中图分类号：TU723文献标识码：A
亚洲开发银行(ASIANDEVELOPMENT BANK，缩写为ADB，以下简称为“亚行”)是面向亚太地区的一个区域性政府间的金融开发机构，于1966年11月正式成立，总部设在菲律宾首都马尼拉。我国于1986年加入亚行，自1987年获得亚行首笔贷款以来，我国利用亚行贷款的规模不断扩大，尤其是在中、西部欠发达省份。即使有足够的理由与亚行协商，也还要拖延较长时间、影响工期。本文着重介绍亚洲开发银行的招投标阶段采购合同合理分包的几点探讨。
一、工程概况
为了更好的促进福海县城经济发展，优先要做好县城排水改扩建、集中供热、天然气输送、垃圾处理、污水处理、城市道路等项目建设，加快福海县各方产业的发展，提高各族群众的生活水平，增强民族团结的需要。因此，此项目的顺利实施对福海县的社会经济快速发展起到至关重要的作用，简单介绍下本工程的建设内容：
1、道路工程
新、改扩建道路8条，总长9.44公里，同时新增道路养护等配套附属设施。
2、排水工程
采用曝气氧化塘处理工艺。排水管网仅实施部分未覆盖区域的排水管网10826米，d400管道采用高密度聚乙烯双壁波纹排水管道，d500、d600管道采用钢筋混凝土管。
3、供热工程
新建供热管网2×7406.5米，供热范围为老城区。其中：一次网3015.5米，二次网4391米。
4、生活垃圾处理工程
县城生活垃圾处理规模为60吨/日，主要建设内容包括生活垃圾填埋场1座，彩钢板结构垃圾收集房50座，箱式收集点150个，垃圾桶300个，配置载重5吨自卸式垃圾压缩车4辆。
二、亚行与国内采购招标阶段之差异
一般情况下，任何项目的实施主要是通过招标采购来实现的，招标采购工作贯穿于贷款项目的整个周期，在项目招标阶段亚行与国内招标采购存在明显差异。
(1)招标采购的原则不同:按照《招标投标法》国内招标采购活动应遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则;亚行贷款《采购指南》对招标采购规定了4项基本原则:一是必须注意资金的节约和效率，包括对所有工程和货物的采购;二是作为一个合作机构，亚行愿意为来自发展中国家和发达国家的所有合格投标人，在利用亚行贷款资助的项目中提供工程和货物采购的竞争机会;三是作为一个发展机构，亚行愿意促进借款国本国的承包业和制造业的发展;四是为了招标更加经济有效、防止欺诈与腐败的发生，非常强调招标采购的透明度。这些要求和意愿，亚行认为可以通过恰当的国际竞争性招标(ICB)等方式得以体现。
(2)招标方式不同:按照《招标投标法》国内招标采购的主要方式为公开招标和邀请招标;亚行招标采购方式包括:国际竞争性招标(ICB )、国际采购、国内竞争性招标(NCB )、直接采购、邀请招标、重复采购、自营工程等;亚行一般要求借款人采用国际竞争性招标方式采购亚行贷款项口所需的工程、货物与服务。
(3)招标程序不同:国内招标采购主要为一阶段招标程序和两阶段招标程序，而亚行招标采购根据项目的复杂程度可分为:一阶段单信封招标程序、一阶段双信封招标程序、两阶段双信封招标程序及两阶段招标程序。根据亚行贷款谈判备忘录的要求，福海项目建工程国际竞争性招标采用一阶段招标程序（但是福海县亚行贷款项目业主要求尽量避免国际招标，将包分小些）。
三、本项目招标采购合同分包的实施
在亚行评审之前，招投标公司将代表执行机构进行NCB(国内竞争性招标)和ICB(国际竞争性招标)采购。项目执行期间可聘请国际咨询公司作为设计评审顾问和施工管理援助。对于通过ICB(国际竞争性招标)进行工程采购或物品采购的，将采用下列亚行标准招标文件 (SBD)：
1) 物品采购；2) 工程采购；3) 厂房及设备的采购（大和小包）；4) 工程采购资格预审文件。
对于NCB(国内竞争性招标)采购，将采用中国模式招标文件。
1）在合同包内必须考虑到以下因素；
2）合同的大小，使其足够大以取得高效率和经济性；
3）在每个合同包内适当地方提供单项投标，允许较小的承包商参与投标；
4）为专门工程提供较小型的合同以确保其有效执行。
项目采购计划合理分包一览表
第一栏 第二栏 第三栏 第四栏 第五栏 第六栏 第七栏
描述 合同价 采购模式 拟定招标日期 亚行审查 计划开工日期
(分项) (万美元)
土建
Fuhai County 福海
FH-D-C01 排水的土建和管网安装工程 160.33 NCB 2011.4 2011.7
FH-S-C01 垃圾收运系统土建安装工程；垃圾填埋场土建安装工程；场外工程土建安装工程； 280.92 NCB 2013.4 2013.7
FH-T-C01 1、新建道路土建：文兴路、纵四路、横三路土建安装工程2、改建道路土建：环城东路、北新路、振兴东路、幸福东路、团结路土建安装工程 1516.02（2包） NCB 2011.4 2011.7
FH-H-C01 供热管网的土建安装工程 70.83 NCB 2011.4 2011.7
设备
Fuhai County 福海
FH-D-E01 1、PLC自控系统、化验设备、其他相应的配备设备2、袖珍挖掘机、管道疏通车、吸污车、12座面包车、泵站 153.74（2包） NCB 2011.4 2011.7
FH-S-E01 洒水喷药车、挖掘机、装载机、吸污车、拉水车、自卸车翻斗、应急车辆、环卫监察车、垃圾压缩车 204.95（3包） NCB 2013.4 2013.7
FH-T-E01 五十铃扫地王、双桥自卸车、压实机、轮式挖掘机(免爆机)、自卸汽车、尼桑四驱皮卡、装载机、手扶式单钢压路机、20T单钢轮SD200D压路机、全顺面包车、管材耐静压测定仪器、气动高枝剪、手动伸缩式修枝剪/锯、草坪修剪车、草坪梳草机、智能型综合道路养护车 173.27（2包） NCB 2011.4 2011.7
FH-H-E01 1、预制直埋保温管道DN5002、预制直埋保温管道DN400 211.09（2包） NCB 2011.4 2011.7
备注字母含义：FH 福海县，D 排水，S 固废、环卫，E 设备，H 供热，C 土建，T 交通道路
结束语
亚行贷款项目分包是前期的难点工作，不仅要考虑设备的进货渠道，还要考虑工期合理安排，保证资金的全面投入，以上是对福海县亚行贷款项目采购计划合理分包的探讨。
参考文献
1．《Handbook。Bid Evaluation》ADB Central Projects Ser-vices Office August 1983 (Revised Jan.1994)
2.亚洲开发银行.亚洲开发银行采购指南:修订版「M].2007.
1引言
自从2004年《中长期铁路网规划》实施以来，我国铁路网发展迅速，铁路固定资产投资不断增加，由2004年的不到600亿元增加至2015年的8238亿元，“十二五”期间我国铁路固定资产投资完成3.58万亿元，铁路建设取得巨大成就。招标阶段作为铁路工程建设程序的一个重要环节，对控制铁路建设投资非常重要。本文通过分析铁路建设工程招标阶段投资管理工作存在的主要问题，针对目前铁路建设项目普遍采用的施工总价承包模式，提出相应的解决对策。
2铁路建设项目在招标阶段存在的主要问题
目前，基于铁路建设相关法规规定，铁路建设工程招标阶段投资管理主要工作包括：工程量清单编制、承包范围确定、划分工作界面、甲供料清单、暂估价以及Ⅱ类变更设计和风险包干费的限额确定等。但由于招标阶段时间较短、工作深度不够等原因，导致铁路建设工程投资管理工作不可避免的存在问题。
2.1招标工程量清单编制
招标工程量清单是工程量清单计价的基础，是作为编制招标控制价、投标报价、计算或者调整工程量、索赔等的重要依据之一，也是实施阶段变更设计等估价的基础。一经中标签订合同，招标工程量清单就是合同的重要组成部分。当前，建设工程招标阶段普遍存在着项目清单不完整、项目特征描述不准确、工程量计算不准确等问题，这些都会增加后续实施阶段的工程造价，也会造成投标单位对分部分项工程采取不平衡报价。目前，铁路建设工程工程量清单编制基本上是由发包人委托咨询单位分标段编制，在确定各标段预算基础上进而确定最高招标控制价。而目前咨询单位基本没有按照《铁路工程工程量清单计价指南》（以下简称《指南》）的相关规定进行编制，加之发包人不进行详细审核，导致在工程实施阶段就不能准确确定施工图数量，也不能对变更设计进行准确的估价，有的甚至引起双方合同纠纷。招标工程量清单编制主要问题表现在三个方面：一是清单子目没有按《指南》规定的深度划分，譬如隧道工程子目划分等；二是没有按《指南》规定的工程量计算规则计算清单数量，譬如钻孔桩桩长和挖孔桩圬工数量等；三是没有按《指南》规定的工作内容计算数量并设置清单子目，譬如将挡墙反滤层的数量纳入地基处理、路基附属圬工的基坑挖填数量纳入附属土石方等。
2.2承包范围确定
承包范围是招标文件中极其重要的条款，一定要在招标公告、投标人须知和工程量清单报价说明等文件中明确清晰界定，而不是结合工程量清单的备注和分标段的单项预算去推定，这样就会造成实施阶段调整合同没有依据和产生不必要的合同纠纷。目前，铁路建设工程招标阶段往往存在承包范围确定不合理、不准确等问题。例如，某建设项目的岩溶处理在报价说明中是作为暂估价报价，而在编制的工程量清单中则将桥梁岩溶处理纳入施工图量差，路基和隧道岩溶处理却放入《指南》的其他费用项下，这样在执行中就会存在重大分歧。还如某项目在招标文件的承包范围计列了临时用地数量，但没有准确界定上述临时用地的范围等。
2.3甲供料清单编制
甲供料清单中的单价是料源地或某交货地点的价格，而从料源地或交货地点到工地的装卸运输保管费用等一般由承包人承担。因此，甲供料的运杂费起讫点为料源地或交货地点至工地，这部分运杂费不包含在甲供材料费以内，计入综合单价。目前，铁路建设工程招标阶段在甲供料清单方面存在以下主要问题：一是运费的界面划分不准确，实际甲供料招标时基本要求将物资设备送到沿线各工点，这样与招标预算中的工地运杂费重复计列；二是税费分劈不准确，主要是甲供料包含在综合单价中时将甲供料税费从合同扣除，而甲供料未包含在综合单价中时又未扣相应的税费，这样就造成招标预算错误或实施阶段调差时计算错误。
2.4工作界面划分
合理的工作界面划分有利于工程的进展、合理分担风险和减少废弃工程，甚至减少合同纠纷。目前，铁路建设工程基本按站前（包括路基、桥涵、隧道、轨道及站场等）、站后（站房、四电等）分阶段开展设计工作，这给工作界面划分带来了较大的困难。譬如铁路沿线四电牵引变电所、AT所等工程的征地拆迁、土石方工程、防护等因设计滞后原因，在站前施工时难以一并办理征地拆迁工作，导致很多协调问题以及施工难题。再如属于站后工程的站房平面布置和标高在站前招标时未确定，导致站场土石方、地道等变化后从而引起合同纠纷。铁路建设工程招标阶段工作界面划分不合理导致合同纠纷、工程进展拖延等一系列问题，主要表现形式如下：一是将道砟划分给铺架单位承包，不仅工作界面移交时会导致各种矛盾，还会因路基质量问题引起的道砟数量节超产生分歧和纠纷；二是将无砟轨道的精调工作划分给铺轨单位承包，则无砟轨道施工质量则会直接影响精调工作量和调整件更换数量等；三是将轨枕预制由轨枕厂承担，而运输由土建施工单位承担，则运输损耗问题将产生分歧和纠纷。
