乏完整性和系统性，尤其是与互助机制相配合的大数法则尚未得到很好贯彻。可见，必须对我国住房公积金制度中关于公积金参加者的有关规定进行必要的调整。笔者建议根据我国目前经济体制多元化的特点，扩大住房公积金的覆盖面。无论是何种形式的企事业单位职工，且不论正式职工还是临时职工都应纳入缴交范围。除此之外，还可借鉴新加坡的做法，实行自谋职业人员住房公积金，鼓励自谋职业人员按其营业收入的一定比例缴交公积金，为其解决住房问题提供资金支持。同时，还应对参加者的缴存期间进行调整，目前我国对公积金的参加时间定义为从开始参加工作到退休。如果参加人员退休后仍能够创造一定收入，建议可在自愿的基础上，允许其继续参加公积金的缴存。
根据强制储蓄理论，参加储蓄者都可能有损失，但每个参加者在统一标准下的损失是不同的。因此，制定强制储蓄的标准时应考虑参加储蓄者的收入及其增长因素，既不能一刀切又不能一成不变。目前我国的住房公积金缴交率，虽有一定调整，但与工资增长并不同步。我国可以借鉴新加坡的经验，根据住房公积金不同参加者的收入水平及其增长情况、企业工资成本及社会公众对公积金的评价等因素，设计并实行多样化的动态缴交率，建立缴交率动态管理机制。以目前实行的缴交率为基数，参加者的工资每增长一定数额，单位和个人所缴纳的比率则均提高一定比例。同时，各个城市可以根据其不同的收入水平报省级主管部门批准后自主调整缴交率。另外，对于城市高收入者，可以根据其意愿，适当提高缴存比例。这样既能反映国民收入状况，维护员工利益，又能对经济发展起宏观调控作用。
2. 强化单位及职工按时足额缴存的义务。我国建立住房公积金制度的宗旨是使广大职工享受到住房制度改革的实惠，使企业摆脱解决职工住房的负担。为实现这一目的，有关部门要大力宣传住房公积金的法规，使企业明确建立住房公积金是企业改革的一项重要内容，是企业应履行的职责；使职工明白依法缴存住房公积金是自己的权利和义务，在享受单位资助的权益同时，还要承担长期存储的义务。
3. 完善政策法规，加大执法力度，保证住房公积金的缴存工作。完善的政策法规是公积金制度健康发展的重要保证。因此，应对我国现有的住房公积金制度法规加以完善，建立刚性制约措施。同时，坚持“有法必依，执法必严”的原则，对违反公积金法规、拒缴、迟缴的单位，通过抽查和职工的举报加以监督。对超过规定缴交时间的单位，公积金管理中心可通过罚款通知进行催交，若再不缴，则通过司法部门以法律手段强制执行。
(二)创新使用模式：保证住房公积金的保值增值
1. 适当扩大国债投资规模及购买债券种类。我国应合理运用基金投资机制，逐渐开放住房公积金保值增值性的投资渠道，让其有序地进入资本市场，选择风险较小的投资工具进行投资。目前，应从优化资产结构，提高使用资金效率出发，提高购买国债比例，压缩沉淀资金量，使公积金在低风险下取得较高的增值收益。同时，可选择购买中国建设债券、中国石化债券等信用等级只与国债在理论上存在微小差别的债券，这些债券可上市交易，安全性好，且收益较高。
2. 发展个人住房贷款业务。大力发展个人住房贷款既能体现建立住房公积金制度的目的，又能实现公积金的保值增值，是政策性和收益性的统一。发展个人住房贷款要求拓展贷款范围，积极发展职工购买商品房、经济适用房、二手房及职工建造住房贷款，切实简化贷款手续，缩短办事时间，为职工办理公积金贷款提供便利。同时还要解决好个人住房贷款的利率形式，扩大公积金贷款与商业性贷款的利差，加快建立全国性的个人住房抵押贷款担保体系。
3. 完善住房公积金监督体系。完善住房公积金监督体系，首先要求建立严格的信息披露制度。提高公积金管理的透明度。定期向社会公布公积金的利息收入、投资收益的分配、保值增值情况及其重大事项，接受社会公众的监督。其次，建立国债风险评估制度，规范购买国债行为。对购买国债的品种、利率、期限、兑付、国债销售机构、国债的查询保管等诸多方面进行研究评估，形成一套规章制度，以此来规范国债的购买行为。另外，还要建立住房公积金外部审计制度，每年聘请会计师事务所对住房公积金的归集、结息、贷款、投资等各方面进行全面审计，重点审计其资金运用是否合理，是否有挪用、占用资金等违规违纪行为。
