中图分类号：F239 文献标识码：A
引言
公共工程是政府向社会公众提供的主要公共产品，是增进社会福利所不可或缺的。政府作为公共资源的使用和管理者有责任向社会公众公布公共资源使用的效率和效果等方面的信息，采用“代建制”模式是政府投资非经营性公共工程项目的大势所趋。
一、“代建制”管理模式
1、“代建制”模式的概念。“代建制”是指通过招标等方式，由项目出资人选择专业化的项目管理单位投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目管理方式。
2、公共工程采用“代建制”模式的优缺点。“代建制”模式促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”各个环节彼此分离，互相制约，克服了超投资、超规模、超标准等“三超问题”的现象，还在一定程度上阻断过去公共工程在施工招投标和采购两大环节中的腐败和不廉洁现象的发生。但是，目前“代建制”的相关配套制度还不够完善，代建单位的性质、委托方式和代建项目范围不明确，投资计划、预算申报和下达、资金拨付的渠道和程序不规范。
二、“代建制”模式的流程
“代建制”模式的基本流程如图1所示。（图1）
三、“代建制”模式下公共工程的审计及建议
根据“代建制”流程，本文主要对决策阶段、设计阶段、施工阶段和竣工验收阶段进行审计研究，并提出相关的建议。
1、决策阶段的审计及建议。决策阶段是选择和决定方案的过程，是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证后做出判断和决定的过程。政府投资公共工程要求决策阶段的可行性研究等工作须达到国家规定的要求且满足项目后续工作的需要。
该阶段审计工作的重点就是对可行性研究进行深入细致的技术经济论证，提出结论性意见和重大措施建议，为最终决策提供科学依据。
审计的目的是改变因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。
审计的主要内容：（1）市场研究，即对公共工程的市场调查和预测研究；（2）技术研究，即技术方案和建设条件研究；（3）效益研究即经济效益的研究和评价，包括投资估算和资金筹措、项目经济评价、综合评价与结论建议。
建议：审计中要注意审查：（1）可行性研究报告所依据的资料是否充分、准确，做出的结论是否客观公正；（2）可行性研究深度是否规范标准；（3）可行性研究报告是否通过必需的签证和相关审批程序。
2、设计阶段的审计及建议。设计阶段是根据批准的设计任务书，为达到规定的技术经济要求，拟定建筑、安装及设备制造等所需的规划、图纸、数据等技术文件的过程。政府部门往往缺乏专业知识和系统的管理，由代建单位对设计阶段督促和严格把关。
该阶段审计工作的重点是：检查设计方案的深度及其经济合理性和设计概算。
审计的目的是通过技术比较、经济分析，严格筛选设计和施工单位，有效地阻断政府投资项目客观存在的寻租偏好以及原体制惯性带来的行政干预。
审计的主要内容是根据设计阶段的不同特点，重点对设计方案进行评价优选和对设计概算进行审查。
建议：审计中要注意审查：（1）设计过程中是否运用了价值工程、标准化设计及限额设计来优化设计方案；（2）设计方案是否达到技术经济要求；（3）设计概算的编制依据是否合理，编制范围是否与工程内容一致，编制方法是否符合现行政策规定；（4）工程量计算是否正确；（5）各单项费用的套取是否符合相关政策法规规定；（6）总概算是否包括了从筹建到竣工投产为止的全部费用。
3、施工阶段的审计及建议。施工阶段是施工单位进行各类建筑物的建造过程，也是把设计图纸上的各种线条在指定的地点变成实物的过程。政府投资公共工程多是大型复杂项目，项目组织复杂，技术、管理难度较大，需要整体协调的工作较多。在施工阶段，由代建单位负责监督管理，势必会给政府部门节约更多的物力和精力，让政府部门能投资更多的公共工程，为社会百姓谋福利。
该阶段审计工作的重点是审查设计变更是否严格按照法律、法规执行以及施工过程中实际记录、现场签证等是否真实可靠。
审计的主要内容是对施工图预算与设计概算进行比较，调整不合理的建设标准，对设计变更，施工过程中的实际记录、现场签证等进行严格审查，防止发生违法违规现象。
建议：审计中要注意审查：（1）设计变更的合法性；（2）工程造价的详细计算；（3）施工图纸中的说明、附注，套用标准图集的细节、定额套用、费率计取要符合现行规定，材料、设备的单价确定；（4）施工图预算与设计概算比较后，及时调整不合理的建设标准，保证整个工程的和谐。
4、竣工验收阶段的审计及建议。工程竣工结算，是指施工单位按照合同规定的内容全部完成所承包的工程，经建设单位及有关部门验收合格并办理竣工验收手续后，按规定向建设单位办理工程价款的结算。
该阶段审计工作的重点是审查施工过程中所实际发生的费用是否超支，是否严格按照设计图和施工图的预算进行。
审计的目的是通过对施工单位送审结算书进行全面、系统的检查和复核，及时纠正所存在的错误和问题，使之更加合理地确定工程造价。
审计的主要内容是根据施工过程中实际记录、现场签证、设计变更及竣工图纸、预算定额、材料设备结算价格等多项资料，按规定向建设单位办理工程价款的结算。
建议：审计中要注意审查：（1）实际记录、现场签证是否真实可靠；（2）设计变更是否经过设计单位和施工单位双方同意，变更手续是否完备。
四、结语
公共工程建设规模大、工期长、项目参与者众多，代建单位在实施过程中所承担的责任也就越大。虽然我国现在采用的“代建制”能够解决许多不利影响，如防止“三超”现象的发生，有效遏制政府部门腐败事件的发生，等等，但是由于没有一个统一的法律法规，还是会滋生许多不利因素，审计单位应加大力度，严格审查并监督公共工程代建制的执行过程，使政府投资非营利性项目朝着健康的方向持续发展下去。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
[1]尹贻林.政府投资项目管理模式研究[M].南开大学出版社，2002.
[2]李化.代建制现状分析与对策研究[J].建设监理，2007.4.
[3]林谋祥.浅谈推行代建制的重要意义[J].有色冶金设计与研究，2007.2.
[4]Mark Konchar and Victor parison of U.S.Project Delivery Systems[J].Journal of Construction Engineering and Management，1998.
[5]汤汉琴.工程项目实行“代建制”审计面临的问题和建议[J].审计月刊，2006.10.
[6]李兆暖.建设项目跟踪审计相关问题探讨[J].财会通讯（综合版），2005.9.
[7]周志伟.工程建设项目前期造价审计的关注点[J].陕西审计，2005.5.
