随着计算机的广泛应用和办公自动化的实现，电子文件大量产生。电子文件是以代码形式记录于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机系统存取并可在通信网络上传输的文件[1].电子文件的诞生标志着档案开始发展到一个新的阶段——电子档案阶段。信息技术融入档案工作，使得档案管理更加高效、迅捷、低成本化，加上档案电子化和网络化后，最大限度的利用了档案资料，产生了巨大效益。然而，电子档案和许多新生的信息技术产物一样，从出生时起就面临着许多法律上的尴尬，如电子档案的法律地位问题[2]、原始性问题[3]、保密性问题[4]等等。随着国际社会对个人资料的保护，电子档案所涉及的个人的权利问题成为一个十分敏感的法律问题，这个问题在我国的档案管理中更是突出。
一、电子档案与个人资料
电子档案是传统纸面档案的电子化与网络化产物，与纸质档案有相同的本质，都是文件存在的一种方式。但是，电子档案与纸质档案也有明显的特点[5]：首先，电子档案中信息与载体可以分离（信息数据化、载体虚拟化）；其次，可复制性强，复制件和原件不易区分；第三，信息的稳定性较弱，比如说修改相对容易，并不留痕迹，信息容易丢失等。WWW.133229.CoM电子档案的这些特点使得电子档案中的个人资料容易处理，也容易遭受侵害。电子档案中记载的公民的基本特征和情况的资料，构成个人资料。所谓个人资料，也称个人数据（personal data）是指自然人的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、住址、学历、职业、婚姻、家庭、健康、病历、特征等单独或与其他信息共同形成的，足以识别该个人的资料。这种资料以一定的媒介作为载体，在计算机和计算机网络环境下，通常以网络、光纤、硬盘和其它硬件设施为载体，采用丰富的表达方式，如符号、声音、动画、电影、录像等等。
个人资料有如下特征：
1、个人资料的主体限于自然人，而不包括法人。自然人是基于出生而取得民事主体资格的人。自然人是个人资料的信息源，个人资料负载了自然人的人格利益，个人资料应得到法律保护，这是当代保护自然人一般人格权的必然选择。民事主体的外延十分广泛，除自然人外，还包括法人和非法人组织。法人和其他非法人组织虽然拥有它们在经营活动中形成的各种资料，但这些资料并不构成本文所研究、讨论的个人资料。即纯粹关于法人及其它非法人组织的资料不是个人资料。当然在法人及其它非法人组织营业活动中收集的关于其客户、员工的资料中，有一部分或全部可能会构成个人资料。
2、个人资料是可以单独或与其他信息结合共同识别特定自然人的资料。在纸张、证件、文件、硬盘、网络服务器等媒体上储存的个人信息是很丰富的，它们涉及个人的方方面面，包括姓名、性别、爱好、兴趣、社会保险号码、身份证号码、个人习惯、肖像、漫画、奖励、职业、收入、学历、婚姻状况、病历等等。其中，有些能直接指向某人，有些则不能直接指向而必须与其它资料一起才能用于识别某人。能直接指向的，笔者称之为直接个人资料，如肖像、姓名、身份证号码、社会保险号码，即为此类。与其它信息结合才能指向的，称之为间接个人资料，如性别、爱好、兴趣、习惯、职业、收入、学历等等，无法仅通过它们之一就能判断出这是何人的资料。由此可见，间接个人资料并不是严格意义上的个人资料，它只是一种可能意义上的个人资料。需要指出的是，不论是直接或是间接个人资料，它们的要件在于足资识别某人。
3、个人资料并不必然为个人资料本人[6]所知。如个人上网时被网络服务提供商非法收集的个人资料，医生掌握的绝症患者未知的个人现实疾病情况的资料，父母知道的而子女不知道的关于子女出生地、出生日期的资料等等。个人资料的这一重要特征，不论在理论和实践中都有重要意义： a、个人资料不仅指个人知道的资料，其还包括本人不知而足以识别自己的资料； b、个人资料保护法保护的不仅是本人知道的个人资料，而且也保护本人不知道的关于本人的资料，这就提供了在本人不知情的情况下，对个人资料的保护。
4、个人资料是关于特定或得特定自然人属人或属事之资料。属人的个人资料反映的是个人资料本人的自然属性和自然关系，它主要包括本人的生物信息。属事的个人资料反映的是本人的社会属性和社会关系，它反映出资料本人在社会中所处的地位和扮演的角色。所谓“特定”是指“若某一个别资料得自于某人，而且只有该某人始可能产生此种结果者，该某人即为特定之人。至于以何种方式来辨识关系人和呈现其间之关系，则非所问。”所谓“得特定”是指“当某特定人虽然无法单独以资料来确认，但藉由其他相关资讯之综合研判，仍可得出系某特定人时，此时既可谓该资料系”得特定“为某当事人所有。例如，从大学考试所公布之成绩统计表中，可以相当简单地查知参加某一学科考试之唯一考生。”[7]
二、电子档案中个人资料引发的法律问题
（一）问题的提出
在现代社会中，对个人资料的计算机处理和网络传输经常引发各种问题，概括起来有如下几种：
1、大量的个人资料在不知不觉中被收集、处理、传播、利用，加上计算机资料比对，使个人资料本人成为无任何隐私可言的“透明人”，让人们普遍感到不安；
2、非法收集、处理、保存和利用个人资料，使个人资料不能与人格保持同一性并带来其他人格利益的损害等问题；
3、随着信息技术和网络的发展，个人资料经由计算机和网络被非法或不当收集、处理、利用的可能性大大增强，人们的人格利益以外的合法权益受到个人资料泄漏的影响而处于极大的危险之中。这些问题使个人资料保护获得越来越多的支持，引起各主要发达国家的关注。
就电子档案而言，国内目前出现的一些情况和现象急需法律来调整和规范。例如，未经档案所涉及的个人的同意以营利为目的向各有关组织出售其档案记录，档案管理机关未对电子档案采取足够的安全措施致使个人资料泄露，档案管理机关不允许档案所涉及的个人查阅档案中的个人资料，通过网络可以查知电子档案中的个人资料等等。
（二）保护的法律基础
个人资料保护的法律基础究竟为何，是个值得研究的问题。国内学者的著述和论文多认为，保护个人资料就是为了保护个人资料本人的隐私，个人资料本人享有的各种权利渊源于个人对其隐私信息的支配。笔者认为，这种观点，值得商榷。举一个例子，就能否定这种认识。交友网站上公开给网民阅览的个人资料不构成隐私，没有承载隐私利益，这时有人非法修改、删除这些资料，如果援用隐私权的规定，个人资料本人将得不到任何救济。
既然不是隐私权，个人资料的民法基础究竟为何？笔者认为，个人资料的法律基础在于保护个人资料所承载的民事主体精神性人格利益。个人资料不但是个人自然属性、生物属性的表现形式，而且是个人的社会属性和各种社会关系的表现形式，其上承载了个人资料本人的各种精神性人格利益，侵犯个人资料必然造成本人的某种精神利益的损害，甚至带来精神痛苦。为此，个人资料本人可以如姓名权人支配其姓名、肖像权人支配其肖像那样，依法支配和控制其个人资料，保护其精神性人格利益，任何人不得非法干涉，否则构成侵权。
个人的精神性人格利益是难以列举穷尽的，它的具体内容只能在个案中予以确定。对自然人精神性人格利益的保护，多采取保护精神性人格利益载体的方法来实现。对姓名权、肖像权的保护就属于这种情况。因此，我们只能说个人资料承载了精神性人格利益，而不能抽象的确定究竟承载了那些精神性人格利益。应注意的是，个人资料保护的精神性人格利益也包括隐私利益，当某种个人资料构成隐私信息时，这种个人资料获得隐私权和个人资料保护法的同时调整，发生竞合。
那么，个人资料承载的利益可否是财产利益呢？笔者认为个人资料保护的核心意义在于精神性人格利益，而不是财产利益。有学者认为“个人资料是一种具有潜在价值的信息，个人对该资料享有无可争议的所有权。”并认为“……所有权人均享有对个人资料的占有、使用、收益、处分权。”[8]这种认识显然不妥。个人资料是个人人格的外化，它本身体现的是人格利益而非财产利益，它不具有直接的财产内容。而且所有权的客体必须是独立物和特定物，个人资料也无法满足这一要求。把本人对个人资料的权利理解为所有权，会导致逻辑上的混乱。
个人资料体现的主要是人格利益而非财产利益，并不是说个人资料毫无价值。相反，同其它人格权客体一样，个人资料可以间接表现出它的财产价值。[9]如名人的个人资料可以被利用于电影，名人可以从中获得收益；个人资料被侵权后，本人可以要求精神损害赔偿等等。正是个人资料的这种财产价值，使得个人资料被广泛的非法收集、处理、保存和利用，使得个人资料保护问题更显紧迫。
由于个人资料直接关涉个人的精神性人格利益，在社会各界的呼吁下，个人资料保护在发达国家很快得到了立法支持。美欧等发达国家先后出台各自的个人资料保护法和相关法律、法规，如德国1977年《联邦个人资料保护法》、英国1984年《自动化处理个人资料之利用与将其提供于公务规范法》、法国1978年《资料保护法》、日本1988年《有关行政机关电子计算机自动化处理个人资料保护法》；国际组织也制定了个人资料保护的相关规则，如经济合作与发展组织1980年《隐私权保护及个人资料跨国流通准则》、欧洲理事会1981年《个人资料自动化处理时个人保护公约》、联合国1990年《自动化资料档案中个人资料处理的有关准则》。不仅如此，我国台湾和香港地区也出台了相关立法。
三、个人资料保护的原则
个人资料保护得到立法的支持后，很快形成了一些原则：
1、限制收集原则。这一原则的内涵主要是，对个人资料的收集原则上应加以限制；资料的收集应有法律上的依据或当事人的同意。
2、资料完整正确原则。这一原则的内涵主要是，收集、处理、保存和利用的个人资料应是关于个人的某一方面的完整的信息，资料的内容反映资料本人当前的而不是过去的实际状况，资料不但是完整的而且是正确的。
3、目的明确原则。收集个人资料应基于特定目的，目的应当是合法的；利用个人资料原则上应与收集时的目的相一致；只有在为维护自身重要利益、社会公益或经资料本人同意的情况下，才可用于不同与收集时的目的。
4、利用限制原则。个人资料的利用除法律规定和经当事人同意外，不得为收集时目的以外的利用。
5、安全原则。收集、处理、保存和利用个人资料的主体应当尽谨慎小心之注意义务，采取各种可能的措施保证个人资料不被非法收集、处理、删除、更改、利用并免于其它潜在的危险。
6、本人参与原则。本原则是指个人资料本人对其个人资料得依法进行支配和控制的权利，与个人资料相关的其他主体负有不干预权利人实现其权利的义务。
7、公开原则。这一原则是指收集个人资料应当公开，不应秘密进行。收集方式、方法、程序、个人资料目录等内容应当公之于众。这里需要指出的是，公开的信息不应包括个人资料的内容，这里的公开主要是为了使个人资料本人知道何人于何时在何地以何种方式收集、处理、保存和利用其个人资料。
上述这些原则的主要任务在于保障资料本人对其个人资料依法进行支配和控制，从而保护资料本人的存在于个人资料上的人格利益。
四、电子档案中的个人权利与档案管理者的义务
法律主要是通过规定当事人之间的权利义务来调整各种社会关系的，个人资料保护法同样通过规定个人资料当事人之间的权利义务来调整他们之间的关系。
（一）本人所享有的权利
世界各国个人资料保护法均有当事人权利的明文规定，且各有不同。[10]在这里不能一一阐述，只能择其要者和普遍规定者并根据学理予以介绍。本人依个人资料保护法和个人资料保护理论可以享有如下主要权利：
1、公开权。除法律另有规定外，本人可以决定，何时何地向何人公开其个人资料。
2、请求告知权。查询权的基本内涵是本人可以要求档案管理者告知是否保存了他的个人资料、保存了他的何种个人资料、保存了多少他的个人资料、个人资料的收集方式等有关其个人资料的信息。
3、保持个人资料正确完整的权利。本人有权要求档案管理者就其保存的个人资料与本人的实际状况一致。在不一致时可以要求更改、删除错误的内容或补充不完整的内容，以确保档案管理者收集的关于本人的某方面的信息的真实性。
4、阅览及制给复制本权。本人可以依法查阅档案管理者保存的个人资料，并请求档案管理者制给复制本。
5、删除权。依学说的一般观点，资料收集、处理或利用后，原则上不应保存，除非法律有特别规定须要保存，始得保存。因而，在档案管理者没有法律规定和合同约定时，非法储存本人的资料、超过范围储存资料、逾期储存资料，本人均得要求予以删除。
6、报酬请求权。报酬请求权，简称报酬请求权，是指本人因其个人资料被收集、处理与利用而得以向资料处理主体请求支付对价的权利。未经本人同意档案管理者不得将其个人资料用于营利目的，档案管理者将个人资料应用于营利目的应支付报酬。对档案管理者非法将本人档案资料用于营利目的所得收入，本人可以以不当得利要求返还。[11]
7、损害赔偿请求权。档案管理者违反个人资料保护法致本人权益受损的，本人可以要求档案管理者承担损害赔偿责任，但档案管理者可以证明自己无过错的不在此限，即在归责原则上适用过错推定原则。
本人享有上述权利，是为了本人能以积极的行为支配其个人资料，同时在个人资料受侵犯时又可以得到法律的救济。从积极权利和消极权利两方面入手保护本人基于其个人资料而享有的人格利益。
（二）档案管理者负有的义务
档案管理者的义务是与本人的权利相对的，档案管理者作为本人档案的建立者和使用者，对本人档案中的个人资料负有如下几项重要义务：
1、告知义务。档案管理者应以适当的方式向个人资料本人告知其收集个人资料的方式、程序、范围、目的、使用期限等信息，方便本人知悉有关其个人资料档案的收集、处理、保存、利用状况。
2、保护本人电子档案资料同一性的义务。电子档案资料同一性是指收集、处理、保存和利用的个人资料与本人的实际情况相一致。建立电子档案时，应如实收集、处理、保存和利用本人的个人资料。不得收集不真实的资料，也不得断章取义地收集个人资料。处理后的资料要与收集时的资料相一致，处理后的资料与收集时的资料不一致的，要以收集时的资料进行校对。保存的资料要如实的反映本人信用的实际状况。利用过程中的信用资料也应与本人的实际状况相符。从这四个环节把握，才能保证本人信用资料的真实性、全面性，才不致于发生侵权。
3、维护本人电子档案库安全的义务。维护安全的义务，是为了防止本人档案信息被非法收集、处理、保存和利用。据此，档案管理者在人员、技术设施、管理制度上都应加强对本人电子档案库的保护。特别是那些将档案网络化的档案管理者，更应注意预防黑客和计算机病毒的攻击。
4、在本人行使查阅、复制、更改、删除等权利时提供必要条件和方便的义务，如提供网络的接入服务、告知档案密码、设置专人提供检索服务等。