2.5暂估价确定和调整
为合理分摊发承包双方的风险和有利于工程进展，对于部分在招标期间难以准确确定数量和费用的项目，应以暂估价形式纳入招标范围。目前，铁路建设工程招标阶段往往存在暂估价确定与调整不合理的问题。例如，部分项目将岩溶处理、大段落帷幕注浆、反坡排水等直接按批复概算纳入承包范围，而实施期间如果实际情况发生较大变化，则发承包双方同时承担的较大风险。有些项目虽然作为暂估价纳入承包范围，但未明确实施阶段如何调整或调整方式不准确等，这样在实施阶段往往会造成双方之间的合同纠纷。
2.6风险包干费和Ⅱ类变更设计的限额设定
铁路建设工程施工由于受到工程自身特点及周边环境的巨大影响，不可避免地存在一些风险源。目前，关于铁路建设工程的Ⅱ类变更设计和风险包干费的限额，中国铁路总公司没有做统一规定，而是由发包人根据项目情况在招标文件及合同中约定。而目前的实际情况是，发包人在设置风险包干费时既没有考虑项目的工程地质条件、设计深度和标段工程类别等风险因素，也没有与Ⅱ类变更设计的限额相结合，而是各标段统一制定一个费率。由于实际实施过程中每个项目的变化总是千差万别，采用各标段制定一个统一费率的形式，最终没有起到风险包干费的作用，也没有达到风险包干费设置的目的。同样，对Ⅱ类变更设计的限额不认真研究，不结合项目具体情况设定额度，导致最终发承包双方的风险不能合理分摊。
3解决招标阶段投资管理问题的对策
针对铁路建设工程招标阶段存在的上述问题，本文有针对性地提出具体的解决方案，以期减少分歧和合同纠纷，保障工程施工质量和顺利进展。
3.1关于工程量清单和甲供料清单编制
发包人在委托咨询单位编制分标段预算时，要在委托协议上明确如下具体要求。首先，咨询单位应严格按照《指南》规定编制工程量清单，同时明确甲供料清单运费的划分界面和税费的归属；其次，发包人要加强对工程量清单和甲供料清单审核，尤其是对容易出现问题的关键环节重点审核，确保清单资料准确。
3.2关于工程承包范围的确定
发包人应在充分调研基础上，本着合理分摊发承包双方的风险原则确定工程承包范围，并在招标文件中详细载明。建议在铁路建设工程招标文件中明确如下项目或者费用的承包范围：取弃土（砟）场和大型场站临时用地和复垦、高等级电力线路、军缆和油气管线迁改、等级道路改移、跨江跨河的水工防护工程、营业线施工配合费、跨江跨河的航标设施及港航监费用等。
3.3关于工作界面划分
发包人应汲取以往建设项目在工作界面划分时出现问题的教训，并借鉴成功的实施经验，本着有利于工程进展、减少施工干扰、方便管理和杜绝废弃工程以及尽量避免经济纠纷的原则划分工作界面。建议在招标文件中对下列项目的工作界面进行划分：电缆沟槽、护轮轨、综合接地、接触网支柱基础、T梁的湿接缝及横向张拉、有砟轨道大机养补砟及精调以及无砟轨道扣件安装和轨道精调等。这些工作内容应本着有利于工程进展的原则，分别划分到相应的站前土建（路基、桥涵、隧道等）和铺架（铺轨、架梁）单位实施。
3.4关于暂估价确定原则
对于设计阶段暂定的或招标期间难以准确确定数量和费用的项目，要采取必要的手段合理规避承发包双方可能在实施期间承担过大的风险。建议针对比较常见的岩溶处理、隧道大段落的帷幕注浆和反坡排水等项目，采取如下具体措施，一是列入承包范围，明确实际发生时数量和费用的确定原则；二是工程量清单提供预估数量，由投标人根据预估数量报价，实施期间按确认的数量结算。
3.5关于限额设定问题
建议发包人在统筹考虑铁路建设工程不同标段之间因工程地质条件、设计深度和标段工程类别等存在很大差别前提下，结合Ⅱ类变更设计限额的设定，设定不同标段的风险包干费限额，从而避免发承包双方之间以及各承包人之间出现的风险包干费和变更设计限额的极端不平衡、不合理现象。
4结语
铁路建设工程投资控制是一个复杂的系统工程，招标阶段虽是项目整个建设周期中一个短暂的阶段，但对合理确定工程合同造价和后续实施阶段的投资控制至关重要。基于铁路建设工程在招标阶段存在的主要问题，本文从工程量清单和甲供料清单编制、工程承包范围确定、工作界面划分、暂估价确定原则、风险包干费和Ⅱ类变更设计的限额等方面提出了相关对策建议。
参考文献
[1]惠勇.铁路工程项目设计阶段投资控制措施研究[J].建筑经济，2015（1）：62-64.
[2]桑瑶瑶.建设单位在招标阶段控制工程造价的思考[J].广东科技，2015（24）：10-12.
[3]铁道部.铁路工程工程量清单计价指南（土建部分）（铁建设〔2007〕108号）[M].北京：中国铁道出版社，2007.
该城市道路工程建设项目是J市城市建设投资公司建设的投资较大的市政建设项目。为发挥审计“免疫系统”的建设性作用，核实该工程造价的真实性和准确性，避免结算价高估冒算，揭示工程实施过程中存在的问题，促进参建单位整改，审计部门对该工程进行了结算审计。
（二）审计重点和方法
1．工程结算价的真实性和准确性审计。
查阅竣工（施工）图纸、合同文件、变更签证、结算书。查看工程现场、取土场及弃土场，测量土方运输里程、结构物断面尺寸、苗木胸径（干径、蓬径）等，核查路灯盏数、苗木株数等工程项目数量，审查结算工程量的真实性。查看变更单价、工程量计算底稿，检查计价工程内容是否与施工工艺相符、工程量计算方法是否遵循计算规则。审查结算书中清单计价、规费及税金计取的准确性，是否与合同价标准一致。
2．招标工程量清单及预算价的真实性、准确性审核。
查阅招标文件及标底预算书。检查清单子目有无错列、少列，是否与图纸内容、清单计价规范相符；检查综合单价计价是否准确，计价定额有无错选、重复计价等情况，计取的各项费率是否与规范文件相符。
3．招投标执行情况审计。
查阅招标公告、招投标文件、中标通知书和施工合同，检查所有项目是否进行招投标，有无必须招标而未招标的项目。
4．合同执行情况审计。
查阅所有合同文件，审查合同双方的责任、义务是否按规定履行，有无挂靠、分包行为，分包是否合法、合规。
5．工程变更情况审计。
查阅现场签证、工程计量、设计变更、监理审核资料。检查有无不按图施工、随意变更设计、增加造价的情况。
二、审计发现的主要问题和结果
（一）工程量虚报，变更单价错误，未按合同价结算等
1．工程量虚报，多计结算价676.84万元。
（1）虚报河塘清淤工程量。该市政道路工程图纸中河塘的面积为18969平方米，清淤量为28362立方米。送审结算的清淤量为75571立方米，清淤的面积为30325平方米，分别为图纸工程量的2.7倍和1.6倍。审计中发现：一是清淤前河塘面积与图纸面积相仿，但清淤后每个塘的开挖面积却大了一圈，有的达原塘面积的2倍以上，河塘的一圈都为淤泥包围。二是淤泥顶面标高与原地面（塘埂）标高相差无几，最多也只相差0.7米，与图纸平均水深1.7米相差1米。审计对虚报的清淤工程量22825立方米予以核减，对应核减碎石土回填、石灰土回填、淤泥弃运、缺方内运清单子目工程量，共核减结算价278.66万元。
（2）监理单位未按实签证多计工程量。
一是假签暗塘挖弃工程量。该工程有一段为二级公路改造，就在改造段，有一暗塘挖弃的签证：原公路路面结构层破除开挖后，其底下为不适宜土，需挖弃后用石灰土回填。原公路路面结构层下应为路床，最终监理单位承认该签证不实，共核减相关结算价23.13万元。二是土方超运距签证与实际不符。缺方内运与余方弃置监理单位签证的运距分别为8公里和5公里。经现场审计查看，签证运距分别多计3公里和2公里，多计结算价324.45万元。
（3）多计未实施道路工程平交道口工程量。
该市政道路设计图纸预留两处平交道口，因规划调整，两道口取消而未实施。送审道路工程结算按图纸工程量结算，未实施部分没有扣除。平交道口为主车道结构层，路面结构层从石灰土底基层到沥青混凝土上面层，单价合计263.34元/平方米，该项结算多计50.6万元。
2．监理单位对N施工单位申报的工程变更单价审批错误，多计结算价468.30万元。
变更增加的填筑石灰土子目与合同内掺石灰清单子目施工工艺不同，其单价应不能直接套用。合同内掺石灰施工工艺为：路基开挖土方运至拌料场，掺石灰拌合后再运回现场摊铺、碾压。变更增加的填筑石灰土施工工艺为：摊铺、拌灰及碾压（运输等计入缺方内运）。两项目工艺相差两次装车、运输，单价相差23.39元/立方米，此项核减结算价468.30万元。
3．结算单价与合同单价不一致，多计结算价414万元。
未按合同价结算的工程项目主要为：人行道工程中花岗岩道板清单子目；绿化工程中胸径20厘米广玉兰乔木栽植、胸径18厘米银杏乔木栽植清单子目；路灯工程中路灯安装及给水工程中铸铁管铺设清单子目。其结算单价中主材单价、管理费、利润等都与合同单价标准不相符。
4．其他原因共核减275.04万元。
（1）土方工程：清表、挖土方工程量没有扣除河塘及老路所占部分；缺方内运、余方弃置、灰土填筑工程量多计。
（2）排水工程：挖沟槽土方计算时没有扣除清表量；填方及弃方工程量多计。
（3）桥涵工程：混凝土基础厚度、墙身工程量多计。
（4）整个工程现场安全文明施工措施费未考评，不予计取现场考评费。
（二）招标单位招标工程量
清单编制、标底计价不够规范
1．部分标底清单单价高出定额预算单价。
如路面工程沥青混凝土单价，依据2004版《J省市政工程计价表》和市场的材料价格编制的6厘米粗粒式沥青混凝土、4厘米细粒式沥青混凝土单价，比标底清单价分别低3.86元/平方米和4.32元/平方米。另有检查井、碎石土、乔木栽植等标底清单单价高于定额预算单价，总计393.36万元。
2．招标清单漏项，错列入招标费。
如老路面拆除、石灰土填筑、排水管管径1米和0.8米出水口等清单子目招投标清单中未列，清单漏项价共计388万元；在工程量清单中错列入招标费项目52万元，该费用应由公司与建设单位进行结算，不应计入施工单位的建安费中。该工程招标项目最高限价合计7576.02万元，错误金额为833.36万元，错误率为11%。
（三）应当招投标的工程未进行招投标
直接发包给施工单位进行施工建设单位未进行招投标，直接与施工该项目土方、道路、桥涵、排水工程的N施工单位另签施工合同，将给水工程，合同价429万元交由其施工；直接与C施工单位签订路灯工程施工合同，合同价302万元。两工程分别已达到《J省工程建设项目招标范围和规模标准规定》第八条，“施工单项合同估算价在100万元人民币以上”必须招标之规定。
（四）人行道工程分包给无资质的个人施工
