现今，大气污染问题愈演愈烈，其形成因素人人皆知，至于其防治对策众说纷纭。尤其是法律治理方面，不少学者建言献策。而本文也不外乎对大气污染防治提出一些法律对策。首先，笔者根据所掌握的资料可知，大气污染防治法律对策，最早现于1956年国务院颁布的《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》。而后我国有关部委相继制定了《工业“三废”排放试行标准》、《工业企业设计卫生标准》。1987年出台《大气污染防治法》。随后该法分别于1995年和2000年进行了修订。同时2008年《环境信息公开办法（试行）》明确了公民拥有对大气环境信息的知情权等。
其次，一系列配套的专门性行政规章以及地方性法规的出台，如《环境空气质量标准》、《饮食业油烟排放标准》、《机动车污染物排放标准》、《青岛市大气污染防治条例》、《长沙市大气污染联防联控工作实施方案》[ http：//news.xinmin.cn/shehui/2012/12/17/17681861.html，最后访问时间2013年6月6日.]等。
通过目前出台的这些法律法规可知，我国大气污染防治法律体系已基本形成，但随着人类社会的发展，实践的需求，大气污染防治法律体系难免出现漏洞，其有些条款已不能应对当前形势。因此需要对其的完善进行探析。
一、我国大气污染防治法律对策之缺陷
（一）法律修订缓慢，有些条款明显滞后
首先，《大气污染防治法》立法宗旨同现今人类对大气环境的要求已有差别。 目前我们不仅仅是单纯的保护和改善大气环境，而是要锁定排放物，减少排放物。同时，法律对大气污染物排放标准单一，新污染物不能及时补充，导致一些标准已经滞后于社会的需求。 其次，《大气污染防治法》中对“限期治”的规定。国务院至今未做细化规定，导致执法中“无法可依”。
（二）有些法律条款过于笼统，缺乏可操作性。
首先，现行法律条款只是笼统的规定各级人民政府应当加强对大气污染的防治，对于如何具体防治，比如对大气质量的监测及相关费用并未做出明确的规定；
其次，《大气污染防治法》仅规定国家和省、直辖市有权制定污染物排放标准。这项规定明显压缩了地方的立法权限，打击地方工作的积极性。
再次，《大气污染防治法》关于其它有关主管部门的职责范围的规定，基于兜底性条款，其职责范围难以确定，责任承担缺乏相应的法律依据。
（三）处罚力度轻，违法成本低。
《大气污染防治法》关于“法律责任”的规定，法定罚款上限低，行政处罚力度小，不足以制裁、震慑和遏制环境违法行为，致使多数企业宁愿选择缴纳罚款违法排污，也不愿停止自己的生产。
（四）法律对策于地方“落实难”。
第一，执法和监督难。环保部门缺乏必要的强制性权利，如查封、扣押、没收、关闭等强制性权利，同时“地方保护主义”变成了环保部门有效监督的防火墙。第二，处理难。现有大气污染防治的法律法规存在缺陷，一些案件的处理无法可依。第三，上下配合、部门联动难。大气污染防治涉及环保、建委、环卫、交管、市政和城管等多个部门，现行管理制度中存在着条块分割、各自为政、责任不明及不同机构之间的执法机制不衔接等现象的存在。 第四，地方政府贯彻力度不大，特别是对《防治条例》的制定，基本上是对《大气污染防治法》的复制，没有因地制宜。
二、我国大气污染防治法律对策的完善
通过前文对大气污染防治法律缺陷的探析，本文在次建言献策。
（一）与时俱进，推进《大气污染防治法》的修改。
1、调整政府责任范围，增加不同辖区的环保部门合作的规定。
首先，《大气污染防治法》第三条可增加：“各地方人民政府应相互配合共同防治大气污染”；其次，《大气污染防治法》第七条可增加：“国务院批准较大的市人民政府对国家和省、自治区、直辖市大气污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定本地区的标准”；
最后，《大气污染防治法》第十七条可增加：“国务院批准的较大的市和大气污染物排放量大的边境城市列为大气污染防治重点城市”。
2、“责令限期治理”条文可进行修改
本文建议《大气污染防治法》将“责令限期治理”部分修改为“排放超标行为，即为违法行为，必须责令立即停产，并进行罚款或整改”；第五十六条可增加一项：“未建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施，新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的”。
3、加大处罚力度，提高环境违法的成本。
《大气污染防治法》第五十六、五十七条规定的五万元和二万元以下罚款标准明显过低，难以达到防治目的。建议将罚款标准范围化而不是具体化。
4、增设征收“大气污染物排放税”。重度污染企业或者个人征收高额税，而对于轻度或者无排放污染物的企业或个人则征收较低或者免征环境税。
此外，随着环境污染惩罚力度的加大、环境保护法的修改更新、以及对于环境污染，事件责任承担的明确，可以通过法律规定，开征大气污染强制责任险。
（二）因地制宜，推动地方积极制定相关的法律对策
《大气污染防治法》已为地方性法规的制定提供了蓝本，那么地方就应因地制宜制定有效的法律对策。本文就此问题提出如下建议：
1、各地的大气污染防治条例可增写“环境权”，提高民众的环保法律意识。建议《条例》第一条曾写：“维护大气环境权益”，强调公众享有环境权，负有保护大气环境的义务，并有权依法获取大气环境信息、参与大气环境行政决策、监督大气污染排放行为等权利。
2、各地结合实际，对自己的条例增设防治pm2.5污染专章，对pm2.5污染防治问题进行直接和专门规定。但需要注意的是，必须同时制定有效的执行和保障措施。
3、借鉴其他地方，加大处罚力度，可以考虑环境违法按日处罚。此做法鉴于重庆市借鉴美国对环境违法行为实施按日计罚，取得良好效果。
4、地方政府制定规章制度，主动出面协调不同机构之间的执法机制，形成上下配合、部门联动。
总之，政府应大力投入人力和物力，及时科学的修订《大气污染防治法》以及相配套法律对策。 最终做到大气污染防治，有法可依，有章可循。
注释：
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中图分类号：D922.68文献标志码：A文章编号：1001-862X（2015）03-0081-007
引 言
我国举世瞩目的雾霾问题，以及公众对空气质量的关注，加速了大气污染防治法的修订进程。依据新的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）对SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3六项污染物进行评价，74个城市中仅有拉萨、海口、舟山三个城市空气质量达标，占4.1%;超标城市比例为95.9%。北京市达标天数比例为48.0%，重度及以上污染天数比例为16.2%。主要污染物为PM2.5、PM10、NO2。与此同时，我国的能源消费总量也迅速攀升，2013年的能源消费总量增至37.5亿吨标准煤，与2012年相比增加了4.4%。根据2014年《BP世界能源统计年鉴》的信息，继2011年超过美国之后，中国成为世界最大能源消费国，其2013年的能源需求，占全球能源消费的22.4%，占全球净增长的49%。与此同时，能源结构存在着对煤炭的深度依存，清洁能源所占比例仍然偏低，2013年占能源消费总量的比例为9.8%，而煤炭、石油和天然气的比例分别是66.0%、18.4%和5.8%。从《大气污染防治法》本身来看，也有进行及时修订的必要。1987年制定和颁布的《大气污染防治法》，虽经1995年和2000年的两次修改，但均是对1987年旧法的小修小补，且距今已逾15年，其立法滞后性日益突出。首先，现有大气污染防治法有关法律规定明显滞后，甚至存在立法空白。一方面，实行总量控制和排污许可的两控区仅占全国国土面积的11.4%，不能适应总量减排的需要。而燃煤、工业、机动车船、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制不够健全。另一方面，现行法未能对新时期复合型的大气污染问题予以回应，缺乏对能源结构、产业结构和布局等前端源头治理的要求，也没有能对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协调控制。（1） 其次，很多创新性的制度措施未能上升至国家法律层面，缺乏明确的规范、指引。致力于解决大气污染问题，国家立法和行政机关采取了很多具有创新性的制度措施，例如国务院《大气污染防治行动计划》中提出的10条35项综合治理措施，创新重点大气污染区域的联防联治，推进重污染天气应急管理工作，加强空气质量监测能力及信息制度的建设，积极促进和保障清洁空气科学研究。这些卓有成效的制度措施，亟待国家层面法律的确认。最后，现行大气污染防治法律体系缺乏系统性。大气污染物质往往会通过迁移转化为土壤或者水体中的污染物，因此，大气污染防治法应考虑到其与其他环境要素保护法律之间的衔接、配合。同时，大气污染防治法作为我国大气环境治理领域的基本法，其与环境保护法、能源法，以及正在起草的气候变化法等部门法律之间也具有极强的牵连性，但现行法并未能与该些法律形成协同配合。
2014年11月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议审议大气污染防治法修订草案，从原来的7章66条增为草案的8章100条，是该法自1987年施行至今的第三次修改，首次全面修订。草案对既有条款进行了大规模的增删、调整和重新建构，强化了企业、政府和公众的责任，补充完善了重点领域污染防治、区域联合防治、总量控制和排污许可等具体制度和措施，加大了对违法行为的处罚力度，并对公众关心的雾霾问题进行了回应。（2）但从学界反应来看，修订草案在这些方面的补充或者修改还很不够，难以改变目前严峻的大气环境污染局面，难以满足目前大气污染防治工作的需要。甚至一些学者建议，把法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的架构下大修大改。[1]对修正案的不同意见表明，在大气污染防治法修订的基本问题上，学界尚未达成共识，需要从学理上进行澄清。
一、 《大气污染防治法》的修订宗旨
及其应确立的基本原则
在“关于《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的说明”中，将此次修法的目的定位为“以新修订的环境保护法为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施。”可以看出，本次修法应当以问题为导向，着力于新时期复合型大气污染困局的破解。
（一）大气污染防治法的修订宗旨
学界针对草案意见稿的争议、批判表明，从根源上看，是对于修法宗旨尚没有达成共识。有鉴于此，本文认为，此次大气污染防治法的修订宗旨体现为三点，坚持将《大气污染防治法》作为大气环境治理的“基本法”，以解决新时期具有多源头、跨区域复合型大气污染问题为实践导向，同时强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。
第一，坚持大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法。这就意味着，此次修法不能是小修小补，而应是对于大气环境治理法律规范体系的重构。有建议将法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的法律架构下大修大改。综观整个法律文本，可以发现，其修订仍然以污染防治立法为导向，鲜有涉及大气环境保护的规定。本文认为，虽无须过多异议、争论法律名称，但在修法思路上，应采行综合性清洁空气立法模式，在预防、治理大气污染之外，通过具体法律制度的设计与执行，以促进大气环境空气质量的保护、改善，保障公众健康。
第二，以日益严峻的新型大气污染问题作为修法的实践导向。修法的目的，在于对法律制定之初未能预料到的现实情况予以修正、进行回应。2000年大气污染防治法的修改目的在于及时规制日益严重的煤烟型污染，其中很多条款都是直接规制燃煤所产生的大气污染。新时期，我国大气污染呈现出多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、多过程耦合、多介质影响的复合型特征，因此本次修订应加强对多源头的治理，并对频发的雾霾天气以及其他跨区域性大气污染等问题予以有效回应。
第三，强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。现行大气污染防治法存在源头治理薄弱、管控对象单一、属地管理局限、问责机制不严、处罚力度不够等问题，造成我国大气环境的持续恶化的局面。因此，本次修订应当强化政府的大气污染治理责任，包括源头治理和全程治理的责任，做好政策、规划和建设项目的大气环境影响评价，严格环境准入。加强对大气违法行为的制裁，加大大气违法行为的违法成本，促进大气污染防治法的遵守和执行。
第四，协同管控大气污染，实现从单一污染物控制向多污染物协同控制的转变。《大气污染防治法（修订草案）》第2条写道，“对颗粒物、二氧化硫、挥发性有机物等大气污染物质和温室气体实施协同控制”，把温室气体与大气污染物质相并列，传递出立法者对两者进行协同管控的意图。尽管学者对温室气体是否为污染物质存在争议，但这并不影响环境保护主管部门对温室气体进行规制，如果法律对其进行授权的话。本文主张人为排放的温室气体是污染物，理由如下：一是科学证据表明人为排放的温室气体对人体健康和公共福利具有危害性，美国联邦环保署（EPA）于2009年12月发表的温室气体危害性发现报告，报告认为温室气体对人体健康构成危害;二是2007年马萨诸塞州等诉美国环保署（Massachusetts vs.EPA）一案中，美国联邦最高法院判决确认二氧化碳为污染物质;三是中国政府向国际社会庄重承诺了温室气体强度减排目标，法律上有必要对温室气体进行规制;四是环保部门负责温室气体排放的监测、管理是恰当的行政管理部门，因为它具有监测网络，从技术层面来看，增加部分温室气体的监测并非难事。因此，从法律上来明确温室气体的属性，有利于温室气体的减排顺利进行。退一步来说，即使不明确提出温室气体是污染物，也应将其纳入污染物管理，否则不利于中国温室气体减排工作的正常进行。此外，气候变化法的制定将需要一个过程，即使顺利通过，也不会是一个具有较强可执行性的法律，如何对温室气体进行监测之类的条款基本上不会涉及，必然需要等待其他配套法规来实施，这样更加旷日持久。由此，将温室气体问题纳入大气污染防治法之中进行协同管控是一明智之举。
（二）大气污染防治法应当确立的基本原则
结合新环境保护法有关法律规定和学者的主流观点（3），我国大气污染防治法应当明文确立以下四项基本原则。