5、未经本人同意不得将本人电子档案资料用于营利目的或其它目的。未经本人同意，将本人电子档案资料用于收集个人资料时的目的以外的用途，要承担相应的侵权责任，据此获利的，要承担不当得利返还责任。
6、承担侵权责任。
档案管理者承担上述义务主要是为了协助本人权利的实现，在利用本人电子档案的同时，对本人的个人资料提供最大限度的保护，以维护本人的合法权益。
要指出的是，以上介绍的权利和义务，在有个人资料保护的国家都得到普遍的承认，同时也适用于其它因个人资料保护而形成的其它关系。个人资料本人享有以上本人享有的权利、个人资料的其它当事人也负有以上档案管理者负有的各项义务。
为捍卫本人的精神性人格利益，档案管理者收集、处理、保存和利用本人个人资料急需相关立法的调整。虽然现在还没有个人资料的全国性立法，但可喜的是，我国地方性立法已开始保护特定领域的个人资料。[12]相信在不久的将来，我国将建立起个人资料的保护制度，对个人资料提供充分的保护。
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[1] 韩捷：《浅析电子文件与电子档案》，《黄河科技大学学报》，2003年第1期。
[2] 徐富荣：《论电子档案的法律凭据》，《档案学研究》，2002年第2期。
[3] 何玲：《电子档案原始性的认定》，《中国档案》，2001年第2期。
[4] 康燕玲：《浅析电子档案的安全保密及法律认可》，《河南社会科学》，2002年第4期。
[5] 韩捷：《浅析电子文件与电子档案》，《黄河科技大学学报》，2003年第1期。
[6] 个人资料本人是指以个人资料识别的特定的自然人。
[7]罗明通等著：《电脑法（下）》，[台]群彦图书股份有限公司，1994年版，第525页。
[8] 汤擎：《试论个人资料与相关的法律关系》，《法学论坛》，2000年第5期。
[9] 参见王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社，2001年7月第1版，第134页。
随着计算机的广泛应用和办公自动化的实现，电子文件大量产生。电子文件是以代码形式记录于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机系统存取并可在通信网络上传输的文件[1].电子文件的诞生标志着档案开始发展到一个新的阶段——电子档案阶段。信息技术融入档案工作，使得档案管理更加高效、迅捷、低成本化，加上档案电子化和网络化后，最大限度的利用了档案资料，产生了巨大效益。然而，电子档案和许多新生的信息技术产物一样，从出生时起就面临着许多法律上的尴尬，如电子档案的法律地位问题[2]、原始性问题[3]、保密性问题[4]等等。随着国际社会对个人资料的保护，电子档案所涉及的个人的权利问题成为一个十分敏感的法律问题，这个问题在我国的档案管理中更是突出。
一、电子档案与个人资料
电子档案是传统纸面档案的电子化与网络化产物，与纸质档案有相同的本质，都是文件存在的一种方式。但是，电子档案与纸质档案也有明显的特点[5]：首先，电子档案中信息与载体可以分离（信息数据化、载体虚拟化）；其次，可复制性强，复制件和原件不易区分；第三，信息的稳定性较弱，比如说修改相对容易，并不留痕迹，信息容易丢失等。电子档案的这些特点使得电子档案中的个人资料容易处理，也容易遭受侵害。电子档案中记载的公民的基本特征和情况的资料，构成个人资料。所谓个人资料，也称个人数据（personal data）是指自然人的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、住址、学历、职业、婚姻、家庭、健康、病历、特征等单独或与其他信息共同形成的，足以识别该个人的资料。这种资料以一定的媒介作为载体，在计算机和计算机网络环境下，通常以网络、光纤、硬盘和其它硬件设施为载体，采用丰富的表达方式，如符号、声音、动画、电影、录像等等。
个人资料有如下特征：
1、个人资料的主体限于自然人，而不包括法人。自然人是基于出生而取得民事主体资格的人。自然人是个人资料的信息源，个人资料负载了自然人的人格利益，个人资料应得到法律保护，这是当代保护自然人一般人格权的必然选择。民事主体的外延十分广泛，除自然人外，还包括法人和非法人组织。法人和其他非法人组织虽然拥有它们在经营活动中形成的各种资料，但这些资料并不构成本文所研究、讨论的个人资料。即纯粹关于法人及其它非法人组织的资料不是个人资料。当然在法人及其它非法人组织营业活动中收集的关于其客户、员工的资料中，有一部分或全部可能会构成个人资料。
2、个人资料是可以单独或与其他信息结合共同识别特定自然人的资料。在纸张、证件、文件、硬盘、网络服务器等媒体上储存的个人信息是很丰富的，它们涉及个人的方方面面，包括姓名、性别、爱好、兴趣、社会保险号码、身份证号码、个人习惯、肖像、漫画、奖励、职业、收入、学历、婚姻状况、病历等等。其中，有些能直接指向某人，有些则不能直接指向而必须与其它资料一起才能用于识别某人。能直接指向的，笔者称之为直接个人资料，如肖像、姓名、身份证号码、社会保险号码，即为此类。与其它信息结合才能指向的，称之为间接个人资料，如性别、爱好、兴趣、习惯、职业、收入、学历等等，无法仅通过它们之一就能判断出这是何人的资料。由此可见，间接个人资料并不是严格意义上的个人资料，它只是一种可能意义上的个人资料。需要指出的是，不论是直接或是间接个人资料，它们的要件在于足资识别某人。
3、个人资料并不必然为个人资料本人[6]所知。如个人上网时被网络服务提供商非法收集的个人资料，医生掌握的绝症患者未知的个人现实疾病情况的资料，父母知道的而子女不知道的关于子女出生地、出生日期的资料等等。个人资料的这一重要特征，不论在理论和实践中都有重要意义： A、个人资料不仅指个人知道的资料，其还包括本人不知而足以识别自己的资料； B、个人资料保护法保护的不仅是本人知道的个人资料，而且也保护本人不知道的关于本人的资料，这就提供了在本人不知情的情况下，对个人资料的保护。
4、个人资料是关于特定或得特定自然人属人或属事之资料。属人的个人资料反映的是个人资料本人的自然属性和自然关系，它主要包括本人的生物信息。属事的个人资料反映的是本人的社会属性和社会关系，它反映出资料本人在社会中所处的地位和扮演的角色。所谓“特定”是指“若某一个别资料得自于某人，而且只有该某人始可能产生此种结果者，该某人即为特定之人。至于以何种方式来辨识关系人和呈现其间之关系，则非所问。”所谓“得特定”是指“当某特定人虽然无法单独以资料来确认，但藉由其他相关资讯之综合研判，仍可得出系某特定人时，此时既可谓该资料系”得特定“为某当事人所有。例如，从大学考试所公布之成绩统计表中，可以相当简单地查知参加某一学科考试之唯一考生。”[7]
二、电子档案中个人资料引发的法律问题
（一）问题的提出
在现代社会中，对个人资料的计算机处理和网络传输经常引发各种问题，概括起来有如下几种：
1、大量的个人资料在不知不觉中被收集、处理、传播、利用，加上计算机资料比对，使个人资料本人成为无任何隐私可言的“透明人”，让人们普遍感到不安；
2、非法收集、处理、保存和利用个人资料，使个人资料不能与人格保持同一性并带来其他人格利益的损害等问题；
3、随着信息技术和网络的发展，个人资料经由计算机和网络被非法或不当收集、处理、利用的可能性大大增强，人们的人格利益以外的合法权益受到个人资料泄漏的影响而处于极大的危险之中。这些问题使个人资料保护获得越来越多的支持，引起各主要发达国家的关注。
就电子档案而言，国内目前出现的一些情况和现象急需法律来调整和规范。例如，未经档案所涉及的个人的同意以营利为目的向各有关组织出售其档案记录，档案管理机关未对电子档案采取足够的安全措施致使个人资料泄露，档案管理机关不允许档案所涉及的个人查阅档案中的个人资料，通过网络可以查知电子档案中的个人资料等等。
（二）保护的法律基础
个人资料保护的法律基础究竟为何，是个值得研究的问题。国内学者的著述和论文多认为，保护个人资料就是为了保护个人资料本人的隐私，个人资料本人享有的各种权利渊源于个人对其隐私信息的支配。笔者认为，这种观点，值得商榷。举一个例子，就能否定这种认识。交友网站上公开给网民阅览的个人资料不构成隐私，没有承载隐私利益，这时有人非法修改、删除这些资料，如果援用隐私权的规定，个人资料本人将得不到任何救济。
既然不是隐私权，个人资料的民法基础究竟为何？笔者认为，个人资料的法律基础在于保护个人资料所承载的民事主体精神性人格利益。个人资料不但是个人自然属性、生物属性的表现形式，而且是个人的社会属性和各种社会关系的表现形式，其上承载了个人资料本人的各种精神性人格利益，侵犯个人资料必然造成本人的某种精神利益的损害，甚至带来精神痛苦。为此，个人资料本人可以如姓名权人支配其姓名、肖像权人支配其肖像那样，依法支配和控制其个人资料，保护其精神性人格利益，任何人不得非法干涉，否则构成侵权。
个人的精神性人格利益是难以列举穷尽的，它的具体内容只能在个案中予以确定。对自然人精神性人格利益的保护，多采取保护精神性人格利益载体的方法来实现。对姓名权、肖像权的保护就属于这种情况。因此，我们只能说个人资料承载了精神性人格利益，而不能抽象的确定究竟承载了那些精神性人格利益。应注意的是，个人资料保护的精神性人格利益也包括隐私利益，当某种个人资料构成隐私信息时，这种个人资料获得隐私权和个人资料保护法的同时调整，发生竞合。
那么，个人资料承载的利益可否是财产利益呢？笔者认为个人资料保护的核心意义在于精神性人格利益，而不是财产利益。有学者认为“个人资料是一种具有潜在价值的信息，个人对该资料享有无可争议的所有权。”并认为“……所有权人均享有对个人资料的占有、使用、收益、处分权。”[8]这种认识显然不妥。个人资料是个人人格的外化，它本身体现的是人格利益而非财产利益，它不具有直接的财产内容。而且所有权的客体必须是独立物和特定物，个人资料也无法满足这一要求。把本人对个人资料的权利理解为所有权，会导致逻辑上的混乱。
个人资料体现的主要是人格利益而非财产利益，并不是说个人资料毫无价值。相反，同其它人格权客体一样，个人资料可以间接表现出它的财产价值。[9]如名人的个人资料可以被利用于电影，名人可以从中获得收益；个人资料被侵权后，本人可以要求精神损害赔偿等等。正是个人资料的这种财产价值，使得个人资料被广泛的非法收集、处理、保存和利用，使得个人资料保护问题更显紧迫。
由于个人资料直接关涉个人的精神性人格利益，在社会各界的呼吁下，个人资料保护在发达国家很快得到了立法支持。美欧等发达国家先后出台各自的个人资料保护法和相关法律、法规，如德国1977年《联邦个人资料保护法》、英国1984年《自动化处理个人资料之利用与将其提供于公务规范法》、法国1978年《资料保护法》、日本1988年《有关行政机关电子计算机自动化处理个人资料保护法》；国际组织也制定了个人资料保护的相关规则，如经济合作与发展组织1980年《隐私权保护及个人资料跨国流通准则》、欧洲理事会1981年《个人资料自动化处理时个人保护公约》、联合国1990年《自动化资料档案中个人资料处理的有关准则》。不仅如此，我国台湾和香港地区也出台了相关立法。
三、个人资料保护的原则
个人资料保护得到立法的支持后，很快形成了一些原则：
1、限制收集原则。这一原则的内涵主要是，对个人资料的收集原则上应加以限制；资料的收集应有法律上的依据或当事人的同意。
2、资料完整正确原则。这一原则的内涵主要是，收集、处理、保存和利用的个人资料应是关于个人的某一方面的完整的信息，资料的内容反映资料本人当前的而不是过去的实际状况，资料不但是完整的而且是正确的。
3、目的明确原则。收集个人资料应基于特定目的，目的应当是合法的；利用个人资料原则上应与收集时的目的相一致；只有在为维护自身重要利益、社会公益或经资料本人同意的情况下，才可用于不同与收集时的目的。
4、利用限制原则。个人资料的利用除法律规定和经当事人同意外，不得为收集时目的以外的利用。
5、安全原则。收集、处理、保存和利用个人资料的主体应当尽谨慎小心之注意义务，采取各种可能的措施保证个人资料不被非法收集、处理、删除、更改、利用并免于其它潜在的危险。
6、本人参与原则。本原则是指个人资料本人对其个人资料得依法进行支配和控制的权利，与个人资料相关的其他主体负有不干预权利人实现其权利的义务。
7、公开原则。这一原则是指收集个人资料应当公开，不应秘密进行。收集方式、方法、程序、个人资料目录等内容应当公之于众。这里需要指出的是，公开的信息不应包括个人资料的内容，这里的公开主要是为了使个人资料本人知道何人于何时在何地以何种方式收集、处理、保存和利用其个人资料。
上述这些原则的主要任务在于保障资料本人对其个人资料依法进行支配和控制，从而保护资料本人的存在于个人资料上的人格利益。
四、电子档案中的个人权利与档案管理者的义务
法律主要是通过规定当事人之间的权利义务来调整各种社会关系的，个人资料保护法同样通过规定个人资料当事人之间的权利义务来调整他们之间的关系。
（一）本人所享有的权利
世界各国个人资料保护法均有当事人权利的明文规定，且各有不同。[10]在这里不能一一阐述，只能择其要者和普遍规定者并根据学理予以介绍。本人依个人资料保护法和个人资料保护理论可以享有如下主要权利：
1、公开权。除法律另有规定外，本人可以决定，何时何地向何人公开其个人资料。
2、请求告知权。查询权的基本内涵是本人可以要求档案管理者告知是否保存了他的个人资料、保存了他的何种个人资料、保存了多少他的个人资料、个人资料的收集方式等有关其个人资料的信息。
3、保持个人资料正确完整的权利。本人有权要求档案管理者就其保存的个人资料与本人的实际状况一致。在不一致时可以要求更改、删除错误的内容或补充不完整的内容，以确保档案管理者收集的关于本人的某方面的信息的真实性。
4、阅览及制给复制本权。本人可以依法查阅档案管理者保存的个人资料，并请求档案管理者制给复制本。
5、删除权。依学说的一般观点，资料收集、处理或利用后，原则上不应保存，除非法律有特别规定须要保存，始得保存。因而，在档案管理者没有法律规定和合同约定时，非法储存本人的资料、超过范围储存资料、逾期储存资料，本人均得要求予以删除。