建设单位与N施工单位商定，将其合同工程中的人行道工程，送审价262万元，指定分包给某个人组织施工。工程分包只能分包给具备相应资质条件的单位，分包给无资质的个人是法律不允许的。
（五）土方工程未按图施工
该项目土方工程中，根据图纸说明，路基开挖土方应利用填筑。N施工单位在土方工程开工时，在未作任何理由说明的情况下向监理提出了变更：开挖的土方除用做人行道素土填筑外，全部弃运；路基填筑5%石灰土全为借土填筑。监理单位审批同意了此变更，该利用的挖方弃运，增加工程投资88.5万元。
三、审计建议
1．提高相关人员的责任心和业务水平，严把工程签证关，提高投资控制水平。
有关人员每接受一项工程时，首先要对施工图及合同等有关规定进行认真学习和了解。其次要经常深入施工现场，了解施工中的异常情况或施工工艺的变动对工程造价的影响。建立完善的签证管理制度。明确规范领导、施工技术、结算等有关人员的责任、权利和义务，只有责权利明确了，才能规范各级工程管理人员在工程签证的管理行为，提高其履行职责的积极性，有效控制工程投资。
2．建议审计机关开展对政府投资和以政府投资为主的建设项目招标机构编制的工程量清单及预算价进行审核的工作。
为保证招标时工程量清单及预算价的合法性（预算编制是否符合相应定额、标准和有关规定，能否作为签订工程施工合同的合法依据，使其具有法律效力）、真实性（预算与施工图纸是否一致）、准确性（各项计算是否符合有关规定，内容、计算结果是否合理、准确，是否存在虚假与错误，验证预算编制的可靠度）和完整性（各分项工程项目是否完整以及资料的完整、齐备程度），在工程招投标之前需对其进行审核。审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目工程量清单及预算价实施同步审计，可以改变传统的审计方式，由弱效性的事后审计变为跟踪审计，强化了审计事前监督职能，响应了政府对审计部门的要求，确保了被审计建设项目标底编制的质量，在维护建筑市场经济秩序，提高经济效益方面有着十分重要的意义和作用。因审计法及相关法规、文件没有对该项审计工作予以明确，各地方政府应出台相关文件，为该项审计工作的开展提供依据。
3．工程招投标（承发包）是非常严肃的商业活动，具有行政法律属性，须依法行事。
建设单位应严格遵守招标投标法等相关法律法规的规定，对必须招标的项目进行公开招标，不得直接发包。
4．建设单位应严格执行《合同法》，规范合同管理。
依法将总包单位的部分工程分包给具备相应资质条件的单位，不得分包给个人。
5．建立健全变更设计审批机制，避免不必要的浪费。
在审批设计变更时，应进行统筹考虑，确定其合理性、可行性及必要性。建立健全变更设计审批机制等内部控制制度，做好变更设计管理台账，以求在工程项目建设过程中能合理使用人力、物力、财力，取得较好的投资效益和社会效益。
四、审计成效
本次审计不仅对高估冒算的工程结算价款予以核减，还指出了在工程设计变更、招投标程序、合同管理、投资控制等方面存在的问题及产生的影响，并提出了相关意见，取得了较好成效。
1．对违反《招标投标法》的行为，有关部门对其进行了处罚。
对未能尽责的单位及相关人员，有关单位予以批评、教育或换岗。
2．促进强化了规范管理。
建设单位很快出台了相关内部控制制度和管理办法，进一步规范了项目管理行为；在监理合同投资控制部分增加了虚假签证的处罚条款；在施工合同专用条款中，对送审结算价核减超10%部分，明确由施工单位支付相关审计费用。
3．根据审计报告撰写的审计信息提交政府领导后，引起政府领导和相关部门高度重视。
很快就制定了《J市政府投资项目跟踪监督管理暂行办法》。其第九条针对工程监理，明确对不负责任乱签字或与施工方一起虚报工程量等的监理人员给予处罚。第十二条关于工程变更控制，投资调整额度在总投资的10%以内的，由业主单位进行控制和报批；超过（含）10%的，报原审批单位审批。
五、经验与体会
1．在项目结算审计过程中不应只关注造价的真实性、准确性
还应该对应项目实施过程，从施工图设计（图纸是否审核、设计单位有无资质）、招投标程序（是否有规避招标、直接发包）、签订合同（合同条款是否实质性违背招标文件）、内部控制制度建立执行情况等方面入手，全过程多角度发现问题。
2．对综合单价高、变更工程量大的工程子目进行重点审计，这些是施工单位高估冒算、偷工减料的“常发部位”。
如市政道路的沥青砼路面工程，其综合单价在每立方米千元以上，审计时应对其面积、厚度、油石比及碎石级配等进行详尽调查；路基石灰土的工程量都在几万立方米以上，审计时不仅要核实其工程量计算的准确性，还应对其施工工艺、灰剂量进行调查，与合同单价的清单描述、投标书施工组织设计进行核实。本次审计中，路面结构层及路基石灰土工程核减额占总核减的40%以上。
（一）紧紧围绕民生工程，积极推进城区建设
结合深入学习实践科学发展观活动，为加速新型城市建设和城乡一体化发展，让改革发展的成果惠及广大人民群众，我们把建设和谐街道、和谐农村作为头等大事全力予以推进。根据区政府投资项目计划，主要围绕民生工程，积极推进城区整体建设。
5、滨海快速路的小桥改造工程。滨海快速路的无名小桥始建于上世纪90年代，现已是危桥。经区政府批复，计划投资22万元的无名小桥改造工程，已按计划于7月全面竣工通车。
7、按计划落实好市政建设项目。根据工程建设计划，2009年开发区市政公司完成的工程项目有：笠山路污水管修复工程，小港大桥西侧道路修复工程，桥东老区、安置区砼路面浇筑工程，半路洋居民路灯安装工程，小浃江河坎修筑工程，蔚斗社区文化广场及门球场建设工程，金鸡山排洪沟清理工程，2009年的公厕、垃圾亭改造工程以及长河新村、原开发区老年活动中心的绿化工程、半路洋老居民区给水管道改造工程，青峙区域服务中心改造工程，东升社区老年协会会所建设工程和工业区围墙外绿化改造工程等。
（二）规范农民私人建房管理，严格执行规划审批程序
在规范建房审批程序和加强建房管理的同时，还认真做好农户建房需求的调查工作，初步掌握辖区内农户建房的需求总量及结构，了解申请建房户的家庭经济状况等，为上级部门推进农村住房改造与建设提供了科学的决策依据。
（三）加强小型工程项目招投标平台建设，促进招投标工程管理工作健康发展
1、加强街道招投标分中心管理平台建设。通过街道招投标分中心管理平台建设，规范了招投标程序，进一步扩大了公共资源的管理范围。
中图分类号： U448.14 文献标识码： A 文章编号：
前言
市政道路桥梁的建设是我国基本建设的项目之一。我国道路桥梁工程建设模式自建国以来，几经变革，从20世纪80年代至今，道路桥梁的基础设施的建设投资渠道呈现出多元化格局，道路桥梁工程建设模式也更加灵活多样，而让市政道路桥梁工程建设参与招标投标，是充分体现以市场为主体，国家宏观调控的经济体制的运行。道路桥梁施工招投标制及监理制已成熟并稳步推开，道路桥梁工程项目走向了市场。
一、 招标投标的基本特征和作用
招标投标是市场竞争的表现形式，是工程建设领域在社会主义市场经济体制的过程中培养和发展建设市场的一项重要的改革措施，是竞争机制在建设市场产生作用的体现；招标投标是承包合同的订立方式，招标投标制度的开展有利于促进社会主义市场经济体制的建立和完善；有利于促进建设市场的统一和开放以及有序竞争，培养和发展建设市场；有利于促进社会劳动生产力水平的提高，即促进企业的技术进步和管理水平的提高，在保证工程质量和进度的前提下，降低工程造价，提高投资效益。
二、 市政道路桥梁工程招投标管理中存在的问题
随着经济的飞速发展，人民生活的不断提高，城市道路桥梁的建设需要，市政道路桥梁工程的招投标工作的展开对工程项目的建设有着越来越重要的作用，实行招投标制度的意义在于通过招投标引入竞争机制，防止垄断和地方保护主义现象，减少建设市场的行政干预，规范业主行为。各省市也在积极探索更多科学的风险防范的途径，取得了良好的效果。但由于有些地区及部门对市政道路桥梁工程招投标工作管理不全面，如道路桥梁施工招投标制度理解不够，在指导思想、具体操作等方面的偏差，存在着不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面:
1、 市场经济自由竞争和追求利益最大化的特点导致了不公平的投标竞争
市场经济条件下，各企业按照自身的特点开拓市场并与同类型的企业展开相应的竞争，这样不仅形成了自由竞争的良性互动机制，同时也使一些企业在追求自身利益最大化的前提下进行不公平不合理的恶性竞争。有些行政主管部门及建设单位，一些不具备投标资格的无独立资质的二级法人也参加招标，导致一些虚报资质等级的挂靠企业中标(一些有资质的施工企业，只负责出资质，任人挂靠，收管理费了事) ，这种“高资质投标，低资质进场，无资质施工”违反基建程序的做法在很多地方都有，致使市政道路桥梁工程建设的招投标工作建立在一个虚假的形式竞争的基础上，而不是在市场经济条件下的公平竞争、优胜劣汰。
2、监督体制的不健全和不完善影响了招投标工作的公平性和道路工程建设的质量
市场经济的竞争机制本是建立在公平公正的竞争基础之上的，若是缺乏了严格有效地监督机制，市场经济的自由竞争就会成为获取巨大利润的机会和条件。有的地方甚至存在泄露标底、串标等情况时有发生；评标办法不完善，有待进一步研究科学合理的评标办法；同时施工企业由于自身需要，为达到中标目的，有意压低报价，采用微利标、无利标甚至亏损标，致使投标书编制缺乏规范性。
3、法律法规的不健全导致执行标准不统一、执行不够具体全面
我国虽已颁布了关于工程招投标管理方面的法律，但由于政府各管理部门独立行使管理的权利，颁布的管理条例和法规没有一个统一的标准，影响到了招投标工作的良性发展。有些建设单位利用招标权收受"回扣"，对按国家规定应实行公开招投标的项目，进行指定招标或议标，搞"暗箱"操作，选择与自己有利益关系的施工企业进行施工。这是工程招标投标管理工作中失职、赎职行为。
以上问题严重地影响了招投标工作的健康开展，影响了道路桥梁建设项目的投资控制、质量控制和进度控制，使招标投标成了人情风、关系风和违法乱纪现象的保护伞，严重地损害了招标投标制度的形象，在社会上造成了不良影响。因此，加强招标投标管理工作具有很大的紧迫性。它不仅是完善招标投标制度的需要，而且也是建设市场和加强反腐败工作的需要，是加强建设市场管理工作的重要组成部分。
二、市政道路工程招投标管理工作的加强和改进
施工招投标是工程建筑市场经济中的一种竞争方式，是双方当事人依法进行的经济活动，通过公平竞争择优确定中标人，是邀约和承诺的实现，能够充分发挥价格杠杆和竞争机制的作用。道路桥梁施工招投标存在着一些问题，产生一定的风险，为保证工程建设市场的健康有序发展，必须加大管理力度和约束机制，管理规范工程招投标行为。
1、针对建筑市场的竞争机制，规范建筑企业之间的竞争模式