4. 完善委托制度。根据委托理论，我国住房公积金制度应逐步完善关于商业银行运作公积金资金的机制。主要基于以下三个方面：一是选择银行时，要以使用竞争机制如公开招标方式来替代通过行政方式指定；二是与银行的委托关系应定在一定的年限内，到期重新确立；三是明确委托的内容。
(三)收缴与使用互动，实现住房公积金高效运作
1. 住房公积金生成与流出参数互动规律：(1)住房公积金生成参数，是指决定和影响公积金形成数量、时间和结构的各种变量。如公积金缴交率、公积金缴存基数和公积金存储利率等。(2)住房公积金流出参数，是指决定和影响公积金使用数量、方向、结构和成本的各种变量。如公积金提取量、贷款利率、可贷金额、可投资金额及贷款范围等。(3)住房公积金生成和流出参数互动规律，是指在生成参数与流出参数之间，本身存在着紧密的互动性，调整公积金生成参数，必然会带动流出参数的变化。公积金生成和流出参数互动规律是公积金运行机制中的内在规律，它作用于影响公积金收缴和使用的各个因素，为完善住房公积金的收缴模式和使用模式提供规律性指导。
新加坡就是运用公积金生成和流出参数互动规律的典型范例，为应对1998年的经济危机，减少企业工资成本，新加坡政府先是下调了雇主公积金缴交率，为避免公积金制度运行出现紊乱，后又主动运用公积金生成与流出参数互动规律，放宽了公积金的投资限制条件，以补偿公积金会员的利益损失，从而保证了公积金制度的正常运行。
2. 建立收缴与使用互动机制，完善住房公积金管理。住房公积金的收缴与使用具有内在的互动性，二者只有平衡协调才能促进住房公积金制度的发展。因此，笔者建议，政府在制定有关政策时，要借鉴新加坡的成功经验，结合我国实际情况，充分考虑公积金缴交率变化对公积金使用范围和投资限制条件的互动要求，合理运用公积金生成与流出参数互动规律，建立收缴与使用的互动机制。在实际操作中，应该根据我国经济增长及职工工资水平增长，提高单位和职工的公积金缴交率并扩大覆盖面，这样会使得公积金缴存额增加；同时为减少资金沉淀，提高公积金的保值增值能力，必须适时扩大资金使用范围和投资限制条件。通过测算制定使用住房公积金投资的合理比例，在留存额与投资额之间寻找一个平衡点，变沉淀保值增值为使用保值增值，完善住房公积金管理。
四、结论
目前我国住房公积金财务运作模式上出现了很多问题，收缴困难多、使用机制不完善。对实现住房公积金保值增值的财务管理目标带来了不利影响。为了解决这些问题，实现公积金的财务管理目标，本文提出了借鉴国外的成功经验，创新我国住房公积金的财务运作模式。
首先，根据互助理论、强制储蓄理论创新公积金的收缴模式，更好地运用互助机制及大数法则和长期法则，吸收更多的社会成员加入公积金，扩大住房公积金的覆盖面，合理制定参加人员的缴存期；以强制储蓄为保证，制定多样化的动态公积金缴交率，变静态收缴模式为动态收缴模式，有效筹措资金，做大公积金“蛋糕”。
其次，根据基金投资理论、委托理论等创新住房公积金的使用模式，减少沉淀资金，提高资金的保值增值能力。同时，政府在有关政策的制定上必须遵循公积金生成与流出参数互动规律，测算制定出使用住房公积金投资的合理比例，建立收缴与使用互动机制。通过创新公积金的财务运作模式，实现住房公积金的高效运作。
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注释：
①数据来源：“2005年全国住房公积金缴存使用情况”，中国住宅与房地产信息网(realestate.省略)， 2006.3。本文其他数据如未注明出处均来源于此。
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参考文献：
[1]张东. 住房公积金制度支撑理论：梳理与启示[J]. 财贸经济，2002，(7).