6、报酬请求权。报酬请求权，简称报酬请求权，是指本人因其个人资料被收集、处理与利用而得以向资料处理主体请求支付对价的权利。未经本人同意档案管理者不得将其个人资料用于营利目的，档案管理者将个人资料应用于营利目的应支付报酬。对档案管理者非法将本人档案资料用于营利目的所得收入，本人可以以不当得利要求返还。[11]
7、损害赔偿请求权。档案管理者违反个人资料保护法致本人权益受损的，本人可以要求档案管理者承担损害赔偿责任，但档案管理者可以证明自己无过错的不在此限，即在归责原则上适用过错推定原则。
本人享有上述权利，是为了本人能以积极的行为支配其个人资料，同时在个人资料受侵犯时又可以得到法律的救济。从积极权利和消极权利两方面入手保护本人基于其个人资料而享有的人格利益。
（二）档案管理者负有的义务
档案管理者的义务是与本人的权利相对的，档案管理者作为本人档案的建立者和使用者，对本人档案中的个人资料负有如下几项重要义务：
1、告知义务。档案管理者应以适当的方式向个人资料本人告知其收集个人资料的方式、程序、范围、目的、使用期限等信息，方便本人知悉有关其个人资料档案的收集、处理、保存、利用状况。
2、保护本人电子档案资料同一性的义务。电子档案资料同一性是指收集、处理、保存和利用的个人资料与本人的实际情况相一致。建立电子档案时，应如实收集、处理、保存和利用本人的个人资料。不得收集不真实的资料，也不得断章取义地收集个人资料。处理后的资料要与收集时的资料相一致，处理后的资料与收集时的资料不一致的，要以收集时的资料进行校对。保存的资料要如实的反映本人信用的实际状况。利用过程中的信用资料也应与本人的实际状况相符。从这四个环节把握，才能保证本人信用资料的真实性、全面性，才不致于发生侵权。
3、维护本人电子档案库安全的义务。维护安全的义务，是为了防止本人档案信息被非法收集、处理、保存和利用。据此，档案管理者在人员、技术设施、管理制度上都应加强对本人电子档案库的保护。特别是那些将档案网络化的档案管理者，更应注意预防黑客和计算机病毒的攻击。
4、在本人行使查阅、复制、更改、删除等权利时提供必要条件和方便的义务，如提供网络的接入服务、告知档案密码、设置专人提供检索服务等。
5、未经本人同意不得将本人电子档案资料用于营利目的或其它目的。未经本人同意，将本人电子档案资料用于收集个人资料时的目的以外的用途，要承担相应的侵权责任，据此获利的，要承担不当得利返还责任。
6、承担侵权责任。
档案管理者承担上述义务主要是为了协助本人权利的实现，在利用本人电子档案的同时，对本人的个人资料提供最大限度的保护，以维护本人的合法权益。
要指出的是，以上介绍的权利和义务，在有个人资料保护的国家都得到普遍的承认，同时也适用于其它因个人资料保护而形成的其它关系。个人资料本人享有以上本人享有的权利、个人资料的其它当事人也负有以上档案管理者负有的各项义务。
为捍卫本人的精神性人格利益，档案管理者收集、处理、保存和利用本人个人资料急需相关立法的调整。虽然现在还没有个人资料的全国性立法，但可喜的是，我国地方性立法已开始保护特定领域的个人资料。[12]相信在不久的将来，我国将建立起个人资料的保护制度，对个人资料提供充分的保护。
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[1] 韩捷：《浅析电子文件与电子档案》，《黄河科技大学学报》，2003年第1期。
[2] 徐富荣：《论电子档案的法律凭据》，《档案学研究》，2002年第2期。
[3] 何玲：《电子档案原始性的认定》，《中国档案》，2001年第2期。
[4] 康燕玲：《浅析电子档案的安全保密及法律认可》，《河南社会科学》，2002年第4期。
[5] 韩捷：《浅析电子文件与电子档案》，《黄河科技大学学报》，2003年第1期。
[6] 个人资料本人是指以个人资料识别的特定的自然人。
[7]罗明通等著：《电脑法（下）》，[台]群彦图书股份有限公司，1994年版，第525页。
[8] 汤擎：《试论个人资料与相关的法律关系》，《法学论坛》，2000年第5期。
[9] 参见王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社，2001年7月第1版，第134页。
内容论文摘要：我国档案工作已经进入电子档案时代，电子档案中的个人权利问题成为一个十分敏感的法律问题。电子档案所涉及的个人就其个人资料享有公开权、请求告知权、保持个人资料正确完整的权利、阅览及制给复制本权、删除权、报酬请求权、损害赔偿请求权等基本权利。 论文关键词：电子文件 个人资料 个人资料权利 随着计算机的广泛应用和办公自动化的实现，电子文件大量产生。电子文件是以代码形式记录于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机系统存取并可在通信网络上传输的文件.电子文件的诞生标志着档案开始发展到一个新的阶段——电子档案阶段。信息技术融入档案工作，使得档案管理更加高效、迅捷、低成本化，加上档案电子化和网络化后，最大限度的利用了档案资料，产生了巨大效益。然而，电子档案和许多新生的信息技术产物一样，从出生时起就面临着许多法律上的尴尬，如电子档案的法律地位问题、原始性问题、保密性问题等等。随着国际社会对个人资料的保护，电子档案所涉及的个人的权利问题成为一个十分敏感的法律问题，这个问题在我国的档案管理中更是突出。 一、电子档案与个人资料 电子档案是传统纸面档案的电子化与网络化产物，与纸质档案有相同的本质，都是文件存在的一种方式。但是，电子档案与纸质档案也有明显的特点：首先，电子档案中信息与载体可以分离（信息数据化、载体虚拟化）；其次，可复制性强，复制件和原件不易区分；第三，信息的稳定性较弱，比如说修改相对容易，并不留痕迹，信息容易丢失等。电子档案的这些特点使得电子档案中的个人资料容易处理，也容易遭受侵害。电子档案中记载的公民的基本特征和情况的资料，构成个人资料。所谓个人资料，也称个人数据（personal data）是指自然人的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、住址、学历、职业、婚姻、家庭、健康、病历、特征等单独或与其他信息共同形成的，足以识别该个人的资料。这种资料以一定的媒介作为载体，在计算机和计算机网络环境下，通常以网络、光纤、硬盘和其它硬件设施为载体，采用丰富的表达方式，如符号、声音、动画、电影、录像等等。 个人资料有如下特征： 1、个人资料的主体限于自然人，而不包括法人。自然人是基于出生而取得民事主体资格的人。自然人是个人资料的信息源，个人资料负载了自然人的人格利益，个人资料应得到法律保护，这是当代保护自然人一般人格权的必然选择。民事主体的外延十分广泛，除自然人外，还包括法人和非法人组织。法人和其他非法人组织虽然拥有它们在经营活动中形成的各种资料，但这些资料并不构成本文所研究、讨论的个人资料。即纯粹关于法人及其它非法人组织的资料不是个人资料。当然在法人及其它非法人组织营业活动中收集的关于其客户、员工的资料中，有一部分或全部可能会构成个人资料。 2、个人资料是可以单独或与其他信息结合共同识别特定自然人的资料。在纸张、证件、文件、硬盘、网络服务器等媒体上储存的个人信息是很丰富的，它们涉及个人的方方面面，包括姓名、性别、爱好、兴趣、社会保险号码、身份证号码、个人习惯、肖像、漫画、奖励、职业、收入、学历、婚姻状况、病历等等。其中，有些能直接指向某人，有些则不能直接指向而必须与其它资料一起才能用于识别某人。能直接指向的，笔者称之为直接个人资料，如肖像、姓名、身份证号码、社会保险号码，即为此类。与其它信息结合才能指向的，称之为间接个人资料，如性别、爱好、兴趣、习惯、职业、收入、学历等等，无法仅通过它们之一就能判断出这是何人的资料。由此可见，间接个人资料并不是严格意义上的个人资料，它只是一种可能意义上的个人资料。需要指出的是，不论是直接或是间接个人资料，它们的要件在于足资识别某人。 3、个人资料并不必然为个人资料本人所知。如个人上网时被网络服务提供商非法收集的个人资料，医生掌握的绝症患者未知的个人现实疾病情况的资料，父母知道的而子女不知道的关于子女出生地、出生日期的资料等等。个人资料的这一重要特征，不论在理论和实践中都有重要意义： A、个人资料不仅指个人知道的资料，其还包括本人不知而足以识别自己的资料； B、个人资料保护法保护的不仅是本人知道的个人资料，而且也保护本人不知道的关于本人的资料，这就提供了在本人不知情的情况下，对个人资料的保护。 4、个人资料是关于特定或得特定自然人属人或属事之资料。
2009年，《中共中央国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》正式出台，根据方案，在全国统一建立居民健康档案并规范管理，是公共卫生服务内容之一。随着居民健康档案工作全面展开，建档率增加，档案内容深化，特别是电子档案的推广利用，使个人信息安全问题突出体现，加上人民法律意识增强，个人信息权的保护问题越来越受关注。
1居民健康档案个人信息的内涵和法律特性
1.1 居民健康档案个人信息既反映居民的固有特征，包括姓名、出生日期等基本健康信息，还反映主要卫生服务记录，包括健康体检、重点人群健康管理和其他医疗卫生服务记录。它具有自身的特殊性，表现为人身专属性、敏感性、安全保密性。
1.2 从法律视角看，居民健康档案个人信息具有：①可识别性：个人信息能直接或间接识别个人的消息、影像等。②时效性：个人信息处于不断变化中，有时间效应。③不可回复性：个人信息一旦与人分享，信息控制权的回复只具形式意义，即该个人信息在物质形态上返还，但使用人所产生利益无从追索。④人格属性：个人信息来自于居民本人，具有居民个人的人格特征，反映信息主体的个人属性。⑤财产属性：个人信息的综合价值高，包括疾病预防管理，诊断依据等，给利用者带来丰厚收益，虽不具有直接的财产内容，但有财产权的保障价值。
2 健康档案个人信息保护法的现状和重要性
2.1 中国个人信息保护立法2003年被纳入立法规划，2009年，我国《刑法》增设了“非法获取公民个人信息罪”，除此外，我国并无个人信息保护的法规。刑法虽有力，但建立完善的个人信息保护制度才是制止个人信息侵权、保护受害人利益的根本。目前，国内有关个人信息保护法的理论研究趋于成熟，2006年，中国社会科学院法学研究所发表《中华人民共和国个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告》，然而，个人信息保护法迟迟未能出台。卫生部出台的《卫生部关于规范城乡居民健康档案管理的指导意见》中的规章制度，仅具指导意义。其他法律法规，如《执业医师法》等虽从不同角度规定了公民对于其健康信息享有的隐私权，但难以适用于健康档案的信息保护，造成法律上的缺位。
2.2 由于居民健康档案包含大量个人信息，加上电子健康档案的普及，o居民健康信息的存储、传输、共享、利用带来便利时，存在泄密、误用和滥用、系统漏洞等风险，给居民个人信息的安全带来隐患。只有通过法律手段对健康档案信息保护，对未遵守规定侵害信息权者，以司法或行政的方式公正处理，为了使居民更好地捍卫自己的权利，应尽快确立我国健康档案个人信息的法律制度。
3 完善我国居民健康档案个人信息保护制度的法律建议
3.1 选择符合中国国情的立法模式
国外设有专门的电子健康档案数据保护法律规范，《欧盟数据保护指令》别提出了敏感信息资料的概念，美国《健康保险移转和责任法》及其随后公布的隐私规则规定了对个人健康信息隐私的保护，英国《数据保护法》对健康卫生信息保护也有所涉及[1]。鉴于我国个人信息保护法的不完善，可借鉴国外同类立法，制订符合中国国情的保护居民健康档案个人信息的法律规范。一是在《中华人民共和国个人信息保护法》中针对居民健康档案个人信息的特点制定特殊规定；二是就居民健康档案个人信息保护制定单行法律法规。
3.2 明确居民健康档案个人信息的收集权
居民健康档案个人信息由居民户口所辖区的公共卫生机构的医务人员进行采集，必须遵守信息完整正确原则和直接收集原则，保障居民的知情权和不可过度收集，保证个人信息的真实性、科学性、完整性、连续性、可用性。
3.3 明确居民健康档案个人信息的所有权和使用权
居民作为健康档案个人信息的提供者，应当拥有信息权，即拥有个人信息知情权、决定权等权利。但公共卫生服务的特殊性决定了公共卫生服务机构和医务工作者享有一定程度的使用权，但使用权的行使仍要在保护居民个人信息及其权利的前提下，可以通过签订保密契约的方式来解决。当居民健康档案个人信息会对国家安全、社会公共健康或他人的生命安全产生一定影响时，如公共卫生安全危害较大的事件，感染者要给予特别规定与保护，政府出于保护国家安全和公共利益的需要，有权对个人信息进行调查，甚至采取必要的医学隔离措施[2]。
3.4 法定居民健康档案个人信息的保护义务
居民健康档案个人信息收集者、所有者和使用者都有义务保护个人信息不受侵害，防止个人信息被他人不当利用。妥善保管居民健康档案应作为基层卫生服务机构的法定义务。在某些突发重大疫情等紧急状态中，强化政府部门对健康档案个人信息的保护权，使其能及时掌握疫情变化，做好疫情防治工作。
3.5 明确居民健康档案个人信息保护的法律救济
建立一套完善的民事补偿机制，能更好地保护健康档案个人信息。确定属于侵权行为后，根据我国《民法通则》规定适合健康档案个人信息侵权的民事责任承担方式。但是行为的违法性并非绝对，法律基于社会、国家、个人信息主体利益等方面的考虑，应设例外情形，根据我国现行法律规定适合健康居民健康档案的法定免责事由，如不违背法律和公德的基础上受害者同意不追究等。
基层卫生服务机构为社区居民建立的健康信息档案，记载着个体、家庭和社区的健康问题及相关危险因素，掌握着居民的基本情况和健康现状。除了加强对信息收集者、管理者和使用者的培训，提高个人信息保护意识，加强电子健康档案操作方面的培训，强化监督体系及信息安全系统的建设等，还希望尽快出台适合我国国情的居民档案个人信息保护法。
