中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）14-0029-02
公共事业属于提供公共产品的行业，主要包括教育、医疗卫生、社会保障等领域[1]，涉及极为广泛的公共利益。公共事业的发展不仅关系到国民生活质量的高低，同时也与社会的和谐稳定息息相关。20世纪70年代开始，美英等发达国家率先开始了电信、电力、供水等领域的市场化改革。20世纪90年代，针对自身公共事业的存在的系列问题，我国也开始了公共事业领域的市场化改革进程。市场化改革不仅降低了公共服务成本，提高公共服务供给率，扩大了公共事业服务的目标人群，也精简了政府机构，缓解了地方财政不足，同时还推进了社会民主化的进程。但我国公共事业领域的市场化改革也渐渐显露出诸多问题，这些问题如若得不到有效解决，将会直接影响社会的和谐稳定。因此，通过借鉴国外成功改革经验并结合国情采取有效措施完善公共事业的市场化改革对我国公共事业的市场化改革意义重大。
一、英美等发达国家公共事业领域市场化改革的成功经验
1.管制机构相对独立
英、美等国家根据自身特有的环境和条件，组建了适合本国国情的管制机构，这些机构的独立性主要体现为：依法设立；相对独立于政府部门；经费来源相对独立。如美国的能源监管委员会一般由来自不同党派的5位专职委员组成，这些委员往往由总统提名、参议院任命并实行交错任期[2]；英国的公共事业管制机构均由议会批准设立并于政府独立。管制机构的独立性能够避免管制部门受其他权力机关的左右，保证能够公正独立的行使监督管理的权力。
2.健全的管制机制防止权力滥用
为防止具有一定自由裁量权的管制机构滥用权力，英美等国都设立了较为健全的权利牵制机制。立法监督方面，管制机构定期向立法机构报告管制工作，立法机构有权通过听证和调查来了解管制机构的运作和业绩。司法监督上，司法机构有权对针对管制机构的不正当行为进行有效监督和强制履行职责，同时受管制企业也有权就不合理的管制行为向司法机构提起上诉；行政约束方面，管制机构的领导层由政府首脑或政府部门任命，并建立对管制机构监督的行政约束机制；社会监督方面，通过建立消费者协会组织来加强对消费者合法权益的保护和对管制机构的监督管理。同时，管制程序公开透明，在制定管制法规、政策及价格调整时，都会召开听证会，向公众及时传达信息和结果。
3.立法先行确保公共事业改革顺利进行
英美等国家的市场化改革都是在清晰、完备的法律框架下进行的，英国自20世纪80年代以来，相继颁布《公用事业法》、《自来水法》、《煤气法》、《交通法》、《电力法》等法律；美国也先后颁布了《公用事业法》、《公用事业控股公司法》、《天然气法》和《水资源发展法》等相关法律，在此基础上，各州也都因地制宜建立了本州的公用事业法律法规。立法先行赋予了市场化改革权威合法的地位，确保改革有理可依、有据可查。
二、我国公共事业领域市场化改革中的问题
1.政府管制机构不健全
一方面，缺少整体性的专门委员会。我国从中央到地方都设立了相应的公共事业管理部门，但却缺少一个全国性的公共事业管理委员会，针对公共事业各领域共同的公共性特征，对各领域进行统一监督管理，这就导致各部门间冲突、职能重复、推诿扯皮等现在时有发生。另一方面，缺乏针对公共事业各领域不同特点的专业化管制机构，对各领域进行专业化、行业化的管制。
2.缺少完善的管制制度
在价格管制制度方面，我国政府对公共事业商品价格的制定和调整没有兼顾企业和消费者的利益，从而无法有效激励经营者降低成本。当前我国大多采用基于企业个别成本的公用事业定价制度，这不仅会导致企业虚报成本现象的发生还会严重影响公共产品的质量和效率[3]。此外，我国目前在财政补贴尚未建立完善的公交补贴测算体系，从而不利于我国公共事业市场的健康快速发展[4]。
3.城乡公共事业市场化发展不平衡
与城市相比，农村公共事业市场化行速缓慢，究其原因，一是城乡公共事业建设的历史投入相差较大，国家对于占人口绝大多数的农村的投入相对较少，2008年农村居民人均卫生费仅是城市居民的1/4。其次，城乡居民在享受公共事业方面的待遇相差较大，农村公共事业商品的价格往往比城市的高，据相关资料显示，2008年农村居民交通与水电燃料消费价格指数分别比城市居民高3.2，6.1。第三，农村公共事业市场化改革成本高，难度大，收益周期长，大多企业不愿参与到农村公共事业市场化改革中来，从而造成城乡公共事业市场化的差距愈来愈大。
4.缺乏系统的全国性法律
当前我国对于公共事业的管理依然承袭先改革后立法的传统，尚未建立完整的公共事业专项法律体系，公共事业的具体行业立法，基本上都是各地方政府出台的行政性法规，例如《供水管理条例》、《燃气管理条例》等，缺少更权威、更规范的全国性法律制度。由此，造成了我国公共事业市场化过程中的权限分配、公共事业运营方面不同程度上的空白和混乱，无法可依。
三、借鉴国际经验解决公共事业领域市场化改革
1.构建独立公正的政府管制机构
一方面，组建超脱于公共事业经营企业和公民的专门委员会，对城市公共事业的价格、竞争、经营、特许权的招标投标等实行统一管制。在市场化的过程中，政府和企业之间存在信息不对称的情况，企业具有信息优势，政府在对企业进行管制时容易因缺乏有效信息而导致管制不足或管制不利；而公民作为“经济人”，在面对公共事业时往往只从自身的利益出发，难以做出客观、照顾全局的考虑，专门委员会或类似机构的建立可以最大程度的避免这两方面的负面效应。另一方面，应积极组建针对不同领域的管制机构，对公共事业进行行业化、专业化的管制，促进公共事业向更加专业化、规范化的发展。
2.完善政府的管制制度
在市场准入制度方面，通过鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济进入公共事业商品市场的制度路径，打破公共企业和事业机构对公共事业商品市场的垄断，让更多符合标准的企业特别是非公有制经济进入公共事业领域；价格管制制度方面，制定适合我国国情的价格管制制度，公共事业商品价格的制定和调整，必须同时兼顾公共事业经营企业的利益和消费者的利益，同时提高价格制定的社会参与度；明确公共事业价格调整周期，充分发挥商品成本对公共服务价格的带动能力；在财政补贴制度方面，政府要加强对公共事业经营企业的财政补贴力度，以补偿其因承担社会责任而遭受的损失[5]。
3.建立完备的强制性信息披露制度
公民具有知情权，政府的行为应当公开化，建立完备的强制性信息披露制度，可以改进政府信息的流动，提高信息的供给水平，加强人民对政府行为的监督，抑制不合理和不合法的政府行为，防止腐败行为。强制性信息披露制度的范围，不仅包括政府决策和行为的最终结果，还包括政府决策和行为实施的全过程以及解答公众疑问、回应公众咨询等各个环节。强制性信息披露制度的具体活动方式主要包括：监督和审计公共部门组织、确定公共事业组织信息披露的义务、提高透明度、提供公共咨询服务、相关的公共信息等。
4.促进城乡公共事业一体化发展
首先要确保公共服务标准化，将城乡公共事业置于同一水平线上进行统一规划布局，实现公共服务设施配置标准化以及经营机制和管理体制一体化，确保农村居民在公共事业方面与城市居民享有同等待遇。第二，完善农村金融财政制度，努力确保政府对农村的财政投入持续显著增长。针对当前农村公共产品相对短缺的现实，政府有必要将公共资源的分配重点放在农村，把更多的公共财政资源投向农村地区的公共服务建设；不断加大财政支农资金整合力度和三农资金支持力度，探索建立稳定的惠农资金增长机制以及多元化的惠农资金投入机制，并通过相关投入保障机制的完善来规范地方政府作为农业积累投入主体的行为[6]。此外，还需加强对财政部门、审计部门的跟踪监督保障政府财政对农业的足额、及时和高效投入。
5.构建完整的法律体系
需要从横纵两个方向来构建完整的法律体系。在横向上，行业立法与专门立法并举。一方面，针对公共事业各行业的特征，通过制定行业专业法律法规，对市场准入条件、定价、服务质量等做出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。另一方面，制定《公共事业法》之类的专门性法律，为公共事业运作机制、监督程序、定价程序等事项提供法律依据。在纵向上，中央立法与地方配套法规并举。制定全国性统一法律，对市场准入、私营部门的投资权、经营权和收益权等进行基础性界定和保护，地方政府则应当根据全国性法律法规的原则性规定，结合当地实际情况，建设地方性政府管制的法律法规体系，使其具有可操作性和针对性。
参考文献：
[1]岳世平.西方国家公共服务市场化改革及其启示[J].党政论坛，2007，（12）.
[2]王俊豪.美国联邦通信委员会及其运行机制[M].北京：经济管理出版社，2003：11.
[3]王正儒.公用事业改革与政府管制的经济分析[J].宁夏社会科学，2009，（1）.
公共服务市场化改革要求在公共部门中引入市场机制，要通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。公共服务的市场化与公共服务的社会化是一个问题的两个方面。公共服务社会化就是要以社会需求为导向，调动社会力量改善公共服务，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。要根据不同公共服务项目的性质和特点，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。要建立以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。
公共服务市场化的实质就是改革公共服务供给方式，提高公共服务的供给效率。传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共服务应由政府垄断。但是由政府部门提供公共服务往往缺乏效率。在公共服务领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，使政府从公共服务的“直接提供者”变为“促进者”和“发包人”，在一定程度上消除了政府对公共服务的垄断，提高了公共服务的供给效率，用最低的成本向社会提供最好的服务。
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。以人为本，就是建设公共服务型政府总的指导思想和指导原则。但具体地说，还有一个政府改革的目标模式选择问题。这一目标模式，就是建立有限政府和有效政府，即要实现从无限政府向有限政府、从低效政府向有效政府的转变。
在20世纪里，由于计划经济、宏观调控、福利国家以及以政府促进发展等一系列实践因素，无论是社会主义国家、资本主义国家，还是发展中国家，其政府规模和管理范围都得到了空前的扩张，并且超过了必要的限度，其结果是导致了财政困难、发展停滞、人民生活质量下降等问题。自70年代末以来，世界各国都认识到了这一问题，并开始了国有企业民营化和精简政府机构和人员等变革，政府规模逐渐缩小，政府职能逐渐受到限制。这一进程可以概括为当代各国政府实施治道变革的重要方面，即从无限政府走向有限政府的治道变革进程。
在这一治道变革进程中，各国的做法主要是把公共服务生产和提供进行市场化改革。各国公共服务市场化改革的内涵主要是指在公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障、城市公用事业和公共基础设施建设等领域进行市场化改革。各国的实践表明，公共服务市场化改革对于实现政府从无限政府走向有限政府的治道变革，是非常重要的。没有这一领域的改革，就不可能真正实现政府职能的治道变革，也不可能改善公共服务的质量。
市场化是当今时代之大势，公共服务市场化不仅是市场经济发展的必然要求，也是政府自身管理现代化的客观要求。我国政府顺应这一时代潮流，适应公民日益增长的对公共服务的需要与要求，积极推行公共服务市场化，是我国政府向服务型政府转变的一个重要标志。
最近几年来，我国已有部分城市在公共服务产品由国企垄断供应大格局不变的情况下，有限度地开启了市场化运作的尝试。例如浙江省的一些城市，社会资本收购城市水厂、参股水务公司、组建民营公交、合股经营管道燃气等事已屡见不鲜，但就开放的程度看，仍停留在点上的尝试阶段。2002年8月深圳市政府推出城市公共服务领域投融资改革新举措——对外开放一直由国企垄断经营的城市水、气、公共交通等公共产品的供给服务市场，欢迎国外投资者通过增资扩股或股权转让参与深圳市公共服务领域的市场化运作。此消息一传出，很快就有70多家国际投资机构表达了合作意向。这就足以证明深圳全面对外开放公共服务市场，是迎合时代潮流的明智之举。
我国经过20多年的改革开放，现在已经初步确立了社会主义市场经济体制，目前是要进一步的完善和巩固这一体制。各级政府应该紧紧把握住当前的市场化改革进程，努力推进中国公共管理和公共服务的社会化。
二、公共服务市场化中存在的问题与缺陷
公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺陷，值得我们予以关注。这些问题和缺陷有学者将其归纳为以下几个方面：
一是市场化带来的国有资产的流失。市场化是以提高效率(经济效率与管理效率)为出发点和根本特色，但是由于市场化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在市场化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在市场化中悄悄流失。
二是市场化使公共利益受到忽视。例如说，在传统上，公共部门在公共服务供给中，生产者与消费者之间是间接关系，公众集体付费，政府集体供给，一般来说在消费者之间不会存在差异。但在市场条件下，单一的供求关系可能被打破，因为生产者以盈利为目的，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给，这就可能使一部分人得不到服务；而对消费者而言，它无须集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或不同层次的服务，但对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。
三是市场化引发腐败与私人垄断。因为市场化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量。市场化不一定必然带来腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。与公共服务市场化所产生的腐败问题相伴而来的可能就是市场化之后形成的新的私人垄断现象。由于市场化没有形成真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件。于是，新的私人垄断就会产生。这样，对于公众而言，市场化就是用私人垄断代替政府垄断。