一、引言
2009年3月住房和城乡建设部提出要加快公租房的建设,2010年6月住房城乡建设部等七部门联合制定了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(以下简称《指导意见》),规定了公租房建设运营管理的相关制度。国务院总理在2012年政府工作报告中指出,继续搞好房地产市场调控和保障性安居工程建设,大力推进保障性安居工程建设,出台关于保障性安居工程建设和管理的指导意见,完善财政投入、土地供应、信贷支持、税费减免等政策,制定保障性住房分配、管理、退出等制度和办法。在建设规模上,中央财政安排资金1713亿元,是2010年的2.2倍,全年城镇保障性住房基本建成432万套,新开工建设1043万套。[1]
根据《指导意见》,公共租赁住房的房源主要有新建、改建、收购、长期租赁住房等方式。公租房的发展实行由省级人民政府负总责、市县人民政府抓落实的责任制,即筹资责任主要由地方政府承担。而由地方财政直接拨款,将给地方财政带来沉重的经济压力,不利于地方公共事业的协调发展,同时公租房本身在经济利益上无利于地方政府,因而难以调动地方政府的积极性。因此,政府必须拓展融资渠道,创新融资机制,引入社会资金,并将公共租赁住房的投资运营和管理监督结合起来,使得公共租赁住房具备长期的可持续发展。
从宏观上来看,公租房作为一种新兴保障房模式在世界范围内才刚刚起步,相关的理论研究成果较少。但公租房在本质上属于保障性住房,关于其他种类保障性住房融资研究的文献和理论成果对于公租房融资模式研究仍然具有一定的借鉴意义。
就国外文献来看,保障性住房制度研究一直是国外学术界的研究热点,关于保障性住房的研究成果也非常丰富,主要包括以下两方面:
第一,住房政策研究。比较房屋政策理论,当尼逊(Donnison,1967)提出在经济发展的不同时期,根据政府在房屋政策中所承担责任的不同,可把房屋政策分为雏生型、社会型与全面责任型[2]。比较房屋政策是一种住房保障分类分层供应的理念和方法,对目前各国的保障性住房制度的发展和完善具有很重要的借鉴作用。住房过滤理论,斯威尼(Sweeney,1974)构建了一个比较健全的住房过滤模型[3],该模型反应了不同收入阶层与不同等级住房间的供求关系,被国外学术界广泛应用于住房政策研究。
第二,保障性住房融资模式研究。20世纪70年代美国兴起了一股金融创新的浪潮,出现了大量新的金融工具,使得保障性住房融资模式的内容和方式也随之不断创新,从而可以吸收各类资本参与保障性住房建设。其中具代表性意义的模式是资产证券化(ABS)、房地产投资信托基金(REITs)、公私合作关系(PPP),研究成果也最为丰富,Gordon H.Sellon,Deana VanNahmen[4](1988)、Grigsby,WilliamG[5 ](1990)、Noah Kofi Karley[6](2002)、Su Han Chan,John Erickson,KWang[7](2004)等学者对ABS和REITs模式进行了研究。
就国内文献来看,理论成果主要集中在以下两方面:
第一,保障性住房制度研究。在对国外发展经验总结以及对我国保障性住房建设实践反思等方面,田东海(1998)[8]、贾康(2007)、刘军刚(2007)[9]等学者做了相关研究。在保障性住房制度研究领域的其他方面,卢有杰(l996)[10]、尹中立(2005)[11]等学者针对住房的特殊属性以及政府在住房保障领域的应有责任方面做了相关研究;李辉婕(2008)[12]在住房保障水平方面做了相关研究,论述了解决中低收入阶层住房难的问题是公共租赁住房制度产生的主要原因;赵路兴、浦湛(2003)[13]等学者提出在现有的住房保障供应体系中,应增加具有保障性质的租赁型住房供应,而这种租赁住房在本质上就是公租房。