随着计算机的广泛应用和办公自动化的实现，电子文件大量产生。电子文件是以代码形式记录于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机系统存取并可在通信网络上传输的文件[1].电子文件的诞生标志着档案开始发展到一个新的阶段——电子档案阶段。信息技术融入档案工作，使得档案管理更加高效、迅捷、低成本化，加上档案电子化和网络化后，最大限度的利用了档案资料，产生了巨大效益。然而，电子档案和许多新生的信息技术产物一样，从出生时起就面临着许多法律上的尴尬，如电子档案的法律地位问题[2]、原始性问题[3]、保密性问题[4]等等。随着国际社会对个人资料的保护，电子档案所涉及的个人的权利问题成为一个十分敏感的法律问题，这个问题在我国的档案管理中更是突出。
一、电子档案与个人资料
电子档案是传统纸面档案的电子化与网络化产物，与纸质档案有相同的本质，都是文件存在的一种方式。但是，电子档案与纸质档案也有明显的特点[5]：首先，电子档案中信息与载体可以分离（信息数据化、载体虚拟化）；其次，可复制性强，复制件和原件不易区分；第三，信息的稳定性较弱，比如说修改相对容易，并不留痕迹，信息容易丢失等。电子档案的这些特点使得电子档案中的个人资料容易处理，也容易遭受侵害。电子档案中记载的公民的基本特征和情况的资料，构成个人资料。所谓个人资料，也称个人数据（personaldata）是指自然人的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、住址、学历、职业、婚姻、家庭、健康、病历、特征等单独或与其他信息共同形成的，足以识别该个人的资料。这种资料以一定的媒介作为载体，在计算机和计算机网络环境下，通常以网络、光纤、硬盘和其它硬件设施为载体，采用丰富的表达方式，如符号、声音、动画、电影、录像等等。
个人资料有如下特征：
1、个人资料的主体限于自然人，而不包括法人。自然人是基于出生而取得民事主体资格的人。自然人是个人资料的信息源，个人资料负载了自然人的人格利益，个人资料应得到法律保护，这是当代保护自然人一般人格权的必然选择。民事主体的外延十分广泛，除自然人外，还包括法人和非法人组织。法人和其他非法人组织虽然拥有它们在经营活动中形成的各种资料，但这些资料并不构成本文所研究、讨论的个人资料。即纯粹关于法人及其它非法人组织的资料不是个人资料。当然在法人及其它非法人组织营业活动中收集的关于其客户、员工的资料中，有一部分或全部可能会构成个人资料。
2、个人资料是可以单独或与其他信息结合共同识别特定自然人的资料。在纸张、证件、文件、硬盘、网络服务器等媒体上储存的个人信息是很丰富的，它们涉及个人的方方面面，包括姓名、性别、爱好、兴趣、社会保险号码、身份证号码、个人习惯、肖像、漫画、奖励、职业、收入、学历、婚姻状况、病历等等。其中，有些能直接指向某人，有些则不能直接指向而必须与其它资料一起才能用于识别某人。能直接指向的，笔者称之为直接个人资料，如肖像、姓名、身份证号码、社会保险号码，即为此类。与其它信息结合才能指向的，称之为间接个人资料，如性别、爱好、兴趣、习惯、职业、收入、学历等等，无法仅通过它们之一就能判断出这是何人的资料。由此可见，间接个人资料并不是严格意义上的个人资料，它只是一种可能意义上的个人资料。需要指出的是，不论是直接或是间接个人资料，它们的要件在于足资识别某人。
3、个人资料并不必然为个人资料本人[6]所知。如个人上网时被网络服务提供商非法收集的个人资料，医生掌握的绝症患者未知的个人现实疾病情况的资料，父母知道的而子女不知道的关于子女出生地、出生日期的资料等等。个人资料的这一重要特征，不论在理论和实践中都有重要意义：A、个人资料不仅指个人知道的资料，其还包括本人不知而足以识别自己的资料；B、个人资料保护法保护的不仅是本人知道的个人资料，而且也保护本人不知道的关于本人的资料，这就提供了在本人不知情的情况下，对个人资料的保护。
4、个人资料是关于特定或得特定自然人属人或属事之资料。属人的个人资料反映的是个人资料本人的自然属性和自然关系，它主要包括本人的生物信息。属事的个人资料反映的是本人的社会属性和社会关系，它反映出资料本人在社会中所处的地位和扮演的角色。所谓“特定”是指“若某一个别资料得自于某人，而且只有该某人始可能产生此种结果者，该某人即为特定之人。至于以何种方式来辨识关系人和呈现其间之关系，则非所问。”所谓“得特定”是指“当某特定人虽然无法单独以资料来确认，但藉由其他相关资讯之综合研判，仍可得出系某特定人时，此时既可谓该资料系”得特定“为某当事人所有。例如，从大学考试所公布之成绩统计表中，可以相当简单地查知参加某一学科考试之唯一考生。”[7]
二、电子档案中个人资料引发的法律问题
（一）问题的提出
在现代社会中，对个人资料的计算机处理和网络传输经常引发各种问题，概括起来有如下几种：
1、大量的个人资料在不知不觉中被收集、处理、传播、利用，加上计算机资料比对，使个人资料本人成为无任何隐私可言的“透明人”，让人们普遍感到不安；
2、非法收集、处理、保存和利用个人资料，使个人资料不能与人格保持同一性并带来其他人格利益的损害等问题；
3、随着信息技术和网络的发展，个人资料经由计算机和网络被非法或不当收集、处理、利用的可能性大大增强，人们的人格利益以外的合法权益受到个人资料泄漏的影响而处于极大的危险之中。这些问题使个人资料保护获得越来越多的支持，引起各主要发达国家的关注。
就电子档案而言，国内目前出现的一些情况和现象急需法律来调整和规范。例如，未经档案所涉及的个人的同意以营利为目的向各有关组织出售其档案记录，档案管理机关未对电子档案采取足够的安全措施致使个人资料泄露，档案管理机关不允许档案所涉及的个人查阅档案中的个人资料，通过网络可以查知电子档案中的个人资料等等。
（二）保护的法律基础
个人资料保护的法律基础究竟为何，是个值得研究的问题。国内学者的著述和论文多认为，保护个人资料就是为了保护个人资料本人的隐私，个人资料本人享有的各种权利渊源于个人对其隐私信息的支配。笔者认为，这种观点，值得商榷。举一个例子，就能否定这种认识。交友网站上公开给网民阅览的个人资料不构成隐私，没有承载隐私利益，这时有人非法修改、删除这些资料，如果援用隐私权的规定，个人资料本人将得不到任何救济。
既然不是隐私权，个人资料的民法基础究竟为何？笔者认为，个人资料的法律基础在于保护个人资料所承载的民事主体精神性人格利益。个人资料不但是个人自然属性、生物属性的表现形式，而且是个人的社会属性和各种社会关系的表现形式，其上承载了个人资料本人的各种精神性人格利益，侵犯个人资料必然造成本人的某种精神利益的损害，甚至带来精神痛苦。为此，个人资料本人可以如姓名权人支配其姓名、肖像权人支配其肖像那样，依法支配和控制其个人资料，保护其精神性人格利益，任何人不得非法干涉，否则构成侵权。
个人的精神性人格利益是难以列举穷尽的，它的具体内容只能在个案中予以确定。对自然人精神性人格利益的保护，多采取保护精神性人格利益载体的方法来实现。对姓名权、肖像权的保护就属于这种情况。因此，我们只能说个人资料承载了精神性人格利益，而不能抽象的确定究竟承载了那些精神性人格利益。应注意的是，个人资料保护的精神性人格利益也包括隐私利益，当某种个人资料构成隐私信息时，这种个人资料获得隐私权和个人资料保护法的同时调整，发生竞合。
那么，个人资料承载的利益可否是财产利益呢？笔者认为个人资料保护的核心意义在于精神性人格利益，而不是财产利益。有学者认为“个人资料是一种具有潜在价值的信息，个人对该资料享有无可争议的所有权。”并认为“……所有权人均享有对个人资料的占有、使用、收益、处分权。”[8]这种认识显然不妥。个人资料是个人人格的外化，它本身体现的是人格利益而非财产利益，它不具有直接的财产内容。而且所有权的客体必须是独立物和特定物，个人资料也无法满足这一要求。把本人对个人资料的权利理解为所有权，会导致逻辑上的混乱。
个人资料体现的主要是人格利益而非财产利益，并不是说个人资料毫无价值。相反，同其它人格权客体一样，个人资料可以间接表现出它的财产价值。[9]如名人的个人资料可以被利用于电影，名人可以从中获得收益；个人资料被侵权后，本人可以要求精神损害赔偿等等。正是个人资料的这种财产价值，使得个人资料被广泛的非法收集、处理、保存和利用，使得个人资料保护问题更显紧迫。
由于个人资料直接关涉个人的精神性人格利益，在社会各界的呼吁下，个人资料保护在发达国家很快得到了立法支持。美欧等发达国家先后出台各自的个人资料保护法和相关法律、法规，如德国1977年《联邦个人资料保护法》、英国1984年《自动化处理个人资料之利用与将其提供于公务规范法》、法国1978年《资料保护法》、日本1988年《有关行政机关电子计算机自动化处理个人资料保护法》；国际组织也制定了个人资料保护的相关规则，如经济合作与发展组织1980年《隐私权保护及个人资料跨国流通准则》、欧洲理事会1981年《个人资料自动化处理时个人保护公约》、联合国1990年《自动化资料档案中个人资料处理的有关准则》。不仅如此，我国台湾和香港地区也出台了相关立法。
三、个人资料保护的原则
个人资料保护得到立法的支持后，很快形成了一些原则：
1、限制收集原则。这一原则的内涵主要是，对个人资料的收集原则上应加以限制；资料的收集应有法律上的依据或当事人的同意。
2、资料完整正确原则。这一原则的内涵主要是，收集、处理、保存和利用的个人资料应是关于个人的某一方面的完整的信息，资料的内容反映资料本人当前的而不是过去的实际状况，资料不但是完整的而且是正确的。
3、目的明确原则。收集个人资料应基于特定目的，目的应当是合法的；利用个人资料原则上应与收集时的目的相一致；只有在为维护自身重要利益、社会公益或经资料本人同意的情况下，才可用于不同与收集时的目的。
4、利用限制原则。个人资料的利用除法律规定和经当事人同意外，不得为收集时目的以外的利用。
5、安全原则。收集、处理、保存和利用个人资料的主体应当尽谨慎小心之注意义务，采取各种可能的措施保证个人资料不被非法收集、处理、删除、更改、利用并免于其它潜在的危险。
6、本人参与原则。本原则是指个人资料本人对其个人资料得依法进行支配和控制的权利，与个人资料相关的其他主体负有不干预权利人实现其权利的义务。
7、公开原则。这一原则是指收集个人资料应当公开，不应秘密进行。收集方式、方法、程序、个人资料目录等内容应当公之于众。这里需要指出的是，公开的信息不应包括个人资料的内容，这里的公开主要是为了使个人资料本人知道何人于何时在何地以何种方式收集、处理、保存和利用其个人资料。
上述这些原则的主要任务在于保障资料本人对其个人资料依法进行支配和控制，从而保护资料本人的存在于个人资料上的人格利益。
四、电子档案中的个人权利与档案管理者的义务
法律主要是通过规定当事人之间的权利义务来调整各种社会关系的，个人资料保护法同样通过规定个人资料当事人之间的权利义务来调整他们之间的关系。
（一）本人所享有的权利
世界各国个人资料保护法均有当事人权利的明文规定，且各有不同。[10]在这里不能一一阐述，只能择其要者和普遍规定者并根据学理予以介绍。本人依个人资料保护法和个人资料保护理论可以享有如下主要权利：
1、公开权。除法律另有规定外，本人可以决定，何时何地向何人公开其个人资料。
2、请求告知权。查询权的基本内涵是本人可以要求档案管理者告知是否保存了他的个人资料、保存了他的何种个人资料、保存了多少他的个人资料、个人资料的收集方式等有关其个人资料的信息。
3、保持个人资料正确完整的权利。本人有权要求档案管理者就其保存的个人资料与本人的实际状况一致。在不一致时可以要求更改、删除错误的内容或补充不完整的内容，以确保档案管理者收集的关于本人的某方面的信息的真实性。
4、阅览及制给复制本权。本人可以依法查阅档案管理者保存的个人资料，并请求档案管理者制给复制本。
5、删除权。依学说的一般观点，资料收集、处理或利用后，原则上不应保存，除非法律有特别规定须要保存，始得保存。因而，在档案管理者没有法律规定和合同约定时，非法储存本人的资料、超过范围储存资料、逾期储存资料，本人均得要求予以删除。
6、报酬请求权。报酬请求权，简称报酬请求权，是指本人因其个人资料被收集、处理与利用而得以向资料处理主体请求支付对价的权利。未经本人同意档案管理者不得将其个人资料用于营利目的，档案管理者将个人资料应用于营利目的应支付报酬。对档案管理者非法将本人档案资料用于营利目的所得收入，本人可以以不当得利要求返还。[11]
7、损害赔偿请求权。档案管理者违反个人资料保护法致本人权益受损的，本人可以要求档案管理者承担损害赔偿责任，但档案管理者可以证明自己无过错的不在此限，即在归责原则上适用过错推定原则。
本人享有上述权利，是为了本人能以积极的行为支配其个人资料，同时在个人资料受侵犯时又可以得到法律的救济。从积极权利和消极权利两方面入手保护本人基于其个人资料而享有的人格利益。
（二）档案管理者负有的义务
档案管理者的义务是与本人的权利相对的，档案管理者作为本人档案的建立者和使用者，对本人档案中的个人资料负有如下几项重要义务：
1、告知义务。档案管理者应以适当的方式向个人资料本人告知其收集个人资料的方式、程序、范围、目的、使用期限等信息，方便本人知悉有关其个人资料档案的收集、处理、保存、利用状况。
2、保护本人电子档案资料同一性的义务。电子档案资料同一性是指收集、处理、保存和利用的个人资料与本人的实际情况相一致。建立电子档案时，应如实收集、处理、保存和利用本人的个人资料。不得收集不真实的资料，也不得断章取义地收集个人资料。处理后的资料要与收集时的资料相一致，处理后的资料与收集时的资料不一致的，要以收集时的资料进行校对。保存的资料要如实的反映本人信用的实际状况。利用过程中的信用资料也应与本人的实际状况相符。从这四个环节把握，才能保证本人信用资料的真实性、全面性，才不致于发生侵权。
3、维护本人电子档案库安全的义务。维护安全的义务，是为了防止本人档案信息被非法收集、处理、保存和利用。据此，档案管理者在人员、技术设施、管理制度上都应加强对本人电子档案库的保护。特别是那些将档案网络化的档案管理者，更应注意预防黑客和计算机病毒的攻击。
4、在本人行使查阅、复制、更改、删除等权利时提供必要条件和方便的义务，如提供网络的接入服务、告知档案密码、设置专人提供检索服务等。
5、未经本人同意不得将本人电子档案资料用于营利目的或其它目的。未经本人同意，将本人电子档案资料用于收集个人资料时的目的以外的用途，要承担相应的侵权责任，据此获利的，要承担不当得利返还责任。
6、承担侵权责任。
档案管理者承担上述义务主要是为了协助本人权利的实现，在利用本人电子档案的同时，对本人的个人资料提供最大限度的保护，以维护本人的合法权益。
