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中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
【关键词】：土地利用规划；环境影响；指标法
【前言】：《中华人民共和国环境影响评价法》中明确规定在土地利用总体规划编制过程中进行环境影响评价，结合我国的土地利用现状，运用指标法对土地规划进行环境影响评价。采用指标法对土地利用总体规划实施区域进行环境影响评价，通过建立土地利用总体规划环境影响评价指标体系，对各评价指标值进行标准化并确定各评价指标的权重，计算出综合评价指数，从总体上评价规划方案对环境的影响[1]。
1有关概念
1.1土地利用总体规划的概念
土地利用体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。
1.2土地利用总体规划环境影响评价概念
土地利用规划环境影响评价（简称规划环评）是指对土地利用规划实施后可能造成的环境影响进行分析、 预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施， 进行跟踪监测的方法和制度， 其核心在于评价指标体系的构建[2]。
2评价指标体系的构建
2.1环境影响评价指标的建立
根据规划环评的原则和目的，建立环境影响评价指标体系。该评价指标体系从农用地保护、建设用地保障和土地生态建设三个方面提出了12项指标。
2.1.1农用地保护。选取了农用地增长适宜度（正向型）、耕地综合变化度（正向型）、基本农田变化度（正向型）和补充耕地集中度（逆向型）4个指标，分别用农用地对人口的弹性系数、标准农田面积、人均基本农田面积和补充耕地县级行政区个数来表征。
2.1.2建设用地保障。选取了建设用地增长适宜度（逆向型）、城乡建设用地变化度（逆向型）、城镇工矿用地集聚度（逆向型）和基础设施用地合理度（正向型）4个指标，分别用建设用地对GDP的弹性系数、人均城乡建设用地、新增城镇工矿用地片数和基础设施用地布局吻合率来表征。
2.1.3土地生态建设。选取了生态服务功能变化度（正向型）、自然景观变化度（正向型）、退化土地整治度（逆向型）和生物多样性保护度（正向型）4个指标，分别用生态系统服务价值、自然景观保存面积、退化土地面积以及自然保护区和湿地面积表征。
2.2环境影响评价方法
通过建立规划环评指标体系，对各评价指标值进行标准化并确定各评价指标的权重，计算出综合评价指数，从总体上评价规划方案对环境的影响。
2.2.1 指标值的标准化
指标值的标准化方法如下：如果用ai、amax、amin分别对应指标值、最大指标值、最小指标值，对于正向型指标，标准化值（Ai）可以表示为：Ai=ai/amax，（i=1、2、3、……12）。对于逆向性指标，标准化值（Ai）可以表示为：Ai=amin/ai，（i=1、2、3、……12）[3]。辽宁省锦州市的指标值标准化见表1。
2.2.2权重确定
采用特尔斐法确定指标值的权重，辽宁省锦州市各项评价指标权重见表2。
2.2.3 综合评价指数计算结果
用M表示综合评价指数，Ai表示各项表征指标的标准化值，Ki表示各项二级指标对应的综合权重，则M=∑（Ai×Ki），（i=1、2、3、……12）。辽宁省锦州市综合评价指标见表3。
3评价结果分析
从表3可以看出2005年、2010年、2020年综合评价指数是逐年增大的，说明土地利用总体规划方案的实施总体上有利于促进锦州市的生态环境建设。综合评价指数反映规划方案对生态环境的影响是正面的，因此，该规划方案的实施有利于锦州市生态环境的不断改善。
【参考文献】：
1986年土地管理法颁布实施以来，土地利用总体规划经历了三轮编制。30年时间里，规划编制的思路、方法、技术手段得到了长足的发展与创新，土地利用总体规划在“保护资源、保障发展”上起到了重要的作用。但是由于土地规划研究的时间相对较短，以及国际社会经济形势发生深刻调整，土地利用总体规划编制和执行过程中也存在一些问题。笔者结合近15年的学习和工作经历，谈谈对县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中问题的认识。
一、土地利用总体规划的概念及发展历程
“规划是对未来不确定性的缓解和抵消”，土地利用总体规划也不例外，也是对未来土地利用过程中的不确定性的缓解和抵消，是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所做的总体的、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。
相对于城市规划来说，我国的土地利用总体规划编制体系产生较晚，一共经历了三轮规划编制，逐步形成了一套有中国特色的规划编制体系。第一轮规划始于1987年，是在1986年土地管理法出台后编制的，规划目标年是2000年。当时由于客观原因，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。第二轮规划的规划期为1997～2010年，形成了一套土地利用总体规划编制技术路线和规划指标控制体系，建立了国家、省、市、县、乡五级的规划体系。第三轮规划即新一轮土地利用总体规划，规划期为2006～2020年，该轮规划充分吸收了前面两轮规划的经验和教训，形成了较为成熟的编制规程、制图规范、数据库标准，大大提高了土地利用总体规划编制的科学性和实用性。
二、新一轮县乡级土地利用总体规划的编制过程
新一轮县乡级土地利用总体规划工作始于2005年，规划基期为2005年，规划目标年为2020年，规划期为2006～2020年。经历了重大问题前期专题研究、规划大纲、规划条文及说明等阶段，其中前期专题研究主要分为上轮规划实施评价、耕地和基本农田保护研究、节约与集约利用土地研究、优化城乡用地结构与布局研究、协调土地利用与生态环境建设研究、统筹区域土地利用研究、规划实施保障措施研究七个专题。江苏省县乡级土地利用总体规划起步比较早，以苏州市为例，2005年启动规划专题研究工作，2008年完成前期专题研究并获得批复，2010年完成县级规划大纲并获得江苏省国土资源厅批复，2011年完成县乡两级规划条文及说明，并获得江苏省人民政府批准。
三、新一轮县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中存在的问题
（一）编制规程不够细化，各地的做法不一致
国土资源部于2010年6月27日市、县、乡级土地利用总体规划编制规程。在过去的六年里，编制规程在对土地利用总体规划的编制及调整修改的规范化起到了关键的作用。但是各地在实际操作过程中，对于规程的理解不完全一致，导致各地都有自己的做法，从而使一些统计数据不便于全省、全国层面上的对接。例如在江苏省，有些地方将现状交通水利用地建设用地纳入允许建设区、新增交通水利用地纳入限制建设区；而有些地方则将现状和新增交通水利用地均纳入限制建设区；在江西省，则普遍将现状交通水利用地（主要是公路用地）放入允许建设区。又例如规程中要求对土地利用现状数据进行规划基数转换，但由于规程对于规划基数转换的要求比较简略，各地在实际操作当中都有各自的标准，特别是其他独立建设用地，确定的方法比较多，也没有统一的检查标准。
（二）普遍存在对社会经济情况预测偏差较大的情况
在县级土地利用总体规划修编前期专题研究的时候，对规划期末的经济社会情况进行了预测，主要是GDP水平、人口规模等重要指标。这些重要指标支撑着土地利用总体规划里的约束性指标，比如人均城镇工矿用地规模与人口规模是直接相关的，而城乡建设用地规模在预测时候也采取了与GDP相挂钩的方法，因此在对经济社会情况预测偏差较大的情况下，则对土地利用总体规划中的约束性指标的论证也缺乏支撑。例如江西省安远县土地利用总体规划前期专题研究中，由于在十一五期间安远县GDP年均增幅保持在10%左右，根据工业化发展的一般规律及国内外各地区在工业化发展阶段过程中的经验数据，预测规划期内GDP年均增幅为10.9%。但实际当中安远县2014年GDP为48.8亿元，2015年52.34亿元，从数据上看，增长速度仅为6.76%。又例如苏州工业园区土地利用总体规划前期专题研究中，规划期间GDP增长速度按照十一五规划纲要中的20%，而实际情况是苏州工业园区2014年GDP增长速度为5.05%，2015年为2.86%，与原来的预测有较大差距。
（三）图数不一致的编制方法给规划的实施管理带来不便
在新一轮土地利用总体规划编制之初，江苏省采用的土地利用现状底图为“一调”的变更图，文本数据采用的也是“一调”变更数据，后来按照要求跟“二调”进行衔接，因此底图采用“二调”数据，但是文本仍采用原“一调”变更数据，造成了文本和图件图数不一致。在规划文本之外，有一套实际图上新增城乡建设用地统计数据，文本里除了基本农田数据，其他数据基本上没有作用，这种做法给规划实施管理带来不便，在平常的工作中容易造成混淆，给后续的实施评估也带来不便。
（四）在增加规划弹性的同时，也增加规划管理的难度
针对上一轮规划执行过程中显示出来的刚性有余、弹性不足的问题，新一轮规划注重规划的弹性，采取了有条件建设区调整使用、“列清单、留通道”等弹性做法。但是在实际操作过程中发现，“列清单”项目的用地预审和报批通过之后，在规划图上没有相应的修改，造成了新增建设用地或新增交通水利指标在图上和实际上有差别，不利于规划的实施管理工作的开展。
