以党的十七大和云南省社会保险基金专项治理工作视频会议精神为指导，以保证基金安全，维护群众根本利益，构建社会主义和谐社会为目的，以纠正、查处和预防违规违纪问题，完善基金管理监督政策，规范基础管理，健全监督机制为重点，切实解决工作中的突出问题，更好地维护基金安全，确保社会保障功能真正惠及人民群众。
通过专项治理，促进我县社会保险基金经办管理部门更好地履行职责，严格依法办事，进一步强化基金征缴，实现应收尽收；方便群众领取，防止欺诈骗保；规范内部管理，严禁挤占挪用；投资运营安全，实现保值增值；加强监督检查，做到监管有力。
二、领导体制和工作机制
按照省、市的统一部署和要求，县级成立“××县社会保险基金专项治理工作领导小组”（以下简称县级领导小组）。县级领导小组由县政府分管领导及县劳动和社会保障局、县财政局、县监察局、县政府纠风办、县审计局、县卫生局、县地方税务局、中国人民银行××县支行等部门和单位组成。
（一）成立县社会保险基金专项治理工作领导小组：
组长：*
（二）领导小组工作职责
研究制定××县社会保险基金专项治理工作实施方案，组织协调领导小组成员单位开展专项治理，对我县专项治理进行检查指导，交流和通报情况，总结推广经验，研究解决工作中遇到的困难和问题，向社会保险基金专项治理市级领导小组报告工作情况。
（三）领导小组成员单位职责
县劳动和社会保障局：综合协调社会保险基金专项治理工作。督促指导我县社会保险经办机构做好专项治理工作。
县监察局、纠风办：配合县劳动和社会保障局做好专项治理的组织协调工作，并对开展社会保险基金专项治理，以及查处社会保险基金违纪违法案件情况进行监督检查和责任追究。
县财政局、人民银行××县支行、县地税局、县审计局、县卫生局：按照各自职责，在县级领导小组的协调指导下，督促指导本系统做好专项治理工作。
（四）工作安排
1.研究专项治理。领导小组每半年召开一次会议，分析社会保险基金管理状况，研究阶段性工作安排；通报我县各成员单位工作情况，针对存在的问题提出完善政策措施的建议。遇有重大问题及时研究。
领导小组会议由组长或组长委托副组长主持召开，领导小组组成人员及办公室工作人员参加，会后形成会议纪要。
2.开展调研和检查。领导小组办公室根据工作计划和工作进展情况安排调研检查，并对自查自纠的情况进行抽查。
3.加强信息交流。领导小组办公室及时搜集专项治理信息，编发工作简报，加强工作交流和指导。
三、范围和内容
专项治理的范围是：养老保险基金；失业保险基金；医疗保险基金；工伤保险基金；生育保险基金。
专项治理的内容是：解决基金征缴、支付和管理中存在的以下问题：
（一）不依法核定社会保险缴费基数，不及时征缴社会保险费；收入不按规定入帐、隐瞒、转移社会保险费收入；自行制定征缴优惠政策，造成社会保险费应收未收的问题。
（二）不严格执行社会保险基金支付政策，擅自扩大使用范围；不按规定及时、足额支付社会保险待遇，或管理失职，致使群众利益得不到保障；不按规定及时结算医疗费用，影响基金的使用效益；贪污、截留、挤占、挪用社会保险基金，采取欺诈手法套取、骗取社会保险基金的问题。
（三）不按规定开设银行帐户、传递票据、划转资金和进行会计核算，个人账户不按规定记录，基金不按规定归集的问题。
（四）不按规定存储结余基金，不执行国家规定的社会保险基金利率政策，或违规投资造成基金损失；历史遗留的挤占挪用基金问题一直得不到解决，基金安全缺乏保障的问题。
涉及社会保险基金经办和管理的部门要按照各自职责，督促、指导本系统做好以下专项治理工作。
县劳动和社会保障局负责检查治理：
（一）缴费核定环节是否存在不依法核定社会保险缴费基数问题。
1.社会保险经办机构有无违反政策规定少核、漏核社会保险缴费基数导致基金收入减少。
2.是否存在地方政府及部门自行制定征缴优惠政策，造成社会保险费应收未收问题。
（二）基金支付使用环节：
1.是否存在违反基金支付政策，扩大基金使用项目及范围，擅自提高支付标准违规支付使用基金。
2.是否存在不按规定及时、足额支付社会保险待遇或管理失职，致使群众利益得不到保障。
3.是否存在不按规定及时结算医疗保险费用，影响基金的使用效益。
4.是否存在贪污、截留、挤占、挪用社会保险基金问题以及相关单位、个人有无采取欺诈手法套取、骗取社会保险基金问题。
（三）基金管理环节：
1.是否存在违规开设社会保险基金支出户存款账户及违规存储基金。
2.是否存在个人账户不按规定记录和基金不按规定归集的问题。
3.是否存在会计行为不规范、会计核算不标准问题。
4.是否存在2007年以前检查、审计发现问题尚未纠正整改情况。
5.是否存在历史遗留挤占挪用基金问题一直得不到解决的情况。
6.是否存在劳动保障事务机构等中介组织代缴社会保险费及截留挤占、贪污社会保险费和违规乱收服务费问题。
县地方税务局负责检查治理：
1.是否存在不及时征收社会保险费问题。
2.是否存在违规减征、缓征、免征社会保险费问题。
3.是否存在征缴社会保险费收入未按规定及时划入财政专户管理问题。
4.是否存在违规截留、隐瞒、转移社会保险费收入问题。
5.是否存在2007年以前审计发现问题尚未纠正整改情况。
县财政局负责检查治理：
1.是否存在应纳入财政专户管理、核算的社会保险费及各级财政对社会保险基金的补助资金未按规定入账及隐瞒、转移收入等问题。
2.是否存在违规开设社会保险基金财政专户存款账户及违规存储结余基金问题。
3.是否存在动用财政专户存款结余基金违规投资问题。
4.是否存在不按规定划转资金问题。
5.是否存在社会保险财政专户基金会计核算不规范、不标准问题。
6.是否存在2007年以前检查、审计发现问题尚未纠正整改情况。
中国人民银行××县支行负责检查治理：
1.是否存在违反支付结算法律法规和相关制度，不按规定传递票据、划转资金问题。
2.各商业银行是否存在不执行国家规定的社会保险基金利率政策，少计、漏计付基金利息问题。
3.承担受托发放离退休费用及失业保险金的商业银行是否存在应支付款项不及时分配计入个人帐户及截留、隐瞒、转移、贪污社会保险基金问题。
4.是否存在2007年以前检查、审计发现问题尚未纠正整改情况。
县纪委监察局、县政府纠风办、县纪委监察局派出第四纪工委监察分局任务及职责：配合县劳动和社会保障局做好专项治理的组织协调工作，并对开展社会保险基金专项治理以及查处社会保险基金违纪违法案件情况进行监督检查和责任追究。
县审计局、县卫生局任务及职责：按照各自职责，在县级领导小组的协调指导下，督促指导本系统做好专项治理配合工作。
四、步骤和方法
专项治理工作从2008年9月开始，2009年9月底结束，分为四个阶段：
（一）部署启动阶段（2008年9—10月）。
按照省、市的统一部署，成立××县社会保险基金专项治理工作领导小组及办公室，结合本县实际制定具体方案，组织实施专项治理工作。
（二）自查自纠阶段（2008年10月—2009年4月）。
县级领导小组按照专项治理范围和内容，组织涉及社会保险基金经办和管理的部门，开展自查自纠。一是对以前检查、审计发现至今尚未纠正整改的问题分类梳理，根据发生时间、性质和责任提出处理意见，采取经济、行政、法律手段，坚决予以纠正。对于历史遗留已经造成损失确实无法回收的资金，属于政府及有关部门挤占挪用的，由同级政府偿还；同级政府偿还确有困难的，逐级上报审批作核销处理，同时应依纪依法严肃追究有关人员的责任。二是认真排查新的问题，能纠正的要及时纠正；立即纠正确有困难的要制定整改计划，限期整改。对贪污、截留、挤占、挪用、骗取社会保险基金的严重违纪违法案件，要坚决依法查处，触犯刑律的，移送司法机关处理。三是针对各种基金违规问题，完善社会保险基金管理监督政策，健全基金经办管理机构内部控制制度。
对自查自纠阶段的工作，县级领导小组要加强督查，随时掌握情况，加强工作指导。自查自纠阶段结束后，县级社会保险经办机构和管理部门及其他成员单位要根据各自的自查自纠结果写出自查报告并填制报表，报同级专项治理领导小组办公室。自查报告要对本系统专项治理工作的组织实施情况，自查、检查中发现存在的违规违纪问题及分布情况，问题形成原因、整改措施及纠正结果和针对存在问题所完善的社会保险基金管理监督政策，所健全的内部控制制度及建立保障基金安全长效机制的意见和建议等要作详细的阐述。县级领导小组办公室将本级情况汇总后报市级领导小组办公室。
（三）检查验收阶段（2009年5-6月）。
县级领导小组要加强对全县自查自纠工作的检查，检查面要达到100％。检查的重点是自查自纠是否认真，存在的问题是否纠正；基金风险隐患是否进行了排查和防范；规章制度和内部管理是否得到完善，对维护基金安全、建立保障基金安全长效机制是否提出意见。通过检查，了解是否有走过场的问题，对工作不认真、整改不彻底的，要督促整改；对弄虚作假，隐瞒问题的，要通报批评，并对有关责任人依法依纪提出处理意见和建议。
（四）迎接省、市级领导小组抽查及总结报告阶段（2009年7-9月）。
在县级检查的基础上，作好迎接省、市级检查的准备。在省级、市级检查的基础上，县级领导小组根据各成员单位上报的检查综合报告，汇总报表和县级自查情况报表，结合对各单位检查结果，全面总结我县专项治理工作，客观评价基金管理现状，总结专项治理的做法和成效，提出加强体制、机制、制度建设，深化源头治理工作的意见和建议。9月20日前向市级领导小组报送专项治理工作报告。
五、工作要求
②程同顺：“村民自治的时代困境及未来趋势”，《人民论坛》，2013年第26期。
③中国互联网信息中心（CNNIC）：《2015年第37次中国互联网络发展状况统计报告》，中国网信网，http：///，2016年1月22日。
④吴景双：“外出务工致农村人才流失超8成，职业农民培养难”，新华网，http：///，2015年5月11日。
⑤齐东杰，周海生：“城市化背景下的乡村社会治理”，《农业现代化研究》，2015年第2期。
⑥李丹丹，杨雨奇，赵欢：“12起村官巨腐案涉22亿”，《新京报》，2014年8月7日。
⑦曹溢：“‘村官巨贪’戏码缘何不断上演？”，《中国纪检监察报》，2014年10月22日。
⑧刘苗苗，宋明爽：“社会治理理论视域下的农村基层探析”，《山东农业大学学报》，2015年第1期。
⑨叙岚：“反家暴更须关注留守妇女权益”，中国青年网，http：///，2016年3月10日。
⑩潘岳：“环境不公加重社会不公”，《t望》，2004年第45期。
[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2011)04-0059-03
一、隐蔽议程殛其社会影响
政策议程是将政策问题列入政府议事日程，纳入决策领域的过程。拉雷・N・格斯顿将政策议程划分为公开的议程与隐蔽的议程。公开的议程是那些进入公众视野、在社会层面受到广泛讨论，或者在政府层面受到应有关注，分享到政治的聚光灯的社会问题。与公开的议程相对的是隐蔽的议程。它是指尽管存在，但却被政策过程所忽视，未能进人政府视线的社会问题。隐蔽议程的存在，一方面潜在地限制了政府出台的政策，另一方面又可能因为少数人而威胁到了公共利益。
1.隐蔽议程的存在违反了公共政策的公共性
公共政策制定是治理公共政务最主要的方法和途径，公共政策的义务是为社会提供公共产品和公共服务，因此政策过程要求揭示并发展公共利益。隐蔽议程中私人利益与政府合谋，一方面特殊利益者为了不因新的价值分配政策方案的制定受损害，而使政府有意忽视公共问题，把公共议题排斥在政策议程之外，公共问题因此不能得到及时合理的解决。另一方面强势的私人利益集团操纵政策议程，将私人的意愿用公共政策的方式表达。这两种情形都对公众利益构成了严重威胁，也暴露出政府制定公共政策时能力的缺陷，削弱了公共政策的公共性。
2.隐蔽议程的存在会消解政府的合法性