要指出的是，以上介绍的权利和义务，在有个人资料保护的国家都得到普遍的承认，同时也适用于其它因个人资料保护而形成的其它关系。个人资料本人享有以上本人享有的权利、个人资料的其它当事人也负有以上档案管理者负有的各项义务。
为捍卫本人的精神性人格利益，档案管理者收集、处理、保存和利用本人个人资料急需相关立法的调整。虽然现在还没有个人资料的全国性立法，但可喜的是，我国地方性立法已开始保护特定领域的个人资料。[12]相信在不久的将来，我国将建立起个人资料的保护制度，对个人资料提供充分的保护。
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[1]韩捷：《浅析电子文件与电子档案》，《黄河科技大学学报》，2003年第1期。
[2]徐富荣：《论电子档案的法律凭据》，《档案学研究》，2002年第2期。
[3]何玲：《电子档案原始性的认定》，《中国档案》，2001年第2期。
[4]康燕玲：《浅析电子档案的安全保密及法律认可》，《河南社会科学》，2002年第4期。
[5]韩捷：《浅析电子文件与电子档案》，《黄河科技大学学报》，2003年第1期。
[6]个人资料本人是指以个人资料识别的特定的自然人。
[7]罗明通等著：《电脑法（下）》，[台]群彦图书股份有限公司，1994年版，第525页。
[8]汤擎：《试论个人资料与相关的法律关系》，《法学论坛》，2000年第5期。
[9]参见王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社，2001年7月第1版，第134页。
[10]例如，美国1974年隐私权法第d、h条；德国联邦个人资料保护法第19条至21条，第33条至35条；瑞典修正咨询法第8、10条。
二、私人档案与个人档案的法律界定
研究私人档案首先需要厘清档案界常用的两个概念：私人档案（PrivateArchives）与个人档案（Per-sonalorIndividualArchives）。这是两个既有区别又有交集的概念。1974年颁布的美国《国家档案与文件管理基本法与权限》中对个人档案的定义是指由某个机构所保存、收集、使用或传递的有关个人的各种条目、收藏品或信息组合，包括个人所受教育、财务、医疗史、犯罪或雇佣史等等及其他与个人有关的信息如出生、婚姻状况、死亡登记等信息。谢伦伯格认为，公民个人档案是“关于公民权利的文件，关于曾被政府掌握的财产权的文件，政府应规定永久保存”。他认为政府或机构收藏一个人有关的文件有以下几种情形：其一是确定个人存在、身份和婚姻状况的事实性文件；其二是确定关于公民权利的事实的文件，如人口调查表、国籍申请表、宅地申请书、护照申请书、年金申请书、人事文件、出入境材料等。其三是确定关于财产的事实文件，如与政府签订的合同、贷款契约、不动产契据，个人在政府中供职于军事或民政部门的事实文件。只要一个人与政府发生任何关系，就会产生这类文件。[2]个人档案是记载个人相关信息的档案，是政府、机构、企业、组织等机构因某种工作需要而形成的，往往由政府或机构组织的档案部门所收藏和拥有。个人档案内容含有很浓厚的私人档案特质，它与单位的人事档案比较相似，是因某种工作或社会需要而形成的，往往由政府、机构或组织的档案部门所收藏，它不一定属于私人档案，需要做所有权的认定。在我国，相当数量的个人档案分布于国家综合档案馆，它们是国家或政府机构在从事管理活动中形成的有关个人的信息，如工商、税务、公安、司法、统计、房产、组织、人事、民政等机构形成的个人档案，从所有权角度而言，则属于国家所有。私人档案是指所有权归私人所有的、由私人或私人机构和组织在个人生活或社会活动中形成的以及依法获得的各种形式和载体的档案材料。私人档案的外延比个人档案要宽泛，从来源上看，私人档案来自非政府机构、组织、个人，如个人私务活动形成的档案，家庭（家族）形成的档案，私营（民营）机构与非政府组织形成的档案等；从内容上看，私人档案种类包罗万象，内容涉及社会生活的各个方面，如个人的出生证、身份证、护照、结婚证、离婚证、驾驶证等各类证明文书；房产证、银行存折、银行卡、股票证券、票据、社会医疗保险等各类涉及经济方面的财产文件；个人获奖证书、日记、笔记、手稿、书信、发表或未发表的作品、照片、音像、视频、实物等，家庭或家族保存传承下来的证件、证书、奖状、牌匾、家谱、族谱、往来书信、财务收支账目、各个历史时期的票据、照片、影像、实物等，私人企业经营管理及对外往来中形成的证件、证书、证状、各种往来文件、资质、资产证明材料、财务、税务账目、凭证，各类经营、贷款、租赁等方面的合同、协议、票据以及照片、影像、实物等。米歇尔•迪香在《论档案立法问题》一文中指出：“私人档案包括个人档案、家族档案、企业档案和私营机构档案（这里是指在政治经济制度下允许存在的私营企业和私人机构）。”[3]谢伦伯格认为：“只要是个人或私人机构在社会活动中或履行其法定职责过程中，或者在与其本职业务过程有关的情况下制作或收到，并作为其职能、政策、决定、程序、行动或其他活动之证据，或者由于其所含内容具有情报价值而被该机构或其合法继承者所保存的一切簿册、证件、地图、照片和其他记录材料，不论其物质形式和特性如何。”[4]此外，“在研究外国私人档案概念的同时，必须时刻记住在不同的社会制度下私人档案的范畴可能或大或小、类别可能或多或少。”[5]这些观点同样适用于我国对私人档案的认识与理解。从所有权角度认识私人档案，则可以看出私人档案和个人档案有着本质的区别。但在我国档案实践领域和学术研究中，对私人档案与个人档案概念的运用有时是混为一谈的，需要在学术和法律规范中对二者做出明确的界定。
三、所有权归属是判断私人档案的前提条件
在任何法律体系中，所有权都是一个非常重要的内容。私人档案是一种社会客观存在的物质现象，是私人所有权客体涵盖的对象，对私人档案所有权的保护必须建立在法律规范的框架内。私人档案是档案管理和研究中不可或缺的内容，对私人档案问题的研究，首先要立足于所有权，立足于我国对私有财产法律保护的国情，这对于私人档案的立法及其与国家相关法律的统一性、延续性以及私人档案的科学管理均有指导意义。若将私人档案排斥在国家档案管理范围之外，则会造成国家对档案资源总体规划失衡与管理不善，影响档案学术研究的科学、客观与规范。可以说，无论从所有权角度还是从档案管理角度出发，私人档案所有权的确认是私人档案研究的逻辑起点。具体可从以下几个方面考察：第一，私人档案所有权主体。私人或私人性质的机构组织包括自然人、非自然人、私人性质的企业、组织、机构等，它们都是私人档案所有权的主体。第二，私人档案的所有权归属。私人档案区别于公共档案最本质的特点就是档案所有权的归属，如果档案所有权归私人所有，则为私人档案。私人或私有机构形成的档案若所有权已属国有，便已成为事实上的国有档案，不能再称其为私人档案，不论其内容和形成者身份、形成环境如何且保管在何处。以国家综合档案馆为例，国家档案保管机构保存的、通过私人捐赠或征集、征购到国家档案馆的私人档案，此时的私人档案从法律事实上已成为国有档案。第三，私人档案的获取与来源。私人档案可以通过原始积累获得，也可以通过某种法律行为，如买卖、赠与、继承依法取得。无论通过哪一种途径获得的档案，只要私人拥有其所有权，均应称其为私人档案。由此可以得出，所有权归属是判断私人档案的前提条件，这是区分国有或公共档案、个人档案的唯一标准，也是私人档案与国际档案学理论研究与实践接轨的标准。
四、私人档案所有权内容分析
私人档案所有权的主体是私人或私人性质的机构组织，权利的客体是私人档案。私人档案所有权内容为所有权人对自己所拥有的档案依法享有占有、使用、收益、处分的权利。具体内容如下：
（一）私人档案所有权主体对其所拥有档案的占有权。私人档案主体对私人档案的占有权是指对档案实体的占有权利，这是体现私人档案所有权一项最鲜明的标志性权利。私人档案所有权主体享有对其档案的绝对占有权利，档案所有权人也可将档案占有权委托国家或私人机构代为保管，意味着档案占有权与所有权发生分离与暂时转移，但私人所有权的性质并未发生改变。我国《档案法》鼓励私人档案所有权人在档案保管条件较差的情况下，由国家档案馆代为保管，这是国家层面对我国私人档案的一种被动式的保护。英、法、意等国家则是通过立法，采用私人档案登记制度，主动对散存民间的私人档案进行保护与跟踪监控。
（二）私人档案所有权主体对其所拥有档案的使用权。私人档案所有权主体在法律规定的范围内，有权对自己所拥有的档案财产使用和不使用以及如何使用做出决定。如私人档案所有人根据法律规定或合同约定，可将档案使用权转移给非所有人行使，非所有人对档案的使用权是由档案所有权派生的，依赖于所有权。非所有人行使档案的使用权，必须根据合同或法律依据进行，并且按照指定的用途使用。根据《档案法》规定，如果私人档案所有权人将其所拥有的档案捐赠或寄存在国家档案馆，档案所有人有优先利用权，档案所有人可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆有维护他们合法权益的义务。在利用私人档案时，要征求所有权人意见，私人档案所有者可以决定是否提供利用、利用数量、利用方式等。
档案执法工作是整个档案工作的一个重要组成部分，它的工作内容涉及到档案业务的许多方面。因此，要充分认识进一步加强档案执法工作的重要性和紧迫性。
1、加强档案执法工作是档案法制建设的迫切要求。为了维护国家和社会以及公民和法人的权益，国家制定了一系列档案法律、法规、规章，对档案方面的社会关系加以规范和调整，档案工作基本上有法可依。但应该看到由于档案执法工作没有广泛开展起来，力度不大，因而在一些单位出现了违反档案法律，损坏档案的完整与安全的行为，在少数地方有法不依、执法不严、违法不究的问题仍不同程度的存在。因此，加强档案执法工作是摆在档案部门面前的一项紧迫
任务。
2、加强档案执法工作是档案部门转变职能的根本途径。档案部门现行的许多工作职能是在高度计划经济管理体制下确立的，随着计划经济向市场经济的转变，档案部门的职能也应相应的进行转变，将过去主要靠行政命令等手段直接管理变为运用法律、经济手段和必要的行政手段来进行管理。
3、加强档案执法工作是维护国家和社会以及公民和法人的档案权益的重要手段。加强档案执法工作是为了保证档案的安全完整，保护社会和公民利用档案的合法权益，调整档案方面的社会关系，建立和维护适应社会主义市场经济的档案管理制度，达到促进经济发展的
目的。
2 当前档案执法工作的现状及问题
1、对档案执法工作认识不足。当前社会上对档案部门有不少错误认识：有的认为搞市场经济，档案的收集整理、保管利用都放开了，档案部门可以不必管事了；有的认为市场经济条件下，只要抓经济建设，把经济效益搞上去，可以不必要抓档案工作，档案管理是件小事，它不会影响一个单位甚至单位领导的政绩；有的担心开展档案执法活动也起不了多大作用，只是流于形式；有的甚至责怪档案部门管得太多，要求过高；这些观点，在一定程度上给开展档案执法工作带来了较大阻力。
2、档案执法工作难以落实，尤其是反映在档案的收集、移交、立卷归档等方面，如档案的收集移交问题，《档案法》已明确规定：“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案人员移交，集中管理，任何个人不得据为已有”，“机关、团体、企事业单位和其它组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”，但仍然有一些单位、个人难以落实，不按时向档案馆移交。当前在实际工作中，还出现因馆库建设工作滞后而造成档案馆无法及时接收到期到档案的情况，这在客观也是违反档案法的
行为。
3、档案管理立法严重滞后，法律、法规体系尚不配套，执法难于操作。目前国家虽然已经颁布并施行了《档案法》及配套法规和规章，但缺乏地方性法规的配套和细化，特别反映在处理某些违法情节、裁定标准等适用哪个法规的哪些款项时难以把握，弹性大，执法手段单一，对有法不依的单位和个人应当怎么处理没有明确规定，使部分牵扯因素多、情况复杂的案件难以解决。
4、档案执法机构不健全，人员编制严重不足，工作比较被动。目前虽然绝大多数的县级档案部门都是档案执法部门，但未能真正成为行政执法主体，也没有执法机构，人员编制、经费更不能得到较好落实。如办案所需的交通工具、通讯设施等难以跟上，工作比较被动，尚未形成较大的档案执法声势。
3 进一步加强档案执法的对策和措施
随着人们档案意识的不断增强，档案执法的作用越来越重要。要使档案执法尽快适应形势发展的需要，主要应下力气抓好以下几方面的工作。
1、深入宣传，统一认识，清除思想障碍。针对目前社会上对贯彻实施《档案法》以及开展执法工作的一些模糊认识，一是要广泛利用新闻媒介和舆论工具进一步深入持久地宣传《档案法》及各项档案法律、规章，通过宣传增强档案人员和单位领导的法制观念；二是要调查揭露违反档案法律法规给经济发展带来的严重后果，抓住几个违法情节严重、影响较大的人和事进行曝光，造成一定的档案执法震慑力和社会反响；三是要大张旗鼓地宣传加强档案执法工作，树立档案部门在社会中的新形象，理直气壮地开展档案执法，提高档案执法的权威性。
2、建立和完善档案法律体系，为档案执法提供法律依据。尽快制定地方性法规或规范性文件，对档案执法立案、调查取证、行政处理权限、处罚决定等作出具体明确规定，建立档案执法投诉、举报制度、案件备案、统计报表制度，促进档案执法工作事事有依据，件件有着落，使整个档案执法工作更加及时、准确、高效。为实施档案执法工作提供健全、完善的法律依据。
要搞清档案法的法律部门归属，有必要首先搞清楚以下几个基本概念。
1.1 法律部门。法律部门，又称为“部门法”，是根据一定标准和原则所划定的调整同一类社会关系的法律规范的总称。在现行法律规范中，由于调整的社会关系及其调整方法不同，可分为不同的法律部门，凡调整同一类社会关系的法律规范的总和，就构成一个独立的法律部门。[1]我国的法律体系大体上分为：宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门。也有人将其划分为：宪法、行政法、民商法、刑法、经济法、诉讼法、劳动法、自然资源法和环境法、军事法、科教文卫法十个法律部门。但不论怎样划分，行政法都是我国法律体系中不可或缺的重要法律部门。