第二,保障性住房融资研究。应红(2006)[14]等学者提出在上市融资和发行债券这两种基础形式之外,还可以尝试开展房地产信托投资、资产证券化、合作建房等形式来拓宽资金来源渠道。巴曙松(2006)[15~16]指出现有的廉租房开发在融资渠道上存在财政政策不灵活、金融制度不完善以及商业化操作手段不足等问题,并预测了未来廉租房建设融资的发展趋势。任海军、谢雯婷对采用REITs模式进行廉租房融资提供了建议[17]。申悦和石建华 (2007)、雷惠和于罗华(2008)分别提出了在廉租房的建设中利用REITs融资的设想。但由于目前国内还没有设立REITs,所以比较缺乏在研究数据和实证分析方面的研究成果,对REITs的研究也都仅仅停留在定性分析阶段,研究的范围也只是局限于REITs起源、概念、运作模式、立法研究和国外发展现状的介绍,没有对其进行更深一步的定量研究。
住房社会保障是一个关乎福利经济学、社会学、社会保障学、人口学等多学科的综合课题，受到国家政治、经济、人口等诸多方面的影响。国内对住房保障的主要内容即经济适用房和廉租房等保障性住房的建设运营情况的研究，尚停留在相关措施的具体操作层面，没有综合多种因素提出多视角的理论成果，为制度的设计寻找理论依据和原则基础，最终对于住房社会保障的研究还没有成形一个完整的理论体系。但是相对于住房保障研究时日来说，目前的研究还是取得了一定的成效。
首先是对住房社会保障发展历程的研究。从已有的研究看，中华人民共和国成立以来有两个视角来划分住房保障发展历程。一个以童星、汪洁、杨玲等为代表，认为住房保障是从1949年建国初的住房福利发展而来，经历了计划经济时期、转型时期和市场时期，从高补贴、低房租的住房职工福利逐渐转为了针对弱势群体的住房保障。现在中国国内大多数研究者持这种观点。另一个以冯宪容为代表认为住房社会保障经历的是一个从无到有的发展过程，是实施住房改革的伴生物。他认为住房保障制度的产生是有条件的，一是随着人类社会文明进步，“居住权”被认识到重要性被普遍认可并得以保护后，才有保护弱势群体的住房权利保障的住房之说；二是由于市场机制在住房资源配置中其主导作用导致市场上总有一部分人处于劣势地位，成为收入有限、生活困难群体，基本生活住房的需求难以通过自身的力量解决。
因此需要建立住房社会保障制度修正市场的运作偏差。因此他认为住房社会保障制度是在1998年中国实行住房货币化、市场化分配出现了市场失灵的问题后才出现了住房社会保障问题。
笔者分析：福利和保障是两个不同的概念。首先，从适用范围看，住房福利的适用范围一直受到单位性质局限，国营单位的职工享受住房福利的情况比较普遍，规格也比较高。非公有制单位的职工或者福利有限或者根本享受不到福利措施买住房能力之间的差距为分类标准，不以单位为区分标准来划分的。其次，历史演变看，住房福利只能算是中国在特定时期的一种住房政策，与当时的时代特征相联系，显示了社会主义公有制经济的优越性，并且后来越来越不适应刺激消费投资、繁荣商品经济的时代要求。而社会保障以公平为原则，力争泽被到每一个需要的人民身上，是“以人为本”原则在经济文化领域的反映。“社会公平作为社会发展的重要内容，即是指社会应当是公正的不偏不倚的态度对待每一位社会成员。一般而言，社会是否公平主要体现在社会成员的收益分配与生活状况等方面，并在客观上作为评价每一社会发展阶段的发展水平和文明状况的标志”。故笔者认为，中国的社会保障包括住房保障在内时日尚浅，是在中国逐渐引入市场机制之后，为了缓冲市场机制下自由竞争、天然地追求效率引起的一部分人富裕起来一部分人却贫困的并发症而确立的公平价值取向。应该视为经济体制改革后的产物。
其次，是对构建住房保障制度的政策措施研究。从中国住房保障的实施情况来看，构建住房保障的思路大致包括经济适用房、廉租房，以及公积金制度、住房金融制度和住房补贴制度这几个方面。但从已有的研究看，研究者们对住房保障的实施对象和实施方式仍存在异议，部分学者如王修志、童星、杨玲、孙爱龙等认为住房保障的供应体系主要是针对中低收入者提供经济适用房，最低收入者租住廉租房，通过住房公积金和房租补贴支持中低收入者购、租住房，这一观点正在实践中得到应用。中国建设部副部长刘志峰在廉租房研讨会上的讲话也认为住房保障制度包括经济适用房和廉租房，并鼓励那些申请廉租房条件不符，又没有购买经济适用房能力的家庭采用合作建房、集资建房的形式解决居住问题。冯宗容也认为住房保障体系基本包括经济适用房和廉租房两个层次，但应以构建廉租房运行管理机制为主。