市场经济条件下的自由竞争机制有可能导致不公平的竞争方式，需要国家在以市场经济为主导的前提下进一步规范建筑企业之间的竞争模式。为在工程招投标的具体实施过程中，有章可循，把人为因素消除到最小限度，消除不正当竞争方式和行为，真正体现竞争的公开、公平、公正。完善投标、评标、定标过程，制定严密的评标细则，做好投标文件的技术评审，并采用百分制的综合评分法、专家论证法或其它先进方法进行评标。为加强工程招投标管理, 施工单位的资格预审工作可委托政府招投标中心进行。为避免优秀施工队伍的落选, 资格预审及后审可适当增加那些参加过同类工程项目并得到质量奖项的施工单位的预审及后审分数。建设单位应选择有资质且素质高、信誉好的施工企业来承担项目。
2、健全完善招投标工作的监督管理机制，保证招投标工作的公平性和工程质量
前市场经济的不正当竞争在很大程度上是由于监督机制的不健全和不完善，要在规范建筑市场的同时加强对企业、对评审人员的监督管理，由于招标投标主体缺乏应有的自律能力，因此执法机关应坚强执法监督，保证法律和法规在执行过程中的严肃性。。严把施工企业的资格预审和后审关，承担道路桥梁工程施工项目的单位，必须是经建设主管部门审批，取得道路桥梁工程施工资格证书，具有法人资格的施工企业。防止一系列虚假竞争、权钱勾结，保证道路建设工程的质量。再对投标企业展开全面重点监督的同时也可建立意见反馈机制和群众监督机制，让政府和中标的企业置于群众的监督范围之中，将监督的权力交付于广大的人民群众，同时通过工程的建设建立起政府与群众之间的良性互动机制。
3、巩固和完善法律法规的制定，进一步加强法律法律的执行力度
建立和完善招标投标法规，一方面要注意当时的社会经济条件，使招标投标法规服从法律规定和当时的社会经济基础，另一方面又应重视法规对社会经济基础的反作用，通过法规的建设来促进道路桥梁建设市场的培育、发展和完善，使之适应社会主义市场经济体制的要求。对在工程招投标工作中违法违规行为的投标企业和评审人员，也要在巩固完善法律法规的基础上加大惩罚力度，促进市政道路工程招投标工作的公平顺利进行，建立一个持续有序的竞争市场。应切实加强道路桥梁工程招标投标工作的管理, 严格按照要求和规定来审查道路桥梁工程招标投标主体资格的合法性、适应性, 招标文件的公平性和招标程序的可操作性, 以及评标定标的客观公正性。
结束语
随着我国道路桥梁工程项目市场化的不断推进, 项目招投标是建设市场管理工作的重点,加强道路桥梁工程招标投标管理工作势在必行,招投标项目管理经由积极的探索, 取得了一定效果, 但如何加强招投标管理还将是我们长期探索的一个课题。
参考文献
引言
虽然我国的交通事业取得了一定的成就，但是城市轨道交通工程招投标的管理仍旧存在一些问题。为保证工程建设顺利进行，必须实行严格的招标投标。分析研究城市轨道交通工程招标的特点，探求招投标工作的规律，对于维护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法利益，有着十分重要的作用。招标投标是指招标人事先提出采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为，它包括招标和投标两个最基本环节。
1城市轨道交通项目概述
随着我国经济的发展，对于交通状况的要求越来越高，但是城市交通状况却不容乐观，城市交通拥挤，大气污染等问题仍旧存在，严重制约了城市的可持续发展之路。城市轨道交通项目因其天然具有的舒适、安全、便捷、高效、节能、环保等特点，能够有效化解交通拥堵产生的矛盾，受到国内外城市的大力推崇。此外，城市轨道交通项目能够充分展现城市的经济水平，于无形之中成为衡量一个城市综合实力的重要标志。城市轨道交通项目的投资费用非常高昂。
2城市轨道交通项目招标内容
城市轨道交通对于我国经济的发展和基础工程的建设具有重要的影响意义。城市轨道交通项目属于关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目，其勘察、设计、施工、监理、重要设备、材料等达到规定标准时，必须依法履行相应的招标投标程序。招标投标作为合同形成的关键阶段，对城市轨道交通项目的顺利实施有着重要影响。招标人应当根据合同规划情况，按照项目特点和管理模式确定所需的招标内容。通常而言，招标内容可以分为工程、货物和服务三大类别，每一类别又可细分为若干不同的专业项目。如工程招标项目按照专业类别，可以分为土建施工工程招标、设备安装工程招标、园林绿化工程招标等；其中，土建施工工程招标按照施工内容，又可分为土建工程、装修工程、降水工程、专项工程等细项招标内容。
3招标投标中投资控制的基本方法
3.1主动控制为主、被动控制为辅，审时度势无缝结合。
招标人应以主动控制为主要方法、被动控制为辅助手段，审时度势将主动控制和被动控制无缝结合，保证各个环节的投资目标不偏不离，符合投资计划要求。招标人在编制招标文件、报价要求、评标方法、合同条款、技术标准时，应当积极进行轨道项目投资的主动控制，如：保护己方权利规范建设行为，明确对方责任义务及其工作内容，确立轨道项目的变更范围及其申报程序，约定关键节点的工期要求和误期赔偿标准，制订轨道项目的技术要求和质量标准，确定轨道项目的价款调整范围及其方法，划分双方的风险范围及其费用归属，要求提供无条件和不可撤销的履约担保等，均可以有效的控制投资风险。在评审投标文件及其投标报价时，招标人可以针对投标人的投标价格、工期安排、人员组织、机械设备、实施方案等，充分发挥被动控制的作用，通过评标委员会要求投标人进行澄清或者修正，分析是否响应和承诺各项招标要求，获得最为真实有效的投标信息，有助于中标候选人的择优确定。
3.2市场价格为主、造价指标为辅，慎重确定控制限额。
城市轨道交通项目审核招标标底或者控制价时，可用轨道项目的造价指标作为辅助手段进行审核，但是不能生搬硬套，胡乱应用。造价指标是轨道项目造价信息积累的数据结晶，由多个典型的轨道车站、区间进行测算分析而成，反映了构成工程造价的技术经济信息和编制期间的市场价格信息等。单个轨道交通项目在应用造价指标进行衡量时，可以选择工程规模相当、工程地质相近、施工方法相同、主体结构类似的工程项目进行比较。对于轨道交通项目的造价指标而言，由于工程地质和水文地质不同，不同线路甚至同一线路的不同车站区间，即使施工方法相同、工程规模相当，其指标数值也是略有差异，详见表1内容。
3.3合约部门为主、其他部门为辅，业务部门全部参与。
招标人应当严格遵循，控制投资风险，主动控制投资风险及其成本。招标人应当根据工程情况，设立专业齐全的业务部门参与招标投标工作，如工程管理部门、技术管理部门、质量管理部门、安全管理部门等。为了保证招标文件质量以及投标文件的专业评审，使之符合法律与合同约定、满足工程技术要求、并使合同价款控制在投资限额以下，招标人应以合约管理部门作为主导业务部门，负责组织和实施招标投标工作；工程管理部门、技术管理部门、质量管理部门、安全管理部门等作为辅助业务部门，应当积极配合、主动介入各项招标投标工作，实现业务部门全部参与招标投标和投资控制的良好局面。
3.4土建车辆为主、系统设备为辅，投资构成全部控制。
轨道项目的投资构成因素在同一线路中的投资比重层次分明，同一构成因素在不同线路中的投资比重会略有差异。综合分析投资概算情况，可以从中得出如下结论：土建工程的投资比重约为48%，是应通过招标投标进行投资控制的重中之重；车辆购置的投资比重约为12-18%，是应通过招标投标进行投资控制的重点对象；供电、通信、信号、通风空调、扶梯电梯等其它的系统设备虽然单项投资比重较小，但是累计比重非常之高，属于投资控制的关注对象；施工准备等其它辅助项目的投资比重虽然偏小，但是绝对金额比较庞大，经过招标投标仍可节约大量资金，获得较好的投资控制效果。
3.5过程方法为主、戴明循环为辅，各级过程全部控制。
为了保证招标投标质量，做好投资控制工作，应当引入质量管理体系的“过程方法”。按照过程方法进行管理控制时，可用戴明循环PDCA模式作为辅助手段。城市轨道交通项目的招标投标过程，按照招标项目和工作内容可以分解成一至六级过程。前三级的过程较大，系按招标项目进行划分；后三级的过程偏小，则按工作内容进行分解。整个轨道项目的招标投标是个最大过程，即一级过程；按照招标项目的类别划分，一级过程可以分为工程、货物、服务等二级过程；按照具体招标的细项内容，每个二级过程又可分成若干个三级过程。每个三级过程按照工作阶段可分为准备启动、资格审查、招标投标、开标评标、合同订立等四级过程，每个四级过程按照具体的工作内容可以分成若干五级过程；如招标投标可分解为招标文件编制备案发放、现场踏勘、投标答疑、投标文件编制递交等，开标评标可分解为开标、清标、评标、投标人澄清修正、中标人确定、中标结果备案等。五级过程根据工作需要，可以继续细化为若干个六级过程；如评标可分解为评标准备、初步评审、详细评审、综合评分、推荐候选人、编写评标报告等。
4城市轨道交通工程招标特点研究
4.1招标范围的广泛性
招标是指由招标人发出招标公告或通知，邀请潜在投标人进行投标，最后由招标人通过对各投标人所提出的响应进行综合比较，确定其中最佳的投标人为中标人，并与之最终签定合同的过程。招标范围，则是指招标主体的哪些项目必须采用招标的方式采购。城市轨道交通工程的招标范围几乎涵盖了目前招标涉及的所有范围。招标范围包括三个方面的内容， 即主体范围、限额范围和标的范围。
4.2招标安排的系统性
城市轨道交通工程招标范围广泛， 内容重要，工作量巨大，必须保证招标安排的系统性。目前，世界各国和有关国际组织的采购法律、规则一般规定了公开招标、邀请招标、议标这三种主要的招标投标方式。《招标投标法》只确认了公开招标、邀请招标这两种方式，同时，对招标、投标、评标、定标到签订合同，每个环节都有严格、公开的程序和规则，这些程序和规则具有法律约束力，当事
人不能随意改变。
结束语
招投标及合同管理需要建立在对技术需求、市场、投资概算、法律法规、政策性文件等全方位洞悉的基础之上，需要建立在集思广益、不断总结经验与教训、不断学习和完善的基础之上。
参考文献
实行建设工程招投标制度是我国社会主义市场经济发展的一种竞争形式，也是市场经济发展的必然要求，而资格预审工作正是为开展招投标工作把好重要的第一关。资格预审程序就是为了在招标投标过程中使资格条件不适合承担或者履行合同的投标人退出招标过程。这道程序体现了择优原则，达到了社会资源的优化配置作用，进而促进社会生产力的发展。
我国现行的招投标资格预审主要是种定性的考察、筛选做出投标人优劣的判断。如何根据对投标人提供的资格预审文件，从定性研究转化为一种定量的分析，对招标人和投标人都是有好处的。它既可以避免以往对投标人的资格预审不合理，又可以使招投标资格预审更具科学合理性和公正性。如果要用科学合理的定量分析投标人优劣的情况，就必须设计与之相配套的科学的评价方法。