1.2 行政法。“所谓‘行政法’，是指调整行政关系的，规范和控制行政权的法律规范系统。”[2]首先，行政法是调整行政关系的法。从形式上讲：“行政法是国家重要部门法之一，它是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。 ”[3]从内容上讲：“行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关之间、企业事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和。”[4]我们可以理解为，行政法是调整行政主体在行使行政职权时与行政相对人之间发生的各种关系，接受行政法制监督过程中与行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。“所谓调整行政关系，从本质上说，就是规定行政关系各方当事人之间的权利义务关系。”
其次，行政法是控制和规范行政权的法。“其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。”通俗地讲，就重在管政府的行政管理部门，而不是管老百姓。行政法一般应由规范行政主体和行政权设定的行政组织法，规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法，规范行政权监督的行政监督法和实施行政救济的行政救济法三大部分组成。通过控制行政权的权源，规范行政权行使方式，制约行政权滥用三种途径对行政权进行控制、制约和规范。
最后，行政法是调整行政法律关系的法律规范的总称，是指“行政法是由不同法源中的行政法律规范构成一个法律规范系统的法”。或者说，行政法是有关调整行政法律关系一类法律规范的集合，而非一部法律。行政法可分为一般行政法和特别行政法两类。《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的专门法律，应当归属于行政法中的特别行政法范畴。
1.3 行政法律关系。行政法律关系，“是指受行政法律规范调控的因行政活动(权利活动和非权利活动)而形成或产生(引发)的各种权利义务关系”。或者说，由于“行政法调整的对象是行政关系，行政关系被行政法调整时即为行政法律关系”。行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。
行政法律关系主体：是指参加行政法律关系中，权利、义务的承担人。由行政主体和行政相对人构成。行政主体是“能以自己的名义对外行使行政职权，以实现行政任务，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织”。行政相对人，是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，“即行政主体行为影响其权益的个人、组织”。[9]行政相对人可以是我国公民、法人和其他组织，也可以是在我国境内的外国组织、外国人及无国籍人。
行政法律关系客体：是指行政法律关系主体的权利、义务所指向的对象，包括物、行为和精神财富(智力成果)。
行政法律关系内容：是指行政法律关系主体间的权利(职权)和义务(职责)。
2 行政法视角下的《档案法》
《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的特别行政法，自然具有行政法的共性要素，即调整行政关系，控制和规范行政权，行政权受不同法源中的行政法律规范所控制、制约和规范。
2.1 《档案法》应是调整档案行政关系的法。行政法的内容是由行政法的调整对象决定的。《档案法》调整的对象是档案行政关系，包括：档案行政管理关系、档案行政法制监督关系、档案行政救济关系和内部行政关系。
2.1.1 档案行政管理关系。即档案行政机关、法律法规授权的组织等档案行政主体在行使档案行政职权的过程中，与公民法人和其他组织等档案行政相对人之间发生的各种关系。档案行政主体是指：各级档案行政管理机关(档案局)和法律法规授权的组织(各级各类档案馆及行政管理部门的内设档案管理机构)。档案行政相对人是指：受档案法律法规约束的其他机关、组织和公民个人。
档案行政主体与档案行政相对人之间形成的档案行政管理关系，是档案行政关系中最主要的部分。档案行政主体实施的档案行政行为，如行政指导、行政许可、行政检查、行政裁决、行政处罚、行政奖励等，大部分都是以档案行政相对人为对象实施的，从而与档案行政相对人之间产生档案行政关系。现有《档案法》的主要条款多是为调整与规范档案行政管理关系而设定。
2.1.2 档案行政法制监督关系。即档案行政法制监督主体在对档案行政主体及其工作人员进行监督时发生的各种关系。现有《档案法》中对此没有设定相应的条款。
2.1.3 档案行政救济关系。即档案行政相对人认为其合法权益受到档案行政主体做出的档案行政行为的侵犯，向档案行政救济主体申请救济，档案行政救济主体对其申请予以审查，作出向相对人提供或不提供救济的决定而发生的各种关系。现有《档案法》中对此也没有设定相应的条款。
2.1.4 内部档案行政关系。即档案行政主体内部发生的各种关系，包括上下级档案行政机关之间的关系，平行档案行政机关之间的关系，档案行政机关与其内设机构之间的关系，档案行政机关与其工作人员之间的关系，档案行政机关与法律、法规授权组织之间的关系，档案行政机关与其委托行使某种档案行政职权的组织的关系，等等。现有《档案法》中对此设定了某些相应条款。
在上述四种档案行政关系中，档案行政管理关系是最基本的档案行政关系，档案行政法制监督关系和档案行政救济关系是由档案行政管理关系派生的关系，而内部档案行政关系则是从属于档案行政管理关系的一种关系，是档案行政管理关系中的一方当事人——档案行政主体单方面内部的关系。
需要强调的有三点：一是档案行政法律关系不同于档案行政关系。档案行政关系是档案行政法调整的对象，而档案行政法律关系是档案行政法调整的结果。档案行政法并不对所有档案行政关系作出规定或调整，只调整其主要部分。因此，档案行政法律关系范围比档案行政关系小，但内容层次较高。
二是档案行政法律关系的主体不同于档案行政关系的主体。档案行政法律关系的主体包括档案行政主体与档案行政相对人;而档案行政主体则是各级档案行政管理机关(档案局)和法律法规授权的组织(各级各类档案馆及行政管理部门的内设档案管理机构)。
三是档案行政法律关系的客体不同于档案行政关系中的行政相对人。档案行政法律关系的客体是指与档案相关的物、行为和精神财富(智力成果)，而档案行政关系中的行政相对人是受档案法律法规约束的其他机关、组织和公民个人。
2.2 《档案法》应是控制和规范档案行政权的法。“行政法是调整行政关系的法，这是就行政法的内容而言。行政法就实质而言，则可以界定为控制和规范行政行为的法。”[10]从这个意义上讲，作为行政法下位法的《档案法》同样应当是控制和规范档案行政行为的法，即控制和规范档案行政权的法。
档案行政权涉及的面非常之宽，包括制定档案行政法规、规章的行政立法权与(制发)制度、标准及规范性文件的权力;命令、制订计划、规划的档案行政命令权;进行行政许可、行政征收的档案行政处理权;进行行政检查、调查、审查、统计的档案监督权;进行罚款、没收的档案行政处罚权;提出建议、劝告、警示、信息的档案行政指导权，进行表彰、奖励的档案行政奖励权，等等。
如此多的档案行政权力，如果不加以控制与规范就有可能造成滥用，从而对档案行政相对人的权益造成损害。就档案行政权而言，由于档案行政相对人更多的是法人而非公民个人，似乎对公民个人的权益影响不大。但如果仔细分析，我们会发现，公民个人在与各个行政权力单位的各种联系中产生的记录，大都会以这些行政权力单位档案的形式保留下来，进而进入档案行政关系的视野。这种间接性成为档案行政权对公民个人权益影响的一大特点。所以，要对档案行政权进行控制与规范，除了档案行政权力可能被滥用，档案行政权力直接或间接涉及几乎所有法人与公民个人之外，还有一个非常重要的原因，是档案行政机关自己制定规范，自己执行这些规范，自己裁决因为执行这些规范而发生的与行政相对人的争议、纠纷。这种既当运动员又当裁判员的情况，如果不加控制与约束，必然会导致档案行政权的滥用。
行政法对行政权的控制与约束主要“通过行政组织法，控制行政权的权源。通过行政程序法规范行政权行使的方式。通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权滥用”。《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的特别行政法，同样，应当具备上述行政法控制与约束行政权的功能。但从上文对档案行政关系的分析中我们看到，现行《档案法》在上述三个方面并不完善，特别是对档案行政权行使的方式与档案行政权滥用的限制方面缺少必要的规定。也正是因为这种情况，使得许多同志，特别是基层档案行政管理机关的同志，误以为《档案法》是一部规范档案行政行为的法，甚至认为《档案法》只是一部为管理档案行政相对人而制定的法。不知道《档案法》还是一部限制档案行政权的法。
尽管《档案法》中缺少对档案行政权行使的方式和档案行政权滥用限制方面的条款，但是，《档案法》还是对档案行政权进行了一些限制。如，限制档案行政管理的范围、行政强制权等。
应当承认，从行政法的视角看，《档案法》并不是一部十分完备的行政法律。但这并不意味着《档案法》必须是一部十分完备的行政法律，更不表示因《档案法》中缺少对档案行政权行使的方式和档案行政权滥用限制方面的条款，档案行政主体就可以忽视和放弃对档案行政权的控制与规范。因为档案行政权除受《档案法》的控制与规范外，更多地受不同法源中的行政法律规范的控制、制约和规范。
2.3 档案行政权受不同法源中的行政法律规范的控制、制约和规范。行政法不同于刑法、民法，由于其调整的行政关系广泛复杂、多种多样，不稳定、易变动;难以形成一部统一的法典，而且，今后，也难于制定一部集所有行政法律规范于一体的统一法典，“其法律规范通常散见于各种不同种类、不同位阶的法律规范文件之中”。 [12]《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的特别行政法，面对同样广泛复杂、多种多样，不稳定、易变动的档案行政关系，不可能也没有必要成为一部囊括所有档案行政法律规范的档案法典。
首先，宪法原则及行政法原则是行使行政权时必须遵循的准则，同样是档案行政权行使时必须遵循的。这些原则不论在《档案法》中是否有表述，档案行政主体在行使档案行政权时都必须十分清楚，并使其得到落实。其次，已有的一般性行政法律法规对行政主体的控制与规范适用于档案行政主体。一般性行政法律规范中对行政行为与行政权的控制与规范同样适用于档案行政行为与档案行政权。例如，通过《行政许可法》对档案行政许可权进行控制，通过《政府采购法》对档案行政采购行为进行约束;通过《行政监察法》、《信访条例》对档案行政权进行监督。再次，除《档案法》之外的特别行政法律法规对行政主体的控制与规范，涉及档案行政主体的适用于档案行政主体，同样，对档案行政行为与档案行政权实施控制与规范。此外，还见于国家档案行政管理主管部门(国家档案局)、国务院各部委、地方各级人民政府制定与颁布的行政法律规章及规范性文件中。
器戈档案所有权与著作权概说 (一)对档案所有权的理解 档案所有权适用宪法和民法中关于财产所有权的规定，是指所有人依法对档案享有占有、使用、收益和处分的权力。 《档案法》中明确规定了档案具有国家、集体和个人所有三种所有权形式，修改后的《档案法实施办法》，根据市场经济体制下企业经济成分的多元化现象，将其分为国家所有和非国家所有(包括集体所有、个人所有‘以及其他不属于国家所有)两大类。 对档案所有权我们可以作如下理解:(I)国家所有的档案是指一切国家机关、武装力量、政党、全民所有制或国家控股的企业事业单位，以及依照国家有关规定不属于登记范围的社会性团体在从事政治、军事、经济、利一学、技术、文化、宗教等活动中直接形成的各种形式的历史记录。(2)集体所有的档案是指以生产资料集体所有制和共同劳动为基础的经济组织在从事经济、科一学文化、宗教等活动中直接形成的各种形式的历史记录。(3)个人所有的档案是指个人在公务活动之外形成的或通过接收遗赠、收购等合法途径获得的并对其享有合法的占有、使用、收益和处分的各种形式的历史记录，但法律另有规定的除外。(4)其他不工乍经验交流属于国家所有的档案是指档案的所有权既不属于国家所有，也不单纯属于集体所有或不单纯属于个人所有的档案，即指不能被前述(l)、(2)、(3)项所包括的其他档案。 公民个人或者集体组织将其所拥有的档案移交或捐赠给档案馆后，其所有权归国家所有。对于公民个人或者集体组织寄存在档案馆的档案，其所有权并未发生转移，仍然属于寄存者所有。 (二)档案著作权及其归属 档案的形成领域和内容性质不同，它所属领域和是否具有独创性的情况彼此不同，因此并非所有档案都享有著作权。文书档案是各机关、团体、企业事业单位在各种行政管理活动中形成的政务档案，大部分因不具有《著作权法》第三条规定的“作品”构成要件而不享有著作权。有的虽然具备作品的基本构成要件，但属于《著作权法》第五条规定的依法不受著作权保护的材料。科技档案大部分构成著作权意义上的作品，但并非所有的科技档案都享有著作权，归档保存的作为科技生产活动依据的科技管理行政文件，纯客观性的科一技活动信息报道，采用的通用设计图纸和公式、数表以及不具有独创性的其他利一技档案材料都不能享有著作权。专门档案涉及领域非常广泛，不同门类档案著作权情况彼此不同，应根据它们是否具有独创性，以及是否属于《著作权》法第五条规定的不受著作权保护的材料来判断。 国家享有著作权的档案主要包括:全民所有制单位形成的科，技、艺术、出版等档案中，由法人或非法人单位主持、代表其意志创作，并由法人单位承当责任的档案;由法人或非法人单位的工作人员主要利用单位物质条件进行创作的职务作品;合同约定著作权属于法人或非法人单位享有的委托材料。国家机构征集、购买的档案，档案载体的所有权转归国家所有，如果没有约定将著作权或一切权益都捐赠、出卖给国家，档案权依法仍归原所有人享有，如果约定了著作权归属则按约定办理。对于寄存的非国有档案，由于所有权没有发生转移，其著作权归属也没有发生变化，如果寄存或捐赠档案的主体终止活动或者亡故后没有权利义务继受者，档案的所有权等民事权益则依法都属于国家。 