建立公司合理化建议提出、采纳和奖励程序，以确保公司的持续改进。
2 适用范围
适用于公司任何员工或集体对公司生存和发展所提出的建议。
3 相关部门职责
质量部负责合理化建议的收集整理工作，并组织相关部门及人员对合理化建议进行评审和采纳。同时质量部提合理化建议的奖励办法，以保障员工对参与公司管理的热情。
其余部门负责参与合理化建议评审和实施。
4 工作程序
4.1 定义
合理化建议是指任何员工个人或集体对公司生产、经营或管理的任何环节所提出的、超出其职责范围以外的、具有可操作性的改进方法和措施。
4.2 提出
4.2.1 合理化空白建议单放置于各办公室，员工可随时领取。质量部负责确保任何员工都能随时得到合理化空白建议单。
4.2.2 需要时员工可随时从各办公室领取空白建议单加以填写，以提出对公司经营管理各方面的建议，填写需注意：
a) 必须填写建议姓名和日期；
b) 在“现状分析”一栏中应对现状加以说明，并对其产生的原因和将导致的隐患加以分析；
c) 在“期望或目标”一栏中应清楚说明建议者希望通过采取一定改进措施后应达到的具体目标；
d) 在“实施办法”一栏中，建议者应清楚说明为达到其目标，应采取的具体措施和步骤，该措施应具有合理性和可操作性；
4.2.3 填写完整的合理化建议单，由建议者交给质量部。
4.3 评审
4.3.1 质量部负责组织对员工合理化建议的评审工作。评审可采取有关部门人员签署意见
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或召开合理化建议评审会进行讨论的方式进行，由质量部负责确定具体方法。
4.3.2 评审人员应对合理化建议的可行性、经济性、安全性和时效性等方面进行综合评价，作出采纳与否的结论，结论应填写于合理化建议单中并由评审人员签字认可。
4.3.3 办公室应根据评审过程和结论填写评审意见。当合理化建议被采纳时，评审意见应有具体实施计划，以便合理化建议的落实；当合理化建议不予采纳时，评审意见应有不被采纳的具体原因解释，以便于建议者接受。
4.4 采纳
4.4.1 对于可行性、经济性和安全性检查效果明显的建议，由质量部制定实施计划包括实施时间、进度、方法和责任人后转交责任人进行实施。
4.4.2 对于不可明确预测实施效果的建议，质量部负责制定相应的试验或试行方案，在小范围内对实施效果加以验证后确定具体实施方案。
4.4.3 质量部负责对合理化建议实施情况的监督和效果跟踪。
4.4.4 不论合理化建议采纳与否，质量部负责在评审工作完成后，将填写完整的合理化建议单复印一份交还建议者，并当面向其解释不采纳原因或详细实施计划，以便建议者了解其建议的落实情况。
4.5 奖励
4.5.1 提出奖
一经确认建议符合合理化建议定义，由质量部负责对每项建议提出颁发奖励金额，报有关领导批准。该奖金由质量部每月统计，从财务部领取现金发放。
4.5.2 采纳奖
a) 对于有明确计算经济效益的建议一经采纳实施，由质量部负责一次性颁发奖励20-50元，重大改进可奖励100-200元。
b) 对于经济效益可预测的合理化建议，其奖励金额为经济效益的5%，但最低不少于20元，最高不大于20，000元；
c) 根据预测结果，合计奖励金额少于100元者一次性发放，大于100元者第一次给予50%奖励（不低于100元），其余部分满一年后经财务部核算真实效益后予以发放；
2适用范围
适用于公司任何员工或集体对公司生存和发展所提出的建议。
3相关部门职责
质量部负责合理化建议的收集整理工作，并组织相关部门及人员对合理化建议进行评审和采纳。同时质量部提合理化建议的奖励办法，以保障员工对参与公司管理的热情。
其余部门负责参与合理化建议评审和实施。
4工作程序
4.1定义
合理化建议是指任何员工个人或集体对公司生产、经营或管理的任何环节所提出的、超出其职责范围以外的、具有可操作性的改进方法和措施。
4.2提出
4.2.1合理化空白建议单放置于各办公室，员工可随时领取。质量部负责确保任何员工都能随时得到合理化空白建议单。
4.2.2需要时员工可随时从各办公室领取空白建议单加以填写，以提出对公司经营管理各方面的建议，填写需注意：
a)必须填写建议姓名和日期；
b)在“现状分析”一栏中应对现状加以说明，并对其产生的原因和将导致的隐患加以分析；
c)在“期望或目标”一栏中应清楚说明建议者希望通过采取一定改进措施后应达到的具体目标；
d)在“实施办法”一栏中，建议者应清楚说明为达到其目标，应采取的具体措施和步骤，该措施应具有合理性和可操作性；
4.2.3填写完整的合理化建议单，由建议者交给质量部。
4.3评审
4.3.1质量部负责组织对员工合理化建议的评审工作。评审可采取有关部门人员签署意见或召开合理化建议评审会进行讨论的方式进行，由质量部负责确定具体方法。
4.3.2评审人员应对合理化建议的可行性、经济性、安全性和时效性等方面进行综合评价，作出采纳与否的结论，结论应填写于合理化建议单中并由评审人员签字认可。
4.3.3办公室应根据评审过程和结论填写评审意见。当合理化建议被采纳时，评审意见应有具体实施计划，以便合理化建议的落实；当合理化建议不予采纳时，评审意见应有不被采纳的具体原因解释，以便于建议者接受。
4.4采纳
4.4.1对于可行性、经济性和安全性检查效果明显的建议，由质量部制定实施计划包括实施时间、进度、方法和责任人后转交责任人进行实施。
4.4.2对于不可明确预测实施效果的建议，质量部负责制定相应的试验或试行方案，在小范围内对实施效果加以验证后确定具体实施方案。
4.4.3质量部负责对合理化建议实施情况的监督和效果跟踪。
4.4.4不论合理化建议采纳与否，质量部负责在评审工作完成后，将填写完整的合理化建议单复印一份交还建议者，并当面向其解释不采纳原因或详细实施计划，以便建议者了解其建议的落实情况。
4.5奖励
4.5.1提出奖
一经确认建议符合合理化建议定义，由质量部负责对每项建议提出颁发奖励金额，报有关领导批准。该奖金由质量部每月统计，从财务部领取现金发放。
4.5.2采纳奖
a)对于有明确计算经济效益的建议一经采纳实施，由质量部负责一次性颁发奖励20-50元，重大改进可奖励100-200元。
中图分类号：E232文献标识码： A
引言
建设项目全过程跟踪审计是我国目前进行绩效审计的新型模式，它相对于传统的事后审计模式，以全过程跟踪审计的方式提前介入审计关口，全程跟踪，注重预防，将大量的损失浪费和违法违规问题早发现，发挥了不同于事后审计的重要作用。
1、新经济形势下跟踪审计特征及作用分析
若想科学运用跟踪审计方法，达到针对性的工程项目建设整体贯穿，那么必须全面把握跟踪审计的特点，以此达到运用的合理化。首先跟踪审计具有着动态化的特征，其有别于传统审计模式的事后集中审计流程，是通过分阶段形式对工程项目建设诸多方面内容展开动态化的审计，具有着清晰的条理性，能够有效避免传统审计模式所具有的短时间大批量数据处理问题，同时跟踪审计能够对工程各环节因素进行动态化的监督，达到正常运作保障，起到更加精准的判别实际情况的作用，通过审计人员的有效监督，对工程项目建设过程中所产生的诸类信息进行梳理，降低同施工方的纠纷，为后期签证审核奠定基础，以提升审核速率，强化经济收益。
2、工程建设项目全过程跟踪审计的优点
2.1提高审计服务的质量，防患于未然
全过程跟踪审计的范围涵盖建设项目的全部过程。审计人员对建设项目的合同签订、工程进度款支付、设计变更、工程洽商及签证、设备材料价格确认、工程索赔等内容进行审计时不再是“局外人”，对每个事项做到事前介入、事中审计、事后监督，对每一项经济活动的来龙去脉掌握的清清楚楚，结算时不再是“雾里看花”。对于一些不该发生的费用在过程中控制;对可能引起争议的问题在过程中提出意见，以便及时修正;对已经发生的问题提出管理建议，为以后建设项目的开展提供意见;通过全过程跟踪审计，在过程中有效地提高了审计服务的质量。加强建设项目全过程的审计监管，有利于防患于未然。
2.2有效控制成本，促进管理程序的完善
在建设项目工程施工时，采用全过程跟踪审计，造价审核人员及时对项目的设计变更情况、隐蔽工程情况、材料使用情况等办理签证记录，有效地杜绝不负责任的“现场签证”行为的发生;与此同时合理确定工程造价成本，及时筹措项目资金，支付工程款，降低财务风险，有效地控制成本。采用全过程审计，所起到的作用不仅是控制经济费用，同时还发现管理程序在合法合规方面所出现的问题，以便在事前、事中及时向工程管理方提出建议，要求其修正。对于已经出现的问题，在当事人都了解情况的时候，及时令其将相关的资料做好备份归档，促进管理程序上的完善。
2.3及时发现和纠正问题，提高建设项目的投资效益
作为全过程审计，在事前预测、事中审计阶段，如果发现问题将以审计意见的形式向管理方提出建议。对于影响造价较大的事项，已咨审计意见提出无效后，将会以管理建议的形式向更高管理层提交意见，以便在事前引起足够重视，事后共同监督。
3、跟踪审计具体工作内容
3.1建设项目前期准备阶段跟踪审计
（1）检查工程避风锚地建设项目的审批文件。包括项目建议书、可行性研究报告、概算批复、环境影响评估报告等文件是否齐全、有效。检查建设规划、用地批准及施工许可、环保及消防许可、项目设计等文件是否齐全、有效。（2）检查工程避风锚地建设项目初步设计概算、施工图预算编制范围是否完整，编制依据及采用规范、标准是否正确，设计方案是否经济合理。查阅项目设计概算书和土地部门征用土地的批准文件，提取乡镇征用土地的证明文件，审查土地使用权的批准手续是否完整，实际征用土地数量是否与批准数量一致，有无超出设计多征用土地，造成浪费和将工程征用土地挪作他用的行为。（3）审计招投标制度执行情况，检查工程避风锚地建设项目相关单位的确定是否按照法定程序进行，以及其结果的合法性。（4）检查与各建设项目相关单位签订的合同条款是否全面、合法、公允，与招标文件和投标承诺是否一致，国家审计条款在合同中有无体现。检查工程避风锚地建设项目资金的来源及落实情况。资金来源是否合规，是否专户存储，能否满足项目建设投资进度需要，后续建设资金是否落实。检查各种规费是否按规定及时缴纳；减、免、缓缴是否符合有关规定，手续是否完善。
3.2工程造价及回购款的审计