四是市场化带来公共责任缺失。许多地方政府在进行市场化改革过程中，直" 接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于市场化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等。这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。
五是市场化带来新的社会稳定问题。在我国一些地区，一些领域，公共服务在市场化之后确实在效率上有所提高，但与此同时却带来新的问题，如突出表现为一些提供公共服务的国有企业实行股份制改造或被私人收购后，出现大量裁员，引起社会不稳定。
六是市场化可能引发政府管理危机。对各级政府来说，实施市场化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。在我国行政管理决策科学化程度不高的情况下，任何轻率的市场化措施都可能会发生问题。事实上，公共服务市场化是个复杂的改革进程，改革者既要有公共管理知识与技能，又要有市场经济的专门技术，才有利于确保改革不会漏洞百出，反复无常。
除此之外，公共服务市场化存在的问题还有：在公共服务市场化口号下将社会公益事业统统推向私营化和市场化，规避政府责任。20世纪80年代中期，鉴于中央政府对社会福利的投资长期不足，民政部率先提出了社会福利社会化的口号，并随情况发展将社会化演进为市场化、产业化、民营化。接着，教育、卫生、体育、文化等部门也相继提出了类似的口号。事业单位的发展方向从此被导向企业化模式。近20年过去了，在事业单位改革中由于放权过度、约束不足，基础教育、卫生防疫等承担政府法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构也被允许创收，而且政府对于创收活动的内容、收入比例以及用途几乎没有限制。一些机构的业务活动内容及活动方式过分自由。很多机构的目标和行为偏离社会事业发展的基本要求和规范，过分突出机构和小群体利益。社会事业领域出现了混乱局面。
还有，市场化后一部分公共服务的质量并未达到政府和公众的要求。推行公共服务市场化改革的目的，是在节省政府资金的同时，保持并提高公共服务的质量，尽管许多地方的改革实现了既定的目标，但也有不少的公共服务在市场化改革后出现下降的局面，与政府和公众原先的期望有一定的差距。例如，媒体多次报道过，由市场提供的中小学校早点、午餐盒饭经常出现卫生问题，引发学生集体中毒。
公共服务事业市场化改革中出现问题的根源何在？我们认为，政府与市场的责任边界不清，政府职能“缺位”和市场化“过度”；政府职责不清，放权过度、约束不足；行政管理体制缺陷；条块分割与不同层级政府间的责任划分不合理；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等是其主要原因。而其中最重要的是政府责任的缺失。
三、强化政府责任是公共服务市场化的关键
发展公共服务事业是政府的责任。不管社会主义制度，还是资本主义制度，发展发展公共服务事业都应该是政府的责任。推进公共服务市场化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制，这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。政府不应该大包大揽，并不是事事都要政府自己办，政府应该做的是组织协调各方的力量共同去办，政府要从公共服务事业的经营者转变为组织管理者。具体而言，在把公共服务推向市场化的改革进程中，政府责任主要体现在以下几个方面：
首先，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。
在推进公共服务市场化的进程中，政府必须加强监管职责，这已经成为绝大多数政府部门的共识。监管是必要的，关键的问题在于正确而充分地发挥监管的作用。应当认识到，遵守规则本身并不是目的，只要其服务提供者在运作中不违反法律，并且公众最终能够获得符合要求的服务，政府就不应仅仅只注重运作的过程而忽视其结果，相反，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。否则，不仅有可能窒息服务提供者的经营活力和创新动力，也会加大政府的监管成本，造成不必要的资源浪费。因此，政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。
其次，在具体实施方案前应做好可行性论证工作，减少改革的盲目性。
公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得成功，西方发达国家的实践已经充分说明了这一点。除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，有些领域的公共服务可能并不适合推行市场化。另外，公共服务市场化在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最终的决定之前，应该组织机构和人员就有关问题进行研究：例如，作为改革对象的公共服务是否确实适合市场化运作，它有无可能对公共利益造成损害?它能否为大众所接受？如果适合市场化运作，那么政府有没有足够的能力做好指导、监管和评估等工作?政府在安排谈判、从事监管和组织评估等方面需要多少投入，市场化带来的预期收益是多少?即使研究无法准确回答和完美解决以上问题，也可以促使政府部门进行冷静思考，增强其在改革中的决策理性。
第三，在制度层面强化对政府相关人员的监督和制约，降低和消除廉政风险。
公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。如果没有相关的监督制度作配套，就很容易发生贪污腐化、权钱交易等行为。国外公共服务市场化改革中腐败丑闻不断，也有力地证明了这一点。因此，我国政府在推行此项改革时，要特别注意相关廉政制度的配套。除了推行网上办公、完善政务公开外，政府还需要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时要畅通投诉渠道，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的公共管理人员，是对市场化的公共服务进行有效监管的当务之急。
第四，必须加强公共服务市场化的法制建设。
应大力推进公共服务市场化的法制建设，要在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责。要通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务提供制度性的保障。要进一步加强对公共服务的规范和监督，强化政府责任意识。在大部分市场经济发达国家，对于城市公用事业都有明确的管理机构和管理权限划分，政府对城市公用事业依法进行管理，而且各项法律法规比较健全。这就有效地避免了管理部门管理的随意性，大大减少了管理部门凭借自己主观判断对市政公用企业的无效干预。公共服务市场化，在中国目前还是一个崭新的研究课题。要进行法制化建设，关键是在法治理念和政府治理理念上要有创新，要有突破。首先，法治理念要从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变，使政府成为创造良好环境的主体；其次，法治理念从“允许”性规定向“禁止”性规定转变。“禁止”性理念强调的是，法律只规定什么是禁止做的，凡是法律没有禁止的都是可以做的。这种理念可以为创新行为提供空间，有利于促进社会生产力的发展；最后，政府治理理念要从主要依靠行政性规章和文件向依据法律授权转变，从“权力本位”向“责任本位”转变。这是理顺市场经济体制下政府与市" 场关系的基础，也是避免政府过度随意干预市场的重要保证，有利于防止官员腐败和维护市场秩序。
第五，建立市政公用事业特许经营制度。
所谓市政公用事业特许经营，是指政府通过特定的程序，授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品和服务进行经营的权利，并以协议的方式界定政府与被授予经营权的企业双方的权利、责任和义务的一种制度。其实质意义在于用政府“有形之手”控制、弥补市场“无形之手”所造成的“市场失灵”。特许经营制度有三个特征，一是在经营主体的选择过程中，引入竞争机制；二是政府授权；三是主体双方用协议的形式界定各自的权责利。 市政公用事业特许经营制度的主要内容有如下三个方面：一是特许经营权的申请与授予。通过公开向社会招标选择投资者和经营者；政府依据城市发展的要求提出市政公用事业特许经营项目，进行社会招标，择优选择特许经营权授予对象，由主管部门代表当地政府向被授予特许经营权者颁发权证，并由主管部门代表政府与其签订特许经营协议。二是特许经营协议的基本内容。包括特许经营内容、区域、范围及有效期限；产品和服务标准；价格或收费的确定方法和标准；以及监督机制；违约责任等等。三是特许经营权的变更和终止。在协议期限内，获得特许经营权的企业未按要求履行合同，产品和服务质量不符合标准等情况，主管部门可以变更和终止协议。
第六，要在推进公共服务市场化中尽快实现政府职能的转变。
一是各级政府和公共服务主管部门要尽快实现政企分开、政资分开、政事分开。转变管理方式，从直接参与对公共服务的经营管理转变为宏观管理，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。政府管理的主要职责是积极培育公共服务行业市场；制定公共服务行业的市场规则；加强市场监管职能，规范市场行为。二是防止对“市场化”的简单理解，出现“一卖了之”的现象。有很多人理解市场化就是卖。说十六大精神就是一个字，卖！快卖！国有企业都要赶快卖，急功近利，根本不按经济规律办事，有些地方搞偏了，造成国有资产的流失。所以，要明确市场化决不等于私有化。三是认真分析和分别对待各类公共服务行业。不加区分统统推向市场是不对的。义务教育、基本医疗和文化服务就不能完全推向市场，对公益性事业和补贴性行业，政府必须有足够的投入，保证其正常运转。
综上所述，公共服务市场化对于政府管理而言，是一个新的挑战，但是我们认为，只要各级政府官员强化责任意识，按照市场经济规律，健全法制、依法治理，不断调整对公共服务事业的管理方式和管理方法，实现在全社会范围内优化资源配置的目的，就能够适应现阶段社会福利最大化的要求。
参考文献：
关键词 城市公用事业 问题 对策
公用事业是由地方政府或其委托的政府部门直接管辖的、为辖区内公众或不特定的多数人提供特定公共产品或公共服务的行业。包括:供水、供热、燃气、城市公交、排水、污水与垃圾处理、市政设施、园林绿化、市容环境等。与其它行业相比,公用事业具有公用性、基础性、地域性、不同程度的自然垄断性等特点。公用事业是城市发展所依赖的重要基础设施,也为城市居民生活所必需,关系到国计民生。
在我国改革开放初期,城市公用事业都是采用政府垄断经营模式,这本身存在着诸多问题,随着我国城市的不断发展以及外部条件的不断变化,我国政府逐渐认识到针对城市公用事业进行改革已经非常必要,逐渐认识到实施公用事业市场化改革是政府推进公用事业发展的必然选择。通过政府的不断努力,城市公用事业改革取得了相当大的进展。但是,我国公用事业市场化改革是在政府对公用事业原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立的前提下进行的。因此,在公用事业市场化改革过程中不可避免地会存在一些问题。 近些年来,城市居民对于诸多公用事业中存在的问题颇为关注,城市矛盾日益增加,这要求我们要认真研究公用事业改革存在的问题,努力找出对策予以解决。
一、我国政府进行公用事业改革中存在的问题
(一)城市化过程中城市公共产品的供给矛盾问题
城市公共产品存在的供给矛盾是政府公用事业市场化改革中存在矛盾的根本原因。改革开放以来我国城镇化水平越来越高,大量非城镇人口涌入城市,推动了城市化水平的提高,同时越来越多的城市人口需要接受政府提供的公共产品和公共服务。而会使其公平性和普遍性受到挑战。公共产品和公共服务具有非选择性,公共产品和公共服务对公众又是不可缺少、不可替代的。所以,公共产品和公共服务的消费是公平与公正的,为了体现其公共性,就必须满足所有城市居民的需求,这就极大增大了公共产品和公共服务的需求量。
没有城市化,就不可能有现代化,整个世界的发展清楚地表明,城市化是现代化进程中唯一有效的综合性手段。我国近几十年的城市化进程也表明了城市化的必要性。借鉴发达国家的城市化经验,城市化是一个渐进性的过程,但是我国改革开放后经济的快速增长使得城市化进程过快,城市化过程中涌入城市的人口重点是农民工,外来工,流动人口,这些人逐渐成了城市生活中的一个不可或缺的群体。他们在城市中并不居于城市的核心,却在数量上占据了非常大的比例,但是这个群体的整体质量却与数量不匹配。这个群体更多的是由于生活原因造成的人口流动,而由于经济,科技,知识等高质量因素造成的人口流动所占的比例并不是很大。整体质量不高的人口流动造成的城市化更多的是表面的繁荣,不能造成城市的质变。城市化不能实现质变,则无法实现城市公用事业的合理配置。
在公用事业市场化条件下,公用事业生产者的最大目标就是利润最大化,这是与公用事业的公平性相矛盾。公用事业市场化后,对很难赢利或赢利很少的公共服务领域和地区,私营部门不愿介入或很少介入。对于日益增长的需求而言,公用事业的过度集中和功利化更加导致城市公用事业的供需矛盾加剧。对政府而言,需要实现考虑整个城市各方面利益相关者的利益要求,因此公平与效率问题必须同时考虑,甚至从某种程度上讲,对于政府来讲注重公平比注重效率更为重要。从深层意义上看,能否正确处理公用事业市场化与公平性问题,市场化过程中的供需问题都关系到政府效率,关系到政府在社会中的口碑,这是一个政治问题。因此,将市场机制引入公用事业领域后,如果不加强对这些领域的规制和监管,就会使提供的产品和服务的公平性受到挑战,导致供需矛盾的加剧。
(二)公用事业市场化过程中政府地位问题
虽然我国在不断推行公用事业市场化进程,加大公用事业领域的竞争,提高公共产品和公共服务的质量,但是我国政府在公用事业市场化过程中所处的地位却并没有实现真正的职能转变,政府仍然处在一个绝对主导的地位,政府在“谁来管理,谁来建设,谁来接受,谁来监督”的意识方面仍然存在着严重的缺陷。四个方面基本上都是由政府主导,这带来的后果就是公用事业市场化改革过程中容易产生权力寻租等腐败问题。政府部门是公用事业的全权负责部门,对公用事业的准人、质量、定价、提供的全过程负责,并且负责主要监管过程。政府主导型模式导致公共产品和公共服务的提供缺乏质量保证,如果在客观上缺乏对政府官员的有效监管,那么在特定条件下,政府官员利用手中的权力在公用事业市场化过程中进行寻租是难免的。因此,如果不能很好的控制市政公用事业市场化运作过程中的权力寻租和腐败问题,那么市场化所带来的好处就可能被腐败带来的损失所抵消。