可见上述分歧的焦点在于经济适用房的性质以及中等收入者是否应纳入住房保障体系中。一种观点认为经济适用房是保障房不是商品房；另一种观点认为应该区分中低收入者，不应将大多数的中等收入者视为保障的对象，那些针对中低收入者的经济适用房，其性质不是保障房而应是商品房。
中国现在的社会结构是低收入群体占多数的“金字塔型”，离欧美国家中间大两头小的“橄榄型”结构之间还有很大一段距离。如果将大部分的中低收入者都纳入社会保障体系之中的话，则不仅加大政府的财政负担，也不利于市场经济的发展，政府可以设计出缓解中等收入者购房压力的经济政策，鼓励其在市场上解决住房问题。经济适用房的建设者因为有政府的补贴和优惠以及在区位安排和规模构造等方面受政府的宏观调控，因而给人一种属于保障房的感觉。但是其开发建设和售卖具有一定的市场性，购买者可以在市场上调查行情、考察地理区位、货比三家自由选择，又有一种商品房的性质。故笔者以为，经济适用房性质的双重性可以作为它的优点来发挥：对于广大的中等收入者来说，单单依靠自身在市场上购买纯粹商品住房的能力显然不足，完全依靠政府的话又是一个巨大的财政负担。需要政府另辟渠道，社会群体和政府共同承担使资金来源多元化方式等适当经济措施来帮助其购买形成过程中商品性质偏强的经济适用房房；对于低收入和最低收入阶层来说，依据中国现在的国情和政府承受力，能够建立起适合自己国情的社保制度。尽量帮助低收入者购买保障性强的经济适用房、符合条件的最低收入者住上廉租房，这应是中国建立住房社会保障体系的题中应有之义。
笔者认为，鉴于中国目前的国情现状，可以由政府提出经济适用房的建造总标准，房地产商提出的建造计划由政府审批后向社会公开，由全社会来监督建造标准和成本，建成后的房子可以采用公开摇号的方式公布房主的信息，归于社会监督。这样经济适用房的保障性逐渐减少，商品性逐渐增加，逐渐划入市场的轨道。对经济适用房的保障措施和条件应逐渐减弱减少，对廉租房的关注度和倚重度可逐渐增加。当然任何政策措施的实施都要以形式的发展为依据以实践的结果来评价，中国要建立完善的住房社会保障制度必然需要一个长期的过程。
参考文献：
［1］童星.社会保障与管理［M］.南京：南京大学出版社，2002.
［2］马小茗.关于经济适用房政策的几点认识［J］.湖北社会科学，2003.
中图分类号：TM764 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）15-0328-01
由政府和社会主体通过投资筹建建设的住房，借助的是政策和立法的支持，给予城镇住房困难群体以保障，解决中低收入群体住房困难的实质问题；这就是公共租赁住房制度实施的初衷。随着我国的相关政策和法律法规的出台，当前的公共租赁住房制度在土地供给、资金吸纳、准入和推出等问题上必须要加强监督。按照现行的住房保障政策以及法规等，设立住房保障法，将当前我国在住房保障基本立法不足的情况进行完善，保证住房保障法律体系的合法化和规范化。同时还要给予土地、税收等法律法规的支持，为日后进行公共租赁住房土地、建设、服务等运营环节的顺利进行提供保障。
1、理论思辨
为了消除住房保障户籍的壁垒，弥补商品房价格过快上涨与住房租赁市场不足之间的矛盾，达到为住房困难群众提供住所、保证住房保障体系良性运行的目标，公共租赁住房的设计和推行，地方政府采用层级高低的检验标准，建立了公平视域下的公共租赁住房制度，以解决当前的根本问题[1]。
关于公共租赁住房的概念，无论是学术界还是地方法规，都在概念上予以了界定：是政策支持，拥有套型和租金标准的，面向城市中低偏下收入住房困难家庭的特供的保障性住房，在户型面积、租金水平、投资主题上等方面，都有具体的规定，政府提供的是立法和政策的支持[2]。
