第二条本规定适用于中华人民共和国境内的企业和与之形成劳动关系的劳动者。
第三条企业必须开展安全教育，普及安全知识，倡导安全文化，建立、健全安全教育制度。
第四条国务院劳动行政部门依法对全国企业安全教育工作实施综合管理，并行使监察职责。
县级以上地方各级人民政府劳动行政部门依法对本行政区域内的企业安全教育工作实施综合管理，并行使监察职责。
第二章生产岗位职工安全教育
第五条企业新职工上岗前必须进行厂级、车间级、班组级三级安全教育。三级安全教育时间不得少于四十学时。
第六条厂级安全教育由企业主管厂长负责，企业安全卫生管理部门会同有关部门组织实施。
厂级安全教育应包括劳动安全文化的基本知识，本企业劳动安全卫生规章制度及状况、劳动纪律和有关事故案例等项内容。
第七条车间级安全教育由车间负责人组织实施。
车间级安全教育应包括本车间劳动安全卫生状况和规章制度，主要危险危害因素及安全事项，预防工伤事故和职业病的主要措施，典型事故案例及事故应急处理措施等项内容。
第八条班组级安全教育由班组长组织实施。
班组级安全教育应包括遵章守纪，岗位安全操作规程，岗位间工作衔接配合的安全卫生事项，典型事故案例，劳动防护用品（用具）的性能及正确使用方法等项内容。
第九条企业新职工应按规定通过三级安全教育并经考核合格后方可上岗。
第十条从事特种作业的人员必须经过专门的安全知识与安全操作技能培训，并经过考核，取得特种作业资格方可上岗工作。具体办法按国家有关规定执行。
第十一条企业职工调整工作岗位或离岗一年以上重新上岗时，必须进行相应的车间或班组级安全教育。
企业在实施新工艺、新技术或使用新设备、新材料时必须对有关人员进行相应的有针对性的安全教育。
第三章管理人员安全教育
第十二条企业法定代表人和厂长、经理必须经过安全教育并经考核合格后方能任职。安全教育时间不得少于四十学时。
本条规定的安全教育的教材由劳动行政部门指定或认可。安全教育应包括国家有关劳动安全卫生的方针、政策、法律、法规及有关规章制度，工伤保险法律、法规，安全生产管理职责、企业劳动安全卫生管理知识及安全文化，有关事故案例及事故应急处理措施等项内容。
第十三条企业安全卫生管理人员必须经过安全教育并经考核合格后方能任职。安全教育时间不得少于一百二十学时。
本条规定的安全教育由地市级以下劳动行政部门认可的单位或组织进行。安全教育应包括国家有关劳动安全卫生的方针、政策、法律、法规和劳动安全卫生标准，企业安全生产管理、安全技术、劳动卫生知识、安全文化，工伤保险法律、法规，职工伤亡事故和职业病统计报告及调查处理程序，有关事故案例及事故应急处理措施等项内容。安全教育考核合格者，由劳动行政部门发给任职资格证。
第十四条企业其他管理负责人（包括职能部门负责人、车间负责人）、专业工程技术人员的安全教育由企业安全卫生管理部门组织实施。安全教育时间不得少于二十四学时。
本条规定的安全教育应包括劳动安全卫生法律、法规及本部门、本岗位安全卫生职责，安全技术、劳动卫生和安全文化的知识，有关事故案例及事故应急处理措施等项内容。
第十五条班组长和安全员的安全教育由企业安全卫生管理部门组织实施。安全教育时间不得少于二十四学时。
本条规定的安全教育应包括劳动安全卫生法律、法规，安全技术、劳动卫生和安全文化的知识、技能及本企业、本班组和一些岗位的危险危害因素、安全注意事项，本岗位安全生产职责，典型事故案例及事故抢救与应急处理措施等项内容。
第四章组织管理
第十六条企业法定代表人和厂长、经理对本企业安全教育工作负责。
企业安全卫生管理部门负责组织实施安全教育工作。
第十七条企业安全教育工作应纳入本单位培训教育年度计划和中长期计划，所需人员、资金和物资应予保证。
第十八条企业应建立、健全生产岗位职工安全教育、管理人员安全教育、安全员安全教育和班前教育、事故教育、安全活动日（周、月）等项安全教育制度。
第十九条企业应建立健全安全教育档案。
安全教育档案由企业安全卫生管理部门管理或实行分级管理。
第二十条企业对于认真开展安全教育并在防止伤亡事故、减少职业病危害方面做出成绩的单位和职工，应予以表彰和奖励。
第二十一条各级劳动行政部门的劳动安全卫生监察人员有权进入企业，对企业安全教育制度、教育内容、组织实施情况等进行监督检查。
第二十二条劳动行政部门对于认真开展安全教育并在防止伤亡事故、减少职业危害方面做出成绩的企业和人员，应予以表彰和奖励。
第五章罚则
第二十三条凡未按本规定进行安全教育的，由劳动行政部门责令改正，并可按有关规定给予行政处罚；凡未按本规定进行安全教育而造成职工伤亡事故或严重职业危害的，由劳动行政部门按有关规定从重处罚。
第二十四条企业无理阻挠劳动行政部门及其劳动安全卫生监察人员行使监督检查权的，由劳动行政部门按有关规定处罚。
第六章附则
一、按照《2000年普法要点》的要求，继续抓好《北京市劳动系统开展法制宣传教育第三个五年规划》（京劳法发〔1997〕32号）最后一年普法教育工作的落实，确保“三五”普法教育各项任务的全面完成。
二、认真搞好本单位“三五”普法规划实施情况的总结。按照《“三五”普法总结验收意见》提出的基本标准、基本方法和基本要求，以及北京市依法治市领导小组《北京市“三五”法制宣传教育总结验收工作意见》（京法治〔2000〕1号）的要求，深入扎实地开展好总结验收工作。全市劳动和社会保障系统“三五”普法总结验收工作安排如下：
7月底前为各区（县）劳动和社会保障局自查和总结阶段，8月10日前将总结交到市劳动和社会保障局；9月10日前为市局对区、县局的检查验收、评选阶段，具体形式另行通知。市局在9月20日前将全市劳动和社会保障系统“三五”普法教育工作总结报劳动和社会保障部和北京市依法治市领导小组，接受验收检查和评选。
三、提高对“三五”普法教育总结验收工作意义的认识。普法宣传教育工作是依法治国的重要内容，是实现国家法治的基础工程。对社会开展普法宣传教育可以为劳动和社会保障法律法规的贯彻实施创造良好的法制环境；在劳动和社会保障行政系统内部开展普法宣传教育，是提高工作人员素质，实施依法行政的必由之路。我们已经经历了三个普法五年规划，通过总结，找出经验，找准问题。在此基础上，按照《北京市法制宣传教育工作实施方案（2000?2002）》（京办发〔2000〕25号），制定本单位的普法规划，将普法教育工作进一步推向深入。
四、加强对“三五”普法总结验收工作的领导。市劳动和社会保障局“三五”普法工作领导小组负责对全系统该项工作的组织，各区（县）劳动和社会保障局“三五”普法工作领导小组或依法行政工作领导小组负责本单位总结验收工作的组织实施，并明确具体承办人，确保总结验收工作取得实效。
劳动和社会保障部普法办公室关于印发2000年劳动保障普法教育工作要点的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动（劳动和社会保障）厅（局）：
现将《2000年劳动保障普法教育工作要点》印发给你们，请结合实际贯彻执行。
附件：2000年劳动保障普法教育工作要点
2000年是“三五”法制宣传教育规划实施的最后一年，是为开创二十一世纪普法教育工作新局面打好基础的重要之年。根据全国普法工作的要求，结合劳动保障工作实际，2000年普法教育工作的指导思想是：深入贯彻依法治国方略，自觉服从和服务于改革、开放、稳定的大局，紧紧围绕劳动保障中心工作，坚持开展法制教育与法制实践，切实做好“三五”普法规划的检查验收工作，研究制定下一步规划，全面推进劳动保障依法行政，将普法教育不断纳入制度化、规范化、法制化的轨道。
一、围绕劳动保障工作全局继续推进普法教育
普法教育必须紧紧围绕劳动保障工作的全局来开展。充分发挥普法工作在推进各项劳动保障工作中的宣传、教育、引导、保障作用。
一是不断强化劳动保障系统广大干部对党和国家实施依法治国基本方略重大意义的认识，增强法律意识，贯彻中央关于从严治政的要求，为推进劳动保障事业的发展创造良好的法治环境。
二是进一步加强依法治国、依法行政方面的学习，继续开展对干部法律知识和法制观念的培训，不断提高各级干部的法律素质和依法行政的水平。
三是结合推进各项劳动保障工作，把宣传社会主义市场经济法律知识和劳动保障法律知识放在突出位置，通过开展普法教育，将两个确保、社会保险费扩面征缴、劳动力市场管理等项工作纳入法制化的轨道。
二、认真做好“三五”普法总结验收工作
做好 “三五”普法教育总结验收是今年普法工作的重点。根据中央文件和全国人大决议精神，以及全国普法办制定的验收指导意见，各级劳动保障部门都要确定相应的验收标准和方案。这次总结验收的基本原则是，谁制定规划，谁组织验收。验收的方法是在自查的基础上，自下而上，逐级验收，有重点地进行抽查。为此要求：
一要抓好验收的质量。在严格考核验收的基础上，做好“三五”普法的收尾工作。凡是验收不合格的地区，要提出限期整改的要求，进行补课。
二要做到验收工作不走过场。要认真总结“三五”普法工作中的经验，找出存在的问题，提出今后的改进措施。部里普法办将对各地开展总结验收的情况进行抽查。
三要按期完成验收工作。各地劳动保障部门要在9月底以前完成本地区的验收工作，并写出总结验收报告及下一步的普法工作建议，上报部普法办。部里将进行评选，为全国普法工作总结表彰做好准备。
三、研究制定新的普法教育工作规划
开展普法教育是一项长期的工作，根据中央的要求，在做好“三五”普法总结验收的基础上，要抓紧研究制定今后的普法教育规划。各级劳动保障部门要高度重视新的普法工作规划的制定，从整个劳动保障事业发展的全局来谋划，形成一些前瞻性的思路，使普法工作更好地为推进各项劳动保障工作服务。
一是制定新的普法教育规划要与立法规划相一致。通过开展普法教育，一方面要促进现有劳动保障法律法规的贯彻实施，另一方面也要为进一步完善劳动保障法律体系建设提出切实可行的措施和办法。
二是深入开展调查研究，掌握基层实际情况。要结合总结“三五”普法情况，对下一步的普法教育工作思路、主要任务、方法措施等问题进行调研，注意总结和发现“三五”普法教育工作中成功的做法和带有普遍性的问题，使新的规划内容贴近实际，具有实效性、针对性和可操作性。
三是进一步细化普法教育的具体措施。各地要进一步积极探索普法教育的新方法，采取广大干部和职工群众喜闻乐见的宣传教育形式，广泛开展一些生动活泼、简明易懂、深入浅出的普法教育活动。
四、进一步加大劳动保障法制宣传教育力度
各级劳动保障部门法制工作机构要结合各项法制工作的推进，坚持不懈地推进普法教育。同时，要借助社会各方面的力量，加大劳动保障法制宣传教育的力度。
一是在开展劳动保障监察等项行政执法工作中，要注重以普法教育为主，以行政处罚为辅，促进用人单位全面贯彻执行劳动保障法律法规，依法保障广大劳动者的合法权益。
二是在开展执法监督工作中，要以普法教育为基础，促进各级劳动保障部门依法建立各项工作制度，加强管理、依法办事，不断提高广大干部依法行政的能力。
三是要积极与政府有关部门、工青妇组织、大专院校研究机构、各类用人单位和新闻媒体等加强联系，充分运用各种宣传手段，开展劳动保障法律法规咨询服务和宣传教育活动，在全社会营造普及劳动保障法律法规教育的氛围。
劳动和社会保障部普法办公室关于印发全国劳动保障“三五”普法教育工作总结验收指导意见的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动（劳动和社会保障）厅（局）：
现将《全国劳动保障“三五”普法教育工作总结验收指导意见》印发给你们，请结合实际贯彻执行。
附件：全国劳动保障“三五”普法教育工作总结验收指导意见
根据全国“三五”普法教育规划，2000年将进入总结验收阶段。为全面完成劳动保障系统“三五”普法规划确定的各项任务，检验“三五”普法成效，巩固法制宣传教育成果，进一步将普法教育工作不断引入深入，根据《全国“三五”法制宣传教育工作总结验收的意见》，现对劳动保障系统“三五”普法教育工作总结验收提出以下指导意见。
一、指导思想
以邓小平同志民主法制理论和党的十五大、十五届三中全会和四中全会精神为指针，按照全国“三五”普法规划、全国人大决议的总体要求和劳动保障部“三五”普法规划，结合各地实际，注重实效，以总结验收为契机，坚持学法用法相结合，狠抓各项工作的落实，扩大普法教育工作成效，为下一步劳动保障普法教育工作的深入发展打下坚实的基础。
二、基本原则
一是突出重点。在总结验收中，既要突出劳动保障“三五”普法规划中确定的重点对象和普法教育中的难点和热点，又要对普法教育的一般情况进行总结，要全面地反映本地区实施“三五”普法教育的总体情况。
二是条块结合。各级劳动保障部门的“三五”普法验收工作要与本地区组织的总结验收工作相结合，以服从本地的验收安排为主；要主动及时与有关部门沟通，搞好协调，总结验收材料同时报送当地有关部门和上级劳动保障部门。
三是求真务实。劳动保障“三五”普法验收工作中要坚持实事求是的工作作风，认真总结“三五”普法的实施情况。通过验收检查，对工作中存在的问题不回避，制定整改措施，推动普法教育工作健康发展。
三、基本内容
（1）全国劳动保障系统“三五”普法规划的内容；
（2）各地政府及各地劳动保障部门制定的“三五”普法规划的内容。
四、基本标准