政府主导下的市场化会严重影响公用事业的竞争性,公共物品和公共服务的价格定价更多的由政府主导,容易产生新的价格垄断。一旦形成新的价格垄断,则完全偏离了政府市场化的初衷,会使公用事业领域的资源配置很难达到最优配置,形成了行业价格保护,阻止了其他企业的进入,降低了整个领域的效率,最终影响整个城市的运行效率和收入分配体系,最终导致公用事业领域的矛盾。
(三)公用事业市场化改革过程中易产生负外部性效应
追求利益最大化和成本最小化是企业的主要目标。公用事业市场化后,由于信息不对称,公共产品和公共服务的接受者很难对使用对象有充分的了解,这样就容易导致私人企业在提品上存在欺诈消费者的行为。由于同时存在政府监管不力的因素,私人企业可以轻易将自身利益的获得建立在消费者的成本上,导致城市矛盾的不断加深。
二、克服公用事业市场化改革过程中存在问题的对策
政府部门要想在城市公用事业市场化改革过程中保证公共产品和公共服务的质量,就要采取措施克服公用事业市场化改革过程中产生的问题。因此政府应该从以下几个方面采取措施:
(一)转变政府意识,强化政府在公用事业管理中的责任,切实维护公众利益
政府必须对城市公众负责,确保城市公共利益得到最大化的保证。因此,无论公用事业市场化改革与否,政府在公用事业中维护公众利益的责任不能忽视。把公众利益放在首位考虑的改革,会得到公民的支持,形成强大的保障和推动,只有这样才能取得成功。
目前,我国城市公用事业仍处在政府主导型建设模式下,政府主导着公共产品和公共服务的建设,提供,监管,这样的体制易于导致政府寻租和腐败的出现,不利于完善城市公用事业。因此,改变政府主导型模式至关重要。必须转变政府意识,实现真正的权力下放,将建设权交给企业,努力提升公共产品和公共服务的整体质量。将监督权外部化,建设和完善外部监督体系,将监督权彻底交给接受服务的人手里。确保公众在公用事业市场化改革中的参与权,在政府、经营者和消费者三方利益关联体中,消费者由于比较分散,很难形成利益共同体,因此,一直处于劣势地位。因此,在公用事业改革过程中,必须在监管者、经营者和消费者间建立一套互动的制度体系,形成三方互相制衡和互相监督的作用,只有公众真正参与到公用事业改革中去,才有可能使公众利益不受损害。只有这样,公众才能对政府公用事业实现真正的监督。从而,将公用事业政府主导型建设模式转变为公用事业接受者和监督者主导型建设模式。
(二)从法律上建立有效的公用事业监管体制
1.完善我国相关法律体系
法律、法规是政府监管行为的重要依据,以法律制度作为公用事业改革的准则,其作用主要是为政府公用事业市场化改革提供必要的保证,只有依法行政才能减少改革的盲目性,保证服务质量,维护公众利益。有鉴于此,我国应制定公用事业监管的法律及配套法规,依法确立政府在市政公用事业中的责任;依法确立监管机构的法律地位,明确其权力和职责;依法确立市政公用企业的准入条件、准入程序、竞争条件及管理办法;依法确立市政公用行业的投资、价格、服务质量和标准等。 从法律方面规范城市公用事业监管体制,只有这样才能完全确立外部监管的权威性,才能彻底转变政府主导型模式,实现公用事业接受者和监管者主导型建设模式。
2.建立独立与政府和企业之外的公正的外部监管机构
一个成功的监管体制既要建立与政府向脱离的监管机构,又要保证与企业向分离。首先应做到政府和监管机构间的职责分离,即政府设定政策框架,监管机构在这一政策框架内进行监管。其次,要与企业相分离,避免受到企业利益的影响。因此,我国应改革和清理公用事业多头监管的局面,尽量将公用事业监管职能集中到一个部门,避免多头监管。
(三)建立城市多核心公用事业利益圈
城市市场化过程中由于城市中心利益明显,容易造成公用事业建设过于集中,造成城市单核心,城市边缘公用事业效率低下。因此,要打造多核心公用事业。逐步形成多个核心,比如:政治,经济,教育,民俗等多个核心,形成更大规模的交叉辐射,在每个核心都会形成利益圈,吸引企业进入利益圈,这样更加易于实现整个城市利益均匀化,提高公用事业的整体质量。
(四)加强农村人口质量,提高城市化水平
加强农村生活水平,提高农村教育水平,加大农村科技投入,减少城乡收入差距,提高农村人口质量,从源头上提高城市人口的整体质量,从而提高城市化水平。高质量的农村人口可以利用自身价值为城市建设提供更多的支持,从而减少城市建设成本,减少公用事业提供过程中的供需矛盾,有利于城市公用事业市场化改革的顺利进行。
参考文献:
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政府人才服务机构是由我国各级政府人事部门主办的人才交流服务机构。根据我国《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（中央编办发［2005］15号），政府人才服务机构是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办，从事人才交流、人才就业服务等活动的社会服务组织。这类机构在国际上属于“公共就业服务机构”的范畴。政府人才服务机构在促进人才就业、合理配置人才资源、提高人才就业能力、为人才提供社会保障以及维护人才市场秩序等方面发挥着重要作用。
在由计划经济向市场经济转轨过程中，我国人才市场的建立是政府主导型的,并以政府成立人才交流服务机构为标志而发展起来的(如非特别指出，本文的人才市场指人才交流的场所或中介机构)。**年，我国成立了第一家政府所属的人才交流服务机构。随后，全国各地的政府人才服务机构相继成立。到**年底，我国政府人事部门所属的人才服务机构已达到3500家，约占全国各类人才中介机构总数的53%，逐步形成了覆盖全国的服务网络，成为我国人才就业公共服务的主体。
在我国人才市场建设初期，民营人才中介服务机构还比较弱小，政府人才服务机构成为人才市场中介服务的主体，并具有多种综合服务的功能。它不但提供各种公益性人才交流服务，也承担政府委托的市场监管和社会管理职能，同时还提供人才市场经营项目。由于在相当长的时期中，政府人才服务机构的财政投入严重不足，因此发展经营逐渐成为各级政府人才服务机构的重要任务。随着经营性活动的发展，一些地区的政府人才服务机构基本解决了经费不足和机构自我发展的问题；一些机构甚至可以不要政府的财政支持，转化为自由度更大的企业型机构。
随着环境变化、体制改革的深入和完善人才市场的需要，政府人才服务机构中的一些深层次问题逐步凸现出来：一是政府机构的职能定位问题。作为政府公共服务的执行机构，人才服务机构设立的初衷是为实现社会公共利益，而不是追求组织自身利益。然而，当前的这种情况，政府人才服务机构能否真正履行其公共服务的职能就成为社会质疑的问题。二是公共服务与经营目标冲突问题。虽然，在许多人才服务机构中对这两类服务实行了内部分开管理，但管理体制上仍是一体化的，在利益上也不能脱离关系。实际上，在两类服务目标冲突、相互制约的情况下，两类业务的发展都受到了影响。三是市场竞争的公平问题。人才服务机构借助于政府名义开展经营，管市场和办市场不分，有悖市场公平、公正的原则，而且，经营中的矛盾还可能会引发社会对政府机构的行政诉讼问题。另外，这种状况也会使政府人才服务机构对未来发展方向产生认识模糊。比如：有人提出“两手都要抓，两手都要硬”，公共服务和经营要共同发展；也有人认为要“一业为主，另一业为辅”，以公共服务为主，商业为辅；还有人提出要“做大做强，参与市场竞争”，成为具有国际竞争力的人才服务产业等，各种认识很难达成共识。因此，基于完善市场经济、从人才市场健康发展的长远目标出发，政府人才服务机构的改革必然成为政府行政体制改革的重要内容。
二、我国政府人才服务机构面临的挑战
我国政府所属的人才服务机构从诞生伊始，就处于不断的变革之中。近年来，随着我国经济社会快速发展和国内国际环境的变化，政府人才服务机构面临着新的挑战。
（一）日益增长的人事人才公共服务需求
近年来，随着我国经济社会的发展，我国已经开始进入小康社会。总体上，人们的生存需要已经基本满足，社会消费结构将不断升级。人们用于衣、食、家庭用品等方面费用的比例逐渐下降，而用于教育文化、医疗保健和社会保障等方面费用的比例不断上升。公众对公共服务的需求将会明显增加。同时，社会对人事人才公共服务的需求也出现不断增长的趋势。主要表现在：
1.随着我国人才资源市场化配置进程的发展，人才跨地区、跨国的流动日益频繁，流动规模增大，对人才流动的公共服务需求增加。根据原国家人事部《全国人才流动服务机构工作情况统计表》和人才市场公共信息网有关数据，1993-**年，我国人才流动总量逐年增加，在人才服务机构登记的流动人员从174万上升到2015万，平均年增长率约为23%。
2.高校毕业生快速增长，人才供求矛盾凸现，需要政府对促进毕业生就业提供更多、更有效的公共服务。1978年我国刚恢复高考时，高等院校招收大学生只有40余万人，1998年达到108万人左右，在20年中增长了约68万人，平均每年增长6万人左右。［1］在这段时间中，高校毕业生基本是供不应求。然而，根据教育部全国教育事业发展统计公报的数据，在1998-2005年，我国高校年招生从108万猛增为504万人，7年中增加了396万人，平均每年增加50多万人(此外高校毕业生为普通高等教育本专科毕业生，不包含成人高等教育。）我国人才市场的供求状况发生了重大的变化，买方市场逐渐形成，高校毕业生就业压力逐年增大。
3.在经济结构快速调整和激烈的市场竞争中，人才就业和择业面临更加困难的环境。在当前的市场环境中，不仅是毕业生，留学回归人员、军队转业干部以及各类下岗人员都面临着同样的就业和再就业困难，社会对人才就业公共服务的需求十分迫切。因此，政府人才服务机构的工作任务也将不断加重。有关问卷调查显示，目前公众特别需要政府加强的人才就业公共服务有：人才就业信息、职业介绍、政策咨询、就业指导等，其中选择前三项的人数比例分别约为70%、53%、49%。［2］
（二）我国事业单位整体改革的要求
根据《事业单位登记管理暂行条例》（国务院公告，1998年10月25日），我国的事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织”。上个世纪90年代以来，我国事业单位进行了三次分类管理模式的改革：第一次是1996年，根据事业单位的社会功能、运行机制，将事业单位分为7种类型，即行政（监督）管理类、社会公益类、公益兼经营类、技术开发类、生产经营类和经营服务类（咨询、后勤、中介）；第二次是1998年，取消了以前的分类，根据公共财政供给的程度，将事业单位分为全额拨款、差额拨款和自收自支三类事业单位。目前，适应我国建设和谐社会和服务型政府的要求，以促进公共事业发展为目标，我国事业单位的第三次分类管理改革正在进行。现阶段改革的主要特点是：一是从科学界定和合理分类的角度，对事业单位进行分类；二是从规范管理的角度，重新设计事业单位的管理制度；三是从整体配套的角度，进行包括总体方案和若干配套制度的系统性的制度设计。
政府人才服务机构属于事业单位，必然要与事业单位整体改革保持一致。根据事业单位改革的进程和要求，当前政府人才服务机构体制改革的主要任务有：一是分类定位问题，要进一步明确政府人才服务机构的职能定位；二是“事企分离”问题，要解决政府人才服务机构公益服务与经营服务界限不清问题以及实施必要的机构转制；三是改革后的人员分流和分类管理问题。
（三）民营和外资人才中介机构的挑战
20世纪90年代以来，随着我国人才市场的不断完善，民营和外资人才中介机构也相继发展起来，人才市场中介服务组织呈现多元化的格局。据原国家人事部《人才流动与人才市场基本情况》有关数据显示，1994年，全国民营人才中介机构只有784家，占人才中介服务机构总数的20.8%，到**年增加到2427家，占总数的36.6%。在民营机构的发展中，一些优秀的人力资源中介服务商脱颖而出，如“前程无忧”、“中华英才”等，其中有的已经成为具有国际竞争力的企业。2003年11月，我国政府下发了《中外合资人才中介机构管理暂行规定》。此后，正式注册登记的中外合资人才中介机构逐年增长，2003年为30家，**年底增加到69家，占总数比例也从0.6%上升到1%。民营和外资人才中介机构的发展，通过公平竞争，提高了人才服务行业的整体水平，也对政府人才服务机构的发展形成竞争压力。
（四）国际公共服务改革浪潮的影响
在国际上，发达国家政府公共服务职能的发展经历了三个时期：第一个时期——职能有限。早期资本主义市场经济时代，西方国家的政府机构很少，职能范围很小，主要在国防、保护私有产权、维护社会秩序等有限的公共领域中发挥作用，政府基本不干预经济，被称为是“守夜型”政府；第二个时期——职能扩张。20世纪初期以后，由于市场竞争加剧，许多西方市场经济国家面临着严重的经济危机，“市场失灵”的弊端暴露出来。第二次世界大战后，以凯恩斯为代表的“政府干预”理论被政府认同。政府以“弥补市场失灵，提供公共产品”为理由，广泛地介入到市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的公共服务领域。这一时期各国政府的职能不断扩大，设立了大量的公共部门，逐步形成“大而全”政府组织模式。同时，各国政府的支出也不断攀升，如美国、日本、德国、法国和英国，政府支出占国内生产总值的比重在1870年前后只有10%，到1935年前后上升到25%，而1995年前后又上升到40%以上，其中欧共体高达54%［3］；第三个时期——职能分权。20世纪60年代以后，在西方国家中，一方面由于经济增长缓慢，失业率上升，同时在全球化竞争中，需要政府提供领域更宽的公共服务；另一方面由于政府机构庞大，财政压力巨大，引起民众不满。公众对全能政府的治理模式提出质疑。因此，从20世纪70年代末期以来，西方发达国家开始倡导公共服务社会化、市场化的改革。［4］他们提出政府要从部分公共服务领域中退出，让社会与民间资本参与公共产品的生产，以提高公共服务的供给效率。
加入WTO以后，我国的经济与社会发展将更多地融入到全球一体化的潮流中，不仅经济运行、市场规则逐步与世界接轨，而且政府公共管理模式也会受到重大影响。
三、我国政府人才服务机构改革模式的探索
2002年，党的十六大提出，要深化行政体制改革，进一步转变政府职能，按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制。为此，原国家人事部部长张学忠同志在2002年的有关讲话中指出：在进一步深化“政事分开、管办分离”的基础上，要“大力发展人事人才公共服务”，政府人才服务机构要探索“两类业务分开管理、分类发展”的思路。2003年底，“中央人才工作决定”中提出要“推进政府人才服务机构体制改革”，“全面发展各类人才中介服务机构”。在党的十七大会议上，中央又对建设服务型政府提出了进一步的要求。其中理顺责权关系，完善公共服务体系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开以及规范政府行为等是现阶段我国行政体制改革的重要任务。在这种情况下，许多地区政府人才服务机构开展了改革的探索。回顾近年来的改革，各地区政府人才服务机构的体制改革主要有以下几种类型：