1.大气质量优先原则。法律的目的或者说功能，在于“发现并承认、确定、实现和保障不同类型的利益，或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益”[2]284。经济发展和环境保护的关系折射到法律语境中便可以转化为经济利益和生态利益的关系。生态利益作为一种新型的利益类型，应归属于庞德所理解之社会利益，即它是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会正常活动而提出的需求或愿望。它是人们从社会生活角度出发提出的满足其正常生活的生态方面利益之整体，主要有保护资源之利益、享受良好环境之利益等，有学者称之为生态法益或环境权益。它不同于直接从个人生活本身出发以个人名义所提出的主张、要求和愿望，也不同于从政治社会角度出发以政治社会组织名义提出的主张、要求和愿望。[2]284-288在秉持人类中心主义的法律视角中，二者均具有正当性，很难说哪种利益应处于绝对的优先地位。因此，当两者不一致，甚至发生冲突时，便需要给出处理这种矛盾的具体规则，如果无法给出具体规则，最起码应当确立一项基本原则予以规范。《大气污染防治法》涉及人类社会对大气环境容量的利用，对大气环境的污染防治、恢复和改善，应当确立由《环境保护法》第5条所提出的环境保护优先原则。具体而言，首先，应当坚持大气质量优先于大气环境容量的开发利用原则，因为，清洁的空气是公民健康环境权的一项重要内容，公民的健康权优先于发展权和经济权利，当其发生冲突时应当优先保护大气质量。保护大气质量也是各级政府的重要环境职责，大气质量与其他环境质量是政府应当提供的公共物品。其次，应当坚持大气质量维持原则，对那些大气质量优良的区域，政府及其主管部门有义务维持和改善现存的大气质量，不可以让大气质量下降。
2.大气污染预防原则。预防原则的基本含义是：在环境保护工作中要把防止产生环境问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中导致的环境污染、生态破坏，做到防患于未然;对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。[3]178预防原则应当成为包括大气污染防治法在内的环境保护立法的一项基本原则，并具有统摄地位，其涵盖的法律制度主要包括以下几类预防性法律制度，生态规划制度、环境影响评价与环境风险评估制度、环境标准制度、环境信息公开制度。草案意见稿第2条明确了规划先行原则，并增设了“大气污染防治的标准和规划”一章，在环境影响评价制度中增加了规划环评，在具体污染防治措施中，也体现了预防原则，如增加了有毒有害大气污染物风险评估制度。
3.大气环境治理共同责任原则。大气环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性与承担方式的多样性，从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映到法律原则之上，便是“共同责任原则”，即大气污染或环境破坏的法律责任应当由造成该污染的行为者或从中得到利益者共同承担的准则。例如，集体负担原则，是指在损害者难以确定的前提下，由造成同一损害的全体损害者负担防治、治理费用，如多个企业共同对大气污染承担法律责任;共同负担原则，由多个污染者造成损害而责任人无法明确的情况下，应当由造成损害的社会共同体负担有关费用，如当前造成北京市的雾霾污染部分原因是来自于机动车的尾气，全体机动车使用者应当相应地承担由机动车尾气而导致的那部分损失;受益者补偿原则，是指从环境损害避免或者减轻措施中得到利益者，应当对为此付出代价者支付一定补偿，主要体现为横向或者纵向的大气环境生态补偿制度。[4]例如，在大气污染区域联合防治的机制下，为减排大气污染物质而付出代价的区域或者企业理应从受益地区获得补偿。
4.大气环境治理公众参与原则。公众参与大气污染防治既是法律赋予公众的一项权利，也是公众应当积极履行的一种义务。草案在这一方面的规定较为乏力，仅有第7条第4、5款的规定，即公民有检举、控告并获得奖励的权利。本文认为，应当在新法中增加旨在提高公众大气环保意识的环境教育条款以与未来可能出台的环境教育法形成衔接，拓宽公民获悉大气环境污染防治信息渠道并建立大气环境公益诉讼制度以与新环境保护法形成衔接，此外，应当切实建立起公众参与大气污染防治的决策参与制度、过程参与制度和末端参与制度。（4）
二、治理机制：多元化大气环境
治理机制的立法构造
兴起于20世纪末的治理浪潮，为社会管理带来了新思维，开启了不同于“国家”和“市场”的第三条道路。检索各种文献，可以发现，关于治理，有种种理解，也有种种用处。但存在一种基本的共识，即治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊，它所创造的结构或秩序不能由外部强加它而发挥作用，是要靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。[5]可见，治理强调的是多元主体共同参与公共事务的管理。为克服国家作为单一治理主体带来的弊端，各国将市场机制的引入、培育奉为解决政府失灵的圭臬。但事实证明，市场机制也并非万能良药，在关涉公共环境问题的方面难免显得孱弱，特别是在作为公共物品领域的环境保护方面，存在着严重的市场失灵现象。伴随着公民社会的兴起，环境问题的公共治理理念应运而生，并推动着环境保护从行政管制模式朝着开放性、参与性、协商性、合作性和包容性的社会公共治理模式的转型。[6]新环境保护法提出的“多元共治、社会参与”新型环境治理机制，为大气污染防治法的修订提供了指导方向。本文认为，应当在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上，以治理目标、治理主体、治理工具以及治理规制为支点，建构大气污染防治法中的大气环境公共治理机制。
（一）多元化大气环境治理主体与大气污染防治法的法律主体
在共同治理目标的支持、指引下，公共治理范式试图描绘、构建一种多中心的合作、互动、协商式的合作伙伴关系图景，在这幅图景中，公共事务便成为政府及其行政机构和社会公众共同处理的对象，且其所偏重的统治机制并非政府单向度的强制性权威和制裁，而是表现为社会对话、沟通、协商的法治和民主机制。具化到大气环境公共治理中，伙伴关系有两种，政府内部不同职能部门或不同层级政府之间、同级政府之间的合作伙伴关系;政府作为大气环境治理主体，与市场、社会主体之间就大气环境治理达成的合作伙伴关系。大气污染防治法应当将上述伙伴关系中的治理主体确认为法律主体，并赋予权利、课以义务，以实现多元共治大气环境。综观草案，可以发现，涉及企业的法律责任条款共有25条，而涉及政府的仅有2条，而且缺乏公众参与和信息公开有关规定。建议完善政府环境法律责任的规定，细化其行政违法或者不作为情形，并课以法律责任;增设公众参与和信息公开章节，并确立大气环境公益诉讼之规定。
（二）综合性大气环境治理手段与大气污染防治法的法律制度
污染治理中蕴含的经济学原理为建立健全大气环境治理工具的选择指明了方向，大气污染的负外部性以及大气本身所具有的公共物品属性，使得政府规制成为推动大气污染治理的主要手段，而产权理论中的科斯定理自然成为支持大气污染治理市场策略的重要理论依据。[7]风险社会的存在，也使得社会机制成为大气环境公共治理中不可或缺的一种新型治理手段。通读修订草案，可以发现，其中仍然呈现的是以政府为主体、以污染企业为规制对象的单一化的威权体制特征，统治方式仍以行政规制为主，而市场激励、社会保障机制明显不足。建议在完善行政主导大气污染规制制度措施的同时，还应积极引进市场激励机制和社会保障机制，研究大气环境生态补偿、大气污染物排放交易、大气环境污染责任保险、大气污染损害赔偿基金、大气污染税等法律制度，并深入分析其入法的可行性。
（三）确保大气环境公共治理得以有效实施、运行的治理规制
大气环境治理的目标能否有效实现，离不开科学、合理的治理规则的规制、调整。由前文所述可知，大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法，其不可避免的要和其他立法存在衔接、配合问题。修订草案意见稿第2条提出将大气污染物和温室气体放在一起，予以协同控制的思路，就势必涉及大气污染防治法与能源法，甚至是未来可能出台的气候变化法之间的协调、配合。同时，新环境保护法中有关的创新性规定，可以也应当在本次修订过程中予以回应，修订草案吸收了按日计罚和治安拘留规定，但却回避了有关公益诉讼、生态补偿和环境责任保险、公众参与和信息公开等规定。本文建议，修订草案应该在新环境保护法有关规定的基础上，积极吸收更多的创新性规定，并通过法律条款明确大气污染防治法与其他部门法律的关系，以确保衔接和配合。
三、政府责任：完善政府大气治理
法律责任的理由与建议
无论是英美国家提倡的“公共信托理论”，还是大陆法系国家所确立的国家义务理论，均对政府环境责任起到了理论上的支撑作用。在英美国家，“公共信托”理论是支撑政府环境义务和责任的主要理论学说。这一学说认为，政府作为环境资源这一全体共有人的受托人而享有管理的权力，同时也必须承担相应的义务和责任。而在大陆法系国家，政府的环境义务及责任理论可以从国家义务理论推导出来，具体而言，这种义务包括国家的积极保护义务、消极不作为义务和给付义务。[8]我国目前的大气环境法律责任以规制污染源企业为核心的单向度的行政主导模式为特征，针对排污企业的法律责任条款很多，而有关政府环境法律责任的规定却十分原则。过于浓厚的行政化色彩，难免造成了监管者被捕获、政府失灵的问题，使得环境保护行政机关的“权力寻租”或轻微的行政责任掩盖了排污缺陷。[9]生态文明建设理论指导下的新型大气环境公共治理主张“多元共治、社会参与”，法律责任机制作为治理规制的重要一环也应当兼具整体性和体系性，进一步完善政府环境法律责任便成为实施大气环境治理的应有之义。更何况，作为环境保护主导力量并拥有强制力的政府，在很多场合恰恰也是导致环境恶化的来源，完善环境法律责任便成为控制“脱缰”政府的利器，得以将政府强劲的行政权力运行纳入法治的轨道。（5）综观草案，可以发现，针对政府的环境法律责任，虽有所调整、更新，但仍然存在明显缺陷。
第一，辖区内大气环境保护目标责任。草案第4条规定了以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，将大气环境保护目标完成情况纳入县级以上人民政府对本级人民政府大气环境保护主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的依据。为确保公众参与，草案规定考核结果应当向社会公开。对于未能完成大气环境保护目标任务的，应当向本级或者上级人民政府作出说明，提出整改措施并负责落实。大气环境保护目标责任产生的依据，是地方政府对本行政区域环境质量负责，其本质目的是通过目标责任和考核评价制度来落实地方政府对大气环境保护的法律职责。通过对草案的分析，有两点不足，一是未能就其与现行的节能减排考核评价制度以及地方党政领导干部环保绩效考核制度的关系作出规定;二是草案规定的考核结果适用范围过于狭窄，可能无法真正落实政府环境责任。应当结合现行节能减排考核评价和地方党政领导干部环保绩效考核评价制度的有关规定，对于提出整改措施后不落实或落实后仍不达标的地方政府采用“区域限资”、“区域限批”措施，结合新环保法的规定对部门负责人可采用如任免升迁、物质奖励、引咎辞职等政治责任的形式予以规范。
第二，城市人民政府限期达标责任。修订草案要求县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，地方人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，采取措施，使空气质量达到规定的标准并逐步改善。为确保这一责任的落实，修订草案第11条针对城市人民政府设置了限期达标的责任。根据规定，未达到国家环境空气质量标准的城市人民政府，应当编制环境空气质量限期达标规划，并按照国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限，实现限期达标。城市环境空气质量限期达标规划应当向社会公开，设区的市级以上城市环境空气质量限期达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案。草案第15条第2款规定，有关城市人民政府未完成限期达标任务的，由省级以上环境保护主管部门会同同级监察、人事等主管部门约谈其主要负责人，并向社会公开。对于草案的这种制度构建，我们存在两点疑问，一是它能否破除地方保护主义，切实保障限期达标计划的落实。根据草案规定，省级人民政府并不负有限期达标责任，同时一部分城市人民政府的限期达标计划仅需要报环保部备案，建议将限期达标规划的责任主体扩大至省一级人民政府，由上一级环保部门审查拟备案限期达标计划的可行性。二是对于未完成达标任务的城市人民政府，仅以约谈予以约束是否合适与足够。首先，约谈并不是一种正式的法律责任承担形式，容易使得被约谈对象出于自身政治利益的考量，忽略依法行政的问题，不区分合法企业与违法企业，而一并予以限期整改、关停。其次，约谈产生的是政治压力，没有体现经济制裁，建议仿行美国大气环境治理中州实施计划，对未完成限期达标计划的地区实施经济制裁措施，主要是区域限资，即限制中央财政转移支付对该区域大气污染治理的支持力度。
第三，大气污染联防联控的法律责任。修订草案增设第五章，规定了重点区域大气污染联合防治机制，要求重点区域应当制定联合防治行动计划，提高本区域产业准入标准，并在规划环评会商、联合执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。但在修订草案征求意见稿中缺乏有关区域大气污染联合防治的法律责任规定，这无疑会制约制度目标的实现。因此，建议在法律责任部分，应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。[10]为体现区域公平理念，国内重点区域大气污染防治应当适用大气污染防治法的共同责任原则，主要内容包括两点，一是大气污染联防联控强调共同责任，强调该责任是各区域行政管理部门共同的监管责任。二是这种共同责任是有区别的共同责任，这种区别责任是由不同行政区域的发展情况以及污染物排放情况的历史和现时差异所决定的。应当充分考量重点区域内不同政府辖区内排放对污染的贡献，并据此分配责任份额。
第四，国家大气污染防治保障责任。大气污染防治是一项系统工程，必须有赖于科学技术的大力支撑，自然需要大量的财政支持和法制保障。为确保大气污染科学研究的有效开展，美国政府通过《清洁空气法》，规定了联邦政府在负责制定全国空气质量标准、实施全国大气污染治理计划的同时，要求联邦政府积极开展各项大气污染科学研究。我国已经开展了大量的相关科学研究，如环保部为贯彻落实《大气污染防治行动计划》而开展的《清洁空气研究计划》2014年度项目，2013―2017年预期投入经费10亿元，以突破大气污染源排放清单与综合减排、空气质量监测与污染来源解析、重污染预报预警与应急调控、区域空气质量管理和环境经济政策等技术任务，并构建国家大气污染防治技术体系，并在京津冀及周边、长三角、珠三角等区域实施工程示范。本文建议，应当在立法中确立国家保障并支持大气污染科学研究的规定，确保科技治霾的法制化。
结 语