（1）对单位的验收标准。领导重视，组织普法工作措施得力，制定有普法教育规划；确定有负责机构，经费和办公条件有保障；加强了干部特别是领导干部学法用法制度化建设，有年度普法计划，普法教材、培训有保证；开展了检查落实，较圆满地完成了“三五”普法知识考核，普法工作取得明显成效。
（2）对重点对象的验收标准。完成了规定的学习内容，干部特别是领导干部学法工作落到实处；按年度普法计划，参加了规定内容的普法知识考核，有考核成绩记录；通过普法学习，能较熟练地运用与本职工作相关的法律法规开展工作，依法行政和依法履行工作职责的能力有了较大提高。
五、基本方法
总结验收按自下而上、分级实施的方法进行，在自查的基础上，上一级普法主管机关验收下一级的实施工作。劳动保障部普法办对各地劳动保障部门进行抽查。具体步骤可分三个阶段：
（1）6月以前为各单位自查阶段。由各单位总结“三五”普法情况，写出自查报告。
（2）7月至8月为验收阶段。由上一级普法工作机关对下一级普法单位上报的“三五”普法总结进行验收，也可结合实际，采取适当的 形式进行验收。
（3）9月为总结评选阶段。由各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动保障部门普法工作机构写出总结，上报劳动保障部普法办进行评选，参加全国的总结表彰。
六、基本要求
作者简介：孙长坪（1964-），女，湖南长沙人，湖南商务职业技术学院法学教授，高级经济师，湖南社科院兼职研究员，研究方向为劳动与社会保障法律制度、职业教育法。
基金项目：该文为全国教育科学“十一五”规划教育部重点课题“工学结合职业教育模式下学生顶岗实习劳动风险防范与化解研究”（课题编号：DJA100322）的研究成果之一，主持人：孙长坪。
中图分类号：G710
文献标识码：A
文章编号：1001－7518（2012）25－0012－04
教育部相关文件①多次强调职业院校学生要到企业等实习单位进行顶岗实习，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》再一次明确指出，职业教育要 “实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。”伴随工学结合模式职业教育的深入发展，学生顶岗实习劳动风险防范问题也凸显出来。为此，《教育部关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》（教职成[2006]4号）指出，企业和学校要“做好学生实习中的劳动保护、安全等工作。”《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）进一步强调，“要加强安全教育，完善安全措施，确保实习实训安全。”然而，学生顶岗实习劳动风险防范涉及多个责任主体，仅靠教育部的一些原则性意见进行指导是远远不够的，学生顶岗实习劳动风险防范需要以法律进行专门规范。
一、对学生顶岗实习劳动风险防范进行法律规范的必要性
（一）顶岗实习及其劳动风险的特征要求法律对其劳动风险防范进行专门规范
顶岗实习是以就业为导向，以提高毕业生应职应岗能力为目的，通过短期真实岗位工作形式来完成的职业院校培养高素质技能型专门人才的综合性教学环节，是学校和实习单位通过让学生与职业岗位“零距离”接触对学生进行所获知识、技能和技术的综合性应用训练。顶岗实习兼具教育性与职业性特征。顶岗实习的教育性表现在它与专业培养目标密切相关，是学校培养合格人才十分重要的一个教学环节；顶岗实习的职业性表现在它与职业岗位劳动密切相关，是学生通过实习单位在职业岗位上的职业操作。[1]顶岗实习的特征表明，它既是一种实践学习过程，也是一种职业劳动过程。职业劳动不可避免地带来了劳动风险，但劳动风险是可以防范的。为有效防范劳动风险，世界各国都出台了很多的劳动保护法律制度，最大限度地保护了劳动者免遭劳动风险伤害。顶岗实习也是一种职业劳动过程，也存在劳动风险，同样，顶岗实习也需要以法律防范劳动风险。
但顶岗实习劳动风险又不同于一般劳动者所面临的劳动风险。第一，顶岗实习劳动风险的主体不是一般的劳动者，而是工学结合模式下职业教育的学生，也就是说，顶岗实习的学生不同于劳动者，他们对职业岗位与操作规程不熟悉，他们需要指导和帮助，他们比一般劳动者更容易发生劳动风险事故，他们需要特别保护；第二，顶岗实习劳动风险发生的过程并非一般的职业劳动过程，而是发生于工学结合模式下职业教育的学生顶岗实习过程，也就是说，顶岗实习劳动风险是发生在学生接受职业教育的过程中，对学生顶岗实习劳动风险的防范，学校和实习单位都有责任。[2]顶岗实习劳动风险的特殊性表明，适用于规范用人单位一般劳动风险防范的法律制度不足以有效地保护学生顶岗实习劳动安全，顶岗实习劳动风险防范需要专门法律进行特别规范。
（二）顶岗实习的实践要求法律对其劳动风险防范进行专门规范
根据教育部相关文件，职业院校要“积极推行订单培养，探索工学交替、任务驱动、项目导向、顶岗实习等有利于增强学生能力的教学模式”；“高等职业院校要保证在校生至少有半年时间到企业等用人单位顶岗实习。”[3]“中等职业学校三年级学生要到生产服务一线参加顶岗实习。”[4]顶岗实习在职业教育中被广泛应用和推广，已成为职业教育十分重要的教学环节。
然而，在顶岗实习中，由于学生已实际参与到了职业劳动之中，而职业劳动总是伴随着劳动风险。随着顶岗实习教学环节的深入开展，学生顶岗实习中的劳动风险事故也与日俱增。一幕幕学生顶岗实习劳动伤害事故相继出现。据报道,目前,我国将近30%的大学生在实习过程中受到不同程度的伤害。[5]学生顶岗实习存在劳动风险已是一个不争的事实。顶岗实习的实践表明，为切实保护顶岗实习学生免遭劳动风险事故伤害，我国急需出台专门的法律制度规范学校和实习单位等相关主体对学生顶岗实习劳动风险的防范，增强其防范这种特殊风险的法律责任。
华南师范大学“高校毕业生就业问题对策研究”课题组对550个用人单位的调查显示,有55.8%的单位认为大学生更缺乏“实干精神”,47.9%的单位认为大学生缺乏“综合素质”,在学生中,选择缺乏“实干精神”和“综合素质”的只有12.5%和20.7%;20.9%的单位认为大学生缺乏职业道德。笔者参与的课题组对广东省三所高职高专院校15个专业抽样调查1086份有效问卷也显示,在学生中,选择“职业道德教育对在校生今后的职业生涯很有帮助”的只有41.9%,选择“有意识地在主动培养自己的职业道德”的只有47.5%。由此可见,用人单位呼吁重视大学生的职业道德,而大多数学生自身几乎没有认识到这一点。因此,如何培养德才兼备的高职高专大学生,使其成为高素质劳动者是摆在广大教育者面前的重大课题。本文结合《劳动法》教学改革,探讨如何利用课程教学平台,促进高职高专大学生职业道德的培育,完善其素质结构,成为合格建设人才的坚实后备力量。
一、职业道德教育是提高劳动者综合素质的重要保障
职业道德教育是对培养健全人格的“社会人”所开展的素质教育的一个重要内容。一般来说人的素质包括:思想道德素质、文化素质、业务素质、身体心理素质四个方面。其中,思想道德素质是最重要的素质,它决定了一个人的发展方向,为人提供精神支撑和动力,是素质教育的灵魂。作为思想道德素质的一个重要组成部分的职业道德素质,是一种与人的职业角色和职业行为相联系的高度社会化的角色道德素质,要求从事一定职业的人们在其特定的工作和劳动中必须遵循道德规范。在社会道德系统中,职业道德不仅是一个有特色的分支,而且是一个较有代表性的道德层面,是现实社会的主体道德。良好的职业道德既是从事某种职业工作人员的基本素质,又是我们做好各项工作的重要保证,对于个人的成才与和谐劳资关系的构建,乃至社会的稳定、进步、发展,均具有积极的促进作用。
2006年,国家教育部提出:“高等职业院校要坚持育人为本,德育为先,把立德树人作为根本任务……要高度重视学生的职业道德教育和法制教育,重视培养学生的诚信品质、敬业精神和责任意识、遵纪守法意识,培养出一批高素质的技能型人才。”可见,高职高专院校所培养的高技能人才,应该是专业技术水平高,诚实守信、敬业爱岗、踏实肯干、团结协作、责任心强、遵纪守法的高素质劳动者。所以,高职高专院校除了要努力培养和提高学生的职业技能外,还必须加强对学生的职业道德教育。今天的高职高专大学生,虽然尚未走上工作岗位,但是,他们正处在担负社会责任、从事某种职业的准备阶段,一旦学业结束,就要进入社会,终身或较长时间从事某种职业。在校期间,加强对他们的职业道德教育,培养他们良好的职业道德素质,就更具特殊意义。
二、法德相济,在《劳动法》教学中培育大学生职业道德
一般高职高专院校开展职业道德教育主要通过开设思想政治理论课、就业指导等课程的形式,但这些课程本身存在内容庞杂、课时量少的问题,尚不足以解决大学生职业道德有效培育途径难题。因此,有必要将职业道德教育融入高职高专相关专业教学管理的全过程,特别引入到一些专业课程当中,开辟职业道德教育有效途径与形式,弥补常规做法的不足,更好地推动职业道德行为养成教育。笔者在所执教的《劳动法》课程教学中展开了职业道德培育的相关尝试。具体做法如下:
(一)在《劳动法》理论学习中培育职业道德
我国《劳动法》第三条在规定“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利”的同时,也要求“劳动者应当完成劳动任务,提高职业技能,执行劳动安全卫生规程,遵守劳动纪律和职业道德”。这说明劳动者的权利与义务是对立统一的,是一个相互对应、相互依存、相互转化的辩证过程。只有劳动者的权利得到切实保证,劳动者的义务切实得到履行,劳动者的全面素质得到提高,促进劳动关系和谐发展,我国三大产业乃至整个国民经济才能又好又快地继续前进。在授课中要摒弃“讲法律就是讲法律,讲道德就是讲道德,道德与法律要泾渭分明”的旧观念,注意将两者进行有机结合,使学生明白道德的底线是法律,突破了道德底线的行为,就要承担法律的后果,并注意讲透彻劳动权利与义务这一辩证关系,使学生领悟到遵守职业道德是劳动者必须履行的义务。
《劳动法》中还有一些重要条款的规定,也有赖于劳动者秉乘良好的职业道德素养才能得以切实贯彻。如第二十二条“劳动合同当事人可以在劳动合同中约定保守用人单位商业秘密的有关事项”的规定,第十八条中有关“采取欺诈等手段订立的劳动合同无效”的规定,第二十五条有关劳动者“严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的,严重失职,营私舞弊,对用人单位利益造成重大损害的,用人单位可以解除劳动合同”的规定,第三十一条“劳动者解除劳动合同,应当提前三十日以书面形式通知用人单位”的规定;以及《劳动合同法》第三十九条中有关“劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系,对完成本单位的工作任务造成严重影响,或者经用人单位提出,拒不改正的,用人单位可以解除劳动合同”的规定。这些规定的模范执行,可以促进和谐劳动关系的构建,但这需要劳动者发自内心的“主动遵守”而非“被动接受”。因此,笔者在教学中注意将知识点讲授结合到应培养大学生作为公民遵纪守法、依法办事的意识,养成守法的行为习惯上,通过劳动者所应当履行的这些劳动义务的学习,来启迪和提高学生的职业道德觉悟、润育和激励学生的职业道德情感、坚定和强化其职业道德意志,使学生明白应在内心深处形成职业道德行为的内在动因,并体悟到需自觉遵守职业道德规范与法律规定。
(二)在《劳动法》实践教学中培育职业道德
《劳动法》作为实践性和操作性较强的学科,实践教学的开展是必不可少的。一般来说,目前采用比较多的实践教学形式是以案例教学为主,包括情境模拟、课堂辩论、影音资料鉴评、社会调查四种方式。为配合劳动者义务方面法律规定的理论学习而开展相应的实践教学时,可选取典型恰当的案例,更有效地寓职业道德培育于《劳动法》教学之中。如进行徐德昌诉丰华圆珠笔公司因其与他人合伙生产同类产品损害公司利益而解除劳动合同劳动争议案教学中,在引导学生对“该案的关键是认定原告徐德昌违法、违约行为究竟是否成立,被告丰华圆珠笔公司对其作出解除劳动合同的处理是否合法合理”分析的过程之中,要注意解释劳动者与用人单位以订立劳动合同的方式建立劳动关系,是以合同机制来约束和规范劳动者与用人单位在劳动关系上的权利义务,而根据《劳动法》第二十五条的规定,劳动者因自身的主观原因被证明发生严重违纪、违法行为,因而使劳动合同不能继续履行,实为一种根本违约行为,合同对方用人单位当然有解除合同关系权利。所以劳动争议仲裁委员会与法院均支持用人单位,对劳动者“严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的”与“严重失职,营私舞弊,对用人单位利益造成重大损害的”行为作出解除劳动合同关系的处理决定。现实生活中,有很多劳动者缺乏职业道德素养做出违反《劳动法》的行为而自食苦果的实例,教师可以通过甄选、巧用这些案例进行实践教学,进而水到渠成促成职业道德培育。
三、《劳动法》教学中培育职业道德教育的思考