（一）综合配套改革模式
2002年4月，中国上海人才市场，依据“公共服务、市场运作、行业自律、市场监督”的原则，分别设立了以公共服务为主要职能的“上海人才服务中心”；以经营为主要职能的“上海人才有限公司”；以行业自主、自助、自律为宗旨的“上海人才中介行业协会”；以市场监管为主要职能的上海市工商管理局“人才市场监督管理处”四大机构。这四大机构相互分开、分别运作、协同发展。这是一种根据行政管理体制改革的要求，遵循市场经济规律和国际接轨要求的系统配套的改革模式。从实践的效果看，这种改革的方向是正确的，但是还存在着一些需要继续完善的问题：一是政府人事部门依然行使对人才服务机构的行政管理与资产管理职能，因此难以真正实现政企分离、政事分离和政资分离；二是人才有限公司应该在管理上逐步消除官僚化和行政化的传统管理模式，按照现代企业公司治理结构进行改革，以适应市场竞争的要求；三是改革需要整体规划和协同推进，需要制定配套政策和相关制度，以促进四大系统协调发展。
（二）完全企业化运作的模式
2001年底，广州市中国南方人才市场根据按市场要求设计和改革政府人才服务中心，决定退出参照公务员管理的体制，将原有的一些行政管理职能交还给人事局人才市场管理处，实现“政事分开、管办分离”，成为自收自支的事业单位。目前，他们已形成了一套按企业方式运作的管理体系，形成了自己的市场优势。企业化运作以后，财政支持方式由全额拨款逐步转为自收自支，员工实行聘用制（包括高层领导、中层管理者和一般职工）；业务收益主要来自市场竞争性的增值服务。
这种模式是政府人才服务机构由公益性事业制度转变为经营性企业制度的过渡阶段，是以企业经营为主，参与公共服务的模式。在现阶段，这种模式由于机制较为灵活，有助于培养具有国际竞争力的国有人才服务中介机构；有利于利用经营服务支持公共服务。但主要问题在于：一是从长远看，这种模式很难处理好既要加强公共服务，又要增强市场竞争能力的矛盾；二是根据改革的方向，企业化管理的事业单位在条件成熟时要转变为企业，脱离事业单位管理系统，那么基础性的人才公共服务由谁来承担，是否要成立新的人才公共服务机构就成为了问题；另外，随着人才市场中各类中介服务机构不断发展壮大，政府机构主要应该在市场失灵的领域发挥作用，而在市场能够做好的领域中逐步退出。
（三）事企分开，分类管理的模式
这种模式是根据“事企分离，分类管理”的改革要求，将具有混合职能的人才服务中心从组织机构上一分为二，人才服务中心主要从事人才就业公共服务，人才市场主要从事经营性人才市场服务。比如，2002年，云南省人才中心实现人才中心与人才市场的分离。省人才中心主要从事人才公共服务，并承担一部分行政职能，人员参照公务员管理；分离出来的人才市场实行自收自支，企业化管理，直属省人事厅领导。又如，2003年10月，江苏省将省人才中心一分为三，形成了“一个中心和三个市场”，即“江苏省人才流动服务中心”、“中国江苏企业经营管理人才市场”、“江苏省人才市场”、“江苏省信息技术人才市场”。分离后的省人才流动服务中心主要履行人才公共服务职能和部分的政府管理职能。三大人才市场与人才中心解除行政依附关系，开展经营性人才交流、猎头、培训等服务。再如，四川省遂宁市已将市人才中心与市人才市场分离。市人才中心承担市委市政府及人事行政部门的行政委托和社会公益服务任务；市人才市场通过股份制改造，吸纳民间资金，成为合资合作的人才服务股份有限责任公司。
这种模式，实现了事企分离和分类管理，为加强公共服务，规范不同类型服务的管理奠定了组织基础。但从各地区改革的情况看，还存在一些问题：一是承担公共服务职能的人才服务中心的管理体制不统一，有的实行比较严格的“参公管理”，有的实行较为灵活的事业管理体制，这种状况有待于进一步统一规范；二是对于已经从人才服务中心分离出的人才市场（目前还是政府人事部门所属），要根据公平竞争和按市场规律办事的原则，下一步要研究如何推进“政企分开、政资分开”的改革。
（四）业务外包的模式
这种改革模式的主要特点是，政府人事部门所属人才服务机构从人才市场中退出，专门从事公共服务，而将经营委托外包给民营机构。据调查，广东省人才服务中心将原有的经营性业务全部外包经营，不办人才市场，退出市场竞争领域，集中力量做好人才市场管理指导和人才公共服务工作。［5］又如，广东中山市人才服务中心不再经营市场，市政府将自己出资建立的人才市场大楼通过招标租赁给实力较强、运作规范的民营人才中介机构经营。再如，重庆市人事局及人才服务中心，考虑到市场竞争激烈，经营管理难度大，投入市场业务过多的精力，会削弱公共服务力量等因素，在2004年也采取了部分经营外包的方式，将人才大市场外包经营，外包期为15年。
市场竞争性业务外包的优点在于：一是可以使人才服务中心集中精力做好公共服务；二是可以避免经营纠纷所引起的政府连带法律责任；三是有利于促进人才市场民营中介机构的发展壮大，为政府逐步退出竞争性领域创造条件。但是，在进一步的改革中，要考虑国有资产（人才市场设施）的归属和规范管理的问题。
总之，由于各个地区经济社会发展水平的差异，人才市场发展的程度不同，各地区政府人才服务机构改革的进度与方式也各具特色。从以上情况看，目前各地对加强人事人才公共服务和分类规范管理的认识是一致的，但对于有些问题的看法还存在分歧，特别是分离出来的经营性机构如何发展、如何处理这类机构与政府部门的关系、政府人才服务机构应实行何种管理体制，以及如何界定和规范公益收费等问题上还存在分歧。这些问题将随着改革的深入逐渐清晰。
四、我国政府人才服务机构改革的对策思路
改革是一个历史过程，面临着社会环境的变化，不同阶段的改革目标和任务不同。根据我国建设小康和谐社会的需要，按照“十一五规划纲要”关于推进政府职能转变，加快推进事业单位分类改革，公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，千方百计扩大就业，进一步完善人才市场的要求，稳步推进我国政府人才服务机构改革。
（一）政府所属人才服务机构改革的指导思想与原则
1.以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导
人才资源配置与开发是实施人才强国战略、促进我国经济社会和谐发展的重要环节。政府人才服务机构担负着为人才资源配置与开发提供公共服务的职能，直接关系到人才生存与发展。政府人才服务机构改革要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以“尊重知识、尊重人才”以及“代表最广大人民的根本利益”为宗旨，力求通过改革实现加强人事人才公共服务，更好地履行公共服务职能的目的。
2.坚持科学发展的原则，完善人事人才公共服务
2003年，中共十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。**年，中共十六届六中全会又提出“构建社会主义和谐社会”的目标。2007年党的十七大提出，新时期我国经济社会发展的重要指导方针就是要深入贯彻落实科学发展观，就是要以人为本，统筹兼顾，实现社会全面协调可持续发展。人才充分就业和合理配置是社会稳定和协调发展的基本保证。政府人才服务机构要通过改革，完善人事人才公共服务体系，加强人才公共服务的供给，满足人才就业与发展中的公共服务需求，促进人才与经济社会的协调发展。
3.坚持按规律办事的原则，促进人才服务的有效供给
根据服务的目的和产品消费的排他性和竞争性特征，人才市场服务产品可分为纯公共产品、准公共产品、私人产品等。不同类型的产品通过不同的生产配置模式实现有效供给。实践证明，纯公共产品由政府组织通过计划安排提供最为有效，私人产品由企业通过市场配置更为有效，而准公共产品既可以由公共组织提供也可以由市场经营性组织提供。不同类型产品的配置模式遵循不同的规律。公共产品的生产与配置要按照公共经济规律运作，而私人产品的生产与配置则应遵循市场经济规律，从而实现产品的有效供给。因此，通过进一步明确政府人才服务机构公共服务的职能，合理界定公共服务与经营，实现不同类型的服务遵循不同的规则运行，促进各类人才市场服务产品的有效供给，是政府人才服务机构改革的重要任务。
4.坚持公平公正的原则，促进人才市场健康发展
在市场经济条件下，人才资源的有效配置取决于人才市场完善程度。人才市场完善的重要指标包括市场主体行为规范和公平竞争。在人才市场上，政府人才公共服务是人才服务业中的重要组成部分。政府机构必须与其他服务主体共处一个公平、公正市场环境之中。因此，政府人才公共服务机构的改革必须以完善人才市场为己任，通过改革理顺政府、市场和社会的关系，促进人才市场的健康发展。
（二）政府人才服务机构改革的目标
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，遵循客观规律，维护人才市场公平公正，根据“十一五发展规划纲要”提出的“政企分开、政资分开、政事分开，以及政府与市场中介组织分开的原则”，我国政府人才服务机构的改革目标是：为满足社会人才就业和再就业以及人才开发的公共服务需要，构建“公益目标明确、投入机制完善、基础配置均等、监管制度健全、服务运行高效”的政府人才公共服务管理体制和运行机制。［6］
1.公益目标明确。要进一步明确政府人才服务机构公共服务目标，通过机构改革，合理界定人才公共服务的业务领域，加强政府人才公共服务职能，充分发挥政府公共服务的基础性作用。
2.投入机制完善。要建立和完善人才公共服务供给的财政投入机制，保证基础性人才公共服务的稳定和持续供给，满足社会日益增长的人才公共服务需求。
3.基础配置均等。要统一规划，统一配置人才公共服务资源，建立全国各地区分布合理、结构优化的人才市场公共服务基础设施，保证基础性人才公共服务的均等供给。
4.监管制度健全。要建立和完善政府人才服务机构监督管理制度，规范人才公共服务行为，提高人才公共服务质量，确保政府人才公共服务机构的公益性方向。
5.服务运行高效。机构改革的目的是为了更好地履行人才公共服务职能。改革的重要任务之一是建立符合公共服务目标和公共组织运行特点的管理体制和运行机制，以保证人才公共服务提高质量和高效运行。
（三）政府人才服务机构改革的对策建议
1.依法明确政府人才服务机构的公共服务职能
根据我国现行的事业单位管理法规，人才服务机构是政府人事行政部门举办提供人才交流的公益机构。**年1月1日实施的《中华人民共和国就业促进法》（以下简称“就业促进法”）规定“县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作”。“县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构”。目前，我国政府人才服务机构主要从事与人才就业有关的公共服务。因此，根据政府人事部门在促进毕业生就业中的职能分工，政府人才服务机构属于“公共就业服务体系”的范畴，也就是说其性质为政府公共服务机构，其业务范围是人才就业服务。这就进一步明确了政府人才服务机构的职能定位。
2.进一步理顺政府、事业和企业的关系
根据中央行政体制改革的总体要求，推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与人才市场中介组织分开”。按照《就业促进法》关于“地方各级人民政府和有关部门不得举办或者与他人联合举办经营性的职业中介机构”的规定，政府人才服务机构应该为劳动者提供免费的公共就业服务，不得从事经营性活动。因此，政府人才服务机构改革应该在前一阶段改革的基础上，将公共服务与经营的“内部分离”转变为真正的“事企分开”，可以将一些经营性业务发展好的机构转变为企业，与政府人才服务机构服务“脱钩”，实行两类机构分开发展、分类管理；也可以把一部分竞争性较强的服务转交给社会人才中介机构，退出市场竞争性业务领域，进一步规范政府人才服务机构的行为，将政府的财力和工作重点集中到提供人才就业公共服务上。
3.纳入统一的政府公共就业服务财政支持系统
一般来讲，根据公益性强弱程度不同，公共服务可分为基本公共服务和非基本公共服务两类。基本公共服务主要由政府财政支持提供，以提供免费公共服务为主；非基本公共服务是以提供准公共服务为主，不以营利为目的，可以有多种经费支持渠道，如政府财政、使用者付费、社会赞助等。根据《就业促进法》，公共就业服务机构应该为劳动者提供免费公共就业服务。因此，人才服务机构提供的免费公共服务属于基本公共服务，其经费必须得到国家财政的保障。这些费用应包括：公共服务基础设施建设经费、公共服务人员与办公经费、公共服务项目运作经费以及与公共服务有关其它经费。因此，要统一规划、统筹管理，科学、合理规划人才公共服务的规模和业务范围，将其纳入到国家整体公共就业服务的制度框架中，为人才公共服务建立稳定和充分的财政保障。
4.建立统一、协调和规范的政府人才服务机构监管机制
为了解决以前管理不统一、标准不一致、资源不共享、服务质量和效率不高等问题，要加强对政府人才服务机构的管理与监督。根据《就业促进法》关于各级政府应“培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场”，“加强对公共就业服务和职业中介服务的指导和监督”，不断提高服务质量和效率的要求，要将政府人才服务机构的指导与监督纳入到各级政府统一管理的框架中，建立和完善政府人才服务机构的管理监督机制。首先要建立和完善有各级政府对人力资源市场公共服务的工作协调机制，建立统一规划、统筹管理、分别担当、协调有序的人力资源公共服务管理体制；其次要加强政府人事部门对人才服务机构的监管，通过建立和完善人才公共服务的业绩考评制度、财务管理制度、多元化的服务监督制度，制定人才公共服务标准和业务流程，规范服务行为，构建高质量、高水平的政府人才公共服务体系。
5.积极、稳妥，推进政府人才服务机构改革顺利进行
事业单位改革是我国行政体制改革的重要内容。近年来，事业单位的分类改革，对于调动事业单位的积极性，减轻财政负担，发挥了积极作用。但是，目前我们对事业单位改革的认识仍然不是十分清晰，目标也不是非常明确，仍存在各种各样的改革设想。其中有一种改革思潮尤其需要引起重视和警惕，这就是事业单位改革的泛市场化取向：除了对一些经营性事业单位进行市场化的改革外，在我国基础性、公共性的科教文卫事业单位也推行以市场化为导向的改革。我们认为，某些公用事业领域的市场化改革，对提高工作效率，改进服务质量具有积极作用。但是，在基础性、公共性的科教文卫事业进行市场化导向的改革，是对发端于西方国家的公共部门改革的误读，可能会导致严重后果，使我国事业单位改革误入歧途。