（1）月已完工程量对应的建筑安装工程造价的确定：每月规定日期之前，项目公司向监理、跟踪审计部门提交上月已完工程量清单及其对应的建筑安装工程造价预算书，并附相应的支持性证明文件。监理、跟踪审计部门在收到项目公司该资料后的14d内完成核查，签署确定上月已完工程量对应的建筑安装工程造价，并报投资人与回购人双方批准（此类工程价款并不代表最终工程造价）。（2）回购价款最终以工程市审计局或财政局审计审核认定为准。如果对政府审计部门的审定结果不能达成一致时，双方设定一个月为争议协商期，如在争议协商期内仍不能对审定结果达成一致的，则由回购人和投资人共同委托双方所在地之外的具备相应资质的第三方或提请上级政府审计部门对争议部分进行最终审计确认，并由提出异议方承担相关费用。（3）若项目完工验收合格满1年后10日内，非投资人原因未完成最终回购基价的审定，则回购人应暂时按跟踪审计单位审定的月已完工程的建安造价的合计数作为回购基价，支付回购款，待审价结束后，在下期回购款支付时多退少补，差额部分在此期间内不计利息。
3.3建设项目竣工交付阶段决算审计
（1）竣工决算报表中相关数据是否配比，结算凭证是否合法；审查工程避风锚地建设项目建安工程投资、设备投资、待摊投资的列支内容和分摊及其他投资列支的真实性、合法性、效益性。（2）审查待摊投资的真实性、合法性，核实工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费支出是否真实，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出，垫资利息的计算是否符合合同约定；审查核销各种非正常损失费用的真实性，有无经过相关部门审核批准；（3）审查建安工程投资真实性、合法性。审查竣工图纸及相关资料的真实性，审查竣工资料与实物是否一致。检查工程量的真实性，以及工程单价与取费的准确性。审查工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况。（4）审查工程避风锚地建设项目基建收入、结余资金。重点检查建设期间收入的形成和工程投资结余资金分配比例的真实性、合法性。审查工程避风锚地建设项目交付使用资产。主要检查“交付使用资产总表”“、交付使用资产明细表”，核实交付使用的固定资产是否真实、是否办理了验收手续等。审查尾工工程。重点检查建设单位预留工程避风锚地建设项目未完工程投资的真实性和合法性。
4、工程项目跟踪审计优化方法
4.1完善跟踪审计制度体系
目前的跟踪审计还处于实践操作阶段，制度体系有待完善，比如说：跟踪审计的介入时间、权限责任界定、内容、重点、范围、流程等方面的内容还没有明确的法律条文，各地相关部门都加大了跟踪审计的研究力度，希望尽快出台效力高的跟踪审计规章制度，构建跟踪审计制度体系。
4.2强化审计工作的合理介入时间，完善全过程审计
在设计阶段，保证不影响建筑整体功能和外观前提下，为设计方提供相应可优化施工设计图纸及造价缩减建议，同时做出材料用量的测算，对存在浪费的节点区域做出及时的设计修改，对工程造价影响的主材用量控制在最低范畴。项目招投标阶段，需要对工程量清单进行审查，同时参与到标底答疑工作中，审计人员需依据招标图纸文件及实际施工建设条件和规范，考证工程量清单的准确完整性，对有无少算、漏算、多算、项目作业内容做出审计。再者应当对施工合同进行审查，保证施工合同内容合法完善并适合工程特点，同时与招标文件相统一。施工阶段的审计工作需集中于以下几个层次：首先是工程施工现场总图布置及材料设备运输和工程施工方案优化方面，需要以着重优化形式降低工程投资。跟踪审计人员需要深入施工现场对建设施工具体做法进行监督，展开取证记录。对施工中存在的不确定因素进行理清，避免产生工程变更情况。同时工程竣工结算是对项目投资的集中汇总，也是对工程造价的最终确定，审计人员应当就投标文件和合同内容予以熟悉，理清招标的范围，明细可调整及不可调整内容，对可调整部分，依据现场资料及准确的工作量审核、有无高套重算、定额套用正确与否，材料价格是否属于合同约定等方面内容做出及时调整。
结束语
工程建设项目具有周期长、投资大、技术复杂、控制环节多、专业性强等特点，任何一个环节的失误都可能带来重大的损失。对工程审计如何控制和节约建设成本，是摆在我们面前的一个重要课题。而工程的跟踪审核为工程的审计开展指明了方向，进一步明确了审核的目的和意义
参考文献
[1]孙建纳.浅谈如何做好建设项目的跟踪审计工作[J].科技资讯,2012,26:142+144.
随着我国社会主义市场经济体制不断地完善，制度化改革不断深入，固定资产投资由近年来的疯狂状态慢慢回归理性，工程造价领域也得到了思考与总结的机会。在基础建设疯狂投资的环境下实施的工程造价跟踪审计，是否达到了合理有效控制工程造价的目的？还有哪些实施过程中的问题？如何做到更好？
所谓建设项目跟踪审计，是指审计部门运用审计方法，依据国家的有关法律、法规和相关制度规范，对建设项目从投资立项到竣工交付使用全过程经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价的过程。跟踪审计介入，由事后审计向事前与事中相结合的模式转变，减少了时耗，提高了工作效率，项目投资得到了较好的控制，取得了较好的经济效益和社会效益，已成为政府审计的重要监督手段和方法，促进了政府审计职能的发挥。但是在实践过程中也反映出一些局限性和急需改善之处。
一、跟踪审计介入时间点模糊
工程建设项目一般分投资决策、设计、招标投标、施工、竣工结算等阶段。那么跟踪审计介入时间点不同，审计效果就有所不同，而关于跟踪审计的时间介入点，尚没有一个明确的规定。理论上讲，越早介入，审计越好。但由于审计人员在评价前期决策等方面缺乏专业能力，无法承担此阶段审计任务，又由于传统意义上认为跟踪审计只是在施工阶段防止施工单位高估冒算，因而在跟踪审计实践中，绝大多数跟踪审计是在施工和竣工结算阶段才介入，那么在前期决策、设计和招投标阶段所影响的造价便无法控制，跟踪审计的效果就不够明显。现阶段，建设项目招标投标工作中存在许多问题，如招标文件不规范、招标程序不适当、招标控制价不准确、投标报价不真实、评标落于形式，这些问题造成施工阶段造价控制很难合理。如何通过审计发现这些问题并及时建议，使招投标工作更加规范以便以后审计工作开展，是审计人员关注的重点所在。
建议跟踪审计工作应提前至设计阶段和招标阶段，加强审计人员的执业能力培训，特别是针对项目前期设计概算、招标控制价、预算价、合同价等编制审核进行业务培训；建立健全项目前期审计的制度，对前期设计概算、招标控制价、合同价确立进行事前审计。
二、缺乏相对规范的跟踪审计实施法则
跟踪审计作为一种全新的审计模式，审计人员承担着比较大的责任和风险，这就需要相关的审计法则作为支撑。但目前尚缺乏相对标准、具体、操作性强的实施细则规定，造成项目的审计人员对跟踪审计认识不清，职责不明。如：隐蔽工程验收问题，监理单位认为审计单位应该对现场工程量进行复核，放松了对现场质量的控制；进度款及结算价款审核问题，监理单位认为审计单位会勘查现场情况，放松或完全放弃了对竣工图纸、送审资料的审核工作；现场签证监管问题，国家明确规定了建设单位、监理单位的职责和对签证等事项的具体操作规范，而在实际工作中，他们往往要先等跟踪审计人员表态后自己才签署，这样很容易造成各方责任和风险上的冲突。
建议结合各地实际情况，职能管理部门制定跟踪审计实施细则，明确各方职责、跟踪审计的程序、内容和要求、审计资料及审计报告格式等，规范参建各方行为。跟踪审计人员应是作为助手的身份参与项目建设管理，履行监督职能，通过造价专业咨询和管理咨询以建议形式参与对项目建设的服务，而不应在项目建设过程中直接参与具体事务的决策。
三、评价无标准，审计质量难提升
目前建设项目的跟踪审计，往往需要社会中介机构（咨询公司）参与协审。在传统的审计评价中，审减金额或审减率是委托单位评价审计价值、审计效益的主要标准，但对于跟踪审计来讲，审计人员不仅在项目建设过程中控制了工程造价，还进行了监督评价和审计建议，使审计过程中发现的问题能够在工程管理中及时纠正。于是矛盾点就在：跟踪审计工作做得越细致，过程问题解决得越多，最后竣工结算时审减收费可能就越少。所以不能用以往的审减率来简单的比较审计的效益，应全面客观地评价跟踪审计的成果。现实情况是审计人员考虑到审计的审减收费，往往对审计过程中的审计问题不重视或者忽视，影响了跟踪审计绩效的价值。
建议在制定跟踪审计委托合同及考核细则时说明，通过“定性”和“定量”相结合的方式来评价审计人员的绩效，充分发挥审计人员的工作积极性和主观能动性，提高审计工作成效。
四、跟踪审计收费压价，审计质量难保证
跟踪审计是对建设项目的全过程审计，涉及到项目各阶段的审核工作，所以需要充足的审计人员，以满足跟踪审计的同步性。然而，过度的竞争压价，跟踪审计单位为减少成本，派出的审计人员数量不足、专业不全、人员的素质偏低，使跟踪审计应付于形式。在这种情况下，要面对如此繁重的审计任务，如此细致的审核工作，如此长期的审计过程，跟踪审计质量必然难以保证。
建议以现行工程造价咨询服务收费标准为基准，结合各地项目实际情况，制定统一可行的跟踪收费细化标准。跟踪审计招标时明确收费标准，防止恶性竞争、降低服务质量，这样使跟踪审计单位能够把更多的精力放于提高服务质量上。加强对跟踪审计单位及审计人员的考核力度，考核结果与单位及个人报酬挂钩，建立奖惩制度，促使跟踪审计单位认真服务，使跟踪审计发挥应有的作用。
综上所述，为了使跟踪审计能健康运行，并发挥更好的作用，国家宏观方面，应确保跟踪审计依法实施，有法可依，审计监管部门必须建立和健全审计程序和审计规范，使跟踪审计逐步走向程序化、规范化、制度化。微观方面，咨询公司和审计人员要积极组织学习实践，总结已有的经验，建立和完善一套跟踪审计实施办法、规范程序和操作标准，对审计的原则、内容、风险评估、审计报告等方面做出细化规定，为审计人员开展跟踪审计提供支持指导，防范审计风险，最大限度地提高审计工作质量。
工程跟踪审计已是近些年建设领域发展起来的一个新趋势，是我国审计探索和推进效益审计的重要实践活动，不仅符合世界范围效益审计的发展方向，也更加适合我国现阶段固定资产投资建设的需要。
参考文献
[1]张苏红.工程造价全过程跟踪审计之我见.《投资与合作：学术版》，2014.