政府是产生和供给公共政策的最主要的权威机构，制定政策是政府最重要的活动，因此。政府的合法性系于公共政策的合理性与合法性。所谓合理性，是指公共政策满足合理数量的社会成员解决社会公共问题愿望的程度；合法性是指公共政策制定过程符合一定政治环境中社会成员公认的程序，它赋予政策所确定的公共优先级以权威。在开放的政治生活中，这一程序一般体现为：社会问题及公众愿望的表达；在政府中和最接近政策制定过程的人提出议题并列入公共程序；政府通过公共议程将议题转化为公共义务或官方的政策义务。在隐蔽议程中的密谋与操纵下产生的公共政策，由于不具有程序上的合法性和实际结果的合理性，政府蜕变成特殊利益者的工具，公共政策的制定机构――政府就丧失了实质上的可靠性，政府的合法性基础因此受到削弱。
3.隐蔽议程的存在会危及一国的政治稳定
倘若政府的公共政策不具合法性，民众当然会对公共当局的合法性产生怀疑甚至拒斥。公众在漠不关心甚至愤世嫉俗的情绪下产生政治上的疏离感。日常的政治就会以难以预料的、极端的方式表现，民众的愿望表达就可能偏离正常的体制轨道。从深层次上看，由于政府不能扮演中立的公正的协调者的角色，社会中的对立与冲突有可能危险地蓄积起来。并演化为民众对政府的不妥协抗议甚至极端政治行为。隐蔽议程有如“被压制的火山”，一旦时机成熟，问题聚集到一定程度而无法解决便会喷薄而发，危及社会安定。
二、导致隐蔽议程的原因分析
1.社会问题本身的原因
一般认为，政策制定起点是发现问题。因此。问题界定就在议程设置中扮演第一道筛选关口的角色。当政策制定者认为一个问题的严重程度、发生率、新奇性、影响范围、危机性等达到一定指标后，就易于给予其关注。因此，部分社会问题会由于问题本身没有达到政策制定者的指标而被忽略。具体可分以下三类：一是局部性或基层性问题。因为缺乏充足的经济、文化和组织资源，基层的问题和底层民众的政策倡议要有效传递至权力精英往往很困难；二是弱触发潜能的问题。社会问题要进入公众视野与政策制定者的议程之中，多数情况下，需要借助于触发机制，表现为一系列作为公共政策催化剂的“焦点事件”。触发机制的价值取决于范围、强度和触发时机等三方面因素的相互作用，这三个因素共同构成要求政治变化的核心因素，当三者中任何一个条件不能满足时，其触发力度都会削弱口’；三是挑战既存价值的问题。决策者一般倾向于将实际决策议程范围局限于那些看似安全的议题上，因此，那些对既存价值体系和权威结构形成潜在挑战的社会问题就更易于被有意识地遮蔽。
2.决策主体方面的原因
首先，决策主体承载容量有限。调整社会问题赖以存在的公共竞技场，譬如政府执行机构、新闻媒介、研究团体等仅仅具有有限的承载容量，这将限制政府议程的规模。承载容量的限度决定了进入决策议程的机会是一种稀缺资源，注定会有一些问题被排除在外。
其次，政策共识的角度。社会问题以政策的形式予以回应，一个重要的前提是对该问题要形成基本的政策共识。由于个人的主观能动性不同，不同的人对同一问题会有不同的看法，同一个人对同一问题的立场也有可能是相互矛盾的。因当缺乏基本的政策共识时，社会问题将被有意识忽略。
再次，决策主体有限理性的困境。总体来讲，决策者的理性限度体现在两方面：一是决策人员的理性限度；二是政治制度的理性限度。西蒙在分析了个体在决策中的理性限度后，指出限度表现在“注意力的限度”、“多重价值”和“不确定性”等几方面。政府是管理全体公民的社会组织，因此需要处理的公共问题繁多而且复杂，政府决策过程中的决策者个体的理性限度和政治制度本身的理性限度决定了政府在社会问题关注上的先后次序和轻重缓急的考量。但出于同样的障碍，使得决策者很难保证所设定的议程能真正反映社会问题的实际紧迫状况。
3.公共决策制度的原因
政策议程的设置过程是在既定政府体制下展开的一系列复杂的互动。这一互动包括体制内外行为者的利益表达、博弈、谈判和妥协。通常来说一个国家的政府体制，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进人政策议程的模式产生重要的影响。我国学者王锡锌和章永乐用“专家理性和大众参与的双重缺位”来概括当前我国公共决策中存在的问题。他们指出，行政权在很长一段时期内星高度集中的强势，渗透到社会与个体生活的每个角落。因此政策制定，不仅带有很强的行政导向，甚至成为行政权运行中的应有之义。这意味着很少有民众可以直接进入实质性的政府决策过程，导致决策封闭。封闭性的决策不可避免地会掺杂权力精英的个体经验与意志，同时也会因为信息不充分和权力精英的个人影响而导致对一些社会问题的忽略。正如目前作为我国制度性利益表达机制的人民代表大会制度、制度等还存在一些问题，无法有效地传
达民众的心声和系统地发掘社会问题。因此。改变我国现存的决策动力的输入方式对利益表达与综合制度的结构提出了挑战。
4.媒体的功能缺陷
新闻媒介在政府决策过程中具有议题倡导的功能。在公共生活中“人们倾向于了解大众媒介注意的那些问题，并采用其给各个问题确定优先顺序。”美国学者M・E・麦库姆斯和D・L・肖在“大众媒介的议题设置功能”中直截了当地讲到政府决策过程中。大众媒介显然决定了哪些是重要的问题。但在我国，特殊的困境是媒体忙于政策宣传，而忽略了反映民众心声和挖掘社会问题，即使有对社会问题的报道，也会因独立性不足和层层限制而过滤掉潜在的社会问题。新闻媒体的这种功能缺陷在一定意义上降低了其在议题倡导上的有效性。因此导致大量基层社会问题无法通过媒体传输至公共论辩领域，无法汇聚成公共意志。
5.利益团体操控政策议程
渐进决策理论认为“政策是由决策系统本身之外的各种力量形成的”，突出体现在政策制定过程中组织化利益集团对政策过程的操控。一方面利益集团和政治精英由于掌握问题表达、问题界定、议程构建等权利，为了尽量减少资源或者政治威望的重新分配，强势的私人利益就要左右或者阻碍重大政策的出台。另一方面利益集团也会化解各种形成政策议程的因素，堵塞政策议程的构建渠道，使其进入隐蔽议程阶段。目前在中国社会治理中，也会有大量的利益团体卷入到决策过程中去，尤其是那些涉及到风险分配与利益调整的决策。譬如排污指标和排污费的收取就会涉及到当地的排污比较严重的企业和厂家所组织的利益团体的卷入。当这些利益团体的议价能力强大到影响和威胁到当地的GDP增长的时候，政府的决策往往将环境和公众的环境需求降低到更为次要的地位。在这里公众的环境需要和污染防治就成了一个典型的隐蔽议程。
6.弱势者消极被动
基层公共生活中弱势者的消极与势单力薄也是造成隐蔽议程的一个因素。基层民众的消极最主要体现在两方面：一是通过参与政治来改善处境的效能感不足。政治参与的主动性与人们对参与功效感有关，基层民众由于受教育程度不够、民主意识、纳税人意识不高，往往使其在同政府打交道的过程中存在信心不足的问题。个人的“政治效能感”越弱他就越不会卷入政治。因此，当卷入社会冲突时，尤其是公利与私利相冲突时，能忍则忍，在诉诸司法途径不能顺利得以解决的时候，便放弃了维权的行为。二是通过民众的集体行动来改善处境的动力不足。相当数量的公民不是出自公民的责任感和对权利义务的认识，而是一时冲动发发牢骚，或仅仅是为了维护私利，参与的功利性强。多数人有“搭便车”的心理，对社会问题的反映无组织无规划，参与的效果不理想，因此对改善生活与生存境况的帮助不大。弱势群体这种消极与势单力薄加剧了隐蔽议程的累积。
三、对于消减隐蔽议程问题的对策建议
(一)加强政府的伦理道德建设
1.通过教育与培训，加强行政人员的道德建设。加强行政人员道德的教育与培训就是要使广大行政人员树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观和政绩观，培养行政人员的行政美德，使他们在错综复杂的现实环境中具有高度的责任感和良好的行政习惯。正如《大学》所言：“欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，必先修其身。”因此，行政人员的个人道德是其依法行政的基础。同时，还要注重培养政府官员发现社会问题的敏感度，使更多的社会问题进入政府视野。
2.加强伦理立法，进一步把伦理规范化、法律化。伦理立法，就是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具备法律的效力和作用。伦理立法实际上是一种集体性的道德裁决，是政府活动过程中的最低道德标准。因为人本身所固有的自利动机和认识客观事物的局限性，使政府官员不可能依靠内在控制而永远正确地行使权力。所以，需要有外在控制来制约权力运行过程中的滥用。在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。加强伦理立法，通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家共同的发展趋势。
(二)建立多元主体互动的政策议程设置机制
1.提高公众的组织化程度。利益集团影响政策议程并非都是坏事，但必须有个前提，即社会中存在多个力量相近的利益集团以形成一个大致均衡的利益格局，各利益集团相互竞争才不至于出现某个利益集团影响甚至操纵政策议程。为此，政府应鼓励社会团体或非政府组织的发展，以形成多元化的竞争格局。同时，鼓励社会团体或非政府组织的发展，提高社会自组织化程度，也为公众的利益表达提供了合法的组织基础。
2.构建透明、畅通有序的政策需求表达渠道。明确、有效、充分的政策需求表达是保证政策均衡的必要条件，而社会成员的行动能力对政策议程的设定有着基础性的影响。因此，构建畅通的政策表达渠道有两点尝试。首先，可以在政策制定中普遍实行政策的听证制度。听证制度所带来的在公共政策制定过程中的公开和透明化。是矫正和抑制政府及其官员自利倾向的重要制度手段。听证制度打破了政府对于信息的垄断，使政府权力在公开和透明的状态下运作。其次，要特别开拓弱势群体的利益表达渠道，使政府能听到弱势群体的呼声。可以通过健全公众传媒的组织机构和体制，使新闻传播形成多维度、多层次、多渠道的网络体系，使其成为不同利益集团表达利益诉求的窗口。
(三)充分发挥新闻媒体的作用
我国政府要进一步创新对新闻媒体的监管制度与方式，具体来说，一是推动媒体管理法制化，要通过制定相关法律，逐步实现对新闻媒体的依法管理保障。新闻媒体与新闻记者依法行使新闻舆论监督的使命，使新闻媒体的职业权利得以实现，保障公民通过大众媒体获得信息的知情权，防范来自权力部门对新闻舆论监督的抵制并防止舆论监督的滥用。二是放松对媒体的管制，政府可以通过赋予绝大多数新闻机构，独立产权主体的合法身份，放手让新闻机构按市场规律独立决策自主经营，减少行政干预，在确保正确舆论导向的前提下，赋予媒体更多的自。拓宽媒体的新闻报道自由度和话语空间，把话语权从党政官员、社会精英手中逐渐转移到公众手中，提高公民参与影响公共决策的能力，从而推进各项政策议程的建立并促进社会问题的解决。
(四)增强公民的参政能力
1.加大宣传力度，改变公民的传统观念。政府可以定期或不定期的多做些有针对性的、引导性的宣传工作，让公众充分认识到要实现经济的增长、构建和谐社会，不仅是政府的责任和义务，同样也是每一位公民的责任和义务。公众要树立起较强的政治责任感和义务感。同时，作为纳税人，公民要积极的对政府行为及政策制定提出质疑，增强维权和自我意识。
2.以社区为单位引导公众有组织地参与。以社区为单位引导公民有组织地参与公共政策议题的构建，将会是一个行之有效的方式。以社区为单位，可以将活动的每个环节细化，通过社区可以对公民参与的技术做进一步的培养和教育，提高公民参与的技能，同时也能扩大公民获得和表达利益信息的渠道，保证相关信息在一定程度上的畅通性，从而充分调动起公民参与的积极性和主动性，培育适应新时期地方发展所需要的建设型、自主型、理性型的公民。
参考文献：
[1]陈谭，公共政策原理[M]，武汉：武汉大学出版社，2008.