（五）缺乏科学的规划理念，单纯地落实指标
新一轮规划在安排土地利用规划布局的时候，往往还是以跟随领导意志为主，用地布局一般都跟着项目走，要求修改规划以满足项目用地需求，不能体现科学的土地规划理念，运用土地利用规划学的原理，充分发挥土地利用规划对城乡建设用地布局统筹的作用。土地利用规划还是脱离不了单纯落实上级下达的指标这一局面。例如在苏州高新区土地利用总体规划图上，规划修编时为了达到上级下达的林地指标的要求，布置了很多林业用地区，但实地上并不是林地或者规划林地，导致在规划实施过程中，规划修改触及林业用地区的时候产生矛盾。按照江苏省要求，规划修改涉及林业用地要去林业部门出具证明，但是在林业部门的图上，该块修改地块并不是林地，因此拒绝出具证明，因此影响该地块的报批和使用。
四、对策及建议
（一）针对规划编制过程出现的问题，进一步完善编制规程
建议在编制规程中，进一步细化明确相关定义，例如允许建设区内涵，是否包括交通水利用地及其他建设用地，其他建设用地中风景名胜设施用地和特殊用地若不纳入允许建设区，则后续又会出现矛盾：明明是建设用地，但是却不在允许建设区里。另外要细化规划基数转换的要求，减少人工判读部分，减少可以给地方操作的空间。
建议在编制规程中，精简指标体系。对一些预期性指标如林地、园地、牧草地等，如果规划基数不准确，会导致指标也不准确，为了落实上级下达指标，使规划图的编制不合理，因此需精简这些预期性指标，或者在规程里说明，哪些指标需要图数一致，哪些相应的数据可以统计在指标里，统一检查标准。
（二）加强对社会经济情况的研究，消减规划的不确定性
在对社会经济情况进行研究时，一是要尽最大可能的去收集相关资料，充分的挖掘信息，加强对当前社会经济形势的判断和对未来经济形势的预判；二是要充分利用相关规划例如城市规划的成果，加强对未来人口数量、GDP水平的研究。在对社会经济水平研究的基础上，提出对耕地和基本农田、建设用地需求量的预测，从而更加准确的确定控制指标。建议采取规划滚动调整方法，将较长的规划期限分解为若干短的规划期限，针对较近期的未来进行预测，将远期高度不确定性的规划目标“拉近”到中期较不确定性的框架性规划目标中，再根据近期实际执行情况和内外部环境的变化调整较长期规划目标。
（三）加强对弹性措施的研究，增强规划的科学性
加强对土地利用总体规划弹性措施的研究，对“列清单、留通道”的项目，在完成用地报批后，也要将这些重点项目范围线落实到土地利用总体规划图上，每年年终集中进行更新处理。同时，针对一些未达到列入重点项目清单要求的项目，例如风景旅游区里的一些项目的选址，具有不确定性，可以安排用地指标、但不落实用地布局，在管理方法上实施台账管理的模式，可以后期再落实用地布局。
（四）推动多规融合，赋予土地利用规划更多的话语权
一直以来，公众对于城市规划有一定的认识，但是对于土地利用规划，很多人还是不甚了解。现实当中盲目扩大城市范围、浪费土地的现象依然存在，因此必须充分认识到土地利用规划在调整经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用，只有节约集约用地，才能从根本上解决我国土地利用的突出矛盾。应该提高土地利用规划的地位，将土地利用规划作为一个基本规划，除国民经济发展规划外，其他规划都应该与土地规划相衔接。在当前开展的多规融合工作当中，应该赋予土地利用规划更多的话语权，以土地利用规划为抓手，整合各类规划的目标，衔接统一规划期限，统一多规编制技术标准，搭建“多规合一”基础平台，严格控制建设用地总规模、充分挖掘存量建设用地潜力，建设节约型社会。
参考文献：
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一、引言
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护，在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对土地实行用途管制和土地利用计划管理的基础和依据。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源在部门间的时空分配（数量、质量、区位），体现在土地利用结构上的合理和科学布局。它是土地利用管理的“龙头”。
20世纪80年代以来，针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作，取得了很大成就，很大程度上发挥了规划在科学利用和合理配置土地资源中的宏观调控作用。但随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，规划预测的不确定性因素越来越多，特别是第二轮规划是在90年代初经济过热，中央采取从紧政策，加强宏观调控，加强土地管理和耕地保护的背景下编制的，规划实施后，出现了一系列新情况、新问题，经济社会的快速发展和宏观政策的调整，使得这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方。随着我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的制定和国内、国际土地利用规划新理念的传播，我国的土地利用管理思路也进行了相应的调整，上一轮规划越来越难以适应土地管理的新形势、新要求，迫切需要进行新的修订。目前，如何开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，是一项十分重要的课题。要在总结上一轮规划实施的基础上，改进规划方法，提高规划水平，确保规划的科学性和可行性。
二、新一轮土地利用总体编制与实施的思考
通过上轮土地利用总体规划编制与实施的成效及存在问题进行分析，笔者认为，新一轮的规划编制，应重点研究解决好以下五个方面的问题。
（一）规划的多元化目标定位问题
社会决策中的目标通常不会只有一个，不同经济层次的组织有不同的目标，不同水准的个人也有不同的目标，同一组织或同一个人也不会只有一个目标，这就是多目标决策。多目标决策有两个特性：一是目标之间的不可公度性。人们所追求的目标之间没有统一的衡量标准。对于经济效益，可以用货币来衡量标准，而社会和谐、生态环境问题中，是无法用货币指标作为衡量的。二是目标之间的矛盾性。当改进了某一个目标值，就很可能使另一目标变坏，满足了一个目标却损害了另一个目标，经济的增长并不一定意味着人们愉悦程度得到增加、生态环境得到改善。很显然。土地利用总体规划是一个多目标决策问题，在新一轮土地编制中，如何确定规划的多元化目标问题，如何对目标进行筛选、排序、优化是一个值得探讨的问题。
（二）规划的弹性与刚性关系问题
弹性，是指当经济变量之间存在函数关系时，一变量对另一变量变化反应的灵敏程度。运用到规划中，是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。从理论上讲，规划和市场之间存在一种相互联系、相互制约的辩证关系，一方面规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用，另一方面市场对规划起着主导的、决定性的作用；就土地利用总体规划而言，首先是规划在编制时接受市场变动的信号，即信号刺激，如地区建设用地供给不足、需求市场发生变动，导致用地结构布局变化或需求导致区域大量土地闲置等；继而规划通过各种机制对此做出相应调整，如增加建设用地指标，调整用地结构和布局等；随后规划将这一信息反馈到市场，对市场进行调整和引导，市场在规划的作用下不断调节并将新的信息反馈给规划，从而实现动态式双向作用机制。在西方国家，弹性被广泛运用到各个规划领域。如波兰、法国、西德等西方国家早在上世纪60年代就开始探讨弹性发展规划方法论，同时做出若干不同方案，供决策部门评价选择。实践证明，弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。关键在于如何处理弹性与刚性的关系，弹性太大会给地方政府留有寻租的机会，地方高兴，国家遭殃；刚性太大会使规划呆板，国家好管理，地方没自。
（三）规划的开放性问题
从系统论角度看，土地的本质是由土地生态系统和土地经济系统在时空耦合而成的复合系统，土地生态经济系统是一个开放的系统，只有开放，才可能保持系统的有序性。土地规划就是在时间上和空间上对土地生态经济系统不断地输入和输出物质、能量、信息和资金，使之向决策者预期的方向发展变化，以实现土地生态和经济的双赢。系统的开放程度决定于影响系统开放的激励机制。所谓激励，就是经济活动的当事人达到的一种状态，在这种状态下，他具有从事某种经济活动的内在推动力。一般而言，激励功能的强弱，主要与经济活动当事人的努力和报酬的接近程度相关，要使土地利用总体规划具有开放性就是要营造这种开放性的激励机制。
（四）规划理念与规划技术问题