[2]熊炜.建设项目全过程跟踪审计措施浅谈.《财会通讯》，2007.
（二）创新发展，以风险为导向，推动经济责任审计转型。按照区委组织部的统一安排，2012年对我区12个单位的12名党政领导干部履行经济责任情况进行了审计。2012年经济责任审计工作注重创新发展，以风险点为导向，强调对被审单位重大错报风险的评估，多层次多渠道开展内查外调，注重审计实效，着力推动审计转型，取得了良好效果，查出违规金额293万元，管理不规范金额1272万元，移送有关部门处理事项5项，涉及金额2599万元。一是健全完善制度建设。按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》指导思想，我区在全市率先制定《区党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计操作指南》，为经济责任审计明确了操作思路，为进一步提高审计质量，有效防范审计风险提供了制度保障。二是以风险为导向开展审计。审计组开展审计已不是首先翻开账本，而是学习熟悉审计对象的业务知识和相关政策法规，深刻了解审计对象预算类型、工作职能、工作流程、控制措施等方面情况，同时将内部管理与外部评价，本单位经济业务与往来单位的经济业务等相结合起来进行多维分析，以更准确、科学地判断重大风险点和风险域，以此为导向确定审计重点，合理配置审计资源，降低审计成本，防范审计风险，提高审计的效率与效果。风险点的确定使审计工作的开展有的放失，事半功倍，如审计针对不同单位存在的不同风险点确定不同的审计重点后，审计组在较短的时间内发现被审计单位存在非税收入应缴未缴、随意缓征免征的情况，个别工程项目拆分工程未经财政评审以及多付设计费、多计工程量，违规采购等问题。三是多层次多渠道开展内查外调。创新审计方式方法，通过业务资料与会计资料相结合、单位数据与财政数据相结合、网络信息查询与现场实施审计相结合的审查方式，查阅被审计单位会议记录、审核业务案卷、党务公开与政务公开的内容，有重点有目的地展开内查外调。了解被审计领导干部的重大事项决策程序、行政执法程序、业务管理等方面情况，在对比分析中发现审计线索，查深查透查出实效。如，在某领导的经济责任审计中，通过业务数据与会计数据比对，外单位数据与本单位数据比对，延伸了解上下游等业务相关部门，查阅业务档案，现场盘点核实，现场审计系统AO、SQL等计算机审计手段的综合运用等，发现该单位将本级单位负责征收的某项行政事业性收费转移给属下事业单位征收，虚增财政应返还收费成本补助，其下属单位存在汽车耗材采购、废旧物品处置、汽车油耗控制不规范等内部控制不完善问题。此外，延伸发现我区大部分物业公司存在未持证收取及截留应上缴财政的行政事业性收费等情况。四是边审计边整改蔚然成风。通过建立健全审计结论落实工作机制，实行整改情况定期跟踪，将整改工作重心进行了前移，发现问题就及时要求被审计单位纠正，同时建议被审计单位出台相应措施来完善制度，促进了被审计单位的管理规范化。2012年在经济责任审计过程中有7家被审计单位边审边改涉及金额107.91万元。如被审计单位及时拨付应拨未拨的社区招商扶持金28.98万元、社区电厂补偿10万元，调整错挂账资金11.25万元；追回代垫转制企业税费55.29万元；停止发放省内出差补助；追回了门票收入0.21万元，并对现行经营性场地出租管理存在的问题进行了整改；追回多计付的设计费、工程款共2.18万元等；调减固定资产25.18万元；发出追缴欠缴的非税收入的通知书，建立内部管理制度。
（三）注重公正，规范程序，积极开展政府投资审计。围绕经济性、效率性、公正性开展政府投资建设项目的审计。2012年度开展工程决算审计2个，目前正对审减造价做最后核对工作，初步审减额达2000万元，为政府节约了建设资金，促进项目建设单位加强对政府投资建设项目的管理，取得了较好的审计效果。此外，区审计局组织专业力量对中介的评审结果进行再审核，经复核某工程的审减率由中介核减的10%增至约20%，对中介评审结果加强了把关和监督，有利于促进中介评审结果更加客观公正可靠，进一步节约财政资金。积极参加财政投资联席会议等议事平台，利用审计专业知识为财政投资项目建设提供有价值的决策信息，通过这些平台发挥审计监督前移的作用，更好地推进廉政建设。
（四）服务大局，动态整合，较好完成其他审计工作。区审计局在人员少、任务重的情况下，顾全大局，整合审计资源，积极开展上级审计机关统一部署的审计项目，较好地完成了区中小学校舍安全工程审计，区2012年扶贫济困日活动捐赠资金募集、接收、拨付和2010年至2012年捐赠款物使用及管理情况审计、区政府机关单位使用正版软件专项调查审计等项目。在校安工程的工作开展、捐款收据的使用管理、正版软件的推广和管理等方面提出了具可操作性的建议。积极发挥审计的专业特长，配合纪委等其他部门开展工作，如参与了工会基层组织审计、长洲11社经济纠纷维稳工作、双沙社区干部案件查处等涉及维稳及“三打”案件的查处，为我区的经济运行及发展做好审计保障。
强化管理，进一步提升审计工作水平
（一）强化审计项目质量建设。一是加强审计业务制度建设，制定了业务会议、业务审理、优秀项目评比等方面的规定，严格标准，统一规范，对项目质量实行全方位控制。二是定期召开审计项目质量情况通报会。局不定期对审计项目质量进行点评，营造“人人注重审计质量，个个争创审计精品”的良好氛围。2012年区审计局有1个审计项目获市审计机关优秀审计项目奖，是各区县中唯一一个连续三年获得优秀审计项目奖的单位，1个审计项目被收录进《审计精品案例》，是各区县审计机关唯一入选项目。
（二）强化审计信息化建设。2012年区审计局把信息化建设作为重中之重来抓，多措并举，强力推进，效果明显。一是全面推广AO在项目审计中的应用，力争打造精品AO审计项目。区审计局审计人员撰写的《医院医疗收费审计实例》获得省优秀AO应用案例三等奖，是市获奖的唯一区级审计机关。二是发挥联网审计平台的监督作用，对政府资金进行全过程、实时监控，动态掌握工程、扶贫等项目的收支状况，确保专项资金的使用合法、合规。三是积极推行审计OA系统、会商系统和政府OA办公系统，审计业务文书和行政公文都在网上传输和办理，实现无纸化办公，通过审计视频会商系统实现了与省、市审计局之间的远程会议、培训等多种应用，有效的提高了审计工作效率、强化审计质量、节约审计经费。
（三）强化审计队伍建设。局领导班子分工负责，团结协作，以开展党建创新“书记项目”、创建学习型机关、创先争优活动以及纪律教育学习月活动、廉政风险排查等为载体，强化内部管理，班子建设和队伍建设取得明显成效。一是以风险防控管权。对审计权力和人财物管理权运行进行了全面风险点的梳理，建立“廉政风险点”信息库，并根据廉政风险等级提出具有针对性、可操作性的防控措施。二是以制度建设管事。对区审计局的内部管理制度逐条梳理，修订了20个制度和办法，汇总编制了《市区审计局规章制度汇编》，实行党务、政务公开。三是以关爱管人。着力培养审计干部，关心审计干部的成长，为审计干部争取培训学习机会，开展丰富多彩的文体活动，主动帮助干部职工解决工作和生活中的困难，让审计干部投入工作时没有后顾之忧。审计队伍建设促进了审计机关效能的提升。
不断强化内审工作指导，积极发挥特约审计员的民主监督和对口联系派的参政议政作用
区审计局高度重视对内审工作的指导、支持和监督，确立局业务科室与内审机构工作联系制度，由各业务科室指派专人对口联系支持教育局、卫生局等内审机构开展本部门本系统的内部审计工作，进一步提高内审项目质量，有效地加强了单位内部管理。如区教育局全年完成内审项目3个，提出建议意见被采纳10条。区审计局高度重视加强与特约审计员、对口联系派民革总支的联系，采取多项措施发挥特约审计员的民主监督和对口联系派的参政议政作用。2012年，在区委统战部的大力支持下召开了第七届特约审计员换届会议，向第七届特约审计员颁发了聘任书。区审计局不定期组织特约审计员到审计现场了解审计工作，定期召开座谈会主动通报审计工作情况及工作思路，听取特约审计员及对口联系派对审计工作的意见和建议，自觉接受监督。
扶贫开发工作扎实推进
区审计局与牵头单位积极开展对从化良口镇、丰顺县黄金镇、长洲岛深井社区的扶贫开发工作。通过帮扶农户购买社保、提供就业培训的机会，着力解决农村群众反映最迫切的问题，建立长期脱贫机制，取得了较好的成效。同时，结合开展的审计项目延伸审计了我区拨付从化良口镇及丰顺县的扶贫资金，检查核实有关扶贫款到位及使用情况，监督检查中没有发现违规问题。五、2013年审计工作安排2013年审计工作总体思路是以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实十精神，紧密结合审计署及我区的“十二五”发展规划，科学谋划区审计局审计工作计划，认真履行审计监督职责，服务大局，致力于向以效益审计、管理审计为主的现代审计转型，在更高层面发挥审计在保障我区经济社会运行中的“免疫系统”功能。