[2]孙建志，政策过程中的议程设置阻力学――“隐蔽议程”现象分析框架[J]，甘肃行政学院学报，2009，(3).
关键词：
环境治理；公众参与；有效决策
基金项目：
国家自然科学基金青年项目“我国主体功能区差异化绩效评估：检验、比较分析和政策调整”，项目编号：71203245；北京市哲学社会科学一般项目“北京市PM2.5治理的政府规制政策工具比较分析和选择”，项目编号：12JGA033
引言
随着我国经济社会的快速发展和工业化、城镇化进程的加速推进，越来越多的环境污染和环境破坏问题凸显出来，严重影响了社会公众的生产和生活。环境问题具有普遍性和复杂性特点，涉及广泛的个体利益、群体利益和公众利益，加上环境问题关乎人民群众的生命健康安全，这就决定了仅仅依靠政府部门的力量是无法解决现有环境问题的。政府需要将公众参与引入环境治理的全过程当中，在提高社会公众环境保护意识的同时，使其充分地表达自身的环境利益诉求，加强环境社会监督，提高环境政策的可接受性和环境治理的有效性。对于公众参与在环境治理领域的应用，国内外学者已有诸多研究。其中，国外学者的研究大致经历了三个阶段：最初主要是将公众参与理念引入到以往以政府为主导的环境管理当中。例如，美国学者乔纳森提出公众参与是一种有助于改善环境质量和降低管理成本的有效途径［1］，日本早稻田大学教授原田尚彦认为公众参与环境治理可以创造出符合公民福利最大化的环境政策［2］。在全球绝大部分范围内已经对公众参与环境治理给予认可的基础上，随后学者们主要关注具体环境资源项目、不同国家的差异以及公众参与主体构成等角度对世界各国开展的公众参与环境治理实践进行评价［3］。例如，托马斯•维勒（Thomas•Webler）和赛斯•图勒（Seth•Tuler）对森林资源管理中公众参与行为进行了研究，并得出一套评判是否实现有效参与的标准［4］（P566-595）。Lu⁃caDelFuriaa和JaneWallace-Jonesb对意大利公众参与环境治理实践进行了研究，认为应当给予公众更广泛的参与机会，这是提高参与有效性最直接、最有效的方式［5］（P457-479）。新近的研究主要是对环境治理中的公众参与进行反思，有学者提出将公众参与引进环境治理领域不仅会增加管理成本和时间，而且公众参与的结果未必能够提高管理决策的科学性；也有学者认为不应否定公众参与环境治理的模式，而应该努力优化和改进公众参与过程，使其发挥更大功效。例如，安德鲁•J.格林利用统计学研究表明，环境治理效果与公众参与程度呈现一定程度的正向影响关系［6］（P435-488）。相比国外学者的研究，我国对于公众参与环境治理的研究相对滞后，且大多遵循着国外公众参与环境治理理论研究轨迹，结合我国国情的原创性研究很少见。例如，学者叶文虎对不同类别的公众参与方式作了详细的效用分析［7］；杨贤智关注公众在环境治理决策制定和执行过程中的监督作用［8］；马晓明利用博弈论构建的环境谈判模型分析了环境治理谈判中可能涉及的各方利益情况，提出应进一步加强公众参与环境治理的范围和力度［9］；徐晓明从经济学视角出发构建了公众参与环境治理的效用函数，认为政府部门应当着力于拓宽公众参与环境治理的渠道，降低公众参与成本，以提升公众参与环境治理效用［10］（P127-128）；问泽霞选取了上海某钢铁厂螺纹钢建项目的环境影响评价中公众参与作为案例分析对象，指出公众在参与环评过程中存在的诸多问题①，认为公众很难真正客观地参与企业项目的环境影响评价，当然也就很难指望其能有效完成法律赋予的义务和责任［11］（P62-66）。从现有文献来看，已有研究聚焦于环境治理领域引入公众参与的科学性和合理性以及公众参与在环境治理中所能发挥的作用和影响，而就公众参与对于环境治理的实际效用以及参与的有效性、治理的有效性，已有研究虽有涉入，但缺乏有效参与实现路径的整体性和系统性分析框架。事实上，随着我国民主政治建设和公民社会建设的不断推进以及公众参与在诸多领域的深入应用，中央政府和地方各级政府已充分认识到公众参与在环境治理中的重要性并付诸了诸多努力，环境治理领域公众参与的广泛性和深刻性也在不断强化。然而，我国的环境治理问题依旧严峻，环境治理中的公众参与在参与范围、参与渠道、参与程序保障、参与回应性、问责机制和配套制度等方面还存在一系列问题，公众参与的有效性和治理的有效性仍有待于进一步提高。尤其是在公众了解和参与环境治理的意识和能力随着互联网、移动智能设备、自媒体的日益普及已得到大幅提升的前提下，在环境治理问题备受关注的背景下，如何进一步提高我国环境治理中公众参与的有效性，进而提高环境治理的有效性，是政府和社会各界亟须面对和解决的重大问题。为应对和解答这一问题，本文将从有效参与的角度切入，在借鉴约翰•托马斯公众参与有效决策模型的基础上，构建适合我国国情的环境治理公众参与模型，并以此作为分析框架对比剖析环境治理的多重典型案例，寻求和探讨公众参与环境治理有效性不足的促成因素，提出提高我国环境治理公众参与有效性，进而提高环境治理有效性的政策建议。
一、基于托马斯有效决策模型的我国环境治理公众参与模型构建
（一）托马斯有效决策模型及其简评
20世纪六七十年代，面对“政府失效”和“市场失效”的双重存在以及政府治理创新的需要，政府和市场之外的公众参与浪潮兴起。面对迅猛发展的公众参与运动，约翰•托马斯教授提出，对于公众参与的研究不能仅仅停留在简单阐述公众参与的重要性和必要性上，而应当对公众参与进行理性、客观和全面的分析，尝试解决公众参与的实践问题。为此，约翰•托马斯教授开展了一系列的理论和实证研究，并设计了公众参与的有效决策模型，为公共管理者提供了一个平衡社会治理与公众参与的思考框架。托马斯有效决策模型的核心变量有两个，一个是政策质量，另一个是政策的公众可接受性。一些公共政策问题更多地需要满足决策质量要求，也就是说，需要维持决策的专业化标准、立法命令、预算限制等要求。而其他一些公共政策问题则对公众可接受性有较大需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。于是，对政策质量期望越高的公共问题，对公众参与的需求程度就越小；对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需求都很重要，那么就会存在要求增强公众参与和要求限制公众参与等不同观点的争议和平衡。托马斯有效决策模型引入中国后，虽然部分国内学者对于托马斯公众参与的有效决策模型提出了诸多批评，但多数问题集中在模型适用条件不足、模型结构要素不完备两方面［12］（P104-105）。另有学者针对有效决策模型进行了本土化发展［13］［14］（P102-105）。笔者认为，总体来看，托马斯有效决策模型是具有重要理论开创意义的基础模型，其所立足的美国公众参与实践与我国现阶段公众参与的研究和实践并无实质性差异，只是在具体形式和发展阶段上存在不一致的情况，该模型具备在差异性环境下作为基础改造模型的资质。基于此，笔者选取托马斯有效决策模型作为我国环境治理公众参与模型设计的基础模型。
（二）环境治理公众参与模型构建
美国著名管理学家赫伯特•西蒙曾提出“管理即决策”的观点，认为管理的全过程就是一个完整的决策过程。多元主体共同协作下的管理，本质上也是多元主体共同决策的治理过程。因此，本文所研究的环境治理过程，是指在多元主体（广泛的公众参与）基础上的环境决策全过程，包含决策制定、决策执行、决策评估以及决策反馈等四个环节。从这个角度来讲，托马斯有效决策模型并不能完整地回答社会公众具体如何参与环境治理以及如何有效地参与等问题。因此，笔者以约翰•托马斯的有效决策模型为基础，针对现有模型的问题和不足，参考我国环境治理公众参与的具体国情，引入决策制定、执行、评估、反馈的环境治理全过程以及参与主体、参与形式、参与程度、参与评估、参与反馈和参与保障等六大参与维度，对模型进行重构，形成环境治理公众参与模型。上述模型中，参与主体是那些受到法律支持，能够以制度形式参与环境治理的个体或群体，主要包括公民、个人、专家、法人、其他组织、社会组织、社会团体、单位、行业协会、中介机构、学会、消费者等。参与形式主要包括听证会、座谈会、论证会、讨论会和公开征求意见等传统形式，以及伴随着现代网络和信息技术快速发展而产生的电视辩论、网络论坛、手机短信、电子邮件、互动平台等方式；参与程度可以通过参与广度和深度两个维度予以界定，其中，参与广度可以通过参与主体的多元性和参与渠道的广泛性加以反映，参与深度指公众参与对于社会公共事务的影响程度；参与评估是评估公众参与对公共决策制定和执行过程产生的影响，即政府在多大程度上采取并实施了公众所提出的意见和建议，以及公众参与的整个过程在多大程度上提高了政府环境治理活动的效率和效果；参与反馈是指政府部门对是否采纳公众提出的政策建议作出必要解释和回应，并及时反馈公众参与的评估结果；参与保障具体指能够保证社会公众切实有效地参与环境治理的各项制度和机制，包括立法、司法、行政等。模型中六个参与维度与公共决策全过程相契合，进而提升公众参与环境治理的有效性。它们的契合之处体现在；第一，决策制定一般包括决策信息获取、利益主体博弈以及决策权力机关的最终决策三个步骤。在信息获取阶段，各类参与主体作为信息提供者、通过一定的参与形式（需求表达渠道），政府作为信息接受者和采纳者参与到决策制定中；在利益博弈阶段，各类参与主体凭借自己的表达、协商、对抗等手段对决策权力机构产生影响，甚至是施加压力，进而达到实现自己利益的目标，经过前两个环节，决策权力机关作出最终决策。在决策制定的过程中，社会公众的参与程度由公共部门根据决策质量或是决策可接受性的决策目标而决定。第二，各参与主体作为与决策事项利益关系最为密切的利益相关者，是决策实施和决策执行的对象，决策执行顺利与否取决于这些利益相关者的态度，而且他们在决策制定中的参与状况又决定了对决策执行的态度和执行力度。第三，决策评估和决策反馈对应于模型中的参与评估和参与反馈，是参与质量和决策质量的提升机制。第四，参与保障作为参与环境，也是决策制定全过程的环境，它们甚至共享某些制度性保障，如信息制度披露制度、听证会制度等。
二、我国环境治理公众参与有效性的案例解析