随着《大气污染防治法（修订草案）》一读程序的开启，《大气污染防治法》的修改讨论已经进入到关键阶段。本文认为，大气污染防治法的修订，应以生态文明建设为理论导向，着力解决新时期复合型大气污染问题。在法律原则上，建议结合新环境保护法有关规定，通过法律条文确立大气质量优先原则、大气污染防治预防原则、大气环境治理共同责任原则、大气环境治理公众参与原则;在治理机制上，建议改变现行的以政府针对污染源企业的单向度的行政管制模式，进一步扩大公众参与大气环境治理的保障机制，引入市场经济激励工具和社会化的保险机制，坚持大气污染防治法的“基本法”定位，并在立法体系中与其他相关立法做好衔接、配合;具体法律制度上，本文选取两个基点，建议在草案中确立大气环境公益诉讼条款，确保公众参与大气环境治理得到切实的法制保障，建议进一步完善政府大气环境法律责任，确保“把权力关进制度的笼子里”。
《大气污染防治法》的修改确实是一项系统工程，既涉及国家行政权力运行结构、治理模式的选择，也有具体制度的设计，需要反复斟酌、广泛讨论，以更开放式的全方位思考，不仅是制度设计理性的要求，也是环境公共治理机制的体现。修订草案诚然有诸多令人遗憾的地方，但也有很多创新之处，如低排放区、分类污染源防治措施的改进等，囿于文稿篇幅，本文暂不作讨论。本着参与精神，本文选取大气污染防治法修订过程中的几个基本问题加以论述，希冀为《大气污染防治法》的修改完善有所裨益。
注释：
（1）十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议：环境保护部部长就大气污染防治法（修订草案）作的说明。
（2）参见中国环保网：“大气污染防治法27年首次全面修订”，http：//，2014-12-23。
（3）《中华人民共和国环境保护法》（2014）第5条：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”
（4）有关公众参与大气污染防治法律保障制度的完善，参见：高桂林、陈云俊：《大气污染防治公众参与的法经济学分析》，载《陕西社会科学》，2014，（11），第81-87页;李艳芳：《公众参与和完善大气污染防治法律制度》，载《中国行政管理》，2005，（3），第52-54页。
（5）有关完善政府环境法律责任的理由，还可参见李俊斌，刘恒科：《地方政府环境责任论纲》，载《社会科学研究》，2011，（2），第75页。
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关键词 大气污染防治法；修订草案；大气污染治理；法律治理；法律监管
2014年12月，倍受关注的《大气污染防治法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）已经由国务院提请第十二届全国人大常委会第十二次会议进行了初次审议。此次修订草案共8章100条，虽然比现行法仅增加了一章，但对结构、顺序和实质内容的改动较大。本文将从此次《大气污染防治法》修改的必要性、内容、亮点等方面对修订草案进行简要评析，同时针对目前修订草案的不足提出修改建议，以期能为修订草案的进一步完善提供有益参考。
本次《大气污染防治法》修改的必要性
大气污染防治问题直接关乎公众的生命健康，关乎国家能源产业结构调整和经济社会可持续发展，其重要性不言而喻。特别是近年来我国各地频发的大气污染事件已经对我国经济社会各方面发展造成了严重影响，我国的国际形象也因之受损严重，中央的高度重视和社会各界的强烈诉求成为此次修法的一个显著特征。2013年11月， 《大气污染防治法》修改被列入十二届全国人大常委会立法规划，修改工作进程因我国大气环境污染的日益严重和紧迫以及《环境保护法》的修订而不断提速。具体而言，此次修法的必要性主要体现在以下三个方面：
我国当前大气污染治理的迫切需求
尽管我国已经出台了一系列强有力的节能减排措施，但以煤炭为主的能源结构短期内仍然难以改变，煤炭消费量持续提升。在传统煤烟型污染尚未得到控制的情况下，以臭氧、细颗粒物( PM2.。)和酸雨为特征的区域性复合型大气污染日益突出，区域内空气重污染现象大范围同时出现的频次日益增多。通过尽快修改《大气污染防治法》，以适应我国当前大气污染治理的严峻形势尤为必要和紧迫。
现行《大气污染防治法》存在诸多问题
虽然已经经历过两次修改，特别是2000年修订的《大气污染防治法》也体现了环境管理思想的变革，即：大气污染防治范围从全面防治变为重点防治、大气污染控制方式从浓度控制变为总量控制、大气污染超标规定从超标不违法变为超标即违法，但是现行《大气污染防治法》存在的问题仍然十分明显，主要是：立法理念陈旧，未以环境质量改善和达标为核心；制度设计缺乏系统化，重要制度缺失或无法发挥应有作用；政府排污者和公众法律责任及义务不明确且不平衡，特别缺乏对公民受污染损害的法律援助；对违法排污和造成环境重大损害行为的处罚力度不够，致使守法成本高、违法成本低。
新《环境保护法》的实施需要
此次修改大气污染防治法的另一个重要依据就是20 14年4月十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的《环境保护法（修订草案）》。新的《环境保护法》在立法理念、基本制度、监管模式、政府责任、环境执法、环境责任等诸多方面都做了许多改进与革新。
本次《大气污染防治法》修订草案的亮点评析
此次修订草案由现行法律的7章66条修改为8章100条，不仅新增了大量条文规定，同时对现有条文也进行了较大幅度的修改，呈现出以下几个亮点。
立法理念的进步
首先，修订草案反映出源头治理、协同控制的新理念。具体体现为：草案明确了大气污染防治规划先行，对市场准入的要求更加严格，强调污染排放物的协同控制与总量控制相互配合；在污染物防治对象上，从过去对单一污染物的控制转变为对颗粒物、二氧化硫、氟氧化物、挥发性有机物等多种大气污染物和温室气体的协同控制；新增的第五章从原来对大气污染治理属地管理的理念转变为区域联合防治。其次，修订草案立法理念的进步还体现在其既立足当前、又着眼长远上。结合当前我国大气环境污染状况，草案新增的第6章既着重解决以灰霾为典型代表的区域性复合型大气污染，建立重污染天气应对机制，同时也从未来长远发展着眼，通过系列规定来引导和促使能源结构和产业结构调整，淘汰落后工艺设备，建立健全长效机制。
主要法律制度的完善
一是大气污染预防制度的完善。修订草案明确规定了总量控制制度和排污许可证制度，并且将总量控制和排污许可由原来的“酸雨控制区和二氧化硫控制区”扩展到全国，明确了分配总量指标、发放排污许可证的原则和程序，以及排污许可证应当载明的内容等；草案还对建设项目主要大气污染物排放的环境影响评价进行了完善，明确政府责任，确立规划环评制度，进一步强化建设项目的“三同时制度”，从而与现有的《环境影响评价法》和新《环境保护法》更好地衔接。二是大气污染重点领域防治制度的完善。修订草案在现行大气污染防治法关于燃煤、机动车船和粉尘等重点领域污染防治原则规定的基础上又增加了关于工业污染和其他有毒有害气体污染防治的规定，同时对原有规定进行了补充和细化。例如在燃煤、工业方面，明确国家采取措施逐步降低煤炭消费比重；在机动车方面，强化对新生产机动车、在用机动车、油品质量环保达标的监督管理等。三是大气污染区域治理制度的完善。为应对近年来雾霾问题日益恶化的现实之需，同时结合我国多年来开展跨区域污染联防联控的经验，草案第5章专章规定了重点区域大气污染联合防治机制，同时明确了国家大气污染防治重点区域内的大气环境质量监测、污染源监测信息共享机制，以及有关部门在重点区域内开展联合执法等。四是大气环境监测制度的完善。修订草案对大气环境质量监测和污染源监测作出明确规定，同时新增监测信息共享制度，实现了全国监测网络的统一；草案针对重污染天气建立监测预警体系，同时注重大气污染对公众健康的影响监测，鼓励采取措施预防和控制与大气污染有关的疾病。五是大气环境风险预警机制的完善。修订草案第6章针对重污染天气的预警和应对所建立的大气环境风险预警机制也成为此次修订的亮点。草案明确要求县级以上地方人民政府需要将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系，规定了可能发生重污染天气时有关地方政府的预警和应对责任，以及可以采取的相关应急措施等。
法律治理机制的创新
修订草案的治理机制创新之处体现在以大气环境保护规划为基础，突破以往由政府和相关部门大包大揽承担治理责任的方式，强调大气污染防治要规划先行，积极推进多元治理模式和综合治理手段，同时重视相关的政策引导作用，从而实现大气污染防治的机制创新。
首先，“规划先行”是本次草案修订理念的一大亮点，也是大气污染防治法律机制创新的起点。修订草案进一步明确了县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，并加大对大气污染防治的财政投入；在现行法律规定的“限期达标规划”基础上，采取更加严格的措施，强调按期达到大气环境质量标准，并规定了此类规划的评估、修订所应依据的法律规范，同时对于已达到国家大气环境质量标准的城市政府提出更高的规划要求，对持续改善本行政区域大气环境质量提出了明确要求。其次，“多元治理”的模式在修订草案中得以进一步完善。修订草案关于大气污染治理的参与主体明确规定“任何单位和个人都有保护大气环境的义务”， “地方各级人民政府对本行政区域的环境空气质量负责”；新法增加了国家鼓励发展公共交通，倡导绿色出行，国家鼓励和引导文明、绿色祭祀等规定。国家、企业和个人都参与到大气污染治理中，特别是在各个领域倡导公民树立“绿色”的生活理念，积极参与到日常生活与大气环境息息相关的领域中来，强调各方主体的义务，使其作用都得到充分发挥，完善大气污染防治的治理新机制。再次，修订草案还综合采用经济、法律、技术和必要的行政手段防治大气污染，呈现出治理手段多样化。
法律监管的健全
一是进一步明晰政府的职责范围。修订草案规定县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入。地方各级人民政府对本行政区域环境空气质量负责，制定规划，采取措施，有计划地控制或者逐步削减重点大气污染物的排放总量，使本行政区域环境空气质量达到规定的标准并逐步改善。
二是进一步加强政府相关部门的监管职权。修订草案在现行法律规定的县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理的基础上，加强了县级以上人民政府、公安、交通运输、渔业主管部门在各自职责范围内对大气污染防治的监督职权。
三是进一步健全对企业事业单位和其他生产经营者的监管。与现行法律相比，修订草案新增了排污许可证中应当载明监测方案、防治技术要求、应急措施等内容，另外还新增了设置大气污染物排放口、重点排污单位安装大气污染物自动监测设备等强制性规定。
四是进一步强化大气环境行政监管部门相关人员的行政问责。修订草案新增了以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，对县级以上人民政府大气环境保护目标完成情况定期进行考核评价并向社会公开。
法律责任的强化
此次修订草案对法律责任部分也进一步加以强化。首先是强化了政府的法律责任，第74条规定了地方政府、环保部门及其工作人员在大气环境保护工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，将根据新《环境保护法》和《公务员法》予以追责。其次，修订草案进一步加大了对企业事业单位和其他生产经营者违法排污行为的处罚力度，对有关违法行为规定了没收违法所得、处以罚款、吊销许可证、责令停产整治以及责令停业、关闭等行政处罚。对受到罚款处罚、拒不改正的违法行为实行按日计罚，并明确规定了相应的民事责任和刑事责任，细化了不同违法主体和情节的处罚数额。再次，修订草案对个人的追责也较现行法律更为严格，如第76条规定因拒不执行停止排污、限制生产、停产整治的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留：第87条新增了对机动车驾驶人的处罚规定；第92条规定的对个人的罚款等。
完善修订草案的几点建议
修订草案在呈现出上述诸多亮点的同时，也还存在一些有待进一步完善之处。本文建议从以下几方面人手对草案做出修改完善：
一是建议进一步加强和细化法律责任，特别是政府、相关工作部门及其负责人的责任追究机制。例如，修订草案第74条只是规定了对于政府相关工作部门及其工作人员的违法行为按照新《环境保护法》、 《公务员法》等法律进行处分，但是这并不能涵盖本法所有由政府或其相关工作部门应当采取而未采取的大气污染防治措施的处罚，建议进一步加强政府及相关负责人对大气经济环境质量所应担负的责任。
二是建议进一步细化完善重点法律制度，增强可操作性。例如重点区域联合防治制度，不仅仅是环保部门，其他部门如地方政府、宏观经济调控部门、能源部门、城市管理部门等都需要共同参与才能形成合力，建议在第5章中增加上述有关部门参与联防联治的规定；对于跨行政区域的联防联治，建议考虑建立国务院相关部门与有关省、自治区、直辖市之间沟通协调的联席会议制度。
三是建议进一步完善公众参与大气污染防治的规定。大气污染防治是一项全局性的系统工程，需要全社会共同努力才能更好地发挥作用。尽管目前的草案中规定了公民参与大气环境保护的义务，以及大气环境标准、规划等的应当征求公众意见，但其规定仍然十分原则性，缺少相应的程序性规定，建议予以补充。同时除政府及其相关部门之外，还建议增加有关行业组织、中介机构、社会团体、第三方组织等对污染防治进行服务、监督等的规定，全社会共同参与防治大气污染。
四是建议进一步充实大气污染防治的方式和手段。如前所述，大气污染防治的复杂性决定了要想从根本上提高大气环境质量，不能仅仅依靠政府的管控，更要重视市场机制，综合运用经济、技术等多种手段引导企业和公众减少污染物排放；要更加重视科技进步的作用，以创新驱动促进环保产业的发展。
五是建议进一步加大处罚力度。修订草案中的法律责任虽然比现行法律有大幅度提高，但相对于当前大气环境质量的严峻形势，处罚力度总体仍然偏低，不足以有效震慑违法排污行为。建议进一步加大对于企业偷排、机动车船不达标排放、秸秆露天焚烧、建筑扬尘、餐饮油烟等违法行为的处罚数额，切实提高违法成本。
主要
参考文献
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征求意见稿的相关要求
征求意见稿提出，我国将建立重污染天气监测预警体系，实施排污许可制度，同时突出燃煤、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。根据征求意见稿，我国将建立重污染天气监测预警体系。可能发生严重雾霾等重污染天气时，省级人民政府须适时发出预警，县级以上地方人民政府将依据重污染天气预警启动应急响应，采取责令有关企业停产限产、限制部分机动车行驶等应对措施。
征求意见稿还要求实行排污许可管理制度，对重点大气污染物排放实行总量控制。省级人民政府应按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点大气污染物排放总量，超过排放总量控制指标的地区，将暂停新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件的审批。