20世纪80年代以后，基于可持续发展的土地可持续利用研究日益成为热点，它寻求实现土地资源合理配置的有效途径，认为土地利用规划应遵循公平、选择、共同、需求等一系列原则，应以不损害、不掠夺后代的发展需求作为前提，满足当代的发展需求，以体现高效和谐、循环再生、协调有序、运行平稳的良性状态。近10年来，新土地规划与区域规划理论在区域发展问题的过程中进一步把视角从“物”转向了“人”，转向了人对土地资源需求的满足和社会发展，主要借助人文社会科学的方法论，强调经济的社会和文化特点，并引用相关人文社会学科的理论、来分析其对经济空间问题的影响。如劳动地域分工中借用生产关系理论， 新产业空间中借助经济学中的柔性生产概念，网络研究中借助社会学家的社会根植性概念等。在方法和技术应用上，近年来发展很快，随着最优化技术的出现与应用，各种线性和非线性规划及多目标规划的方法开始应用于土地利用规划编制和研究过程中，已较为广泛地运用遥感(RS)、全球定位系统(GPS)与地理信息系统(GIS)等新技术进行土地利用适宜性评价、现状变更调查、动态监测、规划动态管理和信息系统建设方面，并探索“3S”一体化技术和WebGIS在土地利用规划中的运用。
（五）规划实施与追踪管理问题
规划作为一种中长期计划和一种行动纲领，其编制工作的完成，仅仅是规划成功迈出的第一步。是否能够实施，则是规划成功的关键，它直接影响着规划的生命力和应用前景。土地利用总体规划编制过程与实施过程是一对有机联系不可分割的孪生体，规划编制过程仅仅是一种研究、一种分析、一种建议和一种规定，只有将这种规定和建议同规划实施追踪过程对接起来，才能构成一个系统完整的规划全过程，这种全过程规划就是土地利用总体规划编制与实施追踪一体化的过程。这种一体化过程包括三个方面：1.规划“政策”化。规划在未进入实施前，不管实施可行性看起来有多强，都只能是停留在文字（图件）化阶段。规划的政策化过程就是将土地利用总体规划文本中的各种规划目标、各类实施措施等变成政府的政策加以实施。2.谋划与决断的相互监控。土地利用总体规划是区域社会经济发展用地的咨询服务系统，主要通过探讨各种土地利用问题，对土地利用系统进行综合分析，向政府针对具体土地利用问题提出多个理念，多个规划方案。也就是说，土地利用总体规划只担任“谋士”的角色，最后的决断权在政府决策者。只有真实反映某一时期区域经济社会发展用地需求的规划才是好的规划，才能在实施过程中，不断促进地区经济社会发展。3.动态化的追踪管理。规划作为对未来多种可能性的描述，在实施过程中不可避免地会遇到这样那样的问题，需要经常在实施过程中加以调整，也就是对规划实行动态式追踪管理，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测。
三、新一轮土地利用总体规划编制与实施的具体建议
(一)坚持为以保护耕地为主线的规划目标不动摇，重点兼顾土地空间布局，土地生态环境规划目标
实践证明，在土地利用总体规划中，坚持以保护耕地为主线的功能定位，是符合我国人多地少、农用地特别是耕地不足的基本国情的。国土资源部就第三次土地利用总体规划的修编，也提出了严格保护耕地特别是基本农田是修编的首要原则。
土地的空间布局首先就要考虑农用地布局尤其是耕地布局，主要是基本农田布局问题。基本农田布局就要根据我国未来人口高峰期，综合考虑城镇发展体系和城镇用地规模，科学地确定。参照英国的作法，在大城市周围修建绿化带，作为隔离地带，可以有效控制城市外延，对保护城市郊区耕地起到了很好的作用。这样确定的基本农田不会轻易被占，不会造成对基本农田投入的浪费。除划定的基本农田外，其他一般农田改设为农业调整区，把合理布局，突出区域特色，大力发展区域化、专业化、集约化较高的农产品生产基地作为规划的一项重要内容，并根据集约利用的原则进行集中布局。只要是不破坏耕层，在指标上不限制，可根据实际情况在农业调整区进行安排，视为符合规划。其次要考虑建设用地的布局。建设用地布局主要是城镇体系布局，在规划中，从统筹区域、统筹城乡的空间均衡理念出发，使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调。要考虑哪些地方适合扩大城市规模，适合进一步聚集人口，哪些地方不适合进行大规模开发和建设，而是需要进行保护和恢复，甚至疏散人口，这些问题都需要通过加强发展规划的空间引导和约束功能来予以解决。
在新一轮土地利用总体规划编制中，要考虑由于规划实施而产生外部性作用。一般而言，正的外部性应当得到补偿，负的外部性应当赔偿，不能以牺牲环境、牺牲子孙后代的利益为代价来换取一时的经济增长。
（二）改革僵化的指标体系，构建刚、弹性互补的规划指标
要改革目前僵化的指标体系，根据新形势的需要，应把指标分成强制性指标、指导性指标和机动性指标。强制性指标主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、城镇建设用地规模等指标。这部分指标需要无条件地实施，如规划应明确规定在空间上需要进行严格保护和管制、严格禁止开发建设的区域和地段。指导性指标主要包括农业结构调整指标(设施农业、畜禽饲养和养殖水面等农业用地占用耕地指标、生态退耕)、土地资源生态保护、林木覆盖率等指标。这些指标主要是为农业结构调整、生态保护需要，具体实施是由相关部门实施。机动性指标主要针对一些定位随机性较大的、零星或突发性建设项目而设置，因其建设用地数量及位置难以准确预测，用机动指标进行调节。在规划的建设用地指标中，增设适当比例的机动指标，以保证一些特殊用地的需要。根据各地实际情况，这部分指标可以是规划期规划建设用地增量的10％~20％，由各级人民政府机动调整，增强规划的可操作性，但这些指标不能随意突破，这些指标都要由上级土地管理部门和用地审批部门同意与备案。
（三）建立规划修编的公众参与制度，提高规划的开放程度
公众参与规划编制是规划编制人性化的要求，有利于增强规划本身的综合性，为规划实施创造良好的社会环境。公众参与的方式应根据规划编制不同阶段的特点，采取行之有效的参与方式，注重实效。政府应制定相应的法规，规定土地利用规划中公众参与的组织设置、参与形式及参与步骤，确保公众参与的合法性，保证公众参与层面广、参与活动贯穿规划编制全过程。市级规划采取了吸收各相关部门及其专家参与专题研究、方案论证的方式，专题研究吸纳了土地管理部门、学术研究机构的观点，规划方案综合了部门发展意见，活跃了学术探讨氛围，探索出顺应城市经济发展、又不违背国家土地政策的规划方案和实施保障措施。县级规划将采取部门提出行业规划、县主要领导参与规划方案审查等公众参与方式。乡级规划的公众参与主要表现为乡镇提出地方建设发展设想，对实施涉及到农民切身利益的项目(如居民点调整、土地开发整理、生态退耕等）的安排广泛征求村民委员会和村民意见等。
（四）坚持“以人为本”的规划理念，同时做好土地资源的供需预测工作
坚持“以人为本”的规划理念，就是要以党的十六届四中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展”的科学发展观为指导，改变过去单纯追求经济增长、忽视资源保护的规划理念，把土地生态环境保护和提高耕地质量纳入规划目标体系。要转变土地资源利用方式，变粗放、掠夺性的消耗模式为集约和永续利用模式，以实现经济的持续增长。
坚持“以人为本”的规划理念，要吸收国际国内先进的规划理念，如全球化理念、社会化理念、外部性、资源禀赋、理性发展理念等。这里着重介绍一下理性发展理念。理性发展理念在20世纪90年代初由美国的建筑师创立，在学院派的理论学说基础上，形成理性发展政策。理性发展理念符合可持续发展原则，是可持续发展在现实条件下的具体实践。理性发展作为一种与市场机制相对应的政府宏观调控职能，主要是通过法律、财政、金融、税收等手段对土地开发和利用的过程与模式进行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，实现城市的理性发展。笔者认为，对于我国人多地少的国情，适当控制城市发展的规模是必要的，理性发展理念值得借鉴。
针对上轮土地规划土地供需预测，特别是建设用地偏差较大的情况，笔者认为，在研究方法论的同时，主要做好土地供需预测的调查工作与基础数据的收集工作，做到定性与定量、主观与客观的统一。这是因为基于数理统计的方法论并不完全能够反应现实情况，除了基础数据的准确之外，还要通过实地调查来检验，这往往是以往规划容易忽视的环节。
（五）完善土地利用总体规划实施的监控体系
“三分规划，七分管理”，在土地利用总体规划管理过程中，编制是基础，审批是保证，实施是最终目的。首先，要加快相关法律法规的立法步伐。抓紧制定《土地规划法》《土地用途管制法》等项法律法规，在这些法律法规中应着重明确土地利用总体规划的权威性，一切土地利用都应在土地利用总体规划的框架内进行。其次，要建立起由政府、公众和规划师三位一体的群体决策支持系统，其组成结构可以是各占1/3。决策支持系统对规划的实施起决定作用，既对政府的寻租行为起到约束和制约作用，也可以对个人和单位的土地利用行为和方式进行监督。第三，要建立完整的规划编制评估体制。通过建立“规划编制――实施――评估――调整”，修订一套完整的规划体制，解决“重编制、轻实施、缺评估、泛调整”的问题，建立规划的监督检查、动态监测和反馈修改机制。第四,建立规划的动态化追踪管理机制。充分应用各种技术手段，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测，及时发现问题，反馈问题，解决问题。