职业道德行为养成教育和训练的最终目的,就是要把职业道德的原则和规范落实到职业活动之中,形成良好的职业行为习惯,做到言行一致,知行统一,进而形成高尚的职业道德品质,并达到崇高的职业道德境界。通过相关法律课程如《劳动法》推动道德教育是可行的,在学期末,通过对三个班149位学生进行调查和个别访谈显示,反映取得了一定成效:有93.8%的学生认为要“有意识且主动培养自己的职业道德”,针对“假如毕业后进入并不喜欢的单位工作,在寻找更合适自己的工作单位同时”,86.8%的学生选择“可能会认真工作,尽职尽责”,只有3.8%的学生选择“马虎应付,反正不会久留”。在当前职业道德建设中,职业道德法规化是一个重要发展趋势,强化对不良职业道德行为的矫正是新形势的迫切需要。通过劳动与职业法制教育,教育学生懂得职业纪律和劳动法律,树立遵纪守法意识,严格规范职业行为,依法办事,在涉及自身利益时要廉洁奉公,不做违法乱纪的事情,并且敢于依法维权。
当然,法律与道德分属于两个不同的领域,法律义务与道德义务也存在着区别,但它们之间却也同时存在着千丝万缕的联系,总是相互作用、相互影响的,它们联系紧密,毕竟劳动者职业道德构建在法律层面上涉及到契约理念、诚信理念、忠诚理念的支撑,这与劳动者和用人单位的劳动合同关系相对应。如果说,因契约理念而生的契约义务对应的是法律义务,那么基于诚信理念而生的诚信义务则是潜在的法律义务或者说附随义务,从本质上讲都有法律上的约束力。而忠诚理念则包含着法律和道德的双重含义,就法律层面而言主要是指劳动者在处理用人单位利益与个体利益的冲突时是否以法律允许的规则为底线;道德层面的要求则是高于法定规则的处理或者说在法律没有规则的边缘是否以善意为出发点来应对,就忠诚义务而言是在法律约束力之上更为强调道德的约束力。所以,有必要通过《劳动法》教学,培养学生运用所学的劳动法理论和知识以及劳动法律、法规、政策来分析和解决现实生活中的实际问题的能力,能运用所学的知识保护劳动者合法权益的同时,培育职业道德,推动学生职业道德行为养成,提高整体综合素质。
参考文献:
案例：
朱某等12人系某乡镇煤矿1995年1月从外地招收的农民工，劳动合同约定每人每月基本工资为550元。1995年3月，该矿所在地的劳动行政部门在安全检查中，发现这12名职工均不熟悉采矿安全知识，责令该矿对其进行安全知识培训教育。4月，该矿对朱某等人脱产进行了一周的入矿教育和安全知识培训。但在发工资时，朱某等人被扣70元，矿方解释说这是朱某等人应缴的安全培训费，包括教师讲课费、资料费及煤矿规章制度手册等。朱某等人不服，向当地劳动仲裁机关提出申诉，请求该矿退还所扣培训费。仲裁机关受案后经查，该矿对朱某等人招收后未进行入矿教育，培训中只发给煤矿安全须知和规章制度手册两份资料，讲课人员系本矿一名班组长。裁决该矿退还从工资中收取朱某等人的培训费。
专家评析：
这是一起因职业培训费引起的劳动争议，该煤矿的做法是错误的，仲裁裁决是完全正确的。《劳动法》第六十八条规定，用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训。《矿山安全法》第二十六条规定，矿山企业必须对职工进行安全教育、培训，未经安全教育、培训的，不得上岗作业。有关矿山及劳动安全卫生规程还规定对劳动者的安全教育的方法包括入厂（矿）教育、车间教育、岗位教育等。安全教育是企业安全卫生工作的一项重要内容，通过安全教育，使劳动者熟悉和掌握劳动安全卫生法规和安全生产方面的技术知识，树立安全生产的思想，从而为企业做好劳动安全工作打下好的基础。正因为如此，法律才规定了企业必须对劳动者进行安全教育和培训，并规定了企业应提取一定的费用用于保证对劳动者安全教育的实施。这是企业应尽的义务。与此同时，劳动法第三条还规定，劳动者有获得职业技能培训的权利，获得劳动安全卫生保护的权利。而安全知识的教育培训便是劳动者安全保护权利实现的先决条件。既然是企业一方应当履行的义务，法律也规定了企业必须按规定提取和使用培训经费，像本案这种对新招职工的基础安全知识的教育培训就是企业应当做的事情，其培训费用不应由劳动者个人支付，而应由企业的培训经费来支付。事实上，企业也有这笔经费。况且本案中对职工朱某等人的培训资料都是该矿的内部资料，更没有理由让劳动者个人付70元的培训费。
新时代背景下，要落实劳动教育，充分发挥其树德、增智、强体、育美的综合育人价值，促进学生全面发展，关键在于教师。劳动教育教师只有具备良好的专业特质，才能胜任劳动教育教学工作，真正实现劳动教育的综合育人价值。
一、新时代劳动教育教师专业特质的内涵
从事不同行业的人，有着不同的专业特质。所谓特质是指一种可表现于许多环境的、相对持久的、一致而稳定的思想、情感和动作的特点，它反映了一个人的性格特点和行为倾向，具有抽象性、稳定性、相对性和结构层次性等特征［1］。新时代劳动教育教师的专业特质就是指劳动教育教师所具有的稳定、持久而独立于情境的心理特征［2］。新时代劳动教育教师只有具备从事劳动教育教学工作所必需的、特有的品质，才能胜任劳动教育教学工作，在工作中有所作为。
二、新时代劳动教育教师专业特质的主要表现
新时代劳动教育教师的专业特质是由教育对象、教育内容和新时代对劳动教育的要求所决定的。根据劳动教育教师应具备的特点和符合的要求，笔者认为新时代劳动教育教师应具备的专业特质主要有高尚的职业道德、丰富的专业知识、过硬的专业能力和强烈的学习意识，以下展开具体论述。
（一）高尚的职业道德
职业道德是教师从事教育教学工作所应遵循的基本规范。教育是塑造学生灵魂的事业，教师只有具备高尚的职业道德才能更好地培育学生。劳动教育教师的职业道德规范主要表现如下。1爱岗敬业能够充分认识新时代劳动教育的综合育人价值，高度认同劳动教育教师职业，热爱劳动教育教学工作，对工作认真负责，兢兢业业。2关爱学生具有高度的工作责任心和社会责任感，全身心关心爱护每一名学生，尊重学生的独立人格和个体差异，相信学生的潜能，努力促进学生全面而有个性的发展。3育人为本，因材施教牢记新时代劳动教育的根本任务，努力培养学生形成马克思主义劳动价值观，促进学生德智体美劳全面发展。能遵循教育规律和学生身心发展规律，努力为每一名学生提供合适的教育。
（二）丰富的专业知识
教师的专业知识是教师专业发展的重要组成部分，是支持教师教育教学工作的基础。教育最终的目的是为了促进学生的发展。教师的专业知识水平不仅影响着教育教学工作的开展，而且影响着学生的学习［3］。劳动教育教师要具备的专业知识主要有以下几点。
1扎实的教育知识
劳动教育教师的教育知识指教师在从事教育教学过程中所具有的教育学和心理学知识，是开展劳动教育教学工作的基础和前提。教师要熟练掌握教育教学基本原理，特别是要把握好知、情、意、行相统一的马克思主义劳动价值观形成规律，按照教育教学规律开展教学活动，还要准确把握学生的身心发展规律，采取合理的教学方法和手段，做到因材施教。
2精深的学科知识
劳动教育学科知识主要指劳动教育教学的概念、原理、理论、方法等方面的知识。具体包括劳动教育的历史发展、劳动教育的性质和基本理念、劳动教育的目标和内容、劳动教育的形式与方法、劳动教育的途径与评价、劳动教育与其他学科之间的关系，以及劳动的相关知识等。它是教师进行正常教学、保证教学质量的基础，教师要精准掌握劳动教育相关学科知识。
3丰富的学科教学知识
学科教学知识是教师运用学科知识进行教学活动的载体和基础，具有实践性、工作性、情境性、隐蔽性、综合性的特点，是教师专业知识最核心的表现。劳动教育教师要从劳动教育的目标、内容、实施、评价等方面系统把握新时代劳动教育的本质要求，掌握劳动教育课程开发的方法和教学策略，充分了解学生劳动教育的认知特点，然后将这些学科知识、教育教学方法知识及学生知识加以内化，融合于自己的思考中，运用于教学中，不断优化教学。
（三）过硬的专业能力
1课程规划设计能力
劳动教育课程教学不像其他学科教学那样，有课程标准、教学用书、教学参考书等可以依据和参考。也就是说，劳动教育课程没有具体的体系化或校本化的目标和内容设计，它只有《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》（以下简称《纲要》）作为指导。那么如何确定校本化的劳动教育课程目标、课程结构、课程内容、实施模式和评价策略？这就需要劳动教育教师进行规划和设计。劳动教育课程规划能力就是教师在《纲要》指导下，基于学校办学理念和育人目标，以及对学生学习需求和可以得到的校内外课程资源分析，构建具有学校特色的劳动教育课程体系的能力。其既包括对学校劳动教育课程体系的规划设计，也包括对学年（学期）课程和具体劳动项目的规划设计。课程规划设计能力要求教师做到以下几点：一是能准确把握学校的办学理念和育人目标；二是能准确了解学生的年龄特点、劳动素养现状及需求，并能对校内外劳动教育课程资源进行价值分析，做到充分利用；三是能确立校本化的劳动教育目标，包括学校目标、学期目标、主题目标、活动目标等；四是能构建基于目标的课程内容体系，做到科学安排、有所侧重、因地制宜、凸显特色；五是能探索出适合学校实际、满足学生需求的课程实施和评价模式。
2课程实施能力
课程目标的达成关键在于课程的有效实施。课程实施能力是指教师在《纲要》指导下，将劳动教育的相关要求付诸行动，并在实现教学目标的过程中表现出来的个性心理特征。劳动教育教师的课程实施能力主要包括组织协调能力和活动指导能力。组织协调能力是劳动教育教师应具备的一项重要能力，因为劳动教育的有效实施需要教师精心组织活动和及时协调各种关系。这就要求教师做到以下几点：一是能创设有效情境，调动学生参与劳动的积极性和主动性；二是能及时发现学生劳动中存在的问题，组织学生有序有效开展劳动；三是能及时协调学科间、校内校外间，以及家庭、学校、社会间的关系，确保劳动教育顺利进行。活动指导能力是指教师在学生劳动中，能对学生的劳动知识、劳动技能、劳动习惯等及时给予指导，促进学生劳动素养的发展。教师的有效指导是实现劳动教育目标的重要保证。活动指导能力要求教师做到以下几点：一是能熟练掌握各种劳动技能，即教师要通过多种方式认真学习和熟练掌握劳动知识和劳动技能，做劳动教育的行家里手；二是能引导学生主动探究，培养学生自主学习的能力；三是能及时发现学生在劳动实践中存在的问题，并及时恰当地给予指导和帮助；四是能指导学生及时进行交流反思，提高学生的反思能力。
3劳动实践能力
劳动实践能力主要指教师在指导学生开展劳动教育活动中所表现出来的劳动素养。从一定程度上讲，教师的劳动实践能力决定了学生劳动素养的高低。教师的劳动实践能力主要表现在：一是能清晰地讲解劳动的意义、价值，以及劳动的知识技能；二是能正确、规范地使用劳动工具；三是能熟练掌握劳动技能，即能熟练掌握所指导的劳动项目的流程和技能；四是示范操作要科学规范，即能按照技术规范和流程进行示范操作，做到科学规范。
4课程评价能力
课程评价能力是指劳动教育教师对学生的学习状况和教师自身课程实施情况的诊断评价能力，包括综合评价学生的能力和自我评价与改进的能力。劳动教育教师综合评价学生的能力包括对学生的学习现状、学习与发展结果的诊断评价能力。教师要能利用多种方式、渠道收集评价信息，对评价信息进行科学分析，帮助学生找到解决问题的方法；能客观公正地评价学生，发挥评价的育人导向和反馈改进作用；能做到过程性评价和结果性评价有机结合。自我评价与改进的能力是指教师对劳动教育课程的实施情况进行自我认识和反思，从而实现自我素质的提高和专业自主能力的发展。教师要能制订出具体明确的、可操作性强的自我评价指标体系；能通过多种途径收集诊断信息，进行综合分析；能充分利用自我评价结果不断改进教学，促进自身专业成长。
5课程资源开发能力
课程资源开发能力是指劳动教育教师在校本化的劳动教育目标指导下，在分析学生年龄特点和需求基础上，对校内外劳动教育课程资源进行分析、开发和利用的能力。劳动教育课程不同于其他学科课程，它没有现成的教学内容，它的课程资源广泛存在于学校、家庭和社会之中，需要教师善于发现和开发劳动教育课程资源。因此，教师要具有课程资源开发意识，及时发现课程资源，并能合理利用，使之成为促进学生劳动素养发展的重要条件。
6教育科研能力
教育科研能力是指劳动教育课程教师在劳动教育教学中发现问题、分析问题、解决问题、深化课程实施和实现自身专业成长所表现出来的能力。教育科研能力是劳动教育教师专业能力的核心，是教师实现自身专业成长的关键能力。教师要能善于发现课程实施中亟待解决的问题，并及时将问题转化为要研究的课题；能对研究课题进行规划，制订科学合理的研究方案；能进行文献综述与分析，找到已有成果的优点与不足；能在劳动教育教学实践中利用科学研究方法进行深入研究，并整理分析信息得出研究结论，找到解决问题的方法和策略，从而达到改进教学、促进自身专业成长的目的。
（四）强烈的学习意识
长期以来，由于多种原因，劳动教育没有得到应有的重视，劳动教育的独特育人价值在一定程度上被忽视，劳动教育正被淡化、弱化。劳动教育教师不愿从事劳动教育教学工作，对劳动教育教学工作思考得少、研究得少，教师队伍整体素质不高，专业水平低。而新时代劳动教育对劳动教育教师提出了更高要求，这样就形成了劳动教育教师专业水平不高与新时代劳动教育对教师的高要求之间的矛盾。为了全面落实新时代劳动教育，促进学生德智体美劳全面发展，劳动教育教师应具有强烈的学习意识，养成终身学习的习惯，把学习当作一种不懈的精神追求和行为习惯［4］。劳动教育教师要认真学习关于加强新时代劳动教育的各种指导文件，深刻领会文件精神，准确把握新时代劳动教育的性质、理念、目标、内容、实施策略、评价方式等，积极探索全面落实新时代劳动教育的路径和方法；要紧跟科技发展和产业变革，准确把握新时代劳动工具、劳动技术、劳动形态的新变化，创新劳动教育内容、途径、方式，增强劳动教育的时代性；要认真学习教育教学理论和心理学理论等，不断优化知识结构，提高文化素养，努力做终身学习的典范。总的来说，劳动教育教师要肩负起新时代劳动教育赋予的使命，就要具备高尚的职业道德、丰富的专业知识、过硬的专业能力和强烈的学习意识。这就是新时代劳动教育教师应具备的专业特质。