为剖析我国环境治理中公众参与有效性及环境治理有效性的现实状况，笔者选取四个相关案例，根据本文构建的环境治理公众参与模型进行比较分析。第一，从参与主体看，政府部门在四个案例中都居于主导地位，甚至是独立决策的地位；专家学者的参与更多是为政府部门服务，其客观性、科学性和中立性难以得到有效保证；而社会公众的参与极为有限，而且与政府之间存在着严重的信息不对称，这也直接影响其参与效果的实现。这表明，参与主体的参与积极性、参与素质、参与能力都和参与要求以及环境治理问题解决的要求不相匹配，急需提高。第二，从参与形式看，参与形式具有多样性和灵活性，形式包括集体上访、游行、集会、开展“反建”签名活动、利用网络媒体的力量开展线上与线下双管齐下的方式等。然而，在部分矛盾尖锐的领域也出现了造谣、威胁、恐吓等非理性参与行为。这表明，在确保参与形式的可及性与可用性的同时，还要关注参与形式的选择性使用和可控性把握。第三，从参与程度看，在决策制定阶段，社会公众的参与程度很低，对于政府决策的影响力微乎其微，无法有效表达自身合法的利益诉求，在决策制定中处于被动接受的地位。这表明，上述案例中的公众参与，只是形式参与，远未达到实质参与的层面。因此，参与的有效性和治理的有效性大打折扣，这也是各方虽然努力，环境治理问题却依然严峻的根源之一。第四，从参与保障看，为公众的有效参与提供的各项政策、制度、程序、支持等保障没有得到实质落实，比如信息公开不足、科学知识普及不够、环境影响评价缺乏有效监督、传统上访渠道无法得到有效答复等。这表明，公众参与的制度机制、监督机制、技术条件支撑等仍处于缺失状态，甚至难以保证一次参与活动的完成，更无从保证有效参与和有效治理的实现，也就难以期待公众参与下的环境治理问题得以解决。第五，从参与评估和参与反馈看，四个案例中均未涉及评估和反馈环节，这不仅是对评估和反馈的忽视，更是对参与效果的无视，是对有效参与和有效治理的漠视。这不仅不利于环境治理问题的解决，也不能及时发现各个决策环节和参与维度中存在的问题，也就无法形成参与质量和治理质量的提升机制。综上，我国环境治理公众参与的六个维度均存在各种有待于进一步解决的问题，参与有效性和治理有效性的实现程度较低，环境治理问题难以在公众参与下得到解决或者缓解。
三、提高环境治理公众参与度的具体措施
模型构建和案例分析表明，基于托马斯有效决策模型的环境治理公众参与模型具有一定的工具价值和分析价值，它在环境治理领域具有一定的适用性。环境治理案例解析结果显示，我国环境治理中的公众参与和环境治理均存在有效性不足的问题，成因探究提示我们要在以下几个方面努力，以实现有效参与和有效治理，进而缓解或解决我国环境治理难题。一是要提高公众的参与意愿和参与积极性，只有自觉自愿的态度才能促成追求结果和有效性的参与活动。二是要提高参与主体的参与能力，参与一项活动需要公众具备一定的文化素养、表达能力、组织能力、谈判能力等，对于环境治理领域而言，参与者还需要具备一定的专业素养，因此，与参与活动不匹配的参与主体必定也不能带来有效参与。三是要强化参与反馈和参与回应，参与反馈和参与回应的缺失会使参与成为一种“作秀”，不仅会因利益表达得不到决策体现而挫伤参与者的积极性，还不能形成提高参与质量的良性循环上升机制。四是要构建参与的问责机制和奖惩机制，对于参与活动中的任何一个维度，只要存在问题，特别是妨碍有效参与和有效治理实现的问题，都要追究参与者和利益相关者的责任，并辅以相应的惩罚措施。当然，这需要首先确定参与标准和问责原则。五是要健全参与保障，制度保障、程序保障、技术条件保障等的缺失已成为公众参与领域的常态，在公众参与井喷式发展的今天，为提高参与效果和环境治理效果，必须完善各种保障条件，尤其是涉及到环境治理领域的参与制度建设。当然，笔者所构建的环境治理公众参与模型尚处于理论探索阶段，缺乏量化研究基础上的修正，因此也存在一定的应用局限性，需要在今后的理论和实践研究中进一步加以延伸和拓展。此外，本研究选取的四个案例虽具有一定的典型性和代表性，但以此为基础展开对环境治理领域效果的问题剖析，也存在一定的局限，完善和修正这一不足，也是未来研究努力的方向。
作者：王红梅 刘红岩 单位：中央财经大学政府管理学院 农业部管理干部学院现代农业研究中心
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中图分类号：D633.0 文献标识码：A 文章编号：1005-5681（2013）02-0050-06
在社会变革转型，民族问题凸显的大背景下，人们基于前苏联、美国、中国以及世界上其它民族国家的实践，进行了一系列探讨。提出了不少针对性很强的观点。其中一些提法，涉及到对基本情况的判断，还有一些提法涉及到认识、决策、立法、司法以及理论研究，引起了较大的反响。以西方的视角及概念分析具有漫长历史积淀、丰富现实表现的中国民族问题，可能不失为一种方法，但就针对性、有效性而言，却需要审慎看待。一方面有一个理论成熟度的问题，另一方面外来的理论能否给出符合中国国情的答案。有一个能不能服水土的问题。中国的民族问题，不可能不打上深深的中国烙印。因此，立足中国就有了特别重要的方法论价值。以中国式的立场、观点、方法进行分析，就是要解答中国的民族问题到底是什么样的状态、为什么是这样的状态。以及如何以中国自己的方式解决这些问题，避免玄学与空洞，从而揭示真相、寻求真谛，实现道路自信、理论自信和制度自信。
一、民族问题凸显的现实诱因
对国际社会中民族问题凸显和复杂化的原因，有人做过分析，认为在诸如爱尔兰、科索沃、卢旺达、克什米尔、斯里兰卡等族群多样化而且特殊化的地方，文化差异、殖民地后遗症、经济资源和政治权力争夺、社会动荡与精英鼓动，是造成族群关系紧张的最一般原因。而对我国民族问题凸显与复杂化的原因，则有不同的看法，归纳起来主要有如下三种：
第一种是将原因同现行有关政策联系起来考量。认为我国的一些民族政策是导致民族问题凸显和复杂化的直接原因。他们认为国家制定的照顾少数民族的政策。客观上强化了少数民族的自我认同，淡化了国家认同。据此，有学者提出了“去政治化”、“第二代民族政策”等主张，有些官员提出了取消身份证上的民族一栏、不再增加民族自治地方等建议。
第二种认为社会主义市场经济构建过程中的民族纠纷多是由复杂背景和因素共同起作用的结果。一是经济利益的作用，认为在市场经济大环境下，各民族对自身经济利益诉求明晰化和强化。而各种利益的协调缺少规范。使发生冲突和纠纷可能性增大：二是民族文化差异的影响。认为在市场经济和流动性增加的影响下，民族之间的文化冲突的可能性增大，尤其是一些民族自认为传统文化受到侵害的情况下，更是如此；三是历史因素的影响；四是地方或部门行政管理方式失当；四是敌对势力的煽动。
第三种是与宗教问题联系起来分析。认为宗教与政治的密切勾连、国外势力的影响、一些民族全民信教的氛围等。是当代民族问题凸显和复杂化的重要原因。有人认为，在封闭的环境中，宗教认同容易得到加强，宗教认同的加强就会强化民族认同。如果某一种宗教不能独大，则其滋事的能量必然将被大为削弱。
结合中国现阶段发展状况以及当代民族问题产生、变化的特点，笔者认为最主要的现实诱因在于观念问题、利益问题、情绪问题和管理问题。这些诱因既有现实因素，也有历史积淀，哪种诱因在哪时候发生什么样的作用，存在很大的随机性和偶然性，必须全面高度关注。
观念问题主要是指对民族宗教问题的“五性”重视不够，对党和国家的民族宗教政策了解不全。对民族习惯和宗教知识掌握不多，对中华民族共存共荣、同为一体的历史认识不深。观念问题还表现在对民族宗教问题标签化倾向上。在某些情形下，地域、民族、宗教被一些人有意或者无意贴上标签，与落后、保守、封闭甚至激进、恐怖、分裂、治安恶化等诸多社会问题形成微妙的对应关系。2012年11月3日，发生于湖南岳阳的切糕事件。就可以解读为是标签化效应的结果。由于切糕已经在相当长的一段时间内，被社会上较多的人逐步贴上了某些新疆人强买强卖甚至是敲诈的标签，因此事件一经公布便迅速发酵，使一起原本普通的治安案件成了人们议论民族与宗教问题的“标本事件”。拉萨3·1之后的一段时间内，一些地方发生的宾馆拒绝藏族旅客入住以及出租车拒载等现象，也是标签化的表现。
利益问题主要是指经济利益的影响。但也不完全指经济利益，还包括环境利益以及宗教利益等。对于利益需要仔细甄别，利益有大小、真假、远近、合法与非法之分，仔细甄别实属必要。在国际事务中，国家和国家之间存在利益分歧。达成共识，实属不易。在民族之间、不同的宗教以及不同的人们之间，也存在多元化的利益。市场经济一方面使不同民族、不同宗教间的交往日益频繁，认同性增加。但另一方面由于利益多元化的加剧，矛盾冲突的可能性也增加了，并大量以经济利益的方式表现出来。这就导致了另一种可能性的产生，就是这些矛盾冲突往往会被别有用心的人包上民族、宗教等华丽外衣而加以利用，使其变质。当经济问题被民族宗教化，市场法则就会失去作用。纯正的经济利益并不排斥矛盾，但排斥矛盾的非法解决，因为市场经济既是利益经济，更是法治经济。
民族情绪的滥用是当前民族宗教问题凸显和复杂化的重大诱因。民族情绪的滥用包括两个方面，一方面是在民族地区，某些时候会因情绪影响而产生一些问题，在情绪化的场景中，理智、法律、经济利益等几乎不起任何作用。另一方面在非民族地区，某些时候，情绪化的宣泄也会导致问题的复杂化。前述湖南岳阳的切糕事件，还可以解读为是一起民众情绪化宣泄的典型事例，现场的民众先是以群殴的方式，发泄压抑许久的愤懑。然后网络又成为另一个宣泄平台，许多人纷纷“吐槽”心中的不满与怨恨，内容涉及执法公平、民族平等、民族宗教政策等等。甚至国外也有一些人利用网络发表评论，使事件沸沸扬扬。网络舆情的突然进发正是集体性情绪化的结果。
管理问题方面，主要是指社会控制力减弱、控制方式简单化、宽容度增加，导致民族宗教问题增多。由于中国的社会建设起步较晚，社会组织发育缓慢，社会管理方式和手段不完善，一些过去由计划或者行政权力管控的事物，现在处在脱管状态之中，加之社会道德以及价值体系面临诸多新挑战，因此整个社会管理存在许多制度以及理念上的“空档”或者薄弱之处，社会风险系数随社会的宽容而普遍增大。一些基层民族地区甚至或明或暗还存在以宗教上层人员为主的“第二套领导班子”、“第二套政府”，增加了诸多隐患。
由观念问题、情绪问题、利益问题、管理问题引发的矛盾无论数量再多，或者有多激烈，在中国它仍然属于内部矛盾，仍然属于可以调控的范围。运用教育、经济或者政治的手段就可以正确解决。许多表面上因为民族或者宗教原因而引发的矛盾冲突，在根源上也仍然是情绪、经济或者是生态性利益所至，不存在根本性对立。换言之，我国目前民族地区发生的诸多矛盾，并不属于敌我矛盾。观念的问题归观念，情绪的问题归情绪，经济的问题归经济，管理的问题归管理。这意味着在我国，从本质上说，民族与民族之间、民族与宗教之间、宗教与宗教之间是不存在对抗性矛盾的，总体上或者说整体上尤其如此。在我国，建立在历史与现实基础之上的大中华、大文化、大一统认同，实际上已经牢牢将大家联结成为一个政治共同体、经济共同体、文化共同体和命运共同体，休戚与共、荣辱与共、患难与共，这是历史的选择，不以任何人的意志为转移。我们建设中华民族认同的必要性、可能性、现实性都蕴含在这一巨大优势中。
在中华民族几千年文明史中，各民族共存共荣、同为一体一直是主线。这既是我们应该追求的，更是应该悉心呵护的。历史上存在的冲突甚至战争。无论是朝代更替还是王权争霸或者是财富劫掠，都是特定社会阶段里的特定社会历史现象，不是可以延续的民族仇恨。文化差异、民族习惯、宗教活动是社会文化丰富性的重要内容，是不同生产方式和自然条件下的产物：国家倡导尊重差异，包容多样。因此，在我国，积极的文化、健康的风俗、合法的宗教，并不构成民族宗教问题凸显与复杂化的诱因。