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技术路线和研究方法
本文以环境科学、环境规划与评价学、生态学为理论指导，借鉴国内外规划环境影响评价的理论和实践经验以及《规划环境影响评价导则》，构建基于PSR框架的指标体系，运用层次分析法确定指标权重，并进行规划环境影响评价，建立评价模型，最终得出隆回县土地利用总体规划环境影响优度值。
土地利用总体规划环境影响识别
战略环境影响识别就是通过检验战略所有预期的、直接和间接的环境影响，筛选出显著的或关键的环境影响，确定“源”与“受体”之间的因果关系。根据对隆回县环境现状和土地利用总体规划方案要点的分析，结合规划实施、环境效应的影响程度、影响方式以及环境受体敏感性等因素，确定本次规划影响的环境因子，并编制规划环境影响识别表（表1）。
土地利用总体规划环境影响评价指标体系构建
·构建评价指标体系
最初由加拿大政府组织力量初步研究，后由经济合作和开发组织与联合国环境规划署合作，共同提出了环境指标的压力（Pressure）——状态（State）——响应（Response）概念模型，即PSR概念模型，它几乎是所有环境指标体系的基础。以规划环境影响识别表的分析为基础，结合隆回县环境现状和土地利用规划分析，以隆回县资源环境与社会经济相互协调的可持续发展为目标，构建了基于PSR框架的土地利用总体规划环境影响评价指标体系，如表2。
·指标权重的确定
确定权重的方法主要有特尔菲法、模糊综合评判法、主成分分析法、层次分析法、灰度分析法等。层次分析法是美国运筹学家T·L·Saaty教授于20世纪70年代提出的一种定性与定量相结合的决策分析方法。它是一种将决策者对复杂系统的决策思维过程模型化、数量化的过程。本文采用层次分析法确定各指标的权重，见表3。
土地利用总体规划环境影响综合评价
·评价方法
本次环评采用定性分析与定量分析相结合的方法。对于规划方案的用地空间布局调整和规划后的防灾减灾能力，将定性的分析评价其环境影响。
·土地利用空间布局合理性评价
规划方案是在进行土地生态敏感性分区的基础上，组织土地利用的空间布局调整，充分考虑到了隆回县的土地生态安全和生态环境效益问题。对隆回县的环境产生正面影响，促进隆回县社会经济与资源环境相互协调的可持续发展。
·指标评价标准
目前我国缺乏相应的法定评价标准，为此，本文通过咨询环保、土地、水利、农业、规划等各部门的专家，查阅相关文献，参照可持续发展水平较高地区的各指标值，并参考其他规划环境影响评价的实例，结合隆回县土地利用总体规划本身的特点，确定各指标的可行等级区间。
森林覆盖率、人均公共绿地面积、城镇生活污水集中处理率、城镇生活垃圾无害化处理率4项指标的确定：主要根据《中华人民共和国森林法实施细则》、《生态县、生态市、生态省建设指标》、《国家生态市建设标准》、联合国环境卫生组织提出的要求，以及国内外主要同级别城市的标准。耕地转化率和城镇建设及工矿用地率的确定：借鉴陈百明、李成瑞等人的相关研究结果。人均耕地面积、单位土地地区生产总值、土地开发率、城镇化率、水土流失面积比、土地利用多样性、退化土地治理率等指标的确定，主要根据隆回县本身的现状特点、人居舒适度以及国内外主要城市的相关标准。根据评价指标的特点，对环境产生正效应的称为正向指标，反之，称为负向指标。
·指标标准化处理
本文采用的是极差标准化法，计算公式为：
正向指标标准化：
（式1）
负向指标标准化：
（式2）
式中：ki是指标的标准化值，xi是指标的实际数值，api为可行区间的最低临界值，bpi为可行区间的最高临界值。（见表4）
·综合评价结果
运用加权指数法，求出规划方案的环境影响综合优度值。
Y=∑Ki（c）譿i（c）+∑Ki（d）譿i（d）+∑Ki（e）譿i（e）
Y表示环境影响综合优度值，Ki表示各指标标准化值，wi表示指标权重值。当Y=1时，说明规划方案各评价指标均达到理想状态，完全可行；当0
运用上述公式，可以得出本次隆回县土地利用总体规划（2006-2020年）的环境影响综合评价结果，2006-2010年为0.39， 2010-2020年为0.56。由以上结果可知，隆回县土地利用总体规划从近期到远期的环境影响负面影响程度较小，且负面影响随时间减小，规划方案是基本可行的。
一、 土地利用总体规划区域经济实施评价的主要方法
1.相关评价方法的概述和特征
在土地利用总体规划区域实施评价中，其采取评价的方法很多，综合考虑土地利用总体规划中经济、社会、生态的不确定的因素较多，且对规划区域经济评价的影响份量大，所以这里主要介绍模糊数学、灰色系统理论和层次分析法三种最常用的不确定性系统研究方法。
模糊数学重点研究“认知的不确定性”问题，其研究对象具有“内涵明确，外延不明确”的特点。对于那些经济、社会、生态等内涵明确，外延不明确的“认知不确定”问题，模糊数学主要是凭借经验借助于隶属函数进行处理，它对用模糊数表示的不确定性评价因素体系，有着良好的处理能力。
灰色系统理论重点研究概率统计、模糊数学中所难以解决的“小样本”、“贫信息”不确定性问题，该方法首先确定一个理想状态下最优的规划评价系统，并确定其评价中的经济、社会、生态等指标的值，然后求取被评价指标与理想状态下评价指标的关联度，最后根据权重计算关联度总合在加以评价，该方法的缺点就是理想状态的规划评价系统很难确定。
层次分析法是通过对土地利用系统的经济、社会、生态等多个因素的分析，划分出各因素间相互联系的有序层次，再请专家对每一层次的各因素进行客观的判断后，相应地给出相对重要性的定量表示，根据各因素的权重值确定影响该土地利用系统的主要因素，并对主要影响因素进行量化和标准化，最后对各因素值，按照权重值的大小进行加和，得到土地规划的综合评价。
2.评价方法的区别与联系
对以上三种方法通过对比分析可以知道，他们之间主要区别与联系如表所示：
通过对比分析可以知道，以上方法的主要不足之处是这些方法都以定量为主，定性为辅具有系统性、完整性等特点。对于不确定性的经济评价，往往不能合理的界定在一定范围内，尤其是在确定区域经济指标实施评价的不确定性上很难断定出一个合理的区间进行评价。根据以上的不足，现把一种新的方法―集对分析法运用于土地利用总体规划区域经济实施评价中。
二、 建立集对分析法在土地利用总体规划区域经济评价中的探讨
1.集对分析理论评价基本原理及概念
集对分析(set pair analysis, SPA)是赵克勤在1989年提出的一种新的系统分析方法[2]，它从同、异、反等3个方面对两种事物的不确定性进行研究,它全面刻画了两种不同事物的联系，集对分析的本质是一种新的不确定性理论,其核心思想是将确定和不确定视为一个确定不确定系统 。
2.联系度
给定2个集合A和B,并设这2个集合组成集对H=(A,B),在某个具体的问题背景下(设为)下,对集对H的特性展开分析,共得到N个特性,其中:有S个为集对H中的两个集合A和B所共同具有;在P个特性上集合A和B相对立,在其余的F=N-S-P个特性上既不相互对立,又不为这2个集合所共同具有。用式(1)加以统一表示集合A与集合B的联系度为：
式(1)中, j为对立度系数,规定j恒取-1,i为差异度系数,在(-1,1)区间视不同情况取值。
3.集对分析法在土地利用总体规划区域经济评价中模型的建立
利用集对数方法对土地利用总体规划进行评价实质上是将确定性的评价指标和评价标准与不确定性的评价因子及其变化相结合进行分析的过程，其重要的目的是确定差异度系数和联系度，这样才更正确的对土地利用总体规划实施做出科学的评价。有N个同一等级的评价指标，则可据此建立该评价问题的联系度表达式。以评价指标相对于土地利用总体规划实施评价标准的大小及其所占的比例，确定土地利用总体规划实施评价指标数值的差异。最后根据需要对分级标准继续进行同一、差异、对立的集对分析。
土地利用总体规划区域经济评价的好坏对规划的修编、经济的调整和发展起重要影响作用。本文把集对分析法应用于土地利用总体规划区域经济评价中，这样使得评价问题表达更清晰和准确。
三、 结论
一套完整的土地利用总体规划评价体系中，经济、社会、生态等因素往往存在一些不确定因素，要解决这些问题就必需要求更适用的方法，以往相关的评价研究常采用模糊理论来处理这类不确定性问题，而模糊不确定性在一定范围不确定的信息，本文试分析集对分析法应用于土地利用总体规划区域经济评价中，以进一步证实该方法在土地利用总体规划评价的科学性和适用性，进而使得该地区的规划更加符合当地的经济、社会、生态等方面的发展。
作者单位：西北农林科技大学经济管理学院
参考文献：
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[中图分类号] D918.5 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-8-326-2
1建设项目用地预审的概念
建设项目用地预审（以下简称预审）是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。预审的内容包括对土地利用的调查、记录、分析和对土地利用结构以及布局的安排，若是涉及农用地转建设用地的，还会涉及土地利用经济问题。预审的意见是建设项目审核、批准和备案的必备文件。