基于上述考虑，本文所阐述的量化评价法就是为招标人进行招投标资格预审所设计的，尤其是对于一般性技术要求不高、结构不复杂的建设工程项目，采用量化评价法进行招投标资格预审就比传统的定性评价显得更加科学、简单、快捷。
二、量化评价法
没有量化的资格预审方法是不能称其为标准的。笔者结合我国大多数招标人在工程项目招标的成功经验，提出采用量化评价法确定通过资格预审的投标人的评价方法。量化评价法的招投标资格预审方法适用于技术难度不高、工艺较简单的工程项目招投标的资格预审。招标人根据工程自身实际需要，对投标人的各项信息根据预先设量化好的分值，得出投标人资格预审文件分值的排序。
量化评价法的评分项目共四项，总分100分，四项得分相加即为投标人资格预审的总得分，若投标人总分相同，则同时入围参与投标过程的竟标过程。对于各投标单位的参与资格预审的评分细则现以评分表形式列出，如表1所示。
采用量化评价法由招标人预先制定供投标人使用的资格预审文件，并在资格预审书中告知，对投标人某些相关信息进行量化的评分，并最终根据资格预审的得分排名择优合格的投标人。
运用量化评价法科学的引导投标企业健康的发展，对于招标人也可以在经过长期积累后形成自己的投标企业资格预审合格库。对于那些被招标人认可的投标企业和项目经理免于进行重复审查。投标人参与投标过程中，若投标人已进入招标人的资格预审合格库中，则可直接参与投标过程。若投标人有违反或其他不良行为，则招标人可立即将其从资格中直接删除。
此外，运用量化评价法对投标人参与资格预审时的假借资质、人员、资料弄虚作假等行为，招标人可通过下述方式处理：
第一，要求投标人提供参与招标阶段的保函，同时递交资格预审保证金，以便对投标人在招标阶段的不良行为做出经济处罚。而通过递交资格预审保证金，也可以削弱乱借资质的行为，招标人只需对资格预审保证金的汇款方限定为投标人即可。
第二，对于项目负责人所从事企业的认定可通过多方面适当的途径来获得。实际中有些项目负责人同时从事于不同的企业也是事实存在的，因此，招标人可要求投标人提供拟参与该项目的项目负责人及项目机构人员的社会保险资料，利用我国劳动法规定的“用人单位必须与劳动者签订劳动用工合同”，“必须为企业员工缴纳各类规定社会保险”等条款，为规范“借资”、“挂壳”等投机行为提供有力的辨别方式。
第三，完善对于投标人递交资格预审资料中关于企业或者项目负责人从事过以往工程的业绩材料及相关资质证书的核查。建设行政主管部门应做好备案的工作，确保招标人进行项目招标时可以顺利判断投标人对本工程所提供资料的真实性、准确性，杜绝一个项目机构同时服务于若干不同招标人。对于证件造假弄虚作假，行政主管部门应建立电子信息IC卡制度，并录入数据库黑名单。
三、量化评价法应用于实际的案例分析
某项目招标公告简要信息如下：
1.招标人单位名称公开招标的XX工程（项目名称）已经由该市发展和改革委员会批准建设。工程所需资金来源现已落实。现邀请合格的投标人参加本工程的资格预审。
2.工程概况：
(1)工程规模：XXX城市快速路工程，本道路规划为城市A级道路，道路总长约2000米，规划路宽50米，该工程主要包括道路、桥梁及道路以下综合管线等工程。工程总投资约4000万元。
(2)计划开、竣工时间：XXXX年X月至XXXX年X月。
3.本招标工程不分标段，每位申请人可申请参与该工程的资格预审。
4.申请人应当具备的主要资格条件
(1)申请人资质类别和等级：主项市政公用工程施工总承包贰级及贰级以上资质。
(2)拟选派项目经理的资质等级：市政公用工程贰级以上资质。
(3)企业业绩：有过同类道路工程施工业绩。
(4)项目经理业绩：有过同类道路工程施工业绩。
配合本工程招标公告的资格预审文件要求投标人提供该企业上一年度财务报表、该企业准备投入本项目管理人员的名单附职称证明，并要求投标人提供本企业获IS09000证书或提供本企业获地市级工商管理局重合同守信誉证书或本企业在银行获得的资信等级证书（以上证书非必须提供）。招标人在资格预审文件中规定了对投标人采用资格预审量化评价法择优选择排名前60%的投标人为合格投标人。投标人的各项信息得分以表1为评分标准。
最终参与本工程有9名投标人参与本工程的资格预审，经汇总将9名投标人情况表如表2所示。
0 引言
铁路工程建设实行招投标的目的是为了市场竞争的公平、公开、公正。然而在实施招标投标活动过程中，往往会存在这样那样的不正当竞争行为，这其中既有人为因素，也有制度的缺陷，需要从制度和法律规范上加以完善，建立有效的监控机制，同时规范招标程序，以防止工程招标投标中的不正当竞争行为。
1 我国铁路工程招投标管理的概念
招投标是由招标人或受招标人委托的招标机构通过招标公告或投标邀请信等方式，招标信息，在同等条件下，邀请潜在的自然人、法人或其它组织投标竞价参与公平竞争，由招标人或受招标人委托的招标机构按照规定的程序和办法，通过对投标竞争者的报价、质量、工期和技术水平等因素进行科学的分析和综合比较，从中择优选定中标者，并与其签订合同，以达到招标人节约投资、保证质量和资源优化配置目的的一种特殊的市场交易方式。
对于铁路工程而言，招投标是指在铁路工程建设中引进竞争机制，择优选定勘察、设计、监理、施工、设备安装、装饰装修、材料与设备供应等单位，以达到缩短工期、提高工程质量和节约建设投资目的一种建筑产品生产的交易方式。自八十年代中期以来，铁路建设项目招投标管理制度也在逐步完善中，现行的铁路工程招投标行为主要有通过《招投标法》、《铁路建设工程招标投标实施办法》和《铁路建设工程施工招标投标实施细则》等一系列文件法规加以规范。
依照《铁路建设工程招标投标实施办法》的规定，凡属于新建、改建国家铁路、国家与地方或企业合资铁路、地方铁路的固定资产投资项目的施工、监理及与建设工程有关的重要设备和主要材料采购等项目，达到以下规模和标准之一的必须进行招标：①工程总投资200万元（含）以上或施工单项合同估算价在100万元人民币以上的；②监理单项合同估算价在10万元人民币以上的；③重要设备、主要材料采购单项合同估算价在50万元人民币以上的。
铁路建设项目招投标工作由铁路主管部门及受其委托的部门归口管理。
2 我国铁路工程招投标管理的意义
我国铁路建设工程招投标工作经历了从无到有的过程，随着铁路建设的发展和市场经济的发展，建立起了相对适应我国目前国情的管理方法。招投标概念给铁路基建领域带来了重大变化，由依靠行政指令性计划分配任务，转变为依靠竞争承揽任务,由生产型转变为效益型；由只承担路内工程转变到立足铁路面向社会，广泛涉足各种工程建设领域。铁路建设领域已逐步适应商品经济发展的新要求。
2.1 有利于铁路建设市场的法制化、规范化 从法律意义上说，铁路建设招投标是招标、投标双方按照法定程序进行交易的法律行为。所以双方的行为都受法律的约束，这就意味着，在市场经济条件下，铁路建设市场上的各种经济活动，都在有章可循，有法可依。
我国铁路建设工程招投管理工作中存在的法制不够完善，法律意识淡薄等问题，在招投标管理的推动下，更加趋于理性化、法制化和规范化。
2.2 促进了技术进步和管理水平的提高 招投标活动最明显的特点是投标人之间的竞争，而其中最集中，最激烈的竞争则表现为价格的竞争。而投标人要想在竞争中获胜，就要在报价、实力、技术、业绩等方面表现出优势。这就迫使竞争者要采用新材料，采取新技术，吸收新工艺，加强对企业和项目的管理，因而促进全行业的技术进步和管理水平的提高，进而使我国铁路建设工程质量普遍得到了提高。
2.3 有力的遏制铁路建设领域的腐败，提高经济效益 工程建设领域在许多国家被认为是腐败行为的多发区和重发区。我国招投标中对招标投标活动进行监督管理，从专家人才库中选取专家进行评标的方法，到纪检监察部门直接监督，保证了各个环节严格按照程序进行，使工程建设项目承发包活动变得公开、公平、公正，有力的遏制了行贿受贿等腐败现象的发生。
招投标事业不断发展壮大，招投标制度在推进体制改革、提高经济效益、提高国民经济整体素质等方面发挥了重要作用。据不完全统计，在整个工程建设领域，通过招标可以达到节约投资1%～3%，缩短工期10%。反而，不严格执行招投标，不仅不能提高经济效益，而且往往是导致工程质量事故的直接原因。只有规范的招投标活动才能使项目质量得到保证，经济效益才能得以提高，才能保障国家利益、社会公共利益、合法权益。
3 我国铁路工程招投标管理存在的问题及原因分析
3.1 假公开招标 在铁道部公布的《铁路建设工程招标投标实施办法》中明确规定：任何单位和个人不得违法限制或排斥本地区、本系统以外的具备相应资质的法人或其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。然而，在铁道系统内有不成文的规定，即铁路系统外的企业需要与铁道系统的企业组成联合体，方能承揽铁道业务。有的施工单位以利益分成、转包工程等好处相许, 拉拢其它施工队伍前来作陪衬，以达到中标的目的。
3.2 “权力标”及“关系标” 《铁路建设工程招标投标实施办法》中也明确规定：铁路建设工程招标投标活动应遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。事实上，许多铁路项目基本都为内定，少数领导影响招标工作，越权包办工程招投标，有的招标机构等中介组织行为不规范，办事讲人情、讲关系，有的评标人员素质不高，打关系分、感情分，有的存在地方保护主义。一些施工单位承接的工程自已不干，存在着层层转包、层层压价的问题。转包给资质不够，没有施工经历的施工企业，招标单位缺少与工程规模相匹配的工程技术和工程预算人员，标底的编制和审查不够严谨，保密性不强。由于人员水平参差不齐，有些标底保密性不强，经常被泄露，图纸设计深度不够，标底中错项、漏项、重项无法避免。评标方法不够科学。整个评分方法重定性评分多，定量评分少，人情分较重，有些单位甚至着重于报价高低，以取低标为主。这使得投标的单位到处托关系，找熟人，违反了工作的公平性。
4 加强我国铁路工程招投标管理的建议
解决现阶段我国铁路工程招投标管理中存在的问题，关键是要保证招投标工作的公正、公开、透明，创造公平竞争的招投标环境。
首先，引入第三方招投标交易平台，还铁路建设部门投资人的角色。铁路工程投资浩大，有时成为权力、资本等诸多力量博弈的焦点，一些工程中的招投标腐败现象时有发生。原来的铁道部是自己招标、自己监管。将铁路工程招投标活动交由独立的评标机构进行评标。更进一步，铁路工程应该继续深化招投标改革，引入第三方监督主体，对涉及铁路所有重大工程项目实施严格的外部监督审查。可以提高铁路工程交易的透明度，减少“内部人”的干扰，从源头上减少腐败，也从根本上杜绝串标、围标等腐败现象的发生。