当下，我国边疆部分民族地区也存在一些对抗性矛盾，当予高度重视。“”是引起问题恶化的重要原因，它的显著特点在于，有外部势力干扰、离间、挑唆；手段极端，充满血腥。2012年12月，四川向社会公布了一起由达赖集团组织策划的系列煽动教唆胁迫自焚杀人案。据案犯交待及查证，自2009年以来，其接受达赖集团指令。先后煽动教唆胁迫8名无辜人员自焚，造成3人死亡。自焚前，他们记录自焚者个人、家庭信息和拍照，并当面保证“只要你自焚，就一定把你的信息传到印度”。事后马上通过手机等工具，将自焚者照片、现场情况和家庭等相关信息提供给境外“”组织。某种意义上，这是西方敌对势力分化瓦解中国战略的组成部分，是另一种形式的“战争”。对此，可以通过政治、经济、军事手段综合应对。治本之策在于切实和持之以恒贯彻民族平等、共同团结奋斗、共同繁荣发展的政策。
从全国范围看，我国正处于矛盾凸显期。各种矛盾相对集中爆发是较为普遍的现象，民族宗教问题在这一时间段内的增多，亦是可以理解的，与民族宗教政策本身并无直接关联。从社会发展规律看，一定时期内矛盾冲突的增加难以避免，这是由社会发展的特点、市场经济的本质以及天然局限性决定的，不同的主体自然有不同的情绪、利益和宣泄方式，在某些情形下，矛盾冲突不仅仅是量的增加，有时候也很尖锐和激烈。因此，不回避矛盾是一个方面，另一方面认清矛盾冲突的性质、寻找原因和解决方式至关重要。不能夸大矛盾，也不能无视矛盾，更不能有意无意利用矛盾或者制造新的矛盾。许多国家民族与宗教问题的激化所导致的巨大动乱，当为重要警示。对国内历史的纵向、横向比较，亦有着可资借鉴的重要价值，便于寻找到真实诱因，对症下药，而不为假象所蒙蔽。
二、国际一体化进程中民族问题的走向
应当说，国际一体化是个非常含混不清的命题。多少国家、多大范围参与才可称之为国际；是政治一体、经济一体、文化一体还是军事一体抑或是混合一体；是主动参与式的一体还是被迫参与式的一体；是平等协商还是强者当家；一体化的后果是国家消亡还是国家混同等等。但国际一体化又是一个趋势，从本源上说，人的社会性、生产的社会化，不可避免地将人类不断拉近。国家产生之时，便有国家趋同之力。
在国际一体化进程中，有两个问题至关重要，其一是趋同动力，其二是趋同范围。趋同动力有可能是和谐之力，也有可能是强制之力。如果是和谐之力，则意味着趋同的进程是自然演进式，一般不会产生尖锐或者对抗性质的矛盾。反之，则意味着趋同的非正常化和矛盾的产生。趋同范围是指趋同存在着内容选择的问题，即哪些内容在何时趋同。这意味着趋同并非是指整体的和统一的时间段内的融合，而是分项和分阶段进行的。
在当前国际一体化进程中，人们更为注意的是市场一体化以及由此而引起的文化一体化问题。但事实证明市场一体化远非建立统一市场那样简单。从趋同动力来看，时常可见的是强权规则。从趋同范围来看，由于强权规则，趋同的范围大大超越了经济领域而向政治领域和文化领域渗透。马戎教授就指出，全球化的第一个过程就是资本主义经济活动的扩散；第二个过程是国家管理和行政体制的扩散；第三个过程是西方意识形态和政治理论的扩散同。
在国际一体化进程中，国家之间、民族与宗教之间联系的机会和渠道增多，彼此的相互影响也就成为必然。但民族与宗教的一体化进程，绝对不能用市场规则来衡量。其一，它们有自身的发展规律，何时融合、怎样融合，取决于社会条件和国家制度；其二，它们属于社会政治问题，有着特殊的象征意义，又分属于不同的国家，是其内政，别国无权干涉；其三，它们的历史传承不同。现实作用也不一样，无法用统一的模式完成一体化进程；其四，对市场规则的解释没有统一的标准，在很多情形下，它是与经济暴力甚至军事暴力联系在一起，过程是残酷的甚至是血淋淋的。
在国际一体化中，不能被市场的简单扩大遮蔽双眼，用所谓的国际市场来代替一切，从而无视自身民族与宗教问题的特殊性。从本质上说，所谓的国际一体化，应当是管理制度、社会结构以及经济等问题在技术层面上的一体化，而不是世界一极化、一个民族化或者一个宗教化。美国学者伯尔曼对此就有精辟论述，他指出真正的精神统合不会压制对血缘和地缘的忠诚，也肯定不是对不同地方、地区和国家共同体的同一化，或者，让它们屈从于某种世界国家。这些共同体因对一个神圣的精神本体的共同信仰而得超越，借此，世界所有文化正在被逐渐结合在一起，它们的共同关切也得到满足。
在世界一体化进程中，民族国家的发展问题引人注目。民族国家是当今世界最基本的国家形态，也是国际关系的基本主体。到目前为止，民族国家仍然是唯一得到国际承认的政治组织结构。由于世界上大多数国家主体构成的民族性，民族主义往往在国家层面上有所表现，且将国家和民族揉合在一起表现，即民族取得了国家的形式，国家获得了民族的内涵。鉴于民族是国家成员的构成主体，民族意识很可能又是国家意识。这在单一民族构成的国家中最为明显。多民族构成的国家中，各民族也会求同存异，形成共同的民族意志。这在国际交往尤其在战争状态中最为明显。
在这样的环境中，处理民族与宗教问题，需要保持独立的品格，既立足于国内问题的解决，又要拥有国际主义的胸怀。近代民族国家的飞速发展，既加快了国际一体化进程，但同时又不同程度地强化了各自的国家特征，与国际一体化形成对立。被国际一体化淹没还是在一体化之外独行，似乎是个两难话题，然而正确的选择是发展。而且是全面、均衡和可持续发展。只有国家的发展，才有民族的发展；只有民族的发展，国家才会有坚强的民族实力。没有民族国家的发展，在国际事务中，就不会有各民族、各国家的平等权利和相应的话语权。在国内事务中，也不会有处理好民族与宗教问题的能力与实力。
在民族国家培养国民意识，不是以国家的名义强化狭隘的、排它的或者是极端的民族主义，形成僵化、自私、固执、褊狭心理，而是既坚持自己的特色文化，又尊重别的民族文化，既坚持爱国主义，又坚持人类共有的道德准则，它们需要有机统一在一起。对以爱国主义面目出现的民族主义，要认真分析。爱国主义一定包含着对本民族的热爱，但民族主义不一定就是爱国主义。
总之，民族不是国家，国家不是民族，民族意识亦不是国家意识，二者虽然有密切联系，但性质完全不同。民族因人的自然归属而构成，国家因政治架构而形成，这意味着在处理民族问题和处理国家问题时，既需要考虑到二者之间的联系，又必须看到二者之间存在的差异，不能等同，亦不能互相取代。民族国家既需要处理好内部的民族问题，又需要处理好外部的国家间的民族问题，应当内外有别。内部的民族问题是国内事务，以各民族共同繁荣发展为目标。国家间的民族问题则是国际事务，以建立国家间的良好关系为目标。特别需要注意的是，不能借民族主义或者人权之名把自己的意志强加于别人。
三、民族问题的“去政治化”
鉴于民族与宗教问题的复杂性、敏感性。有人主张将其“去政治化”，以便“脱敏”，当成“普通”问题来看待。
这种提法暗含一个前提，即当前民族与宗教问题凸显的原因在于强调了它们的政治性。也可以表述为民族与宗教问题的复杂性和敏感性是因为政治化原因造成的。依此推理，政治化既然是人为的，当然可以人为去除。问题是去政治化的可能性有多大，去除后前景又如何，论者似乎没有提及。
政治化含义的厘定以及现实表现不在本文探讨之例，但可以肯定的是，政治问题的外延十分宽泛，从某种意义上可以认为，涉及国家即为政治。
实际上，在世界范围内，纯粹的民族问题、纯粹的宗教问题根本不存在，它们总是和国家管理即政治有着千丝万缕的联系，而国家作为一种权力结构和治理结构，最早就是由民族建立的。国家说白了就是某一个或者几个民族组成的政治共同体，“是民族的政治体系”。因此，民族宗教问题并不是被看成的政治问题，它本身就是政治问题。在民族与宗教还十分普遍的社会阶段里，从某种意义上甚至可以说，民族问题、宗教问题就是政治问题的一种表现形式。例如，在一些多民族国家政党的民族化问题，其成员、政策、组织、意识形态等都有深深的政治和民族相互交织的烙印。许多政党不仅具有民族性，还具有宗教性，所形成的诸如基督教民族党之类的民族宗教性政党，就更难做到与政治的区分。对于一些国家或者统治阶级而言，如果抽去民族问题、宗教问题，所谓的政治问题多半就会剩下一具空壳，后果不言自明。
除了民族与宗教和政治之间天然的血缘关系之外，还有一个问题，即处理民族与宗教问题的手段。同样也无法“去政治化”，很难想象处理民族与宗教问题的政策本身不属于政治范畴。民族习俗、宗教仪式可以生活化，甚至也可以去民族化、去宗教化而演变为世俗化，例如，很多民族的婚姻丧葬习俗，就已经从民族化、宗教化逐渐演变为世俗仪式，但民族问题、宗教问题以及国家管理手段却无法去政治化。相反，二十世纪九十年代以来，“政治化”解决民族宗教问题已经逐渐成为多民族国家的主流选择。国际社会处理所有基于种族、民族、宗教、领土、语言等引发的冲突和战争，都以“政治解决”作为化解冲突的规范。显然，政治手段不但不能被摒弃，有时候可能还是唯一有效的选择。我国政府用政治手段解决国内民族宗教问题的实践更早。在20世纪50年代，就是通过和平谈判的方式，于1951年5月23日签订了《中央人民政府和地方政府关于和平解放办法的协议》，规定了实行民族区域自治、达赖和班禅的地位、职权等内容，使顺利实现解放。
无论去或者不“去政治化”，民族与宗教和政治的天然联系不可分割。国家层面上的政治性和个人领域中的生活化，完全是两个不同的范围。在强调法治作为处理民族与宗教问题的必要的和科学的手段时，它们的政治性将会更加增强。
民族与宗教问题“去政治化”，还暗含着一个判断，即“去政治化”能更为有效地处理民族与宗教问题。但这在古今中外无实例可援引。我国学者郝时远先生指出，无论是强化或者是淡化政治。都不是解决民族与宗教问题的方式，苏联因承认“民族身份”及其相关权利而引发危机并最终分离；美国则因“共冶一炉”而导致“民权运动”，实行文化多元主义与“肯定性行动”。因为民族与宗教问题的产生并不是政治化的结果，因此，去政治化并不能必然解决问题，而且政治化也不是“人造”的，而是客观现实，建立在想象基础之上的“去政治化”根本不可能找到想脱的那件政治外衣。即便是在政治概念泛化的今天，也是如此。
无论是从民族宗教问题的本质特征还是从解决它的手段来讲，民族宗教问题根本无法做到“去政治化”，但也不能据此而走向另一个极端，即将民族宗教问题“不当政治化”。“不当政治化”的典型表现就是过度政治化，把民族宗教的所有方面都拔高为政治问题看待。一般而言，民族宗教问题的政治性多表现在自由、平等、团结、统一等重大领域中，是整体上必须把握的原则，但就具体问题而言，则不一定事事涉及政治方面，应当具体分析。例如，一些普通的刑事民事案件，尽管涉案者可能会有民族宗教背景，但法律的问题仍然需要按法律来处理，过度政治化的方式于事无补。民族宗教问题在现实社会中有多种多样性的表现形式，也有自身发展变化的客观规律，因而“不当政治化”不是解决问题的科学态度和有效途径。