参考文献：
［1］成有信．十国师范教育和教师［M］．北京：人民教育出版社，1990．
［2］顾明远．教育大辞典（增订合编本）（下）［M］．上海：上海教育出版社，1998．
《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和同志《关于教育问题的谈话》的发表,对教育工作,尤其是教师管理工作提出了新的要求。教师劳动是通过教育和训练活动来实现劳动力生产和再生产的劳动。教师是教育劳动的主体。如何合理确定教师的工作量和工资待遇,怎样才能充分发挥教师的积极性和智慧才华,怎样才能提高教育效率,这是教育管理工作者和教育经济学研究的重要课题。
一、合理确定教师的工作定额是提高教育效率的关键
教师劳动定额是一名教师在一定物质技术条件和一定时间内所必须完成的劳动量,体现教师为完成一定限额的工作量所需要的时间和付出的精力,即教学工作中的平均社会必要劳动。制定合理、科学的劳动定额,是科学地组织教师劳动、调动教师的积极性、提高教学质量的需要,也是对教师进行考核及贯彻按劳分配原则的需要,是进行教育经济核算、平衡教师的工作负担、合理聘用教师、顺利地完成教育劳动、提高教育效率的重要内容。
教师的劳动是一种实现多种教学任务的非常复杂的脑力劳动,需要付出高度的智慧和技巧,受教师主观能动性发挥得如何影响很大。因此,在确定教师劳动定额时,应当以教师教学工作的平均社会必要劳动时间为尺度,充分考虑影响平均社会必要劳动时间的劳动者素质、劳动条件变化及所处地域状况等诸多因素。具体来说,应遵循下列原则:
(一)从实际出发,因时因地制宜原则
我国地域辽阔,经济、文化发展程度极不平衡,城乡之间、沿海与内地之间差异很大。在确定教师劳动定额时,必须充分考虑当地师资水平、教学设备、工作条件、教师健康状况等多方面因素,从当地实际出发,充分考虑当地经济、文化传统、教育事业发展状况、发挥教师潜能的条件等,制定切实可行的劳动定额。
(二)劳动定额的标准适度原则
适度就是要使劳动定额既具有激励作用,又不是高不可攀,是大多数教师经过努力可以达到、部分教师可以超过的目标。若标准过高,大部分教师不能达到,让教师感到可望而不可及,就会影响教师的积极性;若标准定的太低,教师不用努力就能达到,则不能充分发挥教师的潜力,导致劳动效率下降,造成人力资源的浪费。如以中、小学教师的工作量为例,在美国为每周30多个学时。与之相比,我国教师工作量明显偏低,城市中、小学教师的工作量平均只有12.85学时/周,县城中、小学教师的工作量平均为16.6学时/周,教学负担最重的农村中、小学教师的工作量平均也只有21.97学时/周。在高校也同样存在学校规模小和师生比偏低的问题。因此在改善教师学习、工作和生活条件、提高教师政治业务水平的同时,应合理适度地确定教师劳动定额,充分发挥教师的潜能,实现最大的教育投资效益。
(三)便于操作和有一定弹性的原则
规定劳动定额是为了使教师在工作中有目标,有约束,使学校管理者在检查监督和考核评估教师工作有所依据,以达到激励教师全面贯彻我国的教育方针,努力提高教育质量,提高教育投资效益的目的。所以,劳动定额的规定应简便易行,便于教师理解、掌握和执行,便于管理人员检查监督、考核评估,提高定额规定的实用性。同时又要留有余地,定额应具有一定弹性,以适应多种复杂情况的要求。
二、扩大办学规模,发挥教师潜能,是提高教育效率的重要途径
学校的合理规模是构成人、财、物等教育资源的合理结构、充分发挥教育资源效率的重要前提条件。办学规模合理就可以相应减少教育资源的占有和消耗,降低学生培养成本,提高教育效率。学校规模的扩大,有利于充分发挥教师和管理人员等人力资源的潜能,有利于提高学校校舍和基地的占有率,有利于提高图书资料及仪器设备的利用率,有利于物质、技术、装备和人员的协作共用,有利于高校增设新的边缘学科和专业,促进学校内外的联合协作。
适度的学校规模不仅可以调节教师的工作负担,而且有利于提高教师的使用率,进而提高教育效率。学校规模大时,教师平均任课的科目就少,有利于教师专心钻研学用一致的本专业课程,发挥出教师的专长,提高教学质量。反之,学校规模太小时,教师数量少,每个教师平均任课科目比较多,就容易产生所教非所学现象。在我国许多农村中、小学和担任音乐、美术等课程的教师中普遍存在这样的现象。这不仅使教师负担加重,而且严重影响教学质量,出现学校超员、教师短缺的奇怪现象,教育效率无从谈起。
教育经济学的研究表明,中、小学校规模达到24轨时,音乐、美术等课程教师的课时最适宜,教师的利用率最高,这是理想的情况。实际上,我们能达到6轨、8轨就不错了,规模效益可想而知。高等院校也同样存在着提高规模效益的问题,学校规模小、布点多且重复建设、投资效益低的不合理现象还普遍存在,影响着教育效率的提高,制约着教育的发展。为此,要扩大学校规模,搞好学校布局,使之更趋合理,借以提高教育资源,尤其是人力资源的利用效率。
(一)做好学校布局调整,扩大学校办学规模,提高学校办学效益。通过布局调整,解决学校规模小、布局不合理、学校重复建设的问题,使学校规模适当,结构合理,以达到合理教师劳动负担,提高教育效益的目的。
(二)兴办寄宿制学校。对生源分散地方的中、小学,政府要采取特殊措施和优惠政策,支持和帮助这些地方兴办寄宿制中、小学校。这样,既可以扩大学校规模,充分发挥教师、校舍、教学仪器设备的利用率,又能稳定教师队伍,解决教师的工作、学习、生活等许多方面的具体问题,一举两得。
(三)加快学校后勤社会化进程。后勤是目前制约学校发展规模的问题,无论是高校,还是中、小学都是如此。只有学校后勤社会化,引入市场机制,才能使学生生活环境在竞争中进一步改善,使学校有限的资金发挥出最大效益。
三、学校人事制度改革是合理教师劳动负担、提高教育效率的必由之路和主要手段
在我国现有条件下学校规模不可能达到理想的标准,尤其是中、小学更是如此。盲目地扩大学校规模,也会适得其反。因此要考虑提高教师利用率来弥补学校规模之不足,这需要进行学校人事制度改革。
(一)进行定编定员,实行校长负责制、教师聘任制
在按合理的编制标准及在校生数核定编制的基础上,实行校长负责制,加大校长的办学自限,使其成为真正的法人,更有效地管理学校。同时,确定合理的教师结构比例,引入竞争机制,实行教师聘任制,合理教师负担。一方面激励教师上进,增强教师的事业心和责任感,提高教师本身素质,达到充分挖掘教师的最大潜力、发挥每一位教师的作用的目的。另一方面减少冗员和非教学人员,从而提高一线教师在教职工中的比例,进而提高教育效率。
(二)改革现行的教师管理办法,允许教师跨校兼课
要制定政策法规,打破条块分割和学校之间的界限,鼓励教师,尤其是中、小学校的教师和高校中的公共课教师跨校兼课,从而使教师所学所用一致,专业对口,达到充分发挥教师的专长、减轻教师负担的目的。使教师在学校规模一定的情况下,承担标准工作量,实现教师负担公平合理,减少人力资源浪费,使师资得到充分利用。
文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.17
我国劳动教养制度自1957年正式创立至今,在维护政治稳定和社会安定、预防和减少违法犯罪方面发挥了积极作用,但随着我国依法治国进程的加快和有关国际人权公约的签署,现行劳动教养制度的弊端日益突出,已不能适应我国民主法制发展的要求。因此,在深化司法体制和工作机制改革的大背景下,积极改革完善现行的劳动教养制度,建立健全有效地劳动教养监督机制,已经成为一项十分迫切和重要的任务。
一、我国劳动教养制度历史发展回顾
我国劳动教养制度创立50多年来,经历了曲折的发展道路,具体可划分为5个历史发展阶段。[1]
(一)劳动教养制度的开设创办阶段(1955年8月至1957年8月)
1955年8月25日,中共中央下达了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》(以下简称“《指示》”),明确规定对机关、企业、事业单位内部肃反运动中清理出来的不够判刑又不能继续留用的反革命分子和其他坏分子(简称“两种人”)实行劳动教养。此后,中央又相继颁布和批准了《关于各省、市均应立即筹办劳动教养机构的指示》、《关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理的政策界限的暂行规定》,进一步明确了劳动教养的目的、性质、对象、审批、政策和劳动教养机构的管理等问题。至此,劳动教养机构陆续在全国各地建立,劳动教养制度作为一项法律制度在我国诞生。在开设创办阶段,劳动教养还具有安置就业的性质,审批权限较为严格,劳动教养决定由省、市、区(地区)委5人小组审查批准。
(二)劳动教养制度的初期发展阶段(1957年8月至1966年5月)
此阶段劳动教养制度的主要特点有:一是劳动教养开始纳入法制化轨道。1957年8月1日,全国人大常委会第78次会议批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下简称“《决定》”)。《决定》对劳动教养的目的、性质、审批程序、批准机关、收容对象、领导和管理机关等作了规定。二是收容对象开始社会化。收容对象由创办阶段的“两种人”发展为“四种人”,
《国务院关于劳动教养问题的决定》规定的“四种人”包括:一是不务正业,有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为,违反治安管理、屡教不改的;二是罪行轻微,不追究刑事责任的反革命分子、主义的反动分子,受到机关、团体、企业、学校增加的两种人为:单位的开除处分,无生活出路的; 三是机关、团体、企业、学校等单位内,有劳动力,但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序,受到开除处分,无生活出路的;四是不服从工作分配和就业、转业的安置,或者不接受从事劳动生产的劝导,不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。,后扩大到“六种人”,
1957年,中共中央批准的《公安部党组关于处理盗窃、流氓、诈骗、凶杀、抢劫等刑事犯罪分子政策界限的规定》中,确定的收容对象在“四种人”的基础上增加为“六种人”,增加的两种人为:“刑满释放出来的惯盗、惯窃、诈骗分子,有妨碍社会治安行为,尚不构逮捕必须收容改造的分子”、“以为生、屡教不改或无家可归,必须收容改造的暗娼”。收容范围由内部逐步扩大到社会。三是明确了劳动教养的目的和性质。劳动教养的目的是把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人改造成为自食其力的新人。随着收容范围的扩大,劳动教养的性质也发生了变化,它既是强制性教育改造的一种措施,也是安置就业的一种办法。四是劳动教养由不定期发展到相对定期。考虑到劳动教养是一种安置就业的措施,《决定》没有规定劳动教养的具体期限。1961年4月,公安部《关于公安工作十个具体政策问题的补充规定》首次规定了劳动教养的期限一般为2年到3年。这一规定改变了党中央两个《指示》和《决定》没有规定劳动教养期限的状况。
(三)劳动教养制度的停滞不前阶段(1966年5月至1978年12月)。
1966年5月至1976年10月,“”使党和国家经历了一场空前的浩劫,国内的各项事业在这场灾难中都遭到破坏,劳动教养工作也受到了严重的冲击。劳动教养机构被诬为“资敌养敌”的避难场所,绝大多数被撤销;许多劳教干部被调出公安机关,有的甚至受到打击迫害;除部分劳动教养人员和解教人员留劳改场所教养、就业外,多数被遣返回家或送去插队落户,接受贫下中农的监督改造,劳动教养工作基本处于停滞状态[2]。1971年8月,总理主持召开了第十五次全国公安工作会议,之后中共中央批转了《十五次公安会议纪要》。《纪要》指出,大中城市要恢复劳动教养和强制劳动。会后,部分省、市开始做恢复劳动教养的筹备工作,但由于“”的干扰破坏,劳动教养工作并没有立即在全国恢复。
(四)劳动教养制度的恢复发展阶段(1978年12月至1988年12月)
党的十一届三中全会之后,劳动教养工作迅速进入恢复发展时期。一是制定了一系列法规制度。1979年11月29日,全国人大常委会第12次会议批准了《国务院关于劳动教养的补充规定》(以下简称“《补充规定》”);1980年2月,重新公布了《决定》,发出了《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》;同年9月,中共中央、国务院批转了公安部《关于做好劳动教养工作的报告》;1981年10月,全国人大常委会做出了《关于处理逃跑或重新犯罪的劳改犯和教养人员的决定》;1982年1月21日,国务院转发了公安部《劳动教养试行办法》(以下简称“《试行办法》”),对劳动教养的工作方针、收容对象(“六类人”