其次，加大信息公开力度。常有媒体报道，一些铁路建设施工、监理、物资、服务类招标存在人为干预现象。这其中，固然与招投标程序设置的漏洞有关，但也与铁路部门长期以来自成体系、信息公开不够，密不可分。很多时候，公众只能从铁道部的新闻中了解有关情况，除非极端事件发生，否则很难打破其信息壁垒。建立制度化的信息公开机制，公开披露工程招投标相关信息，不给暗箱操作留下空间将成为铁路建设部门改革的方向。
参考文献：
中图分类号：U415.13；TU723 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）003-0-01
前言
新时代背景下，社会的发展和科技的进步，使得我国经济发展速度与水平得以显著提升。同时，由于近年来我国对于农村经济发展建设的扶持力度加大，也使得农村经济建设迈上了一个新的台阶。作为农村经济建设最为基本、也是基础性的建设内容，农村公路建设项目也呈现出逐年递增的发展态势。然而，现阶段我国农村公路建设项目，在招投标管理环节，仍然处于能力较弱的阶段，主要有以下几个问题：农村公路标段划分缺乏合理性、招投标形式相对单一、难以筹措到稳定资金等。对此，应对农村公路建设项目招投标中所存在的问题与不足，进行明确的分析与调整，并从中找寻出解决此类问题的相应对策，只有这样，农村公路建设项目的招投标管理工作才能顺利开展。
一、农村公路建设项目招投标中存在的问题
（一）农村公路标段划分缺乏合理性
通常情况下，农村公路建设项目在进行施工标段划分时，不仅要考虑到公路建设的具体规模及建设条件，更要从施工企业的机械化程度方面进行细致分析与研究。并且，要本着对公路施工有利的原则，进行施工标段的合理划分。然而，由于投标的施工单位较少，且资质参差不齐，若施工长度过长，则依靠单一施工企业则无法达到整体施工建设的需求，对此，进行招投标的交通部门便采用多标段形式进行施工范围的划分，此种做法虽能解决投标企业不足，以及资金与施工能力较弱等方面的问题，但却使农村公路建设施工的整体质量受到了影响。不仅不利于工程整体的连贯性，更使施工监管工作的工作量增加，同时，此种情况更不利于单一施工企业的机械化作业的开展。
（二）招标方式单一，且无法满足业务需求
对于招标的方式而言，通常会涉及到邀请招标、公开招标、以及议标等方式。而对于政府方面的基础设施建设项目，则大多采用公开招标的形式进行，以此来体现公路建设项目招标工作的公平性、公正性、以及公开性。但在通常情况下，由于农村公路建设项目普遍规模较小，且根据预算所拨发的资金有限，这使得很多施工企业能够从中获取到的利润相对较低，因此参与招投标的施工企业相对较少[1]。此种现象的出现，也将导致招投标活动流于形式，并会伴随其他的问题出现，如投标单位数量不足，不符合公开招标的标准与要求，各类依靠外借资质的挂靠单位产生或暗中行贿受贿现象的发生。
（三）资金筹措方面的问题
由于农村地广人稀，若为满足所有农村人口的公路利用需求，进行农村公路建设是极其重要的工程。但由于农村公路计划是由省级交通主管部门，将计划及任务下达至县交通部门，且能够根据所建公路工程的实际预算金额，每公里补助一部分资金，其他资金由乡镇和村社自筹。虽然此种情况下，农村公路建设项目会受到一定的资金补助及政策扶持，但对于剩余投资资金的筹集，仍具有一定的难度。若资金筹措不足，不仅会影响到公路的建设施工质量与进度，更会使施工企业出现资金回笼困难，资金链难以维系的局面[2]。
二、农村公路建设项目招投标问题的解决措施
（一）明确划分公路标段
对于农村公路标段划分不合理问题，主管招投标工作的交通部门，可与县政府或乡镇政府做积极的沟通。一方面，尽量寻找规模与资质符合要求的施工企业，进行整体公路项目的统一施工，同时，要严格抓好监理工作，对于监理企业的资质也应做明确的要求。另一方面，若无法找寻到规模与资质符合要求的施工企业，或需要通过设立多标段来完成公路施工，t应对各个小型施工企业或单位进行统一的培训，并对所应用到的材料、技术、以及机械设备等做统一的要求，以此来降低分段施工所带来的公路质量差异性，此外，所涉及到的监理工作也需由一家资质符合的单位进行统一监理。
（二）灵活运用招投标方式
在农村公路建设项目招投标活动中，若本区域内缺少投标施工企业，则可通过更为灵活的招投标方式，将外地施工企业引入其中，并建立起相应的投标资源库或备选库，采用资格预审的形式，储备够进行招投标活动的相关施工企业数目[3]。并对于单项合同估算价，低于招标限额标准的农村公路项目，可通过其他招标方式进行招投标工作。如邀请招标或竞价方式的合理应用。同时，利用网络平台，将招投标内容到政府相关的网站之中，并在设定招投标标准的基础上，利用施工企业预留的真实上传信息，作为备选库中的备份内容。通过多种类型的招投标方式，解决农村公路建设项目招投标难的问题。
（三）扩大资金筹集渠道
在对于农村公路建设项目的资金筹集上，也应灵活多变，采用多样化的资金筹集方式，拓宽资金筹集渠道，使资金问题得以解决。例如：转变传统依靠上级交通部门补助或地区自筹等方式进行的资金筹集活动，在引入其他投资项目的同时，可将公路建设项目作为附加条件，由上级交通部门与其他项目的投资企业，共同进行资金的注入，以此便可使交通部门与政府方面的压力降低，还能够一举多得，使农村的经济建设得到进一步的拓展与加强。
三、结语
综上所述，新形势下，随着我国对于农村经济发展的扶持力度增强，使得农村很多基础性设施建设逐渐增多。其中，农村公路建设项目即是其中重要的构成部分。对于农村工程建设项目在招投标过程中所存在的诸多问题与不足，应通过扩大资金筹集渠道、灵活运用招投标方式、以及加强招投标管理等方式予以解决。唯有如此，才能使农村公路建设项目的招投标工作顺利开展与进行，也才能为农村经济发展建设，贡献出相应的力量。
参考文献：
[1]何良香，江凯.农村公路建设项目招投标中存在问题及其对策[J].浙江交通职业技术学院学报，2010，02：11-13.
招标文件组成:经济部分、商务部分、技术部分。1)一个招标未见的投标报价是这个招标的重点，也是经济部分。这个部分主要包含市政道路工程施工的工程量和准备进行分包项目的明确。2)商务部分包含证明企业和项目组成人员的材料。该部分中应包含投标函及附录相关内容，其中投标企业的法人身份证明和委托书是附录中的重要组成，也应含有投标保证金及相关人员和企业的资格审查资料。资格审查表中应包含单位资质、营业执照、主要管理人员的毕业证、身份证和注册证书。很多工程将经济部分与商务部分合并，称之为“商务标”。3)施工方案的可行性及施工组织设计是体现一个标书技术部分的核心组成，施工组织部署是反映一个施工企业的内在底蕴的关键。对于比较重要或复杂的工程，好的施工方案，专项方案都是项目顺利进行的根本，而项目部的管理体制和运行的好坏，关系到施工方案的实施保证。在此部分，应包含设备表、实验和检测仪器设备表、劳动力计划表、施工进度网络图、施工总平面图、临时用地表等。
2市政道路工程施工招标条件与程序
1)招标条件包括基本条件和投标人资格审查两个部分。基本条件明确规定:a．一个总包企业必须具备标书规定的企业资质，对于专业工程的发包施工项目，不得将主体结构的施工或者其中技术关键的部分进行分包，这样可以避免很多借用大企业资质扰乱正常市场的情况。b．对于招标人也应有相关控制要求，比如对于主要建材和设备的指定，在招标过程中不允许，应当规范招标行为，体现公平公开。c．对于需要分包的项目和劳务分包，明确规定了限定值，其中分包合同应在造价10万元以上，劳务分包应在50万元以上，并且这些分包和劳务合同也应进行公开招标，当签订合同后，应与总包合同一并移交当地相关建设单位备案。d．对于一些不合理的要求，招标文件不得提出，也不能强制要求一些事情，比如强制要求潜在投标人到场等等。总之，各项规定都是为了维护招标过程的公平、公正、公开。资格审查制度，是完善标书的重要过程，其包含:a．公开招标前，投标单位的资格应进行预审。对于预审内容，应按照标书的最低要求来评标。对于邀请招标，投标单位不得少于三家，防止暗箱操作。b．对于准备确定的项目，一定要明确其项目经理的劳动合同，避免出现一个项目经理承担多个在建项目的管理情况。如果确实需要这个项目经理负责该项目，则应在其负责的上个项目竣工后，方可任命其为该项目经理。对于社会注册人员资质混乱现象要严重打击。c．在预审资格过程中，首先应该明确一个合格的申请人的标准即条件和评审方法，当合格的申请人太多时，应提供选择方法，并且注意数量上的控制，避免增加无谓的劳动消耗。2)市政道路工程招标应严格按照规范程序进行，其包括:编制文件、发标、评标、制订中标原则和授予方式。a．招标文件编制依据应严格按照国家法律规定，明确项目，划分分包项目，确定合同形式，明确计费方式和材料供应问题。这些问题都是招标的前提，也是招标文件的根基。b．发标流程是:招标公告发售标书组织投标人自行勘踏现场答疑准备开标。c．评标:评标专家的选择应采取严格的保密措施和回避制度，对于评标委员会的组成应严格按照国家规定，对于专家数据库中的人选应筛选具备相应条件的。一些单位和项目的主管人员不得进入专家备选库。避免该项目的管理人员进入专家评标委员会。在整体招标中，技术部分应控制在40%以下，商务部分应高于60%。这样的好处在于可以最大限度的削弱评标专家的权利，避免人为因素。对于扣分的部分，明确规定，只有在评选时专家发现的问题才可扣分，需写明扣分依据，对于未发现的问题或事后发现的问题，不能进行补扣分。对于复杂或机密项目，应暗标评审。在评审结束后，应对于中标单位进行排序公示，以示公正。d．一般规定，第一中标人即为中标人。但是，若第一中标人放弃资格时，必须由第二中标人顶替，不得跳位。如果第一第二第三中标人均放弃中标，则此次招标视为失败，应重新发文组织进行招标。e．对于公示的综合排位中标人，招标单位应在发出评标委员会的书面评标报告五日内进行确认，不得单方反悔，同时应明确不得将合同授予报价最低投标人。
关键词： 隧道；BOT；建设管理；思考
Key words： tunnel；BOT；construction management；consideration
中图分类号：U45 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）32-0087-05
0 引言
BOT为建设（Build）、运营（Operation）、移交（Transfer）的英文缩写，是20世纪80年代以来国际上广泛采用的一种比较新颖的基础设施项目投资方式，即在一定特许经营期内，将基础设施项目交由国内或国外承包者建设、经营，特许经营期结束后，此项目设施将完整地移交给政府或政府指定机构管理经营。