一、公共物品供应的市场化是西方新自由主义意识形态的产物
上世纪80年代以来，在西方公共部门改革中，兴起了一股“新公共管理”运动。新公共管理运动的主要内容包括市场化、私有化、放松管制、顾客导向、效率至上、签约外包(购买服务)、强调竞争、管理主义、企业型政府和新责任制等。在新公共管理思想的指导下，西方国家针对公共部门和公用事业进行了“去国家化”或私有化改革，将一些公共服务领域推向了市场，将企业管理的理念运用到政府管理中，使得一些公共管理的内容和形式发生了很大变化。
新公共管理政府改革的一个重要思想来源是二战后西方自由主义思潮的兴起。这一思潮的主要代表人物有哈耶克、弗里德曼、卢卡斯、布坎南和科斯等。政界的主要代表则有撒切尔夫人和里根等。随着20世纪70年代以来凯恩斯主义的衰落和经济全球化、自由化，以哈耶克和芝加哥学派等为代表的自由主义思想得到了高度重视，他们反对计划经济、反对社会主义、反对福利国家政策，主张低税收、减少政府赤字和市场化或私有化的改革，对新公共管理运动产生了深刻影响。由此，也使新公共管理思潮具有了意识形态色彩。美国学者普利特就认为，“管理主义(新公共管理)是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学，是右翼政府或者新右派的公共管理纲领；它以公共选择理论和新制度经济学为理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。
在新公共管理看来，政府也像企业一样，完全是利益最大化的，并不会把公共利益、公共服务和公共服务精神放在重要位置。因此，新公共管理提出削弱政府的要求。事实上，新公共管理运动并没有取得符合预期的效果，如果我们看一下里根政府和撒切尔夫人政府时期的财政状况，就会发现这一时期所谓的“让政府缩水”仅是一句空头的口号，这一时期政府本身的总开支实际上并未缩减，被削减的是有关公众福祉的各项开支。因此，新公共管理未实现减少政府开支的目标，反而导致了“政府空心化”的问题，造成各部门公共服务责任和服务精神的迷失。
归根结底，新公共管理思潮片面地将公共部门假定为利益最大化的主体，并依此假定提出了公共部门改革的各种主张，完全无视公共部门所具有的公共服务责任和意识，是对政府理论的一种误导。这种思想观念，更不符合我国对政府性质的定义以及由此建立的关于政府合法性的意识形态基础。
二、泛市场化改革不利于科教文卫事业发展，并且可能动摇国家上层建筑根基。带来不利的社会政治后果
在新自由主义改革思潮的影响下。一些人不加区分地鼓吹公共事业的市场化、私有化。我国一些政府部门也在新自由主义改革思潮的影响下，对一些公共部门进行了私有化改革，把一些公共服务推向了市场。随着改革的深入，科教文卫等传统的基础性公共事业也开始试行市场化导向的改革，表现在：减少这些公共部门的财政投入，降低这些单位职员本来不高的福利待遇和财政负担比例，改变公共部门的性质，通过购买服务，变“养人”为“养事”，“养机构”为“养项目”，甚至将本应由政府负担的基础性、公共性科教文卫事业单位转企，等等。
客观地讲，一些公共服务供应的市场化可以提高公共物品的供应效率。如机关后勤市场化改革，企业福利的市场化改革，一些公共设施、市政公用事业供应的市场化改革等，都可以引入适当的竞争机制，提高公共产品的生产和供应效率。但是，在基础性、公共性的科教文卫事业领域，市场化导向的改革则不一定能够提高产出效率和供应效率：相反，还可能带来不利的社会政治后果。
这是因为，市场在这些物品的供应方面存在失灵，可能造成供应不足和失败。而市场化机制尤其不适用于基础性、公共性的教学研究部门。
第一，基础性、公共性研究单位不能用市场化、企业化的方式进行管理和评价。基础性公共性的研究投入大、周期长、结果不确定，不能用急功近利的成果统计进行评价，也不宜用直接产生了多少经济价值进行评价。如果急功近利地用短期成果来衡量，永远也出不了像样的成果，只能维持那些短平快，小打小闹，低水平的重复研究，还可能助长弄虚作假和学术腐败。近年来，研究评价上的急功近利，已经对我国的科学研究产生了相当负面的影响。
第二，降低基础性、公共性研究机构科研人员的待遇，极大地挫伤了科研人员的工作积极性，不利于科研人员安心工作，也不利于研究机构吸引一流的人才。人才是国家的第一资源，科学研究需要一流的人才，也凝聚了大批知识精英，理应获得较好的福利待遇。但是，经过几次工资津贴改革。事业单位科研人员的福利待遇已经较大幅度低于相应级别公务员水平：即将进行试点的事业单位养老金改革，意将基础性、公共性研究人员的退休待遇与企业退休人员的待遇划一，也存在过于简单的问题。因为事业单位科研人员在职期间没有享受企业人员在职期间市场化的待遇，如果退休后的养老金又要与企业员工划一，是对事业单位员工的双重不公平。这种降低基础性科研事业单位人员待遇的改革，将大大降低这些单位对人才的吸引力，极大地动摇基础性、公共性科研单位的事业根基。如果一个国家一流人才都不愿从事科研工作，将动摇国家科技和知识创新的基础。
第三，“养事不养人”、“养项目不养机构”等购买服务的改革，买得来一次性消费的产品，买不来大师和巨著。“新公共管理”的“购买服务”在一般的公共物品领域不会导致大的问题，比如公共设施、社区服务的提供，在设定了服务内容和标准之后，由谁来具体承担不会带来产品消费价值的损失。但是，科研单位“养事不养人”、“养项目不养机构”的做法则可能导致其他的负面效应。因为科研事业在“养事”、“养项目”的同时，还要“培养和造就人才”，而要培养和造就人才，造就大师，就必须养人、养机构。因为科学研究需要长期的积累，如果不养人，科研人员为了生存，可能整天为“争项目”奔波，或者今天参加这个项目、明天参加那个项目，难以确保他们安下心来，长期坚持自己专业领域的研究工作，也就难以保证出大的成果和大的专家、学者。如果科研事业单位改革的结果是既不能出大成果，也不能出大学者，那这种改革就是不应该的。
第四，“购买服务”、“养事不养人”、“养项目不养机构”的做法，将架空国家或地区“软实力”的组织和人才基础，严重影响国家文化和意识形态实力。基础性、公共性科学研究，尤其是社会科学研究机构和人员，是国家政治上层建筑的重要组成部分，公共性社会科学教学研究机构是国家意识形态的最重要载体。“养事不养人”、“养项目不养机构”的改革，将从根本上动摇国家意识形态的实体基础。将影响我国的意识形态安全，也将严重影响国家的软实力。
三、在市场经济发达的国家或地区。核心的公共性、基础性科教文卫事业仍由公共财政负担，并没有推行“去公共化”的改革
虽然市场经济国家和地区，经济市场化程度高，在公共服务领域推行了一些“新公共管理”的改革，但是，在这些国家和地区，基础性、公共性的科教文卫事业仍然主要由国家和地方政府公共财政负担。
在日本，科教文卫机构工作人员在身份上属于国家公务员，享受国家公务员工资和社会待遇，日本中小学教员的平均月工资约为40万日元，与一般公务员大致相当；大学和高等研究机构的教授和研究人员的工资待遇则比中小学教员更高，其中教授为60万-120万日元／月，副教授为40万～70万日元／月。在美国和英法等oecd国家，科教文卫公共物品也主要由政府负担。按照联合国教科文组织《全球教育摘要2007》的数据，北美和西欧的学龄人口只占全球的不到10％，其公共教育开支占全球的58％。美国的公共医疗和社会保健开支也主要由政府负担，美国的国家卫生研究中心——国家卫生研究所(nih)，也是完全由政府经营的，从事基础性的医学研究，2006财政年度的预算经费达286亿美元。研究所的研究人员均享受国家公务员的待遇。在香港和新加坡，公共性的科教文卫事业也基本由政府负担。其公共性的科教文卫事业开支占其总开支的一半左右。香港的中小学教师，都享有较高的工资和社会福利待遇，大学教授的工资待遇在全球具有竞争力，吸引到了高水平的人才。新加坡的情况也跟香港类似。
上述国家和地区的经验表明，在“新自由主义”政治和经济改革肇始的市场经济国家和地区，其基础性、公共性的科教文卫部门都没有市场化、没有推行所谓“养事不养人”、“养项目不养机构”的改革。这些部门的开支，都占了政府公共开支的很大比例，并且在市场化改革中没有降低；这些部门的职员待遇也没有因为市场化改革而降低。因为这是政府的职责。政府在市场经济下的职责正是兴办那些市场和市场化所不能兴办的事业，提供通过市场所不能提供的公共物品。
四、政府要切实担负起作为科教文卫公共物品提供者的责任
关键词：
园林事业单位；资金；管理；使用
事业单位与企业的经营活动存在差异性，它们的收入、支出的具体项目，资产、负债的具体内容，也有很大的差别。从对比分析中可知，在掌握差异性单位业务需要的基础上，合理设置会计科目。对于收入、支出全部或大部分纳入预算管理的单位，则其收入支出类科目应按照国家预算收支的款、项、目、节来设置总账科目和明细科目。这样才便于将核算结果同政府预算进行对比分析，加强预算管理。
一、园林事业单位市场化改革的必要性
理论上，由政府提供公共产品固然有其统筹兼顾等方面的优势，有可能会以较低的交易成本来获得比较满意的公共产品的供给和产出水平，但政府提供的却不一定是完美的。公共选择理论证明了政府所提供的公共产品缺乏完整性，受政府缺陷影响，资源配置效果得不到充分发挥。偏离程度主要受信息缺陷、管理成本、税收效率等因素影响。信息缺陷：政府只有全面掌握产品信息，才能提供适量的公共产品，但是受公共产品的特殊性影响，信息完整性极易受到影响，进而影响政府决策，以及园林事业的工作效率。管理成本大小：政府整合信息、信息决策、产品生产转移期间需要一定资源。资源效率损失与政府公共信息是否完整、信息决策是否合理等关系较小，效率损失一直存在。税收效率损失的大小：税收是政府公共提供的主要筹资方式，但税收不属于中性收入分配，这会在一定程度上导致市场规则被破坏。并且税收还会间接影响消费选择，福利效益会不同程度的受到损失。实践中，园林事业单位作为城市园林建设主体，与园林企业相比，对国家过度依赖，大多数城市园林建设不具备盈利功能，在实际建设中靠政府拨款，市场经济意识不强。而且根据公共产品的非排他性特征，对园林产品实行完全免费的政策，将不可避免搭便车行为，这使得园林事业单位在产品维护与更新、产品生产等方面占据生产劣势，成为严重制约城市园林公共产品、产业的健康发展，扭曲资源配置效率的源头。同时，伴随着市场经济体制改革的深化，政府从行政性机构到服务性的机构的转变。这是市场经济发展的需要，因此，政府财政资金投入在包括城市园林建设在内的各项公共事业的不足必然会影响城市公共事业的发展，而百姓对于城市公共事业的数量和质量的需求却在不断地提高。
二、园林事业单位资金的管理与使用
为提高城市园林事业的效率，对其经营管理机制进行市场化改革势在必行。一方面，要强化政府园林主管部门的宏观管理职能，即主管部门应在绿化规划的制订、绿化市场的监控和引导、绿化法规修订和实施、人才培养、科学技术发展等方面发挥作用。各地园林建设主管部门在执行政策法规过程中，要确保责任到位，对园林工程的建设要实施专人管理，建立完善的监督机制、系统的考核机制、全面的激励机制，并且还要在高效益、低成本的原则下开展科学化管理。另一方面，组织公共绿化设施建设、服务、养护管理等方面继续发挥园林绿化事业单位的基本职能，并激发园林事业单位的积极性和工作热情，强化自我发展活力以及对社会主义市场经济环境的适应能力，提升事业服务质量和工作水平，推动其不断完善和发展，实现政企分开。将原园林事业单位承担的应由企业完成的职能比如园林建设施工、养护、园林工程设计、苗木生产以及其他经营活动剥离出来，走向市场，实现事业与企业的分开。根据国务院总理2013年7月31日主持召开的国务院常务会议,提出“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，研究推进政府向社会力量购买公共服务”。市园林管理局将大部分道路绿地推向市场，对其采取市场化管理招标。力求养护企业通过客观、公正的市场竞争进行择优招标选用，加快城市绿化事业改革步伐，逐步实现“政企分开、科学管理、管养分离、养护提质”，推动我市城市园林事业全面发展。按照政府购买服务，推行市场化养护管理的有关要求，养护管理模式已发生变化，由原来的全部由自己直接养护管理向市场化养护管理转变。自2012年张公岛等7个游园公开招标社会化养护企业以来，累计44条道路、15个公园和游园，利用公开招标的方式，实施市场化养护管理，共有省内外7家园林、物业企业，组建了12个项目部承担社会化养护工作，市场化率达71.75%。过去预算会计科目的设置与企业的差别很大，比如，“经费存款”“经费现金”“经费材料”不称“银行存款”“库存现金”“存贷”，而且同是事业单位由于预算管理方式不同所用的科目名称也不相同，有的称“业务收入”“业务支出”，有的称“事业收入”“事业支出”。内容相同，科目名称不同，就不便于各单位会计资料的分析比较，也不便于会计报表的汇总。更重要的是，企业、事业单位、政府在会计科目设置上都有一些共同的规律可循，都要建立在对会计要素的深刻分析基础上。设置内部资金结算中心，使其在成本核算方面发挥作用，同时，增设会计科目，并对会计科目进行级次划分。会计科目的设置要充分考虑单位自身管理的要求，为单位领导预测、决策和日常管理提供详尽有效的会计信息。综上，我们应以经济学理论为指导，综合园林建设对社会、对环境产生的直接经济效益和间接经济效益，将园林建设的生态价值、环境保护价值、文化娱乐价值、美学价值等纳入到整个社会经济大系统，应努力进行园林事业市场化改革，提高园林建设主体的经营效率，使得我国的城市园林建设不仅继承优良传统，而且能够不断发扬光大。
参考文献
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[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）12-00-02
1 研究背景
公共管理是指以政府为核心代表的公共部门整合社会上存在的各种力量，依法运用各种政治、经济、管理的方法，提高政府的治理能力以及提高社会公共利益的职能活动。公共管理社会化是指在公共服务管理和社会管理事务中，改变由政府主导的传统公共管理方式，引入市场化的管理模式，同时调动社会的可利用资源与力量，将政府相关方面的管理职能向社会转移，以降低政府在进行公共管理过程中所形成的管理成本与费用，提高管理效率，最终构建资源共享且公共管理体制能自行管理的社会机制，也是实现传统公共管理模式根本性转型的途径。