在重点领域大气污染防治方面，征求意见稿提出，国家将进行煤炭消费总量控制，优化煤炭使用方式，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放；在机动车船污染防治方面，国家鼓励发展公共交通，合理控制机动车保有量，推广应用节能环保型机动车和新能源机动车。
征求意见稿还特别指出，县级以上地方人民政府可以根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，划定高污染车辆禁行区。
征求意见稿还强化了对有关政府和部门及其工作人员的追责机制及违法排污行为的处罚力度，对有关违法行为规定了没收违法所得、处以罚款、吊销许可证、责令停产整治以及责令停业、关闭等行政处罚。
征求意见稿的总体思路和原则
征求意见稿立足于我国当前大气污染防治的实际情况和经济技术条件，以新修订的环境保护法为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施，主要遵循4条原则：
源头治理，协同管控。坚持规划先行、明确标准，强化对建设项目的环保要求和对排污单位的排放管理，加强大气污染的源头管控；从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从大气污染治理的属地管理向区域联防联控转变。
综合施策，突出重点。综合采用经济、法律、技术和必要的行政手段防治大气污染，并结合当前实际，突出燃煤、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。
强化责任，从严管理。强化政府和企业的环保责任，明确公民的环保义务。同时，严格法律责任，加大对污染违法行为的处罚力度，提高违法成本，使排污者不敢违法。
立足当前，着眼长远。积极回应社会关切，针对当前雾霾等重污染天气频发的形势，建立重污染天气预警和应对机制。同时，通过法治方式引导能源结构和产业结构调整，提高产品质量，淘汰落后工艺、设备，建立健全大气污染防治的长效机制。
征求意见稿的主要内容
征求意见稿一共八章，分别为总则、大气污染防治的标准和规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对、法律责任和附则，共计102条。主要相关内容如下：
明确政府的环保责任
规定县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大财政投入，地方各级人民政府对本行政区域的环境空气质量负责，实行以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制。对地方各级人民政府、有关部门及其负责人完成大气环境保护目标的情况进行考核，考核结果向社会公开 （第三条、第四条） 。
完善排放总量控制和排污许可制度
规定省级人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点大气污染物排放总量，并将重点大气污染物排放总量控制指标分解落实到市、县，再由市、县人民政府分解落实到排污单位。排污单位要同时执行国家和地方污染物排放标准和重点污染物排放总量控制要求。对超过排放总量控制指标的地区，暂停新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件的审批。同时，明确排污许可证发放的范围、要求及发证机关。新的排污许可证制度在整合现有排污申报制度的基础上，将环境影响评价、“三同时”、总量控制、达标排放等一系列制度衔接起来 （第十四条、第十五条）。
加强重点领域大气污染防治
针对燃煤、机动车、工业、扬尘等重点领域进一步强化防治措施，如燃煤大气污染防治方面，增加了煤炭消费总量控制、绿色电力调度等内容；机动车船污染防治方面，增加了鼓励发展公共交通、新生产机动车排放达标评估、油品质量监管、环保召回等制度，并授权县级以上地方人民政府划定高污染车辆禁行区。同时，增加了工业大气污染防治和扬尘污染防治两节。
突出重点区域大气污染防治
增加重点区域大气污染防治一章，经国务院批准划定的大气污染防治重点区域，要统一规划、统一标准；明确协同控制目标，提出重点防治任务和措施；进一步提高重点区域的环保标准；实行煤炭消费的等量或者减量替代；在规划环评会商、联动执法、信息共享等方面建立起区域协作机制（第五章）。
建立重污染天气监测预警体系
增加重污染天气应对一章，可能发生严重雾霾等重污染天气时，省级人民政府应当根据本级环境保护主管部门与气象部门的会商结果，确定预警等级并适时发出预警。县级以上地方人民政府依据重污染天气预警，及时启动应急响应，采取责令有关企业停产限产、限制部分机动车行驶等应对措施（第六章）。
完善法律责任，加大处罚力度
随着我国工业化进程加速、城市化的大力推进以及化学品、农药等现代科技产品的使用，人类社会向自然环境排放了大量污染物，使得土壤污染的总体形势异常严峻。我国在土壤污染防治方面立法供给严重不足，现有立法呈现分散碎片的特征，远不能满足土壤污染防治的现实需要，我国亟需系统化完善土壤污染防治立法。
一、我国土壤生态环境现状。
土壤是“以母质为基础，在物理、化学和生物的长期共同作用下，不断演化而成的土状物质，它由固相、液相和气相物质以及生物体四部分组成，各部分之间相互作用，形成了一个复杂的体系”。[1]土壤是生态系统的重要组成部分，是动植物生长繁育的自然基础之一。土壤各组成部分互相联系、互相作用，共同组成了复杂多样的土壤生态环境系统。土壤生态环境系统内外存在着物质、能量和信息的变化与交换，保持着结构和功能的动态稳定。土壤结构多样、功能多元和过程复杂的特性使得土壤对人类具有极其重要的经济价值和生态价值。然而，土壤生态环境系统却非常脆弱，土壤具有吸附性、缓冲性、氧化还原性以及自净的功能，其能广泛接触水、大气、固体废物等中的污染物，这就使得土壤极易受到污染。
土壤污染是指“由人类活动产生的各种污染物通过各种途径输入土壤，其数量和速度超过了土壤的净化能力，导致土壤的组成、结构和功能等发生变化，从而使土壤的生态平衡受到破坏，正常功能失调，导致土壤环境质量下降，影响作物的正常生长发育，并产生一定的水和大气次生污染的环境效应，最终将危及人体健康以及人类生存和发展的现象。”[2]我国土壤污染的总体形势相当严峻，据不完全统计，“目前中国受污染的耕地约有 1.5 亿亩，污水灌溉污染耕地 3250 万亩，固体废弃物堆存占地和毁田 200 万亩，合计约占耕地总面积的 1/10 以上”[3]。这些土壤污染的污染源主要有酸雨、大气尘埃、工矿固体废物、生活垃圾、化肥和农药、工矿废水灌溉、农家肥、地膜污染等。与大气污染、水污染相比，土壤污染具有隐蔽性、富集性、复杂性和不易逆转性的特点，这使得土壤污染的危害严重，治理困难、耗资巨大。
土壤污染对人体健康、土壤生态环境和经济、社会的可持续发展构成严重威胁。首先，土壤污染严重危害人体健康。土壤污染造成有害物质被农作物吸收，使有害物质通过食物链富集于人体内，引发各种急慢性疾病，危害人体健康。其次，土壤污染威胁生态安全。土壤污染直接影响土壤生态环境系统的结构和功能，导致依附于土壤的生物种群结构发生改变，生物多样性减少。土壤污染还会导致水、大气、海洋等环境要素的交叉污染，进而影响整个生态安全。最后，土壤污染影响经济、社会的可持续发展。土壤污染使土壤生产力和耕地质量下降，导致粮食减产、粮食质量下降，进而影响整个社会的可持续发展。
二、我国土壤污染防治立法的缺陷分析。
土壤污染防治的法制化是我国根治土壤污染的基本路径。
目前，我国涉及土壤污染防治的法律法规总体可分为环境保护基本法、土壤污染防治专门法及相关法三个部分。首先， 《环境保护法》 对土壤污染防治、农业环境保护作了原则性规定。
《环境保护法》 第 20 条要求各级人民政府对土壤污染和土壤生态环境破坏从水土整治、动植物保护、化学品及农药安全等方面进行综合系统防治。其次，我国目前尚无土壤污染防治的专门法律，现有与土壤污染防治密切相关的法律法规主要是 《水土保持法》 和 《土地复垦条例》。2007 年 《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法 （试行）》 从监督管理、污染场地的评估与认定、污染场地的治理及修复、法律责任等方面对污染场地环境治理及修复管理进行了比较系统的规定。1995 年制定的《土壤环境质量标准》 对农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等的土壤规定了不同的质量控制标准。最后，土壤污染防治相关法主要涉及 《大气污染防治法》、 《水污染防治法》、 《固体废弃物污染防治法》 等污染防治及 《土地管理法》、 《森林法》、 《草原法》、 《矿产资源法》 等自然资源保护方面的法律法规。另外，其他环境保护专门法中有助于土壤污染防治的还有 《环境影响评价法》、 《清洁生产促进法》、 《节约能源法》、 《农业法》、 《城市规划法》、 《标准化法》、 《排污费征收使用管理条例》 等。
然而，我国土壤污染防治立法还相当不完善，存在严重的结构与功能缺陷，已明显不能为防治土壤污染提供有力地法律制度保障。
第一，我国土壤污染防治立法的结构性缺陷。首先，立法缺乏系统性。涉及土壤污染防治的法律法规应是一个有机联系的整体，而我国不仅环境保护基本法性质的 《环境保护法》 对土壤污染防治的规定相当简单，而且还缺乏专门性的土壤污染防治单行法律法规。这既与当前严峻的土壤污染形势极不相适应，也严重制约了土壤污染防治的工作开展。其他涉及土壤污染防治的法律法规只有关于土壤污染防治的零散规定，且这些规定多是宣言式和框架式的，既无对土壤污染防治的明确详细规定，又缺乏相互配合联系，无法为土壤污染防治提供有效的制度保障。其次，立法缺乏对土壤的统一性保护。现有土壤污染防治法律法规分别从不同的领域对不同的土壤进行规定，缺乏对土壤生态环境保护的基本化规定。立法的土壤规制对象比较狭窄，偏重规制农业土壤污染，对工业、城市土壤污染重视不足。再次，立法缺乏土壤污染防治的系统性制度供给。立法缺乏完善的土壤污染防治制度使得立法缺乏可操作性，行为规则原则性、概括性强，明确性不够，缺乏针对性。最后，立法缺乏对土壤污染防治管理体制的系统性规定。我国的环境管理体制实行行政主管部门统一管理与各部门分工负责相结合管理。
目前，土壤污染防治行政主管部门不明确，行政主管部门与分工负责的各部门之间的职权划分不清。环保、国土资源、水利、农业等部门多头管理，无法有效应对复杂的土壤污染防治系统性工作。
第二，我国土壤污染防治立法的功能性缺陷。结构与功能具有对应关系，结构决定功能，我国土壤污染防治立法的结构性缺陷直接导致土壤污染防治立法的功能性缺陷。土壤污染防治立法在功能上是为了实现预防和治理土壤污染，而现有土壤污染防治立法存在明显的重预防轻治理的结构性缺陷，其造成了土壤污染防治立法在治理土壤污染方面的功能性缺陷。即使在预防土壤污染方面，立法也存在严重的偏重控制点源污染，忽视对农药、化肥、大气污染、水污染等面源污染控制，导致土壤污染防治立法在防治土壤面源污染方面的功能性缺陷。在土壤污染治理上，立法更是很少涉及土壤污染治理，即使有土壤污染修复方面的地方立法，由于其立法层次低、适用范围窄、手段单一，仍无法有效治理土壤污染。
三、域外土壤污染防治立法借鉴。
域外国家和地区对土壤污染防治主要实行专门立法、相关立法和综合立法相结合的模式，实现了对土壤污染防治的系统性立法。
美国早在 20 世纪 30 年代就制定了专门的 《土壤保护法》，该法通过防治土壤污染、流失来保护农业生产。之后，美国又从对废物全程管理的角度防治土壤污染，制定了 《固体废物处理法》、 《资源保护回收法》、 《危险废物设施所有者和运营人条例》、 《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》、 《超级基金增补和再授权法案》 和 《纳税人减税法》 等法律。此外，美国在水污染防治的 《清洁水法》、水源地保护的 《安全饮用水法》、化学品等有毒物质污染防治的 《有毒物质控制法》 和《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》 中从对各污染源的控制来加强土壤污染防治。
英国针对土壤污染防治制定了专门的 《环境保护 1990：
Part IIA法案》。另外，英国注重对污染的系统防治。 《污染控制法》 是英国环境保护的基本法，该法对废弃物污染、水污染、空气污染、噪声污染等实行全面系统控制。英国还在对生活垃圾处理的 《生活环境舒适法》、对危险废物控制的 《有毒废物处置法》 和 《有毒污水处理法》 中从对各污染源的控制加强土壤污染的防治。
德国针对土壤污染制定了专门的 《联邦土壤保护法》、《国土整治法》、 《联邦土壤保护与污染地条例》 和 《建设条例》 等。“德国近期关于土壤污染防治的法律实践主要包括法院的司法判例发展以及土壤污染防治政策的整合两个方面。”
[4]同时，德国意识到仅仅依靠专门的 《联邦土壤保护法》 等法律法规防治土壤污染是不够的，需要将专门的土壤污染保护法律与涉及土壤领域的其他法律结合起来，实现土壤污染防治的专门化与系统化。德国先后制定 《循环经济与废物管理法》、《肥料和植物作物保护法》、 《基因工程法》、 《联邦森林法》、《联邦矿业法》、 《联邦污染防治法》 等法律从不同领域实现对土壤污染的整体控制。
日本针对土壤污染防治也制定了专门的 《农用地土壤污染防止法》、 《土壤污染对策法》、 《土壤污染对策法施行规则》。
日本多次修订 《农地土壤污染防治法》 并根据该法对农田土壤中镉、铜、砷等含量进行监测，并对超标土壤予以修复。日本2002 年颁布的 《土壤污染对策法》 以市区的土壤污染为防治对象，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及监测制度等进行了详细系统的规定。另外，日本在 《水质污浊防止法》、 《Dioxine 类物质对策特别措施法》 中也有涉及防治土壤污染的规定。
我国台湾地区针对土壤污染制定了专门的 《土壤及地下水污染整治法》，并制定了详尽的配套法律规范 《土壤及地下水污染整治法实施细则》、 《污染整治费收费办法》、 《土壤及地下水污染的监测基准与管制标准》、 《征收种类与费率》 等共18 项法案，这些法案与 《土壤及地下水污染整治法》 相结合形成了台湾地区比较完备的土壤污染防治立法体系。
四、系统完善我国土壤污染防治立法。
1.系统化完善我国土壤污染防治立法必要性。
系统化之所以成为我国完善土壤污染防治立法的目标，除源于我国防治土壤污染的迫切需要与对土壤生态环境的系统性认识加深，还源于人类环境保护理念的生态中心主义嬗变与系统论理论的发展。