公安部《劳动教养试行办法》将劳动教养收容对象调整为
以下“六类人”:一是罪行轻微,不够刑事处分的反革命分子、主义分子;二是结伙杀人、抢劫、、放火等犯罪团伙中,不够刑事处分的;三是有流氓、、盗窃、诈骗等违法犯罪行为,屡教不改,不够刑事处分的;四是聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的;五是有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的;六是教唆他人违法犯罪,不够刑事处分的。)、劳教场所、审批程序、行政管理、教育改造、劳动生产、通信会见、考核奖惩、解教安置等重新做出了规定。二是重新界定了劳动教养的性质。《试行办法》规定,劳动教养是实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。三是对劳动教养执行机关进行了改革。1983年5月,中共中央、国务院决定,将劳动教养执行工作由原来的公安部门移交给司法行政部门。
(五)劳动教养制度的改革发展阶段(1988年12月至今)
1983年5月以来,劳动教养机构设在司法行政部门下属的监狱管理局里面,作为一个与其存在隶属关系的处室。1988年12月,司法部决定,劳动教养与监狱在管理体制上彻底分开。此后,各省、自治区、直辖市都先后成立了劳动教养工作管理局,自上而下的管理体制逐步理顺,促进了劳动教养工作的改革发展。一是进一步加强了劳动教养的法制建设。1991年至1999年,司法部先后了9个有关劳动教养的行政规章;1995年2月,国务院下发了《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》;2002年4月,公安部以内部文件形式下发了《公安机关办理劳动教养案件规定》。二是进一步明确了劳动教养的性质。1991年11月,国务院新闻办公室的《状况》白皮书指出:“劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚。”《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》中规定:“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关。”三是劳动教养的适用对象逐步扩大。1989年8月,《国务院铁路运输安全保护条例》规定,对非法拦截列车、在铁路线上置放障碍物等四类危害铁路安全的行为实行劳动教养;1990年、1991年全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》、2008年6月1日,《中华人民共和国禁毒法》施行后,《关于禁毒的决定》即被废止。《禁毒法》规定,对经社区戒毒后再次吸食、注射的由公安机关决定予以强制隔离戒毒,而不冠以劳动教养的称谓,但这并不妨碍强制隔离戒毒仍可以在已有多年工作经验的劳动教养所执行。《关于严禁的决定》规定
,对吸毒成瘾者中经强制戒毒后复吸的和者中经公安机关处理后又的,实行劳动教养。《公安机关办理劳动教养案件规定》将劳动教养的对象扩大为10类40种。参见《公安机关办理劳动教养案件规定》第21条对劳动教养对象的规定。②
二、目前我国劳动教养制度存在的主要问题
经过50多年的改革发展,劳动教养的本质和内涵逐步清晰,其定义为:劳动教养是一种行政处罚措施,是对违反行政法律法规,情节严重的或者轻微犯罪尚不够刑事处罚或不需要给予刑事处罚的人,实行强制性教育改造的行政措施[3]。从目前情况来看,我国劳动教养制度主要存在以下问题:
(一)对劳动教养的性质方面存在争议
对于劳动教养的性质,法学理论和司法实务界存有争议,主要有以下几种观点:一是行政强制措施说。认为依照法律规定,劳动教养不是刑事处罚,而是维护社会治安,预防和减少犯罪,对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施[4]。二是行政处罚说。认为劳动教养是一种限制人身自由的行政处罚,而且是行政处罚中最为严厉的一种[5]。也有学者认为,劳动教养作为一种限制人身自由的具体行政行为,按有关规定是一种行政强制措施,但本质上又具有行政处罚的性质[6]。三是治安行政处罚说。认为现阶段劳动教养既不是一种刑事处罚或刑罚的补充,也不是治安管理处罚的一种,而是对被劳动教养的人实行强制改造的最严厉的治安行政处罚[7]。四是刑事处罚说。认为劳动教养是一种刑罚之外的预防性司法处分,类似于西方刑法中的保安处分。
(二)劳动教养法律规范与上位法的规定相冲突
从法的规范体系来看,宪法的位阶最高,其次是法律,再次是行政法规和部门规章。下位法不得违背上位法的规定,否则会导致一个国家法律体系的混乱。从目前情况看,我国劳动教养适用的依据是《决定》、《补充决定》,虽然这两个规范是经全国人大常委会批准的立法文件,但这并不能使国务院的行政法规上升为法律[8]。首先,这两个规范虽然经过全国人大常委会批准,但它是由国务院总理以国务院令的形式公布的,这在形式上决定了其应当属于行政法规的范畴。其次,我国《宪法》并没有规定全国人大常委会可以通过批准国务院的决定从而将其上升为法律。因此,全国人大常委会对这两个规范的批准是一种不具有法律效力的行为,不会影响这两个规范属于行政法规的性质。再次,我国《立法法》明确规定,禁止全国人大常委会授权国务院制定限制人身自由的强制措施和处罚,这样便彻底否定了全国人大常委会批准一个越权的行政法规并将其上升为法律的可能性。因此,《决定》和《补充决定》以行政法规的形式限制人身自由,与我国《宪法》第37条、《立法法》第8条和第9条、《行政处罚法》第9条和第10条的规定相冲突。
(三)劳动教养制度违背了我国签署的国际公约的相关规定
1998年10月,我国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》,该公约第9条第1款规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”第8条第3款规定:“任何人都不应被要求从事强迫或强制劳动。”长时间剥夺人身自由和强迫劳动的决定只有通过正当程序由法院作出判决,才符合国际人权保护公约的规定。显然,我国现行劳动教养制度的法律依据和决定程序违背了上述规定。如果不适时制定相关法律,确立符合国际社会通行做法和国际公约规定的程序,将难以满足我国履行相关国际公约义务的需要,以致在国际人权斗争中常常授人以柄,持续不断地遭到国际社会的批评和攻击。
(四)现行劳动教养方面的法律规范十分零散和混乱
一是零散性。关于劳动教养的《决定》和《补充决定》分别制定于1950年代和1970年代,其它涉及劳动教养的法律法规大多也散见于1950和1970-1990年代,而且多是一事一定,缺乏通盘和整体考虑,执行性规范多于程序性和实体性规范,缺乏一部统一、规范、全面的劳动教养法典,其历史局限性不言自明,它已严重滞后于经济社会发展的形势,不能适应民主法制发展的潮流。二是混乱性。不同时期不同部门颁布的规范之间缺乏协调,甚至相互冲突。例如,《试行办法》在劳动教养性质、对象等方面都突破了《决定》的相关规定,这种下位法随意改变上位法的做法,严重违背了法制的统一和尊严。再如,根据《补充决定》、《试行办法》的规定,劳动教养的适用范围有着严格的地域限制,但《关于禁毒的决定》、《关于严禁的决定》关于劳动教养的适应对象并没有地域的限制。
(五)劳动教养期限违背了现代公法领域中的比例性原则
比例性原则在刑法领域表现为罪刑相适应原则,在行政法领域也有相应的体现。劳动教养作为强制性教育改造的行政措施,在初设之时是没有时间限制的,1961年才规定为2至3年,1979年改为1至3年,必要时可以延长1年。从劳动教养的期限和其剥夺人身自由的程度看,它与刑事处罚在本质上的差异性不大,甚至比管制、拘役和部分刑期较短的有期徒刑还要严厉。不仅如此,对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子,在符合法律规定的条件下,还可以适用缓刑或者假释,而劳动教养则无此类规定。为此,导致实践中出现了如下怪象:在有的共同犯罪案件中,主犯被判处拘役或者有期徒刑缓刑,而从犯反而被劳动教养1年以上。
(六)劳动教养的审批决定程序存在严重缺陷
司法实践中,基层公安机关负责劳动教养案件的调查取证、结案送审,县级公安机关法制部门经审核后认为符合条件的,以县级公安机关的名义呈报劳动教养管理委员会审批。按照现行规定,劳动教养管理委员会由民政、公安、司法、劳动部门的负责人组成,但实际上没有健全的组织机构和具体的办事机构,而是挂靠在公安机关的法制部门,公安机关实际上成了劳动教养的审批机关,劳动教养管理委员会名存实亡。直辖市及地级市公安机关法制部门对呈报的劳动教养案件进行审查,具体的办案人提出审查意见,报本处室和本级公安机关负责人审批。公安机关主管法制部门的局长参照法制部门的审查意见,根据相关规定做出予以劳动教养或者不予以劳动教养的决定。由此可见,劳动教养案件采用的是不公开、书面的审批方式,基本上是由公安机关自行侦查,自行决定,缺乏最低限度的中立性、公正性。
三、我国现行法律对劳动教养监督的规定及评价
劳动教养监督是对劳动教养这种强制性教育改造的行政处罚措施进行内部监督和外部监督的总和。根据我国现行法律的规定,对劳动教养决定的监督主要有公安机关的内部监督、人民法院的监督和检察机关的法律监督[9]。
(一)公安机关的内部监督
2002年,公安部以内部文件形式下发的《公安机关办理劳动教养案件规定》第76条规定:“被劳动教养人员对决定劳动教养的主要事实不服的,可以依照《试行办法》的规定向作出决定的劳动教养管理委员会申请复查。被劳动教养人员申请复查的,公安机关应当以同级劳动教养管理委员会的名义依法进行复查。”第71条规定:“上级公安机关发现下级公安机关以劳动教养管理委员会名义作出的劳动教养决定有错误的,应当以本级劳动教养管理委员会的名义予以撤销或者变更,或者责令下级公安机关限期纠正。”第72条规定:“被劳动教养人员对劳动教养决定不服的,可以依照《行政复议法》的规定,向作出决定的劳动教养管理委员会的本级人民政府或者上一级劳动教养管理委员会申请行政复议。被劳动教养人员向上一级劳动教养管理委员会申请行政复议的,同级公安机关应当依法受理,并以同级劳动教养管理委员会的名义依法作出行政复议决定。”上述规定表明,无论被劳动教养人向作出决定的劳动教养管理委员会申请复查,或者向本级人民政府申请行政复议,或者向上一级劳动教养管理委员会申请行政复议,最终都是由公安机关以同级劳动教养管理委员会的名义作出决定,它在本质上仍然属于公安机关的内部监督,但因缺乏中立性和价值无涉性而效果大打折扣。
(二)人民法院的监督
1989年颁布实施的《行政诉讼法》规定了对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的,可以提起行政诉讼。1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》规定,公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。《公安机关办理劳动教养案件规定》第73条重申:“被劳动教养人员对劳动教养决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。被劳动教养人员因不服劳动教养决定提起行政诉讼的,公安机关应当以同级劳动教养管理委员会的名义依法参加诉讼。”由此可见,人民法院对劳动教养制度的监督,主要体现在对劳动教养这种具体行政行为进行合法性审查上。但由于劳动教养立法本身并不完善,法律规定模糊且存在很多空白,法律依据效力低且与上位法冲突,这给法院审理劳动教养案件带来了极大的不便。司法实践中,人民法院对因不服劳动教养决定而提起行政诉讼的案件大多作出维持原决定的判决,监督效果不理想。
(三)检察机关的法律监督
《补充规定》和《试行办法》明确规定,人民检察院对劳动教养机关的活动实行法律监督。2008年2月,最高人民检察院颁布了《人民检察院劳动教养检察办法》,对劳动教养检察部门的任务和职责进行了较为详细的规定。人民检察院劳动教养检察的主要职责有5项:一是对劳动教养所执行劳动教养决定和监管活动是否合法实行监督;二是对劳动教养所呈报和劳动教养管理机关批准延期、减期、提前解教、所外执行、所外就医活动是否合法实行监督;三是对劳动教养执行和监管活动中发生的职务犯罪案件进行侦查,开展职务犯罪预防工作;四是对公安机关侦查的劳动教养人员犯罪案件审查逮捕、审查和出庭支持公诉,对公安机关的立案、侦查活动和人民法院的审判活动是否合法实行监督;五是受理劳动教养人员及其法定人、近亲属的控告、举报和申诉。从以上规定可以看出,劳动教养检察监督存在的问题有:一是缺乏必要的法律依据。我国《宪法》和《人民检察院组织法》以及其他法律均没有明确赋予检察机关对劳动教养的法律监督权。《补充规定》、《试行办法》作为行政法规无权规定检察机关的职权,无权赋予检察机关对劳动教养的法律监督权。在这种情况下,检察机关依据自己颁布的业务性文件来确定监督范围、程序和方式显然不妥。二是劳动教养法律监督缺乏力度。从劳动教养法律监督的实践来看,检察机关的检察建议、纠正违法意见往往流于形式,监督乏力的现状没有根本改变。三是检察机关对劳动教养的呈批、审批、复查、复议程序以及所外执行、所外就医人员的执行无法进行监督。