（一）以预算执行为主线，深化财政审计。安排对区本级预算执行情况和税收征管情况、区级部门2012年预算执行总体情况进行审计，同时，抽取预算资金较大的重点部门和单位开展延伸审计，关注涉及改善民生、居住环境、城区建设等专项资金的管理和使用情况及其效果。重点检查预算执行的有效性，促进深化预算管理、优化支出结构、提高财政资金使用绩效。
（二）以履行职责为重点，提升经济责任审计。进一步细化经济责任审计的方案编制、审计实施、质量控制、结果报告等方面要求，建立健全组织领导、计划、审计内容、审计评价等制度，扩大审计覆盖面，探索经济责任审计结果公开和利用反馈制度，推动建立领导干部问责和责任追究制度。推进审计结果整改责任追究制度，加大审计结果落实跟踪力度，定期汇总通报整改落实情况，进一步提升经济责任审计。
（三）以规范项目管理为目的，强化政府投资建设项目审计。对政府重点投资建设项目实行全覆盖审计，将分批次对涉及财政资金的重大基础设施建设、城建项目、动迁项目等进行审计监督，将事前审计、事中审计和跟踪审计结合起来,实行审计关口前移,切实做到确保资金安全,促进节约财政资金,减少损失浪费，提高政府投资的综合效益。
（四）开展转制社区年度审计工作。选取2个转制社区居委会、经联社班子及其责任人在本任期内的财务收支、集体资产情况开展审计工作，促进转制社区集体经济组织的健康发展，保障群众的切身利益。
建设项目全过程跟踪审计是我国目前进行绩效审计的新型模式，它相对于传统的事后审计模式，以全过程跟踪审计的方式提前介入审计关口，全程跟踪，注重预防，将大量的损失浪费和违法违规问题早发现，发挥了不同于事后审计的重要作用。
1、新经济形势下跟踪审计特征及作用分析
若想科学运用跟踪审计方法，达到针对性的工程项目建设整体贯穿，那么必须全面把握跟踪审计的特点，以此达到运用的合理化。首先跟踪审计具有着动态化的特征，其有别于传统审计模式的事后集中审计流程，是通过分阶段形式对工程项目建设诸多方面内容展开动态化的审计，具有着清晰的条理性，能够有效避免传统审计模式所具有的短时间大批量数据处理问题，同时跟踪审计能够对工程各环节因素进行动态化的监督，达到正常运作保障，起到更加精准的判别实际情况的作用，通过审计人员的有效监督，对工程项目建设过程中所产生的诸类信息进行梳理，降低同施工方的纠纷，为后期签证审核奠定基础，以提升审核速率，强化经济收益。
2、工程建设项目全过程跟踪审计的优点
2.1提高审计服务的质量，防患于未然
全过程跟踪审计的范围涵盖建设项目的全部过程。审计人员对建设项目的合同签订、工程进度款支付、设计变更、工程洽商及签证、设备材料价格确认、工程索赔等内容进行审计时不再是“局外人”，对每个事项做到事前介入、事中审计、事后监督，对每一项经济活动的来龙去脉掌握的清清楚楚，结算时不再是“雾里看花”。对于一些不该发生的费用在过程中控制;对可能引起争议的问题在过程中提出意见，以便及时修正;对已经发生的问题提出管理建议，为以后建设项目的开展提供意见;通过全过程跟踪审计，在过程中有效地提高了审计服务的质量。加强建设项目全过程的审计监管，有利于防患于未然。
2.2有效控制成本，促进管理程序的完善
在建设项目工程施工时，采用全过程跟踪审计，造价审核人员及时对项目的设计变更情况、隐蔽工程情况、材料使用情况等办理签证记录，有效地杜绝不负责任的“现场签证”行为的发生;与此同时合理确定工程造价成本，及时筹措项目资金，支付工程款，降低财务风险，有效地控制成本。采用全过程审计，所起到的作用不仅是控制经济费用，同时还发现管理程序在合法合规方面所出现的问题，以便在事前、事中及时向工程管理方提出建议，要求其修正。对于已经出现的问题，在当事人都了解情况的时候，及时令其将相关的资料做好备份归档，促进管理程序上的完善。
2.3及时发现和纠正问题，提高建设项目的投资效益
作为全过程审计，在事前预测、事中审计阶段，如果发现问题将以审计意见的形式向管理方提出建议。对于影响造价较大的事项，已咨审计意见提出无效后，将会以管理建议的形式向更高管理层提交意见，以便在事前引起足够重视，事后共同监督。
3、跟踪审计具体工作内容
3.1建设项目前期准备阶段跟踪审计
（1）检查工程避风锚地建设项目的审批文件。包括项目建议书、可行性研究报告、概算批复、环境影响评估报告等文件是否齐全、有效。检查建设规划、用地批准及施工许可、环保及消防许可、项目设计等文件是否齐全、有效。（2）检查工程避风锚地建设项目初步设计概算、施工图预算编制范围是否完整，编制依据及采用规范、标准是否正确，设计方案是否经济合理。查阅项目设计概算书和土地部门征用土地的批准文件，提取乡镇征用土地的证明文件，审查土地使用权的批准手续是否完整，实际征用土地数量是否与批准数量一致，有无超出设计多征用土地，造成浪费和将工程征用土地挪作他用的行为。（3）审计招投标制度执行情况，检查工程避风锚地建设项目相关单位的确定是否按照法定程序进行，以及其结果的合法性。（4）检查与各建设项目相关单位签订的合同条款是否全面、合法、公允，与招标文件和投标承诺是否一致，国家审计条款在合同中有无体现。检查工程避风锚地建设项目资金的来源及落实情况。资金来源是否合规，是否专户存储，能否满足项目建设投资进度需要，后续建设资金是否落实。检查各种规费是否按规定及时缴纳；减、免、缓缴是否符合有关规定，手续是否完善。
3.2工程造价及回购款的审计
（1）月已完工程量对应的建筑安装工程造价的确定：每月规定日期之前，项目公司向监理、跟踪审计部门提交上月已完工程量清单及其对应的建筑安装工程造价预算书，并附相应的支持性证明文件。监理、跟踪审计部门在收到项目公司该资料后的14d内完成核查，签署确定上月已完工程量对应的建筑安装工程造价，并报投资人与回购人双方批准（此类工程价款并不代表最终工程造价）。（2）回购价款最终以工程市审计局或财政局审计审核认定为准。如果对政府审计部门的审定结果不能达成一致时，双方设定一个月为争议协商期，如在争议协商期内仍不能对审定结果达成一致的，则由回购人和投资人共同委托双方所在地之外的具备相应资质的第三方或提请上级政府审计部门对争议部分进行最终审计确认，并由提出异议方承担相关费用。（3）若项目完工验收合格满1年后10日内，非投资人原因未完成最终回购基价的审定，则回购人应暂时按跟踪审计单位审定的月已完工程的建安造价的合计数作为回购基价，支付回购款，待审价结束后，在下期回购款支付时多退少补，差额部分在此期间内不计利息。
3.3建设项目竣工交付阶段决算审计
（1）竣工决算报表中相关数据是否配比，结算凭证是否合法；审查工程避风锚地建设项目建安工程投资、设备投资、待摊投资的列支内容和分摊及其他投资列支的真实性、合法性、效益性。（2）审查待摊投资的真实性、合法性，核实工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费支出是否真实，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出，垫资利息的计算是否符合合同约定；审查核销各种非正常损失费用的真实性，有无经过相关部门审核批准；（3）审查建安工程投资真实性、合法性。审查竣工图纸及相关资料的真实性，审查竣工资料与实物是否一致。检查工程量的真实性，以及工程单价与取费的准确性。审查工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况。（4）审查工程避风锚地建设项目基建收入、结余资金。重点检查建设期间收入的形成和工程投资结余资金分配比例的真实性、合法性。审查工程避风锚地建设项目交付使用资产。主要检查“交付使用资产总表”“、交付使用资产明细表”，核实交付使用的固定资产是否真实、是否办理了验收手续等。审查尾工工程。重点检查建设单位预留工程避风锚地建设项目未完工程投资的真实性和合法性。
4、工程项目跟踪审计优化方法
4.1完善跟踪审计制度体系
目前的跟踪审计还处于实践操作阶段，制度体系有待完善，比如说：跟踪审计的介入时间、权限责任界定、内容、重点、范围、流程等方面的内容还没有明确的法律条文，各地相关部门都加大了跟踪审计的研究力度，希望尽快出台效力高的跟踪审计规章制度，构建跟踪审计制度体系。