国际工程界和金融界目前把BOT项目的发展视为一种全球性倾向，认为他的推行为国际私人财团、私营部门参与各个国家重大基础设施项目的建设和运营开创了新纪元，提供了史无前例的开拓全球性业务的机遇。
国外著名的隧道和公路BOT案例如，英法海峡隧道，是BOT项目中规模最大、也是最著名的一个，该项目包括2条7.3m直径的铁路隧道和1条4.5m直径的服务隧道，长50km，于1993年建成，项目总投资103亿美元，特许经营期55年（含建设期7年）。澳大利亚悉尼港湾隧道，全长2.3km，双向四车道，1992年建成通车，项目总投资7.2澳元，特许经营期30年。马来西亚南北高速公路，全长800km，项目总投资18亿美元，特许经营期30年。
国内BOT项目案例如，广西来宾电厂二期工程，是我国第一个采用BOT方式建设的项目，总投资6亿美元，特许经营期18年（含建设期）。上海延安东路隧道，我国引进BOT模式建设的第一条越江隧道，特许专营期30年（含建设期）。上海采用BOT模式建设的隧道还有翔殷路隧道、外环隧道、复兴东路隧道、上中路隧道和大连路隧道等。长江南京段上游过江隧道，线路全长5724km，隧道建筑长3825m，双向六车道，工程总投资30亿元人民币，特许专营期34年（含4年建设期）[1～6]。
本文以杭州庆春路过江隧道项目为例，全面阐述了BOT项目从招商到建成的历程，重点介绍了大型基础设施BOT项目的融资与回购，并对BOT项目建设中存在的问题进行了分析，结合项目实践情况提出了建议。
1 项目概况
1.1 隧道地理位置[7] 杭州庆春路过江隧道是杭州市实现西湖杭州到钱塘江杭州跨越发展的重要组成部分，是浙江省重点建设工程。庆春路过江隧道位于钱江三桥下游2.3公里处，隧道建成后将连接起杭州未来的行政中心“钱江新城”与对岸萧山区的“钱江世纪城”。工程概算投资19.47亿元（调整的概算投资20.96亿元）。其地理位置如图1。
隧道工程自江干区庆春东路与新塘路交叉口，向东略偏南直至江边，过江后下穿钱江二路后爬升出地面与市心北路相接。隧道工程总长为4180米，由江北接线道路（415m）、江北岸上段（905m）、江中盾构隧道段（1766m）、江南岸上段（308m）、江南延长段（740m）及附属配套工程等组成。隧道为双向双管四车道，隧道江北主出入口设置在庆春东路与新塘路交叉口以南，在庆春东路与钱江路交叉口以南设置上下匝道一对，隧道江南出入口设置在市心北路与滨江二路交叉口以北，萧山区规划调整后隧道江南不再设置匝道。
1.2 隧道建筑及主体结构[7]
1.2.1 盾构段 盾构隧道分东、西线，东线盾构隧道长1765.478m，西线盾构隧道长1766.924m，盾构隧道总长3532.442m，其中江底段分别长约1241m。盾构隧道管片外径11.3m，管片内径10.3m，管片厚度50cm，环宽2m。盾构隧道采用两台Φ11.65m的泥水平衡盾构机掘进，盾构机均从江南（萧山侧）盾构工作井始发。盾构隧道断面如图2。
1.2.2 暗埋段 暗埋段采用矩形结构，矩形隧道建筑限界与圆形隧道相同。主线隧道岸边暗埋段采用双孔一管廊的矩形横断面形式，中间设置设备管廊及安全疏散通道。各种设备箱均通过两侧侧墙预留孔洞嵌入结构内，各种管线则布置在设备管廊内，其余设备均布置在隧道顶部，主线矩形隧道标准横断面如图4。
2 隧道投资建设情况概述
2.1 项目招商
2.1.1 招商方式[8] 根据杭州市人民政府的授权，庆春路过江隧道招商工作由杭州市钱江新城建设管理委员会负责。项目招商工作采用了两阶段竞争方式。
第一阶段，参照《招标投标法》中的公开招标方式，以“公开招商”方式进行，通过《浙江日报》和相关网络招商信息，邀请不特定的法人或组织参与投资方案的竞争，经招商人组织的评审后按照综合得分从高到低选择前两名进入第二阶段的竞争。第二阶段，参照《政府采购法》中的竞争性谈判程序，由招商人组建的谈判小组与入选的前两名进行竞争性谈判，并将最终谈判结果上报市政府，由市政府正式发文确定项目投资人。
2.1.2 招商前具备的条件 庆春路过江隧道招商工作启动前，政府已经完成项目的初步设计并取得相关批复，项目环境影响报告书已经通过评审，工程场地地震安全性评价取得批复，工程详细勘察已经完成，防洪评价已经通过评审，工程战时设防要求已经明确，已经完成工程水土保持方案报告书，疏散救援通道方案专题研究已经完成，以及水域条件分析及河床最低冲刷高程研究、兼顾人防可行性研究、水域条件及河床演变分析等研究的专家评审。
为了尽量减少隧道工程建设进程受招商工作进程的影响，招商人先行组织完成了隧道南、北工作井的施工图设计，并着手组织工作井土建施工和监理的招标工作。
2.1.3 招商的基本政策 征地以及前期动拆迁由招商人组织实施并承担费用。政府授予项目公司（由投资人为完成本隧道工程建设期投资、建设管理、运营期经营、管理和维护而组建并依法注册的有限责任公司）的特许专营权有：隧道项目的投资建设和运营权，拥有隧道冠名权以及电力、电信管线经营权和隧道建设用地范围内的广告经营权。
隧道建设期为3年，运营期20年。由政府每年以专营补贴方式支付给投资人作为投资回报。每年7月和次年1月分别支付年专营补贴的二分之一。首期专营补贴从正式通车运营之日起算满两个季度后支付。专营期最后一年的专营补贴在移交工作完成后支付。
通过招商竞标，浙大网新集团成为庆春路过江隧道项目的投资人，2007年6月8日庆春路过江隧道BOT项目投资主体协议正式签订。浙大网新集团在本隧道工程上的投资总额为14.32亿元。按照BOT合同约定，杭州庆春路过江隧道工程将在2010年12月28日通车并投入运营；20年运营期满后将移交给杭州市政府或政府指定的接收人。
2.2 隧道建设管理
2.2.1 项目公司 根据BOT合同约定，投资人组建项目公司，项目公司作为隧道工程的建设单位履行合同相关义务。根据《关于实行建设项目法人责任制暂行规定》（计建设[1996]673号）的有关规定，国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。浙大网新集团不属于国有控股的单位，并不受该条件限制，但是庆春路过江隧道投资规模较大（14.32亿元），仅靠注入项目公司的资本金是不够的，同时也不可能采用一般的流动资金贷款方式解决资金缺口，因此必然需要借助于项目融资的方式。由于投资人的业务范围比较广，资产结构比较复杂，因此为了便于贷款资金的封闭管理，贷款银行也要求投资人组建项目公司，并将资金直接贷给项目公司而非投资人。同时根据招商人要求，为了便于对项目的监管，项目公司即注册在招商人指定的地方以便于属地管理。
2.2.2 工程保险 项目公司在建设期内以投保人的身份，按BOT投资方案书中承诺的工程险种对本项目进行了足额保险；在运营期内同样以投保人的身份，按BOT投资方案书中承诺的的险种以杭州市庆春路过江隧道重置价格对本项目进行足额保险。项目公司就前述保险事项在事先征得招商人同意后方可签订该等保险合同。发生保险范围内的保险事故时，项目公司应以保险赔偿修复杭州市庆春路过江隧道。
2.2.3 工程招标 项目公司在成立之初即向招商人支付因本工程进度需要招商人已开展的部分前期工作及部分工程实施所发生的费用（工程前期研究、初步设计及工作井设计、施工、监理等费用之和）。除此以外，与工程建设有关的施工、监理、设备采购和安装及其它专业工程等招标工作均由项目公司负责，项目公司在实施招标时应严格遵守国家和浙江省有关招标投标的相关法律法规，采用公开招标方式。
2.3 工程建设管理 项目建设应遵守国家的法律、法规、政府规定的要求，按基本建设程序实施。项目公司必须严格按照政府批准的初步设计中确定的工程建设规模、技术标准组织施工，确保工程建设质量符合国家、行业和地方的技术标准和规范。项目公司负责全面履行本工程建设管理中的相关安全生产管理职责，避免发生安全生产事故。
项目公司在隧道建设期间接受建设行政主管部门及其它职能机构就工程质量、安全等方面的依照法定职责和BOT合同约定的监管。
项目公司同时接受市政设施监管机构享有的法定的行业监督与管理，其建设行为应满足市政设施监管机构监管过程中为确保项目建成后功能完善、安全运行、便于维护提出的具体要求[9～11]。
3 项目融资及回购
3.1 项目资本金 按照国务院国发[1996]35号文的有关规定，交通运输、煤炭项目资本金比例为35%及以上。为了应对国际金融危机，扩大国内需求，2009年国务院对固定资产投资项目资本金的比例进行了调整，国发[2009]27号文规定，铁路、公路、城市轨道交通、化肥（钾肥除外）项目，最低资本金比例为25%。
根据《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）的有关规定，计算资本金基数的总投资是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。在项目公司成立前，工程的前期工作已经基本完成，并已经完成了初步设计，因此项目资本金的计算基数是以投资人对招商范围内的投资估算为基数，主要包括以下几项费用：
①主体及附属工程的建筑与安装费用（包括直接费、间接费、利润、税金等）；②设备、工具、器具购置与安装、调试费用；③工程建设其它费用（包括建设单位管理费、勘察设计费、工程监理费、建设期贷款利息、水电费、施工机构迁移费、研究试验费等）；④不可预见费用等。
根据上述最终项目公司注册资本金即按照投资方案中总投资14.32亿元之25%确定，即以货币认缴方式由投资人注入3.58亿元资本金。
3.2 项目融资 质押贷款是本项目的融资方式。根据《中国人民银行贷款通则》（1996年8月1日起施行），质押贷款系指按照《中华人民共和国担保法》规定的质押方式以借款人或第三人的动产或权利作为质物发放的贷款[12]。
参照上海采用BOT模式建设的几条越江隧道，其BOT招商政策中都允许投资人以隧道特许经营权进行质押贷款，并专项用于隧道建设。庆春路过江隧道的招商过程中也借鉴了上海的这一做法，但由于在BOT合同的谈判过程中无法明确质押登记机关，所以允许质押贷款的条款并未写入合同中，具体融资方案由投资人自行确定。而到2008年8月7日的《财政部关于印发企业会计准则解释第2号的通知》（财会[2008]11号）文中，“合同规定基础设施建成后的一定期间内，项目公司可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其它金融资产的；或在项目公司提供经营服务的收费低于某一限定金额的情况下，合同授予方按照合同规定负责将有关价差补偿给项目公司的，应当在确认收入的同时确认金融资产，并按照《企业会计准则第22号-金融工具确认和计量》的规定处理。”按照这一解释，庆春路过江隧道在特许经营期间，项目公司收到的政府给予的专营补贴性质上即属于金融资产中的“应收账款”，因此完全可以通过“应收账款质押贷款”进行项目融资。