集体所有的档案一般与国家所有的档案一样，既有不享有著作权或不受著作权保护的一般档案材料，也有不少档案材料享有著作权，档案著作权的归属，除了著作权人属于法人或非法人单位的法人作品、职务作品、委托作品等外，也有一些著作权属于个人。个人档案著作权归属有两种情况:档案所有者和形成者一致的，著作权属于档案所有者，没有明确约定的著作权属于作者。 三花档案开放利用权的法律界定 (一)档案开放权的法律界定《档案法》、《档案法实施办法》、《各级国家档案馆开放档案办法》等法律、法规及规章制度涉及到档案开放的主体规定，都限定为国家档案馆。我国宪法第四十七条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”《档案法》和《档案法实施办法》均规定了有关档案开放的原则，这些规定将宪法的精神进一步具体化，为公民和组织利用档案的民利得以实现提供了法律依据和保障。 《档案法实施办法》第二十条规定，“各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》的有关规定，分期分批向社会开放，并同时公布开放档案的目录”。这里所称的国家档案馆是指负责接收、保管档案的中央、省、地、市、县级国家综合档案馆和各类专门档案馆，不包括部门档案馆和各机关、团体、企业事业单位和组织内部的档案室和具有档案室性质的档案馆。因为，部门档案馆主要是收集管理本部门档案的事业机构，且由于他们档案内容的特殊性，他们所保存的档案开放时限与国家综合档案馆和专门档案馆有所区别。，对于机关、团体、企业事业单位和组织内的档案室，由于其保存的档案形成年代较近，现实性和秘密性较强，所以他们所保管的档案不属于本条所述的开放范畴。对档案的开放起始时间，《档案法实施办法》按照以下四种情况分别作了具体规定:中华人民共和国成立以前的档案，中华人民共和国成立以来形成的档案，经济、科学、技术、文化等类档案，上述档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案。 开放档案，并不是毫无保留和无条件的。一般说满30年后大量的历史档案已失去了它的秘密性，但是并不能排除不宜公开的档案的存在，对此类档案延期开放或控制使用，是符合国家和民族利益的。1991年9月27日，国家档案局、国家保密局的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，列举了二十种不宜对社会开放的档案，档案馆必须坚决执行。#p#分页标题#e# (二)档案利用权的法律界定 档案利用的主体包括两方面:一个是利用档案的主体，一个是提供利用档案的主体。利用档案的主体是组织或个人，而提供利用档案的主体同档案开放的主体有所不同，它不仅仅包括各级国家档案馆，还包括其他各类档案馆及档案室。 1.按照《档案法》第二十一条的规定，移交或捐赠人依法享有优先利用的权利，同时可对其移交、捐赠的档案中不宜向社会开放的部分提出限制性利用的意见供利用。 2.军队系统的档案，通常形成于国防活动之中，往往涉及国家的安全或者说与国家安全有着密切的关系。军队系统档案的开放利用，有特定的程序，在开放的起始时间上可以也可能延长。因此，军队档案开放、利用与公布的范围和程序，总体上要求控制更严格一些。军队档案部门在实际工作中，既要以国家档案法规为依据，也可结合军队自身工作的实际变通执行。 三资档案公布权的法律界定 (一)档案公布概述对于属于国家所有的档案，拥有公布档案合法权利的是档案馆或档案形成单位，对于其他非国家所有的档案，档案公布权属于档案所有者，但档案所有者在公布其档案时必须遵守国家保密的规定，并不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的利益。 依照《档案法实施办法》规定，凡已开放的档案任何人和组织都有权合法利用，但利用者只有利用权而无公布权。档案的公布是对档案开放的一种积极行为，它与开放的根本区别是“首次向社会公开发表”，其意义在于只要档案内容一公布，利用者就了解了其内容，全社会都可以利用，而利用者利用已公布了的档案内容，自然不再涉及公布权的问题。 《档案法实施办法》第二一十三条共列举了公布档案的七种形式，国家授权的档案馆或者有关机关依此七种形式公布档案的行为是合法的行为，无权公布档案的单位和个人，未经授权或批准，以其中任何一种形式公布档案，均构成违法行为。1990年的《档案法实施办法》规定，首次向社会公开档案的全部或者部分原文即为公布档案。在实施过程中，出现了一些利用者没有向档案馆说明其利用档案的真实目的，将还没有由有权公布该档案的部门公布的档案擅自在其著述中公布，或者明知自己无权公布，但在利用后将从档案中摘抄的一些内容在其著述中以自己的语言表述出来。为此，修改后的《档案法实施办法》增加规定了以各种形式首次向社会公布记载特定内容也是公布档案的行为。 (二)档案公布的权限).国家所有档案的公布。根据《档案法》规定，保存在档案馆的由档案馆公布，必要时由档案馆事先征得档案形成单位的同意，或者征得档案形成单.位的上级主管机关同意‘。保存在各单位档案机构的，已到了开放期限但尚未向有关档案馆移交的，由该单位公布，必要时由本单位报请上级主管机关同意。这里的“必要时”，是指档案馆保存的档案或各有关单位档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，如果已到开放期限，但因其中涉及到一些国家重大利益或公民八人隐私等内容，档案馆或各有关鱼位不能决定是否应当向社会开放，这时就应当征求档案原形成单位的意见或者报经其二级主管机关同意。 2.丰国家所有档案的公布。属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的档案，由档案的所有者公布，但在公布时应当遵守《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法等法律法规的规定，同时不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的利益。 3.寄存档案的公布。按照我国民法的有关规定，就寄存档案来说，它只是寄存人将该档案的占有权暂时交给档案馆，其所有权并未发生实际上的转移。档案馆作为接受寄存的单位，不能自行决定该档案是否可公布，如果认为有必要公布寄存档案，应当与寄存者协商，征得档案所有者同意，并按照法律、法规的规定办理。 (三)公布档案要遵守国家有关知识产权保护的法律规定《档案法实施力、法》根据新形势下档案工作发展的实际和出现的一些客观情况，增加了“利用、公布档案，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定”的内容。这一修改，充分考虑到与相关法律的衔接，体现了国家对利用、公布档案时，对知识产权保护的重视。 公布档案涉及到的有关知识产权保护主要是著作权问题，《著作权法》第二十一条规定:公民作品著作权的保护期为作者终生及其死亡后五十年，法人或者其他组织的作品著作权(署名权除外)保护期截止于作品首次发表后五十年。 对仍处于《著作权法》保护期限的档案的利用和公布，按照特殊法优于一般法的原则，不能笼统地适用《档案法》规定的各级国家档案馆保存的档案满30年向社会开放的规定，而应当视情况适当延期开放，应依照《著作权法》的有关规定执行。
“四五”普法以来，各级档案行政管理部门按照“依法治国”这一方略，在认真学习《刑法》《刑事诉讼法》、《赔偿法》、《行政许可法》等公共法律的基础上，重点安排了对《档案法》、《档案法实施办法》、《__省档案管理条例》的学习。 “四五”普法期间，__市档案行政管理部门认真履行《档案法》赋予的权利，加大宣传力度，开展档案执法检查，据不完全统计，档案局组织全体人员进行对《档案法》、《档案法实施办法》、《__省档案管理条例》专题学习九次，举办小型讲座一次，并对学习情况进行了测试，通过学习，提高了档案行政管理部门的档案法制意识；执法检查3次，其中，大规模执法检查2次，小规模1次。
这些活动，从一定程度上营造了档案法制建设的良好氛围，使档案人员及社会档案法制意识得到了提高，但是，要养成自觉依法办事的习惯，建立全新的档案法制意识，那种希望通过几次检查、几次宣传便一蹴而就，毕其功于一役的想法是不切实际的。必须建立常效的法制工作机制，采取强有力的手段和措施，把档案工作的各个环节提升到档案法制建设的高度去认识，对那些有法不依，违法不究，执法不严的问题进行严肃处理，真正把档案法制建设渗透到档案工作的各个环节中去。通过调查，我认为我市档案法制建设还存在以下几个问题：
（一）档案执法主体不明确。全市各级档案行政管理部门隶属于党委办公室领导下的事业单位，执法主体地位不明确，不具备执法主体资格，不能真正履行《档案法》赋予的执法职能。
（二）社会档案意识还比较淡薄，违反《档案法》的事情时有发生。调查发现，有个别单位的个别人，不但对档案知识了解很少，更缺乏对《档案法》等法律法规最基本的了解，说什麽，“啥是档案法，档案法算个啥”。因此，造成一些单位应归档文件收集不齐全；有一些单位党委（党组）会议记录保存在个人手中，不作定期归档处理，甚至有极个别人在离职、退休、调离时将这部分重要文件材料不进行移交；归档文件分类不科学，整理不规范，极个别单位在整理中把文件处理签撕掉做废纸处理，破坏了文件的本来面目。
（三）部分领导档案意识淡薄，成为制约档案事业发展的瓶颈。档案工作的成败，取决于领导的重视程度，有极个别领导对档案工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要。 "对档案工作缺乏足够的重视和支持，这种现象已成为制约些单位档案工作发展的瓶颈和绳套；
(四)经济紧张，发展不平衡。一是由于受各种条件的制约,不能把档案工作列入当地国民经济和社会发展计划，县与县、县与区、区与区档案工作发展极不平衡，大部分市、县、区都没有专门档案馆，经费紧张，有的县连电话都安装不起。库房露雨无法维修；二是业务建设发展不平衡，通过调查发现，个别县区的先区直单位没有专兼职档案人员，对档案缺乏系统管理，每年就整理一本文件汇集便万事大吉了。
（五）档案队伍不稳定，部分人员业务素质较差。档案工作由于存在着“三苦”，即工作辛苦，生活艰苦，待遇清苦，工作得不到领导重视．政治待遇得不到应有的考虑，个别单位档案人员兼职过多，调整太快，更换频繁,不能保持档案队伍的相对稳定，造成档案人员思想不稳定，工作不安心，对干好工作缺乏足够的信心。
二、主要措施：
通过调查，针对全市档案法制建设中存在的问题，我们进行了认真地分析这些问题存在的原因和根源，并采取了如下措施：
（一）营造良好氛围，提高法制意识。为了进一步提高档案人员和社会的档案法制意识，针对档案法制意识淡薄的问题，我们主要采取了以下做法:
1、搞好宣传，让社会了解《档案法》、《档案法实施办法》、《__省档案管理条例》。“四五”普法以来，我市共 利用《档案法》等法律法规颁布之日和我市重大活动的机会进行档案法律法规的宣传，据不完全统计，“四五”普法期间，开展大型宣传活动2次，散发宣传品5000余份，悬挂横幅30余条，制作宣传版面70余块，设置谘询台8个，发表宣传文章20余篇，部分市、县（区）直单位还举办了一法一条例知识竞赛和档案法律知识考试，通过宣传，使全市社会档案法制 意识得到进一步提高。
2、举办法制讲座，进行以案说法。为了让档案人员和社会了解《档案法》，懂得档案工作的重要性，进一步提高全市档案人员的法制意识，在20__年，我们邀请省档案局法规处的专家来鹤开展档案法制讲座，300余人聆听了专家 授课，授课时，法案并举，取得了满意的效果；在开展保持共产党员先进性教育活动中，市委组织部、山城区委办公室分别邀请市档案局法制科的同志给他们上法制课，结合我市档案法制建设现状和发生在大家身边的违反《档案法》的现象，讲得生动具体，引人入胜，参加听课的有120余人，反映极好。市委组织部副部长邢涛还对组织部各科室如何依法做好档案工作作了重要讲话，要求组织部门要通过这次对《档案法》系统学习，要严格按照档案法律法规做好档案工作，把档案法律法规贯穿到档案工作的各个环节，使组织系统的档案工作在依法管理的基础上能更好地为我市的干部管理、调整服务，能更好地为我市经济建设和精神文明建设服务；市档案局还结合全市档案法制建设情况，举办了二次讲座，通过讲座，使大家充分认识到：只有认真学法才能真正懂法，只有真正懂法，才能更自觉地依法行政，做到处处依法办事。
（二）对症下药，找准切入点。档案工作是一项操作性非常强的工作。搞指导、搞执法必须充分考虑基层档案人员兼职多、工作杂、任务重的特点，要想让他们按照《档案法》的要求做好档案工作，就必须给他们一个容易掌握，便于操作标准和能够展示工作能力的平台。于是，20__年初，我们起草了《__市档案执法检查（复查）标准》，该标准紧扣《档案法》、《__省档案管理条例》内容，做到能量化的尽量量化，该标准共分五项三十条，几易其稿后，才呈市人大常委会讨论通过，并由市人大法工委、政府法制办、市档案局联合，以鹤人常法[20__]5号《关于印发__市档案执法检查（复查）标准的通知》，发至全市市直各单位和两县三区档案行政管理部门贯彻执行，通知还对检查时间、检查步骤、检查方法、和检查要求作出了明确的要求。
同时，为了配合标准的贯彻落实，我们又制定了《__市档案人员培训办法》，对保证全市档案人员业务水平的进一步提高奠定良好的基础。
（三）抓系统系统抓，搞好档案执法检查。在标准下发以后，我们按照标准要求，确立了“抓系统、系统抓”的指导思想，从20__年下半年至今共对10个系统77个单位进行了全面检查，我们采取的主要方法是：
1、依法行政，亮证执法，扩张瓶颈，为档案工作解套。我们每次检查，都由市人大牵头，政府法制办、市档案局、系统主抓档案工作的领导参加，组成联合检查组。检查过程中按照行政许可的要求，做到依法行政，亮证执法。检查中，我们从大 从难开始，首先查系统或单位领导对档案工作的重视程度，从学习档案法律法规、档案工作列入单位议事日程、解决档案工作的困难和问题等入手进行认真检查，如：20__年11月份在检查党委系统和组织系统时发现，浚县县委办公室和浚县县委组织部档案工作多年来由于办公室主管档案工作的领导对档案工作的重要性认识不足，档案法律意识淡薄，致使单位档案工作 长期处于无档案员、无档案室、无档案柜、无管理制度、无档案的“五无”混乱状态，通过检查，使他们真正认识到了问题的严重性，之后，他们以县委办的名义召开了有关委办的办公室主任会议 ，通报了档案执法检查情况，在思想上引起了高度重视，达到了为档案工作扩张瓶颈，解套的目的。