有关项目投资的政府管理是一项系统工程，发展改革部门是主管部门，负责投资项目的审批、核准、备案；国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、工商管理等部门协同配合对投资项目进行监管，项目一旦经发展改革部门审批、核准、备案，其他监管部门就应履行相应的许可手续。在这种模式下，预审已然成为审批、核准、备案的必要条件，是土地供应的第一道闸门。
2建设项目用地预审的原则
经2008年11月12日国土资源部第13次部务会议修正通过《建设项目用地预审管理办法》（中华人民共和国国土资源部令 第42号），其中第三条预审应当遵循的原则包括四个方面：（1）符合土地利用总体规划；（2）保护耕地，特别是基本农田；（3）合理和集约节约利用土地；（4）符合国家供地政策。
“符合土地利用总体规划”是预审原则的第一条，但是体现在《建设项目用地预审管理办法》与《土地管理法》之中却存在一些问题。《建设项目用地预审管理办法》第九条需要提供材料中提到“（三）属于《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要”；第十一条审查内容中提到“（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定”。《土地管理法》第二十六条：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途；经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划；经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。”《土地管理法》第二十六条描述的是建设项目用地不符合该地区土地利用总体规划情况下预审的基本思想，这样的规定很容易出现“不符合当地土地利用总体规划，但符合土地管理法、符合国家相关产业政策或供地政策”的建设项目通过预审。
“保护耕地，特别是基本农田；合理和集约节约利用土地”这两条原则可以合并为一条公共利益原则。42号令所述的预审原则是最直观、最基本的原则，但是在技术层面上没有提出相应的原则。在技术层面要把握预审的深度与广度，认清建设用地预审与建设用地审批的区别，不要以预审代替用地审批、代替农用地用途转用审查、代替土地征用审查。
3预审工作的程序
从国土资源管理部门来看，预审程序是一种针对建设项目立项的准入性审查，主要体现在用地的合理性和适宜性两个方面。预审资料的来源为项目的可行性研究报告和规划选址意见等。预审意见只是作为建设项目获得批准、核准、备案和获得进入用地审批的准入条件，因此预审过程无论在内容、方法、结论和建议上只要做到宏观调控即可。
在《建设项目用地预审程序》中，对预审的法律依据、权限、申请时间、程序与时限等做了原则性的规定。其中基本步骤可以概括为以下五个：（1）申请；（2）审查；（3）会签；（4）批件制作；（5）发函。
3.1申请
申请是审查类程序的第一个任务，最少由咨询、接受申请材料、申请审查、移交材料等4个步骤组成。
咨询的主要内容为就有关建设项目用地预审政策进行解答，提供《建设项目用地预审一次性告知单》和《建设项目用地预审申请表》等。
接受申请材料主要包括文字材料与图件材料。文字材料主要包括：申请预审的正式文件、建设项目用地预审申请表、需审批的建设项目应提供项目建议书批复文件、需核准的建设项目应提供发展和改革委员会等部门同意项目开展前期工作的《核准项目受理通知单》、需备案的建设项目应提供发展和改革委员会等部门出具的《备案项目受理通知单》、建设规划行政主管部门出具的选址意见、建设项目可行性研究报告、项目选址地质灾害危险性评估确认意见（根据具体情况而定）、压覆矿产资源证明（根据具体情况而定）、下级国土资源行政主管部门出具的初审意见，建设项目符合《土地管理法》第二十六条的还应出具国家和省级重大基础设施项目性质的认定意见、规划修改或调整方案、建设项目对规划实施影响评估报告、由项目所在地国土资源行政主管部门负责组织相关部门和专家论证同意的规划修改方案、规划实施影响评估报告的会议纪要、修改规划听证会纪要等。
图件部分主要包括建设项目所处位置的1/1万土地利用现状图；建设项目所处位置的1/1万土地利用总体规划图；建设项目用地土地勘测定界技术报告书（含勘测定界图）；建设项目总平面布置图。
申请审查一般为形式审查，主要审查申请人的资格和申请材料的完备性。申请人资格的判定主要审查申请预审的正式文件、建设项目用地预审申请表、批复文件（或《核准项目受理通知单》，或《备案项目受理通知单》）。申请材料的完备性审查主要包括材料种类是否齐全、件数是否正确、材料内部的签章是否齐全等。
移交材料主要是将整理好的预审材料移送预审主办处科室。
3.2审查
审是审查程序中最重要的任务，最少由初审、实地踏勘与论证、会审、会签准备等步骤组成。
初审主要是根据申请资料及主办处科室收到的申报材料，按照受理条件进行详细审查并做出相关决定，其决定指向为：对于受理项目出具《行政许可申请受理决定书》；对于不予受理项目出具《行政许可申请不予受理决定》，对于需要补充资料的项目出具《行政许可补正材料告知书》。在决定受理审查后，主办处科室还必须做出两个审查决策：一是实地踏勘与论证方案的确定；二是会审形式的确定。
实地踏勘与论证应遵循以下程序：（一） 项目建设单位根据编制的专项报告，向本级或上级国土资源部门提出踏勘论证的申请及工作方案；（二）由本级或上级国土资源部门根据项目用地立项具体情况和要求，对初审合格的项目，报请省厅安排实地踏勘和论证工作；省厅根据建设项目情况，组织专家组赴实地对项目用地进行踏勘，召开建设项目用地预审论证会，并出具书面意见；（三）项目建设单位根据书面意见，优化建设项目用地方案，经设区的市国土资源局审定后报省厅，纳入预审程序进行审查。
会审的形式一般情况下有两种：一种是以主、协办处科室独立办文的形式对应审查相关内容，另一种是以会议形式召集主、协办处科室审查人员共同审查。
会签准备的主要任务是对会审意见进行分析、研究，并与协办处科室反馈、沟通，然后准备会签材料，草拟的预审意见。
3.3会签
会签是审查程序中最关键的程序。由主办处科室召集审查人员及其相关领导召开会议。会议内容主要包括：听取主办处科室的预审情况汇报；审定《建设项目用地预审意见（代拟稿）》；在《建设项目用地预审工作流程表》上填写审定意见。
3.4批件
通过会签准予许可的，制作《建设项目用地预审意见》，加盖公章，送交业务受理窗口，需要抄报和抄送的许可文件由办公室分送相关部门。不予许可的，制作《不予行政许可决定书》，加盖公章，送交业务受理窗口。审批工作结束后，将审批过程中形成的文书材料按要求归档、备案，经办人将办理结果通过计算机网络等形式进行公示。
3.5发函
业务受理部门负责通知申请人领取批复文件等材料，申请人凭收件回执领取相关文书、证件和资料，并在业务受理部门办理签收手续。
4预审工作的意义
预审是土地供应审批的前置程序，是建设项目用地预先安排的合理性和适宜性审查，是一项实践性非常强的活动，也是一项对人地关系（权利关系与利用关系）产生重要影响的土地制度。在目的层面，预审旨在理顺人与土地的关系；在用地管理层面，预审制度可以有力地促进规划的实施、促进存量土地的使用和供地方式的改革；在社会经济发展层面，预审是实现土地宏观调控、促进土地可持续利用的有效手段。
根据预审管理办法和至今为止取得的预审效果，预审是利用行政手段在宏观层面对土地利用的方向性把握，其目的直指土地的可持续利用。随着人口增长和社会财富的增长，人地矛盾在相当长的时间内都会成为社会可持续发展的主要矛盾之一，预审所起调控作用要尽可能符合自然土地的覆盖规律，耕地的保有量必须能满足后代人吃饭、穿衣、住宿等生存的基本需求。
Abstract：The construction project for the pre-trial is pre-arranged on a construction project is reasonable and suitable for review，and is the first road "gate"of the land supply. The construction project for the pre-trial from concept to now，although only a short period of 10 years of experience，but the concept of cognition，practice and innovation in three stages，the relationship between the construction project for the pre-trial aims to rationalize the people and land，the principles and procedures for the perfection and development，will effectively promote the planning implementation，implementation of macro-control and land sustainable use.