在我国传统的管理体制下，政府直接控制和管理包括政治、经济、文化等所有组织以内的社会组织，导致社会资源高度集中。实行市场经济改革后，企业成为市场的主体，企业能自主进行经济方面的决策，独立承担相关经济活动所带来的效益与风险，而政府的重点将集中社会资源转向宏观调控市场的经济活动，在市场经济的作用下提高公共管理水平。因此，推动政府职能转变，建立符合社会主义市场经济要求的新型公共管理框架，是变革政府公共管理体制的重点，这为我国公共管理社会化转型创造了积极的社会条件。截至2014年末，我国共有法人单位510.7万个。其中，企业法人302.6万个，占59.2%；机关、事业法人102.6万个，占20.1%；社会团体法人10.6万个，占2.1%；居（村）委会79.2万个，占15.6%；其他法人15.7万个，占3%。公共管理从政府干预的管理模式转型为市场参与的管理模式，这种转型战略为社会公共利益提供了保障，有利于推动社会的发展，同时能够满足民众对政府公共事务管理日益增长的需求。我国公共管理社会化转型在社会经济不断发展的条件下，在实践过程中，不断完善，其实践策略也渐渐明晰。
2 逐步转变政府的管理职能
我国社会主义改革能够取得巨大的成功，其原因是我国的社会主义改革是“一个通过试点纠错，积累经验，循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程”，也是“一个先易后难、先后中心、先微观后宏观不断取得突破性进展的不可逆进程”。而我国公共管理社会化转型的核心在于政府管理体制改革创新的相关因素，因此，相关人员必须总结原有的经验、稳步推进政府职能的转变，为我国公共管理社会化转型奠定基础。我国在实现公共管理社会化转型的过程中获得了显著的成效，比如：实行党政职能分工，建立基层人民群众自治组织，建设社会主义法治国家，深化行政管理体制改革等，这些记录了政府职能在公共管理社会化转型中不断转变的过程。这种渐进式的根本在于党的正确领导原则与方向，适应我国独特的政府主导型的市场经济模式的发展要求，完美体现了改革、稳定与发展的有机融合与辩证统一。
在我国公共管理社会化转型的过程中仍有不容忽视的问题，阻挠转型战略的实施。为全面贯彻落实公共管理社会化转型策略，需从以下三点着力：
推动事业单位社会化改革。对除民办事业单位以外的管理体制复杂的事业单位进行全面改革，实行政事分开，使事业单位走向公共管理社会化的道路，推进事I单位社会化。
推动行政化团体组织社会化改革。我国行政化社团组织属于民间组织，其担负着巨大的财政负担，且社团由于其公共服务的质量不高，使其在一定程度上无法保障群众的基本利益。因此，这些行政化组织应该实现政社分开，在一定的范围内独立自主地实行管理章程，比如：自定管理人员、自选领导、经费自理等。政府对行政化社团组织的管理力度逐渐削弱，主要是监督社团组织的发展方向，监督其是否依法举办社团活动，规范其组织活动的行为过程，提高其对人民群众实行公共服务的服务水平，使其为社会、为大众提供更多优质的公共服务，满足群众的要求。
推动政府专门经济部门的社会化改革。政府专门经济部门属于事业单位，是比较特殊的种类。专门经济部门的社会化改革主要是对其大部分的专业经济部门进行改革，其行政管理职能由政府进行承接，专门的技术工作交由社会、市场来承接，实现政企分开，使专门经济部门实现公共管理的社会化。
3 发挥市场机制的效用
以大部分的实例角度出发，可得出政府部门提供的公共管理事务以及服务工作往往缺乏效率，而在市场机制下的公共服务是在“一双看不见的手”的市场经济调控下实现社会资源的有效配置。公共管理社会化转型是在政府决定公共服务数量与质量的基础上，利用市场经济原则来提高公共服务的供给效率。
近年来，在市委、市政府的坚强领导下，通过各级各部门的共同努力，我市的公用事业得到了长足发展，为全市的经济可持续发展和广大人民群众生活质量的提高，提供了坚强有力的保证。主要呈现以下几个特点：
一是公用事业迅猛发展。城市供水能力由原来的3万吨/日增加到13万吨/日，城区售水量达到6万吨/日；城市公共交通运营车辆达到380部，开辟线路30条，线路单程达到480公里，年客运能力达到3000万人次；城市集中供热于1998年起步，到目前，城区集中供热面积达到650万平方米，供热普及率超过40%，莘县、茌平、高唐、临清等县（市）已实行集中供热，阳谷等县的集中供热工程也正在建设之中；城市燃气主要有管道燃气和液化气两部分，用气人口34万人，气化率达到90%以上，其中，液化气用气人口约20万人，管道燃气由__新奥燃气有限公司于1999年8月正式运营，到目前，发展民用户6万户，日售气量6万方，形成了覆盖城区50平方公里的供气规模；污水处理于20__年10月正式建成投入运行，总投资8747万元，日处理污水能力5万吨。新水河第二污水处理厂已开工建设，设计日处理能力5万吨，预计今年9月份建成投入使用。
二是公用企业改革初见成效。20__年4月，市政府组建了城市水务集团，20__年1月，市政府按照水源与供水管网一体化运作的原则，与海南润达实业有限公司合作，共同投资1亿元，组建了__润达水业有限公司。供热管理体制由原来的“一网三厂”改为“分区划片、厂网合一、布局合理、共同发展、统一管理、保障供应”的模式。管道天然气走开与民营企业合作的路子，1999年，市政府与新奥集团共同出资创办__市天然气有限公司，总投资1.2亿元，开创了我市以市场转让方式进行城市基础设施建设的先例，成为政府与民营企业成功合作的典范。城区液化气采取招拍卖的形式，以市场转让的方式，对液化气站经营权实施成功拍卖，为规范液化气市场奠定了坚实的基础。
三是投资主体呈现多元化。城市供水和污水处理主要以举债机制为重点，引进外资，扩大投资规模，海南润达水业注入资金5500万元，主要用于城市供水设施的建设，建设管网50多公里。民营资本开始进入公用事业领域，新奥燃气以市场转让方式获得了管道燃气经营权。出租汽车、城市液化气经营主要是以民间个人和企业投资运行。
四是监管机制基本形成。市政府于1998年成立了公用事业管理局，通过几年来的发展，管理体制得到进一步理顺，承担了全市的供节水、集中供热、城市燃气、公共交通和污水处理五大行业的监管，并成立了供节水、集中供热、燃气和公交客运四个管理办公室，各县(市、区)也成立了相应机构，基本形成了对公用事业行业监管的框架。
二、影响和制约公用事业和谐发展的主要因素
总体上看，我市的公用事业发展是快速的、健康的，已成为城市广大居民生产、生活的必需，为经济社会可持续发展和构建和谐社会提供了有力保障。但由于我市的公用事业起步晚、基础差、底子薄，在发展过程中还存在一些突出的矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：
（一）政府对公用事业的投入不足。近几年来，政府投入大量精力，对城市进行了大规模的开发和改造，城市基础设施日趋完善，城市面貌日新月异。每年政府安排的城市建设资金达数亿元，以20__年为例，市政府安排的城市建设资金为6.2亿元，但是对公用事业的投入微乎其微，基本没有安排一个公用事业项目。例如城市公共交通，1980年以前，财政对公共交通的投入总和为38万元，原县级__市财政对公共交通的投入每年10万元，现在市政府每年补贴40万元。目前，公交公司承担着全市70岁以上老人、现役军人免费乘车，65岁至70岁老人半费乘车等政府指令性任务，仅这一块公交公司每年造成亏损546万元，财政补亏不足10%。城市供水、集中供热等行业也都是企业自行融资，近几年财政都没有投入和补助。
（二）公众利益保障处于弱势地位。公用事业经营大多是垄断性企业运作，一旦经营权在握，企业与政府就必然处于博弈的局面。但如果政府在监管方面存在经验不足，预想不够，就会使政府处于被动地位，企业就可能不愿意或无力兑现当初的承诺与义务，而此时已是“生米煮成熟饭”，政府常常无可奈何。而在政府利益受损的背后，通常也喻示着市民或公共利益的让步。如城市集中供热，我们实行的厂网一体模式，造成了供热企业的区域性独家经营，用户没有了选择空间。这种情况极易滋长企业的“霸气”，用户的正当利益很难得到保障，企业凭借其垄断经营地位侵害用户利益的情况时有发生。有的供热企业要求用户必须达到80%的交费率，方予供热，经常出现极少数用户不用热，而导致全楼停供的情况。个别供热企业甚至违反物价部门规定，擅自向用户收取分支管网和换热站的建设费用，施工预算高出市场好几倍，并且必须由他们设计施工，否则就不予供热，加重了群众负担，用户敢怒不敢言，在社会上造成了很坏的影响。再如，有的供水企业强制用户使用他们指定的设备，如不接受就拒绝供水，群众对此也有不同程度的反映。
（三）政府监管力度亟待加强。我市公用事业行业的监管处于起步阶段，监管的范围和深度还不能与现实需要相匹配，监管体制有待完善。主要表现在以下几个方面：一是监管目标不明确。我市公用事业投入主体 企业占主导地位，因此政府对行业监管的话语权就不强，很难处理投入、保障社会公众利益、促进行业健康发展三者之间的关系，常常出现顾此失彼的情况。二是政府主管部门和行业管理部门的职能定位不明确，管理体制不理顺，缺位和越位管理并存，多头监管现象普遍，造成监管主体不明确，监管部门协调困难，效率低下。如有的县市公共客运交通主管部门在交通局，有的供水企业主管部门在水利局等等，但按照法律法规赋予的职能，这些行业监管却是建设行政主管部门，如何管，怎么管，往往使这些监管部门无所适从。三是部门间配合不够。公用事业发展不是哪一个部门的事情，需要多个部门的共同努力，但是个别管理部门受利益驱动，无视企业违规行为，不能很好地履行监管职责，助长了不法行为。如在城区液化气市场清理整顿工作中，个别部门为非法液化气企业补办手续，给清理整顿工作制造了障碍。再如城区供水、供热一户一表的改造，按照有关规定，对没有实行一户一表的新建建筑，有关应当部门不予办理施工许可，不予竣工验收，但有的部门要求不死、把关不严，使这样的工程也得以施工、验收，为下一步全面推行户表改造工作增加了难度。四是公众监管不足。部门对公用事业的监管表现出浓厚的行业管理色彩，缺少公众、社会辅助监督意识，致使公众参与度低，公众监管乏力。
（四）法规和制度保障滞后。近年来虽然我市出台了一些公用事业行业管理的相关规章，但是部分规定在操作中缺乏实际性、适用性，再加上公用事业领域上位法的依据不充分，有些领域几乎没有成型的法规，给我们出台地方性规章带来了困难。在工作实践中，行业主管部门对公用事业企业的监管，缺乏强有力的法律支撑，经济调控手段又比较薄弱，造成一些政策规定和计划目标很难得到贯彻落实。
三、促进公用事业和谐发展的几点思考
（一）加大政府对市政公用事业的支持力度。城市基础设施是现代经济和社会发展的主要载体。基础设施的投入应该比其他固定资产投入要多，增长率要高。伴随着现代化建设的发展，基础设施的要求条件越来越高，其投资比重应相应的提高（这是全世界的共同趋势）。因此，政府要增加对市政公用事业的投资；要适当地切出部分资金用于市政公用事业的资本金或用作周转金，发挥政府资金的启动作用；要减少和压缩政府在一些经营性和风险性较大的项目中的投资或补贴资金，增加用于市政公用事业的投资。从宏观上讲，政府不仅要考虑市政公用设施与国民经济发展相适应的规模和结构，而且要制订有利于实现这个目标的相关政策。加大市政公用设施投入应坚持货币投入与政策投入相结合。由于货币投入易受到资金、时间等因素的限制，而政策投入相对受限制较小，政府应当合理地运用经济杠杆，在政策上给予一定的支持，促进市政公用事业的发展。
（二）继续转变政府职能，深化管理体制和市政公用事业企业的改革。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府的职能要重新定位，要打破计划经济体制下对市政公用事业的“统包统揽”的管理模式，从直接干预转向间接调控管理，在统一规划、行业指导、制定政策法规、监督执法和综合协调等方面发挥主导作用，加强政府的服务功能。市政公用事业企业要逐步建立产权清晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，按照“投资多元化、运营市场化、管理科学化、发展产业化”的基本要求，把经营行为推向市场，实现企业的自主经营、自负盈亏、滚动发展。政府要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把市政公用事业设施建设和管理养护项目资源推向市场，营造一个公平公正的市场环境，开展项目招投标，由中标企业进行专业化的运作。通过这种方式，使市政公用设施的建设和养护逐步走向社会化，使市政公用设施的经营管理逐步走向市场化。
同时，必须充分考虑市政公用事业的特点。市政公用事业最显著、最基本的特点就是公用性。在改革过程中要针对不同的行业特征，区别对待、分类推进。要合理区分竞争性与非竞争性、经营性与非经营性、补贴性与非补贴性的特点，实行不同的改革措施，寻找政府责任与市场机制的最佳结合点，努力做到既提高企业的效率，又维护好人民群众的根本利益。
（三）进一步加强市政公用事业设施发展规划和管理。市政公用事业是为城市经济发展和人民生活服务的基础性产业。城市总体规划中要充分反映基础设施的总体规划和中长期目标，按照建设现代化城市的要求，制定市政公用设施的总体规划和分段实施的蓝图，通盘解决道路、公交、供气、供热、供电、排水、排污、给水、电信、邮政、路灯、公厕、绿化、有线电视等公共项目建设。应用发展的眼光和超前的意识，结合城市近期和远期发展目标，对城市空间布局和地下发展等各项建设综合规划，减少建设的反复和浪费。特别是地下管网建设应本着先地下、后地上的原则，每拓宽和新建一条城市道路，就应同时铺设好各种城市地下管线，预留出将来发展管线的地下穿孔，避免城市道路上的“拉链”现象。在搞好公用设施发展规划的同时，还要理顺规划管理体制，加强规划的集中管理，维护规划的严肃性，保证规划的顺利实施。
论文关键词： 公共体育场馆；民营化；瓶颈问题
著名经济学家保罗萨缪尔森将公共产品定义为“那些在消费上同时具有非排他性和非 竞争性的产品”。从公共产品理论可以看出，公共体育场馆的产品大都属于非 竞争性弱 和非排他性强的公共服务，属于介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品。 一些具 备准公共物品属性的诸如高速公路、桥梁、公共体育场馆等产品，适当地依靠市场机制进行 资源配置，可以有效地缓解政府的经济压力。这为公共事业民营化改革，尤其是公共体育场 馆民营化带来了理论的支持。
民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机 制。根据ES萨瓦斯的分类方法，主要有三大类即为委托授权、政府撤资和政府淡出。委 托授权是公共物品供给民营化最常用的方式，它通常通过合同承包、特许、补贴、法律等形 式来实现。