2、整体推进，不留“死角”。采取抓系统的方法就是要一杆子插到底，不留空档，不留“死角”，特别是一些单位的二级机构，往往是档案工作最薄弱的地方。对有问题的单位，首先指出存在问题的严重性，让其引起高度重视；其次是检查与指导并举，让其通过检查能够发现自己的问题，改进工作，纠正不足，如：浚县人劳局通过检查认识到本单位档案工作存在严重问题，一方面虚心接受检查和指导，另一方面组织有关人员由书记带队到市人事局、市劳动局、淇县和淇滨区人劳局进行学习。达到以执法促指导，以指导促档案工作上水平的目的。
3、循序渐进，有始有终。为了使档案执法检查真正起到作用，必须做到有始有终，决不能半途而废，无功而返。一方面我们将检查情况向全市通报，对档案法制建设、档案业务建设、档案管理水平、利用档案为我市各项工作服务好的系统或单位进行大张旗鼓的表彰，对档案工作做得特别差的单位进行通报批评。对11个有问题的单位下发了整改通知书，责令限期整改。到期按照标准进行认真复查，使检查能够起到事半功倍的效果。
（四）依法加强培训，提升档案管理水平。针对基层档案人员兼职多、更换频繁的情况，结合我市档案工作现状，适时地进行档案业务知识培训。主要形式有大型培训与专题讲座相结合；小型培训与以会代训相结合；集中辅导与个别指导相结合，两年来共举办培训班4期，均取得了较好的效果。
三、几点建议：
我们在日常生活交际之中使用或者在文学诗歌作品中看到的模糊用语，有时甚至是表意言情所必需，如古词“问君能有几多愁，恰似一江春水向东流”。词句问的是愁有几多，如果下句真具体作答，就会诗意顿无。模糊用语虽然在口语、书面语中较为随意地运用，但是被纳入档案法之中，就具有了档案法的严密性和严肃性，与日常用语不同，与文学诗歌不同，与其他法律中模糊语言的使用也有一定差异。
2 模糊用语的概念及其分类
档案法律法规中的模糊用语是指在档案法律法规文件中，由于档案法法律性质以及我国目前的档案活动状况等原因所引起的，缺乏明确可指“语言对象”的概括性话语。它既不是含混不清的一般法律用语，如“减轻”、“加重”、“直接”、“间接”，也不是立法多义词，如“和”与“以及”、“或”与“或者”、“应”与“应当”。
根据不同标准，档案法律法规中的模糊用语可以分为以下三类：显性模糊和隐性模糊、词语模糊和条文模糊、积极模糊和消极模糊。
2.1 显性模糊和隐性模糊。所谓隐性模糊，主要指因为认识不同，一些档案立法者认为是明确的词语，大多数档案执法者、档案理论研究者却认为是模糊的。如，《档案法实施办法》第二十七条中关于“违反国家规定擅自扩大或缩小档案接收范围”的提法需要进一步细化，“需要指明是什么原因引起或属何性质的‘擅自扩大或缩小档案接收范围’应当受到处罚”。[1]又如《档案法》、《档案法实施办法》先后多次使用“组织”、“单位”等词语，但“组织”和“单位”在档案系统中的定义又如何，内涵和外延到底有多大，两者有无区别，人们不得而知。[2]再如原《档案法实施办法》（1990年11月19日）第八条使用的“档案资料”、“档案信息”两词在档案执法者、档案理论研究者看来可以有多种理解，既可以被理解为档案原件，也可以被理解为档案复制件。新的《档案法实施办法》（1999年6月7日）第十条删去“资料”、“信息”，使词义明确指向档案原件，这种理解与人们在实践中对档案的理解较为一致。
显性模糊与隐性模糊相反，主要是指档案立法者、档案法实施者、档案理论研究者形成了对档案法中某些概念或表达的基本认同，只是由于语言习惯等其他原因而不得已造成了模糊表述。
如《档案法》（1996年7月5日）第四条：“各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划”中的“档案事业”是一个模糊用词。由于我国档案界已经对“档案事业”这一表述达成了基本共识――“从广义上说，包括档案管理工作、档案行政工作、档案教育工作、档案科学研究工作、档案宣传工作、档案国际合作与交流工作等”，[3]而且“档案事业”是能够表达“具有一定目标、规模和系统的，我国过去、现在、将来的档案活动”这一发展、动态过程的，因此长久以来得到档案界乃至全社会认可。近些年来，档案法律工作者已经很少讨论什么是“档案事业”、“档案事业”与“档案工作”等概念能否替换的问题了。又因立法语言习惯之故（惯用“为了××事业”来综括立法目的，如《中华人民共和国精神卫生法》第一条“为了发展精神卫生事业”等），“档案事业”成为显性模糊。
又如《档案法》（1996年7月5日）第二条：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事……的历史记录”，其中“过去和现在”是模糊用语（什么时间算“过去”，什么时间算“现在”）。《档案法》附则第二十七条给予解释：“本法自1988年1月1日起施行”，即以1988年1月1日正式实施这一天为时间节点，《档案法》生效之前的时间称为“过去”、《档案法》生效时至被废止的时间段称为“现在”。属于“显性模糊”的还有“档案工作”、“历史记录”、“统一领导、分级管理”、“监督和指导”等。
2.2 词语模糊和条文模糊。词语模糊是指单个词语表达不够准确、肯定，条文模糊则指整个法律条文的语句想要表达的法律行为规范存在含混不清状态。词语模糊不再赘述 ，重点谈下条文模糊。
首先，从档案法律语言 的角度看，词语模糊会导致档案法律条文模糊。如《档案法》第二十四条第二款规定：“在利用档案馆的档案中，有前款第一项、第二项、第三项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失。”其中“利用档案馆的档案”的“档案馆”含义模糊。没有明确指出此处的“档案馆”是国家档案馆还是各级各类档案馆。“众所周知，我国的档案馆包括两大类：一类是各级国家档案馆，包括具有公共性质的综合档案馆和专门档案馆。另一类是作为某些专业部门的内设机构，具有档案室性质的部门档案馆。这两类档案馆由于性质不同，在《档案法》中的定位是不一样的。”[4]法条在此没有明确“档案馆”的肯定指向，已经造成了档案工作者在理解和执行上的困难。
其次，词语使用不当也会导致条文模糊，如《档案法》第二十一条规定：“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。”该条中的“其”字使法条想要表达的行为规范存在模糊。“对向档案馆移交档案的单位来说，一旦完成档案的移交行为，档案的物权就由移交单位转移到了档案馆。对向档案馆捐赠档案的单位和个人来说，一旦完成捐赠行为，档案的物权就由私有转变成了国有，接受捐赠的档案馆就成了档案的物权人。”[5]这些档案的移交和捐赠行为一旦完成，这时的档案就应被称为档案馆的档案，而不应再被称为移交、捐赠单位和个人的档案。所以，该条对已完成移交、捐赠的档案，仍表述为移交单位和个人“对其档案……”，就会造成档案工作者对该类档案的物权归属存在模糊理解，而条文改为类似“单位和个人向档案馆移交、捐赠、寄存档案的，对此档案……”句式要合适一些。
2.3 积极模糊和消极模糊。从档案法律语言的模糊成因看，可以把模糊词语分为积极模糊和消极模糊（此段主要研究积极模糊现象 ），也叫做主动模糊和被动模糊。“被动模糊来自语言的属性，主动模糊源于立法的需求”。[6]积极模糊常用的方法有两种：一是立法者设立兜底条款来查缺补漏。例如：
“档案行政管理部门工作人员有下列行为之一的，由其所在部门或者上级主管部门视情节轻重给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不依法进行审批的；（二）不依法进行鉴定和验收的；（三）不按照规定进行档案行政执法的；（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。”（《河南省档案管理条例》第三十五条）
《河南省档案管理条例》第三十五条一款最后一项为兜底条款。
二是立法者使用弹性词语 来包容更多的行为方式。如《档案法》第二十三条：“各级各类档案馆应当配备研究人员，加强对档案的研究整理，有计划地组织编辑出版档案材料在不同范围内发行。”其中“不同范围”是积极模糊用语，指档案馆依法可选择报纸、刊物、图书、电子刊物、计算机信息网络等公布发行档案信息的不特定媒介圈。如此表述不但为社会各方面广泛使用宝贵的档案资源提供了多样化的选择，也为地方各级各类档案馆的档案工作注入了强劲的活力。弹性词语的使用可扩大法律覆盖面、防止法律漏洞，尽可能多地包容各种具体行动，使各种社会活动都在法律的框架下进行。属于“积极模糊”的还有“社会各方面”、“科学的”、“必要的”、“不同形式”、“其他措施”等。
3 影响模糊用语使用的档案法因素
3.1 档案法律法规的公法严肃性决定了档案法不像民商事私法可以使用大量宽松、弹性的模糊用语。
档案法关注的是调整基于国家公权力行使而产生的档案法律关系，如公法赋予档案管理机关以档案监管方面的国家公权、职责，代表国家的档案管理机关只能在法律规定的方式、种类、幅度内对相对人的档案违法行为进行处罚。而民商事私法关注的是调整基于平等主体之间的民商事行为而产生民商事权利义务关系，如基于合同法原则，当事人双方可依合意创设合同法规定之外的合同类型、合同条款。因此，作为公法的档案法就不能像合意精神至上的民商事私法那样，在法律条文的制定上使用较多的模糊用语，给当事两者留下彼此商定的弹性空间，可以像处分私权那样来处分公权。
3.2 档案法律法规的行政法控权性决定了档案立法需要在满足档案机关行使职能的前提下，对关于档案管理机关职责、权限的规定给予尽量明确的描述，少而恰当地使用模糊用语。档案法属于行政法，出于现代行政法确权控权的需要，档案法不应对公民档案利用权利多加限制，而应在规范档案管理机关的职权职责方面多下功夫，少用模糊用语，防止无权、越权行政，也不留打“擦边球”的余地，真正做到“法无规定不可行”。
3.3 档案法律法规的实体法属性决定了与程序法类法律相比，档案法可恰当使用较多的模糊用语。
档案法律法规主要规定了档案法律关系主体之间的权利与义务关系、职责与职权关系，体现了档案立法要实现的目的――加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务。程序法则是为了保证实体法规定的内容、目的得以实现的手段和方法（如行政诉讼法），所以档案法属于实体法。为有效地提高档案立法用语所表达的概括力与准确度，包容社会上纷繁复杂档案活动与行为，使用一些恰当的模糊用语是有利于档案法实施的。而程序法在方法、顺序、步骤、时限上的规定就显得较为准确，即使出现模糊用语，一般也由档案法所缺乏的有权解释（如司法解释）予以解释说明，基本消除了模糊状态。例如《行政诉讼法解释》第九条：“《行政诉讼法》第十八条规定的‘原告所在地’，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。”
3.4 档案立法思想使得为公民行使档案权利、获得档案利益而留有充分空间的立法模糊用语非常有限。“现行档案法是以1987年《档案法》为核心的法规体系。1987年制定《档案法》时，我国实行的是以计划经济为主的有计划的社会主义商品经济，计划经济时期存在的全能政府、管制情结等政府优位的立法思想还很有市场。”[7]我国档案法律法规目前还处在原《档案法》（1987年9月5日）以“档案管理工作”为中心的影响之下：赋予监管机关很大权力，但缺乏对权力的制约；忽视行政相对人的权利，为行政相对人设置了过多的义务。例如，在现行《档案法》中关于“档案机关职权和管理”的法条有十五条之多，而关于“公民档案利用权利”的法条却仅有四款（第十九条二、三款，第二十条一款、第二十三条），使得为公民行使档案权利、获得档案利益而留有充分空间的立法模糊用语非常有限（只有“定期公布”、“提供方便”、“优先利用权”、“不宜”和“不同范围内发行”），体现了档案行政管理机关权力与行政管理相对人权利的不均衡状态。
4 档案法离不开模糊用语的使用
第一，档案法概括性的特点决定了档案法语言必须使用模糊用语。档案法的概括性是指档案法规范为一般的档案行为提供了一个模式、标准或方向，它的调整对象是抽象的、一般的个体，而不是具体、特定的，即在同样的情况下可以反复适用，而不是只适用一次。概括性一般建立在语言模糊性的基础之上：模糊性用语扩大了法的适用范围，呈现出法不确定的状态，在维持期望语义的前提下，以协调法律规范与其调整对象无限性之间的矛盾。
第二，档案现象的主观模糊性决定了档案法语言必须使用模糊用语。有一些档案法律现象（事物），在我们的主观世界中边界是模糊的。即便是对档案违法行为进行“行政处分”或者“不予行政处分”这样最常见、最重要的判断，我们对它们的主观认识也只有相对、大致的边界，没有绝对的说一不二。例如《档案法实施办法》第二十七条：“有下列行为之一的……情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。”――“情节严重”是模糊用语，由此而来的问题是判断情节严重的标准无法精确把握的，就像“高”和“矮”、“胖”与“?l”一般，无法准确划定范围的界限。这无疑是让档案人困惑的问题，也是档案人无法回避的问题，因为“事物本身就是这样模糊，因为人们的主观认识就是这样的模糊”。[8]
5 如何正确理解模糊用语的含义
第一，我们需要改变以往“非一即二”的二元思维模式，认识到模糊性与不确定性的区别――“模糊性属于法律的发现和运用问题；不确定性指对于一个法律问题（如某个案件事实的法律适用）没有一个正确的答案，即法律不能为法律纠纷提供一个正确答案。”[9]模糊性是准确性的补充，模糊用语的最终目的是在不确定中相对公平、正义地接近确定，以达到法律规则要求的概括与稳定。
第二，以文本为依据，综合分析档案法中模糊用语的成因、类型及使用方法，让目光在档案法和档案现象之间来回穿梭，接受档案实践的检验，代入代出，反复琢磨，不断溶解模糊用语的模糊外壳，不断接近模糊用语意思表达的准确内核。