首先，人类环境保护理念的生态中心主义嬗变要求立法实现对土壤污染的整体性防治。随着人类对生态环境特性的认识加深，在深刻反思人类中心主义缺陷的同时，逐步确立起整体环境观，并逐步形成一种全新的理念———生态中心主义来处理人类与自然的关系。生态中心主义要求生态系统中所有构成要素必须维护生态系统本身的相对稳定，坚持整体主义思想，实现生态系统本身的可持续发展[5]。生态中心主义强调整体性、内在联系性，主张人与自然的统一，将生态系统的整体利益视为最高价值。环境法中的生态中心主义是指将人类和自然作为一个生态整体，从宏观上指导环境立法、运行，规范人类行为的一种理念。土壤生态环境系统的整体性特点及土壤污染源的多样化需要人类在土壤污染防治立法中树立整体环境观念，通过对土壤污染的多源整体性控制，实现土壤生态环境系统的可持续发展。
其次，系统论为系统化完善立法提供了理论基础和具体方法。系统论是对系统科学的哲学抽象，强调整体性。所谓系统，是“由相互制约的各部分组成的具有一定功能的整体”[6]。系统论认为现实世界的任何事物都是以系统方式存在和运行的，系统具有多元性、层次性、相关性、整体性等特征，其总是动态运行并保持相对稳定。系统论在土壤生态环境保护中的具体运用是综合生态系统管理，综合生态系统管理在土壤污染防治立法中的具体运用是土壤污染系统控制，即对土壤污染进行“整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的控制”[7]。一方面，土壤与水、大气等环境要素共同组成完整的生态循环系统，因而，我国进行土壤污染防治还需加强对水、大气等多环境介质的污染控制。另一方面，土壤生态环境系统在结构和功能上具有整体性，其各组成要素相互作用、普遍联系而成为一个和谐的有机整体。土壤生态环境系统各组成要素在结构上具有层次性、组织性和有序性，在功能上相对独立又密切联系，共同维护土壤生态系统相对稳定的可持续发展。因此，完善的土壤污染防治立法必须遵从土壤生态环境的系统性规律，对土壤污染进行整体、全过程、多种环境介质的系统控制。
因此，我国土壤污染防治立法的系统化完善需要以生态中心主义理念为指导，强调土壤生态环境系统结构与功能的完整性，运用系统科学中系统论的方法，来实现对土壤污染的系统化防治。
2.系统化完善我国土壤污染防治立法的实现路径。
土壤污染防治立法是一项复杂的系统工程，需要对土壤生态环境系统进行系统化立法。系统化立法可以实现防治土壤污染、保护人体健康的目的，并最终实现土壤的可持续利用、经济社会的可持续发展及保障土壤生态环境系统安全的目标。
（1） 修订 《环境保护法》，实现对各环境介质的系统污染控制。随着我国可持续发展战略的实施、社会主义市场经济体制的逐步建立与完善、政府职能的转变、科学发展观和社会主义生态文明建设理念的提出， 《环境保护法》 已严重不适应时代环境保护需求，亟需进行系统性修订。“《环境保护法》 修改的最终目标乃是基本法和法典化。”[8]但我国现在还很难实现 《环境保护法》 法典化的目标，目前比较可行的途径是先实现该法的基本法化。基本法化意味着 《环境保护法》 可以实现对环境的整体保护、对多污染源的系统控制。修订后的 《环境保护法》
应明确以独立章节规定保护土壤生态环境、防治土壤污染，引入综合生态系统管理原则，建立适用于所有环境要素的保护与污染防治的法律制度，创立有效的对各环境要素的开发、保护与污染防治立法的协调机制。
（2） 制定专门的 《土壤污染防治法》 及配套法规、规章。
修订后的 《环境保护法》 虽是环境保护、污染防治领域的基本法，但限于基本法性质制约，该法不可能对土壤污染防治做出详细、具体的规定。针对土壤污染防治，我国还需制定专门的《土壤污染防治法》，实现对土壤污染的系统控制。
第一， 《土壤污染防治法》 在规定预防土壤污染的同时，偏重土壤污染治理与修复。土壤污染处于生态污染链的末端，目前已有大量立法对其他环境要素的污染防治进行了详细规定， 《土壤污染防治法》 无需再将预防类单行法的污染防治内容分解纳入。否则，不仅会造成立法资源的浪费，还会造成土壤污染防治立法与其他污染防治立法的重复。
第二， 《土壤污染防治法》 应坚持生态中心主义理念，树立整体环境观念，引入综合生态系统管理原则。生态中心主义理念可以加深人类对土壤生态环境系统的认识，促进人类对土壤污染实现系统的污染控制。综合生态系统管理原则是指在土壤污染防治中，从整个生态系统的角度综合进行土壤污染控制，综合考虑政治、经济、社会、文化和生态等各种因素，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政、市场和社会的调整机制，实现经济、社会与土壤生态环境的可持续发展[7]。11~12 综合生态系统管理原则是生态中心主义理念的法律化实现路径，其直接催生土壤污染系统防治的具体法律制度。
第三， 《土壤污染防治法》 应系统规定土壤污染防治的各项制度。 《土壤污染防治法》 尤其要明确规定土壤保护规划制度、土壤环境质量标准制度、土壤环境影响评价制度、土壤污染监测与鉴定制度、土壤污染法律责任制度、土壤污染修复制度、土壤污染防治基金和保险制度，实现对土壤污染的监测预防、使用管理、污染修复和损害赔偿的全过程管理。另外，《土壤污染防治法》 可与在水、大气等污染防治法中规定的排污许可制度建立链接，实行排污许可证的备案制度。
第四， 《土壤污染防治法》 建立统一的土壤污染监管体制。土壤污染监管体制是 《土壤污染防治法》 得到有效贯彻实施的支撑和中枢，是国家土壤污染防治战略方针、政策、法律制度得以贯彻执行的保障。 《土壤污染防治法》 应明确中央土壤污染防治的主管部门，合理划分土壤污染防治中央主管部门、地方分级管理部门和相关管理部门的职权，建立有效的各管理部门之间的沟通协调机制和严格的土壤污染防治问责机制。
第五， 《土壤污染防治法》 保障公众参与土壤污染防治的权利。土壤污染信息公开是我国土壤法治的必然要求， 《土壤污染防治法》 应明确规定政府有责任主动及时公开土壤污染信息，保障公众的知情权。 《土壤污染防治法》 应注意发挥社区和村委会在土壤污染防治中的作用，委托社区和村委会成员作为兼职监管员，以便及时掌握土壤污染信息。同时， 《土壤污染防治法》 应建立群众监督、举报土壤污染程序化回馈机制，保障公众土壤污染参与权和监督权实现，给予百姓参与土壤污染防治门径。
（3） 完善土壤环境质量标准体系，提高土壤环境质量标准。土壤环境质量标准是土壤环境法治建设的基础，是土壤污染防治立法、执法、司法的依据。我国应“构建一个以 《土壤环境质量标准》 为基础的，包含农用地土壤环保标准、场地土壤环保标准、土壤环境分析方法标准、土壤环境标准样品和土壤环境基础标准在内的较为完善的土壤环境标准体系。”同时，我国应不断提高土壤环境质量标准，鼓励地方政府制定严于《土壤环境质量标准》 的标准，以满足各地不同的土壤保护需要。 《土壤环境质量标准》 应能对包括农村土壤和城市土壤的各类土壤规定严格的质量标准，应能全面综合管理进入土壤的物质及物质留存土壤期间的状况和离开土壤的状况。
五、结论。
系统化的土壤污染防治立法是防治土壤污染的保障，可有效解决土壤污染防治原有立法的结构与功能缺陷。系统化之所以会成为我国完善土壤污染防治立法的目标，除源于我国防治土壤污染的迫切需要及对土壤生态环境的系统性认识的加深，还源于人类环境保护理念的生态中心主义嬗变与系统论理论的发展。人类秉持整体环境观，使用综合生态系统管理方法解决土壤污染问题，首先，应修订 《环境保护法》，以独立章节规定保护土壤生态环境、防治土壤污染，实现对各环境介质的系统污染控制。其次，应学习域外国家和地区的先进立法经验，制定专门的 《土壤污染防治法》 及配套法规、规章。同时，我国在系统化土壤污染防治立法的同时，还要注意土壤污染防治立法系统的综合协调，避免立法重叠， 《土壤污染防治法》 在规定预防土壤污染的同时，偏重土壤污染治理与修复。土壤污染防治法》 应系统规定土壤污染防治的各项制度，建立统一的土壤污染监管体制，保障公众参与土壤污染防治的权利。第三，我国应完善土壤环境质量标准体系，提高土壤环境质量标准，尤其是鼓励地方政府制定严于 《土壤环境质量标准》 的标准，以满足各地不同的土壤保护需要。另外，水、大气与固体废物等环境要素的污染防治情况会严重影响土壤污染防治的效果，我国还要完善土壤污染防治相关立法，加强对其他环境要素的保护，完善水、大气与固体废物等污染防治立法，通过加强立法、严格执法、公平司法、引导守法，真正实现土壤污染的系统化防治。
【参考文献】
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一、《大气污染防治法（修订草案）》的不足
（一）立法目的存在偏差。《大气污染防治法（修改草案）》第一条规定：“为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障公众健康，促进经济社会可持续发展，制定本法。”这一规定表明我国的大气污染防治的目的有两个――保护环境和促进经济发展。正所谓鱼与熊掌不可兼得，当二者之间必须有一个需要放弃的时候，排污者和各级政府部门必然会为了后者而舍弃前者，然后继续走先污染后治理的老路。而美国《清洁空气法》中关于该法立法目的的规定（促进公众健康，福利和人口的生产力保护和发展国家空气资源的质量）突出了保护环境这一唯一目的，给美国治理大气污染订立了一个明确的目标，使美国的大气污染防治取得了明显的效果。
（二）政府大气治理法律责任存在缺陷。通过研读《大气污染防治法（修改草案）》第四条、第十一条、第十五条第2款，我们可以发现草案对政府环境法律责任方面的规定存在着明显的缺陷。主要有以下几点：①草案规定考核结果的适用范围狭窄，无法落实政府环境责任；②没有将政府环境法律责任与现行节能减排考核评价制度以及地方党政领导干部环保绩效考核制度挂钩；③省级人民政府不负有限期达标责任，④对于没有完成达标任务的城市人民政府，仅以约谈作为惩治措施，无法产生草案预期的整治效果。
（三）大气环境治理公众参与的局限。综观《大气污染防治法（修改草案）》，涉及公共参与的仅有第七条第3，4、5款的规定。公众参与大气污染防治既是公众的一项权利，也是公众应当积极履行的义务。而草案在这方面只是指出公民有检举，控告并获得奖励的权利，并没有详细规定公民如何检举，控告。而欧盟在《建立更加清洁空气的指令》中专门规定了空气质量和污染信息公开和报告制度，美国的《清洁空气法》直接规定了公民诉讼和司法审查诉讼，日本的大气污染受害者救济制度，这些国家的保护环境制度、法规体现出了极强的先进性。我觉得我国在修订《大气污染防治法》时应该借鉴这些国家的成功经验，扩大公众参与。
（四）大气环境治理主体的一元化。在该部草案中还存在的问题就是在防治大气污染的过程中，只赋予了政府管理权，并没有使企业、公众成为防治污染的主体。
二、对大气污染防治法修订的建议
（一）更新立法目的。只有在《大气污染防治法》的修改过程中确定环境保护优先的立法目的，对雾霾等大气污染问题实施源头治理，全过程治理，才能扭转政府唯GDP至上的发展思路，为绿色GDP评价指标的确立提供法律保障。
（二）完善政府大气治理法律责任。首先对于不达标的地方政府可以借用美国的经验，采用“区域限资”、“区域限批”措施，结合现行节能减排考核以及地方党政领导干部环保绩效考核制度的规定，对部门负责人采用如任免升迁，引咎辞职等政治责任的形式予以惩治。其次应将限期达标规划的责任主体扩大至省一级人民政府，最后，应当把空气污染防治作为对政府官员业绩的重要考核指标之一，加大执法力度，完善政府大气治理法律责任。
（三）扩大公众参与。欧盟为促进公众参与，专门立法，通过各种途径和渠道，免费提供空气监测信息和执法报告供公众获取。我国完全可以效仿欧盟这种做法，构建可以具体实施的制度，扩大公众参与的范围，建立完善的公众参与大气污染防治的过程参与制度、决策参与制度和末端参与制度。
（四）创制多元化的大气治理机制。努力创制各种机制，引导企业、公众及环保组织在实施中发挥重大作用。如环境监察部门动员企业和公众参与执法过程，加大企业环境信息披露力度，建立公众，企业之间的信息沟通制度，借助公众的外部监督，企业的内部监督和执法部门的强制执法实现大气治理的多元化机制。
结语：在对大气污染防治法修订过程中出现的几个基本问题加以论述之后，我觉得修订草案应该再增设大气环境公益诉讼章节，并详加规定。这样才能得到一个真正向大气污染宣战，让老百姓对蓝天有期待的《大气污染防治法》！
健全环境空气重污染预警响应和应急处理机制，形成统一高效、科学规范的指挥体系，信息共享、运作灵敏的防范体系，行动迅速、反应及时的处置体系，责任明确、配合密切的保障体系，实现决策科学化、指挥智能化、应对系统化、保障统筹化，有效解决环境空气重污染问题。
二、基本原则
（一）坚持预警与响应相结合。建立常规气象监测和环境空气监测预报合作机制，统筹预警环境气象，及时、科学布防应急响应对策，最大限度避免或减少环境空气重污染。
（二）坚持减灾与减排相结合。把保护受污染人群摆上突出位置，贯穿应急工作全程，尽量减轻健康损害；把减少大气污染排放源和排放量作为根本措施，尽可能防范和化解环境空气重污染。
（三）坚持劝导与严管相结合。注重环境空气重污染危害常识普及和排污行为管理约束，既主动面向社会倡导防范污染损害的建议性措施，更加大环境违法问题查处力度，保证环境管理与为民服务都见成效。
（四）坚持政府主导与部门齐抓共管相结合。建立市政府统一领导、市应急办具体协调、市环保局牵头组织、区县（市）政府和市直有关部门分工负责的工作机制，共同解决环境空气重污染。
三、适用范围
环境空气重污染是指空气质量指数(AQI)大于200。本预案适用于应对哈尔滨市区环境空气重污染，所辖县（市）参照执行。
四、组织体系
在市政府领导下，建立市大气污染防治联席会议制度。联席会议除承担日常制定政策、统筹协调、督办检查、解决难题外，负责组织应对环境空气重污染工作。
（一）联席会议组成。总召集人：市政府主管环境保护工作副市长。召集人：市环保局局长。会议成员：市政府办公厅（应急办）、市环保局、气象局、发改委、财政局、工信委、交通局、公安局、交管局、住房局、城管局、教育局、监察局、执法局、工商局、农委、建委、卫生局、新闻办、市政府法制办、各区县（市）政府分管负责人。各成员单位确定1名联络员负责工作联络。联席会议办公室设在市环保局，负责应急工作综合协调，并组织实施本预案。
（二）成员单位应急职责分工。市政府办公厅（应急办）：负责环境空气重污染应急工作的综合协调。市环保局：负责环境空气质量监测、分析、研判和重污染预报预警、信息，组织重点企业落实环境空气重污染内部应急预案，监督检查并依法处理大气污染源违法排放行为。市气象局：负责与市环保局等部门建立环境空气重污染联合会商和服务响应机制，开展环境空气污染气象条件预报与研究。市交通局：负责紧急增加公共交通运力，劝导市民尽量乘坐公共交通工具出行，组织停运尾气超标公交营运车。市交管局：负责临时调整车辆限行范围、路段和时间，会同市环保局集中路检尾气不达标车辆。市住房局：负责组织供暖单位错时错峰起炉，压缩供暖燃煤量，加强供暖单位环境保护工作行业管理。市发改委：负责产业结构调整，严格控制“两高”行业项目审批。市工信委：负责督导工业企业特别是重点工业企业降低生产负荷、停止或减少废气排放量大的工段生产。市农委：负责会同区县（市）政府落实秸秆禁烧应急工作方案。市城管局：负责组织区政府落实道路保洁应急预案，减少道路扬尘。市建委：负责控制建筑施工扬尘。市执法局：负责集中查处露天烧烤、垃圾焚烧等违法行为。市工商局：负责配合查处烧纸行为。市公安局：负责管控燃放烟花爆竹行为。市教育局：负责建立中小学校重污染天气响应机制，科学安排学生放假及课外活动，普及中小学生大气污染防治知识。市卫生局：负责组织预防大气污染导致的疾病，科学指导公众提高防护能力，及时提醒儿童、老年人和患有疾病等易感人群采取必要防护措施。市财政局：负责提供环境空气重污染应急工作资金保障。市法制办：负责环境空气重污染应急方面的地方性法规规章草案、市政府规范性文件审核，依法对法律法规、规章实施情况进行监督。市新闻办：负责指导协调环境空气重污染应急工作信息、新闻宣传，协调广播、电视、网络、报刊等新闻媒体做好报道和舆论引导、舆论监督。市监察局：负责严肃追究重大环境违法问题责任单位及责任人。区县（市）政府：结合区域实际，制定并组织实施环境空气重污染应急预案，指挥落实应急措施。