处理任何一个问题，并不仅仅在于它有什么样的外衣，还在于处理者的态度。有益的启示在于，在法治的视野中，民族与宗教问题只是国家问题的一部分或者一个类别，也不是国家问题的全部，和其它社会现象一样客观而真实存在着，并无“特别”之处。没有高于其它民族的民族，也没有高于其它宗教的宗教，处理者不能自我敏感化、复杂化，从而导致制定、运用政策和执行法律的失误。
从目前情形看，我国的民族宗教政策符合中国实际，因而十分有效。如果对其进行预测，其一，这套政策将会也应该长期存在下去；其二，这套政策会随社会的发展而完善，完善的重点在于根据民族区域自治法细化政治、经济、文化等权利的落实以及政策执行和监督等几个方面，而不是“去政治化”。重点是将应然的法律规定实然化，要特别注意实然化的方式和途径；其三，民族宗教问题将会长期存在，在一定时期内，某些地方甚至还会激化，但总体上趋于和谐。这是主流。民族宗教政策在一定范围内会根据形势变化做出相应调整，这也是正常情形。
四、“第二代民族政策”问题
政策随时代变化而发展，是历史唯物主义常识。但问题是怎么样变化才是符合规律、符合时代、符合现实的呢？笔者认为，变化的条件和变化的方向成为至关重要的节点。
政策变化的条件在于政治需要、经济许可、民众认同、符合实际。政策变化的方向则是指政策要达到的目的。第二代民族政策的提出者认为，当前中国民族政策变化的条件已经具备，变化的方向应当为拼盘式民族政策向大熔炉式民族政策转变。第二代民族政策的实质在于“去民族区域自治化”，强调民族融合。
中国民族政策应当发展变化，但改变现行民族区域自治政策的提法值得商榷。一是各国国情不同，历史传承不同。各自国情是决定民族政策发展变化的事实基础，而且中国几千年的发展史，形成了独特的民族融合轨迹，即地缘相同、生产相补、血脉相近、文化相通、历史相连，奠定了雄厚的民族区域自治的历史和现实基础。这是世界上任何国家都不具备的。二是民族区域自治政策在中国不但得到广泛认同，还得到了实践的检验，被证明是成功的。中国民族区域自治制度不同于以单一民族为基础、各民族可以轻易分离的联邦制，也不同于名义上给予保护，实际上将少数民族隔离在偏远落后地区，使其远离现代文明和发展的“保留地”。它不是在制造符合民族主义原则的单一民族聚居地，而是在打造各民族共同奋斗、共同繁荣发展的政治基础，有利于“合”而不利于“分”。三是大熔炉式的民族政策，要么失败要么也面临诸种问题，正在发展变化之中，且只在各自国家有示范意义，对于别国而言，只能借鉴，不能照搬。四是“去民族区域自治化”不能改变中国两大两小的特殊性。即汉族人口基数大地方小、少数民族人口基数小自治地区面积大的情况不会因此而改变。民族地方诸如地处偏远等自然方面的特殊性也仍然不会改变，即制定民族区域政策的社会基础和自然基础仍然存在。居民身份证中取消“民族”一栏，推行各民族学生混校等建议，以行政命令的方式很容易做到，但可以肯定的是存在的各种问题不可能得到有效解决，因为根源未除，相反有可能会产生一系列新矛盾，新旧问题叠加，对社会的冲击将是无法预测的。从常识上讲，民族宗教问题不是因为写在身份证上或者规定到政策中才产生的，而是一种客观现实，取消之类的建议，过于将原因简单化，且有因果倒置之嫌，既不是治标之术，更不是治本之策。
在中国共产党第十八次代表大会上，中央再一次强调了坚持民族区域自治的立场，指出要全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。强调要全面贯彻党的宗教工作基本方针。发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。
中国的民族区域自治，既不是单纯的“民族自治”，也不同于没有民族因素的“地方自治”，而是民族因素与地域因素的结合，是一项以公平正义为出发点的制度，在政治平等、经济发展、文化繁荣、社会保障等方面进行的制度设计和法律规范，在世界范围也具有先进性。党和国家通过这一制度安排，有效地解决了王朝国家末期和中华民国时期想解决而又最终未能解决的将少数民族地方政权全面纳入国家制度，实行和保证国家法令在这些政权辖区贯彻的问题。这一制度安排在实现和保障少数民族政治权利方面发挥了重要的作用。可以看得出，中国的民族区域自治政策是中国革命、建设和改革开放的实践的结晶，是中国特色社会主义理论的重要组成部分，既没有否定它的理论基础，也没有否定它的实事基础。
在当下中国，尽管民族区域自治制度碰到了一些问题，例如，自治权含义的厘定、分配、控制与实现，民族区域自治制度的实际功能等，但这并不妨碍民族区域自治制度处理中国民族与宗教问题的正确性和有效性，因此，它应当是完善式发展，而不是直接被改变，即既不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的邪路。宏观途径上，应当进一步挖掘并强调民族区域自治的现实价值和未来价值，使人们保持清晰而明确的认识。特别是要强调民族区域自治的根本价值和国家建设的最高价值的高度吻合性：稳定、和谐、发展、进步和尊严。此外，要特别注重能力建设，包括管理能力、建设能力、协调能力、判断能力、执行能力、处理能力等民族地区亟需的能力建设，以期避免因能力不足而造成民族宗教工作中的失误。应该强调管理民族宗教事务的能力是管理国家能力的重要表现。
具体的完善途径包括两方面，一是立法完善，即通过国家和地方立法。完善民族区域自治法法律体系。当前的重点在于在省、自治区的层面上，制定有针对性的民族区域自治实施条例。使法律体系不断层。二是执法完善，即通过对民族区域自治法以及所有国家法律的认真执行。贯彻民族平等、促进各民族共同繁荣发展，维护法律的尊严。当前的重点在于对国家制定法的不折不扣的执行上。民族民间法不能抵抗、取代国家法。国家法是国家制度，民族民间法是文化传统，二者在社会管理中地位、作用完全不同。
[中图分类号]X01 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2012)02-0035-02
公共政策是社会生活的政治成果之一，是公共意志和理性选择的产出。公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。我国现阶段的公共政策有了很大发展，但是仍然存在很多问题，例如，公众参与问题、执行力问题和公信力问题等诸多问题，除此之外，公共政策对环境的影响问题也是很重要的一个方面，无论从历史还是现实看，公共政策失误是环境破坏和资源浪费的一个重要原因。政府职能主要依赖公共政策来实现，因而公共政策触角也延伸到社会各个领域，公共政策引起的环境问题越来越令人担忧。
一、我国公共政策存在的问题
随着我国政府对公共政策这一行政工具的重视，公共政策在我国的政治、经济、社会和文化等领域发挥着非常重要的作用。然而在应用中也存在诸多问题，除公共性偏离问题、公众参与问题和监督管理问题外，还有政策对环境影响考虑不周的问题。
(一)政治政策往往忽视其对环境的影响
一个社会的政治政策就是经济上占据统治地位的阶级及其政党为调节、处理人们政治关系所产生的问题而设立的种种原则、准则和法规的总称。我国制定和实施各项政治政策的目标是为了维护和增进世界的和平、维护和保卫国家的独立和安全、维护和实现社会的公平、民主和法治。宏观来看，政治政策似乎与环境没有直接的联系，但是政治政策对整个社会发展起着导向和保障的作用。一个国家一定时期的经济政策、社会政策和文化政策都要受这一时期的政治政策的制约，如果政治政策忽略了环境因素，则必然会对经济、社会和文化政策产生不良的导向作用，并最终导致环境问题的产生。例如，我国的南水北调工程，通过跨流域的水资源合理配置，缓解我国北方水资源短缺，促进南北方经济、社会与人口、资源和环境的协调发展，但是工程可能引发枯水期长江水量不足，影响长江河道的航运，长江口的咸潮加深，更有可能引发生态危机。政治政策制定时会考虑政治因素，应对金融危机，关注民生，但是环境与民生有着深层次的关系，环境的质量直接关系到人们的生活质量，这个问题在政策制定时却没有考虑到。
(二)经济政策忽视了政策与环境的关系
经济政策是国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长和国际收支平衡等宏观经济政策的目标，为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施。我国现阶段经济政策的目标就是经济增长、经济效率、经济稳定、经济公平和经济可持续发展。在制定经济政策时，通常主要考虑经济因素，以促进经济发展为最终目的，而忽略了环境因素，最后经济虽然得到了发展，但是对环境造成的污染和对资源造成的破坏却需要付出更大的代价去治理和恢复，得不偿失。政府近年来关注“三农”问题，为了减轻农民负担，提高农民收入，实施了化肥补贴政策，然而在具体执行的时候，却把补贴用在了化肥的生产和销售阶段，的确在一定程度上降低了化肥的销售价格，但是产生的结果却是农民大量地施用化肥。虽然价格比补贴前低，但是施用量却增加了，并没有减少施用化肥的费用，却产生了农业面源污染等环境问题。
(三)社会政策忽视了政策对环境造成的压力
社会政策是国家在一定社会价值观的指导下，通过行政计划、干预和立法，为解决社会问题、促进社会安全、改善生活环境和增进社会福利而制定并实施的一系列行动准则和规定的总称。社会政策的基本目标是为了满足人的基本需要，解决基本的民生问题和促进社会和谐。环境政策也是社会政策的一种，但是除了环境政策以外的社会政策却忽视了政策实施给环境带来的压力。例如，我国的医疗保险就是典型的增进社会福利的社会政策，医疗保险的确实现了增进社会福利的目标，但是因为制度设计的缺陷却产生了“小病当成大病看”的社会现象，造成了医疗资源的严重浪费。如果在政策制定时，就能充分考虑环境因素，本着节约资源的目的，就会在制度设计的时候设法避免这种结果的产生。
(四)文化政策忽视了其对环境的双重作用
文化政策是政府用来解决社会科教文卫中存在的问题，引导科教文卫事业正常发展的各种原则、规范和指导意见。文化政策顾名思义就是促进文化、教育、出版、体育、卫生和科技发展的政策，但是在人类社会的发展过程中，环境的急速恶化是随着科技革命而到来的，科技的发展对环境的影响是不言而喻的。在科技发展的同时要首先考虑到新技术可能对环境造成的影响，而我国现阶段在政策制定的过程中，已经考虑到要研发一些保护环境的新技术，却没有将保护环境的指导思想普遍运用于文化政策制定和执行的整个过程中，从而导致了科技发展对环境的破坏仍在继续并不断恶化。农业部副部长危朝安在十一届全国人大三次会议新闻中心举行的集体采访会上，对记者提出的关于转基因作物的疑问作出回应：“转基因技术是大势所趋，是我国实施科技兴农的重要战略举措。”但是，关于转基因作物的潜在生态风险早在1992年公布的《生物多样性公约》条款中就已明确提出来，既可能对环境产生不利影响，从而影响到生物多样性的保护和持续利用，也要考虑到对人类健康的危害。对环境产生不利的影响，包括了对农田生态系统的影响，以及自然生态系统的影响，可见影响是多方面的。