在高度集中的计划经济体制下，公共体育场馆一直是各级体育行政部门所属的事业单位 ，实行统一收支、统一管理，致使其功能单一，使用率低。同时，政府对公共体育场馆无所 不包、无所不管，充当着无限政府的角色，然而，由于缺乏科学的经营管理，公共体育场馆 长时间低效率的运转和无底洞式的消耗成了各级政府的一个沉重包袱。近几年，随着我国公 用事业民营化的成功实践，这种改革方式已悄然被引入到公共体育场馆的经营管理中。当前 ，我国公共体育场馆经营管理制度的改革正在发生深刻的变化。以委托经营为代表的公共体 育场馆民营化模式已在全国各地相继出现，改变了过去政府或者体育职能部门运营的单一的 传统模式，通过将所有权和经营权剥离，以市场化途径和现代企业管理制度来改变原有的公 共体育场馆运营和管理体制。“政府引导、民资营馆”已成为具有中国特色的民营化改革可 选择的模式。然而，我国公共体育场馆民营化改革中遭遇了诸多难题，严重影 响了民营 化改革的进程。如何找准民营化若干瓶颈问题，如何分析与破解瓶颈问题，已成为公共体育 场馆民营化改革亟待解决的问题。
1 研究方法
1.1 文献资料法根据论文的研究内容与研究目的，阅读大量的 公共经济学、社会学著作，同时通过CNKI中文数据库、中国期刊网以及其他互联网查阅大量 国内外有关公共体育场馆民营化领域等文献资料，为论文构架奠定理论基础。
1.2 专家访谈法根据研究主要内容，针对省、市体育 局等行政部门领导以及公共体育场馆民营化领域内的专家学者设计了相应的访谈提纲，对我 国公共体育场馆民营化遭遇的若干问题进行了探讨，为研究提供了原始材料。
1.3 实地考察法根据研究内容，选取国内较早采取民营化模 式运营的宁波市游泳健身中心、绍兴市游泳健身中心、
金华市义乌梅湖体育中心等公共体育场馆作为典型案例，进行了实地 考察。通过 与场馆运营方的直接交流，了解场馆运行管理的实际情况，为论文的撰写提供详尽的第一手资料。
2 公共体育场馆民营化瓶颈问题的剖析
2.1 理念滞后的问题 公共体育场馆经营权转让后，政府及相关体育职能部门更多的是扮演服务者、监督者的 角色。经营主体的转换以及完全市场化的运作，带来了理念的全新改变。在政府层面上表现 为民营化理念、服务为核心理念等相关理念的浅薄，导致了系列问题。
2.1.1 民营化理念浅薄 公共体育场馆采用民营化机制对于许多政府官员、国内私人投资者以及消费者来说，都 是“新生事物”，他们不仅对于民营化机制所涉及的商业、技术、法律和政策各层面的种种 复杂问题缺乏必要的知识储备和经验，而且在理念上也存在不少误区。主要表现为：1） 有的地方政府认为公有制是公共体育场馆效率低下的原因，只有引进外资或者民间资本，改 变其所有制性质才是真正的改革；有的地方政府对市场经济条件下的政府责任认识不清，将 公共体育场馆改革当成“政府甩包袱、财政脱负担”的手段，错误地认为把公共体育场馆推 向市场后，政府的责任也可以“一推了之”。2）公私双方短期化倾向严重，缺乏长期合 作精神。政府方面对当地公共体育场馆往往是一脱手就了之，对公共体育场馆在民营化实施 过程中支持、协调和监督的作用认识不足。同时在民营资本方面，投资行为也存在严重短期 化的倾向，忽视了公共体育场馆投资与收益长期化的特点。3）对公共体育场馆的产业特 殊性以及民营化所涉及的商业、技术、法律、政策等问题的复杂性认识不足。在具体运用上 往往是急功近利、顾此失彼，对各种可能面临的风险评估不足。政府和私人投资者的决策非 常草率，缺乏充分论证，一旦出现问题，各方就表现出机会主义倾向。
2.1.2 服务为核心的理念浅薄 在公共体育场馆民营化进程中，政府依然扮演着管理者的角色，拥有高度的调动和配置 社会资源的权力，主导着整个经济社会的发展。而这种过于集中的权力导致政府对社会生产 生活的过多控制，从而限制公众的个人行为，使得社会公共服务仍然停留在管理的层面上。 美国学者ES萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》的著作中提到“西方政府治理的 新理念，在政府角色和职能的定位上，表现为市场价值的回归，表现为公共服务的市场化和 社会化；在政府管理的价值选择上，新理念包括市场优位、顾客至上、服务意识……”，提 出了“管的最少的政府就是最好的政府”的理念。这一理念的本质，便是由公共社会管理向 公共社会服务转变，不但适用于政府，更适用于具有政府性质的公共组织向社会市场组织的 转变，其中就包括了公共体育场馆。
公共体育场馆委托给企业经营，企业就是政府服务的对象。如何帮助企业，服务企业经 营公共体育场馆，并在政策、制度、监管、宣传、市场开拓等方面提供良好的服务，成为政 府应扮演的角色。然而，在实践中，政府或出现了“甩包袱”现象，放纵任其自流，或出现 了“管卡压”现象，处处严厉管制，这种状况有悖于政府的服务理念。
2.2 制度缺损的问题 随着市场化程度的深入，本就不完善的制度结构性矛盾更加突出，主要表现在宏观层面 上的专门性法律法规的缺失以及微观层面上的绩效评价体系的缺损两个方面。
2.2.1 专门性法律法规的缺失 目前，我国公用事业民营化的过程中颁布了《公共文化体育设施管理条例》、《关于加 强市政公用事业监管的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《全国城市物业管理 优秀大厦标准及评分细则》、《政府制定价格行为规则》、《政府制定价格成本监审办法》 等系列的法律法规，为我国公共事业改革保驾护航。这些相关的法律法规成为了我国公共体 育场馆民营化过程中的经营、投资等方面，主要的法律依据。但是无论是国家层面颁布的系 列法律法规，还是地方行政法规均未直接涉及公共体育场馆民营化的相应领域，可以说，与 公共体育场馆民营化经营相关的制度及法律法规基本上属于空白。目前，我国公共体育场馆 民营化很大程度上都是借鉴的其他公用事业的相关法律法规及相关规定办法，并无明确的关 于公共体育场馆的立法，用于平时操作性的文件大多只是以政府性发文为主，在执行依据上 尚得不到保证，更不无法确保相应过程中行为的规范性、系统性和可操作性。专门性法律法 规的缺失还会在后期监管上带来一个严重后果，使得名正言顺的相关监管行为无法可依，导 致公共体育场馆民营化进程严重受阻。
2.2.2 绩效评价体系的缺损 民营制度选择中风险存在是客观的，然而能否有效地规避，除了过程的管理外，更注重 结果管理，而绩效评价问题是衡量公共体育场馆民营化效益的重要指标，也是民营制度 选择 成功与否的重要标准。绩效评价不但是检验最终经济效益与社会效益的重要手段，更是提升 内部管理、企业凝聚力等的有效手段。通过定量分析准确地评定体育场馆设施的工作成绩， 是现阶段对我国体育设施实施有效管理的措施之一。对公共体育场馆进行公益和经营的绩效 评估非常必要的。企业的经济效益的评估，可以直观地体现在相应的收入、利润、税收等方 面，比较便于数据的收集与整理。作为以现代企业形式经营的公共体育场馆，必然存在相应 的财务报表等，便于经营绩效的评价。与之相比较，公益性质的社会效益由于缺乏相应的评 估指标与评估体系，其社会效益评价一直处于被人们忽视的状态。当前，对民营化模式的绩 效评价体系学术界也未达成完全的统一。在实践评价中更是缺乏依据与权威，导致了绩效评 价体系的缺损，严重地损害了公共体育场馆民营化的进程。
2.3 伦理失范的问题 市场机制的引入，引发了一系列有关公共体育场馆民营化的伦理失范问题，主要集中于 受托方的企业经济伦理和以及委托方的政府行政伦理两大领域。
2.3.1 企业经济伦理失范 经济伦理是指人们在经济制度安排、经济活动中产生的道德观念、道德规范以及对社会 经济制度和经济行为的价值判断和道德评价。公共体育场馆提供服务是其获得 经济效益 的手段和途径，因而它具有明显的利己性。企业必须追求利润，追求经济效益的最大化是每 一个企业的天然的追求。民营化后的公共体育场馆，委托方政府所追求的是社会效益，而受 托方企业所追求的是经济效益，双方所追求的效益与目标函数不一致，从而导致了公共体育 场馆民营化后产生了经济伦理失范。其主要表现三个方面：其一、公共体育场馆民营化的过 分求利现象。民营化的公共体育场馆以市场化为导向，其价格虽然由工商、税务等部门的协 调监管，但是由于公共服务和公共产品的真实成本难以确定，广大消费者难以知道企业内部 确切成本，门票等服务价格的定价相对较高，容易产生企业的过分逐利情况，导致经济伦理 的失范；其二、公共体育场馆民营化的公平与效率缺失。政府在提供公共体育服务的提供时 ，必然以社会效益为根本出发点，追求社会效益最大化的目标。作为准公共产品的公共体育 场馆，即使转换了相应的经营主体的亦不发生目标的改变。对于企业而言，是以追求自身经 济效益的最大化为目标的，其为了保证充分地获取经济效益，有时会忽视社会效益的获取， 破坏了公平与效率。例如，减少规定的开放时间，以降低相应的人员支出与设备的运营费用 。其三、公共体育场馆民营化的不道德竞争。公共体育场馆民营化管理企业是一种从私利出 发，基于对回报的期望的合作，在法律、行政、经济等约束手段还尚未形成的过程中，公共 体育场馆民营化竞争机制和合作机制往往出现了违背社会经济伦理的现象。有些公共体育场 馆委托给企业运营没有经过公开竞标，也有公共体育场馆委托经营仅有少数几家企业参与竞 标，甚至存在不道德竞争。
2.3.2 政府行政伦理失范 公共体育场馆民营化改革中，政府行政起着推动与保障作用，但是在改革过程中我国公 共体育场馆民营化却遭遇了若干行政伦理问题，阻碍和减缓了我国公共体育场馆民营化改革 进程。我国公共体育场馆民营化进程中所面临的行政伦理失范主要表现在政府行政组织伦理 的缺失、行政人员行政职业伦理缺失以及公共政策制度伦理缺失。政府行政组织伦理行政活 动主体及行为的伦理，而其伦理原则表现在政府行政管理所追求的基本伦理目标——公正、 廉洁、高效。目前，我国公共体育场馆民营化过程中，涉及相关权益的转让或 者审批， 但是相关事宜的最终决定因素却不是法律法规，而是部分行政职能部门或者行政领导的权利 。在公共体育场馆民营化改革的领域中，各类腐败问题层出不穷。行政人员责任意识的缺乏 ，使得在工作中，不以工作为己任，出现工作拖拉，工作效率低下等问题；其缺乏服务理念 ，使得其工作中与人与事态度傲慢，官本位思想更加根深蒂固；忽视日常的道德自我教育， 久而久之使得其行政效率降低，更会产生诸多腐败、滥用职权等不良现象。公共政策伦理是 制定良好公共政策的前提，以美国、英国等为代表的欧美发达国家就在公共政策伦理的理论 支持与实践下，制定了有关产业民营化的系列法规与政策，其内容详尽，切合实际，并且与 时俱进，不但符合民营化政策要求，也符合公共政策行政伦理的要求。相比之下，我国政府 在法规与政策方面的作用还没凸显出来，具体表现为法规制度供给不足，法规制度的规定过 于宽泛，不够具体，缺乏可操作性等，在公共体育场馆民营化领域内缺乏专门的法律和法规 ，导致行政人员在执行过程中无从着手，对政策法规制度认识，对现有政策法规有机可乘、 投机取巧，影响法规制度的执行力度。
2.4 监管缺失的问题 我国的公共体育场馆民营化是在由计划经济体制向市场经济体制的经济转轨时期中逐渐 发展起来的，取得相应成效的同时，也暴露出一些问题和缺陷，主要表现在监管主体单一、 监管内容混乱、监管手段缺失等方面，这些问题和缺陷在一定程度上影响了这种运营方式的 进一步发展和成熟。
2.4.1 监管主体单一 在我国公共体育场馆民营化的相关监管过程中，直接参与公共体育场馆委托经营的监管 主体还是以政府为主，缺少行业协会、大众传媒等多元监管主体，目前的政府还是不能脱离 建设者、委托方、监护人的三重角色，并且担负着监管基本上全部的责任，导致监管缺乏全 面性、科学性和客观性。目前，对民营化的公共体育场馆进行监管的大部分职能分散在政府 部门，尚未建立起职责明确的专门监管机构，而相关政府部门又缺乏监管的专门人才和监管 经验，也缺乏科学合理的监管内容与标准，导致监管效率低下、监管成本高等问题。我国目 前的情况是政府在监管过程中缺乏与中间组织的必要的信息沟通和交流，这是导致扭曲性管 理的重要原因。监管作为政府管理委托经营性公共体育场馆的一种手段，其对经营企业所施 加的影响是多方面的，监管主体不仅仅是政府相关行政部门，如在涉及到价格听证的情况下 ，媒体等也就成为行为主体。大众传媒不仅能够影响政府决策部门的政策制定，而且可以起 到政府监管机构所不能起到的作用。公共体育场馆涉及的在委托经营过程中涉及到多方面的 改革和创新，涉及到的消费者甚众，仅仅依靠政府部门有限的人力物力显然是不够的，需要 借助社会力量，借助市场的力量。其中，大众传媒作为各类行为主体披露和传递信息的主要 载体，能够影响和反映广大消费者和整个场馆日常运营的方方面面，因此，提高市场化改革 的透明度，发挥大众传媒的作用，既能够辅助政府监管部门实施有效的监管，又能够强化市 场化机制的约束作用。此外，大众传媒还可以对监管部门的监管者进行监管，促进监管部门 及其监管者依法行使监管权力，防范腐败的产生，还可以反映民意，成为政府监管部门与社 会公众之间相互沟通的桥梁。
2.4.2 监管内容混乱 在公共体育场馆在民营化过程中监管的主要内容随着民营化的深入发生了重大的变化， 从限制进入的经济性规制转向社会性规制，相应的监管应该更多的强调了公共体育场馆服务 产品的质量、价格服务水平以及合同的规范程度。目前，我国各级监管主体，缺少对于监管 内容的明确认识，相应的监管机构不了解监管的内容，导致了现有的监管内容混乱，主要表 现在：第一、忽视安全监管。公共体育场馆民营化的前提就是必须确保其正常安全运行，这 是政府有效规制的首要内容。公共体育场馆及其产品一旦发生安全问题，影响范围广，影响 程度深，并且将直接威胁到整个社会的安定。因此，安全规制必须放在最为突出位置；第二 、忽视价格监管。由于价格规制直接涉及到企业和消费者之间的利益分配，因此价格的规制 监督是规制内容中的核心部分。工商部门等政府组织缺少通过不同的类型价格监督的选择， 使得公共体育产品的价格的监管形同虚设；第三、服务质量监管。公共体育场馆民营化的目 标之一就是提高服水平和服务产品质量，促进企业参与市场竞争，获得利益最大化，同时 使公众能够享受到高品质的服务。因此服务的水平和产品的质量如何，是否达到了品质标准 ，是否令公众满意，直接关系到对民营化的评价。民营化之后，服务水平公共产品质量不但 没有显著进步，反而有所下降，民营化的种种努力就失去了意义，公共体育场馆的民营化也 必将遭遇瓶颈；最后，缺少合同监管。合同监管是公共体育场馆委托经营模式下的新型 的规制模式，通过委托方与受托企业订立合同的方式，将双方的责任、权利、义务以及实施 过程中相应的事项都进行事前详细的规定，这是一种双方约束机制。目前，合同监管严重缺 失，企业合同监管缺少对于进入许可、资格审查以及随时监督和促进合同的履行，缺少切实 的合同的条款来规制受托方企业的绩效。
3 实现公共体育场馆民营化的思考
3.1 树立深层次的民营化理念以及公众服务理念 在政府层面上，应当深入研究学习民营化的相关理论，并借鉴国内外公共事业领域改革 的成功案例，树立系统地、科学地、深层次的民营化理念，认识到民营化不但是一个过程， 而且是充分发挥市场作用的重要手段。对于企业而言，整个经营活动要求站在公众的角度， 以公众的观点和想法来分析考虑其健身休闲、体育运动等消费行为的需求。以公众为主体的 理念转变，提升公共体育场馆设施的服务质量，带来更多的经济与社会的双重效益，为其今 后进一步民营化发展提供了新的理念支撑，是“以人为本”理念的体现。