（三）成立专家组。市大气污染防治联席会议办公室负责组建环境空气重污染专家组，提供决策咨询建议和技术支持保障。
五、分级预警
依据环境空气质量和气象条件实测与预报，并综合分析污染程度及持续时间，将环境空气重污染分为3个预警级别，由轻到重顺序依次为Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级，分别对应黄、橙、红色预警，红色为最高级别。
（一）Ⅲ级黄色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到201-300定为重度污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到重度污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室组织研判、审定，启动黄色预警。
（二）Ⅱ级橙色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到301-500定为严重污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到严重污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室研判、审核后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，2小时内报市大气污染防治联席会议总召集人审批，启动橙色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办备案。
（三）Ⅰ级红色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到500以上定为极重污染。当市区12小时实测环境空气质量指数均值达到极重污染程度，并预测未来持续12小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室1小时内组织市环保局、气象局和专家组会商分析后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，1小时内报市大气污染联席会议总召集人审核，再1小时内报市长审批，启动红色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办，由市应急办指导应急处置工作。
六、预警
（一）黄色预警。启动预警后，由市环保局公众网和市气象局气象用户平台2小时内向社会，并给予市民健康防护提醒，提示儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，建议室外作业人员采取必要防护措施。
（二）橙色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：市民尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；机动车尽量避免昼间加油。
（三）红色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：倡导公众节约用电；一般人群尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；暂停重大群众性户外运动赛事和露天大规模群众活动；不燃放烟花爆竹。
七、应急响应
（一）黄色预警应急响应。由市大气污染防治联席会议各成员单位按照职责做好日常环境管理工作，但不集中行动。
（二）橙色预警应急响应。市环保局、气象局加密监测，将监测结果及时报送市应急办，每8小时更新1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染防治联席会议办公室同步向总召集人报告。市大气污染防治联席会议各成员单位按照本预案和相关工作方案，及时组织落实各项应急措施，每天15时前向市大气污染防治联席会议办公室报送情况，并固定夜间值班人员，保持通讯畅通，同时在保障城市正常运行前提下，按照职责采取下列措施：
1、立即纠正并严格依法处罚秸秆焚烧违法行为；
2、立即纠正并严格依法处罚垃圾焚烧违法行为；
3、立即纠正并严格依法处罚露天烧烤违法行为；
4、加大道路机械化清扫保洁范围，减少道路扬尘污染；
5、立即纠正并严格依法处罚煤堆、灰堆和物料堆未有效封闭行为；
6、要求供热单位确保供暖锅炉24小时低温连续作业；
7、确保排污单位污染防治设施稳定运行；从重处理超标排放大气污染物行为；
8、要求施工单位停止建筑拆扒工程；
9、要求施工单位停止建筑工程土石方施工；
10、立即纠正并严格依法处罚燃放烟花爆竹行为；
11、增加公交运力；
12、立即纠正并严格依法处罚和问责供暖储煤、输送用煤（运灰渣）车辆未有效防尘行为；
（三）红色预警应急响应。在橙色预警响应基础上，由市环保局、气象局随时向市应急办报送信息，每2小时更新1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染联席会议办公室同步向市长、有关副市长和市大气污染防治联席会议总召集人报告；市大气污染防治联席会议各成员单位每8小时向市大气污染防治联席会议办公室报送应对措施及进展情况；市大气污染防治联席会议总召集人或召集人最长每24小时召开1次联席会议，听取应急情况、研判污染趋势、部署任务措施、解决重点难点问题，并增加4项强制性措施：
1、幼儿园、中小学停课；其中，前一日22时前预警并维持到22时后的，或者前一日22时后至当日6时前预警的，采取停课措施；当日6时后至上课前预警的，采取停课措施；当日上课后预警的，不停课，但停止户外课及户外活动，迟到、缺勤学生不作迟到或旷课处理，学校灵活安排教学进度。
八、预警解除和应急终止
经实测和预测研判，未来不满足预警条件时，由有权决定预警的部门2小时内解除预警或终止应急响应，并向社会。橙色和红色预警应急响应终止后，由市大气污染防治联席会议各成员单位总结应急措施落实情况，报市大气污染防治联席会议办公室，再由市大气污染防治联席会议办公室总结评估后，报市大气污染防治联席会议总召集人或市长。
九、经费保障
按照市政府有关处置应急情况的财政保障规定，市大气污染防治联席会议各成员单位所需预警及应急经费，由本级财政预算资金安排解决。
十、预案管理
全国人民代表大会常务委员会：
根据全国人大常委会2009年监督工作计划，4月份召开的十一届全国人大常委会第八次会议将听取和审议国务院关于大气污染防治工作情况的报告。为配合此项工作，全国人大环资委成立了由蒲海清副主任委员为组长，汪纪戎、倪岳峰副主任委员为副组长，汪光焘主任委员、包瑞玲、许健民、张兴凯、张洪飚、孟伟、顾逸东、蒋庄德等委员参加的调研组。全国人大常委会对调研工作非常重视，陈至立副委员长亲自参加了广东调研，实地考察了广州、佛山和珠海的有关工业企业大气污染防治、机动车污染防治和环境监测站建设等情况，并对加强大气污染防治工作提出了重要意见。为做好议案办理工作，我委还邀请提出有关议案的全国人大代表参加了调研。今年2月至3月，调研组分4个小组，先后赴上海、福建、贵州、重庆、广东、山西和陕西7省(市)进行了深入调研，并对北京市有关情况进行了解。赴地方调研前，调研组听取了国务院有关部门的汇报，并请各省(区、市)人大环资委协助提供了相关材料。调研结束后，全国人大环资委召开了全委会，听取了环境保护部代国务院拟的报告稿，并提出了相关意见。现将调研情况报告如下。
一、 大气污染防治工作取得积极进展
国务院对大气污染防治工作高度重视，将“十一五”期间实现全国二氧化硫排放总量削减10%列为国民经济和社会发展“十一五”规划纲要的约束性指标。近年来，围绕落实污染减排目标，国务院有关部门和地方认真贯彻落实《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等大气污染防治相关法律，从经济结构、产业结构调整入手，采取了一系列政策措施，加大治理力度，在应对国际金融危机同时注意到大气污染防治，取得了积极进展，主要表现在以下方面。
(一) 全国大气环境质量状况基本稳定并部分好转
大气主要污染物浓度逐年下降。2008年全国二氧化硫排放总量比2005年减少8.95%，污染减排取得重要进展。2008年全国城市空气中二氧化硫、可吸入颗粒物和二氧化氮年均浓度较2005年分别下降了16.7%、14.9%和3.7%。酸雨发生面积和影响范围没有明显变化。
多数城市空气质量有所好转。2008年，全国监测的519个城市中，城市空气质量达到二级标准的城市从2005年的60.3%增加到76.8%，劣于三级的比例从10.6%下降到1.4%。全国113个环保重点城市空气优良天数比例持续增加，平均达到90.5%，较2005年增加5.8个百分点，提前完成了环保重点城市“十一五”规划目标。
重点地区大气污染治理成效显著。近年来，北京、山西等大气污染治理的重点地区空气质量明显改善。北京市为确保奥运空气质量，共实施了14个阶段200多项大气污染防治措施。奥运期间，北京市和周边地区共同实施区域联防机制，确保了奥运期间空气质量全面达标。山西省2005年大气环境质量在全国倒数第一，大气污染问题受到广泛关注。近几年，山西省采取一系列有力措施，大气环境质量明显改善。全省二氧化硫排放量从2006年起连续三年持续下降，到2008年已完成“十一五”二氧化硫减排任务的97.8%，减排进度和减排量均在全国名列前茅。
(二) 工业大气污染防治取得积极进展
重点行业减排效果明显。通过实施脱硫电价政策，火电厂脱硫工程取得积极效果。2008年底，全国投运的火电脱硫设施已达3.63亿千瓦，占全部火电机组的60.4%，形成脱硫能力约1000万吨/年。各地严把环境准入关，加快淘汰落后产能。近三年来，全国累计关停小火电3420万千瓦，占“十一五”关停目标的68.4%，每年节约燃煤4300万吨，减少二氧化硫排放73万吨，减少二氧化碳排放6900万吨。
清洁生产稳步推进。上海市把清洁生产作为促进产业发展方式转变的重要措施。通过三轮“环保三年行动计划”的实施，清洁生产已从工业系统扩大到所有产业领域。广东、福建等地都对污染严重企业开展了清洁生产强制审核。全国近9000家企业实施了清洁生产方案，削减污染物10%以上。
能源利用效率进一步提高。近三年来，单位国内生产总值能耗共下降10.08%，相当于累计节约和少用能源约2.9亿吨标准煤，减少二氧化硫排放329万吨。钢铁企业焦炉、高炉和转炉煤气的回收利用率提高到97.8%、93.5%和90.98%。
(三) 城市大气环境综合整治成效明显
城市集中供热基础设施建设加快。近年来，各地加大取缔和改造燃煤锅炉力度，实施热电联产、集中供热等措施，污染排放得到大幅削减。陕西省拆除燃煤锅炉3000多台，实施“气化陕西”工程，2008年10个设市城市空气优良天数平均达到321天，比2005年提高60天。2008年，全国集中供热面积达到30亿平方米，为改善城市大气质量发挥积极作用。
清洁能源使用量逐步提高。2008年全国水电、核电和风电等清洁能源使用量较2005年增长37.2%，天然气用量增长61.4%，相当于减排二氧化硫240万吨。大中城市普遍推行清洁燃料代替燃煤。北京市从1998年到2008年的10年间，对9.4万住户实施“煤改电”，较好地解决了低空污染问题。重庆市投资40亿元对燃煤锅炉、工业炉窑等用天然气代替燃煤，年减少燃煤200万吨，削减二氧化硫排放量11万吨、可吸入颗粒物5.7万吨、氮氧化物1万吨。通过推广清洁燃料，优化了居民用能结构，减少了对大气的污染。
建筑扬尘污染有效抑制。建筑工地扬尘是城市颗粒物污染的来源之一。西安等地通过绿化覆盖、地面硬化、加强管理等措施，有效控制了城市扬尘的产生和排放。上海市建立了扬尘污染监测网络和信息系统，划定了728平方公里的扬尘控制创建区，全市区域降尘量平均下降了20%。2008年，城市绿化覆盖率达到36%，有效抑制了城市扬尘污染。
(四) 机动车污染控制得到加强
环保标准不断完善。国务院有关部门颁布和修订了20多项机动车排放标准，形成了较为完备的排放标准体系，有效遏制了新生产机动车污染排放。完善汽柴油车技术标准，制定乘用车燃料消耗标准，鼓励环保节能汽车发展，促进了汽车产业的技术升级。我国用3年时间实现了从国0向国1标准的过渡，现已开始实施国Ⅲ标准，北京等城市率先实施国Ⅳ标准。
机动车污染控制制度有效实施。全面实施新生产环保达标车型核准制度，加大对新车检测力度。部分城市实施了环保标志管理，加大淘汰高排放老旧车辆的力度。近三年来，上海市共报废更新公交车8000多辆。提高车用燃油品质，淘汰含铅汽油，部分城市全面供应使用国Ⅳ标准车用燃油。广州、贵阳、西安、重庆等城市对公交车进行了“燃油改气”工作。深圳市率先在国内建成使用机动车排气检测监控管理信息系统，对26家机动车安全性能检测站进行联网监控。
公共交通建设不断加快。全国大中城市普遍设立公交专用线，公共交通体系不断完善。北京、上海、重庆、广州等城市将发展地铁和轻轨建设作为“十一五”城市交通发展的重点，有效缓解了交通拥堵，减少了机动车污染排放。2008年，上海市轨道交通运营线路长度达264.3公里，日均客运量达308万人次，比上年增长38.2%，公交专用道达86.2公里。
(五) 大气污染防治相关法律法规逐步健全
大气污染相关法律逐步健全。近年来，全国人大常委会根据经济社会发展情况，加快制定或修订了《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》等与大气污染防治相关的各项法律，为减少和控制产生污染物提供了有力的支持。不少地方完善了配套法规建设，浙江、天津、深圳等省市都出台了大气污染防治条例，增强了法律针对性和可操作性。
配套法规、规章和标准不断完善。国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》等法规。国务院有关部门制定了《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》、《汽车排气污染监督管理办法》等规章，出台了《环境空气质量标准》、《大气污染物综合排放标准》、《车用汽油有害物质控制标准》，制定了《火电厂大气污染物排放标准》等重点行业大气污染排放标准，污染物排放标准体系逐步建立。广东、上海、山东等地还制定并实施了严于国家标准的地方污染排放标准，加大了大气污染治理力度。