二、导致我国公共政策出现问题的成因
(一)对公共政策的目标及其特点认识不足
公共政策的目标具有多重性特点，在具备其自身原有的目标的同时也可以兼顾保护环境的目标。公共政策的基本目标包括效率和发展等方面。效率从一般意义上讲就是产品或行动的最小消耗、最小浪费和最小活动量，它谋求的是资源效益的最大化、产品供给和服务提供的成本最小化。不少人把发展单纯地理解为经济发展，而把经济发展又简单等同于国民生产总值的增长。事实上，发展不是单一角度的概念，而是一个生态的、经济的、政治的综合性概念，即可持续发展观，它强调经济、社会和生态环境的协调统一发展，其中生态持续是基础、经济持续是条件、社会持续是目的。从公共政策的效率和发展这两个基本目标可以看出，公共政策是应该具有保护环境的作用的，但是，因
为对公共政策目标的认识不足，导致了我国现阶段的政治、经济、社会和文化政策对环境因素考虑不足，从而在政策实施过程中引发了各种各样的环境问题。公共政策的作用本应该是解决问题，而不是制造问题，对公共政策的目标及其特点认识不足，造成了一些政策在解决问题的同时，又产生了环境问题，需要在政策的制定和执行以及评估过程中对环境因素加以充分考虑。
(二)缺乏环境影响评价制度作为保障
我国现阶段的环境影响评级制度还仅限于规划环评和建设项目环评，还没有针对公共政策的环境影响评价。但是由于公共政策的失误对环境造成影响的例子已经不胜枚举。例如，前面提到的南水北调、化肥补贴、医疗保险和转基因技术等等，对公共政策进行环境影响评价已经势在必行。公共政策环境影响评价是指对公共政策的制定和实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。对公共政策进行环境影响评价可以预防或者减轻在公共政策制定和执行的过程中对环境造成的不良影响，提出具体的对策和解决方法，减少或者避免较大的环境危害的发生。
三、解决公共政策问题的对策
针对我国公共政策存在的问题及其成因，要解决问题就要清晰地认识公共政策的基本目标及其多重性的特点。公共政策的基本目标就包含了保护环境的内容，而且目标的多重性特点也使其具备了这种可能，而公共政策对环境的影响问题可以从政策的制定、实施、执行和评估等一系列环节去调整解决。
(一)制定公共政策要以环境保护为原则
根据公共政策的多功能性特征，各项政策在各自的领域里促进社会发展的同时也可以具备保护环境的功能。在各类公共政策制定时，要以环境保护为指导思想。在政策制定的程序中，引入环境影响评价制度，在政策出台前，首先对其进行环境影响评价，保证其绿色化，避免走先污染，后治理的道路。
(二)公共政策实施要兼顾公共政策的多功能性和目标多重性
要实现经济政策保护环境的目标和功能，就要密切关注经济政策实施过程中可能对资源和环境造成的影响，尽量避免对环境的污染破坏和对资源的浪费。不能只看到经济政策实施后可能带来的经济利益和社会发展，同时也要看到政策实施过程中造成的环境破坏和资源浪费，在恢复的时候所需的费用，在公共政策的实施过程中引入环境影响评价制度。
(三)注重公共政策的执行结果
人们更多关注的是政策的制定而忽略了政策的实际执行。公共政策的执行有变通原则，就是在坚持政策执行的原则性的基础上，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际。政策的执行不仅使原政策得到修正、补充、完善，而且是新政策制定的重要依据。公共政策的执行阶段也要引入环境影响评价制度，对于有可能产生环境问题的政策执行要及时调整。
(四)要把对环境的影响作为公共政策评估的重要因素
多数学者认为，在公共政策评估中需要考虑环境因素，然而目前仅仅将环境因素作为公共政策制定和公共政策评估的一个普通标准，对环境标准没有细化，更没有将环境影响评估作为公共政策制定的必要环节来展开研究。因此，需要把环境因素引入到公共政策的评估程序、评估等级、评估内容、评估主体、公众参与机制和法律责任等具体内容中来，必要的时候可以实行环境影响一票否决制。
随着公共政策的发展，许多新的问题不断产生，公共政策对环境的影响问题已经成为了制约公共政策理论发展和公共政策功能发挥的重要原因之一，因此，要清晰地认识公共政策的基本目标，把保护环境的指导思想融入到公共政策的各个方面。
注释：
①陈潭，公共政策学原理[M]，武汉：武汉大学出版社，2008：5
②徐元善，居欣，公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究[J]理论探讨，2009，(5)：143-146
③申喜连，论公共政策的执行力：问题与对策[J]中国行政管理，2009，(11)：41-44
④韦春艳，漆国生，我国公共政策公信力问题探析[J]理论导刊，2010，(2)：19-20
随着我国社会主义市场经济体制不断完善的同时，我国社会保险工作也面临着更高的要求。社会保险工作是维护职工合法权益和切身利益的重要工作，对于单位的管理层而言，应充分认清我国当前社会保险工作存在的突出问题，采取积极的措施，加强社会保险管理，维护职工的合法权益。社会保险是职业病防治院员工福利保障中一项重要的基础性工作，其紧密联系着每一位医务人员，是维护职工利益，促进职业病防治院和谐、稳定、可持续发展的重要手段。社会保险制度的不断改革，要求职业病防治院社会保险管理工作也要向科学化、现代化、规范化的趋势发展[1-2]。在新时期发展背景下，职业病防治院的社会保险管理工作要及时适应社会保险政策的调整，以维护职工的切身利益为出发点，提高经办能力并努力提升社会保险服务水平。
1职业病防治院社会保险管理工作的现状
社会保险制度是通过国家立法，多渠道筹集资金，对劳动者出现失业、患病、工伤以及生育等情况时导致劳动收入减少而给予的一种经济补偿形式，从而使劳动者能够享有基本的生活保障。社会保险是我国社会保障制度的重要组成部分，也是一项十分重要的基础工作，主要包括养老、失业、医疗、工伤、生育五类保险项目。社会保险管理在我国尚处于初级阶段，而随着社会的发展和政府职能的转变，职业病防治院的社会保险工作也经历了重大改革，现阶段已形成了一定的特殊性[3-4]。20世纪80年代，我国正式着手建立养老保险制度，但由于社会保险的属地化管理特征，未能在全国范围内建立统一的改革方案及政策，而是形成了多样性的、随意性的社会保险制度，进而导致了各地区发展不均衡的态势[5]。从20世纪80年代至今，经历了30年的改革，我国现行的社会保险制度大多仍然沿用计划经济体制下的制度，还没有完成养老、医疗、失业保险全覆盖的宏伟目标。对于职业病防治院而言，目前只重视医疗诊治和科学研究工作，社会保险观念淡薄，没有充分认识到社会保险全面保障的重要性。
2我国社会保险管理工作存在的问题
2.1社会保险管理信息化建设滞后
社会保险事业的不断发展，使得单位内部的社会保险管理工作较以前复杂、繁琐，在职业信息采集、建立档案等方面都需要有力的信息技术作为支撑。作为医疗卫生机构，许多单位的信息化管理技术还很滞后，缺少完整的信息化管理系统，甚至还有需要手工处理的情况，差错率较高，而且需要反复核实，工作效率低，这在一定程度上阻碍了社会保险工作的进一步发展。
2.2社会保险理念比较落后
随着劳动用工制度的改革，一种新的用工制度———劳动合同制应运而生，并成为我国基本的用工形式，但实际工作中缺乏强制性的社会保险行政法规的制约，社会保险管理观念比较淡薄，部分单位与员工之间没有形成规范化的劳动关系，用人自尚未得到落实，使社会保险已经成为影响当前劳动关系和谐稳定的新问题。大多企业执行的社会保险还是身份制管理，一些职工认为自己是单位正式职工，不可能发生失业，而发生工伤的概率也是微乎其微，因此认为缴纳失业保险和工伤保险没有意义。同时，社会保险管理部门也未充分认识到社会保险对每一位员工以及职业病防治院整体发展和稳定的重要性，观念滞后，管理不规范的问题频繁出现。
2.3业务水平不足
职业病防治院的社会保险管理工作一般都是由人事或财务部门负责，其中专业性社会保险管理人员比例较少，而社会保险管理是一项政策性和专业性都较强的工作，社会保险工作人员不仅仅是各项社会保险政策和文件的执行者，同时也是各项社会保险业务的经办者和实施者，同时还要熟练掌握各个险种政策理论与实际操作经验，应从依靠政策办事，逐渐过渡到不仅依靠政策办事，还要建立健全社会保险法制，依靠国家法律和行政法规办事，通晓有关社会保险政策法规，深刻领会社会保险精髓。只有这样，社会保险管理人员才能将社会保险工作与职业病防治院的实际情况相结合，立足职业病防治院实际，为参保职工提供社会保险服务，因此职业病防治院的社会保险管理工作必须从传统的管理理念向服务理念转变[6-7]，社会保险工作人员是社会保险政策的传递者和具体执行者，自身的素质和涵养直接影响着职业病防治院的社会保险服务质量。
2.4管理制度不完善
社会保险实施效果与管理制度不完善息息相关，养老、医疗、失业、工伤、生育等保险项目的相继启动，给参保职工带来全面保障的同时也加大了职业病防治院的管理成本。由于我国社会保险制度的建设没有直接的借鉴样板，在改革开放中摸索前进，这就无法避免地产生了许多缺陷[8-9]，如立法工作跟不上社会保障事业发展的需求、立法权威性不足等，这都给社会保险管理工作的顺利实施形成了阻碍。职业病防治院要想很好地落实多个险种，就必须建立、健全相关管理制度。职业病防治院的社会保险工作离不开人力基础信息的统计和维护，也离不开财务等部门的协调和配合，而大部分职业病防治院还是传统的离、退休制度，对社会保险不重视，对相关制度和工作程序不熟悉，部门间合作不畅都不可避免地出现职责不清、推诿等现象，导致资源和效率的低下，对社会保险管理工作的实施效果造成直接影响。
2.5社会保险档案的管理不规范
社会保险档案是职业病防治院在办理社会保险业务过程中直接形成的具有保存和利用价值的专业性文字材料[10]，而随着社会保险事业的发展，社会保险档案的基础性地位和服务也日益突显，因此形成具有操作性的档案管理规范意义深远。在实际工作中，在档案行政管理部门的协助下，各个地区启动社会保险业务档案管理工作的时间、起点都不相同，导致档案装具、标识都不规范，没有统一的标准和规定。职业病防治院也普遍存在对社会保险档案不够重视，归档不及时，存在较严重的将社会保险档案随意存放，甚至丢失的情况，对社会保险档案管理相关标准和规定的认识还很缺乏。
2.6实际缴费中的问题①