3.2 完善民营化法律制度结构与绩效评价体系 在宏观层面上，在不断完善公共事业改革领域内的相关法律法规的同时，出台相关的公 共体育场馆民营化领域内的专门性法律与法规，为其运营、监管等提供法律支持，做到有法 可依，执法必严；在微观层面上，应该采取系统全面的绩效评价体系，构建以公共服务为导 向的绩效评价指标，通过科学合理的评估，为公共体育场馆民营化改革提供相关评估制度的 保障。
3.3 规范民营化经济伦理与行政伦理 针对受托方的经济伦理，通过树立合作的理念来保障双方的共赢，达到利己与利他的统 一，通过对公共服务进行规制，并加强伦理建设，通过社会监督树立诚信的经济伦理；针对 委托方行政伦理，通过树立政府的现代公共服务理念，完善政府行政的相关制度与机制，加 强行政人员的职业道德的自我修炼，加强行政人员的职业道德的培训与教育，实行全面严格 的行政人员的准入制度，从行政伦理层面上保障公共体育场馆民营化改革的顺利推进。
3.4 明确多元监管主体与监管内容 对公共体育场馆的监管应贯穿于其民营化的全过程，从安全、价格、服务质量、合同等 全方位地进行监管。同时，引入行业协会、媒体等多元的监管主体，推广第三方参与监管方 式，以提高监管的客观性与公正性，从而提高监管的效果。
4 结 论
1)公共体育场馆民营化是我国体育领域内公共事业改革的一种有益尝试，但遭遇了理念滞 后、制度缺损、伦理失范、监管缺失等若干瓶颈问题。
随着人才强区战略的深入实施，顺应人才资源市场化配置的客观需要，全区人才服务范围逐步向农村和非公经济等领域延伸，服务对象也从过去的体制内人才逐步向体制外人才开放，服务范围明显扩大。
（二）人才服务的网络不断健全
以社会化人才服务、高校毕业生创业培训、就业见习，流动党员管理为主体的人才服务架构基本形成，全区人才服务网络平台初步搭建，各盟市人才网站等服务设施逐步健全，初步形成了涵盖自治区、盟市、旗县三级行政区域的人才公共服务网络。
（三）人才服务的内容不断丰富
重点面向流动专业技术人员队伍、企业经营管理者队伍、高校毕业生、农村实用人才队伍等广大流动人员，围绕人才推荐、选拔、培训、评价和配置等，从人才服务部门自身职能出发，有效开展了人事档案管理、社保、人才评价、人才派遣、高校毕业生就业见习创业培训、职称评定等公共服务项目。
（四）人才服务的方式不断创新
按照政务公开和电子政务建设的要求，各级人社部门积极探索，改革创新，有的集中在服务大厅开展“一站式”服务，有的利用互联网开展网络服务，有的为企业和农村开展上门服务，有的开展跨区域、跨部门的联合服务等等，适应形势变化，不断创新服务方式。
二、人才市场公益与经营的不足及主要问题
（一）经费短缺，公共人事服务难以为继
人才公共服务应该主要依赖公共财政的支持。但是，很长时期我国财政对人事部门开展人才就业公共服务没有直接的预算安排。人才公共服务没有纳入国家财政预算，又无收费项目，使之成为“无本之木、无源之水”，免费服务变相成为“免服务”。
一是流动人员人事档案管理。它关系到成千上万流动人员的切身利益，是现实社会不可缺少的非常重要的工作内容。随着往届高校毕业生人数的增多，已就业到非国有用人单位的毕业生和未就业的毕业生不断增加，按照中共中央组织部、人事部关于《流动人员人事档案管理暂行规定》的通知精神，人事档案都必须存放在政府所属的人才交流服务机构。2009年2月 25日自治区财政厅、自治区发改委联合下发了《关于取消和清理部分自治区设立的行政事业性收费的通知》，取消了档案保管费用，导致存档人数急剧上升，在没有公共财政支持而又免收管理费用的情况下，档案保管工作难以进行。
二是流动党员管理。伴随着市场经济的发展和产业结构的调整，流动人才在产业间和地区间的流动日益频繁，流动党员群体渐呈数量速增、构成复杂、从业多样、流变性强的特点，管理工作中的各种问题日益凸显，在没有财政经费支持下，主要表现为：
去向掌握难。流动党员外出原因复杂，居住地分散且流动性强，部分党员外出前不向党组织汇报，外出后不能主动与原党组织保持联系、及时到流入地党组织报到，少数流动党员出于种种原因考虑，不愿亮明党员身份，导致流动党员底数很难摸清。
管理到位难。一方面流动党员外出大多是务工经商，挣钱往往成为他们的第一动机，对接转组织关系、参加组织生活不够重视；另一方面务工企业情况参差不齐，多数未建立党组织，部分单位虽建有党组织，但鉴于流动党员的特殊身份，往往存在怕麻烦心理，不愿意纳入本单位管理。
教育落实难。流动党员外出后远离原党组织，无法按时参加组织生活，传统的静态教育培训模式已不能适应，而流入地党组织又不愿承担教育管理职责，流动党员受自身素质和环境压力的影响，多数只顾务工经商而忽视甚至放弃了党性教育，导致流动党员的教育培训成为“盲点”。
作用发挥难。部分流动党员外出期间对原党支部的工作不闻不问，只想多挣钱，反哺家乡的意识淡薄，对家乡建设关心支持不够；而其流入企业多为“两新”组织，党组织受其政治地位、工作性质、党建资源等方面的影响，很难开展起形式多样、内容丰富、成效明显的党建活动，流动党员发挥作用缺乏行之有效的载体，致使其先进性难以体现。
（二）政策不完善，人事制度改革尚未完全到位
由于全民所有制事业单位专业技术人员与管理人员的辞退、辞职的暂行规定与公务员辞职、辞退的暂行规定的不完善之处，影响了国家机关与事业单位人员的出口，造成了想出去的人出不去，不胜任的人该走却走不了的局面，这些都导致了人才市场供需主体难以完全到位，人才市场运行机制不够健全，市场供求、价格、竞争机制对人才资源配置的调节作用不能充分发挥。
（三）监管漏洞，有形、无形人才市场混乱不堪
人才市场管理体制没有完全理顺。很多地方还没有建立起人才流动与人才市场活动的执法检查制度，未对人才流动与人才市场活动实行日常即时性的监督管理，人才市场的就业歧视、职业安全、权益保护问题突出，影响了人才市场的健康发展。现场招聘组织不规范、审批不严格，用人单位不公布薪酬待遇，招聘陷阱四处可见。非法人才网站比比皆是，十分混乱。
（四）立法衔接不到位，政策难以落实
我国的人才中介机构以政府所属的人才中介机构为主体，政府与其所属人才中介服务机构之间存在着政事、政企不分的问题，影响了人才市场的公平竞争。首先，权威性法律文件少，法的超前性、系统性和导向性不够，《内蒙古自治区人才市场条例》缺少对有关人事人才公共服务体系及其职能定位，致使人事部门及其政府人才服务机构的公共服务缺乏法律依据，仍然用政府机关管理办法来管理人才服务机构。其次，人才市场执法主体不明确，基本上没有执法机构与执法队伍。
（五）重视不够，没有列入产业目录和专项计划
人才公共服务的这些体制机制性问题是在改革和发展的过程中产生和形成的，客观上曾经有过积极的意义。事实上，人才流动服务、社会化人事人才服务、人才市场，为今天的人才公共服务、人力资源公共服务、人力资源市场探索了路子，积累了经验，奠定了基础。当前，人才公共服务作为中国特色的公共服务类型，应该在“党管人才”的大格局下，继续给它以发展的空间和参与市场选择的机会，以使其按照公共服务的要求逐步丰富完善和修正规范。必须坚信，随着“实施促进人才发展的公共服务政策”的逐步落实到位，人才公共服务在中国特色社会管理、职业管理、人才发展中的重要性将会进一步显现，人才公共服务的边界、产品种类、运作模式应该更加清楚，人才公共服务应该列入产业目录。
（六）缺乏标准化管理体系，行业服务参差不齐
一是服务职能参差不齐，服务内容各行其是，在人力资源高端服务方面，服务能力与服务需求不匹配；二是服务组织的生存和发展主要依赖市场，公共财政保障严重不足，法定编制与服务规模严重脱节；三是公共服务与经营性活动并存于一个机构中，对其他公共服务的和中介采取收费运作模式；四是组织管理以及运作模式介于事业单位、社会NGO组织、企业组织三者之间，与法定化的公共服务组织尚有较大距离。
三、完善人才市场公益与经营的对策与建议
（一）研究制定人才市场建设发展战略性规划
当务之急是解决指导思想和统一认识问题，组织专家学者，建立专家队伍，在总结经验的基础上，认识新情况，研究新问题，创新人才管理。在人才市场建设与发展的进程中，必须明确政府不可替代的战略地位，由于市场天然存在的局限性和盲目性，人才市场本身完成不了建立三大体系的总体规划，实现不了均衡发展，必须由政府规划和引导。
（二）推进政府建立的人才服务机构改革，创造公平的市场竞争环境
应当在实现政事分开的基础上，进一步理顺职能，把公益性的人才服务机构与经营性的人才中介机构明确划分开来。人才服务机构作为事业性质的服务部门，引入市场机制运行，接受政府委托，承担包括人事档案管理、人事公证、人才信用体系建设以及人事人才工作中可以社会化的具体事务性、公益性人事人才服务业务，同时也对所有人才中介机构提供相同的服务，构成人才市场的一个基本平台；人才中介机构作为企业性质的经营机构，开展公平竞争，与其他要素市场融会贯通，向产业化方向发展。
（三）创造推动市场主体到位的新机制
目前，我国的人事制度改革始终在积极推进的过程中，尽管人事制度改革不属于人才市场体系建设讨论的范畴，但属于人才市场建设的环境问题。我们按照十七大提出的不断深化干部人事制度改革，着力造就高素质干部队伍和人才队伍。进一步推进干部人事制度改革，完善用人机制和人才流动机制，消除制约人才流动和人才市场发展的政策性、体制，把机关、企业、事业单位人员的进出口与市场紧密衔接起来，不断扩大市场招聘选拔的范围，可以起到互相促进的作用。
（四）加强人才市场法制化建设
一、加强领导，落实责任
将应急管理和安全生产工作结合起来，确保文化市场、安全播出、安全生产无事故。一是领导重视到位。我局领导认真领会落实应急管理的有关文件精神，专门组织召开会议，安排部署文广新系统应急管理工作，成立了由局领导班子成员担任组长及副组长，局各科室负责人和直属各事业单位负责人为成员的应急管理工作领导小组及办公室，及时处置本局职能范围内预防和处置公共文化场所和文化活动突发事件，为各项应急工作的深入开展提供组织保障。二是制度建设到位。年初，我局修订了《**市文化广电新闻出版局关于公共文化场所和文化活动突发事件的应急预案》，进一步明确了工作原则、适应范围及各级管理部门的工作职责;突发事件等级划分、预防预警信息、预防预警行动、预警支持系统、指挥和处置突发事件、信息报送制度等，在全市各级文化广电新闻出版系统贯彻实施。三是责任落实到位。按照立足现实、细化职责、重在落实的方针，建立起各县(市、区)文广新局、市局直属各单位应急管理目标责任制，进一步强化组织领导，明确工作责任，保证全面工作有人管，具体工作有人抓，形成各级联动,层层负责，职责明确，责任到人的良好局面。上半年，已全面完成与文化市场经营单位签订《守法经营责任书》和《安全生产责任书》，落实安全生产应急管理责任制。
二、完善体系，优化措施
按照“横向到边，纵向到底”的预案体系建设目标，强化应急预案的制订。一是对现有预案进行认真梳理。结合全市文化广电新闻出版工作的实际，进一步梳理现有的应急安全预案，深化“一案三制”建设，努力推进“一网五库”建设，并要求各县(市、区)、市直属事业单位和文化企业经营单位建立相应的组织，完善应急措施，并要有专项经费、专用设施、设备，有专人负责。二是注重预案的可操作性。在完善和修订预案过程中，围绕文化市场、广播电视播出等突发事件的特点，认真研究各类突发事件的发生和发展规律，注意吸取以往在处置突发事件中的经验教训，加强调研，广泛听取专家、管理部门和一线工作同志的意见，不断提高预案的合理性和可操作性，推进应急管理工作的规范化、制度化和程序化。三是明确工作措施。处理应急事故关键要措施得力，快捷迅速,方法得当。我们从应急指挥、应急响应、各科室的具体分工到配合专门人员具体处置，都制订了详细具体的工作措施，明确了局机关、直属单位及各文化企业经营单位、广播电视台(站)的具体任务和责任。上半年，各县(市、区)文广新局、市局直属单位全面完成突发事件应急预案的修订工作，进一步形成起以市局为中心“点”，延伸“线”至各县(市、区)文广新局，“面”推至直属各单位的“点、线、面”结合的应急预案管理体系。 三、配强队伍，提高能力
把队伍建设和提高应急管理能力作为一项重要的基础性工作来抓。一是加强应急队伍建设。我局在完善应急管理机构建设的基础上，落实应急管理办公室人员专职负责，全市各级文化广电新闻出版单位和文化市场经营企业也不断充实应急救援队伍，落实专职人员负责。通过整合全市文化广电新闻出版系统各类专业救援力量，逐步建立统一高效的专业应急救援体系。目前，全市文化广电新闻出版系统有应急人员有500多人，覆盖面涉及全市文化广电新闻出版机关企事业单位、歌舞娱乐场所、网吧、音像经营单位、书报刊经营场所等。二是加强应急管理人员业务培训。我局将应急管理工作人员业务素质培训融入到日常工作中，作为一项经常性的工作来抓，常年不懈。上半年，组织局机关公务员和局直属事业单位管理人员和相关技术人员参加文化系统突发公共事件应急管理专业必修课培训。按照全省文化系统应急管理培训的具体内容组织集中学习，学习内容包括：突发公共事件应急处理基础;文化系统突发公共事件应急处理概述;大型文化活动突发公共事件、文化场馆日常活动突发公共事件、自然灾害和事故灾难引发的文化系统突发公共事件、公共卫生和社会安全事件引发的文化系统突发公共事件等四种类型的文化系统突发公共事件预防与处理;突发公共事件应急处理能力的培养;案例分析。其中主要知识包括文化系统突发公共事件的种类、特点、应急准备、应急预案、应急处理措施、善后与恢复等。使参加培训的人员进一步树立责任感，增强忧患意识、正确掌握文化系统突发公共事件预防和处置的基本常识、原则和方法。此外，我局上半年还购置了一批应急管理书籍免费发放给文化企业经营单位从业人员学习，提高应急管理水平。
四、畅通信息，及时报告
我局根据**市人民政府应急管理办公室突发公共事件信息处理流程图，结合实际建立了全市文化广电新闻出版系统信息报送流程。流程规定：突发事件发生时，县(市、区)及以上文化行政部门应及时向当地县(市、区)人民政府应急指挥部办公室和市局应急指挥部办公室报告，并及时反馈后续处置情况。市局应急指挥部办公室接到信息并核准后，应立即向市政府应急指挥中心报告，并及时上报省文化厅。市局及各县(市、区)文广新局应建立公共场所和文化活动突发事件专项救援物资储备制度，储备足够的突发事件应急物资，定期进行公共文化场所和文化活动突发事件模拟综合演练，提高应急体系协同作战的快速反应能力。突发事件发生的文化行政部门应协助开展突发事件伤亡群众的医疗救治和善后处理，协助处理好突发事件的经济补偿、协助组织对突发事件的社会救助和灾后重建工作。事件处理结束后，市文广新局及时起草报告报省文化厅和市政府。今年上半年，全市文化广电新闻出版系统没有发生突发事件。
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