二、 存在的主要问题
我国长期以煤为主的能源结构造成了大气污染防治工作的难度加大，历史欠账增多，加之长期形成的粗放式增长方式没有得到根本转变，随着经济快速发展，一次能源消费量增长迅速，产生大量新增污染物排放，同时，产业结构调整缓慢进一步加大了大气主要污染物削减难度，致使二氧化硫、氮氧化物、烟尘和粉尘等煤烟型污染物排放量居高不下，成为产生大气污染问题的主要因素。近年来，随着城市化和工业化的加速发展，细颗粒物、臭氧、挥发性有机物等新污染物危害日益凸现，可吸入颗粒物已经成为城市空气最主要的污染物。当前，新老污染交错，大气污染防治工作面临的情况极为复杂，任务极其艰巨。
(一) 大气主要污染物治理仍然任重道远
以煤为主的能源结构对大气环境质量改善造成巨大压力。燃煤是我国大气环境中二氧化硫、氮氧化物、烟尘和粉尘等污染物的主要来源。“十五”以来，我国煤炭消费量从15.2亿吨增加到27.4亿吨，增长80.3%，平均每年增长2.1亿吨。偏重的工业结构加大了大气污染物削减难度。2008年我国重工业增长13.2%，6大高耗能行业增加值同比增长10.0%。虽然全国前三年已经完成“十一五”二氧化硫减排任务的89.5%，但各地任务的完成情况进度不一，有些地方任务完成尚未过半。目前，在全国现役燃煤机组脱硫设施投运比例已经过半的情况下，“十二五”期间进一步减排二氧化硫的难度增大。氮氧化物对大气环境质量的影响逐渐增加，控制氮氧化物的要求日益迫切。
(二) 大气污染的区域型、复合型特征加重
区域大气污染出现恶化趋势。城市能源大量消费造成多种污染物高强度集中排放。城市集群现象加剧了污染物在不同城市间扩散，导致污染区域逐步扩大。据环保部门分析，通过气流输送进北京市的污染负荷占总负荷的30%。当前，酸雨、臭氧污染和细颗粒污染突出表现为区域性大气污染。据气象观测显示，近年来我国长三角和京津冀地区的区域性光化学污染严重，珠三角地区灰霾天气日趋严重。2008年，珠三角地区平均灰霾天气在100天以上。在这种情况下，仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染的防控措施，不仅治理成本高，而且难以有效地降低污染程度，区域联防联控的管理机制亟待建立。
空气质量评价体系已不适应发展需要。我国采用空气污染指数表征城市空气污染程度和空气质量状况，现行对城市空气质量评价仅用二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物三项指标。在《环境空气质量标准》确定的衡量空气质量标准的9种污染物中，只有少数城市开展了一氧化碳、臭氧等污染物监测，其他污染物仅进行选择性监测。目前，我国大气污染已经从煤烟型污染演变为煤烟型和氧化型复合污染。PM2.5、臭氧、挥发性有机物等污染物相互耦合，经过二次反应后形成高浓度细粒子污染，造成空气能见度降低、地面臭氧浓度升高、大气氧化性增强，已成为产生灰霾、光化学烟雾的主要原因。由于对大气环境质量影响较大的PM2.5等部分污染物未纳入评价体系，造成环境部门公布的空气质量数据不能客观反映大气环境质量状况，所公布的空气质量等级往往又与公众的感受有较大差距。
(三) 机动车污染对城市大气环境质量影响日益突出
机动车尾气排放量增长迅速。从2003年到2008年，我国汽车保有量从2421万辆增加到6467万辆，增长了1.6倍。据统计，2008年，机动车尾气排放成为大城市空气污染的重要来源，氮氧化物排放量占总量的50%，一氧化碳占85%。近年来，机动车销量增长迅速，2008年汽车产量达到934万辆，但1.3升以下排量汽车份额仅占25%左右。机动车尾气排放的氮氧化物和挥发性有机气体形成的光化学烟雾日益严重。在煤烟型污染得到初步控制的情况下，机动车污染对城市大气环境的影响更加突出。
机动车污染防治缺乏统筹协调。机动车污染防治包括在用车检测、车用燃油及添加剂管理、车辆报废与回收等多个环节。由于缺乏有效地协调机制，管理部门间职责交叉、权责脱节，尚未形成综合管理的合力，影响了机动车污染控制的效果。由于检测技术落后、成本高等原因，法律关于环保部门对在机动车停放地进行环保检查的规定、超标车辆不得上路行驶的制度、年检制度等在实施中未能达到预期效果。
(四) 农村地区大气污染问题显现
乡镇工业污染问题尚未得到有效控制。长期以来，我国农村空气质量总体好于城市地区，但乡镇企业点多面广，企业集约化程度低，污染治理水平相对落后，污染排放量较大。随着城市区域环境综合整治工作的推进，一些焦化、冶金、建材等污染企业不断向农村和经济落后地区迁移，造成污染也随之转移。由于基层环保部门监测能力严重不足，对污染源的监督不够，一些乡镇工业排放有味、有害气体，严重影响周围农民生产生活，由此引起的投诉明显增多。
夏秋两季大量农作物秸秆焚烧对周边大气环境也造成严重影响，不少地方为禁止秸秆焚烧采取严防死守措施，消耗大量的人力、物力和财力。
三、 加强大气污染防治工作的建议
大气污染防治工作党中央重视、群众关心、国际关注。大气污染不仅影响广大人民群众的身体健康，也制约经济和社会的可持续发展。解决大气污染问题，必须努力实践科学发展观，坚持政府负责、政策引导，突出重点、防治并重，依法推动大气环境质量全面改善。
(一) 进一步提高对大气污染防治工作重要性的认识
大气环境状况是影响环境质量、关系国计民生的重要问题。随着工业化、城镇化的快速推进，能源资源和环境状况对经济社会发展愈益构成严重制约。近年来，环境问题已经成为社会各方面关注和群众反映强烈的问题。大气污染产生的酸雨、粉尘、光化学烟雾等直接影响了人民群众的正常生产生活，一些地方发生的污染事件严重损害群众利益，酸雨污染水体影响了生态环境改善。同时，大气流动性强的特性使大气污染问题成为重要的区域性环境问题，也引起国际社会的关注。可以说，大气污染问题直接关系到人民群众身体健康和生活改善，关系到经济社会可持续发展，也关系到我国的国际影响和对外交往。因此，必须充分认识大气污染防治工作的重要性，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、维护群众利益，把解决大气污染问题作为检验政府执政能力的重要内容，切实抓紧抓好。
(二) 切实加强宏观调控改善大气环境质量
严格环境准入制度。加大产业结构调整力度，把环境影响评价制度作为从源头防治大气污染的根本措施，大力推进规划环评工作。严格项目审批，严防落后产能转移，严禁高耗能、高排放和产能过剩行业盲目投资和重复建设。加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，确定发展方向。新建项目必须符合国家规定的准入条件和排放标准，对已无环境容量的区域禁止新建增加污染排放量的项目。
加强产业政策引导。建议国家通过产业政策，引导地方政府和企业从重视经济增长速度转变为重视经济发展质量，在重视GDP增长的同时更加重视环境保护。建议国家从长远战略考虑，出台支持小排量、低污染汽车生产和销售的导向性政策，提高小排量汽车市场份额。解决燃油清净剂强制添加政策与自愿选择政策不一致的问题。大力推进洁净煤技术的运用，提高原煤洗选比例。
重视经济政策支持。建议国务院有关部门加快完善落后产能退出的补偿政策，引导加快淘汰落后产能。尽快落实国家2007年提出的关于提高二氧化硫排污费征收标准的政策。研究制定氮氧化物污染防治经济政策。
注重调整农村能源结构。近年来国务院有关部门对农村能源结构调整取得积极进展，但距离满足需要还有差距。建议国家在总结经验的基础上，进一步加强指导，加大对农村沼气建设的投入力度，解决农村能源紧缺的问题，减少农村生产和生活用煤带来的污染排放。
强化企业和公众环保责任。做好大气污染防治工作不仅要落实地方政府的减排责任，也要强化企业和公众的环保责任，明确企业减排的主体地位。既要鼓励企业依法治污，又要加大对违法行为的惩罚力度。要加强宣传教育，提高公众环保意识，倡导公众选择简约的生活方式，引导绿色生产和消费。
(三) 采取综合措施推进大气污染防治工作
全面落实与大气污染防治相关的各项法律。近年来，涉及大气污染防治的法律陆续出台或修改，为大气污染防治工作提供了重要的法律依据。当前，要把《大气污染防治法》的各项措施落实到位。同时，要进一步落实《环境影响评价法》、《节约能源法》、《可再生能源法》和《循环经济促进法》等相关法律，从源头控制污染，促进能源的节约使用和新能源的开发利用。进一步加大执法力度，加强对法律实施情况的监督检查。
积极发展清洁能源。加快对太阳能、风能、水能、生物质能、煤层气等能源的开发利用，并要与群众生活紧密结合。要重视核电的开发利用，建议国务院有关部门加大资金投入力度，加快建设进度，加强对核心技术的科研工作和安全监管，确保核电科学、健康、安全发展。推动研究建立低碳经济试点。
加快推进循环经济。加快建立健全有利于循环经济发展的经济政策体系、技术创新支撑体系、循环经济评价指标体系等，推动循环经济发展。推动关键技术创新，提高能源利用效率。组织实施清洁生产重点工艺技术示范工程，对重点行业和企业推行强制性清洁生产审核。
(四) 加强大气污染防治的基础建设
研究建立科学合理的大气环境指标体系。现在大气环境质量评价体系是1982年针对煤烟型污染建立的，虽然1996年进行了调整，但已不适应当前发展阶段，不能客观反映污染特征与群众感受。建议国务院有关部门尽快修改完善环境空气质量标准评价体系。研究建立适应区域污染特征的区域大气环境质量评价体系，增加臭氧、一氧化碳、PM2.5、能见度等监测指标。进一步完善大气污染物排放标准，并随着污染治理技术进步提高排放标准。鼓励地方根据实际制定严于国家排放标准的地方标准。健全有毒有害污染物的排放标准体系，有效控制有毒有害污染物排放。尽快启动氮氧化物污染防治工作，修订火电厂大气污染排放标准，严格氮氧化物控制要求，加快推动氮氧化物控制技术设备的国产化。
切实加强大气环境监测能力建设。建议进一步加大对大气环境监测技术装备的投入力度，建立污染源监督性监测运行费用保障制度。统筹城乡环境监测工作，加快基层环境监测体系建设，重视对农村环境监测能力建设。建议国务院有关部门加强环境监测质量管理，确保监测数据的科学性、规范性和公信力。增加市、县大气环境质量自动监测站点数量，科学合理布局大气环境质量监测站点，确保监测数据真实、准确反映城市环境质量现状。加强对排放有毒有害气体污染源的监督性监测，完善重点污染源在线监测制度，尽快形成大气环境监测网络，确保监测数据全面反映污染排放情况和变化趋势。
（二）强化宣传教育。20__年，我县进一步加大了环保宣传工作力度，通过各种渠道宣传大气污染防治的相关法规、知识和重要意义。一是利用党校进行宣传。把大气污染防治的有关内容纳入到党校干部培训班课程，提高各级干部的大气环境保护意识和环境管理水平。二是利用主题日进行宣传。在“6.5”世界环境日、“12.4”全国法制宣传日期间，认真开展形式多样的宣传活动，通过悬挂横幅、现场发放宣传资料、设立环保咨询台、展出宣传展报等形式进一步普及环保知识，宣传环保政策，倡导“低碳减排，绿色生活”、“同呼吸、共奋斗”的环保理念。三是利用媒体进行宣传。充分发挥广播电台、电视台、报纸、网站等新闻媒体的宣传舆论阵地作用，对矿区环境整治、秸杆禁烧等工作及时进行宣传报道，为大气污染防治工作营造良好的舆论氛围。
（三）强化大气污染防治项目实施。一是工业企业污染防治方面。督促__矿业公司、__酒业有限公司等有燃煤锅炉的企业安装了锅炉除尘和脱硫设施。__矿业公司20蒸吨燃煤锅炉还按要求安装了在线监控设施，并与市环保局实现联网。同时，我县不断加大落后产能淘汰力度，督促新中天水泥有限公司对2座水泥窑进行了关停，实施jt窑改造。目前，该企业对原有落后的水泥窑全部进行了淘汰。为巩固石料厂关停成果，我县认真落实《__县矿区环境综合整治实施方案》，进一步加大了矿区环境监察和监测频次，在督促各铁矿开发企业加大选矿厂、场区和尾矿库粉尘污染治理的同时，督促铁矿开发企业严格按环保要求自建石料加工厂，杜绝废矿石无序加工带来的环境污染问题。二是煤烟整治方面。督促位于城区的金蓼磁化肥有限公司1台2蒸吨工业燃煤锅炉实施了煤改生物质成型燃料工程，使城区彻底告别了燃煤锅炉，也彻底解决了因扰城区多年、群众反映强烈的燃煤锅炉烟尘污染问题，群众拍手称快。完成9家城区大型餐饮单位油烟治理并进一步加大了县城区露天烧烤污染整治力度，初步划定了县城区露天烧烤禁烧区。三是扬尘污染整治方面。加强s343霍陈路扬尘治理工作，对施工现场进出口、主要道路、材料加工场地进行硬化处理，对运载施工材料车辆进行覆盖，遇有四级以上风时停止土方施工，施工区域内道路安排专人清扫，且在沿线施工路段定时洒水以降低扬尘。开展了砼搅拌站和物料堆场扬尘污染整治，共完成11家砼搅拌站、10家物料堆场和4家渣土公司扬尘污染整治。积极提升城区道路扬尘治理能力，购置负压式清扫车2辆，加大城区道路清扫作业面，确保道路清洁。加强城区绿化，新增绿化面积达94.13公顷。四是加油站油气回收整治方面。全面完成我县51家加油站油气回收治理任务。五是黄标车及老旧车辆淘汰工作方面。县政府多次召开黄标车淘汰工作会议，从
公安、交管、交通、环保等部门抽调人员组成3个督查组，对各乡镇黄标车淘汰工作进行督查。目前，黄标车及老旧车辆淘汰任务已圆满完成，共淘汰黄标车1769辆，全县在用机动车尾气检测率达100%。六是清洁生产和技术改造方面。5个重点行业清洁生产审核项目和6个重点行业清洁生产技术改造项目全部完成。七是秸秆禁烧方面。我县坚持疏堵结合，秸秆禁烧和综合利用取得显著成效，全年禁烧实现“零火点”。经监测，我县农村地区环境空气质量优于国家二级标准，城区空气首要污染物为可吸入颗粒物，年均值为0.078mg/m3，二氧化硫年均值为0.028g/m3，二氧化氮年均值为0.011mg/m3，均达到国家二级标准要求。（四）强化监管执法。一是严把建设项目环评审批关。严格控制能耗高、大气污染物排放量大的项目引进，对不符合国家产业政策和环境准入条件的项目坚决不予审批，充分发挥环评审批在大气污染防治中的“防火墙”和“控制阀”作用。二是认真解决环境难点问题。针对秸杆焚烧产生的环境污染问题，县政府坚持疏堵结合，多措并举推进秸杆焚烧和综合利用工作。建立了县、乡、村、组四级联动机制和包保制、保证金制、督查巡查制，采取日查和夜查相结合，日常巡查和重点检查相结合等形式，强化责任，严防死守。同时，积极推行秸秆还田、秸秆发电，拓宽秸秆出路，提高秸秆综合利用率。三是严肃查处环境违法行为。不断加大涉气企业现场监察频次，对超标排放大气污染物、违法建设等环境违法行为做到发现一起，坚决查处一起。同时，及时处理大气污染投诉案件，做到件件有结果，事事有回音。大气污染环境案件结案率达100%，切实维护了群众的环境权益。
1.继续加大对群众的宣传教育，不断提高广大群众的环境意识，促使“保护环境人人有责、美化环境人人受益”的环保理念深入人心,人人参与到环保事业建设中来。
2.强化大气污染防治目标责任考核，督促政府切实发挥主导作用，落实主管部门主体责任，推进多部门协调配合的联动机制。