Keyword：The pre-trial；principle；application
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中图分类号： P285 文献标识码： A
土地利用总体规划环境影响评价工作的开展执行主要是从决策源头上减少生态的破坏和环境的污染，有助于环境、经济和社会之间的和谐发展，是我国实施可持续发展中不可缺少的关键环节。但就目前来看，土地利用总体规划特别是土地利用总体规划（简称总体规划）的环境影响评价（简称环评）工作在我国刚刚起步，其研究的技术方法体系处于探索阶段，目前还很不成熟。再加上部分地区都以经济的增长作为其发展的唯一衡量标准，对土地利用总体规划缺乏科学性和可预见性，这就造成了对资源的不合理利用和对生态环境的严重破坏。下面我就将从不同的层面就我国土地利用总体规划环境影响评价工作做一个分析探讨。
1、土地利用总体规划环评的概念及意义
土地利用总体规划环评指的是土地利用总体规划中对土地发展战略、方针、政策的实施可能对环境带来的影响做出预测、分析和评价，把环境因素纳入到土地利用和社会经济发展的综合决策之中，并提出相应的预防措施，以避免或降低由于决策失误带来的环境影响，它是协调环境和经济、社会发展关系的一种科学规划手段。
2、土地利用总体规划环评的理论基础
2.1、可持续发展理论
可持续发展是以自然资源的可持续利用和良好的生态环境为基础的经济、社会的可持续的发展。它从环境角度规划实施资源的可持续性，并提出符合可持续发展要求的改善措施，为最终实施土地利用规划提供环境依据。
2.2、景观生态学理论
景观的生态学研究的是由相互作用生态系统组成的异质地表的结构、功能，它是与地理学以及生态学相交叉的科学，主要把地理学研究的自然地理同生态学研究的生态系统的方法相结合，进而研究景观空间格局以及生态过程的相互关系。
2.3、生态承载力理论
土地利用总体规划环境评价工作中的生态承载力主要是从一个全新的角度考虑人类与生态环境的关系。这个方法主要提供了一个核算地区以及个人对自然资本利用状况的简明框架，通过测算人类对自然生态服务的需求以及自然所能够提供的生态服务之间的差距，以此来评价人类对自然资源利用的实际情况，进而更为准确地判定评价对象的可持续发展程度。从理论体系来看，生态承载力模型表示的是一个国家或者区域的人口所拥有的现实生物的生产面积，为正确评价土地利用总体规划的环境影响提供了量化依据
3、土地利用总体规划环评的方法
3.1、对规划设计方案的分析
对土地利用总体规划环评而言，对其主要的规划目标以及方案的分析尤为重要。土地利用总体规划目标应该主要包括有相关的总目标和具体目标。总目标一般作定性描述，而具体目标主要包括有耕地总量的动态基本农田保护目标、相关的平衡目标、低产农用地改造目标、建设用地控制目标、生态环境改善目标等等。
3.2、现状调查与分析
在土地利用总体规划环评的工作中对其现状的分析和评价的主要内容包括：通过对规划区社会、经济与环境的问题分析，以此来确定当前主要环境问题和其产生的原因；还有就是对规划区内生态敏感区进行重点分析，比如对于特殊的环境、特有的湿地、水土保持区、生态退化区、特有人文以及自然景观等等。
3.3、环境影响识别与评价
环境影响识别与评价指标的确定对土地利用总体规划而言也是相当重要的，环境影响识别的内容主要为规划目标以及方案的影响因素进行识别。要特别注意在进行土地利用规划环境影响的识别时，可把相关规划的目标或者规划的方案进行分解，将其分成若干经济行为，比如土地的开发、复垦、治理水土流失、退耕还林等等，然后再依据这些经济行为产生的环境影响进行识别，找出环境影响的发生原因和受影响的环境因素，将它们与土地利用规划中的土地经济行为相对应。
4、土地利用总体规划环评存在的问题
4.1、评价模式欠佳
目前在国际上，很多国家的环境评价战略大多采取“自我评价”的模式。而再在国内，由于相关的负责单位在其评价模式上大多没有自己的主见，在思路上是多是效仿人家建设项目的方法，采取“第三方”的评价模式。而这样的方式虽然在对土地利用总体规划环评的科学性以及合理性上有了一定的保证，但是对规划的编制不能有效地介入，这就导致对已经制定出的规划方案、环境保护的措施等起不到保护环境的目标和要求。
4.2、评价技术不成熟
目前，在土地利用总体规划环评的实践中，我国主要引用建设项目环评的思想和技术方法，但这个评价技术方法在实际用于规划环评中是不能完全试用的。其原因主要是土地利用总体规划环评是对处于高层次的规划和计划的环评，而项目或区域环境影响评价的预测是在环境质量现状监测的基础上进行的。
4.3、理论和实践相脱节
就目前我国土地利用总体规划环评发展的现状而言，存在很多技术方法以及理论实践方面的问题。在技术方法的理论研究中，几乎是没有制定出符合我国国情的一套理论方法，不能满足土地利用总体规划环评的实践要求；而在技术方法的实践中，往往也都脱离了实际情况，只对原则性的要求进行说明，没有关于在不同情况下采用不同的技术方法去解决土地利用总体规划环评在实践中存在的问题，可行性不是很高，不能形成具有一定理论依据。
5、改善规划环评的措施
5.1、加强人员队伍建设
在具体的工作中，对于相关人员的培训工作要有针对性。比如根据工作基础和背景情况对参加培训的人员给予分类的培训，提高培训的效率。同时强化大众参与的力度，可以在实践中充分的利用媒体网络的普遍性，向公众宣传规划环评的作用，从而使他们能自觉的参与对规划环评的监督，成为推动规划环评的主要力量。
5.2、保证理论与实践相结合
首先，在具体的工作中根据规划环评自身目的的要求，改进评价中的评价模式，推进“自我评价”模式在评价工作中的应用。其次，加大对规划环评相关技术方法的研究，国家也应组织相关的专业研究小组进行技术改造，成立一套完整的符合我国国情的规划环评的技术方法。最后，进一步扩大规划环评试点的范围。促进规划环评理论与实践两方面相结合的体系的完善，推进其在全国范围内的开展。
5.3、优化规划、评价方案
在具体的工作中选将指标法与格局分析法的评价结果进行综合对比，选取最优规划方案。保证整个工作的有效开展。
5.4、完善评价制度与体系
在具体的工作中完善相关的评价体系，并以此确定相对应的评价范围和内容以及工作的程序、评价技术方法手段等等。还要加强完善公众参与制度、完善评审体制和健全环境影响评价法律责任制度三方面的研究。从而提高工作的效率及可操作性
综上所述，规划环评有很大的现实意义，所以在以后的工作中我应该从政策的制定、条例的实施、人员的培养等多方面进行努力，以此提高整个工作效益，保证我国经济、文化的可持续化发展。
参考文献
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关键词： 土地；利用；规划；建议
Key words： land；use；plan；suggestion
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）08-0316-02
0 引言
土地是人类社会发展的根本，对土地资源合理规划和利用，是人类社会必须履行的职责。然而，随着经济的发展，人们对土地进行了掠夺式的开发和利用，土地受到破坏的面积越来越大，人口与资源之间的矛盾也越来越突出，所以，我们应该认识到现在土地使用过程中所存在的问题，找到有效的解决措施，从而对土地进行合理的开发利用。
1 土地规划的概念和意义
土地利用规划亦称土地规划。是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。
土地利用规划不仅是政府调节土地资源配置的重要手段，而且能够有效的解决土地利用中的问题，另外，土地利用规划是土地利用管理的重要依据。主要有综合性、战略性、长期性、控制性和权威性五个特点。
2 我国土地利用规划存在的问题
2.1 土地退化问题严重，治理措施薄弱
长期以来，人们只顾从自然生态系统中不断地掠夺索取资源发展经济，却忽视了经济与生态的协调发展，导致水土流失不断加剧，生态环境逐步退化，我国现在水土流失严重，得不到有效及时的治理，导致耕地肥力下降，甚至丧失耕种能力。一些河流因为水土流失导致水质污染，从而影响生态平衡。另外，由于水土流失也导致一些河道，湖泊淤积。以浙江省为例，虽然相对别的省市浙江水土流失现象不太严重，但是省内仍有八条水系的河床普遍增高了0.1至0.2米，内河的航行里程相对60年代也减少了1000公里。虽然，近些年，在水土流失方面政府做了很多工作，也取得了一定的成效，但是在治理的过程中，盲目重视工程质量而忽略了生物的维护措施，对过去已经成熟的林地和人工草地，乱垦乱伐的现象没有得到遏制，从而致使水土流失的现象未能从根本上得到治理。