四、改革完善劳动教养及其监督机制的构想
目前,对于劳动教养的出路,学界大致有三种不同的主张:一是保留并强化;二是彻底废除;三是改革完善。从近几年的情况看,法学理论和司法实务界的绝大多数人倾向于第三种观点。笔者颇以为然,认为应当通过立法程序将劳动教养制度纳入《违法行为教育矫治法》,建立完善的违法行为教育矫治制度,包括违法行为教育矫治的执行主体、执行对象、执行方式、矫治时间、决定程序、监督程序等。
(一)执行主体
建议在市级司法行政部门设立违法行为教育矫治所,行使教育矫治违法行为的职权,同时将公安机关的戒毒所转变为违法行为教育矫治所。在省级司法行政部门成立违法行为教育矫治工作管理局,负责领导和管理各违法行为教育矫治所。其主要理由在于:(1)教育矫治属于比较严厉的法律制裁,期限比较长,教育和矫治的具体内容与现行有期徒刑罪犯的管理和改造工作并无本质区别,可以纳入司法行政部门的工作范围;(2)公安机关承担的社会治安等方面的工作比较繁重,特别是在新时期治安形势比较严峻的情况下,司法行政部门承担违法行为的教育矫治工作,有利于公安机关集中精力做好维护社会稳定工作;(3)检察机关在对监狱、劳动教养所等监管场所的监督过程中,与司法行政部门建立了一整套有效的工作机制,违法行为矫治职权由司法行政部门行使,便于检察机关监督法律正确实施,保障被教育矫治行为人的合法权益;(4)现在的劳动教养场所也是由司法行政部门主管,形成了比较成熟的管理体制和工作制度,将违法行为教育矫治职能交由司法行政部门顺理成章。
(二)执行对象
应着重适用于多次严重违反治安管理行为但又不够适用刑罚处罚的行为人,主要包括:(1)有流氓、、、盗窃、诈骗等违法行为,屡教不改,不够刑事处分的;(2)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的;(3)需要进行强制戒毒的;(4)参加组织,不够刑事处分的。其主要理由在于:第一,不再将反革命、、主义份子作为违法行为教育矫治的对象。从广东省自2000年以来的统计数据看,反革命、、主义份子占劳动教养人数的比例极少,大致为02,而且反革命、、主义份子作为严重的刑事罪犯,应当受到刑罚的严厉处罚,不应再作为违法行为教育矫治的对象。第二,不再将教唆他人犯罪作为违法行为教育矫治的对象。从广东省自2000年以来的统计数据看,教唆他人犯罪的人员占劳动教养人员的2‰左右,而且对于教唆他人犯罪构成犯罪的应予以刑事处罚,不应再作为违法行为教育矫治的对象。第三,强制戒毒人员应成为违法行为教育矫治的主要对象。从2000年以来,吸毒人员占劳动教养人数的比例都在50%以上并逐年提高,这些人一般也都有盗窃、诈骗、、等违法行为,是劳动教养的主要对象。2008年6月1日《禁毒法》实施后,广东省已成立戒毒管理局,原有的劳动教养戒毒措施将改为强制戒毒措施。第四,如果参加组织并实施有相关犯罪行为如、杀人等,按照“两高”的司法解释,按照各相关罪名定罪处罚,但如果仅仅是参加了组织的,可以考虑对其予以违法行为教育矫治。第五,违法行为教育矫治的范围和对象应尽量明确具体,不应采取“其他人员等”立法体例,并应与《刑法》、《治安管理处罚法》相协调。
(三)执行方式
现行的劳动教养执行方式基本上是以监管改造罪犯的刑罚执行制度作为参照系,以限制人身自由以及以劳动作为教育手段。在违法行为教育矫治的执行方式上应从以下方面做出调整:(1)在根本宗旨上以教育矫正、复归社会为中心。(2)可以突破“劳改”模式,处罚方式可以按阶梯式设置,实行分段式处遇方案,在适当阶段引进“半开放式”、“开放式”处遇,并和社区矫正相衔接。(3)具体分为社区矫正、相对隔离教育、绝对隔离教育3种。社区矫正适用人身危险性不大的违法行为人,违法行为人完全在社会上工作生活,但需要参加一定的社区公益劳动;相对隔离教育期限为6个月到1年,违法行为人白天在社会上工作生活,晚上回到指定地点汇报情况接受监管;绝对隔离教育期限为1年到2年,违法行为人在指定场所生活,接受劳动教育、学习教育等。(4)在分类管理模式方面,除现有的按性别、年龄、教养期、罪错性质等分类方法外,还应引进现代人格研究方面的成果,建立一整套包括人格缺陷程度、再犯危险性等隐性因素在内的立体、多维的分类模式。其主要理由在于:一是违法行为教育矫治应当有别于刑罚执行。刑罚作为最严厉的惩罚,其内容为对罪犯的人身权利、政治权利予以限制或剥夺,但是在违法行为的教育矫治过程中,违法人员应当依法享有人身、财产、、政治、教育等各项权利,需要采取多种教育方式,如法制宣传教育、品德教育、心理矫治及劳动教育等。其教育和矫治过程主要是通过思想教育、劳动来改掉恶习,而不是剥夺其人身自由。二是违法行为的教育矫治以复归社会为目的,采取与罪犯相同的“二劳改”处遇方式,影响违法者的个人心理健康,不利于其回归社会,而多层次的封闭、半封闭、开放式等不同模式的执行方式既有利于违法者改掉恶习,也有利于社会接纳其回归。
(四)矫治时间
在教育矫治的时间上应注意与《刑法》、《治安管理处罚法》的合理衔接,应以3个月到2年为宜,特殊情况下,经过严格的司法程序可以延长6个月,对教育矫治期间行为矫正效果良好的人员,可以提前解除教育矫治。其主要理由在于:(1)教育矫治期限应当改变现行劳动教养时间过长的弊端,考虑到我国《刑法》关于拘役和有期徒刑刑期的规定,对教育矫治时间的确定不宜过长,应当以不超过2年为宜。(2)如果需要延长教育矫治期的,应通过定期审查制度的方式,依法延长一次,但立法应当规定延长的条件及最高期限,延长期不应超过6个月。(3)对违法行为教育矫治期限做出过短的限制不符合司法实践,如对戒毒人员的戒毒期一般在1年以上,关键在于改变现有劳动教养 “劳改”式的管理方式,降低教育矫治强度,保证被教育矫治人能够顺利从矫治场所过渡到社会。
(五)决定程序
违法行为教育矫治由公安机关提出申请,基层人民法院做出裁定,并定期对是否解除教育矫治进行审查。具体程序为:(1)公安机关认为违法人员的行为符合违法行为教育矫治的条件时,应依法及时提出教育矫治申请,将申请书移送人民法院,并将申请书副本送达当事人。(2)人民法院在收到违法行为教育矫治申请后,应当开庭进行审理,充分听取公安机关和当事人及其委托律师的意见。(3)在教育矫治过程中,人民法院应当依照职权定期对是否继续进行教育矫治进行听证,由当事人、检察机关和执行机关参与,对于无需再教育矫治的,应及时解除教育矫治措施。其主要理由在于:第一,公安机关作为国家的治安机关,负有维护社会秩序的职责,在办理违法行为教育矫治案件中,由其负责案件事实的调查,并根据案件情况决定是否向人民法院提出申请较为妥当。第二,作为一种法律后果重于行政处罚的措施,违法行为的教育矫治应当由中立的审判机关进行裁定,以往做出劳动教养决定的行政程序存在很大弊端,公安机关既当“运动员”,又当“裁判员”,导致出现对当事人权利保护不力、权力制约不足等缺陷,由法院来决定是否予以教育矫治从程序上保证了法律实施的公平、公正。第三,考虑到违法行为教育矫治的时间不超过2年,基层法院容易了解当事人的基本情况以及社会对当事人的评价等,由基层法院受理有利于做出比较适当的决定。
(六)监督程序
人民检察院对教育矫治程序予以监督,有利于确保法律的统一公正实施。具体程序是:(1)人民检察院对违法行为教育矫治进行法律监督,受理当事人及其委托人的控告申诉,监督教育矫治过程是否合法等。(2)在违法行为教育矫治过程中,人民检察院发现法院裁定确有错误的,应当提请人民法院复核,人民法院在收到复核申请后,应当及时进行审查,对确有错误的原审裁定,应当通过再审程序予以变更。(3)人民检察院在教育矫治过程中,依法参与对是否存在继续教育矫治必要进行的定期听证,并监督延长或缩短教育矫治期限决定是否合法。(4)人民检察院对人民法院的裁定、公安机关的交付执行、司法行政部门的教育矫治活动、教育矫治的解除等实施法律监督,及时提出《检察建议》或发出《纠正违法通知书》。(5)教育矫治的提起、决定、执行机构的司法人员利用职权贪赃枉法、,构成职务犯罪的,检察机关应当及时立案进行侦查,依法追究其刑事责任。其主要理由在于:第一,人民检察院是国家的法律监督机关,负有保证法律统一正确实施的职责,对违法行为教育矫治的各个环节进行专门监督,可以避免权力的滥用。第二,检察机关在实施法律监督工作中,与司法行政部门建立了一整套有效的工作机制,这些成熟的工作机制有利于保障被教育矫治人的合法权益。第三,检察机关监所检察部门在实施监所检察《四个办法》过程中,对教育矫治对象的检察监督工作进行了有益的探索,监督程序具有一定的基础。另外,应当赋于被教育矫治人辩护权、上诉权和申诉权等。
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On Consummating the RehabilitationThroughLabour and Its Mechanism of Supervision FANG Ming, WANG Zhen
随着社会经济和文化的不断向前发展，教育事业必然会经历一个从精英化到大众化再到普及化的过程。【1】在这一进程中，为了普及教育事业，提高国民素质，我国逐步普及了九年义务教育，扩大了高中阶段教育的覆盖范围。从1999年开始，我国实施高校扩招政策，推动了高等教育大众化的进程，促进了教育事业的发展，这不仅圆了广大学子的大学梦，也对社会就业压力产生了深远的影响。
一、高等院校扩大招生规模的现状研究
1999年2月，教育部出台“面向21世纪教育振兴行动计划”，同年6月的第三次全国教育工作会议又把培养高新技术人才作为迎接新世纪挑战的重要任务，并确定了高等教育大发展的新思路。【2】从此，我国高等院校连续扩大招生规模，招生人数大幅度增加。
表1集中反映了我国高等院校大规模扩招的步伐。1998年全国高等院校本专科招生108.4万人，到2010年达到661.8万人，增长率达511%，在校人数从341.0万人增长到2231.8万人，增长率达554%。1998年全国高等院校研究生招生7.3万人，到2010年达到53.8万人，增长率达637%，在校人数从19.9万人增长到153.8万人，增长率达673%。1998年全国高等教育毛入学率为9.8%，到2010年达到26.5%，增长率为170%。
与此同时，党中央、国务院制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）又将我国高等教育的发展目标定为：在校总人数从2009年的2979万人到2015年达到3350万人，到2020年达到3550万人。研究生在校人数到2015年达到170万人，2020年达到200万人。毛入学率到2015年达到36.0%，到2010年达到40.0%。高等教育大众化水平进一步提高。
随着高校扩招和教育事业普及化的发展，国民的受教育水平不断提高，社会劳动力的综合素质不断上升，社会人才结构发生了深刻的变化和调整，对社会的就业压力也产生了深远的影响。
二、社会就业压力现状背后的人才结构因素
就业压力是反映劳动力就业难易程度的一个社会指标。对于确定的人才市场而言，劳动力的供求关系是影响就业压力的重要因素。当劳动力供应大于市场需求的时候，就业较为困难，劳动力的就业压力较大；当劳动力供应小于市场需求的时候，就业较为容易，劳动力的就业压力较小。而一国的就业问题是与该国的产业结构、经济发展密切相关的社会问题，不仅仅是局限于教育领域的问题，确切地讲，主要是由教育结构与产业结构、社会需求的相互关系共同决定的。
通常而言，社会对劳动力人才的需求结构是呈金字塔形状的。也就是说劳动力市场对初级人才的需求数量高于中级人才，对中级人才的需求数量高于高级人才。如果人才结构不合理，那么必然会出现结构性的就业不均衡现象，即部分人难以就业，而部分人极为抢手。在一般的比较分析中，接受不同级别教育的人的数量大致可以代表各级人才的数量，即教育人才结构大致可以代表社会劳动力供给结构。因此，教育人才结构必须和社会劳动力市场的人才需求结构相适应，也就是说，教育结构必须和社会产业结构相搭配，与经济发展、文化进步和社会繁荣的进程相适应。
从1999年开始，我国高等院校开始实施扩招政策。随着高等院校招生规模的不断扩大，社会人才结构发生很大变化，中高级人才规模扩大，初级人才规模不断收缩，造成了结构性的就业问题，出现了沿海部分制造企业“招工难”和中低层大学生“就业难”并存的现象，给大学毕业生带来了巨大的就业压力。据教育部统计，大学毕业生待业人数呈逐年增长态势，2001年有34万人，2003年达到52万人，2006年突破百万大关，达到124万人，到2011年又增至144万人。【3】如果算上为了争取更好就业机会而被迫报考研究生的大学本科毕业生，这一趋势将更加严峻地反应大学生就业难的现状。然而，与此同时，与大学生就业难形成鲜明对比的是，中专、高职、技术类院校的学生却保持着较高的就业率，超过了90%。【4】