目前的保障性住房体系包含了经济适用住房和廉租住房以及公共租赁住房。面向的政策主体范围具体包含低收入住房困难群众、最低收入的住房困难家庭。但是值得注意的是，第一，无论是哪种保障住房类型，均对户籍有要求。公共租赁住房没有户籍的限制。第二，经济适用住房的保障对象产权自有，可以在市场买卖。公共租赁住房没有房屋产权，不能用于交易。而且公共租赁住房鼓励社会资金的参与，筹建的速度一般都非常快。不符合条件的租房家庭可以退出，全力保障需要保障的家庭[3]。
2、存在不足
2.1当前，我国的公共租赁住房的制度运行上存在一定的不足，例如出让收益和商品房用地出让收益具有一定的差距。各个地方政府对于土地财政的依赖过度，导致用地紧张，因此给予公共租赁住房用地的数额不足，难以让公共租赁住房满足住房困难家庭的需求。而且公共租赁住房用地的布局和规划也不尽科学和完善。交通条件、配套设施等相对不够健全。很多公共租赁住房设置在城郊等边缘的地段。生活和工作成本较高，弃租问题较为严重。政府财政支持公共租赁住房的资金也比较有限，来自金融机构、社会投资以及住房公积金的资金不足以满足公共租赁住房的建设需求。并且由于地方财政的负担较重，因此依靠土地出让收益还是地方政府维护运营的主要渠道，因此依靠土地财政的现象一天不解决，公共租赁住房就难以达到预期的有力支持，这与公共租赁住房低于市场价格，保本微利的模式运行也有很大的关系[4]。
2.2目前的保障性住房的建设体系，是在保障范围内，对于低收入住房困难群体以及住房困难家庭等提供具有保障功能的支持。我国公共租赁住房的筹集方式一般是具有多样性的，有的是来自国家财政支持，有的是通过新建、配建等模式加以筹集，但是多种资金筹集方式，在制度和程序流程上均缺乏具体的规定，而且公共租赁住房的产权归属也不是很明确，因此在产权共有的前提下，房源的保障不是很充足，不能持续地供给，而相对来说，国外在公共租赁住房的归属问题上较为开放，如非营利性组织协会接管政府职能等举措，减轻了政府的负担的同时，也通过社会力量保证了公共租赁住房的供应。
3、解决对策
3.1给与土地供应制度的完善。充足的土地资源能够促进公共租赁住房的建设。土地储备制度本身就是要对土地资源进行持续的补充。避免土地发生盲目的供应。合理分配用地，各地均要结合当地的实际情况，对于闲置的土地予以收购，确保土地存量的充分利用。将储备的土地优先用于公共租赁住房建设，就可以将公共租赁住房的比例加以提升。
3.2引导社会力量加入房源的管理。解决政府财力不足，人力有限的问题，通过引导社会力量进行房源的筹集，实现公共租赁住房产权主体的多元化，例如BOT方式，将民间力量引进公共租赁住房建设，授予企业特许经营权，进行公共租赁住房的建设和运营，成本和利润获得之后，在特许期届满后无偿还给政府。还有一种是PPP模式，社会投资者和政府共同运营公共租赁住房，享有利益、风险和责任，政府给与社会投资者以税费优惠[5]。
3.3完善公共租赁住房资金供应制度，首先是采用新的税种征收的方法保证政府的财政资金的投入，或者将公共租赁住房资金纳入到政府财政预算之中，都是较为有益的方法。公积金制度的完善，也是为公共租赁住房提供充足资金的渠道。改进住房公积金管理模式，加强监督和指导，就能确保住房公积金的投资运营满足公共租赁住房的资金供应要求。
结语：
公共租赁住房建设需要建立政务信息公开平台予以监督，另外也需要公众加强对公共租赁住房制度的舆论监督，学术界加强对公共租赁住房制度的理论研究，因为这将对于体现社会公平公正，稳定社会秩序，促进社会和谐有着非常重要的意义，同时也可为我国城市解决住房保障问题提供可借鉴的内容。
参考文献：
[1] 李进涛，涂姗.公共租赁住房可支付能力测度研究--以武汉市为例[J].技术经济与管理研究，2016，（9）：97-101.
[2] 邹劲松.公共租赁住房社区治理机制研究[J].管理评论，2017，29（3）：231-241.