为筹集本项目的建设资金，项目公司以工程专营权质押融资并专项用于本项目建设，并向招商人办理质押登记后取得相应贷款，贷款总额为10.74亿元。
3.3 转让与回购 招商人同意项目公司转让的，受让方必须履行转让方在本合同中所承担的全部义务和责任；同时，受让方的股东必须承担本合同投资人所承担的同等义务，并办理相关的手续。
在本项目运营过程中，招商人因公共利益、公共安全需要，招商人有权回购本项目，但必须提前6个月以书面形式通知项目公司；如已临时接管的，提前通知的时间从临时接管之日起起算。回购之后的补偿价格由项目公司提出申请，按照BOT合同的约定予以支付。回购补偿价格采用“一次成交，分次结算”的方式，结算的次数由双方协商确定，但最多不超过三次。招商人和项目公司将正式签署回购合同，其中明确具体的补偿价格、付款方式、财产和有关档案、技术资料的移交程序和时间安排等事项。
4 建设管理和问题思考
4.1 项目建设管理
4.1.1 政府支持是BOT项目顺利实施的前提 庆春路过江隧道是目前浙江省最大的市政基础设施BOT项目，它的顺利建成通车，对采用该种商业模式进行基础设施建设具有示范作用。隧道建设过程中省、市各级政府领导和职能部门都给予了极大的支持和关注。隧道项目招商工作启动前，招商人的各项工作均已得到落实，尤其是初步设计已经完成并取得相关批复文件，对于潜在的投资人将不会面对项目立项的风险，即不存在因未能通过立项而导致前期准备费用的损失。同时招商人在项目开工建设前相关的征地和前期动拆迁工作均已经完成，为项目顺利全面开工建设提供保障。
4.1.2 项目公司建设组织能力是项目顺利实施的保证 庆春路过江隧道是穿越钱塘江的第一条隧道，号称“钱江第一隧”，首次在钱塘江水域进行大断面盾构掘进建设隧道也面对了诸多的技术难题，尤其是盾构段位于江水下长度达1241米，盾构隧道穿越的最深处至江面以下约36米，面临江底高承压水的条件下在复杂地层中进行盾构掘进，同时还要应对钱塘江特有的大潮汛。
针对隧道的建设特点和工程难度，项目公司在组织设计、施工、监理等各参建单位的核心技术力量进行攻关的同时，充分发挥了投资人浙大网新在经济、技术、管理、组织各方面的优势，整合了浙江大学和同济大学的技术科研力量，在招商人的支持下多次邀请中国科学院院士、中国工程院院士为首的国内盾构隧道专家及时为隧道建设问诊把脉，解决工程建设技术难题，确保了隧道建设得以顺利推进。强大的专家团队为隧道建设提供的咨询服务是隧道建设重要技术保障。
在隧道建设过程中，各参建单位的技术骨干、进驻施工现场共同工作的大学教师和博士、硕士研究生已经陆续发表了30余篇学术论文。隧道建成后仍将继续组织技术科研人员进一步分析建设期间取得的宝贵数据和资料，同时还将开展隧道运营期间的健康监测研究，全面总结建设技术成果，为今后钱塘江其他隧道建设积累了宝贵的经验。
4.2 建设中存在问题及思考 庆春路过江隧道建设过程中也存在一些问题，在今后其它城市基础设施BOT/BT项目招商和建设中可以进一步探讨和研究。
4.2.1 BOT项目重大变更的处理 按照BOT合同文件及隧道初步设计，隧道江南段以两条匝道进出，分别连通萧山区的公园东路和公园西路，隧道主线在LK3+440里程终止并在地下封口，在萧山区该区域地下空间开发建设过程中再实施隧道江南主线出地段，并将隧道江南主线段在地下与即将开发的地下空间连接。但2008年10月因萧山区地下空间规划调整，由政府主导将隧道江南段的上下匝道取消，隧道主线直接南延出地，接通市心北路。
这一重大变更对隧道建设进程造成非常大的影响。变更发生时隧道江南匝道已经部分实施，相关接线道路也已经开工建设，为此项目公司立即停止了江南段匝道的建设，并按照招商人要求积极组织设计单位尽快开展初步设计修改的研究和论证，在取得修改初步设计文件后立即向省、市发改部门进行报告，同时积极督促和协调落实建设用地等相关事宜。在萧山区政府和萧山钱江世纪城管委会的大力支持下，隧道南延段于2010年年初得以开工建设，通过各参建单位的共同努力，按期完成了隧道建设任务并顺利通车。
该重大变更使得BOT合同结算工作变得复杂，隧道江南匝道的造价核减涉及到围护结构、主体结构、装饰、供电照明、消防、监控、给排水等相关工程内容的核对，尤其机电部分涉及到系统的调整，同时还涉及到措施费、科研费、临时道路、临时排水、档案编制等若干费用的分摊核减等。同时因为初步设计的修改，已经实施部分的匝道需要凿除清理，已经规划的现场临时设施需要搬迁等因素都将造成施工单位的索赔。因隧道初步设计的修改，项目公司需组织进行环保后评价、水土保持后评价等由于变更引起的报批报审工作，并及时向各级建设行政主管部门和相关职能部门进行报告。
项目实践表明：在BOT模式的建设项目应当尽可能的避免类似的重大变更，该等变更可能造成投资人无法正常履行合同义务，甚至导致投资人受益受损，影响到项目建设的顺利进行进而影响投资人信心和BOT建设模式的推广应用。尤其是重大变更导致投资大幅增加时，会影响投资人对受益的预期，如果因此造成项目融资困难，甚至会影响项目建设进程。
采用BOT模式建设的项目应当在招商前对项目边界条件研究清楚，规避招商完成后的重大变更出现。或者在项目可研阶段即采取BOT商业模式，如南京长江隧道，降低了政府总投资控制风险，且更有利于投资方的投资控制，投资建设单位在满足功能要求的前提下将有更大的积极性进行先进技术引进和技术管理创新。
4.2.2 BOT项目应保证其完整性 隧道江南、江北工作井是由招商人自行招标组织建设的工程内容，为了保证隧道建设进程，及早打通两岸新城直接对接的连接通道，惠及两岸交通人，在BOT招商工作开展的同时即已经实施工作井的建设工作。在BOT招商完成后，由项目公司按照已经签订的工作井施工和监理合同价款直接支付给招商人，但工作井建设管理由招商人自行组织进行，涉及到工程变更等价款调整也由招商人自行承担并未纳入BOT范围。
项目实践表明：庆春路过江隧道工程作为独立的项目，将工作井的建设及结算全部纳入BOT合同范畴更为合理，可以保证工程项目的完整性。当然招商进程与建设进度要求确实存在一定的矛盾，如果能将招商进程与工作井建设向协调，全部建设内容都直接纳入到BOT合同范畴，由项目公司整体负责工程的建设管理，不仅保证了BOT项目的完整性，同时也会尽可能降低因工作井和隧道主体结构施工监理单位不同造成的质量遗留问题的出现和处理。为项目公司承担后续的运营管理创造较好的条件。
4.2.3 BOT项目与交叉实施项目的协调 庆春路过江隧道恰好与杭州地铁2号线平行过江，隧道江北出口与地铁钱江路站毗邻，隧道江南出口与地铁钱江世纪城站相邻；地铁钱江路站有两条通道下穿隧道主体结构，地铁钱江世纪城站有两条通道下穿隧道主体结构并且地铁6号线盾构未来建设时将下穿隧道。因过江隧道比地铁车站建设早，按照BOT合同要求隧道计划于2010年12月28日通车，而地铁车站下穿通道的施工至少将滞后一年多，为了减少交叉施工干扰并确保隧道建设进程，经招商人协调项目公司与杭州地铁集团签订委托建设协议，由项目公司组织建设位于隧道下方的地铁车站通道结构及土体加固等建设内容。
项目实践表明：隧道与地铁的交叉部分由项目公司组织实施是合理的，但由此产生的结算及验收问题变得复杂，由于该部分项目公司委托隧道的施工单位进行实施，相关的费用结算标准应当参照其投标文件进行组价，但地铁集团采用跟踪审计，其结算方式及参照标准与隧道有很多不同，结算产生的歧义很多。位于隧道下方的通道结构仅为地铁车站通道的一部分，验收程序仅能作为局部结构验收，但其结算流程需要相关的验收文件也无法提供，也致使短期内很难完成结算工作。
鉴于上述情况，类似的交叉问题在BOT项目招商阶段如果可以确定，应将交叉部分纳入BOT合同范畴一并实施，避免因此造成的结算验收等一系列问题。如招商阶段尚不能确定，在发现此类问题后也应以政府协调由项目公司组织实施，按照BOT变更原则处理，可以避免两个建设单位因此产生的结算分歧。
4.2.4 BOT项目管理应适时调整 庆春路过江隧道BOT合同签订后，项目公司作为建设单位履行相关的建设主体职能，在建设初期考虑到大型盾构过江隧道的工程复杂性和对基本建设程序缺乏足够的经验，也曾经引入具有相关工程建设管理经验的单位作为代建单位。但在开工建设后代建单位处于比较尴尬的境地，项目公司代表投资人利益组织实施招标工作，工程施工中的费用、进度、质量、安全控制是监理单位的主要工作，涉及工程变更等费用问题项目公司也不会授权代建单位批复，因此代建单位很难在期间充分发挥其管理优势。
根据国家的相关规定，代建单位的管理费也纳入建设单位管理费中，这就造成了代建单位与项目公司共同使用建设单位管理费，结果也将导致管理费用不足。同时代建单位技术力量和人员到位也无法保证，也使得代建作用更加弱化。因此投资人在项目建设初期即及时终止了代建合同，并由项目公司组织引进了专业技术管理人员，自行进行建设管理。
项目实践表明：BOT项目的建设管理应结合项目实际情况适时调整，严格按照基本建设程序组织建设，牢牢依托于政府和职能部门的支持，积极落实专家咨询团队的意见和建议，适度延伸现场管理手段，可以持续改进项目建设管理工作。
建设中还遇到了一些其他问题，如隧道江南电压等级由10kV调整为20kV，但近几年却无相配套的供电点；江南江北地面建筑的设计应与周边景观协调，但江南隧道管理中心周边尚未进行建设，建设过程中还在不断局部建筑设计方案；隧道出入口设计与城市景观协调；工程结算与决算口径等。虽然问题不可避免，但通过各级政府职能部门、招商人、投资人以及项目各方的积极努力，最终克服了困难，按期建成了钱塘江的第一条过江隧道，实现了各项建设目标。
5 结语
庆春路过江隧道的建成通车，为杭州人民提供又一条便捷的过江通道，使得两岸钱江新城和钱江世纪城两个CBD联系更加紧密，也为以BOT模式进行大型城市基础设施项目建设提供了参考范例。在BOT模式下项目投融资、建设管理、运营管理等方面还有很多值得进一步研究和探讨的问题，针对不同类别的项目还应适当推广BT（建设-移交）、DBO（设计-建设-经营）、BOOT（建设-拥有-经营-移交）、BOO（建设-拥有-经营）等多种公私合作模式[13～14]，多渠道筹集城市基础设施建设资金，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务成本，将有力地促进城市基础设施建设的健康发展。
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[9]杭州市庆春路过江隧道BOT（投资建设-运营-移交）合同.
[10]杭州市市政公用事业特许经营条例[S].2007年7月1日起执行.
[11]市政公用事业特许经营管理办法[S].建设部令第126号.