2.2 土地利用总体规划和城市总体规划之间的冲突
土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地的开发利用保护在时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础；城市总体规划是指城市人民政府依据社会发展规划和国民经济及当地的整体状况，为确定城市的发展方向和规模，协调城市空间布局，合理利用城市土地，在一定期限内作出的具体安排和综合部署。土地利用总体规划和城市总体规划之间是相互利用和相互制约的关系，城市总体规划是土地规划的一部分，土地利用总体规划是城市总体规划的核心，他们都使为了能够使土地资源能够得到合理利用，从而促进社会经济和环境的可持续发展。
两者的规划思路不同，土地规划属于有控制规划，城市规划则属于无控制规划，我国地方政府普遍都热衷于城市总体规划，希望把自己的城市规模做的越来越大，规划部门为了迎合上级政府的旨意，和自己的私利，也总是把城市做成大规划，大规模，从而导致和土地利用总体规划衔接困难。另外，两种规划参数的统计口径、土地分类体系，法律地位以及政府的行政态度均不一样。
2.3 土地使用管理制度存在弊端
我国的土地使用管理制度的土地预审制度不完善，批后建设监管制度不健全，缺乏有效的手段和措施，另外验收监管欠缺，执行不严，验收制度存在漏洞，对建设用地有些地方没有进行竣工验收，并且擅自改变土地的用途。禁止农村宅基地流转，为了扩大征地范围，低价征收农民的土地，现如今强拆事件不断出现，最根本的原因就是政府征收农民的土地价格过低，造成农民财产的流失，圈地，卖地现象严重，现在各地城市边界都在不断扩张，大造新城现象屡屡不断，最后导致的结果就是政府有钱了，开发商富了，贫富差距越来越严重了。政府垄断建设用地供给，导致很多违法用地的事情出现。我们可以看到很多政府大楼壮观豪华，禁而不绝，因为一些建设用地是无偿划拨的，所以导致用地的粗放利用，大大降低了土地的利用率。
2.4 土地利用总体规划法律制度不健全
土地规划法律法规不够完善，虽然我国的《土地管理法》清晰的明确了土地利用规划的法律地位，但是国家并没有针对土地利用规划管理制定出相关的法律政策，如何对土地利用进行宏观控制尚不明确，土地利用活动中的违反规划的现象也无法进行及时有效的管理。
3 对策分析
3.1 做好水土保持，实现生态系统的良性循环 首先要减少坡面径流量，减缓径流速度，提高土壤吸水能力和坡面抗冲能力，并尽可能抬高侵蚀基准面；其次要进行强化造林治理，针对造林不易成功的陡坡地，要辅以培地埂，挖水平沟，修水平台地等工程强化措施；加强预防监督职能的发挥，依法防治水土流失；处理好生态效益与社会经济效益的关系；加强水土保持的科技投入，提高科学治理水平。做好水土保持，可以涵养水土，保护植被、调节气候、净化环境、美化景观，保证生态系统各种生物链条的正常运转，实现生态系统的良性循环。
3.2 提高规划质量，注重规划间的协调与衔接 依据我国目前的国情，将各种规划整合为一个整体是不太可能的，所以我们能做的就是尽量做好各种规划之间的协调与衔接的工作，尤其是土地利用总体规划和城市规划之间的协调，这两者之间协调的基础是图件的比例尺，在条件允许的情况下，城市规划可以使用较大的比例尺进行实测，以便保持现状图的真实性，这样地界线和用地范围才能有一个较好的协调。另外要针对土地利用规划和城市规划的不同点进行修正，同时，还要注重总归内部的自我协调，做好总体规划与其他专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的协调。
3.3 深化土地使用管理制度 明晰土地产权，加强对土地产权的管理，在法律上对土地所有权进行明确界定，理清中央与地方政府在土地权利中的地位，使土地配置能够真正反映国家与地方利益的协调；细化土地权能，建立如空间使用权、地役权、土地发展权等权能，有效的促进城市土地使用管理；建立土地价格机制，规范土地市场行为，加强土地市场制度建设和监管力度，避免地方政府在土地一级市场乱用权利，对土地价格进行操纵；完善城市土地储备制度，建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，理顺土地收购储备机构的角色和定位；建立城乡统一土地市场，从根本上打断政府垄断征地特权的局面；对原划拨用地采取灵活的政策，将其纳入合法的运营轨道，以适应城市经济发展和城市土地市场有序发展的需要。
3.4 加快规划法规建设，完善相关法律法规 根据《土地管理法》进行修编，是保障土地利用规划落实的重要依据，只有建立完善的法律机制，才能使土地用途管制制度和耕地制度得到全面落实，才能对违反规划的现象进行严肃查处，从而维护法规的权威性，也有助于土地利用规划管理与城市规划之间的协调。另外，要对公民进行对规划法规的教育学习，提高依法用地的意识。完善相关制度和配套政策，推动依法行政。完善规划管理领导责任制、规划公示制度、土地利用年度计划管理制度、建设项目用地预审制度、农用地专用和土地征用审批会审制度、规划审查制度、规划实施监督检查制度。适应社会经济发展新形势，不断完善各项实施细则，提高各项制度的科学性、适应性和可操作性。
4 小结
土地是生态系统存在的基础，是经济活动最重要的生产要素。合理利用土地资源关系着生态系统的平衡与稳定，关系着人类基本需求的供给保障，也是实现可持续发展的基本途径。土地利用总体规划是国家从长远利益及全局出发，对我国土地的开发、利用、整治和保护等方面做出的长远规划和统筹安排。因为土地利用总体规划意义重大，因此，十分有必要加强对其进行深入研究。
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1土地利用总体规划编制和实施中存在的主要问题
1.1基础数据难统一
编制土地利用总体规划时，涉及到的数据和资料很多，数据在审核时，也需要通过多个部门，再由低一级部门向上级部门递交数据，以此类推，由最高级部门来进行最终数据的统计和审核。在这个过程中，会存在一些虚假的数据编排。如在过去，农民需要交纳一定的农业税，使得账户上记载的耕地面积小于实际耕地面积。此外，土地在编制过程中，程序较为复杂，需要多个部门的审批，经历的周期也比较长，导致一些数据的统计错过了时点，数据的有效性缺失也是造成基础数据难以统一的一大问题。
1.2不确定因素难以把握
为了更好地实施制度，人们会事先确立一个相对完善的计划。但是，俗话说：“计划赶不上变化”。在计划实施的过程中，会有诸多的不确定性因素。如在土地规划过程中，气候条件是主要影响因素之一。对土地的年产值进行评估时，尤其是农业用地。它的主要经济产值是农作物的产量，而作物的产量在绝大多数条件下都受到气候的影响，因此，在对其进行评估前，气候因素是较难把握的。此外，任何一个计划的实施在预测范围内的情况少之又少。在土地利用总体规划以及编制方面也是同样的道理。
1.3产业建设用地指标被截留
随着社会的发展，统筹城乡规划，促进城乡共同发展被提上新的议程。然而，在实际操作过程中，政府总是较多地将目标放在中心城市的发展轨道上，一幢幢豪华办公楼的兴起就是代表性特征之一。所以说，在土地的利用上，优先满足城镇建设用地，对于产业用地的指标，则有所截留。产业是一个地方发展的特色甚至是一种经济上的支柱，离开了产业，区域性的经济发展就受到了限制。显然，产业建设用地指标的截留对于当地的发展是有不利影响的。
1.4规划缺乏应变性
土地在利用和建设过程中会有一些突况的发生，如政策的改变以及外来文化的影响等，而这些影响往往是无法预测的，这就要求土地字啊规划和应变过程中具备灵活应变的能力。但是，在现有的土地规划中，一般是按照《土地管理法》的要求进行的，对于建设用地以及宅基地利用等方面都进行了相对完善的分析。但是，不足之处在于这些指标是定性和定点地分析，以至于在实施过程中太过具体，缺乏灵活性和应变性。
2对土地利用规划的相关建议