4.2强化审计工作的合理介入时间，完善全过程审计
根据工程结算审计工作的实施步骤，施工单位分二阶段签字确认审计结果，第一阶段对工程量核对结果进行确认，第二阶段对结算审核初稿提出书面反馈意见。并要求施工单位参与结算审核对帐的经办人员出具相应的授权手续，以明确其权利、义务。
其次，充分分析领会招、投标文件及其施工合同，形成有力的结算审计依据
在施工招标中，建设单位针对工程复杂，技术难度大等客观因素，结合上部建筑采用初步设计图纸招标的特点，在招标文件中关于造价风险控制方面作了专门的约定，如“工程施工过程中的其他必要技术措施等，投标单位认为要发生的全部内容和费用”均应计入投标报价，实行风险包干；上部建筑造价确定原则在招标时明确，“按地下室中标承诺的分项单价、费用项目、费用标准（剔除上部工程不选用部分），计算程序方法及其它各项注明的承诺条件、费用优惠额（率）等计算出工程承包造价”。同时强调“地下室工程（包括开挖方案）的投标总价及费用项目、费率、单价等中标后实行固定包干并对上部及全部工程具有同等约束力。除合同明确规定外，今后不得调整追加任何费用和单价。即使投标单位发生差错遗漏的费用或工程定额修改调整的费用均不再调整”。为上部建筑造价的确定及其处理结算问题提供有力的法律依据。
第三，充分发挥造价管理部门的权威解释，作到以理服人
以招标文件约定的预算定额为基础，结合工程实际情况，以寻求定额的换算套用。对争议的专业问题特邀省建设工程造价管理总站权威专家到现场指导协调，本着实事求是、理论联系实际并与合同及招、投标文件相结合的原则，为了体现公平、公正，首先由建设单位、监理单位介绍实际施工情况，施工单位提出定额套用的设想及其理由，审计单位提出相应的专业处理建议，经充分的会议讨论，由省造价总站专家针对本工程，提出相关定额问题的解释，同时，为了保证结算审计有根有据，专门形成书面专题会议纪要，并由与会各方面单位盖章确认。
第四，充分利用政府职能部门的积极协调，解决合同理解问题
结算审计中涉及的合同及其政策理解等重大问题，及时向省审计、财政等相关职能部门请示汇报，并征求他们的意见，对与施工单位不能形成一致意见的问题，邀请职能部门赴工程现场召开协调会，特别如劳动保险费的计取、商品砼差价的计取标准等涉及金额较大问题的定性和定量，职能部门依据合同约定从政府审计的角度，提出了解决处理问题的思路和方法，经过多次积极协调，解决方案基本得到施工单位的认可。
如何有效控制工程投资，提高工程管理水平，避免法律纠纷的发生，关键在于事前的防范，尤其，目前在许多重点工程中引入政府跟踪审计，弥补事后审计的不足，将审计关口前移，以规范工程管理行为，提高建设项目的绩效。
一、注重招标和合同签订，从源头规范投资控制行为准则
随着科学技术日新月异的发展和人们审美观念的不断提升，许多空间结构复杂，技术难度大的工程项目应运而生，尤其如楼宇智能化、幕墙和钢结构等专业工程领域，普遍存在设计与施工单位之间的信息不对称，并且，施工单位比设计单位专业实力强的现象，使得深化设计和设计优化工作往往依靠施工单位进行。因此，弥补由于设计深度不到位引发的投资控制困难，建议在施工招标中增加设计（优化）建议作为技术标的一部分，由资深专业水平的评标专家进行评审，并且，在招标文件中约定深化设计和设计优化的原则及其经济处理措施。
招投标成功与否的另一个关键还在于施工合同的签订，《中华人民共和国招投标法》第四十六条规定，“……按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释法释[2004]14号》（以下简称“司法解释”）第二十一条，当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的，应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据。未能按照招标文件和中标人的投标文件签订施工承包合同，是政府审计中十分常见的现象。
二、坚持以合同、招投标文件为原则，依法处理工程变更签证
本文对审计建议规范路径与模式选择进行研究，目的是构建一套规范化的建议范式，确保审计建议可预期、建议对象的合法权益得到保障，也为我国规范非强制性行政行为积累经验。
一、审计建议的问题发现
纵观各国审计法规，出于不同的目的，均授予了审计机关建议权.我国也不例外，《审计法实施条例》第十七条规定，审计结果报告应当包括改进本级预算执行和其他财政收支管理工作的建议。审计署印发的审计报告、审计调查报告格式中，也都将审计建议作为独立部分列出。但由于审计建议的灵活性与广泛性，目前我国尚无对审计建议的规范性规定，同时笔者发现审计建议存在以下问题：
1. 建议的目标模糊。主要表现有：一是审计建议与审计实施方案中所确定的审计目标之间的关联度不大，建议的目标不明确;二是审计建议与审计所发现的问题相关度不高，审计建议缺乏具体的事实依据;三是审计建议的对象不明，即向谁提建议、希望谁实施建议不明确。
2. 建议的内容宽泛。一是缺乏深度。调查发现，部分审计建议仅针对审计所查出的具体问题，缺乏深度分析，所提建议治标难治本。二是缺乏可操作性。所提建议没有针对审计对象的特殊需要及其客观情况，被建议的单位不知如何落实审计建议或落实审计建议的成本较高。
3. 建议的程序不足。根据行政程序理论和有关规定，行政指导程序应包括协商程序、解释程序、评估程序和利益诱导程序，以此梳理我国的审计建议程序。
，我国的审计建议规制存在严重不足的问题。一是建议的过程缺乏协商程序，审计机关未与建议对象沟通，听取其意见和想法;二是建议的内容缺乏利益诱导，被建议的单位看不见落实建议的可得利益，基本上是审计机关在唱独角戏三是建议所涉文件缺乏解释程序，例如，没有向建议对象就建议的理由进行充分说明;四是缺乏建议的评估程序，对建议的过程监督不力，对建议的质量缺乏评估。另外，审计机关不能强制要求被建议单位执行审计建议，建议采纳率不高就在情理之中了。
二、审计建议的规范路径
审计建议不是一份静止的审计业务文书，而是审计机关与审计对象互动的过程。因此在规范审计建议的过程中，可以从审计机关、建议对象和建议内容入手，对审计建议行为进行规范，使审计建议权既有所作为又不能乱作为。
1. 从审计机关入手，重视建议的提出过程。一是关注审计建议的目标取向。每个审计项目均有自己的审计目标，审计机关通过现场审计，发现被审计单位目标与审计目标之间的差距，争取搭起二者之间的桥梁。在实现审计目标的基础上，提出有利于实现被审计单位目标的建议。如果所发现的问题具有一定的普遍性，则应研究出具有普适性的建议。二是构建审计建议的协商机制。审计机关可以通过举行座谈会、意见听取会等方式，听取被审计单位对问题、隐患的看法，通过对解决方案的利弊分析，提出最能代表审计机关专业水平和信息优势的审计建议。三是强化审计建议的说理程序。由于审计建议不具有法律强制性，审计机关应尽量利用人的理性，对建议的目的、事实依据、规范依据等进行充分说明，争取得到建议对象的信任，使他们相信能在采纳审计建议之后获益，从而自愿接受建议。
2. 从建议对象入手，重视建议的选择和落实。审计建议作为一种服务于双重目的的行为，既要能有利于实现审计目标，又要能增加建议对象合法利益。审计机关在借助建议对象实现审计目标之际，必须认可建议对象的私利，同时研究其配合义务。一方面应尊重建议对象的权利。尊重建议对象的知情权，及时将审计建议的目的、思路和方案向他们公开;尊重建议对象的选择权，诱导建议对象从各种方案中选出风险较小、最有利于实现审计目标的方案。另一方面，应研究建议对象的配合义务。从政府出台的审计建议执行规定看，审计建议也具有一定的强制性，或者说建议对象有最低限度义务，既有不作为性的容忍义务(如接受审计调查并如实提供信息、不得妨碍或阻碍审计建议的执行)，也有适当配合的作为义务(如积极参与建议过程、承担与收益相匹配的风险)。如果建议对象没有尽到最低限度义务，就应承担一定的责任。只有通过对权利与义务两方面的研究，使建议对象在权利与义务方面保持适当的平衡，才能使审计机关积极建议，建议对象自愿配合、实施审计建议，消除审计机关与建议对象之间的隔阂，帮助建议对象做正确的事和正确地做事。
3. 从建议的内容入手，重视诱导利益的设置。