3.全面推进《__县矿区环境综合整治实施方案》全面实施，严格控制铁矿采选、废石加工、道路运输等环节产生的粉尘污染，进一步改善矿区大气环境质量。
近年，我国频发大面积严重的灰霾天气，据专家研究，西方150多年发展经历的各类大气污染在我国集中爆发，挥之不去的灰霾反映出当前我国大气污染形势异常严峻。空气质量的恶化不仅影响百姓健康，同时会使我国付出经济发展上的巨额成本。改善空气质量已成为改善民生的当务之急。党中央、国务院高度重视大气污染防治工作，2013年9月国务院颁布了《大气污染防治行动计划》，即“大气国十条”，其中提出建立区域协调机制。即各级政府的做好本区域内的大气污染防治的同时，还要注重区域间的协调配合，联防联控，才能确保城市空气质量改善。欧美的大气污染防治工作起步较早，理论和操作体系已经比较成熟，能够给我国的大气污染防治区域协调机制提供许多借鉴之处。
1 美国大气污染防治的区域协调机制
美国的大气污染联合控制管理体制中，不仅有联邦环境保护署以及各州和城镇政府负责本区域内的大气污染防治工作，还组建了独立的州际输送委员会，直接向联邦环境保护署负责，对大气污染的州际飘移进行监管。联邦环境保护署在组建州际输送委员会时，为了确保委员会成员构成合理，充分考虑在大气污染防治过程中涉及到的各部门。具体的人员构成如下：各州长或者州长委派的人，在输送区域范围内的环境保护署辖下各地区办公室负责人，或者该负责人委派的人，以及由州长任命的在输送区域范围内的大气污染防治官员等。输送委员会对各州的大气污染状况进行评估，并对大气污染防治的跨区域策略进行研究，向联邦环境保护署署长提交评估和研究报告，为各州的大气污染防治从联防联控上提供决策建议，对各州的大气污染防治各州进行统筹规划。
1.1 州际合作与联邦合作机制
美国联邦政府在1963年制定的清洁空气方案经过不断的修订完善，建立了一套完整的法律规范体系，为州际合作和联邦合作机制提供法律基础。在清洁空气法中明确规定，联邦环境保护署署长鼓励各州和地方政府针对大气污染防治开展全方面的合作，并为这种合作提供便利；联邦环境保护署署长积极鼓励州和地方政府在遵循联邦法律的基础上根据本地实际情况制定针对性强的地方大气污染防治法规；联邦环境保护署署长对州和地方政府关于大气污染防治的法律法规提供技术指导，支持州和地方政府之间就大气污染防治进行交流和合作，以达到跨区域协作共识。
清洁空气法还对联邦政府相关部门间的大气污染防治合作进行了规定，鼓励由联邦政府各部门之间联合发起的针对大气污染防治的合作活动，鼓励联邦政府各部门尽可能利用一切资源支持大气污染防治行动。
总而言之，美国大气污染防治的区域协调机制全方位地体现在污染治理中。不仅从法律制度上为各区域的相关协调、相互配合提供了可能性，贯彻落实方面，也通过有效的措施保障了大气污染跨区域协作的效果。
1.2 资金和技术支持机制
大气污染防治跨区域协作不仅需要法律的保障，而且也离不开资金和技术的支持。为了保证跨区域联合治理大气污染的行动能够顺利实施，清洁空气法对大气污染防治的资金来源做了明确规定，联邦财政对各州和地方政府之间的跨区域大气污染治理联合行动项目提供必要的支持。项目负责人可以向州政府提出资金申请，州政府在接到项目资金申请后需充分听取群众的意见，如果没有特殊情况不得拒绝项目负责人提交的资金申请。在技术支持方面，清洁空气法也有明文的规定，“对于污染控制机构和其他适当的公共机构或私人机构、院校、组织及个人，应当给予鼓励、支持和协作，并在技术服务和在财务上提供帮助”。以上规定均表明了联邦环境保护署对于大气污染防治的决心和态度。
2 欧盟的大气污染防治区域协调机制
由于欧盟成员国众多，各成员国之间地势犬牙交错，因此欧盟的大气污染防治也非常依赖于区域协调机制。欧盟制定大气污染防治法律的组织框架主要由下面几个部分构成：欧洲委员会、欧洲议会、部长理事会、欧洲法院、经济和社会委员会、区域委员会以及欧洲环境局。其中，欧洲委员会是一个综合性事务机构，承担着大气污染防治的大部分管理职责，委员会有权对违反大气污染防治规定的任何行为开展调查，做出调查报告，针对调查过程中发现的严重违法行为，委员会还有权向欧洲法院提请申诉。欧洲议会可以接受有关于大气污染防治的相关建议或意见，并针对该建议或意见进行讨论。部长理事会在通过的有关大气污染防治的法案中承担着具体事务的实施工作，也可以将实施权直接授权给委员会进行管理。经济和社会委员会以及区域委员会可以公开发表意见，对在大气污染防治工作中遇到的问题发表自己的意见。欧洲法院负责受理有关大气污染防治的申诉，并做出裁判。而欧洲环境局主要承担着开展针对有关大气污染状况调查的任务。开展空气质量监测，密切监控污染源，建立数据库，收集、整理关于大气污染防治的信息，并将信息提供给欧盟各成员国以供其做出更加有针对性的空气污染防治决策。此外，在欧洲委员会下还设立了环境空气质量委员会，负责协调各成员国之间的大气污染防治行动。
2.1 以片区为单位的大气污染防治机制
欧盟出台的2008/50/EC指令规定，各成员国需要在其领土范围内划分大气污染防治的片区，以片区为单位实施大气污染防治工作。片区既是大气污染防治的基本单位，也是对大气污染防治情况进行评估的基本单位。此外，2008/50/EC指令还详细规定了在对大气污染防治工作进行管理和评估时，片区根据实际情况的不同应采取怎样的防治措施。
2.2 跨区域大气污染防治协调机制
对跨区域的大气污染防治，2008/50/EC指令也有详细的规定，鼓励各成员国之间开展联合执法的专项行动。鼓励成员国间协作配合，也可以要求欧洲委员会加合行动中，为成员国间的合作提供更多的便利。且在必要时，欧洲委员会也可以根据2001/81/EC指令的规定，开展欧盟层面的联合整治行动，以消除跨区域污染。欧盟成员国应全力配合相邻成员国针对大气污染防治的行动，为协同合作做好准备，必要时可提供相应的帮助。成员国应为相邻成员国提供必要的大气污染防治信息，尊重相邻成员国的知情权。当大气污染有扩散进相邻成员国的趋势时，应在第一时间进行告知。
3 结语
综上所述，随着我国的环境污染问题，特别是大气污染问题日益严重，对大气污染的治理已经到了刻不容缓的地步。由大气污染的流动性决定了在大气污染防治中必须要依赖于区域协调机制。通过对欧美国家大气污染防治区域协调机制的分析，欧美国家的治理经验为我国提供了许多可借鉴之处。
参考文献：
[1]万薇.区域环境管理与跨地区合作激励机制研究[J].环境科学.2012（12）.
[2]李崇峰.跨区域进行大气污染防治的可行性研究[J].中国地理与环境.2006（17）.
第一条
根据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十条的规定，制定本实施细则。
第二条
地方各级人民政府，应当对本辖区的大气环境质量负责，并采取措施防治大气污染，保护和改善大气环境。
第三条
各级人民政府的经济建设部门，应当根据同级人民政府提出的大气环境保护要求，把大气污染防治工作纳入本部门的生产建设计划，并组织实施。
第四条
向大气排放污染物的企业，必须把大气污染防治工作纳入本企业的生产建设计划和技术改造计划。企业主管部门应当加强对企业大气污染防治工作的监督管理。
第五条
建设项目中大气污染防治所需资金、材料和设备，应当与主体工程统筹安排。
第二章
第六条
向大气排放污染物的建设项目投入生产或者使用前，其大气污染防治设施必须经过审批该项目环境影响报告书的环境保护部门检验，符合下列条件：
(一)大气污染防治设施的处理效果达到设计标准;
(二)大气污染防治设施管理的规章制度健全;
(三)大气污染防治设施的有关技术资料齐全。
大气污染防治设施经验收合格，建设项目方能投入生产或者使用。
第七条
向大气排放污染物的单位，对经验收投入使用的大气污染防治设施，应当加强管理、定期检修或者更新，保证设施的正常运行。
第八条
向大气排放污染物的单位，必须按规定向排污所在地的环境保护部门提交《排污申报登记表》。申报登记后，排放污染物的种类、数量、浓度需作重大改变时，应当在改变的十五天前提交新的《排污申报登记表》;属于突发性的重大改变，必须在改变后的三天内提交新的《排污申报登记表》。
第九条
需要拆除或者闲置大气污染物处理设施的，必须提前向所在地环境保护部门申报，说明理由。环境保护部门接到申报后，应当在一个月内予以批复，逾期不批复的，视为同意。
第十条
被责令限期治理的排污单位，应当定期向环境保护部门报告治理进度。
环境保护部门应当检查限期治理单位的治理情况，对完成限期治理的项目进行验收，并向同级人民政府报告验收结果。
第十一条
造成大气污染事故的单位，必须在事故发生的四十八小时内向当地环境保护部门作出事故发生的时间、地点、类型和排放污染物的数量、经济损失和人员受害等情况的初步报告。事故查清后应当作出事故发生的原因、过程、危害、采取的措施、处理结果以及遗留问题和防范措施等情况的详细的书面报告，并附有关证明文件。
第十二条
环境保护部门和其他监督管理部门的监督管理人员，对管辖范围内的排污单位进行现场检查时，应当出示检查证件或者佩带标志。
环境保护部门的监督管理人员所持检查证件须经省辖市级以上人民政府环境保护部门签发。
第十三条
环境保护部门和其他监督管理部门进行现场检查时，可以要求被检查单位提供下列情况和资料：
(一)污染物排放情况;
(二)污染物处理设施的操作、运行和管理情况;
(三)监测仪器、设备的型号和规格以及校验情况;
(四)采用的监测分析方法和监测记录;
(五)限期治理执行情况;
(六)事故情况及有关记录;
(七)与污染有关的生产工艺、原材料使用方面的资料;
(八)其他与大气污染防治有关的情况和资料。
第三章
第十四条 国务院有关主管部门应当根据国家规定的锅炉烟尘排放标准，在锅炉产品质量标准中规定锅炉初始排放的烟尘浓度和烟气黑度标准。
锅炉新产品定型前，其初始排放烟尘浓度和烟气黑度标准及其测验数据资料，应当报省辖市级以上人民政府环境保护部门备案。
锅炉制造厂必须在锅炉产品铭牌或者说明书中注明锅炉初始排放的烟尘浓度和烟气黑度标准。
不得制造、销售和进口不符合本条第一款所指烟尘浓度和烟气黑度标准的锅炉。
第十五条 新建造的工业窑炉、新安装的锅炉在正式投入生产或者使用前，必须按规定程序报环境保护部门验收;达不到国家和地方规定的大气污染物排放标准的，不得投入生产或者使用。
第十六条 城市新建工业区、新建住宅区以及老城区成片改造，应当实行热电联供;对不具备热电联供条件的，应当实行集中供热;热电联供和集中供热设施应当与建筑工程同时设计、同时施工、同时交付使用。
第十七条 国务院有关部门和地方各级人民政府，应当采取措施推广成型煤和低污染燃烧技术，逐步限制烧散煤。燃料供应部门应当优先将低污染的煤炭供给民用。
第四章
第十八条 禁止在居民区新建排放含有毒物质的废气和粉尘的项目。已建成投入生产或者使用的超过排放标准的项目，应当进行净化处理;对造成大气严重污染的企业事业单位，由人民政府按照管理权限责令其限期治理。
第十九条 工业生产中产生的焦炉煤气、高炉煤气和稳定抽放的煤矿瓦斯、合成氨驰放气等可燃性气体应当回收利用。对具备回收利用条件而不回收利用的，由县级以上人民政府的环境保护部门按企业的隶属关系报相应的人民政府批准后，责令其限期回收利用。
第二十条 因特殊情况确需在人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，须经当地环境保护部门批准，并设置焚烧炉集中焚烧。
城镇建筑施工熔化沥青使用固定熔化装置时，应当采用密闭方式。
第二十一条 运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘的物质，必须按照有关规定采取密闭或者覆盖、喷淋等防护措施。
第二十二条 机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准。对超过规定排放标准的机动车船，应当采取治理措施。
第二十三条 各级人民政府的环境保护部门对机动车船排气污染防治实施统一监督管理。
各级公安、交通、铁道、渔业等管理部门根据各自的职责，对机动车船排气污染防治实施监督管理。
第二十四条 机动车船生产、维修管理部门应当将机动车船排气污染防治纳入行业质量管理。
超过国家规定的污染物排放标准的汽车，不得制造、销售或者进口。
第五章
第二十五条 根据《中华人民共和国大气污染防治法》第三十一条规定应当处以罚款的，按下列规定执行：
(一)拒报或者谎报国务院环境保护部门规定的有关污染物排放申报事项的，处以三百元以上三千元以下罚款;
(二)未经环境保护部门同意，擅自拆除或者闲置污染物防治设施，污染物排放超过规定排放标准的，处以五百元以上三万元以下罚款;
(三)拒绝环境保护部门或者其他监督管理部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的，处以三百元以上三千元以下罚款;
(四)未经批准擅自在人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，处以三百元以上三千元以下罚款;
(五)不按国家规定缴纳超标准排污费的，处以一千元以上一万元以下罚款。
第二十六条 根据《中华人民共和国大气污染防治法》第三十二条规定处以罚款的，按下列规定执行：
(一)建设项目的大气污染防治设施没有建成即投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书的环境保护部门责令停止生产或者使用，可以并处五千元以上五万元以下罚款;
(二)建设项目的大气污染防治设施没有达到国家有关建设项目环境保护管理规定的要求，投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书的相关部门责令停止生产或者使用，可以并处二千元以上二万元以下罚款。
第二十七条 根据《中华人民共和国大气污染防治法》第三十三条第一款规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，可处以一万元以上十万元以下罚款。
第二十八条 根据《中华人民共和国大气污染防治法》第三十四条规定处以罚款的，按下列规定执行：
(一)对造成大气污染事故的企业事业单位，处以一万元以上五万元以下罚款;
(二)对造成重大经济损失的，按照直接损失的百分之三十计算罚款，但最高不得超过二十万元。
第二十九条 县级人民政府环境保护部门可处以一万元以下罚款，超过一万元的罚款，报上一级人民政府环境保护部门批准。
省辖市人民政府环境保护部门可处以五万元以下的罚款，超过五万元的罚款，报省级人民政府环境保护部门批准。
省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门可处以二十万元以下罚款。
罚款一律上交国库，任何单位和个人不得截留。
第三十条 缴纳超标排污费或者被处以警告、罚款的单位、个人，并不免除消除污染、排除危害和赔偿损失的责任。
第六章
第三十一条 国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府可以根据《中华人民共和国大气污染防治法》和本细则，制定实施办法。
第三十二条 本细则由国务院环境保护部门负责解释。
第三十三条 本细则自一九九一年七月一日起施行。