2.1有效控制城市建设用地规模
随着城市人口的增多，人们对于城市房产的需求也越来越大。近年来，城市建设用地正在以城市中心为一个点，向着四周扩张。一幢幢高楼大厦拔地而起，这种无限制式的扩张对于土地的合理利用而言，失去了土地原有的价值，也损害了农民的利益。此外，城市发展速度过快，使得农村和城市建设之间完全脱节，不利于城乡的统筹化发展，情节严重时，还会产生泡沫。所以，相关部门应该严格控制城市建设用地规模，平衡农村和城市的协调化发展。
2.2合理评价城市建设用地规模
城市建设用地的规模应该做到集约高效，从土地利用的实质出发，使得土地得到有效利用。从科学的角度来说，一个城市的土地利用是否合理和该城市的规模并不直接挂钩，和城市的用地量也没有直接的关系，而是看该城市的土地利用是都集约高效。如果一味地扩大城市建设用地，造成土地在城市中处于闲置的状态，而农民也失去了土地的使用权。显然，这是极不协调的状态。所以说，城市发展建设用地的合理性是和城市的经济发展关系有关的。评价一个城市的建设用地，必须从整体性出发，统筹该城市的文化、经济以及政治发展状况。
2.3统筹主体功能区规划和土地利用总体规划以及城市发展规划之间的关系
主体功能区规划、土地利用总体规划以及城市发展规划应该是统一协调的关系，三者之间都由政府统一编制，其大体的方向和目标也是一样的，必须建立在科学发展观的基础上。在土地利用上，还需要充分考虑区域性的建设对于当地环境的影响，建立环境集约型社会。同时，在加强城市功能区建设，完善各项设备时，还应该考虑当地经济建设的发展状况。
2.4强化规划的科学意识
城市的建设是一个操作性的实践过程，实践过程的实施需要以科学的理论作为依托。此时，规划的科学意识就是一种理论的概念。在土地规划前，必须认清事物的本质，从基础入手，政府在编制过程中，尤其要注重实验数据的分析，并且在总结经验和教训的基础上做出强有力的判断，寻找出城市发展的自然规律和本来面貌。同时，还应该注重成本和利益之间的关系，在规划过程中，符合各项法律规章制度，降低产业成本。在保障建设质量的同时考虑成本效应。
小结：
土地的利用和总体功能区的规划是一个循序渐进的过程，不是一朝一夕能够完成的。作为政府相关部门，应该在编制过程中注重科学发展观，平衡城市和农村之间的差异性，进一步缩小城乡一体化建设的差距，使两者统一、协调发展。
参考文献：
1. 土地储备规划的概念
土地储备规划是各级政府在一定的区域内，根据其当地自然地理、社会经济等条件，对所储备的土地在空间、时间、规模上进行总体安排和布局。
2. 土地储备规划的背景
我国开展土地储备工作相对较晚，管理模式长期处于模仿和探索阶段。由于缺乏规范可行的管理模式，土地储备工作一直处于人手管理的形式。随着时间的推移，储备项目的增多，越来越容易产生混乱，给日常管理工作带来很多不便。2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），进一步完善国家关于土地储备的法律法规，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。
在此基础上，土地储备工作为实施区域土地开发，推进产业结构调整升级起到积极的作用，同时也为交通、城建和部分国有资产经营单位通过土地收储运作推动基础设施和公益建设项目的运作。但由于缺乏有效的土地储备规划，储备土地不能很好地与土地利用总体规划、城市总体规划等衔接，造成无法合理用地，产生了较多历史遗留问题。为提高土地储备的可操作性和效率，有效指导以后的土地储备工作，需要编制土地储备规划。
3. 编制土地储备规划的可行性
（1）政策上可行
近年来，土地储备作为土地市场的重要环节和组成部分，已成为各地土地管理部门关注的热点和工作重心。为了更科学有效地指导土地储备工作，各地纷纷编制土地储备规划（计划），大大促进了土地储备工作的有序、有效进行。特别是《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）的颁布实施，为土地储备规划的编制提出了新的指导思想。其中：第七条要求市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。因此，编制土地储备规划（计划）符合国家的政策要求。
（2）技术上可行
目前以数字化虚拟、地理信息系统（GIS）为基础的空间信息技术在土地管理、城市规划等行业的应用越来越深入，包括第二次全国土地调查、土地利用总体规划、城市规划等重大项目，实现了图、数和空间的无缝结合。通过完备的数据库成果，能够科学管理土地资源，减少工作失误，提高工作准确度。因此，运用空间信息技术进行土地储备规划也是大势所趋，并且能实现与土地利用总体规划、城市规划等成果衔接，提高规划的可操作性。编制土地储备规划在技术层面上可行。
（3）经济条件成熟
我国开始推行经济改革和对外开放政策以来，经济增长一直保持在高位水平上。在近20多年的经济发展中，国家在对经济发展的宏观调控方面认识不断深化，经济调控的手段日趋多样化，调控的水平不断提高，标志着中国经济的增长日趋成熟，省、市、县等各级政府均积累了一定的财政基础。经济条件的成熟，衍生了对土地储备规划的需求，土地储备规划同样也会作为社会经济发展的催化剂，为经济发展提供思路和方向，两者相辅相成，相互促进。由此，编制土地储备规划能够得到各级政府有力的资金保障，经济上可行。
5. 编制土地储备规划的工作内容
土地储备规划是一项系统性、专业性很强的专题规划，其工作内容主要包括：（1）开展前期专题研究，调查和分析土地利用、储备开发、供应的现状特点；（2）调查和分析土地储备工作的组织结构、工作流程、工作绩效与经验，把握城市土地储备工作面临的问题和关键点；（3）协调上层次规划（城市总体规划、土地利用总体规划及国民经济发展计划），提高土地储备规划的可操作性；（4）对规划范围内建设用地供应潜力、规模、布局等进行全面摸底；（5）依照城市空间发展规律，正确预测规划期土地储备的需求的范围；（6）根据土地储备的现状调查和预测结果，制定土地储备规划方案，从土地储备的规模、结构、布局和时序等对储备土地进行合理安排；（7）重点阐述规划期内土地储备的近远期目标以及各阶段（年度）的任务、计划及资金安排等；（8）分析土地储备规划预期达到的社会、经济效益；（9）提出符合地方发展的相关建议，制定切实可行的规划实施保障措施；（10）编制土地储备规划图件，做到文本、图件、数据一致；（11）建立土地储备规划数据库；（12）安排方案成果的部门讨论及开展专家咨询工作；（13）提交成果验收。
6. 土地储备规划的成果内容探索
目前，我国还没有对土地储备规划颁布详细的规程规范，各地开展土地储备规划，其成果内容五花八门，没有统一的成果标准。在参考了土地利用总体规划、城市规划等成果要求的基础上，土地储备规划的主要内容应该包含以下方面：
6.1 文本
（1）总则：描述规划项目的目的、原则、依据、范围、期限等；（2）现状与目标：描述规划对象的地理区位、历史沿革、社会经济，以及土地储备的现状情况，土地储备的目标等；（3）土地储备潜力测算：主要分析和预测规划对象各类型储备土地的潜力；（4）土地储备规划方案：主要描述土地储备的规模、结构、布局和时序安排等；（5）近期重点储备计划：主要描述近期重点安排的土地储备项目；（7）效益分析：主要计算土地储备达到的社会、经济效益；（6）规划保障措施：主要描述实施本规划的相关建议和举措。
6.2 编制说明
（1）项目概况：主要描述规划项目的由来、意义等基本情况；（2）规划编制过程：主要描述规划编制的流程、方法等；（3）基础数据说明：描述规划采用的基础数据的来源、种类等；（4）问题研究与分析：主要分析当前土地储备的问题和不足；（5）规划方案说明：描述确定规划方案产生的依据、数量、时序关系等；（6）规划方案可行性评价：从社会发展、经济增长等方面描述本方案带来的效益。
6.3 规划图册
（1）土地潜力分析图：反映土地储备潜力等级和空间分布；（2）储备土地空间分布图：反映当前土地储备的空间分布；（3）储备土地结构图：反映储备土地的结构种类；（4）储备土地时序图：反映土地储备项目的时序安排；（5）轨道交通储备规划图：反映轨道交通的土地储备空间分布和时间安排；（6）工业用地储备规划图：反映工业用地土地储备的空间分布和时间安排。
参考文献