结构性就业问题，不仅仅表现在大学生就业难上，还从当前普遍存在的人才高消费现象上得到了佐证。很多原本仅需要中等劳动者就可以胜任的工作，现在都要求本科以上的学历，这既是人才和教育资源的一种浪费，也反映了大学毕业生就业形势的严峻性。另一方面，尽管中职劳动者就业受到企业人才高消费的影响，被大学生抢占了部分工作岗位，但目前其就业形势仍大大强于大学生，这也从另一个侧面佐证我国人才结构失衡的严重性。而这种人才结构失衡是高等教育扩招步伐快于社会产业结构调整进度所造成的。
三、高校扩招对社会就业压力的宏观影响和长远分析
高等教育是提高国民文化素养和科学技能的学校，是推动科技进步和文化发展的前沿阵地。高校扩招使更多中学毕业就参加工作的学生而言接受了更好的教育，既圆了他们的大学梦想，又提高了国民的整体文化素质。【6】但是，对于劳动力市场而言，高校扩招带来的更多的是推动劳动力流动方向在横向和纵向上发生改变，一方面改变人才市场结构，另一方面缩短劳动者的工作年限。劳动力流动方向的改变对社会就业压力的阶段性影响构成了转嫁社会就业压力的模型，对社会就业压力的影响意义深远。
（一）高校扩招与转嫁社会就业压力
自实行计划生育后，我国的出生率逐步维持在一个基本稳定的、低增长的水平。所以，撇开高等教育的发展，以年龄人口计算，每年投入劳动力市场的适龄人口也应该维持在一个基本稳定的、低增长的状态，从而维护了人才市场劳动力供应的基本稳定，如果产业结构和生产力发展基本不变的话，也就形成持续的、稳定的就业压力。
高等教育促使劳动力在纵向上发生分流的现象，到了一定的年龄阶段，一部分人直接进入劳动力市场，而另一部分则通过接受高等教育，提升了文化素养，掌握了更多的劳动技能，然后才进入劳动力市场，这里视为间接进入劳动力市场，在这个过程中，高等教育实质上起到了延缓一部分人进入劳动力市场的时间的作用。而某年度进入劳动力市场的总人数为该年直接进入劳动力市场人数和间接进入劳动力市场人数的总和。接受高等教育需要一定的时间，加上高校扩招的进程和规模的差异，就构成了社会就业压力变化的内在原因。
当高等教育以大体相同的招生人数稳步发展，或者高校扩招以相同的人数持续增长的时候，一些年前进入高等院校的人数投入劳动力市场，正好基本上弥补今年因接受高等教育而未进入劳动力市场的人数缺口，因此，每年度进入劳动力市场的总人数维持基本稳定，对社会就业压力产生的影响很小。但是从施行高校扩招到实现高等教育大众化，甚至是普及化的过程，将会打破这种稳定状态。
图表来源：在社会人才流动仅限于升学和投入就业市场两个方向，并且各高校学生顺利完成学业，即某年的高校招生人数等于四年后的高校毕业生人数的假设下，笔者根据高等教育大众化进程中劳动力纵向流动情况绘制。
高校扩招促使劳动力流动方向在纵向上发生改变。从图1 中可以看出，在阶段一，也就是高校扩招之初，由于高等院校招生规模的增加，直接进入劳动力市场的人数急剧减少，而间接进入劳动力市场的人数基本维持稳定，每年度进入劳动力市场的总人数随之大幅度降低，劳动力市场供应减少，就业压力降低。在阶段二，高等教育大众化发展到一定的阶段，高等院校招生规模增速减缓，直接进入劳动力市场的人数减少较慢，而由于前一阶段高等院校招生规模增速较快，本阶段间接进入劳动力市场的人数急剧增加，每年度进入劳动力市场的总人数以较快的速度增长，劳动力市场供应增加，就业压力加大。所以，进入劳动力市场的总人数（LM曲线）呈先下降后上升的模式。由于社会对就业压力降低的适应很快，而在社会就业压力加大的时候很难适应，就放大了高校扩招在转嫁社会就业压力下所带来的压力水平。
（二）劳动人口平均受教育年限的增长对社会就业压力的意义
高校扩招圆了广大学子的大学梦，提高了劳动力的受教育水平，增强了劳动者的综合素质，使新增劳动力的平均受教育年限增加，进而使主要劳动年龄人口的平均受教育年限不断提高。对于一个社会而言，如果社会主要劳动人口的退休年龄保持不变，平均受教育年限的提高带来的必然结果就是：社会主要劳动力的工作年限在一定范围内不断缩短，劳动力的实际供应减少，社会就业压力减小。
以一名普通学子（劳动力）为例，接受完九年义务教育大约十五六岁，如果不继续深造，通过两三年的中等职业技术学校的学习，或者直接投入就业市场，其工作年限有四十余年；如果继续深造，通过三年高中阶段的学习，四年大学阶段的学习，甚至还有三到六年研究生阶段的学习，已年近三十岁，其工作年限就缩短了十余年。这十余年实则是劳动力实际供应的减少，有利于缓解社会就业压力。
上面说明了个体劳动者受教育年限的增长带来的社会实际劳动力的减少，而社会主要劳动力平均受教育年限的增长所带来的变化则可以从图1中得到说明。图1中，CA曲线表示无高校扩招下进入劳动力市场的适龄人数，大体为水平走向，有缓慢的增长，LM曲线表示高校扩招下进入劳动力市场的总人数，位于CA曲线的下方，走向是先降后增，在两端都靠近CA曲线，可以达到但不会超过CA曲线的高度。CA曲线与坐标轴构成的区域表示了无高校扩招情况下的劳动力实际供应，LM曲线与坐标轴构成的区域表示了高校扩招下劳动力的实际供应，而CA曲线和LM曲线之前的面积就是高校扩招下社会劳动力实际供应减少的部分。
教育事业的普及化发展，极大地提高了人们的平均受教育年限，使得工作年限大大缩短。据教育部统计，高校扩招以来，我国主要劳动年龄人口平均受教育年限已由8年左右增长到2009年的9.5年。同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）将我国教育事业普及化发展的目标定为：到2020年实现更高水平的普及教育，使新增劳动力平均受教育年限从12.4年提高到13.5年；主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年，其中接受高等教育的比例达到20%以上。这反映了社会解放和发展生产力的本质，是解放劳动力，实现自动化的过程，符合人类社会的发展要求。
【参考文献】
【1】郝保伟.国内高等教育普及化研究述评[J].理工高教研究，2007，26（1）：5-9.
【2】张静.高校扩招的现状、问题及对策研究[J].贵州教育学院学报（社会科学），2004，20（3）：6-9.
【3】傅鸿飞.从大学生就业难看中国人才结构培养失衡[J].数据，2007（07）：39-40.
劳动教养制度作为我国独创的法律制度，自1957年正式创立至今，在维护社会治安、预防和减少犯罪方面发挥了历史性的作用。但是随着社会的不断发展，我国依法治国进程的加快，现行劳动教养制度的弊端日益突出，明显不符合我国不断健全的法制要求，受到了不少法学专业学者的置疑于批评，甚至成为了国际人权斗争的焦点，劳教制度的改革迫在眉睫。笔者试图通过对劳教制度“生死攸关”的境地进行分析、研究，总结出该制度的弊端；提出劳教制度；立法完善的几点建议并就劳教人员如何再就业阐述下自己的看法。
一、现行劳动教养法律规范存在的问题
1.劳教制度性质不明
这是劳动教养立法的最大问题，它能决定劳动教养制度的法律地位，而劳动教养制度的性质在我国是相当模糊的[1]，何以见得呢？1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》，把劳动教养性质规定为“劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。1982年国务院批准转发的公安部《劳动教养法试行办法》，将劳动教养性质规定为“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”1991年国务院新闻办公室公布的《状况》白皮书中指出：“劳动教育不是刑事处罚，而是行政处罚。”1995年《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》中指出：“劳动教养所是国家治安行政处罚的机关。”表述多变，性质不明，是行政措施？还是行政处罚？又或是治安行政处罚？在劳动教养立法改革中必须确定其性质。
2.期限不合理，任意性过大
1979年全国人大常委会批准颁布的《国务院关于劳动教养的补充规定》，首次以法律形式明确规定了劳动教养期限，底线1年，最高3年，加延长期限1年可达4年。从剥夺或限制人身自由的严厉程度看，显然高于治安管理处罚和刑罚中的3年以下有期徒刑、管制和拘役，报应惩罚的性质是显而易见的，这与劳动教养的性质及收容对象的罪错不符，而由此产生的问题是，行为不构成犯罪，不应受刑事处罚的所受到的处罚，可能反而比构成犯罪，应受刑事处罚的还要严重。另外，现行劳动教养法规虽然规定了劳动教养的期限，但对于每一种违法犯罪行为究竟应决定多长的劳教期限，以及对哪些案件从重处罚，都没有作出具体规定；而这种指定“性”不定“量”的模糊规定就给执法工作带来很大的随意性，以上这些现象的存在严重影响了法律的严肃性，必须在立法改革中加以完善。
3.适用程序严重不合理
现行的劳动教养法律法规原则确立了劳动教养适用程序，即公安机关办案、呈报，劳动教养管理委员会审查批准，司法行政机关的劳动教养场所负责执行，人民检察院对劳动教养机关活动实行监督的基本模式，但从目前的时间状况看，劳动教养管理委员会已名存实亡，实际的教养审批权力控制在作为委员会之一的公安机关手里，而作为法律监督机构的检察院对劳教审批的监督缺乏有效的措施和制度，“权力真空”和“权力扩张”的现象不可避免地会造成决定程序上的随意性，从而影响到劳动教养法制的公正性与合理性，劳动教养审批过程不公开，不设听证，缺乏应有的监督，有失公正，被决定劳教的人无权为自己辩护，其合法权益得不到应有的保障；劳动教养的司法救济途径困难重重等一系列弊端，必须通过程序立法加以解决[2]。
4.劳动执行制度落后与教育挽救的目的不相符
《劳动教养试行办法》第32条规定，对劳教人员的“教育时间，在一般情况下，每天不少于3小时，劳动不超过6小时。”但实际工作中，对“六三”制的执行不彻底，“以劳代教”现象和“劳动是教育改造的重要手段”的片面理解现象普遍存在。另外，劳动教养的执行模式基本上是封闭式的，除了没有电网和武警看押外，在教育、管理、劳动等方面和刑罚执行没有本质的区别，人们对劳动教养是“二劳改”的观念总是难以改变，因此必须尽快探索出一条真正有别于刑罚执行的劳动教养执行模式。
5.相关法律之间存在冲突
《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民非经人民检察院批准货决定，或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”“禁止非法拘禁和以其他方式非法剥夺或限制公民的人身自由。”第5条规定：“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”而劳动教养的决定不经过司法程序，执行主体从审查到批准决定实际上均由公安机关一家负责，显然与“非经审判不得监禁”的法治精神相冲突，严格说来，劳动教养制度存在着违宪性问题。
《立法法》第8条规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。”《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”第10条规定：“法律对违法行为已经做出了行政处罚规定，行政法规需要做出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为，种类和幅度的范围内规定。”而劳动教养作为限制人身自由1～3年，最多可达4年之久的处罚，却由国务院行政规定，因此最多属于准法律，而这显然是与《立法法》和《行政处罚法》的规定是相悖的。
6.与人权保障冲突，不合国际潮流
我国政府于1998年签署了联合国主持制定的国际人权公约《公民权利与政治权利济公约》，这一举动，不仅意味着我国将在人权问题上与国际社会的主流价值接轨，同时也意味着按照公约的要求改革我国现行政治法律制度中与该公约相冲突的地方，是我国必须履行的国际义务。而劳动教养由于没有程序立法，受到国外人权组织的强烈攻击。而这种对国际公约直接违反的制度如果坚持施行，必将阻碍我国社会主义法治进程，并有损我国的国际形象。
7.走出来的劳教人员生存就业问题
笔者认为劳动教养，并不终结于在劳动教养管理所的强制教育，还包括必须考虑到劳教人员重新归入社会的生存就业问题。而令人遗憾的是，近年来，教人员回归社会后的现状令人担忧，最主要表现在重新犯罪率不断攀升，其实，他们中的绝大多数通过劳动教养机关的教育改造，已经具备守法公民和重新做人的良好愿望，但是恶习较深，意志还很薄弱，良性心理还不牢固，对今后的打算和安排还只是一个朦胧的理想。如果社会家庭冷漠，他们就会自暴自弃，以强烈的情绪踏上违法犯罪――劳动教养――解除劳动教养――再违法犯罪――再被劳动教养，甚至被拖以刑法的怪圈，如何最大限度地减少这种不良现象，对解除劳动教养人员回归社会的制度建设就显得尤其重要。
二、劳动教养立法完善的几点建议
1.确认劳动教养的性质