缴费全额的问题：以养老保险为例，个人缴费比例为8％，单位缴费比例为20％，这在收入固定的前提下还算正常，但是当自身效益下降，员工收入受到影响时，基础生活保障可能会受到影响，这样就使养老金的支付出现比较大的问题。②退休后的问题：随着人们寿命的延长，退休后的收入不如在职时，但是医疗费用的支出却明显增高，这种收入与支出成反比的弊端逐步显现。③账户的实名问题：个人账户在实名制方面不够透明，导致社会保险资金可能出现被截留或被挪用的情况，当前社会的发展要求对个人账户必须落实实名制，这在很大程度上保证了社会保险资金在规定时间和要求下准确地存入账户，保证了社会保险工作的严谨性和严肃性。
3加强职业病防治院社会保险管理工作的对策
3.1加大宣传力度
要加大社会保险宣传力度，提高全民社会保险意识。目前，有很多人对社会保险的认识是歪曲的，单位内部有一些职工对社会保险存在严重的依赖思想，因此要让职工了解社会保险是依据我国法律规定，按照确定的规则实施的社会保险政策和措施体系，必须由国家、单位、劳动者三方共同筹资，这对提高单位职工的保障具有重要的意义。社会保险制度是一项利国利民的制度，因此，无论是从职业病防治院还是职业病防治院员工都必须提高认识，切实把社会保险工作当成维护职业病防治院职工合法权益的重要手段[11]。为解决职业病防治院以及职业病防治院职工对社会保险工作认识不足的问题，相关部门必须切实加强对社会保险制度的宣传力度，内容包括社会保险工作的意义、目标、内容以及优势，通过全方位、多元化的宣传，让管理者和广大职工对社会保险有一个新的认识。
3.2培养一支优秀的社会保险管理队伍
在生产力的诸多要素中，劳动者是最活跃的能动要素。职业病防治院的社会保险工作的主要执行者和传递者也离不开人，因此一定要培养一支优秀、高素质、责任心强大的社会保险管理队伍，建立、健全单位的社会保险机制，确保职业病防治院社会保险工作实现层层有人抓、有人管、有人负责的局面[12]，以促进社会保险管理工作的顺利实施。此外，还要加强职业病防治院社会保险管理人员的引进、培训和激励工作，特别是对其进行劳动经济学、社会保障理论以及人力资源管理等相关内容的教育培训，使社会保险工作人员的综合素质得以提高。
3.3完善社会保险管理制度
建立、健全单位内部的社会保险资金调剂制度，重视社会保险资金的管理和调剂力度，以解决经济体制改革中职业病防治院负担过重及离、退休人员的养老待遇问题，为职工提供更加优质的服务。健全和完善社会保险管理机制，增强社会保险意识，明确职责权限，采用分步实施、积极稳妥、配套推进的措施，确保社会保险制度的平稳开展，做到共性问题齐抓不放，个性问题要针对解决，积极维护政策的公平性，实现医疗保险改革制度的平稳过渡。此外，还要建立、健全工伤保险费用与工伤发生率挂钩的预防机制，以保护每一位职工的权益，从制度上消除影响职业病防治院和谐发展的隐患，完善的制度和良好的工作流程可以促进管理工作的良性开展，反之，则会出现诸多问题，因此，建立科学、严谨的制度是保证工作有效执行的至关重要的前提条件。
3.4加强信息化建设
加强社会保险管理的工作效率，不仅是加强单位内容的信息化管理，将社会保险管理信息化作为单位管理信息化的一部分，还要将单位的社会保险信息化建设与全国的社会保险管理信息化建设紧密地结合起来，这是提高社会保险管理信息化程度的必经之路。
3.5关注社会保险体系中的社会年龄问题，完善实名制制度
社会保险体系中，退休年龄问题已经成为关注的焦点，而对其进行的修订也备受关注。适当延长退休年龄有利于补充职工的生活内容，应当具体考虑实际情况，做到具体情况具体分析，避免出现“一刀切”而加深社会矛盾的现象。对职业病防治院而言，实名制是对资金进行科学管理的重要手段，有利于保证账实相符及揭示外借现象，有利于遏制挪用弊端，确保增值空间，有较强的公正性。虽然实名制有利于整个社会保险资金在使用上更加具有科学性，但是仍然需要对其进行严格的监管，避免出现资金被截留和乱用的状况。社会保险管理人员要确保职工能够享受各项保险待遇，保障整个单位甚至社会的发展更加稳定[13]。
3.6重视档案管理工作
职业病防治院的社会保险管理部门应该加强对档案的形成、整体、保管以及利用各个环节的研究，形成具有操作性的档案管理规范。根据单位自身情况统一档案格式，最好能制订出案卷质量、分类以及立卷标准的一系列保管、交接、利用等规定，并建立档案库，以便于更新及查找参保人员的信息[14-15]，进而确保从社会保险档案形成到销毁都有章可循，促进社会保险档案工作逐步走向规范化和标准化。
4结语
职业病防治院完善社会保险制度有利于保障员工的合法权益和切身利益，对保证单位持续、健康、稳定发展起着至关重要的作用。新形势下必须关注社会保险管理工作中存在的突出问题，单位管理层要树立从领导到员工所有人社会保险的正确意识，让社会保险制度在单位内部得到积极的响应与配合。
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[3]朝洛蒙.思想政治工作在学生公寓管理中的作用[J].赤峰学院学报：汉文哲学社会科学版，2006（2）.
民族问题自民族国家产生以来，一直困扰着多民族国家的团结统一、社会安定。民族问题的立足点的不同（阶级、文化差异、利益、民族发展）导致民族定义的不同。但一般意义上讲民族问题发生、存在的范围包括：单一民族内部、民族之间、民族与国家的关系。也就是说民族问题存在于两个层面：国家层面、国家内部层面上的民族问题。本文就族群与多民族国家的层面上展开论述。
民族问题的处理好与否，关系到国家统一、人民团结、长治久安的根本问题。我国是各民族人民共同缔造的统一的多民族国家。郝时远认为有关“第二代民族政策”之说，是对如何“去政治化”做出了全方位的“政策理念设计”。笔者也认为“去政治化”与“第二代民族政策”理论一脉相承，其实质为取消少数名族区域自治制度、淡化族群认同，加强国族（国家）认同。其实质反映了一种潜在的与对少数民族的恐惧。当今世界大部分国家为多民族国家，在处理民族问题的方法上不尽相同，各具特色，但大体上可以分为两种基本模式：大熔炉模式和大拼盘模式（或称马赛克模式）。笔者将其简单归述为：“美国模式”和“苏联模式”。主张“第二代少数民族政策”的学者指责国内第一代政策沿用“苏联模式”，谴责其强调民族分界、民族身份、民族团体和地域多元主义体制而使社会泾渭分明、政治多元分野，无法促进民族交融一体而建构统一的国族。并以苏联最终的解体为中国的前车之鉴，警戒国内吸取失败教训。双方都想通过这一简单模式去框中国的特殊国情，但难免会有点牵强附会。我们必须清楚，中国既不是苏联也不是美国。我们有自己的特殊国情，我们只能寻找、摸索适合我们自己的中国特色民族政策。
一、第一代民族政策存在的问题
第二代民族政策的出现并非无的放矢，二胡也非居心叵测。近些年国内一些民族问题的频频出现，从中我们可以看出第一点民族政策在处理这些问题时有点捉襟见肘。具体表现为国内各民族真正的平等没有实现、少数民族受歧视的现状没有根除等。什么是真正的民族平等？笔者认为真正的民族平等是各民族在政治、经济、文化和社会生活等方面享有无差别的社会平等权利。改革开放以来，虽然国家通过民族区域自治、民族优惠等政策保障了少数民族的政治权利，但作为少数民族“个体”的权利被“少数民族精英”垄断了，“个体”享受的权利和经济利益很少。也就是改革开放的成果没有达到合理的共享，财富掌握在少数人的手里。少数民族受歧视的现状表现为：拉萨“3.14”和乌鲁木齐“7.5”之后藏族和维族在内地打车、住宿被拒时间屡屡发生。其折射出对少数民族歧视的心态目前还存在。民族身份的认定方面是国家强制的，个体自我意愿没有受到尊重。就这种强制的行政手段有悖于民族关系的发展规律。
二、第二代民族政策的不足
第二代民族政策一经提出，就早到国内学术界相关人士的痛批。这些责令可归结为：违反我国相关法律体系、有悖于我国“平等、团结、互助、和谐”的社会主义民族关系、违背了民族和民族问题的发展规律。关于具体内容笔者不在这予以赘述。笔者认为第二代民族政策的提出折射出主体民族对少数族群的恐惧和部分人心中潜在的思想没有根除。第二代民族政策过分夸大了民族问题。用所谓的“国际经验教训”来恐吓当下的中国，难免存在煽动民族主义情绪之疑。第二代民族政策的提出者更没有了解民族问题存在的实质。而是将目前出现的部分分裂主义势力、威胁社会稳定和国家安全的原因归结为民族区域自治。显示出其理论的混乱。第二代民族政策的提出者鼓吹“利用国庆、春节、等各种有意义的节日及其仪式来强化公民的中华民族认同。”他们还捏造“在一些边疆民族地区，由于复杂的历史和社会因素的影响，一些人狭隘的民族（族群）意识强烈，对中华民族的认同、对国家的认同却比较弱”的事实。具有讽刺意义的是，据笔者了解很多边疆地区少数民族个体对国家的认同高于汉族对国家的认同。这一问题的原因也非常简单，因为少数民族深知只有学好主流的知识，才能被主流认可。
总之，第二代民族政策的提出者缺乏基本的民族常识，暴露了普及少数民族常识教育的不足。反映了历史上遗留下来的民族偏见、民族隔阂的状态依旧存在。要消除大民族主义和狭隘的民族主义思想需要经过长期的、艰苦的努力，需要长期的、持久的、细致的宣传和教育工作
三、如何推进中国民族政策与时俱进
（一）认清国情是前提
社会主义时期的民族问题长期存在。这是由民族问题发展的规律和社会主义社会的实际情况决定的。在社会主义时期阶级斗争还在一定时期一定范围存在，国际国内的阶级矛盾和斗争还会影响民族问题，这会反映到民族问题上来。历史遗留下来的民族偏见、民族隔阂的完全消失需要较长的时间。正确认识社会主义时期的民族问题的长期性，是全面地、彻底地认识社会主义时期民族问题特点的关键环节。知名学者金炳镐认为“第二代民族政策”说主张者不顾社会主义初级阶段民族特点、民族差异和民族差距长期存在的事实，不顾社会主义初级阶段民族问题长期存在的事实，现阶段就提“民族交融一体”的“民族融合”，是脱离中国现实的臆想。
（二）继续坚持民族区域自治的政策不容改变
民族区域自治是党和国家解决我国民族问题的基本政策、基本制度，也是我国的三大民主政治制度之一。
实践证明，民族区域制度维护了我国安定团结和繁荣发展的良好局面，促进了各民族和睦相处、同舟共济、和谐发展，具有巨大的优越性和强大的生命力，是合乎中国国庆的正确选择。我国目前处在社会转型的大变革时期，要针对出现的新情况、新问题、不断推进中国特色社会主义民族理论的创新和民族政策的实践，升入开展国情教育、民族常识教育、民族团结教育，抵制的情绪，进一步完善民族区域自治制度。我们必须贯彻“真正实行民族区域自治”的民族政策基本精神。在1951年2月18日《中共中央政治局扩大会议决议要点》中提出：“认真在各少数民族中工作，推进民族区域自治和训练少数民族自己的干部是两项中心工作。”我们党和国家强调“真正实行民族区域自治”的意义在于以下几个方面。要真正实行民族区域自治，就不是形式上、表面上，而是实质上、实际上实行民族区域自治，通过加强社会主义民主和完善民族区域自治法制建设，保障民族自治地方的自治机关充分行使法定自治权。