从组织行为角度看，单位的利益决定着单位的行为，因此审计机关应重视建议中的诱导利益设置，并且加强对风险补偿机制的研究，将审计建议的实施风险内置于诱导利益中。根据管理理论，最佳的管理途径取决于任务的性质、所创造的价值、周边条件、背景因素等。审计建议也是如此，最佳的建议途径是使审计目标与建议对象的工作目标之间的交集尽可能大，确保建议实施收益大于其实施成本，促使实施条件成熟。当建议对象明白采纳审计建议能给自己带来哪些预期收益(包括政治的、经济的，物质层面的、精神层面的，预期利益的增加、防止合法利益的不当减少)时，就会大大提高其采纳建议的积极性，从而实现审计机关与建议对象的双赢。
当然无论是从审计机关入手，还是从审计对象入手，规范审计建议的落脚点还是在审计建议的内容方面，目的是发挥审计建议的指导功能、实现审计目标。
三、审计建议的模式建构
不同的法律行为模式体现不同国家的法治水平。而建立模式的前提是对建议行为进行类型化处理。在具体的类型化路径方面，既可以根据建议行为的实体要素(为什么建议、为谁建议、可行吗)对审计建议进行分类，也可以根据建议的载体要件(建议的对象、建议的载体)进行分类。为了研究方便，本文依据审计建议的对象不同，将审计建议分为三类：一是向被审计单位提出建议，其载体通常是审计报告;二是向本级人民政府和上一级审计机关提出建议，其载体通常为审计结果报告(特别是针对宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题);三是向有关主管机关提出建议，其载体是一种专用文书，如审计建议函。据此，可将审计建议分成三类：审计报告型审计建议，审计建议函型审计建议，审计结果报告型审计建议。
(一)审计报告型审计建议模式建构
审计报告型审计建议模式下，审计建议的对象是被审计单位，提出建议的载体为审计报告，建议的目的是希望被审计单位规范财经行为、增强效益性，建议的落实方式是被审计单位接受并执行建议。该模式研究的重点在于发现被审计单位的问题根源，通过找准契合点和设置利益诱导，找出实现审计目标的方案。具体而言：
1. 研究所发现的问题。发现问题和隐患只是提出建议的基础，针对这些问题提出合理的建议才是关键。审计机关应利用既精通财经管理又熟悉财经法规的专业优势、既了解审计对象的情况又熟悉本地经济发展的信息优势，在深入分析审计问题的基础上，找准病因，尽量做到既有定性依据、又有定量标准，既抓显露的问题、又挖潜在的隐患，既熟悉病因的现状、又熟悉国内外的先进经验。使审计建议有明确的问题基础和数据支持，确保审计建议能对症下药，争取实现药到病除，促进被审计单位收益最大化。
2. 寻找解决方案与审计目标的契合点。这里的契合点是指通过解决审计所发现的问题，从而实现审计目标的着力点，包括解决问题的时机和具体方案。由于每个项目的具体目标、建议对象的客观情况不同，该契合点也各不相同。为了找准契合点，审计机关需要与被建议单位进行充分沟通，包括向建议对象解释建议的依据、目的和预期效果，听取建议对象的解释，了解建议执行中可能出现的问题，找出解决审计所发现的问题与实现审计目标的最佳方案，以使双方的目标达到某种均衡，只有在达成这种均衡的共同动机下，审计建议才会被建议对象接受。只有在审计建议能使被审计单位效用函数最大化的情况下，审计建议才会得到采纳。当然在这个过程中，邀请相关方面的专家参加论证也是实现效用函数最大化的重要方法。
3. 研究利益诱导的设置。行政比例原则要求行
政目的与行政手段之间合乎比例，即行政行为具有必要性和均衡性。必要性要求审计项目具备提出审计建议的条件，均衡性则要求审计机关，必须对实现审计建议的预期利益和给建议对象可能造成的后果进行考量并权衡。如果能通过正面诱导的方法，引导被审计单位实现审计目标，则不宜采用审计决定等强制性方法。而良好的正面诱导，依赖于内部的利益配置，如从政策、信息等方面帮助建议对象增加其合法利益、预防其可能出现的违法行为等;必要时还可尝试分配预期损失，即在诱导机制中，对因实施审计建议所可能遭受的损失进行公平分配;对于误导性的审计建议，被审计单位有权就其损失申请审计机关补偿，从而为审计建议的实施提供动力，也增强审计人员的责任感。
(二)审计建议函型审计建议模式建构
审计建议函型审计建议模式适用于建议的对象为有关主管机关和单位，建议的内容是针对被审计单位的问题，需要有关主管机关整改的情况，建议的目标是促进主管机关改进管理，特别是改善相关体制、机制，使审计机关实现由维护财经秩序向服务审计对象的功能转变。
1. 放眼世界建模式。由于目前我国尚没有审计建议函这个文种，审计建议函型审计建议模式可以在审计报告型审计建议模式的基础上，借鉴他国经验进行构建。如德国《联邦审计院审计条例》(1997)第四十八条规定，审计机关应将年度审计报告草案提交给主管部门，征求主管部门意见，关键要使他们认识到解决审计所发现问题的重要性，因为不同的组织对同一问题可能有不同的判断，要不要解决问题才是提出审计建议的前提。因此，审计建议函的结构内容至少应包括建议的事实依据、评判依据、可采取的措施、注意事项等。
2. 换位思考提建议。采纳审计建议的过程是一个信任博弈的过程，然而信任是有风险的，如何才能使建议对象信任审计机关这一点非常重要。审计机关多从主管机关的角度思考问题，尽可能地消减建议实施的风险，使主管机关帮助被审计单位实现不利影响最小化，甚至还可派专人前往被审计单位了解情况，从旁观者的角度获取更专业、更客观的意见，这样才易得到主管机关的响应。
3. 深入说理重落实。《审计法》第三十七条虽然规定了审计机关有权向有关机关(多为主管机关)请求协助，但并没有明确受请求机关的协助义务。因此，审计机关应做好自身定位，在建议函中说清为什么如此建议、落实建议的预期利益，只有如此，才能避免主管机关对审计建议的偏见，引起主管机关的重视，从而扩大审计建议的指导力和审计的免疫功能，形成权力掣肘。
(三)审计结果报告型审计建议模式建构审计结果报告型审计建议模式适用的建议对象为本级人民政府和上一级审计机关，建议的内容多涉及改进预算执行和其他财政收支管理中的普遍性、倾向性问题，以及经济社会运行中的宏观性、长远性问题，审计建议的表现载体为审计结果报告的组成部分。由于建议单位为审计机关的上级，建议的内容多为体制、机制方面的问题，建议的目标多为辅助决策，因此在提出审计建议的过程中应该有更严格、更详细的规定。
1. 构建政策评估程序。对于体制和机制问题，审计机关可以参考美国审计机关的政策评估，不局限于被审计单位而进行广泛调研。如审计机关把脉廉租房和经济适用房时，不仅应调查相关资金的筹集、管理、使用单位，还应调查这些房屋的使用人;不仅应清楚政府制定廉租房和经济适用房相关制度的目的，还应了解这些制度在执行中存在的问题，从而对政府现行的房产政策做出评估，为政府创新房产新政出谋划策。
中图分类号：TF302 文献标识码：TF 文章编号：1009914X（2013）34053001
引言
合理化建议活动是漫湾电厂工会组织的一项开展多年的群体性活动，该活动为员工提供了一条渠道，鼓励员工积极为企业的生产、安全、行政管理、党群工作、环境保护等工作提出批评和建议，每条建议均进行公布，并选取好的建议安排到相应部门落实，最后对建议进行一定的评估。通过该种方式，扩宽管理部门决策信息的来源，提高电厂的管理水平，但传统的做法由于没有信息平台的支撑，该项活动涉及的建议收集、合理化建议委员会审阅、专业组审批、执行部门落实、落实情况反馈、建议评估等流程均为人工操作，存在人员工作量大、流转效率低、跟踪困难、管理没有闭环、纸张浪费等问题，对活动的深入开展造成了一定的影响。因此，本文就以软件工程的知识为基础对此类问题提出一种解决思路。
一.主要技术问题
1.1系统结构和设计模式
系统结构采用比较成熟的B/S（Browser/Server）即浏览器/服务器的三层架构。设计模式采用MVC模式，三层结构包括用户界面层、中间业务逻辑层和后端数据库服务层。模块的通用性和独立性使系统的维护量较小。其中客户层是V（View视图层）、中间层是C（Controller控制层）、数据层和Servlet共同构成M（Mode模型层）。
1.2应用系统体系设计
在设计应用系统体系时，需考虑的功能性需求包括业务的流程、用例、系统边界、模块包含的功能（提交建议申请、建议审核、建议查询和更新、建议统计、建议评估、建议流程演示等）、业务处理方式、报表功能等，非功能性需求包括数据处理量、存储量、存储方式、页面布局、用户体验、安全防范、服务器配置等。合理化建议系统由前端功能（建议展示、建议填报、建议查询、流程演示、管理员登录）和后台功能（工作任务箱、流程历史查询、建议查询、建议统计报表、用户角色管理、流程配置、系统配置）组成，采用质量稳定的HP Proliant G8服务器，安装Windows Server 2008企业版系统、IIS8.0和 4.0和C#环境和Microsoft SQL server 2008数据库，保证了大批量数据查询的稳定性以及相应速度。为保证安全，服务器存放在内外网隔离的内网中，部署在内网防火墙、上网行为管理设备后面，并安装了硬件防火墙，在程序上也做了防止SQL注入、跨站脚本攻击等措施。