笔者认为，新的劳教立法应将定性为一种强制性教育矫正措施，旧入司法措施范畴，将劳动教养从过去的行政处罚中分离出来定性为司法措施，既可以突出其教育工作者矫治的本质，又具有一定的处罚功能，同时，司法措施的设立还可以为强制医疗（如暴力型精神病人和严重传染病人）等目前法律依据尚不足，而又必须使用的手段提供立法空间。
不将劳动教养列入行政处罚、行政处罚、刑法的范畴，不仅仅是因为新近颁布修订的《行政处罚法》、《刑法》将其排斥在外，最主要的是两者设立的目的不同，行政处罚和刑罚的直接目的都在于制裁违法犯罪行为，其功能重在刑罚；而劳教的直接目的是为了矫正，挽救违法人员，重在教育。其次，相比较行政处罚的调整对象，仅限于行政管理秩序而言；而劳动教养调整的范围要广得多，它既包括行政管理秩序，还包括社会管理秩序在内的诸多社会关系，从另一层面上讲，劳动教养的适用对象不仅包括违反行政法律法规的违法分子还包括违反刑事法律即有轻微犯罪行为尚不构成刑事处罚条件的人，另外，如果将劳动教养为入轻刑罚范畴，将这种限制人身自由1至3年（最长4年）的劳教放在目前管制，拘役，有期徒刑，无期徒刑，死刑这5种主刑罚的任一位置都是不科学的，既破坏了原有刑罚的完整性，也违背了我国刑法关于罪刑相适应的原则，更有悖于我国设立劳动教养制度的初衷和目的。因此，笔者认为将劳动教养从行政处罚中分离出来归入司法措施范畴是十分可取的[3]。
2.劳动教养的期限确定
劳动教养的主要功能是教育矫治，因此我们可以以劳教人员的违法行为的教育矫治难易程度为标准，而矫治程度的难易则体现在入所后的表现止，因此笔者认为对教养期限的设定可采取“相对不定期”的原则规定“浮动期”：（1）收容时，由审批机关初定的教养期限一律为6个月，收容前羁押时间不可抵抗实际执行期；（2）入所后，能够遵守纪律，努力学习，积极劳动，表现较好，考核成绩优秀的，可予3个月的减刑，但实际执行期不得少于3个月，不容易达到教育矫正的目的；（3）入所后，经常违反纪律、学习、劳动等方面表现较差，考核成绩不合格的延长1年教养期延长期不得超过2年延期后仍可适用第（2）条减期的规定，此期限的浮动期为3个月，此劳动教养的期限起点即收容时一律定为6个月是针对首次教养人员而言的，对于再次或第三、第四次劳动教养的，一律为1年6个月，实际执行期不得少于1年，另外，对极难矫治的戒毒人员应作特别规定，因为据资料表明，吸毒人员心里基本脱毒的最低年限约为3年至5年，这样看来，若采用“不定期”的期限规定显然是不合理的，因为这会导致他们回归社会后走向复吸之路这也是我们看到的吸毒劳教人员复吸率达90%以上的原因，从这个角度来说，针对吸毒型劳教人员的特点我们可以考虑对吸毒型劳教人员的老娇气适当延长，但延长期不得超过3年。
3.劳动教养的程序改革
笔者在前述中已将劳动教养的行政处罚性质重新定性为司法措施，那么对劳动教养的适用程序也应从行政决定程序变更为司法诉讼程序，因此笔者建议在劳动教养的程序立法中，应该明确劳动教养的适用程序，执行程序由公、检、法、司四家参与，相互制约，由人民法院参照刑事诉讼法中的审判程序审判劳动教养案件，建立“公安机关办案，人民检察院指控并监督，人民法院审判，司法行政机关执行”的新机制。
但是劳教人员不同于犯罪分子，因此审判过程也不应将两者混同，笔者认为可通过简易程序审判劳动教养案件，这样既解决了对公民人身自由权的保护问题，又不会影响办案效率，不影响人民法集中精力打击惩办严重违法犯罪问题。
4.改革落后的劳教执行管理模式
从设施和管理模式看，笔者认为必须将不同类型的劳教人员进行分类管理，以达到专门针对的教育目的，目前劳教人员从性别、年龄上可分为少年劳教人员，女子劳教人员、成年男子劳教人员。从罪错类型看则可分为：滋扰型、型、财产型、吸毒型、型等。因此，根据上述分类，笔者认为场所要分5类管理：少年劳教人员管理所，女子劳教人员管理所，戒毒劳教人员管理所，劳教人员管理所，普通劳教人员管理所。如此一来，做到管理类别化，更有利于对劳教人员进行矫治。同时，在教养场所的设施上，应做到不设铁栅栏，不设警戒线；并改善场所环境，增加文体活动的设施，营造良好的文化氛围。
从教育模式看，应坚持“以政治思想，法则道德教育为核心，以文化教育重点，辅之以技术教育的教育制度，教学内容包括：法制教育，文化教育及技术教育，对教育者而言，加强教育的师资力量，建立以“特殊教师”为主体的队伍；在教学方式上，以课堂化教育为主，结合劳动教育，运用集体教育，个别谈化，社会帮教等多种方法措施，对他们进行系统的、重点的、全过程的教育改造。动之以情，晓之以理，规之以法，耐心地帮助劳教人员改恶从善
5.将劳动教养独立立法，避免法律冲突
目前劳动教养的相关法律规范最多只能称为准法律，因此与《宪法》、《立法法》相冲突，并且未被列入《行政处罚法》的处罚措施种类中，鉴于在前述劳动教养的性质确定中提出“将劳动教养从行政处罚中分离出来归入司法措施范畴”的建议，笔者认为应将劳动教养独立立法。此举措既可以避免法律之间的冲突，又可以弥补我国现有《刑法》的不足，即可以弥补《刑法》与《治安管理处罚条例》之间的较大法律真空，在较大的范围内可以教育、感化、挽救那些有轻微犯罪而又不够刑事处罚的人，可以有效地制止他们走向犯罪的道路，降低社会犯罪率。
6.将劳动教养与保障人权相结合
人权保障是法治国家的显著标志。人权权利范围的大小与保护程度好坏是一个国家进步与文明程度的重要表现。但是我国的劳动教养法律规范存在侵犯人权的现象已遭国内外严重质疑。因此在我国已加入国际人权公约的前提下，我们必须注重劳动教养人员的人权保障。简单举例，实行劳动教养就是要矫正他们的恶习，培养他们热爱劳动、自食其力的习惯，让他们明白劳动是克服好逸恶劳、进行道德自我完善的实践。对这些人员的劳动给予相应的报酬，使他们切实感受到自己劳动得到尊重，体会到劳动后收获的喜悦，进而激发其劳动的热情和兴趣，有利于提高劳动效率。此简单举措就能将劳动教养与刑法严格区分开来，是合理且有效的。
7.加强解除劳动教养人员回归社会的制度建设
目前许多地方的帮教安置工作只是停留在表面上，领导不重视，社会不支持，对解教人员管理的责任主体始终不明确。针对解教人员生存就业的两大难点，笔者认为建设解教人员回归社会制度必须包括以下几点：首先，必须建立解教人员最低生活保障制度，对城镇居民户口的解教人员低于最低生活保障标准的，由当地回归人员管理办公室审核，可享受城市居民最低生活保障，对于农村籍解教人员无责任、无生活来源的，由民政部门发放社会救济，解决他们的衣食住行等后顾之忧；其次，强化民政部门的工作，大力发展民间团体，仍立基金建立慈善机构，接纳解除劳动教养人员，对他们进行低成本或免费的就业培训制度，再根据本人自愿进入政府资助的社保企业，但是值得提醒的是，解教人员在社保企业的收入不能高于社会成员上年度平均水平，给他们一种合理的生活压力，促使他们努力回归社会主流。最后，通过组织宣传，使广大社会群众对“劳动教养”的性质有一个基本认识，从而使他们能更宽容地接纳解教人员，使他们有一种社会归属感，不在为非作恶。
构建解教人员回归社会的制度是一项十分迫切的任务，为解教人员的生存就业提供机会是预防犯罪和减少犯罪的重要手段，因此必须加紧将次制度落实。
参考文献：
[1]孙伟.我国劳动教养制度的性质认定[J].管理工程师,2010(06).
[2]吴权平.劳动教养审批检察监督机制现代司法模式之构建[J].中国检察官,2010,22.
一、我国劳动教养制度的由来
1955年下半年，我国在取得全国范围内的镇压反革命运动重大胜利的基础上，又在机关内部开展了大规模肃清暗藏反革命分子的运动。中共中央于1955年8月25日了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，该指示明确指出：“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”，1956年1月10日，党中央又了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，该指示对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则规定。从此，劳动教养机构在全国各地陆续建立，劳动教养制度在我国诞生。
1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，1979年11月29日，经全国人大常委会批准，国务院又于同日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，1982年1月21日，经国务院批准，公安部了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了较为详尽的规定。此后，全国人大常委会又根据社会治安领域出现的一些新问题、新情况，在1986年通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》、1990年通过了《关于禁毒的决定》、1991年通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，这些规定进一步对劳动教养的对象作了扩大。此外，一些行政法规、司法解释及有关规范性文件也对劳动教养工作作出了补充规定，如1989年国务院的《铁路运输安全保护条例》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于处理反动会道门工作有关问题的通知》等。上述法规、规章、司法解释、规范性文件等规定共同构成了我国现行的劳动教养制度，指导、规范着我国的劳动教养工作。
二、我国劳动教养制度发挥的作用
我国的劳动教养制度自1955年创立以来，迄今已走过了50年的历程。50年来，这项制度在预防犯罪和改造违法犯罪人员等方面确实发挥了重要的作用，不仅使那些处于犯罪边缘的人避免了继续违法和走向犯罪，而且通过改造也使那些已经违法犯罪的人认识到罪错，及时纠正了自己的不良行为习惯。据调查显示：经过改造的人员返回社会后，他们中的90％左右的人都能够遵纪守法、自食其力，有的甚至还被评为“先进模范”，成为国家建设的有用之才。主要表现在：
1、预防、震慑作用。
国务院《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的决定》、公安部《劳动教养试行办法》及其他有关规范性文件，对劳动教养的性质、适应的对象、劳动教养的期限等内容作出了具体规定，这使得劳动教养的适用有了一定的规则和依据，这些规则和依据会有效指引行为人的行为，使行为人能够及时根据相关规定了解和判断自己的行为是否属违法犯罪行为，是否会受到劳动教养处罚，并有意识地预防违法犯罪行为的发生。
另一方面，通过劳动教养的适用，不仅使得违法行为能够得到相应处罚，起到有效遏制、预防犯罪的作用；而且也能够警戒社会上不稳定分子，使他们不敢挺而走险。尤其，劳动教养最高处罚四年的规定，更对社会上的不稳定分子产生巨大的震慑作用。
2、教育、改造作用。
国务院《关于劳动教养问题的决定》开宗明义：“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人；为了进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设，对于劳动教养问题，作如下决定：……”，公安部《劳动教养试行办法》第三条：“对被劳动教养的人，实行教育、挽救、改造的方针，教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼， 把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。”。依照这些规定，我们可以看出，劳动教养的主要目的不是为了惩罚违法犯罪，而是为了维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的强制性的教育改造。
实践中，劳动教养的教育、改造作用也是非常明显的，如：为有利于劳教人员解除劳动教养后就业，不少劳动教养管理所办有电脑、裁剪、缝纫、电器维修、木工、烹调、理发、汽车驾驶和维修等职业技术培训班；劳教人员学习文化和职业技术经考试合格的，发给社会承认的文化或技术等级证书；劳教所还积极与劳教人员的家属、原工作单位和原居住地的政府及有关单位建立联系，采取“请进来”、“走出去”以及签订“联合帮教协议”等方法，对劳教人员共同进行帮助教育；这些都使广大劳教人员体会到党和政府及社会公众对他们的期望和要求，增强了改正错误的信心。
三、我国劳动教养制度面临的尴尬
勿容置疑，劳动教养作为中国特有的法律制度，在维护社会治安，预防和减少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面发挥过积极的作用，也曾经为我国社会主义建设事业立下过汗马功劳。但随着我国政治、经济、文化等各方面的发展变化，该制度存在的诸多问题和缺陷也日益暴露出来。尤其，随着我国《行政处罚法》、《立法法》的出台，更将劳动教养制度推上了不合法的境地。
1、劳动教养制度违反《宪法》。