二.系统需求分析
系统的需求分析阶段采用用例图工具，通过多次会议、现场交流等方式收集到电厂对该系统的功能性、非功能性需求，其中最主要的几个需求如下：
1）实现建议提交、合理化建议委员会办公室审阅、专业组审批、部门执行、执行结果反馈、委员会评估、结果公示整个业务流程的工作流闭环管理。
2）前台功能包括合理化建议公式结果展示、建议提交、活动流程演示、建议查询、后台登录五大主要功能。
3）后台功能包括工作任务箱、建议查询、建议统计管理、审批记录查询、人员权限、流程配置、日志管理等功能。
4）工作流引擎支持图形化定制、配置简单、运转效率高（流程从开始到结束的运转时间少于1分钟）、页面加载2000条记录的时间少于0.01秒等。
三.系统功能结构设计
合理化建议系统符合目前流行的B/S架构模式，包括：前台WEB页面、后台管理平台、数据服务器、WEB服务器，特别增加了报表管理系统。在设计阶段，从用户的角度看待数据及处理要求和约束，产生一个反映用户观点的概念模式，然后把概念模式转换为逻辑模式。将概念设计从设计过程中独立开来，使各阶段的任务相对单一化，设计复杂程度大大降低，不受特定的数据库管理系统（DBMS）的限制。
3.1前台WEB页面
前台WEB页面是员工浏览合理化建议申请、审批、执行、评估结果的视觉界面，能否简洁明了、突出显示合理化建议的这几点内容，尤其是让某位员工一目了然的知道自己提出的建议是否被采纳、交给哪个部门落实、落实情况怎么样等关心的问题起着非常重要的作用，体现着该项活动的公开、公正、民主性。因此，在设计前台页面时既要突出建议的状态、审批意见，还要保持页面的简洁大方。最终确定的前台页面主要包括：首页、建议提交、建议查询、流程演示、后台登录五大栏目，每个栏目的页面都尽可能简洁、美观、大方。
3.2后台管理平台
系统的后台主要用于流程各节点的人员进行审批、查询、统计操作，所以，页面设计要考虑审批操作方便（一键式审批）、查看建议内容要快捷和方便（一页显示），既保证审批的正确性，又要保证操作的简单性，避免浪费人工时间。最后确定的后台管理平台由工作任务箱、建议查询、建议统计、系统配置（多个模块组成）四大栏目组成。
四.系统的数据库设计
4.1数据库表介绍
由于该系统产生的数据的生命周期均长于系统一次运行时间，需要长期保存，因此，决定采用SQL Serve关系数据库来实现，该数据库具备快速检索、安全性高、内存和磁盘空间占用合理的特点，满足系统运行的要求。
4.2数据库控制接口设计
五.技术特点及水平评价
5.1系统技术特点
1）系统基本架构是基于框架，具有很好的扩展性和安全性；
2）系统采用了瘦客户端的设计，采用局部刷新技术，在表单上引入了大量的智能化数据填充方式，加快了访问速度，提高了系统的易用性和用户体验；
3）系统采用C#语言开发，具有很快速的开发速度。
农村一事一议筹资筹劳公益事业建设关系到每一位村民的切身利益，筹资筹劳比例是享受财政奖补的前提和关键，依法履行筹资筹劳程序是做好公益事业建设工作的保证，所以，集体经济组织在决定兴建村公益事业建设项目时，要从实际出发，坚持实事求是，充分考虑到农民的承受能力和法律规定，依法履行筹资筹劳程序，在法律允许的范围内，广泛征求受益人的意见，确定筹资筹劳标准。一事一议筹资筹劳限额标准按绝对数额确定，一事一议项目不需农民投工或农民投工难以完成的，不得筹劳;确需农民投工的，要按实际需要合理确定筹劳数量;自愿以资代劳的，要严格控制数量、比例及工价标准，防止用自愿以资代劳名义变相向农民筹资。对经村民大会讨论通过的筹资筹劳方案要由村民签字确认，并履行告知义务。筹资标准、额度要签入负担卡，发放到每个农户。对无正当理由拒绝承担资金和劳务的村民，应当列入债权清理范围，在协商无果的情况下，向人民法院提起民事诉讼，做到依法清收，确保按时、足额到位，防止集体经济组织因公益事业建设发生新的债务，减轻农民负担。
项目建设竞争化
为保证工程建设质量，实实在在的为农民造福，给他们创造一个优美、和谐的生产生活环境，防止在工程建设中弄虚作假和腐败案件的发生，村集体经济组织在确定施工方时应当引入竞争机制，根据本地实际，合理确定标底，采取招投标的办法择优确定承包者。为提高工作效率，减轻农民负担，筹资筹劳项目建设管理由村民委员会或者村民民主选举成立的项目建设管理小组负责。村民自建项目由村民委员会或者项目建设管理小组制定施工方案，组织村民建设;需要招标、议标的建设项目，由村民委员会或者项目建设管理小组按照规定程序确定施工单位，签订施工合同，明确承包方的名称、住所、标的、数量、质量、价款、履行期限、地点和方式、违约责任、解决争议的方法等。
评估人员专业化
按照吉政办发〔2011〕20号文件要求，项目建设村在申请一事一议财政奖补资金时需要履行奖补资金申请、奖补资金预拨、奖补资金清算三个程序，其中：奖补资金预拨前要审核项目的真实性、合规性、可行性和工程预算;奖补资金清算是对工程验收、项目决算的审核，并依据村民投资与投劳折资之和以及奖补比例进行清算，预拨资金多退少补。“预算审批”和“决算审核”是财政奖补资金拨付和使用的前置条件，是保证资金安全的主要措施，县（市）级政府应当高度重视这项工作，结合本地项目建设实际，在有关部门抽调专业技术人员，组建“专家库”，制定制度落实责任，在审核、审批预算和决算时，按照行业成立评估组，依法履行职责，作出科学、准确、有效的结论。
资金审批制度化
吉政办发〔2011〕20号文件规定，村级一事一议筹集的资金由乡（镇）农村经济管理服务中心代管，以村设立专户，专款专用，支出实行报账制，对财政奖补资金，要设专门账户管理，专款专用。为管好用好农民筹资和财政奖补资金，农村经济管理部门应当结合本地实际和相关法律法规制定资金管理制度，对施工方在建设过程中需要启动资金时，乡镇农村经济管理服务中心在履行相关审批程序后，可预付部分工程款，但预付总额不应当超过整个项目资金投入额的50%，建设项目完工后，村集体经济组织要预留合同约定工程投资总额（不含农民直接筹劳）的10%作为质量保证金，满一年后，经投资方检查确认无质量问题后，方可全额结清。
会计核算规范化
农村经济管理部门要认真执行农业部《村集体经济组织会计制度》，按照规定设置会计账户、科目，实行规范化记账。凡是一事一议工程建设业务，必须通过“一事一议资金账户”核算，对项目超支部分，可在不新增村债基础上，经村民大会或村民代表会议讨论通过，在集体积累或费用中列支。施工方结账时，必须提供完税票据，经村监委会审核后，报乡镇主管领导审批，实行转账付款。对农民提供的少量零星用工，在履行上述程序后，可实行现金结算，但在支出票据上要详细注明用工项目、数量、工值等需要说明的事由。
资产管理常规化
为做好一事一议公益性资产管理工作，发挥其应有的作用，要按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则，结合本地实际落实管护责任主体。根据我省实际，村级水渠、堰塘、桥涵应由村民委员会落实监管主体，管理、维修、养护由受益人负责;机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施可采取承包方式落实到责任人管理，科学制定承包费标准和受益范围，做到自收自支;村级道路、户外村内环卫设施、植树造林、绿化美化、村容村貌等由村民委员会安排专人管理，所需费用由村管理费列支，或通过村民一事一议筹资筹劳方式解决。
审计监督全程化
农村经济管理部门要充分发挥职能部门的作用，坚持依法行政，在保证村务监督委员会正确行使审核权的基础上，对一事一议筹资筹劳行为实行全程审计监督，严把“五关”，一是严把筹资筹劳关，做到程序、范围、标准、数量符合法律规定，严厉惩处弄虚作假套取国家资金的行为;二是严把资金、劳务管理关，农村审计机关要采取多种审计方式相结合的办法，开展筹资筹劳专项审计工作，及时查处坐支现金和劳务行为，全部纳入账内核算，真实的反映公益事业建设成果;三是严把奖补资金使用关，保证专款专用，对贪污挪用专项资金的行为一律依法处罚，构成犯罪的移交司法机关查处;四是严把会计核算关，做到入账票据真实合法、手续健全，记账方式、方法符合规定;五是严把资产管理关，主要审查一事一议资产管理制度制定和落实情况，审查投资兴建的公益性资产是否得到管护和维修，有无损坏和流失情况等。
